CELEX: 52013DC0371
Language: es
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de Polonia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de Polonia para 2012-2016

|
			
		
		
		52013DC0371
		
			Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de Polonia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de Polonia para 2012-2016 /* COM/2013/0371 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de
Reformas de 2013 de Polonia
y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia
de Polonia para 2012-2016

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148,
apartado 4,
Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del
Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de
las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las
políticas económicas[1],
y, en particular, su artículo 9, apartado 2,
Vista la recomendación de la Comisión Europea[2],
Vistas las resoluciones del Parlamento Europeo[3],
Vistas las conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el dictamen del Comité de Empleo,
Previa consulta al Comité Económico y
Financiero, 
Considerando lo siguiente:
(1)       El 26 de marzo de 2010, el
Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión de iniciar una nueva
estrategia para el crecimiento y el empleo, Europa 2020, que se basa en una
mayor coordinación de las políticas económicas y se centrará en los ámbitos
fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de
crecimiento sostenible y competitividad de la economía europea.
(2)       El 13 de
julio de 2010, sobre la base de las propuestas de la Comisión, el Consejo aprobó una recomendación sobre las directrices
generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión
(para el período 2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010, una decisión relativa
a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros[4], que juntas forman las «orientaciones
integradas». Se ha invitado a los Estados miembros a tener en cuenta las
orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo.
(3)       El 29 de junio de 2012, los
jefes de Estado o de Gobierno tomaron una decisión sobre un Pacto por el
Crecimiento y el Empleo, que establece un marco coherente de actuación a nivel
nacional, de la UE y de la zona del euro utilizando todas las palancas,
instrumentos y políticas posibles. Decidieron sobre las acciones que debían
emprenderse a nivel de los Estados miembros, expresando en particular su
compromiso total para lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y
aplicar las recomendaciones específicas para cada país.
(4)       El 6
julio de 2012, el Consejo aprobó una
recomendación relativa al Programa Nacional de Reformas de Polonia para 2011 y
emitió su dictamen sobre el Programa de Convergencia actualizado de Polonia
para 2011-2015.
(5)       El 28 de
noviembre de 2012, la Comisión adoptó el Estudio
Prospectivo Anual[5], marcando el inicio del
Semestre Europeo 2013 de coordinación de la política económica. También el 28
de noviembre de 2012, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) nº1176/2011, adoptó el
Informe sobre el Mecanismo de Alerta[6], en el que no se señalaba a Polonia como uno de los Estados miembros
que sería objeto de un examen exhaustivo.
(6)       El 14 de marzo de 2013, el
Consejo Europeo aprobó las prioridades para garantizar la estabilidad
financiera y el saneamiento presupuestario junto con medidas dirigidas a
fomentar el crecimiento. Hizo hincapié en la necesidad de proseguir un
saneamiento presupuestario diferenciado que propicie el crecimiento, restablecer
la normalidad en la concesión de crédito, promover el crecimiento y la
competitividad, combatir el desempleo y las consecuencias sociales de la
crisis, y modernizar la Administración Pública.
(7)       El 30 de abril de 2013,
Polonia presentó su Programa de Convergencia para el período 2012-2016 y su Programa
Nacional de Reformas de 2013. Con objeto de tener en cuenta sus
interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo.
(8)       Polonia
acometió considerables esfuerzos de consolidación en 2011-2012 de conformidad
con la recomendación del Consejo. Sin embargo, dado el deterioro de la
situación económica global, el plazo para corregir el déficit excesivo se ha
incumplido y se necesita más tiempo para corregirlo. Partiendo de la evaluación
del Programa de Convergencia de 2013, realizada de conformidad con el
Reglamento (CE) nº 1466/97, el Consejo considera que el escenario
macroeconómico en que se basan las previsiones presupuestarias del Programa es optimista.
En particular, se espera que la inversión y el consumo privados crezcan más que
en la previsión de la primavera 2013 de la Comisión, redundando en una tasa de
crecimiento general mayor en 2013 (1,5% frente a 1,1%). El objetivo de la
estrategia presupuestaria esbozada en el programa es reducir el déficit al 3,5%
del PIB en 2013 (un año después del plazo del procedimiento de déficit excesivo)
y alcanzar el objetivo a medio plazo en 2016. Sin embargo, el Programa de
Convergencia de 2013 prevé reducir el déficit global por debajo del 3% del PIB
solo en 2015. Dado que las previsiones de crecimiento y de ingresos del
programa son demasiado optimistas, el Consejo considera que el esfuerzo
presupuestario previsto por las autoridades no es compatible con una corrección
real del déficit excesivo en 2013, a menos que se adopten medidas adicionales
significativas para redoblar los esfuerzos en ese año. El Programa se basa en
un escenario optimista y no suficientemente respaldado por medidas detalladas
que garanticen de forma creíble la corrección del déficit a más tardar en 2014.
Se requieren, por lo tanto, esfuerzos adicionales con medidas detalladas en
2013 y 2014. Las autoridades no han aprovechado bastante el crecimiento previo
a la crisis para reformar la estructura del gasto público, otorgando prioridad a
las partidas que favorecen el crecimiento. El Programa confirma el objetivo a
medio plazo anterior del -1% del PIB, que refleja los objetivos del Pacto.
Basado en el déficit estructural (recalculado), el objetivo a medio plazo no es
alcanzable en 2016, como prevé el Programa , pues el progreso anual previsto
hacia el objetivo del 0,3% del PIB (en términos estructurales) en 2015 y el 0,7%
del PIB en 2016 no es suficiente. La tasa de crecimiento del gasto público,
teniendo en cuenta las medidas discrecionales en materia de ingresos, es
conforme con el índice de referencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
para la totalidad del período cubierto por el Programa . Pueden ser necesarios
esfuerzos adicionales, así como cambios en la composición del ajuste, también
en los últimos años del Programa , puesto que el progreso hacia el objetivo a
medio plazo depende predominantemente de recortes sustanciales del gasto en
inversión pública y no está suficientemente respaldado por medidas detalladas.
Se calcula que la deuda pública permanecerá por debajo del 60% del PIB en
Polonia a lo largo del período cubierto por el Programa . Las autoridades
nacionales prevén que se mantendrá constante, ligeramente por encima del 55,5%
del PIB, hasta 2014/2015 (y disminuirá en 2016), mientras que la Comisión, teniendo
en cuenta los posibles riesgos de los planes de consolidación y de las medidas
de reducción de la deuda, espera que aumente a cerca del 59% del PIB en 2014.
El cumplimiento de las obligaciones fiscales es un elemento clave en la lucha
contra la evasión fiscal, que también exige reducir la carga administrativa
sobre los contribuyentes y aumentar la eficiencia de la administración
tributaria. Para garantizar el éxito de la estrategia de saneamiento
presupuestario, es importante que esté respaldada por reformas estructurales
globales.
(9)       Un bajo porcentaje de gasto
propulsor del crecimiento (educación, investigación e innovación) y la
disminución de la inversión pública ensombrecen las perspectivas de crecimiento
a largo plazo. El sector sanitario polaco se enfrenta a limitaciones de acceso
a la atención sanitaria e ineficiencias de costes, mientras se espera que el
gasto en asistencia sanitaria crezca considerablemente a medio y largo plazo por
el envejecimiento de la sociedad, que aumenta la presión sobre las finanzas
públicas. El sistema podría mejorarse reforzando los sistemas de atención
primaria y orientación y aprovechando el potencial de rentabilidad de la asistencia
hospitalaria.
(10)     El Gobierno polaco todavía no ha
aplicado una norma permanente en materia de gasto coherente con el Sistema
Europeo de Cuentas (SEC). Polonia tampoco ha hecho progresos en la
planificación a medio plazo y la mejora de la coordinación entre los distintos
niveles de la Administración en relación con el proceso presupuestario.
(11)     El desempleo juvenil es
creciente, debido en gran parte a la falta de correspondencia entre los
resultados de la educación y las necesidades del mercado de trabajo. Aunque las
reformas de los sistemas educativos llevadas a cabo pretenden solucionar el
desfase de competencias profesionales, sigue siendo necesario incrementar la
disponibilidad de contratos en prácticas y el aprendizaje en el lugar de
trabajo, reforzar la cooperación entre las escuelas y las empresas y mejorar la
calidad de la enseñanza. La aplicación de una Garantía Juvenil, basada en los
esfuerzos en curso, sería un apoyo a los jóvenes en su búsqueda de empleo. La
proporción de adultos que participan en el aprendizaje permanente sigue siendo
muy baja y la adopción de la estrategia de aprendizaje permanente sigue
pendiente.
(12)     En lo que se refiere al
cuidado de los niños en edad preescolar, los esfuerzos del Gobierno se han
concentrado en la ejecución del Programa «Peques». Como consecuencia, el número
de guarderías se ha duplicado prácticamente en los últimos dos años, pero sigue
siendo extremadamente bajo en términos relativos y no satisface la demanda. Las
autoridades polacas hicieron escasos progresos en la extensión del empleo
temporal. El país tiene el tercer mayor porcentaje de trabajo de duración
determinada involuntaria en la UE, en particular en el grupo de edad de 15 a 24
años. Aunque suele decirse que los contratos de duración determinada son un
instrumento para que las personas en paro se incorporen al mercado laboral con
vistas a la posterior celebración de un contrato permanente, no parece ser este
el caso de la mayoría de los trabajadores en Polonia. Por el contrario, el
amplio uso de tales contratos parece tener un impacto negativo en la calidad
del capital humano y en la productividad, pues los trabajadores temporales suelen
tener menos acceso a la formación profesional. La penalización salarial de los
contratos de duración determinada es también relativamente elevada, lo que
conduce a una de las más altas tasas de pobreza de las personas con empleo en
la UE. Además, la utilización de contratos rotatorios de Derecho civil con
reducción sustancial de los derechos de protección social está muy extendida.
Según el informe «Juventud 2011» del Gobierno, más del 50 % de los
trabajadores jóvenes están empleados con dichos contratos.
(13)     Polonia se enfrenta a unas
bajas tasas de empleo de los trabajadores de más edad. Mientras que las
posibilidades de jubilación anticipada se han reducido considerablemente y se
ha llevado a cabo la reforma general del sistema de pensiones, se mantiene un
régimen especial de pensiones para los mineros. Además, el sistema de seguridad
social de los agricultores (KRUS) genera incentivos para que los pequeños agricultores
permanezcan en el sector agrícola, debido principalmente a que las rentas de
los agricultores no se rastrean con precisión en el sistema. Esto da lugar a
desempleo oculto en las zonas rurales, al frenar el crecimiento de la
productividad y la movilidad laboral regional y sectorial.
(14)     Polonia figura entre los
países de la UE con un nivel más bajo de gasto en I+D y entre los que obtienen
peores resultados en los indicadores de innovación en sentido amplio. El
porcentaje total del gasto en I+D en el PIB polaco fue del 0,77 % en 2011,
uno de los más bajos de la UE. En particular, el gasto privado en I+D es bajo
(0,2 % del PIB en 2011). Las empresas polacas han recurrido en gran medida
a la absorción de tecnología, es decir, la aplicación de tecnologías ya
existentes mediante inversión en capital fijo. Aunque esto ha permitido
garantizar el aumento de la productividad y el crecimiento económico, Polonia
necesita ahora una transición hacia un modelo autóctono basado en la innovación.
Las reformas del sistema de educación superior y científica emprendieron una
reestructuración importante para inducir la cooperación entre ciencia e
industria. No se dispone aún de una evaluación de estas reformas. Es necesario
un planteamiento más holístico para armonizar los esfuerzos en investigación,
innovación y política industrial y garantizar que existen instrumentos
adecuados de apoyo a todo el ciclo de la innovación. 
(15)     Son todavía muy elevados los beneficios
potenciales de las mejoras en eficiencia energética en todos los sectores de la
economía polaca, en particular el aislamiento de los edificios, y estas
ganancias podrían apoyar el crecimiento. La red nacional de electricidad sigue estando
congestionada, pero se avanza en la creación de más capacidad de interconexión con
los mercados de los países vecinos. La competencia en el mercado del gas se ve
obstaculizada por una serie de factores, especialmente porque la supresión
progresiva de los precios regulados aún no ha finalizado, el operador ya
instalado posee una cuota de mercado de aproximadamente el 97 % en los
mercados minorista y mayorista y el 90 % de las importaciones de gas
natural procede de Rusia.
(16)     A pesar de algunos avances, la
poco desarrollada infraestructura de transporte polaca sigue siendo un obstáculo
importante para el crecimiento. Se ha avanzado en los principales proyectos de
infraestructura viaria, pero los proyectos de inversión ferroviaria están en
general muy retrasados. La degradada infraestructura ferroviaria necesita una
inversión sustancial y creciente, ya que solo el 36 % de los cerca de 20 000 km
de líneas ferroviarias en funcionamiento están en buenas condiciones técnicas.
A pesar de los recientes esfuerzos, Polonia sigue estando muy por detrás de
otros Estados miembros en el aprovechamiento del potencial de crecimiento de las
tecnologías de la información y la comunicación (TIC). La cobertura de banda
ancha fija es la más baja de la UE, tanto a nivel nacional como en las zonas
rurales. La inversión en las redes hidráulicas sigue siendo insuficiente.
(17)     La Administración Pública polaca
está por debajo de la media de la UE. Entre los problemas fundamentales figuran
la transparencia, la complejidad del sistema fiscal y los costes de
cumplimiento de las obligaciones tributarias, el aumento de la duración media
de los procesos civiles y mercantiles, la larga duración de los procedimientos
de insolvencia y las bajas tasas de recuperación. La utilización de la
administración electrónica en la administración pública también sigue siendo
inferior a la media de la UE. Polonia inició una reforma para facilitar el
acceso a las profesiones reguladas que está retrasada respecto del calendario
inicialmente anunciado.
(18)     En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica
de Polonia, ha evaluado el Programa de Convergencia y el Programa Nacional de
Reformas. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de
la política presupuestaria y socioeconómica de Polonia, sino también su
conformidad con las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de
reforzar la gobernanza económica global de la Unión incluyendo aportaciones de la Unión en las futuras decisiones nacionales.
Sus recomendaciones en el marco del Semestre Europeo se reflejan en las
recomendaciones 1 a 7 que figuran a continuación.
(19)     A la luz de esta evaluación,
el Consejo ha examinado el Programa de Convergencia de Polonia y su dictamen[7] se
refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.
RECOMIENDA que Polonia tome medidas en
el período 2013-2014 a fin de:
1.           Reforzar y aplicar la
estrategia presupuestaria para el año 2013 y años posteriores, respaldada por
medidas suficientemente especificadas para 2013 y 2014, a fin de garantizar la oportuna
corrección del déficit excesivo en 2014 de manera sostenible y la realización
del esfuerzo presupuestario especificado en las recomendaciones del Consejo en
virtud del procedimiento de déficit excesivo. Una corrección duradera de los
desequilibrios presupuestarios requiere la ejecución creíble de ambiciosas
reformas estructurales, que aumentarían la capacidad de ajuste y fomentarían el
potencial de crecimiento y empleo. Una vez corregido el déficit excesivo,
proseguir el esfuerzo de ajuste estructural que permitirá a Polonia alcanzar el
objetivo a medio plazo en 2016. Con vistas a mejorar la calidad de las finanzas
públicas, reducir al mínimo los recortes en la inversión generadora de
crecimiento y reevaluar las políticas de gasto, mejorando la definición de los
objetivos de las políticas sociales y aumentando la relación coste-eficacia y
la eficiencia del gasto en el sector sanitario. Mejorar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, en especial mediante el aumento de la eficiencia de
la administración tributaria.
2.           Garantizar la adopción de una
norma permanente en materia de gasto en 2013 de acuerdo con las normas del Sistema
Europeo de Cuentas. Tomar medidas para fortalecer los mecanismos de
coordinación presupuestaria anuales y a medio plazo entre los diferentes
niveles de la Administración.
3.           Consolidar los esfuerzos para
reducir el desempleo juvenil, por ejemplo mediante una Garantía Juvenil, aumentar
la oferta de contratos en prácticas y la formación en el puesto de trabajo, reforzar
la cooperación entre los centros de enseñanza y los empleadores y mejorar la
calidad de la enseñanza. Adoptar la propuesta de estrategia de formación permanente.
Combatir la pobreza de la población con empleo y la segmentación del mercado de
trabajo mediante una mejor transición del empleo fijo al de duración
determinada y la reducción del uso excesivo de los contratos de Derecho civil.
4.           Proseguir los esfuerzos para
aumentar la participación femenina en el mercado laboral, en particular
mediante la inversión en servicios de guardería y educación preescolar asequibles
y de calidad, garantizando una financiación estable y personal cualificado. Con
el fin de mejorar la movilidad laboral sectorial, tomar medidas permanentes para
reformar el régimen de seguridad social de los agricultores (KRUS). Suprimir
progresivamente el régimen especial de pensiones de los mineros para integrarlo
en el régimen general. Respaldar la reforma general del régimen de pensiones
con medidas de fomento de la empleabilidad de los trabajadores de más edad para
aumentar la edad de salida del mercado laboral. 
5.           Tomar medidas adicionales
para garantizar un entorno empresarial favorable a la innovación mediante el
refuerzo de los vínculos entre investigación, innovación y política industrial,
mediante el desarrollo de instrumentos rotativos e incentivos fiscales y una
mejor selección de los instrumentos existentes para las distintas fases del
ciclo de innovación.
6.           Renovar y ampliar la capacidad
de generación de energía y aumentar la eficiencia de la cadena energética en su
conjunto. Acelerar y ampliar el desarrollo de la red eléctrica, incluidas las
interconexiones transfronterizas, y eliminar los obstáculos al intercambio
transfronterizo de electricidad. Reforzar la competencia en el sector del gas,
mediante la supresión gradual de los precios regulados. Reforzar el papel y los
recursos del regulador del mercado ferroviario y garantizar una ejecución
efectiva y rápida de los proyectos de inversión ferroviaria. Acelerar los
esfuerzos para aumentar la cobertura de la banda ancha. Mejorar la gestión de
los residuos y del agua.
7.           Adoptar
medidas adicionales para mejorar el entorno empresarial simplificando la
ejecución de los contratos y los requisitos para los permisos de construcción y
reduciendo los costes de cumplimiento de las obligaciones tributarias. Adoptar
y aplicar la liberalización prevista del acceso a los servicios profesionales.
Hecho en Bruselas, el
                                                                       Por
el Consejo
                                                                       El
Presidente
[1]               DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.
[2]               COM(2013)
371 final.
[3]               P7_TA(2013)0052
y P7_TA(2013)0053.
[4]               Decisión 2013/238/UE del Consejo de 26 de abril de 2013.
[5]               COM(2012) 750 final.
[6]               COM(2012) 751 final.
[7]               En
virtud del artículo 52, apartado 2, del Reglamento (CE) del Consejo nº 1466/97.