CELEX: 62015TO0242
Language: es
Date: 2017-01-12 00:00:00
Title: Auto del Tribunal General (Sala Primera) de 12 de enero de 2017.#Automobile club des avocats (ACDA) y otros contra Comisión Europea.#Recurso de anulación — Ayudas de Estado — Prórroga de las concesiones — Plan de reactivación de las autopistas en el territorio francés — Decisión de no plantear objeciones — Asociación — Inexistencia de afectación individual — Acto reglamentario que incluye medidas de ejecución — Inadmisibilidad.#Asunto T-242/15.

AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
      de 12 de enero de 2017 (
            *1
         )
      «Recurso de anulación — Ayudas de Estado — Prórroga de las concesiones — Plan de reactivación de las autopistas en el territorio francés — Decisión de no plantear objeciones — Asociación — Inexistencia de afectación individual — Acto reglamentario que incluye medidas de ejecución — Inadmisibilidad»
      En el asunto T‑242/15,
      
         Automobile club des avocats (ACDA), con domicilio social en París (Francia),
      
         Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), con domicilio social en Burdeos (Francia),
      
         Fédération française des motards en colère (FFMC), con domicilio social en París,
      
         Fédération française de motocyclisme, con domicilio social en París,
      
         Union nationale des automobile clubs, con domicilio social en París,
      representados por Me M. Lesage, abogado,
      partes demandantes,
      contra
      
         Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y R. Sauer, en calidad de agentes,
      parte demandada,
      que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE mediante el que se solicita la anulación de la Decisión C(2014) 7850 final de la Comisión, de 28 de octubre de 2014, relativa a la ayuda de Estado SA.2014/N 38271 — Francia — Plan de reactivación de las autopistas,
      EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
      integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidenta, y los Sres. P. Nihoul (Ponente) y J. Svenningsen, Jueces;
      Secretario: M. E. Coulon;
      dicta el siguiente
      Auto
      Antecedentes del litigio
      
               1
            
            
               Las demandantes, el Automobile club des avocats (ACDA), la Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), la Fédération française des motards en colère (FFMC), la Fédération française de motocyclisme y la Union nationale des automobile clubs, son asociaciones cuyo objetivo es la defensa de los usuarios de las carreteras.
            
         
               2
            
            
               El 16 de mayo de 2014, las autoridades francesas notificaron a la Comisión Europea un plan de reactivación de las autopistas cuyo objeto era prorrogar determinadas concesiones de autopistas a cambio de la financiación, por parte de las sociedades interesadas, de las obras que debían realizarse en la zona correspondiente a cada concesión.
            
         
               3
            
            
               El 28 de octubre de 2014, la Comisión adoptó la Decisión C(2014) 7850 final, relativa a la ayuda de Estado SA.2014/N 38271 — Francia — Plan de reactivación de las autopistas (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
            
         
               4
            
            
               En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la medida en cuestión constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, pero que esta ayuda podía declararse compatible con el mercado interior en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2. Por tanto, decidió no formular objeciones con respecto a dicha medida. Esta Decisión se adoptó teniendo en cuenta, en particular, los compromisos suscritos por las autoridades francesas.
            
         Procedimiento y pretensiones de las partes
      
               5
            
            
               Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de mayo de 2015, las demandantes interpusieron el presente recurso.
            
         
               6
            
            
               Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de agosto de 2015, la Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad al amparo del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
            
         
               7
            
            
               El 7 de septiembre de 2015, la República Francesa presentó una demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
            
         
               8
            
            
               Las demandantes no presentaron observaciones a la excepción de inadmisibilidad.
            
         
               9
            
            
               Las demandantes solicitan al Tribunal que anule la Decisión impugnada.
            
         
               10
            
            
               La Comisión solicita al Tribunal que:
               
                        —
                     
                     
                        Declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas a las demandantes.
                     
                  
         Fundamentos de Derecho
      
               11
            
            
               En apoyo de la excepción de inadmisibilidad, la Comisión sostiene, con carácter principal, que el abogado que representa a las demandantes no puede tener la consideración, a los efectos del presente asunto, de un tercero independiente de éstas, puesto que es el vicepresidente del consejo de administración de ACDA. Por tanto, afirma que el recurso no ha sido presentado de conformidad con el artículo 19, párrafos tercero y cuarto, y con el artículo 21, primer párrafo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ni con el artículo 73, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
            
         
               12
            
            
               Con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que las demandantes y sus socios no tienen legitimación activa en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, por una parte, por no estar afectados individualmente por la Decisión impugnada y, por otra parte, por no constituir dicha Decisión un acto reglamentario desprovisto de medidas de ejecución.
            
         
               13
            
            
               En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisibilidad o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto, si la demandada así lo solicita.
            
         
               14
            
            
               En el presente asunto, el Tribunal se estima suficientemente informado por los documentos que obran en autos para pronunciarse sin continuar el procedimiento.
            
         
               15
            
            
               En la medida en que la alegación formulada con carácter principal por la Comisión, de ser estimada, sólo podría conllevar la inadmisibilidad del recurso en lo que se refiere a una de las demandantes, el Tribunal considera oportuno examinar en primer lugar la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión con carácter subsidiario.
            
         
               16
            
            
               A tenor del artículo 263 TFUE, cuarto párrafo, «toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución».
            
         
               17
            
            
               El artículo 263 TFUE, cuarto párrafo, distingue así tres supuestos en los que puede declararse admisible un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica, y, para pronunciarse sobre la excepción formulada por la Comisión, es preciso examinar si en el presente asunto concurre uno de ellos.
            
         
               18
            
            
               En la medida en que consta que la Decisión impugnada estaba dirigida a las autoridades francesas y no a las demandantes, el presente recurso no es admisible a la luz del primer supuesto establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Por tanto, la admisibilidad de dicho recurso debe examinarse también, sucesivamente, a la vista de los otros dos supuestos que prevé el párrafo cuarto de este artículo.
            
         
               19
            
            
               En estas circunstancias, el presente recurso sólo será admisible, en virtud de los supuestos segundo y tercero del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, si las demandantes resultan directa e individualmente afectadas por la Decisión impugnada o si resultan afectadas directamente por la Decisión impugnada y esta última constituye un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución.
            
         
         Sobre la afectación directa e individual
      
      
               20
            
            
               Según el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las personas físicas o jurídicas podrán interponer recurso de anulación, en particular, contra un acto de la Unión Europea del que no sean destinatarias en la medida en que este acto las afecte directa e individualmente.
            
         
               21
            
            
               Según la jurisprudencia, quienes no sean destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que ésta les afecta individualmente cuando dicha decisión les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario (sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223).
            
         
               22
            
            
               En lo que se refiere a la afectación individual, ya se declaró que una asociación que tenía encomendada la defensa de los intereses colectivos de sus socios podía considerarse individualmente afectada por una decisión definitiva de la Comisión en materia de ayudas de Estado en dos casos, a saber, en primer lugar, si podía alegar un interés propio, en particular porque su posición de negociadora se había visto afectada por el acto cuya anulación se solicitó, o, en segundo lugar, si sus socios o algunos de ellos estaban legitimados individualmente (véase el auto de 29 de marzo de 2012, Asociación Española de Banca/Comisión, T‑236/10, EU:T:2012:176, apartado 19 y jurisprudencia citada).
            
         
               23
            
            
               En el presente asunto, las demandantes se presentan como asociaciones de usuarios de la carretera, cuyos intereses pretenden defender:
               
                        —
                     
                     
                        ACDA agrupa a abogados en ejercicio y a juristas y tiene por objeto la defensa de los derechos fundamentales de los usuarios de la carretera;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        OTRE garantiza la representación y defensa de los intereses morales y profesionales de los transportistas por carretera que tengan la condición de socios;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        FFMC, por su parte, reúne a usuarios de vehículos a motor de dos y tres ruedas (desde ciclomotores a vehículos de gran cilindrada), actúa en favor de la seguridad y de las carreteras compartidas y defiende a sus socios en sus condiciones de usuarios de la carretera y consumidores;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        La Fédération française de motocyclisme agrupa a asociaciones que organizan manifestaciones deportivas o cualquier otra actividad motociclista y a clubes de turismo y tiene por objeto, en particular, llevar a cabo actividades relativas a la seguridad vial y a la vía pública;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Por último, la Union nationale des automobile clubs pretende favorecer las relaciones entre los clubes automovilísticos de Francia y entre sus socios y los clubes automovilísticos europeos.
                     
                  
         
               24
            
            
               Las demandantes han indicado, además, que actuaban en su propio interés y en el de sus socios.
            
         
               25
            
            
               Sin embargo, en lo que a ellas respecta, las demandantes no han formulado ninguna alegación que indique que su propio interés haya resultado afectado. En particular, de los autos no se desprende que hayan intervenido en el procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada. De manera general, el Tribunal no dispone de ningún dato que permita concluir que dicha Decisión haya afectado a la posición de las demandantes en una posible negociación.
            
         
               26
            
            
               Por tanto, la existencia de una afectación individual depende de si los socios de las demandantes están legitimados para solicitar la anulación de la Decisión impugnada.
            
         
               27
            
            
               A este respecto, es preciso hacer constar que, en el presente asunto, las demandantes no han presentado ningún dato para demostrar que la Decisión impugnada individualiza a sus socios de una manera análoga a la de un destinatario.
            
         
               28
            
            
               Por el contrario, de los autos se desprende que es precisamente su condición general de usuarios de carreteras y autopistas la que determina la supuesta afectación de los socios de las demandantes por la Decisión impugnada.
            
         
               29
            
            
               En efecto, en su recurso, las demandantes indican, en esencia, que las tarifas que aplican las sociedades concesionarias de autopistas en Francia son excesivas y que sus socios se ven afectados por esta circunstancia en su condición de usuarios de estas vías de comunicación.
            
         
               30
            
            
               En particular, las demandantes sostienen que, en Francia, las sociedades concesionarias de autopistas compensan cualquier incremento tributario, de la tasa de ocupación o de las tasas o impuestos que ellas mismas deben soportar mediante un aumento del precio de los peajes y que adoptan, de manera general, subidas de tarifas que resultan desmesuradas para los usuarios y desproporcionadas en relación con el servicio prestado.
            
         
               31
            
            
               Las demandantes alegan también que, en Francia, los beneficios excesivos que según ellas se generan por los peajes que perciben las sociedades concesionarias de autopistas a cambio de su compromiso de construir, financiar y explotar la red de autopistas concedida dan como resultado mecanismos de sobrecompensación.
            
         
               32
            
            
               Las demandantes subrayan que esta situación perdurará con la prórroga de los contratos de concesión autorizada por la Comisión en la Decisión impugnada.
            
         
               33
            
            
               A este respecto, debe señalarse que la afectación que alegan las demandantes relativa a sus socios no es diferente de la que puede alegar cualquier usuario de las autopistas afectadas, en particular en lo que se refiere a la alegación de que las tarifas de peaje aplicadas en Francia por las sociedades concesionarias de autopistas son excesivas y que pueden incrementarse durante la prórroga de los contratos de concesión.
            
         
               34
            
            
               De ello se desprende que la Decisión impugnada no atañe a los socios de las demandantes debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les individualiza de una manera análoga a la del destinatario de esta Decisión.
            
         
               35
            
            
               Debe concluirse que las demandantes no están afectadas individualmente por la Decisión impugnada y, por tanto, que no cumplen el requisito al que está supeditada la admisibilidad, en el segundo de los supuestos establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
            
         
               36
            
            
               Por consiguiente, no es necesario determinar si las demandantes resultan, además, directamente afectadas por la Decisión impugnada.
            
         
         Sobre la calificación de la Decisión impugnada de acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución
      
      
               37
            
            
               Conforme a la última frase del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las personas físicas o jurídicas podrán interponer recurso de anulación contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución y que les afecte directamente.
            
         
               38
            
            
               El concepto de «actos reglamentarios […] que no incluyan medidas de ejecución», en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de esta disposición, a saber, evitar que un particular se vea obligado a quebrantar el Derecho para tener acceso al juez. Pues bien, cuando un acto reglamentario produce directamente efectos en la situación jurídica de una persona física o jurídica sin requerir medidas de ejecución, existiría el riesgo de que dicha persona se viera desprovista de tutela judicial efectiva si no dispusiera de una vía de recurso directo ante el juez de la Unión para impugnar la legalidad de ese acto reglamentario. En efecto, aunque el acto de que se trate afectara directamente a una persona física o jurídica, ésta sólo podría obtener el control judicial de dicho acto tras haber infringido sus disposiciones, invocando la ilegalidad de tales disposiciones en los procedimientos abiertos en su contra ante los tribunales nacionales (sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 27).
            
         
               39
            
            
               En cambio, el control judicial queda garantizado cuando un acto reglamentario incluye medidas de ejecución (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 23; de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 93, y de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 28).
            
         
               40
            
            
               Cuando la aplicación de un acto reglamentario es competencia de las instituciones, de los órganos o de los organismos de la Unión, las personas físicas o jurídicas pueden interponer un recurso directo contra los actos de aplicación ante el juez de la Unión, con los requisitos que establece el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, e invocar en apoyo de ese recurso la ilegalidad del acto de base de que se trate, con arreglo al artículo 277 TFUE (sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 23; de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 93, y de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 29).
            
         
               41
            
            
               Cuando la aplicación de un acto reglamentario corresponde a los Estados miembros, las personas físicas o jurídicas pueden impugnar la validez de la medida nacional de ejecución ante los tribunales nacionales y, en el marco de este procedimiento, alegar la invalidez del acto de base induciéndoles a que, en su caso, consulten al Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 267 TFUE, mediante las cuestiones prejudiciales (sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 23; de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 93, y de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 29).
            
         
               42
            
            
               En el presente asunto, es necesario señalar que la Comisión, en la parte dispositiva de la Decisión impugnada, no define las consecuencias específicas y concretas de la declaración de compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior ni para los beneficiarios ni para cualquier otra persona que pudiera resultar afectada de una u otra manera por la medida en cuestión.
            
         
               43
            
            
               Sin embargo, de la Decisión impugnada se desprende que los contratos de concesión, celebrados entre el Estado francés y las sociedades concesionarias de autopistas interesadas, deberán tener cláusulas adicionales aprobadas por decreto, para introducir en ellos las modalidades del plan de reactivación, a saber, en particular, las obras que deben realizarse, la prórroga de las concesiones, las medidas destinadas a garantizar el seguimiento de las obras y la falta de sobrecompensación, así como los compromisos suscritos por las autoridades francesas frente a la Comisión en el marco del procedimiento en el que se examinó la medida controvertida.
            
         
               44
            
            
               Las consecuencias específicas y concretas de la Decisión impugnada con respecto a las demandantes y a sus socios se materializarán en actos nacionales que, por tanto, revestirán la naturaleza de medidas de ejecución de dicha Decisión, en el sentido de la última frase del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (véase, en este sentido, el auto de 21 de abril de 2016, Royal Scandinavian Casino Århus/Comisión, C‑541/14 P, no publicado, EU:C:2016:302, apartado 47).
            
         
               45
            
            
               Según la jurisprudencia, los Estados miembros deben garantizar la posibilidad de que las personas físicas o jurídicas impugnen medidas de ejecución nacionales de un acto de la Unión ante los tribunales nacionales. Así, el Tribunal de Justicia ha recordado que corresponde a los Estados miembros prever un sistema de vías de recurso y de procedimientos que permita garantizar el respeto del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 100, y auto de 21 de abril de 2016, Royal Scandinavian Casino Århus/Comisión, C‑541/14 P, no publicado, EU:C:2016:302, apartado 51).
            
         
               46
            
            
               En efecto, con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 101).
            
         
               47
            
            
               Además, ante la inexistencia de normativa de la Unión en esta materia, corresponde a cada Estado miembro, respetando los requisitos derivados del Derecho de la Unión, designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 102).
            
         
               48
            
            
               Independientemente de si la Decisión impugnada constituye un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, debe concluirse que el presente recurso no cumple el requisito relativo a la falta de medidas de ejecución a la que está supeditada su admisibilidad en lo que respecta al tercer supuesto que establece esta disposición.
            
         
               49
            
            
               Por tanto, a la vista de las consideraciones precedentes, debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso en todas sus partes, sin que sea necesario pronunciarse sobre la alegación de la Comisión basada en la falta de representación por un abogado que sea un tercero independiente de las demandantes.
            
         
         Sobre la demanda de intervención
      
      
               50
            
            
               En virtud del artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, no procede pronunciarse sobre la demanda de intervención presentada por la República Francesa.
            
         Costas
      
               51
            
            
               A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
            
         
               52
            
            
               Habiendo sido desestimadas las pretensiones de las recurrentes, procede condenarlas a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por ésta.
            
         
               53
            
            
               Además, con arreglo al artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, la República Francesa cargará con sus propias costas correspondientes a la demanda de intervención.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
               resuelve:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Declarar la inadmisibilidad del recurso.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           No procede pronunciarse sobre la demanda de intervención de la República Francesa.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           El Automobile club des avocats (ACDA), la Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), la Fédération française des motards en colère (FFMC), la Fédération française de motocyclisme y la Union nationale des automobile clubs cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           La República Francesa cargará con sus propias costas correspondientes a la demanda de intervención.
                        
                     
                  
          
               
                  Dictado en Luxemburgo, a 12 de enero de 2017.
               
             
               
                  
                     El Secretario
                     E. Coulon
                     La Presidenta
                     I. Pelikánová
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.