CELEX: 62004CC0098
Language: pl
Date: 2005-07-14 00:00:00
Title: Opinia rzecznika generalnego Ruiz-Jarabo Colomer przedstawione w dniu 14 lipca 2005 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. # Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego - Dyrektywa 85/337/EWG - Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne - Brak wniosku o zezwolenie oraz oceny przed realizacją przedsięwzięcia - Niedopuszczalność skargi. # Sprawa C-98/04.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      DÁMASA RUIZA‑JARABA COLOMERA
      przedstawiona w dniu 14 lipca 2005 r.(1)
      
      Sprawa C‑98/04
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej – Ochrona środowiska naturalnego – Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne – Dyrektywa 85/337/EWG – Ustawodawstwo krajowe, które przyznając właściwym organom prawo do niepodejmowania interwencji w przypadku działań sprzecznych
         z przepisami budowlanymi, umożliwia realizację przedsięwzięć bez uprzedniej oceny
      1.     Komisja Wspólnot Europejskich na podstawie art. 226 WE wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że Zjednoczone Królestwo
         Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 dyrektywy
         Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne
         na środowisko naturalne(2).
      
      2.     Pozwane państwo członkowskie przyznaje, że jego przepisy budowlane mogą powodować sytuacje sprzeczne z powołaną powyżej dyrektywą,
         które to stwierdzenie umożliwiałoby rozstrzygnięcie sporu bez opinii rzecznika generalnego, i to mimo intensywności polemiki,
         która miała miejsce, jednakże pozostało ono bez wpływu na żądanie Komisji.
      
      I –    Dyrektywa 85/337
      3.     Dyrektywa ta(3) ma na celu zapobieganie pogorszeniu się stanu środowiska naturalnego poprzez zapobiegawcze ograniczanie skutków wszelkich
         przedsięwzięć (motywy pierwszy i szósty, art. 1 ust. 1).
      
      4.     Pojęcie przedsięwzięcia obejmuje wykonywanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów oraz inne interwencje w otoczeniu
         naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych. Wykonawca oznacza ubiegającego się o zezwolenie na
         prywatne przedsięwzięcie lub organ władzy publicznej, który inicjuje przedsięwzięcie. Wreszcie zezwolenie na inwestycję oznacza
         decyzję, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia (art. 1 ust. 2 dyrektywy).
      
      5.     Zgodnie z art. 2 ust. 1:
      „Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na
         środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegają wymaganiom w celu uzyskania
         zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.
         
      
      6.     Ostatni ze wspomnianych przepisów stanowi:
      „1.      Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3(4), przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.
      
      2.      Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3, przedsięwzięcia wymienione w załączniku II państwa członkowskie określają za pomocą:
      a)      badania indywidualnego,
      lub
      b)      progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie,
      czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10.
      Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, określonych w lit. a) i b).
      3.      Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie
         kryteria selekcji wymienione w załączniku III.
      
      4.      Państwa członkowskie zapewniają, że ustalenie dokonane przez właściwe władze zgodnie z ust. 2 udostępniane jest opinii publicznej”.
         
      
      II – Przepisy brytyjskie
      7.     Town and Country Planning Act 1990 (ustawa z 1990 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miast i wsi) zmieniona przez Planning
         and Compensation Act 1991 (ustawę z 1991 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i odszkodowaniu) reguluje kwestie zagospodarowania
         przestrzennego.
      
      8.     Wyłącznie w przypadku posiadania zezwolenia dozwolone jest wykonywanie, pod albo ponad powierzchnią gruntu, prac budowlanych,
         inżynieryjnych, wydobywczych oraz zmiana przeznaczenia budynków bądź innych nieruchomości. Wydawanie zezwoleń należy do kompetencji
         organów lokalnych właściwych do spraw budowlanych, od których decyzji przysługuje odwołanie do Secretary of State, który jest
         z kolei właściwy do zastępczego podejmowania czynności w przypadku bezczynności innych organów i do rozpatrywania złożonych
         wniosków (art. 55, 57, 77 i 78).
      
      9.     Rozdział VII powołanej powyżej ustawy dotyczy uprawnień, jakimi dysponują organy samorządowe w zakresie zwalczania działań
         sprzecznych z planem, w szczególności robót wykonanych bez zezwolenia lub z naruszeniem warunków i zastrzeżeń, od których
         zostało uzależnione jego wydanie, które to zachowania są kwalifikowane w art. 171 A jako wykroczenia. Uprawnienia te, o charakterze
         dyskrecjonalnym, przysługują również Secretary of State(5).
      
      10.   Decyzja w przedmiocie środków przymusu, do której nawiązuje art. 172, jest głównym środkiem przymusu podlegającym kontroli
         Secretary of State na wniosek zainteresowanych, którzy mogą w szczególności powołać się na wskazaną w art. 174 ust. 2 lit. d)
         okoliczność, że w dniu wydania decyzji zastosowanie środków przymusu nie było już możliwe.
      
      11.   Ta podstawa odwoławcza jest uwieńczeniem art. 171 B, który zabrania stosowania środków przymusu w celu przywrócenia sytuacji
         zgodności z prawem po upływie czterech lat od prawykonania robót bez zezwolenia bądź od niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia
         budynku i przekształcenia go w wolno stojący budynek mieszkalny (ust. 1 i 2) bądź też po upływie dziesięciu lat od popełnienia
         innego naruszenia (ust. 3).
      
      12.   Zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia z prawem („Lawful Development Certificates”, zwane dalej „LDC”) wpisują się w ten
         system i zostały uregulowane w art. 191 Town and Country Planning Act 1990.
      
      13.   Ustęp 1 tego przepisu dotyczy prawa do uzyskania potwierdzenia zgodności z prawem użytkowania budynku lub gruntu, robót wykonanych
         na, pod lub ponad powierzchnią gruntu albo wszelkich innych okoliczności sprzecznych z warunkami lub zastrzeżeniami zawartymi
         w zezwoleniu poprzez oznaczenie danej nieruchomości i opis innych istotnych okoliczności.
      
      14.   Zgodnie z ust. 2 czynności te lub roboty są uznawane za zgodne z prawem, jeżeli:
      „a)      nie można w stosunku do nich zastosować środków przymusu (ponieważ nie stanowią przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy lub nie
         wymagają zezwolenia albo ponieważ zastosowanie takich środków jest zabronione z innych względów); oraz
      
      b)      nie są sprzeczne z obowiązującą decyzją w sprawie środków przymusu”(6).
      
      15.   Podobne postanowienia zawiera ust. 3 dla wszelkich działań naruszających warunki, na jakich przyznano zezwolenie, jeżeli termin
         na reakcję organów administracji upłynął i działania te nie są sprzeczne z wymogami obowiązującej decyzji w sprawie środków
         przymusu.
      
      16.   Z kolei ust. 4 przewiduje obowiązek wydania LDC, jeżeli informacje podane przez wnioskodawcę wskazują na „zgodność z prawem”
         czynności, których on dotyczy, co zgodnie z ust. 6 stanowi domniemanie niewzruszalne. Zgodnie z ust. 7 zaświadczenie wywołuje
         takie same skutki jak niektóre rodzaje zezwoleń(7). 
      
      III – Wcześniejsze postępowanie administracyjne
      17.   W związku ze skargą dotyczącą złomowiska pojazdów samochodowych działającego bez zezwolenia, dla którego pierwsze LDC wydane
         zostało w 1993 r. oraz drugie, na większą instalację, w 1998 r., Komisja powzięła wiadomość o brytyjskim systemie opisanym
         w powyższych punktach niniejszej opinii.
      
      18.   Pismem z dnia 8 lutego 2001 r. Komisja zwróciła się do rządu Zjednoczonego Królestwa o dostarczenie wyjaśnień dotyczących
         tego systemu, które uzyskała w dniu 31 sierpnia tego roku w dokumencie, z którego wywiodła, że uzyskanie LDC stanowiło obejście
         procedury wydawania zezwoleń ustanowionej przez dyrektywę 85/337, co skutkowało tym, że w dniu 23 października tego samego
         roku wyznaczyła ona rządowi brytyjskiemu termin dwóch miesięcy do dostarczenia odpowiednich wyjaśnień. 
      
      19.   Ponieważ nie przekonały jej wyjaśnienia przesłane w dniu 19 grudnia 2001 r., Komisja wydała rok później uzasadnioną opinię,
         wzywając Zjednoczone Królestwo do podjęcia działań niezbędnych w celu dostosowania jego przepisów do wymogów prawa wspólnotowego.
      
      20.   W odpowiedzi z dnia 3 kwietnia 2003 r. władze brytyjskie przyznały teoretyczne istnienie luki w ich przepisach i zobowiązały
         się do podjęcia niezbędnych działań celem jej usunięcia, twierdząc przy tym, że nie została ona spowodowana wydawaniem LDC,
         lecz wynikała z postępowania władz lokalnych, które korzystając ze swobody uznania, mogą pozostać bezczynne wobec działalności
         sprzecznej z przepisami prawa budowlanego (pkt 17–25). 
      
      IV – Żądania stron i przebieg postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości
      21.   W dniu 26 lutego 2004 r. Komisja wniosła przedmiotową skargę na podstawie art. 226 akapit 2 WE, ponieważ uznała, że odpowiedź,
         którą uzyskała, nie była zadowalająca oraz że zapowiedziane środki nie zostały jej notyfikowane. Rzeczona instytucja domaga
         się od Trybunału Sprawiedliwości orzeczenia, iż Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom,
         które ciążą na nim na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 dyrektywy Rady 85/337; państwo to wnosi o oddalenie tego żądania. 
      
      22.   Pełnomocnicy stron potwierdzili swoje stanowiska podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 30 czerwca 2005 r.
      V –    Analiza zarzucanego uchybienia zobowiązaniom
      23.   Dyrektywa 85/337 ma na celu poddanie każdego przedsięwzięcia, które mogłoby znacząco oddziaływać na środowisko, ocenie skutków
         przed wydaniem zezwolenia(8); wyróżnia się dwa jej etapy. Pierwszy polega na zbadaniu, czy planowane roboty mogą znacznie oddziaływać na środowisko; w drugim
         dokonuje się oceny tego oddziaływania zgodnie z art. 5–10 dyrektywy(9).
      
      24.   Istnieją przedsięwzięcia, co do których domniemywa się, że zawsze znacznie oddziałują na ekosystem, co oznacza, że należy
         zawsze dokonać oceny ich skutków środowiskowych. Dotyczy to przedsięwzięć wskazanych w załączniku I do dyrektywy, do których
         odwołuje się art. 1 ust. 4.
      
      25.   Natomiast oddziaływanie innych przedsięwzięć nie wydaje się takie jednoznaczne i do państw członkowskich należy ustalenie,
         czy powinny one podlegać procedurze przewidzianej w art. 5–10 dyrektywy. Jest tak w przypadku działań wymienionych w załączniku II,
         spośród których państwa członkowskie wyznaczają te, które podlegać mają ocenie skutków bądź to w każdym konkretnym przypadku
         z osobna, bądź poprzez wskazanie kryteriów lub progów, jakie należy uwzględnić celem określenia tych rodzajów działalności,
         bądź też poprzez zastosowanie obu metod zgodnie z kryteriami wskazanych w załączniku III (art. 4 ust. 2 i 3); państwa członkowskie
         dysponują zatem pewną swobodą wyboru spośród robót widniejących w załączniku II tych, które będą podlegać ocenie ich skutków
         środowiskowych.
      
      26.   W każdym przypadku granice tego uprawnienia wyznacza art. 2 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, który określa jej podstawowy cel,
         jakim jest to, aby przedsięwzięcia znacznie oddziałujące na środowisko zawsze podlegały ocenie skutków(10).
      
      27.   Innymi słowy wymóg skuteczności dyrektywy 85/337 nie zwalnia z dokonania odpowiedniej oceny żadnej czynności posiadającej
         takie cechy(11), a zatem choć krajowe organy administracji publicznej dysponują bardzo szerokim marginesem uznania, prawo wspólnotowe zabrania
         realizacji takich przedsięwzięć bez uprzedniego zezwolenia i ewentualnej oceny skutków, poprzez ich przekształcenie z upływem
         czasu w czynności, których nie można podważyć.
      
      28.   W taki właśnie sposób działa brytyjski system, który – jak to ilustruje przypadek przedmiotowej instalacji złomowania pojazdów
         i jak to przyznaje pozwany rząd – chroni działania sprzeczne z dyrektywą bez wcześniejszego badania ani uprzedniej oceny ich
         skutków, które są legalizowane z upływem czasu, przez co stają się niewzruszalne.
      
      29.   Analiza uchybienia powinna się w tym punkcie zakończyć wobec tego, że rząd Zjednoczonego Królestwa przyznał okoliczności faktyczne,
         lecz ponieważ strony wdały się w tak intensywny, jak i bezproduktywny spór, czuję się w obowiązku poczynić pewne wyjaśnienia.
      
      30.   Nie ma wielkiego znaczenia fakt, że sprawa o chybienie zobowiązaniom powstała w momencie, gdy władze lokalne, korzystając
         z przysługującej im swobody uznania, pozostały bierne lub gdy zostało wydane LDC, które uniemożliwia ściganie naruszenia;
         konstytutywny bądź deklaratoryjny charakter przedmiotowego zaświadczenia ma jeszcze mniejsze znaczenie. Decydujące znaczenie
         ma okoliczność, że ze względów dogodności właściwe organy postanowiły nie interweniować, co doprowadziło do sytuacji zabronionej
         przez dyrektywę 85/337, podczas gdy niezależnie od zakresu uprawnień, jakimi dysponują organy administracji, nie mogą one
         doprowadzić do rezultatu sprzecznego ze wspomnianym głównym celem przepisu wspólnotowego zawartego w art. 2 ust. 1.
      
      31.   Jak podkreśla rząd Zjednoczonego Królestwa w ust. 89 odpowiedzi na skargę, przywołując pkt 20 odpowiedzi na uzasadnioną opinię
         Komisji, nie ma żadnej wątpliwości, że swoboda uznania w niniejszej sprawie nie ma charakteru absolutnego, ponieważ przerodziłaby
         się ona wtedy w uprawnienia arbitralne. Właściwe organy powinny zatem ocenić w każdym przypadku, czy należy położyć kres naruszeniom,
         jako że w sposób, którego nie można tolerować, naruszają dobra wspólne, czy też przeciwnie, w interesie ogólnym leży utrzymanie
         niezgodnego z prawem użytkowania spornych nieruchomości, mimo jego negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Uprawnienie
         to stanowi jednak dowód uchybienia zarzucanego przez Komisję, ponieważ powoduje ono powstanie sytuacji, w których rozważając
         wybór jednej z możliwości, „organ do spraw zagospodarowania przestrzennego korzysta ze swych uprawnień dyskrecjonalnych i nie
         stosuje środków przymusu, [powodując] ewentualne naruszenie dyrektywy” (pkt 20 in fine odpowiedzi na uzasadnioną opinię).
         
      
      32.   Spór nie powinien się zatem koncentrować wokół kwestii, czy krajowe porządki prawne mogą przewidzieć termin prekluzyjny do
         podejmowania działań prawnych przeciwko naruszeniom prawa wspólnotowego, po którego upływie nie można już ich zaskarżyć, ponieważ
         takie uprawnienie w sposób generalny uzyskały w konsekwencji obowiązywania zasady pewności prawa(12). Chodzi tu natomiast o stwierdzenie, czy abstrahując od spornego terminu, uregulowania brytyjskie umożliwiają realizację
         czynności objętych dwoma pierwszymi załącznikami do dyrektywy 85/337 bez wymaganych weryfikacji i zezwolenia; stwierdziłem
         już, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
      
      33.   Jeżeli jakiś organ odpowiedzialny za nadzór nad zgodnością z prawem robót budowlanych nie reaguje w sytuacji, gdy wie, iż
         dana instalacja działa bez wcześniejszego poddania badaniu skutków środowiskowych, lub będąc świadomym ich znaczenia, nie
         wymaga ich oceny, to w sposób dorozumiany godzi się na wykroczenie, przez co narusza dyrektywę. Okoliczność, że z powodu upływu
         czasu i poszanowania zasady pewności prawa nie należy podejmować działań, nie przekształca w zachowanie „zgodne z prawem”
         tego, co do tego momentu było sprzeczne z prawem; skutkuje to jedynie zakazem przywracania danego stanu uprzedniego w celu
         zagwarantowania trwałości stosunków prawnych, która to zasada jest jednym z filarów funkcjonowania społeczeństwa. Skutek ten
         nie wyklucza, by osoby, które poniosły szkodę z powodu zachowania niezgodnego z prawem, uzyskały odszkodowanie na innej podstawie,
         takiej jak odpowiedzialność majątkowa skarbu państwa odpowiedzialnego za uchybienie, którą to ewentualność teza rządu Zjednoczonego
         Królestwa uczyniłaby niemożliwą.
      
      34.   Reasumując, zobowiązanie państw Wspólnoty do wydania przepisów niezbędnych do realizacji zamierzonego przez dyrektywę celu
         stanowi bezwzględny obowiązek wskazany w art. 249 akapit trzeci WE, który ciąży na wszelkich organach władzy publicznej, co
         oznacza, że ustawodawstwo krajowe, które zezwala organom administracji na bierność, umożliwiając realizację przedsięwzięcia
         podlegającego badaniu i ocenie jego skutków środowiskowych bez przeprowadzenia odpowiedniego badania, narusza art. 2 ust. 1
         i art. 4 dyrektywy, jak to przyznaje sam rząd Zjednoczonego Królestwa.
      
      VI – Koszty
      35.   Zgodnie z art. 69 ust. 2 regulaminu Trybunału kosztami zostaje obciążone pozwane państwo członkowskie.
      VII – Wnioski
      36.   Wobec powyższych rozważań sugeruję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby uwzględniając skargę:
      1)      stwierdził, że Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na
         mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez
         niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, utrzymując w mocy przepisy, które przyznając właściwym
         organom lokalnym swobodę uznania w zakresie podejmowania środków przymusu w przypadku użytkowania gruntu niezgodnego z planem
         zagospodarowania przestrzennego, umożliwiają realizację przedsięwzięć, o których mowa w załączniku I i II do dyrektywy, bez
         uprzedniej weryfikacji i ewentualnie bez oceny ich skutków na środowisko naturalne;
      
      2)      obciążył Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej kosztami postępowania.
      1 –	Język oryginału: hiszpański.
      
      2 –	Dz.U. L 175, str. 40.
      
      3 –	Wersja znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie wynika ze zmiany wprowadzonej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca
         1997 r. (Dz.U. L 73, str. 5).
      
      4 –      Ustęp ten pozwala na wykluczenie stosowania dyrektywy w przypadkach wyjątkowych.
      
      5 –	Rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi (pkt 34 odpowiedzi na skargę), że Parlament odrzucił jego poprawki do Planning and
         Compensation Act 1991, które miały na celu przekształcenie tego uprawnienia w obowiązek.
      
      6 –      Tłumaczenie własne.
      
      7 –	Odnosi się on do zezwoleń wymienionych w art. 3 ust. 3 Caravan Sites and Control of Development Act 1960, art. 5 ust. 2
         Control of Pollution Act 1974 i art. 36 ust. 2 Environmental Protection Act 1990.
      
      8 –	Jak można wywnioskować z wyroków z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C‑435/97 WWF i in., Rec. str. I‑5613, pkt 45 oraz
         z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C‑201/02 Wells, Rec. str. I‑723, pkt 42.
      
      9 –	Wyraziłem ten pogląd w mojej opinii z dnia 8 stycznia 2004 r. przedstawionej w sprawie C‑87/02 Komisja przeciwko Włochom
         rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 10 czerwca 2004 r., Rec. str. I‑5975, podzielając stanowisko rzecznika generalnego Geelhoeda
         wyrażone w jego opinii z dnia 12 lipca 2001 r. przedstawionej w sprawie C‑24/99, która została wykreślona z rejestru mocą
         postanowienia z dnia 18 lutego 2002 r.
      
      10 –	Podobną linię orzeczniczą można odnaleźć w wyrokach z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C‑72/95 Kraaijeveld i in.,
         Rec. str. I‑5403, pkt 50; z dnia 22 października 1998 r. w sprawie C‑301/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑6135, pkt 45;
         w przywołanym powyżej w przypisie 8 wyroku w sprawie WWF i in., pkt 36 i 45; w wyroku z dnia 21 września 1999 r. w sprawie
         C‑392/96 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I‑5901, pkt 64, oraz przywołanym powyżej w przypisie 9 wyroku w sprawie Komisja
         przeciwko Włochom, pkt 44.
      
      11 –	Przywołane powyżej: w przypisie 8 wyrok w sprawie WWF i in., pkt 45 oraz w przypisie 9 wyrok w sprawie Komisja przeciwko
         Włochom, pkt 44.
      
      12 –	W tym znaczeniu wyrok z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie C‑188/95 Fantask i in., Rec. str. I‑6783, który przeanalizowały
         strony, jest dobrym przykładem.