CELEX: 62008CC0241
Language: nl
Date: 2009-06-25
Title: Conclusie van advocaat-generaal Kokott van 25 juni 2009. # Europese Commissie tegen Franse Republiek. # Niet-nakoming - Richtlijn 92/43/EEG - Artikel 6, leden 2 en 3 - Onjuiste omzetting - Specialebeschermingszones - Significante milieueffecten van project - ‚Niet-verstorend’ karakter van bepaalde activiteiten - Milieueffectbeoordeling. # Zaak C-241/08.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      J. KOKOTT
      van 25 juni 2009 1(1)
      
      Zaak C‑241/08
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Franse Republiek
      „Niet-nakoming – Omzetting van richtlijn 92/43/EEG (habitatrichtlijn) – Specialebeschermingszones – Significante gevolgen van plannen – Geen invloed van storende factoren van bepaalde activiteiten – Noodzaak van beoordeling van gevolgen voor gebied – Noodzaak om alternatieven voor te stellen ingeval van negatieve beoordeling van gevolgen voor gebied”I –    Inleiding
      1.        Partijen zijn het erover oneens of Frankrijk met de artikelen L. 414-1, L. 414-4 en R. 414-21 van het Franse Milieuwetboek
         (Code de l’environnement) artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de
         wilde flora en fauna(2) (hierna: „habitatrichtlijn”) juist heeft omgezet. Deze bepalingen betreffen gebieden die wegens hun betekenis voor het behoud
         of het herstel van de kwaliteit van bepaalde typen habitats of het behoud van soorten gemeenschapsrechtelijk beschermd worden.
      
      2.        In geschil is de volgende thematiek:
      
      –        Mag de lidstaat de toegestane maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de gebieden niet verslechtert aldus beperken
         dat menselijke activiteiten die geen significante gevolgen hebben, niet verboden kunnen worden?
      
      –        Is het met het verbod van storende factoren van betekenis voor soorten verenigbaar dat bij wet wordt vastgelegd dat bepaalde
         activiteiten geen significant effect hebben?
      
      –        Moet de beoordeling van de gevolgen voor het gebied van toepassing zijn op elk relevant plan en project?
      –        Waarborgen de Franse bepalingen dat alternatieven voor plannen die een gebied als zodanig aantasten, voldoende worden onderzocht?
      II – Procesverloop en vorderingen
      3.        De Commissie heeft Frankrijk bij brief van 18 oktober 2005 („aanmaningsbrief”) haar bezwaren medegedeeld en het verzocht zijn
         opmerkingen in te dienen. Na het antwoord van Frankrijk van 7 februari 2006 heeft de Commissie op 15 december 2006 een met
         redenen omkleed advies uitgebracht. Daarin stelde zij een laatste termijn van twee maanden om aan haar bezwaren tegemoet te
         komen.
      
      4.        Daar de Commissie met het antwoord van 28 februari 2007 geen genoegen nam, heeft zij op 30 mei 2008 op elektronische wijze
         het onderhavige beroep ingesteld; op 2 juni 2008 is het verzoekschrift per post ingediend. Zij vordert:
      
      –        vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die noodzakelijk
         zijn om artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke
         habitats en de wilde flora en fauna, juist om te zetten, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet
         is nagekomen;
      
      –        de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
      5.        De Franse Republiek vordert:
      
      –        het beroep af te wijzen; en
      –        de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten te verwijzen.
      6.        Partijen hebben alleen schriftelijk stukken gewisseld.
      
      III – Beoordeling
      7.        Volgens de Commissie heeft Frankrijk artikel 6, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn niet juist omgezet in nationaal recht.
      
      A –    Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
      8.        Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn luidt:
      
      „De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats
         van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor
         de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden
         kunnen hebben.”
      
      9.        Het Hof heeft reeds vastgesteld dat het voor de uitvoering van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn noodzakelijk kan
         zijn zowel maatregelen te nemen om externe, door de mens veroorzaakte aantastingen en verstoringen te vermijden, als maatregelen
         om natuurlijke ontwikkelingen af te remmen die de staat van instandhouding van de soorten en natuurlijke habitats in de specialebeschermingszones
         kunnen verslechteren.(3)
      
      10.      Artikel L. 414-1, lid V, van het Franse Milieuwetboek bepaalt dat met het oog hierop in samenwerking met de verschillende
         belangengroeperingen voor elk gebied de noodzakelijke maatregelen voor het behoud en het herstel worden vastgesteld. De Commissie
         heeft bezwaar tegen de beperkingen van deze maatregelen in de derde en vierde zin van de derde alinea van deze bepaling.
      
      1.      Ontvankelijkheid
      11.      De ontvankelijkheid van de tegen artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde en vierde zin, van het Franse Milieuwetboek
         gerichte middelen is twijfelachtig, aangezien de Commissie in het beroep een andere versie van de artikelen aanvecht dan in
         de precontentieuze procedure.
      
      12.      In de precontentieuze procedure verwees de Commissie naar de versie die destijds gold ten gevolge van wet nr. 2005-157 van
         23 februari 2005 over de ontwikkeling van landelijke gebieden(4):
      
      „Zij leiden er niet toe dat menselijke activiteiten worden verboden, wanneer deze geen significante gevolgen hebben voor de
         in de vorige alinea genoemde doeleinden. Visvangst, jacht en andere weidelijke activiteiten die onder de in de wet‑ en regelgeving
         geldende voorwaarden en op de in die wet‑ en regelgeving toegestane gebieden worden bedreven, zijn geen activiteiten die storend
         zijn of storende gevolgen hebben.”
      
      13.      Met het beroep keert de Commissie zich echter tegen artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde en vierde zin, in de versie
         van wet nr. 2006-1772 van 30 december 2006 op het water en het aquatisch milieu(5), dus tegen een wetswijziging die dateert van na de toezending van het met redenen omkleed advies, maar van vóór het einde
         van de daarin vermelde termijn.
      
      „Zij leiden er niet toe dat menselijke activiteiten worden verboden, wanneer deze geen significante gevolgen hebben voor het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van deze natuurlijke habitats en deze soorten. Visvangst, aquacultuur, jacht en andere weidelijke activiteiten die onder de in de wet‑ en regelgeving geldende voorwaarden
         en op de in die wet‑ en regelgeving toegestane gebieden worden bedreven, zijn geen activiteiten die storend zijn of storende
         gevolgen hebben.”(6)
      
      14.      Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt afgebakend door de precontentieuze procedure. De door de Commissie
         aan de lidstaat gezonden aanmaningsbrief en haar met redenen omkleed advies bakenen het voorwerp van het beroep af, dat daarna
         niet meer kan worden verruimd. De aan de betrokken lidstaat geboden mogelijkheid om opmerkingen in te dienen, vormt immers
         – ook wanneer die staat meent daarvan geen gebruik te moeten maken – een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg; de
         eerbiediging daarvan is een substantieel vormvereiste voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van een verdragsschending
         door een lidstaat. Derhalve moeten het met redenen omklede advies en het beroep van de Commissie op dezelfde grieven berusten
         als de aanmaningsbrief waarmee de precontentieuze procedure wordt ingeleid.(7)
      
      15.      Overigens moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond
         aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.(8)
      
      16.      Indien deze voorschriften strikt formeel worden toegepast, zou de uitbreiding van de procedure tot de wijzigingen bij de wet
         van 2006 het voorwerp van het beroep ontoelaatbaar verruimen in vergelijking met het met redenen omkleed advies. Daarentegen
         zou het beroep zoals dit in de precontentieuze procedure is ingesteld ongegrond zijn, aangezien de gelaakte bepalingen aan
         het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn als zodanig niet meer golden.
      
      17.      Wanneer het in de administratieve procedure gewraakte stelsel in zijn geheel bezien evenwel in stand is gelaten door de nieuwe
         wettelijke regeling die de lidstaat na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies heeft ingevoerd en die in het kader
         van het beroep in geding wordt gebracht, kan de gerechtelijke procedure ook gelden voor de nieuwe rechtssituatie.(9) Aangezien de Franse wetswijziging van 2006 – zoals de Commissie terecht en zonder tegenspraak benadrukt – de voor het beroep
         relevante inhoud van de regeling slechts bijkomstig raakt, is het in aanmerking nemen van die herziening een gerechtvaardigde
         wijziging van het voorwerp van het beroep.
      
      18.      De tegen artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde en vierde zin, van het Franse Milieuwetboek gerichte middelen zijn dan
         ook ontvankelijk.
      
      2.      Beperking tot „significante gevolgen”
      19.      Met de eerste grief komt de Commissie op tegen artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde zin, van het Franse Milieuwetboek,
         voor zover hierin wordt bepaald dat menselijke activiteiten slechts beknot mogen worden, indien zij significante gevolgen
         hebben voor het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde soorten.
      
      20.      Zij benadrukt terecht dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn iedere verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke
         habitats en de habitats van de soorten verbiedt en alleen bij de storende factoren voor de soorten een voorbehoud maakt ingeval
         van een significant effect. Hiermee strookt niet dat menselijke activiteiten slechts beknot mogen worden, indien zij significante
         gevolgen hebben.
      
      Het begrip verslechtering
      21.      Het Hof heeft het begrip verslechtering weliswaar nog niet expliciet gedefinieerd, maar de rechtspraak met betrekking tot
         artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn kan als richtsnoer dienen. Principieel is er namelijk een consensus dat artikel 6,
         leden 2 en 3, hetzelfde beschermingsniveau beogen.(10)
      
      22.      Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn haakt op tweeërlei wijze in op de aantasting van de beschermingsgebieden. Volgens
         de eerste zin moet er voor elk plan of project dat significante gevolgen voor een dergelijk gebied zou kunnen hebben een passende
         beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen
         van dat gebied. Volgens de tweede zin wordt voor dat plan of project alleen toestemming verleend wanneer hierdoor volgens
         de beoordeling van de gevolgen voor het gebied de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen worden aangetast.
      
      23.      Zoals ook Frankrijk stelt, kan een plan of project voor een gebied significante gevolgen in de zin van artikel 6, lid 3, eerste
         zin, van de habitatrichtlijn hebben, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar dreigt
         te brengen.(11) Indien dat het geval is, moeten de gevolgen van de maatregel voor het gebied worden beoordeeld tegen de achtergrond van de
         instandhoudingsdoeleinden.
      
      24.      Benadrukt moet worden dat de aantasting van instandhoudingsdoeleinden niet een aparte beoordeling vereist of de gevolgen significant
         zijn. Veeleer is iedere dreigende aantasting van de instandhoudingsdoeleinden voldoende om de verplichting in het leven te
         roepen om een effectrapportage te maken. Daarentegen zijn de eventuele gevolgen voor het gebied niet van belang, indien zij
         geen invloed hebben op de instandhoudingsdoeleinden.(12)
      
      25.      De uitkomst van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied bepaalt of het plan of project overeenkomstig artikel 6, lid 3,
         tweede zin, van de habitatrichtlijn kan worden toegestaan. De bevoegde instanties geven voor een plan of project alleen toestemming,
         indien zij, gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, de zekerheid hebben verkregen dat het
         „de natuurlijke kenmerken” van het betrokken gebied niet zal aantasten.
      
      26.      Op grond hiervan neemt de Franse regering het volgende standpunt in: voor een plan of project mag toestemming worden verleend,
         wanneer het weliswaar significante gevolgen voor het gebied heeft, doch „de natuurlijke kenmerken” van dit gebied niet zal
         aantasten. Zij acht het daarom onderling tegenstrijdig om overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn significante
         gevolgen categorisch uit te sluiten.
      
      27.      Dit argument berust echter op een ten onrechte gemaakt onderscheid tussen het bestaan van significante gevolgen voor een gebied
         en de aantasting van „de natuurlijke kenmerken” van een gebied. De instandhoudingsdoeleinden bepalen namelijk niet alleen
         of er significante gevolgen voor een gebied zijn, maar ook of „de natuurlijke kenmerken” van een gebied worden aangetast.(13)
      
      28.      Bijgevolg moet ook van een verslechtering van de kwaliteit van habitats in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
         worden uitgegaan, wanneer de instandhoudingsdoeleinden van het betrokken beschermingsgebied worden aangetast.
      
      Aantasting van de instandhoudingsdoeleinden
      29.      De zienswijze van Frankrijk is kennelijk dat alleen significante gevolgen voor het behoud en het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats ook de instandhoudingsdoeleinden
         van een gebied kunnen aantasten. De instandhoudingsdoeleinden van een gebied gaan volgens de artikelen 1, sub a, 4, lid 4,
         en 6, lid 1, van de habitatrichtlijn echter juist over het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding
         van de natuurlijke habitats. Daarom kunnen alle gevolgen voor deze habitats ook de instandhoudingsdoeleinden van een gebied
         aantasten, ongeacht of de gevolgen al dan niet als significant worden gewaardeerd.
      
      30.      Of de gevolgen van bepaalde activiteiten, in het bijzonder de verschillende door partijen als voorbeeld genoemde activiteiten,
         daadwerkelijk instandhoudingsdoeleinden aantasten, kan alleen in een individueel geval worden vastgesteld, rekening houdend
         met de betrokken concrete doeleinden. Daarbij gaat het juist in grensgevallen om een complexe, op prognoses gebaseerde wetenschappelijke
         beslissing die een zekere beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten veronderstelt.
      
      31.      De litigieuze Franse regeling biedt deze beoordelingsmarge echter niet, maar belet dat menselijke activiteiten die „geen significante”
         gevolgen voor habitats hebben, worden verboden. Simpeler gezegd: deze activiteiten zijn in beginsel toegestaan. Zelfs indien deskundigen ervan overtuigd zijn dat een activiteit instandhoudingsdoeleinden aantast, zou eerst nog extra
         moeten worden aangetoond dat die gevolgen significant zijn, om deze activiteit te kunnen verbieden.
      
      Uitlegging van artikel L. 414-1, lid V, eerste en derde alinea, van het Milieuwetboek
      32.      Frankrijk betoogt voorts dat de Commissie artikel L. 414-1, lid V, eerste en derde alinea, van het Milieuwetboek niet goed
         begrijpt. Menselijke activiteiten die significante gevolgen hebben voor het behoud of het herstel van een gunstige staat van
         instandhouding zijn in elk geval verboden. Ingeval die significante gevolgen zich niet voordoen, dan kunnen activiteiten weliswaar
         niet verboden worden, maar geldt toch de in de eerste alinea van dit artikel vastgelegde doelstelling van het vermijden van
         een kwaliteitsverslechtering van de habitats. Passende maatregelen moeten dit verzekeren.
      
      33.      Als artikel L. 414-1, lid V, eerste en derde alinea, van het Milieuwetboek aldus wordt uitgelegd en toegepast, worden de essentiële
         aspecten van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn verwezenlijkt. Onopgelost is alleen nog, wat er gebeurt indien er geen
         maatregelen mogelijk zijn om de activiteit te kunnen voortzetten zonder schade toe te brengen. Ook deze onduidelijkheid wordt
         opgehelderd, indien – zoals de Franse Regering in dupliek betoogt – iedere kwaliteitsverslechtering in de zin van artikel 6,
         lid 2, van de habitatrichtlijn een significant effect in de zin van artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde zin, van
         het Milieuwetboek is.
      
      34.      Het argument van de Franse regering gaat er evenwel aan voorbij dat het niet volstaat om de habitatrichtlijn aldus in nationaal
         recht om te zetten dat de doeleinden ervan door een – overigens niet in het oog springende – richtlijnconforme uitlegging
         van het nationale recht verwezenlijkt kunnen worden. Zelfs richtlijnconforme bestuurlijke praktijken, die naar hun aard volgens
         goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, kunnen niet als een
         correcte nakoming van de verplichtingen tot uitvoering van een richtlijn worden beschouwd.(14)
      
      35.      Veeleer is de nauwkeurigheid van de omzetting van de habitatrichtlijn van bijzonder belang wanneer het beheer van het gemeenschappelijk
         erfgoed voor hun respectieve grondgebied aan de lidstaten is toevertrouwd.(15) Daaruit volgt dat de lidstaten in het kader van de habitatrichtlijn, die ingewikkelde en technische regels vaststelt op het
         gebied van het milieurecht, er in het bijzonder op moeten toezien dat hun wetgeving ter omzetting van de richtlijn duidelijk
         en nauwkeurig is.(16)
      
      36.      Aan deze vereisten voldoet artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde zin, van het Milieuwetboek niet. De door de Franse
         regering verdedigde uitlegging is weliswaar niet geheel uitgesloten, maar het ligt voor de onbevooroordeelde lezer meer voor
         de hand om ervan uit te gaan dat activiteiten zijn toegestaan, indien zij geen significante gevolgen voor habitats hebben.
         Deze conclusie zou in het bijzonder getrokken kunnen worden door de betrokken belangengroeperingen die volgens artikel L. 414-1,
         lid V, tweede alinea, aan het overleg over de maatregelen over de gebiedsbescherming deelnemen. Te vrezen valt dat hierdoor
         onnodige geschillen ontstaan over de vraag of bepaalde gevolgen voor de instandhoudingsdoeleinden al dan niet significant
         zijn.
      
      37.      Zoals de Commissie benadrukt, is de door de Franse regering uiteengezette uitlegging van artikel L. 414-1, lid V, derde alinea,
         derde zin, van het Milieuwetboek bovendien niet in overeenstemming met het door deze regering ingenomen standpunt inzake artikel 6,
         lid 2, van de habitatrichtlijn. Zo betoogt de Franse regering dat een verbod van iedere kwaliteitsverslechtering van habitats
         „rigoureus” zou zijn(17) en tracht zij aan te tonen dat die bepaling een dergelijk verbod niet vereist.
      
      Het in aanmerking nemen van andere belangen
      38.      Frankrijk beroept zich tevens op artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn en de derde overweging van de considerans van deze
         richtlijn, die verlangen dat bij de toepassing van de richtlijn de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal
         gebied in acht worden genomen. Artikel L. 414-1, lid V, van het Milieuwetboek is in dit licht een passende en evenredige uitvoering
         van de richtlijn.
      
      39.      Deze opvatting is evenwel in strijd met de rechtspraak over artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG van de
         Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand(18) (hierna: „vogelrichtlijn”). Net als artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn verplicht deze bepaling de lidstaten passende
         maatregelen te nemen om in beschermingszones ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de habitats niet verslechtert en er geen
         storende factoren optreden die de soorten waarvoor de specialebeschermingszones overeenkomstig de vogelrichtlijn zijn aangewezen,
         wezenlijk raken.(19) Een schending van de uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichting kan niet worden
         gerechtvaardigd op grond van economische of sociale belangen, aangezien het noemen van deze belangen in de vogelrichtlijn
         geen zelfstandige uitzonderingsgrond vormt.(20)
      
      40.      Voor de habitatrichtlijn moet – in beginsel – hetzelfde gelden. In het onderhavige geval kan in het ongewisse blijven of de
         genoemde belangen in het kader van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn bij wijze van uitzondering zwaarder zouden kunnen
         wegen dan de gebiedsbescherming(21) dan wel of het in aanmerking nemen van zwaarderwegende belangen altijd de toepassing van artikel 6, leden 3 en 4, veronderstelt.
         Artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde zin, van het Milieuwetboek, maakt namelijk geen onderscheid naargelang er bij
         de litigieuze activiteit al dan niet zwaarderwegende belangen bestaan. Deze regeling kan daarom ook niet door die belangen
         worden gerechtvaardigd.
      
      Schade toebrengende instandhoudingsmaatregelen
      41.      Voorts voert de Franse regering aan dat ook de maatregelen voor het behoud en het herstel van habitats de kwaliteit ervan
         kunnen verslechteren en niettemin zijn toegestaan. Het moet dus ook mogelijk zijn menselijke activiteiten toe te staan die
         geen significante gevolgen hebben.
      
      42.      Ter verduidelijking van schade toebrengende instandhoudings‑ en herstelmaatregelen noemt Frankrijk verschillende voorbeelden:
         in het bijzonder kunnen verschillende typen habitats elkaar op hetzelfde gebied opvolgen. Iedere verandering heeft onvermijdelijk
         het verloren gaan van een type habitat tot gevolg. Ook kunnen bepaalde instandhoudingsmaatregelen andere typen habitats of
         kortstondig zelfs het betrokken type habitat schade toebrengen. Frankrijk noemt op dit punt het ter voorkoming van dichtslibben
         geregeld droogleggen van waterpartijen, hetgeen evenwel het beschermde type habitat tijdelijk vernietigt. Ten slotte brengt
         bijvoorbeeld de landbouw weliswaar aan bepaalde onderdelen van typen habitats schade toe, maar is hij ook een voorwaarde voor
         het blijvende gebruik van de gebieden door vogels.
      
      43.      Deze argumenten gaan er echter aan voorbij dat maatregelen die passend en vereist zijn om de instandhoudingsdoeleinden te
         verwezenlijken, in beginsel niet kunnen worden geacht de kwaliteit van een gebied te verslechteren in de zin van artikel 6,
         lid 2, van de habitatrichtlijn. Indien bepaalde instandhoudingsdoeleinden aldus met elkaar in tegenspraak zijn, dat de voor
         de ene doelstelling noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen de verwezenlijking van de andere doelstelling aantast, dan moet
         dit geschil veeleer in het kader van de omschrijving van deze doelstellingen worden opgelost.
      
      44.      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de instandhoudingsdoelstellingen, zoals die blijken uit de artikelen 3 en 4, en met name
         uit artikel 4, lid 4(22), van de habitatrichtlijn, kunnen worden vastgesteld aan de hand van het belang van het gebied voor het in een gunstige staat
         van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I bij deze richtlijn of van een soort
         van bijlage II, alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en dat daarbij moet worden gelet op de voor het gebied bestaande
         dreiging van achteruitgang en vernietiging.(23) In voorkomend geval moeten deze doelstellingen tegen elkaar worden afgewogen en moeten prioriteiten worden gesteld. Volledigheidshalve
         moet erop worden gewezen dat deze zeer ingewikkelde beslissing uitgaat van een ruime beoordelingsmarge van de bevoegde autoriteiten,
         maar niet volledig aan rechterlijk toezicht is onttrokken.(24)
      
      45.      Menselijke activiteiten die niet nader gepreciseerd worden en derhalve van allerlei aard kunnen zijn, kunnen daarentegen niet
         met noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen dan wel met een geschil over instandhoudingsmaatregelen worden vergeleken.
      
      Conclusie van het onderzoek van artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde zin, van het Milieuwetboek
      46.      Derhalve moet worden vastgesteld dat artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, derde zin, van het Milieuwetboek, niet verenigbaar
         is met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
      
      3.      Uitzonderingen voor bepaalde activiteiten
      47.      Met haar tweede middel komt de Commissie op tegen artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, vierde zin, van het Milieuwetboek.
         De visserij, de aquacultuur, de jacht en andere weidelijke activiteiten die in het kader van de van kracht zijnde regelgeving
         worden bedreven, zijn volgens deze bepaling geen storende activiteiten. Deze vaststelling acht de Commissie niet met artikel 6,
         lid 2, van de habitatrichtlijn verenigbaar.
      
      48.      In verband met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn heeft het Hof inderdaad reeds geweigerd om bepaalde, overigens rechtmatige
         activiteiten algemeen uit te sluiten van een verplichte beoordeling van de gevolgen voor het gebied. Dat deze activiteiten
         geen gevolgen kunnen hebben voor beschermde gebieden en derhalve de natuurlijke kenmerken van die gebieden niet kunnen aantasten,
         is namelijk niet gewaarborgd.(25)
      
      49.      Deze gedachte geldt op grond van hetzelfde beschermingsidee ook voor artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn. Bepaalde activiteiten
         kunnen slechts dan in het algemeen niet als storend in de zin van die bepaling worden geclassificeerd, indien gegarandeerd
         is dat zij geen gevolgen hebben die, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, significant zouden kunnen zijn.
      
      50.      Dat mosselkwekerijen significante gevolgen kunnen hebben voor beschermde gebieden, heeft het Hof reeds erkend.(26) Niet alleen het aanleggen van een mosselkwekerij, maar ook de exploitatie ervan kan storende factoren veroorzaken. Voor viskwekerijen
         geldt dit zeker evenzeer. Jacht en visvangst houden wellicht geringere risico’s in, maar er kunnen instandhoudingsdoeleinden
         zijn die door dienovereenkomstige storende factoren worden geschaad. Derhalve moet het mogelijk zijn deze activiteiten te
         verbieden, wanneer zij met betrekking tot bepaalde beschermingszones verstoringen kunnen veroorzaken, die met het oog op de
         doeleinden van de richtlijn significante gevolgen kunnen hebben.
      
      51.      Deze conclusie wordt niet op losse schroeven gezet door het feit dat bij de uitoefening van deze activiteiten de daarvoor
         algemeen geldende regels moeten worden nageleefd.
      
      52.      Frankrijk betoogt in dit verband dat in de betrokken bepalingen voor de aquacultuur in het bijzonder de gebieden worden vastgesteld
         waarin deze activiteit is toegestaan, en dat daarbij rekening wordt gehouden met de gevoelige gebieden. Voor de jacht en de
         visvangst kunnen ook quota worden vastgesteld.
      
      53.      Stellig kunnen die maatregelen het risico van storende factoren van betekenis verminderen. Dit risico kan door de voorschriften
         voor deze activiteiten echter alleen geheel worden uitgesloten, indien daarin de naleving van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
         dwingend wordt voorgeschreven, dat wil zeggen dat zij in het bijzonder zijn afgestemd op de waarborging van instandhoudingsdoeleinden
         volgens de habitatrichtlijn.(27) Dat voert de Franse regering echter juist niet aan.
      
      54.      De Franse regering betoogt bovendien dat er voor elk gebied een document wordt opgesteld („document d’objectifs” – doelstellingendocument)
         op basis waarvan de genoemde activiteiten aldus worden geregeld dat zij geen storende factoren van betekenis veroorzaken.
      
      55.      Tussen partijen is in geschil of er een verplichting is om dit soort regels vast te leggen. De Commissie baseert zich op de
         formulering van de betrokken rechtsgrondslag, artikel L. 414-2, lid IV, van het Milieuwetboek, dat geen basis biedt voor een
         dergelijke verplichting. Frankrijk leidt die verplichting daarentegen af uit artikel L. 414-1, lid V, eerste alinea, van het
         Milieuwetboek.
      
      56.      Voor de beslissing over dit middel is dit evenwel niet van belang. Het ligt namelijk voor de hand artikel L. 414-1, lid V,
         derde alinea, vierde zin, van het Milieuwetboek aldus op te vatten, dat tegen de daarin genoemde activiteiten geen maatregelen
         ter voorkoming van storende factoren mogen worden genomen. Anders zou deze bepaling geen effect sorteren.
      
      57.      Ook al zou artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, vierde zin, van het Milieuwetboek in de praktijk worden toegepast in de
         zin die de Franse regering aanvoert, dan zou dit niets veranderen aan het feit dat deze bepaling op zijn minst onduidelijk
         is. De betrokken belangengroeperingen zouden erop vertrouwen dat hun activiteiten niet als een verstoring kunnen worden aangezien
         en eventueel aan beperkingen worden onderworpen.
      
      58.      Daarom voldoet artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, vierde zin, van het Milieuwetboek ook niet aan de vereisten die gelden
         voor een voldoende duidelijke omzetting in nationaal recht(28) van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
      
      B –    Artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn
      59.      Voorts laakt de Commissie de wijze waarop Frankrijk artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn in nationaal recht heeft omgezet.
         In de eerste zin van dit artikel wordt bepaald voor welke plannen of projecten moet worden nagegaan of zij verenigbaar zijn
         met de instandhoudingsdoelstellingen van de specialebeschermingszones.
      
      „Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk
         of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling
         gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.”
      
      60.      Deze bepaling is in Frans recht omgezet door artikel L. 414-4, lid I, van het Milieuwetboek:
      
      „Voor programma’s of projecten voor bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden die een vergunning of goedkeuring van de overheid
         vereisen en waarvan de uitvoering significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, wordt een passende beoordeling
         gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, tegen de achtergrond van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Programma’s die
         zijn voorgeschreven bij wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en waarvoor geen effectrapportage behoeft te worden gemaakt,
         worden beoordeeld aan de hand van de procedure van artikel L. 122- 4 e.v. van dit wetboek.
      
      De in de Natura 2000-overeenkomsten voorgeschreven bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden zijn van de in de vorige alinea genoemde
         beoordelingsprocedure vrijgesteld.”
      
      61.      De Commissie maakt bezwaar tegen twee punten van deze omzetting in nationaal recht:
      
      –        de uitzondering voor bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden die in de zogenoemde Natura 2000-overeenkomsten zijn voorgeschreven,
         is te ruim, en
      
      –        ook voor plannen die geen vergunning behoeven moet een beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, indien
         zij significante gevolgen voor de instandhoudingsdoeleinden van dat gebied zouden kunnen hebben.
      
      1.      De Natura 2000-overeenkomsten
      62.      De Commissie laakt dat overeenkomstig artikel L. 414-4, lid I, tweede alinea, van het Milieuwetboek, bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden
         die in de zogenoemde Natura 2000-overeenkomsten zijn voorgeschreven, van beoordeling van de gevolgen in de zin van artikel 6,
         lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn worden uitgezonderd.
      
      63.      Natura 2000-overeenkomsten zijn de in het Franse recht geregelde afspraken met de gebruikers van bepaalde terreinen in volgens
         de habitatrichtlijn beschermde gebieden.
      
      64.      Ontegenzeglijk kunnen bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, eerste zin,
         van de habitatrichtlijn zijn, terwijl voor plannen of projecten die direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer
         van het gebied toch geen beoordeling behoeft te worden gemaakt van de gevolgen voor dat gebied.
      
      65.      Opdat het beroep op dit punt wordt toegewezen, moet het naar Frans recht dus mogelijk zijn dat bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden
         in Natura 2000-overeenkomsten worden opgenomen, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied.
      
      66.      De inhoud van de overeenkomsten is geregeld in artikel L. 414-3, lid 1, tweede alinea, eerste zin, van het Milieuwetboek:
      
      „De Natura 2000-overeenkomst bevat een geheel van verplichtingen die in overeenstemming zijn met de richtsnoeren en maatregelen
         die in het doelstellingendocument zijn omschreven met betrekking tot de instandhouding en zo nodig het herstel van de natuurlijke
         habitats en soorten, die de totstandbrenging van het Natura 2000-gebied rechtvaardigen.”
      
      67.      Daarmee staat vast dat in een Natura 2000-overeenkomst geen willekeurige maatregelen kunnen worden vastgesteld en dus ook
         niet aan de beoordeling van de gevolgen onttrokken kunnen worden. Veeleer moet deze overeenkomst in overeenstemming zijn met
         het doelstellingendocument voor het betrokken gebied. Dit document moet in wezen artikel 4, lid 4(29), en artikel 6, lid 1(30), van de habitatrichtlijn in nationaal recht omzetten, dat wil zeggen in het bijzonder de instandhoudingsdoeleinden en het
         beheersplan voor de afzonderlijke gebieden vastleggen.
      
      68.      Frankrijk benadrukt daarom waarschijnlijk terecht dat de in de Natura 2000-overeenkomsten vastgestelde omzettingsmaatregelen
         niet met de instandhoudings‑ en hersteldoelstellingen van een gebied in strijd zijn.
      
      69.      Voor de Commissie is deze overeenstemming met de doelstellingen van het gebied echter onvoldoende. Maatregelen die niet met
         de doelstellingen in tegenspraak zijn, houden niet automatisch direct verband met het beheer van het gebied. Door de Franse
         regeling worden daarom te veel maatregelen aan de beoordeling van de gevolgen voor dat gebied onttrokken.
      
      70.      De uitzondering voor beheersmaatregelen van het gebied berust op het feit dat het voorwerp van deze maatregelen de verwezenlijking
         van de instandhoudings‑ en hersteldoeleinden voor dat gebied is. Het vaststellen van deze doelstellingen heeft wel iets weg
         van een beoordeling van de gevolgen voor een gebied. Hiervoor is de wetenschappelijke beoordeling van ingewikkelde feiten
         vereist, dat wil zeggen een beoordeling van het betrokken gebied met de aldaar voorkomende soorten, habitats en ontwikkelingspotentiëlen.
         Een beoordeling van de gevolgen van die maatregelen zou daarom op een dubbele toetsing neerkomen.
      
      71.      Anders dan de Commissie meent, legt artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn ook geen verplichting op om voor beheersmaatregelen
         van een gebied een beoordeling van de gevolgen te maken wanneer deze bepaalde instandhoudingsdoeleinden kunnen aantasten.
         Het vaststellen van instandhoudings‑ en hersteldoeleinden kan namelijk vereisen om bij conflicten tussen verschillende doeleinden
         een beslissing te nemen. Zo kan het nodig zijn de aantasting van bepaalde typen habitats of soorten op de koop toe te nemen
         om andere ontwikkelingen mogelijk te maken. Beslissend daarvoor is de relatieve betekenis van de op dat moment bestaande instandhoudings‑ en
         hersteldoeleinden voor Natura 2000.(31)
      
      72.      De voorrang van besluiten over het beheer van het gebied op de beoordeling van de gevolgen voor dat gebied kan echter niet
         ook gelden voor maatregelen die het noodzakelijke directe verband met het beheer van het gebied ontberen. De Commissie benadrukt
         namelijk terecht dat uitzonderingen op algemene regels strikt moeten worden uitgelegd. Volgens artikel 6, lid 3, eerste zin,
         van de habitatrichtlijn moet elk plan en project in beginsel afzonderlijk worden getoetst. In die procedure kunnen de concrete
         gevolgen van de individuele maatregel in aanmerking worden genomen.
      
      73.      De Natura 2000-overeenkomsten zijn daarentegen onvermijdelijk van algemener aard. Zij kunnen nauwelijks met het daadwerkelijk
         betrokken gebied of de toestand ervan ten tijde van het nemen van de maatregel rekening houden. Bovendien kan de ervaring
         met soortgelijke maatregelen die zijn genomen tussen de sluiting van de overeenkomst en de uitvoering van de maatregel alleen
         bij een wijziging van de overeenkomst worden meegenomen. Wanneer als gevolg van die wijziging activiteiten worden beperkt,
         wordt deze wijziging bij herhaling een twistpunt en zal zij derhalve moeilijk te realiseren zijn.
      
      74.      Om van de beoordeling van de gevolgen te worden uitgezonderd is het daarom niet voldoende dat maatregelen verenigbaar zijn
         met het doelstellingendocument; zij moeten direct voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoeleinden vereist zijn. De
         praktische gevolgen van een aanpassing van het Franse recht in die zin zouden wellicht klein zijn, maar er toch toe bijdragen
         dat misverstanden worden voorkomen.
      
      75.      Bijgevolg is artikel L. 414-4, lid I, tweede alinea, juncto artikel L. 414-3, lid I, tweede alinea, eerste zin, van het Milieuwetboek
         onverenigbaar met artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn, voor zover het volstaat dat Natura 2000-overeenkomsten
         in overeenstemming zijn met het doelstellingendocument van het betrokken gebied.
      
      76.      Voor zover de Commissie Frankrijk in repliek – derhalve vermoedelijk te laat – verwijt dat Natura 2000-overeenkomsten vóór
         de vaststelling van een doelstellingendocument en derhalve onafhankelijk hiervan kunnen worden gesloten, laat zij na om dit
         argument – dat door Frankrijk wordt betwist – met bewijzen te staven.
      
      2.      Plannen die geen vergunning behoeven
      77.      Volgens artikel L. 414-4, lid I, eerste zin, van het Milieuwetboek in de hier relevante versie, zijn bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden
         onderworpen aan een beoordeling van de gevolgen voor het gebied, indien zij een vergunning behoeven.
      
      78.      Overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn moeten bij twijfel over het ontbreken van significante
         gevolgen van een plan of project de gevolgen daarvan worden beoordeeld. Derhalve mogen bepaalde categorieën projecten alleen
         aan deze beoordeling worden onttrokken op basis van criteria die kunnen waarborgen dat deze projecten geen significante gevolgen
         kunnen hebben voor beschermde gebieden.(32)
      
      79.      De Commissie voert op grond hiervan aan dat er in het Franse recht projecten bestaan waarvoor geen vergunning of administratieve
         goedkeuring vereist is en die bijgevolg aan de beoordelingsprocedure ontkomen. Sommige van die projecten hebben, gelet op
         de doelstellingen van instandhouding van de soorten, significante gevolgen voor de beschermde gebieden.
      
      80.      Frankrijk spreekt dit niet tegen, maar beroept zich op wijzigingen van de betrokken bepalingen, die gedeeltelijk door een
         wet van 1 augustus 2008(33) zijn ingevoerd en voor de rest in voorbereiding zijn.
      
      81.      Volgens die bepalingen moeten in beginsel alle denkbare maatregelen, of zij vergunningsplichtig zijn of niet, aan een effectenbeoordeling
         worden onderworpen. Voorwaarde is evenwel dat zij voorkomen op een nationale of een lokale lijst die met inachtneming van
         de betrokken instandhoudingsdoeleinden is opgesteld.
      
      82.      Niet valt uit te sluiten dat met name de lokale lijsten zich ertoe lenen de verplichte toetsing van maatregelen met uit hun
         aard geringe gevolgen tot de noodzakelijke gevallen te beperken. Lokale lijsten kunnen namelijk zowel de in aanmerking komende
         maatregelen als de risico’s voor de instandhoudings‑ en hersteldoeleinden nauwkeuriger vastleggen dan algemene regelingen.
         Zo kunnen overbodige beoordelingen worden vermeden en specifieke risico’s strikt volgens de doelstelling worden vastgelegd.
         Wanneer de betrokken lijsten echter niet worden opgesteld of onvolledig blijven, doet dit onvermijdelijk afbreuk aan de bescherming
         van het gebied. Juist waar het gaat om gebiedsspecifieke maatregelen zal de Commissie dit wel alleen per geval kunnen toetsen.
      
      83.      Zoals de Commissie echter terecht betoogt, zijn deze nieuwe regelingen voor de onderhavige procedure uiteindelijk niet van
         belang. Hiermee kan het Hof geen rekening houden: bepalend is immers de rechtssituatie bij het einde van de termijn die de
         Commissie in haar met redenen omkleed advies heeft gesteld, dat wil zeggen op 15 februari 2007.(34) Dat de toenmalige regeling niet aan artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn voldeed, bestrijdt de Franse regering
         niet.
      
      84.      Bijgevolg moet worden vastgesteld dat artikel L. 414-4, lid I, eerste alinea, eerste zin, van het Milieuwetboek onverenigbaar
         is met artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn voor zover dit artikel de beoordeling van de gevolgen voor een
         gebied beperkt tot bouw‑ of ontwikkelingswerkzaamheden die een vergunning behoeven.
      
      C –    Onderzoek van alternatieve oplossingen
      85.      Ten slotte heeft de Commissie kritiek op het feit dat de door de aanvrager van een plan of project overgelegde beoordeling
         van de gevolgen voor een gebied geen alternatieve oplossingen behoeft aan te geven, ingeval die beoordeling negatief uitvalt.
         Een passende beoordeling van de gevolgen voor een gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn moet echter
         ook deze alternatieven bevatten.
      
      86.      Op het eerste gezicht lijkt het of deze vraag reeds in strijd met de zienswijze van de Commissie is beantwoord. Bij alternatieven
         voor een plan of project gaat het namelijk niet om de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, maar om de
         toestemming van een voornemen of plan volgens artikel 6, lid 4. Voor zover hier van belang luidt deze bepaling als volgt:
      
      „Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis
         van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische
         aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele
         samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. [...]”
      
      87.      De toepassing van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn is niet verplicht. Veeleer hebben de bevoegde instanties bij een
         negatieve uitkomst van de beoordeling van de gevolgen de keuze om geen toestemming voor de realisering van het project te verlenen, dan wel hiervoor toestemming te verlenen op grond van
         artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, voor zover was voldaan aan de voorwaarden van die bepaling.(35) Derhalve moet een beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 niet mede betrekking hebben op de in lid 4
         van dat artikel genoemde onderdelen.(36)
      
      88.      Bij nader inzicht voert de Commissie echter in casu een grief aan die enigszins anders in elkaar zit. Het door haar aangevoerde
         artikel R. 414-21, lid III, van het Milieuwetboek betreft uitdrukkelijk het geval dat een plan of project ondanks de negatieve
         uitkomst van de beoordeling van de gevolgen gerealiseerd moet worden. In dat geval moeten alternatieven worden onderzocht.
      
      89.      Toch kan de Commissie worden tegengeworpen dat haar grief niet de omzetting van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn
         betreft, maar een schending van artikel 6, lid 4. Bij een strikte afbakening van het voorwerp van het beroep op basis van
         het verzoekschrift van de Commissie zou men derhalve tot de conclusie kunnen komen dat deze grief moet worden afgewezen.(37)
      
      90.      Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, de motivering van het beroep en reeds het met redenen omkleed advies wijzen echter
         op de samenhang met artikel 6, lid 4. Derhalve moet het verzoekschrift aldus worden uitgelegd, dat de Commissie in feite wil
         opkomen tegen een schending van artikel 6, lid 4.
      
      91.      Overigens was Frankrijk zich duidelijk bewust van deze samenhang, aangezien alle standpunten in de precontentieuze procedure
         en de schriftelijke stukken in de gerechtelijke procedure zijn uitgegaan van het verwijt van de schending van artikel 6, lid 4.
         De verdediging tegen de bezwaren van de Commissie was derhalve niet lastiger geworden doordat artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn
         niet uitdrukkelijk is genoemd.
      
      92.      Volgens artikel R. 414-21, lid III, sub 1, moet de aanvrager motiveren waarom er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
      
      „Wanneer het programma of plan, ondanks de in lid II voorziene maatregelen, aanzienlijke schadelijke gevolgen kan hebben voor
         de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten waardoor de aanwijzing van het gebied of de gebieden is
         gerechtvaardigd, bevat het beoordelingsdossier bovendien:
      
      1. De redenen waarom er geen andere bevredigende oplossing bestaat en de factoren die de realisatie van het programma of project
         op de in artikel L. 414-4, leden III en IV, vervatte voorwaarden kunnen rechtvaardigen;
      
      2. [...]”
      93.      Volgens de Commissie zijn deze gegevens onvoldoende om de alternatieve oplossingen te beoordelen. Veeleer moeten de bevoegde
         autoriteiten daarvoor zelf de alternatieve oplossingen onderzoeken.
      
      94.      Hiertegen voert de Franse regering om te beginnen aan dat artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn niet uitdrukkelijk vereist
         dat alternatieven worden aangeboden, maar alleen dat er geen alternatieve oplossingen bestaan.
      
      95.      De Franse zienswijze treft weliswaar doel wanneer alleen naar de formulering wordt gekeken, doch uit de samenhang en het oogmerk
         van de regeling blijkt dat het ontbreken van alternatieven veronderstelt dat de alternatieven met elkaar worden vergeleken.(38)
      
      96.      Verder betoogt Frankrijk dat de in artikel R. 414-21, lid III, sub 1, van het Milieuwetboek vereiste motivering van het ontbreken
         van alternatieven in de praktijk in elk geval vereist dat de aanvrager de alternatieven onderzoekt, beschrijft en cartografisch
         voorstelt. Dat zal in de toekomst in de uitvoeringsbepalingen duidelijker worden geformuleerd.
      
      97.      Ook al worden er in de praktijk alternatieven voorgesteld, dan bevat artikel R. 414-21, lid III, sub 1, van het Milieuwetboek
         echter nog geen onderzoek van alternatieven in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn.
      
      98.      Dat blijkt in de eerste plaats uit het feit dat niet de aanvrager, maar de vergunningsinstantie behoort vast te stellen dat
         er geen alternatieven zijn. Deze kan na afweging van alle voor‑ en nadelen van de varianten van het ingediende plan tot een
         andere conclusie komen dan de aanvrager. Deze laatste wordt bij de keuze tussen verschillende alternatieven hij herhaling
         door zijn eigen belangen geleid. Daarentegen staat artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn de aantasting van een beschermd
         gebied uitsluitend toe indien dat om dwingende redenen van groot openbaar belang is geboden. Hierover kan uitsluitend de vergunning verlenende instantie een oordeel vellen.
      
      99.      Weliswaar is het niet uitgesloten dat aan de aanvrager de voorbereiding van het onderzoek van alternatieven wordt opgedragen,
         maar zijn voorbereiding mag niet op de conclusie vooruitlopen. De vergelijking moet er integendeel toe kunnen leiden dat het
         voornemen op een andere wijze wordt gerealiseerd, waarbij de beschermingszone in kwestie wordt ontzien. Overigens heb ik er
         reeds op gewezen dat de verschillende geselecteerde alternatieven, wat de gevolgen ervan voor het betrokken gebied en voor
         de desbetreffende redenen van openbaar belang betreft, dan toch in elk geval volgens vergelijkbare wetenschappelijke normen
         moeten worden onderzocht.(39)
      
      100. Artikel R. 414-21, lid III, sub 1, van het Milieuwetboek brengt de noodzaak van een ruime, niet-vooringenomen vergelijking
         door de vergunning verlenende instantie niet voldoende duidelijk tot uitdrukking. In het bijzonder volstaat het niet alleen
         de redenen te geven waarom er geen alternatief is, ook al worden daarbij alternatieve oplossingen voorgesteld. Aan de bevoegde
         vergunningsinstanties moeten ook de argumenten worden medegedeeld die voor de alternatieve oplossingen pleiten, zodat zij
         tevens hiermee rekening kunnen houden.
      
      101. Bijgevolg is artikel R. 414-21, lid III, sub 1, van het Milieuwetboek onverenigbaar met artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn.
      
      IV – Conclusie
      102. Ik stel het Hof derhalve voor als volgt te beslissen:
      
      1.      Door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die noodzakelijk zijn om artikel 6, leden 2 en
         3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora
         en fauna, juist om te zetten is de Franse Republiek de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
      
      2.      De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Duits.
      
      2 –	PB L 206, blz. 7; relevant is de versie van de habitatrichtlijn zoals gewijzigd bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden
         voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de
         Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing
         van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33).
      
      3 –	Arrest van 20 oktober 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑6/04, Jurispr. blz. I‑9017, punt 34).
      
      4 –	JORF nr. 46 van 24 februari 2005.
      
      5 –	JORF nr. 303 van 31 december 2006.
      
      6 –       Cursivering van mij.
      
      7 –	Arrest van 18 december 2007, Commissie/Spanje (C‑186/06, Jurispr. blz. I‑12093, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      8 –	Arrest van 18 mei 2006, Commissie/Spanje (C‑221/04, Jurispr. blz. I‑4515, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      9 –	Arrest van 22 september 2005, Commissie/België (C‑221/03, Jurispr. blz. I‑8307, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      10 –	Zie in die zin arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Jurispr.
         blz. I‑7405, punt 36), en 13 december 2007, Commissie/Ierland (C‑418/04, Jurispr. blz. I‑10947, punt 263), alsook mijn conclusies
         van 29 januari 2004 in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Jurispr. 2004, blz. I‑7405,
         punt 118), 19 april 2007 in de zaak Commissie/Italië (C‑304/05, Jurispr. 2007, blz. I‑7495, punt 62), en 14 september 2006
         in de zaak Commissie/Ierland (C‑418/04, Jurispr. 2007, blz. I‑10947, punt 173).
      
      11 –	Arrest Waddenzee (aangehaald in voetnoot 10, punt 48).
      
      12 –	Arrest van 4 oktober 2007, Commissie/Italië (C‑179/06, Jurispr. blz. I‑8131, punt 35).
      
      13 –	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 10, punt 259).
      
      14 –	Arrest van 12 juli 2007, Commissie/Oostenrijk (C‑507/04, Jurispr. blz. I‑5939, punt 162 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      15 –	Arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 3, punt 25), en arresten van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland
         (C‑98/03, Jurispr. blz. I‑53, punt 59), en 10 mei 2007, Commissie/Oostenrijk (C‑508/04, Jurispr. blz. I‑3787, punt 58).
      
      16 –	Arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 3, punt 26).
      
      17 –	Punt 34 van het verweerschrift.
      
      18 –	PB L 103, blz. 1.
      
      19 –	Arresten van 25 november 1999, Commissie/Frankrijk (C‑96/98, Jurispr. blz. I‑8531, punt 35), 13 juni 2002, Commissie/Ierland
         (C‑117/00, Jurispr. blz. I‑5335, punt 26), en 20 september 2007, Commissie/Italië (C‑388/05, Jurispr. blz. I‑7555, punt 26).
      
      20 –	Arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C‑57/89, Jurispr. blz. I‑883, punt 22), en arrest Commissie/Spanje (aangehaald
         in voetnoot 7, punt 37).
      
      21 –	Zie op dit punt mijn conclusie in de zaak Waddenzee (aangehaald in voetnoot 10, punt 119). Een pragmatische oplossing die
         in meer recent Frans recht reeds is toegepast (zie dienaangaande hierna, punt 80 e.v.), zou de toestemmingsprocedure krachtens
         artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn ook voor de litigieuze activiteiten – eventueel uitsluitend per individueel
         geval – laten gelden, aangezien in dit kader zwaarder wegende belangen in aanmerking genomen kunnen worden.
      
      22 –	Deze bepaling luidt: „Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard,
         wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als specialebeschermingszone
         en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding
         behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie
         van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.”
      
      23 –	Arrest Waddenzee (aangehaald in voetnoot 10, punt 54).
      
      24 –	Zie mijn conclusie van 23 april 2009 in de zaak Futura Immobiliare e.a. (C‑254/08, Jurispr. blz. I‑0000, punt 58).
      
      25 –	Zie arrest Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 15, punten 43 en 44).
      
      26 –	Zie op dit punt arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 10, punt 236 e.v.).
      
      27 –	Zie arrest Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 15, punt 43).
      
      28 –	Zie over dit punt hierboven, punt 34.
      
      29 –	Zie voor de tekst van deze bepaling voetnoot 22.
      
      30 –	Dit artikel luidt: „De lidstaten treffen voor de specialebeschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen
         zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke
         of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats
         van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.”
      
      31 –	Zie hierboven, punt 43 e.v.
      
      32 –	Arrest Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 15, punt 41).
      
      33 –	Wet nr. 2008-757 van 1 augustus 2008 over de milieuaansprakelijkheid en verschillende regelingen voor de aanpassing aan
         het gemeenschapsrecht op milieugebied (JORF nr. 179 van 2 augustus 2008, blz. 12361).
      
      34 –	Zie hierboven, punt 15.
      
      35 –	Arrest van 26 oktober 2006, Commissie/Portugal (C‑239/04, Jurispr. blz. I‑10183, punt 25). Zie ook arrest Waddenzee (aangehaald
         in voetnoot 10, punten 57 en 60).
      
      36 –	Arrest van 14. april 2005, Commissie/Nederland (C‑441/03, Jurispr. blz. I‑3043, punten 28 e.v.).
      
      37 –	Zie arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 3, punt 57 e.v.).
      
      38 –	Arrest Commissie/Portugal (aangehaald in voetnoot 35, punt 36 e.v.).
      
      39 –	Zie mijn conclusie van 27 april 2006 in de zaak Commissie/Portugal (C‑239/04, Jurispr. 2006, blz. I‑10183, punt 46). Zie
         ook arrest Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punt 83).