CELEX: 62001CJ0358
Language: nl
Date: 2003-11-06
Title: Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 6 november 2003. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk Spanje. # Niet-nakoming - Artikel 28 EG - Verbod om in andere lidstaten rechtmatig vervaardigde en in de handel gebrachte producten onder de benaming 'limpiador con lejía' (schoonmaakmiddel met bleekwater) in de handel te brengen wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt. # Zaak C-358/01.

Zaak C-358/01 Commissie van de Europese GemeenschappentegenKoninkrijk Spanje
            «Niet-nakoming – Artikel 28 EG – Verbod om in andere lidstaten rechtmatig vervaardigde en in handel gebrachte producten onder benaming limpiador con lejía
               (schoonmaakmiddel met bleekwater) in handel te brengen wanneer gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt»
            
            
               
                  Conclusie van advocaat-generaal S. Alber van 22 mei 2003 
                     
                
               
            
                   
               
               
            
               
                  Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 6 november 2003  
                     
                
               
            
                   
               
               
            
            Samenvatting van het arrest
         
         
                  
                  Vrij verkeer van goederen – Kwantitatieve beperkingen – Maatregelen van gelijke werking – Nationale regeling die verbiedt dat producten met gehalte aan actief chloor van minder dan 35 gram per liter onder benaming
                     schoonmaakmiddel met bleekwater in handel worden gebracht – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Bescherming van volksgezondheid – Geen – Bescherming van consument – Onevenredigheid
                  (Art. 28 EG en 30 EG) Een lidstaat die weigert producten tot zijn grondgebied toe te laten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en
         in de handel gebracht onder de benaming  
         schoonmaakmiddel met bleekwater of een soortgelijke benaming, wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 gram per liter bedraagt, komt de krachtens
         artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet na.De bescherming van de volksgezondheid kan een dergelijke belemmering niet rechtvaardigen in die zin dat hoe minder actief
         chloor ─ een gevaarlijke stof ─ een product bevat des minder het de volksgezondheid kan schaden. Het risico dat aan een dergelijk
         product verbonden zou kunnen zijn, houdt veeleer verband met de gevaren die kunnen ontstaan wanneer de consument het product
         op een ongeschikte wijze gebruikt of voor andere doeleinden dan waarvoor het is gemaakt.Een dergelijke regeling is onevenredig aan de doelstelling van bescherming van de consument wanneer het aanbrengen van een
         etiket dat informatie bevat over de aard en de voornaamste kenmerken van het product, met inbegrip van het gehalte daarvan
         aan actief chloor, voldoende is om de consument te informeren aangaande de eigenschappen en de samenstelling van het product.
         De omstandigheid dat de consument in een lidstaat welbepaalde opvattingen heeft over de samenstelling of de kenmerken van
         een bepaald product, kan in beginsel geen rechtvaardiging vormen voor belemmeringen van het vrije verkeer van goederen wanneer
         de consument de kenmerken van dit product bij lezing van het etiket correct kan beoordelen.cf. punten 46, 48-50, 52, 54, 61 en dictum
      

      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
            
            ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)6 november 2003 (1)
         
         
            
         
               „Niet-nakoming – Artikel 28 EG – Verbod om in andere lidstaten rechtmatig vervaardigde en in de handel gebrachte producten onder de benaming limpiador con
                  lejía (schoonmaakmiddel met bleekwater) in de handel te brengen wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt”
               
               
            In zaak C-358/01, 
            
            
             Commissie van de Europese Gemeenschappen,   vertegenwoordigd door G. Valero Jordana als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
            
            
            verzoekster, 
            
            tegen
             Koninkrijk Spanje,   vertegenwoordigd door N. Díaz Abad als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
            
            verweerder, 
            
             betreffende een beroep strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk Spanje, door te beletten dat producten die in andere
            lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje onder de benaming  
            limpiador con lejía (
            schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 gram per liter
            bedraagt, de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
             wijst
            
            HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),,
            
             samengesteld als volgt: D. A. O. Edward (rapporteur), waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, A. La Pergola en P. Jann, rechters, 
            
             advocaat-generaal: S. Alber, griffier: R. Grass, 
            
            
            gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
            
            gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 mei 2003,
         het navolgende
         
         
         Arrest
         1
            
          Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 19 september 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
         krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk Spanje, door te beletten dat producten
         die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 gram per liter
         bedraagt, de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. 
         
            
               Rechtskader
             Communautaire regelgeving
         
         
         2
            
          Artikel 28 EG verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten. 
         
         
         3
            
          Ingevolge artikel 1 van beschikking nr. 3052/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 tot vaststelling
         van een procedure voor uitwisseling van informatie over nationale maatregelen waarbij wordt afgeweken van het beginsel van
         het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap (PB L 321, blz. 1), moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen
         van bepaalde maatregelen die het in het vrije verkeer of in de handel brengen verhinderen van een bepaald model of een bepaald
         type product dat in een andere lidstaat rechtmatig is vervaardigd of in de handel gebracht. 
          De nationale regelgeving
         
         
         4
            
          Artikel 2, lid 2, van Real Decreto nr. 3360/1983, in de versie van Real Decreto nr. 349/1993, por el que se modifica la Reglamentación
         técnico-sanitaria de la lejía (Real Decreto van 5 maart 1993 houdende wijziging van de technische en gezondheidsvoorschriften
         voor bleekwater) (BOE nr. 94 van 20 april 1993, blz. 1251; hierna:  
         Real Decreto), omschrijft  
         lejía (bleekwater) als een oplossing van alkalisch hypochloriet met een gehalte aan actief chloor van niet minder dan 35 g/l en
         niet meer dan 100 g/l. 
         
         
         5
            
          Artikel 5 van het Real Decreto bepaalt dat het chloorgehalte tussen 35 g/l en 60 g/l moet liggen opdat bleekwater de vermelding
          
         geschikt voor de ontsmetting van drinkwater mag dragen. 
         
         
         6
            
          Artikel 17 van het Real Decreto bevat een clausule van onderlinge erkenning volgens welke  
         de vereisten inzake samenstelling niet van toepassing zijn op producten uit de intracommunautaire handel, die in de lidstaat
         van oorsprong rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht. Voorzover zij geen risico voor de volksgezondheid vormen
         en de toepassing van artikel 36 EG-Verdrag onverlet laten, mogen de betrokken producten in Spanje in de handel worden gebracht
         onder de wettelijke benaming die van kracht is in het land van vervaardiging of, bij gebreke daarvan, onder een benaming die
         in de lidstaat van vervaardiging is ingeburgerd door rechtmatig en constant gebruik, vergezeld van een beschrijvende vermelding
         die voldoende nauwkeurig is om de koper in staat te stellen de werkelijke aard van de producten te kennen.
         
         
         7
            
          De eerste  
         aanvullende bepaling van het Real Decreto bevat bepalingen voor het geval het product  
         bleekwater bevat. De eerste alinea van deze bepaling luidt als volgt: De uitdrukking  
         bleekwater kan als bestanddeel worden vermeld op het etiket van een product, naast de andere bestanddelen van het product, mits het
         gehalte aan actief chloor van het hypochloriet van het product gelijk is aan het gehalte dat bij wet voor bleekwater is vastgesteld,
         en moet vergezeld gaan van de vermelding  
         ongeschikt voor de ontsmetting van drinkwater.
         
         
         8
            
          In een nota van 7 april 1998 heeft het Instituto nacional del consumo (Nationaal instituut voor consumentenzaken; hierna:
          
         Nationaal instituut) verklaard dat, wanneer de verantwoordelijke voor het in de handel brengen van deze producten in aanmerking wil komen voor
         toepassing van de clausule van onderlinge erkenning, hij de bevoegde autoriteiten de volgende gegevens moet verstrekken: 
         
         
         ─
             een etiket dat duidelijk het werkelijke gehalte aan actief chloor aangeeft; 
         
         
         
         ─
             afdoende bewijs dat de producten een ontsmettende werking hebben die analoog is aan die van bleekwater dat aan de Spaanse
            voorschriften voldoet; 
         
         
         
         ─
             een certificaat dat bewijst dat deze producten in het land van oorsprong in de handel zijn gebracht. 
         
         
         
         
         9
            
          Op basis van deze nota heeft de Consejería de Economia y Empleo de la Comunidad Autónomo de Madrid (Raad voor Economie en
         Werkgelegenheid van de autonome overheid van Madrid) boetes opgelegd aan ondernemingen die producten in de handel brachten
         waarvan het etiket de vermelding droeg  
         schoonmaakmiddel met bleekwater, maar waarvan het gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedroeg. Deze instantie was van oordeel dat, ofschoon deze
         producten in de lidstaat van oorsprong rechtmatig in de handel waren gebracht, op hun etiket niet de term  
         bleekwater mocht worden vermeld omdat zij niet voldeden aan de in de Spaanse wettelijke regeling voor bleekwater voorgeschreven minimumgehalten
         aan actief chloor. 
         De precontentieuze procedure en het procesverloop voor het Hof
         
         10
            
          De Commissie geeft te kennen dat zij door de indiener van een klacht op de hoogte is gesteld van de moeilijkheden die sommige
         marktdeelnemers ondervinden bij de invoer in Spanje van schoonmaakmiddelen die bleekwater bevatten en die afkomstig zijn uit
         andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht. Deze moeilijkheden zouden worden veroorzaakt
         door de wijze waarop de Spaanse autoriteiten, inzonderheid het Nationaal instituut en de autonome overheid van Madrid, het
         Real Decreto uitleggen. 
         
         
         11
            
          Na onderzoek van deze klacht heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje op 4 november 1999 een aanmaningsbrief gestuurd met
         de mededeling dat het, door te beletten dat producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel
         gebracht, in Spanje onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht, de krachtens de artikelen 28 EG en volgende op hem rustende verplichtingen
         niet is nagekomen. 
         
         
         12
            
          In zijn antwoord van 28 december 1999 heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie een verslag van het Ministerio de Sanidad y
         Consumo (Ministerie van Volksgezondheid en Consumentenzaken) meegedeeld. In dit verslag werd verduidelijkt dat het in de handel
         brengen van bleekwater of van producten die bleekwater bevatten, maar niet voldeden aan het in de Spaanse regelgeving voorgeschreven
         minimumgehalte aan hypochloriet, enkel was toegestaan indien deze producten rechtmatig waren vervaardigd, indien de consumenten
         waren geïnformeerd aangaande het werkelijke gehalte aan actief chloor van deze producten en indien zij dezelfde ontsmettende
         werking hadden als de producten met bleekwater die aan de Spaanse voorschriften voldeden. 
         
         
         13
            
          Op 17 februari 2000 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje een tweede aanmaningsbrief gestuurd waarin zij, na eraan te hebben
         herinnerd dat de litigieuze besluiten houdende weigering tot toegang tot de Spaanse markt, maatregelen vormden waarbij werd
         afgeweken van het beginsel van het vrij verkeer van goederen binnen de Gemeenschap, vaststelde dat het Koninkrijk Spanje de
         krachtens beschikking 3052/95 op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen omdat zij haar niet in kennis had gesteld
         van deze besluiten. 
         
         
         14
            
          Bij gebreke van een antwoord van de Spaanse autoriteiten op laatstgenoemde brief heeft de Commissie, van oordeel dat de niet-nakoming
         voortduurde, het Koninkrijk Spanje op 24 juli 2000 een met redenen omkleed advies gezonden met het verzoek de nodige maatregelen
         te treffen om hieraan binnen twee maanden te rekenen vanaf de kennisgeving te voldoen. In dit met redenen omkleed advies refereerde
         de Commissie aan boeteprocedures die de autonome overheid van Madrid had ingeleid tegen sommige marktdeelnemers die schoonmaakmiddelen
         met bleekwater wilden invoeren. 
         
         
         15
            
          Dit met redenen omkleed advies concludeert dat  
         het Koninkrijk Spanje niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 28 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen, omdat het
         maatregelen heeft genomen zoals (
         como) de boetes die zijn opgelegd in de gevoegde procedures 28/802/97-A en 28/063/98-A en in zaak 28/801/97-A en de nota van het
         Nationaal instituut voor consumentenzaken, die beletten dat producten die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd
         en in de handel gebracht, in Spanje onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht, noch aan de krachtens beschikking 3052/95 op hem rustende verplichtingen,
         omdat het de Commissie niet in kennis heeft gesteld van deze maatregelen. 
         
         
         16
            
          Bij per e-mail gezonden brief van 1 augustus 2000 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie de maatregelen meegedeeld die
         zij op basis van beschikking 3052/95 met betrekking tot bleekwater hebben getroffen. 
         
         
         17
            
          In haar antwoord op het met redenen omkleed advies heeft de Spaanse regering bij brief van 30 november 2000 de argumenten
         met betrekking tot de bescherming van de consument herhaald en te kennen gegeven dat volgens haar aan de bij beschikking 3052/95
         vereiste kennisgeving was voldaan omdat de nationale maatregel met betrekking tot producten die bleekwater bevatten, gerechtvaardigd
         was door de doelstelling van de bescherming van de consument en niet onevenredig was. 
         
         
         18
            
          Van oordeel dat het Koninkrijk Spanje geen einde had gemaakt aan de niet-nakoming met betrekking tot artikel 28 EG, heeft
         de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen. 
         
         
         19
            
          De Commissie concludeert dat het het Hof behage: 
         
         
         ─
             vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door te beletten dat producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd
            en in de handel gebracht, in Spanje onder de benaming  
            limpiador con lejía (
            schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt,
            de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen; 
         
         
         
         ─
             het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten. 
         
         
         
         
         20
            
          Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het het Hof behage: 
         
         
         ─
            [dit punt van het petitum, met betrekking tot een verzoek om sommige gegevens vertrouwelijk te verklaren, is niet relevant
            meer]; 
         
         
         
         ─
             het verzoek niet-ontvankelijk te verklaren en, subsidiair, het te beperken tot de door de autonome overheid van Madrid ingeleide
            boeteprocedures en het af te wijzen; 
         
         
         
         ─
             subsidiair, het verzoek af te wijzen; 
         
         
         
         ─
             de Commissie te verwijzen in de kosten. 
         
         
         De ontvankelijkheid Argumenten van partijen
         
         
         21
            
          De Spaanse regering werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid op wegens ontbreken van overeenstemming tussen de administratieve
         en de gerechtelijke fase. 
         
         
         22
            
          De Commissie heeft immers in de loop van de gerechtelijke procedure het voorwerp van het geding gewijzigd en uitgebreid. In
         de aanvullende aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies heeft de Commissie haar aandacht toegespitst op de door
         de autonome overheid van Madrid tegen een aantal ondernemingen ingeleide boeteprocedures, ofschoon het petitum van de Commissie
         in het verzoekschrift niet was beperkt tot deze procedures (daaronder begrepen de besluiten in het kader van deze procedures),
         maar vaag en zeer algemeen was geformuleerd. De Spaanse regering voegt hieraan toe dat de verwijzing naar de minimumhoeveelheid
         actief chloor per liter bleekwater enkel in het verzoekschrift voorkomt. 
         
         
         23
            
          Subsidiair, voor het geval het Hof het beroep ontvankelijk mocht verklaren, verzoekt de Spaanse regering de grief met betrekking
         tot de niet-inachtneming van artikel 28 EG te beperken tot de boetes die de autonome overheid van Madrid heeft opgelegd in
         het kader van de in het voorgaande punt vermelde procedures. 
         
         
         24
            
          De Commissie is van oordeel dat de redenering van de Spaanse regering gebaseerd is op een onjuiste lezing van het met redenen
         omkleed advies. Zij voert aan dat het advies in het algemeen betrekking heeft op het feit dat de Spaanse autoriteiten beletten
         dat producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt,
         en dat de precontentieuze procedure niet beperkt was tot de administratieve boetes die de autonome overheid van Madrid heeft
         opgelegd. Deze boetes, alsmede de nota van 7 april 1998, worden enkel bij wijze van voorbeeld vermeld, hetgeen duidelijk blijkt
         uit de bewoordingen van het met redenen omkleed advies. 
         
         
         25
            
          De verschillen in formulering tussen het dispositief van het met redenen omkleed advies en het petitum van het verzoekschrift,
         hebben volgens de Commissie het voorwerp van het geding geenszins gewijzigd. De Commissie voert bovendien aan dat het resultaat
         van deze herformulering strookt met een praktijk die het Hof vaak toepast, waarbij het het dispositief van zijn arresten in
         abstracte bewoordingen redigeert, zonder dat noodzakelijkerwijze de bepaling of het concrete geval dat aan het geding ten
         grondslag ligt, wordt vermeld. 
          Beoordeling door het Hof
         
         
         26
            
          Volgens vaste rechtspraak heeft de administratieve procedure tot doel, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen
         de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie
         geformuleerde grieven (zie onder meer arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië, C-439/99, Jurispr. blz. I-305, punt 10,
         en 13 februari 2003, Commissie/Duitsland, C-228/00, Jurispr. blz. I-1439, punt 25). 
         
         
         27
            
          Het voorwerp van het geschil wordt bepaald door de aan de betrokken lidstaat gezonden aanmaningsbrief en het met redenen omkleed
         advies van de Commissie, en kan derhalve niet meer worden verruimd. Bijgevolg moeten het met redenen omkleed advies en het
         beroep van de Commissie op dezelfde grieven berusten als de aanmaningsbrief waarmee de administratieve procedure wordt ingeleid
         (arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C-191/95, Jurispr. blz. I-5449, punt 55). 
         
         
         28
            
          Dit betekent evenwel niet, dat de formulering van de grieven in de aanmaningsbrief, het dispositief van het met redenen omkleed
         advies en het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moeten zijn, op voorwaarde dat het voorwerp van
         het geschil niet is verruimd of gewijzigd (arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 56).
         
         
         
         29
            
          Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat, ofschoon het met redenen omkleed advies een coherente en gedetailleerde uiteenzetting
         moet bevatten van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken lidstaat een van de krachtens
         het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, dezelfde strenge eisen niet kunnen worden gesteld aan de nauwkeurigheid
         van de aanmaningsbrief, die noodzakelijkerwijze niet meer kan bevatten dan een eerste beknopte samenvatting van de bezwaren.
         Niets belet de Commissie dus om de grieven die zij in de aanmaningsbrief in meer algemene termen heeft geformuleerd, in haar
         met redenen omkleed advies meer gedetailleerd uiteen te zetten (arrest van 16 september 1997, Commissie/Italië, C-279/94,
         Jurispr. blz. I-4743, punt 15). 
         
         
         30
            
          In casu kan de Commissie evenwel niet worden verweten dat zij in haar beroep het voorwerp van het geschil heeft verruimd ten
         opzichte van de administratieve procedure. 
         
         
         31
            
          Om te beginnen had de Commissie in de aanmaningsbrief immers duidelijk te kennen gegeven dat de procedure betrekking had op
         de weigering, buitenlandse producten toegang tot de Spaanse markt te verlenen, welke weigering voortvloeide uit de wijze waarop
         de Spaanse autoriteiten het Real Decreto uitlegden. De besluiten van de autonome overheid van Madrid worden vermeld in de
         aanvullende aanmaningsbrief. Daarin wordt bovendien de grief vastgesteld met betrekking tot de niet-inachtneming van de in
         artikel 1 van beschikking 3052/95 voorgeschreven verplichting tot kennisgeving. 
         
         
         32
            
          Vervolgens concludeert de Commissie in het met redenen omkleed advies dat het Koninkrijk Spanje niet heeft voldaan aan enerzijds
         de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen, door maatregelen te treffen op grond waarvan producten die in een
         andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje niet onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt mogen worden gebracht, en anderzijds de krachtens beschikking 3052/95 op hem rustende
         verplichtingen, door haar niet in kennis te stellen van deze maatregelen. De Commissie vermeldt enkel bij wijze van voorbeeld
         (
         como) de boetes die zijn opgelegd in de gevoegde procedures 28/802/97-A en 28/063/98-A en in procedure 28/801/97-A, alsmede de
         nota van 7 april 1998 van het Nationaal instituut. 
         
         
         33
            
          Tot slot, ofschoon het petitum van het verzoekschrift licht afwijkt van de tekst van de aanmaningsbrieven en van het met redenen
         omkleed advies, neemt het niettemin de verklaringen over die in de precontentieuze fase waren gedaan. In het petitum wordt
         niet meer gerefereerd aan de besluiten van de autonome overheid van Madrid, maar wordt verduidelijkt ─ hetgeen daadwerkelijk
         uit de genoemde besluiten blijkt ─ dat het minimumgehalte aan actief chloor dat vereist is voor toegang tot de Spaanse markt,
         35 g/l bedraagt. 
         
         
         34
            
          Hieruit volgt dat de Commissie het voorwerp van het geschil in de loop van de gerechtelijke procedure niet heeft verruimd
         of gewijzigd, maar enkel heeft afgezien van de grief dat zij niet overeenkomstig artikel 1 van beschikking 3052/95 in kennis
         is gesteld van de betrokken nationale maatregelen. 
         
         
         35
            
          Bovendien is er geen aanwijzing, dat de Spaanse autoriteiten niet hebben kunnen beschikken over alle informatie die nodig
         was om verweer te kunnen voeren. 
         
         
         36
            
          Aangezien de Commissie de door de autonome overheid van Madrid opgelegde boetes enkel bij wijze van voorbeeld heeft gebruikt,
         zijn er voor het Hof geen termen aanwezig, de draagwijdte van het verzoekschrift tot deze boetes te beperken. 
         
         
         37
            
          Hieruit volgt, dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid in haar geheel moet worden verworpen en dat het beroep ontvankelijk
         moet worden verklaard. 
         Ten gronde
         
         38
            
          Partijen zijn het erover eens en de Spaanse regering erkent overigens uitdrukkelijk, dat de weigering om producten die in
         andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming tot de Spaanse markt toe te laten wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt,
         een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 28 EG vormt. Ook staat vast, dat het gehalte aan actief chloor van
         schoonmaakmiddelen niet is geharmoniseerd op communautair niveau. 
         
         
         39
            
          Partijen verschillen evenwel van mening over de vraag of deze belemmering van het vrije verkeer van goederen kan worden gerechtvaardigd
         uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid of van de consument. 
          Argumenten van partijen
         
         
         40
            
          De Spaanse regering voert aan dat de enige manier om op een gepaste wijze micro-organismen zoals salmonella, campylobacter
         en escherichia coli onder controle te houden, erin bestaat zowel in de industrie als thuis goede schoonmaak- en ontsmettingsmaatregelen
         te nemen. Dit is zeker belangrijk in Spanje, waar de omgevingstemperatuur gedurende een groot deel van het jaar relatief hoog
         is. Uit hoofde van de volksgezondheid is het dus noodzakelijk dat een minimumgehalte aan actief chloor van 35 g/l gewaarborgd
         is. Omdat het Real Decreto zonder onderscheid van toepassing is op binnenlandse en ingevoerde producten, is geen sprake van
         willekeurige discriminatie of verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten. 
         
         
         41
            
          Aangaande de consumentenbescherming voert genoemde regering aan dat de Spaanse consument bleekwater traditioneel kent voor
         zijn blekende en ontsmettende werking. Zij voegt hieraan toe dat het aanbrengen van de vermelding  
         bleekwater ingeval het gehalte aan actief chloor van de oplossing hypochloriet wezenlijk onder de bij wet vastgelegde grenzen ligt,
         in strijd is met het recht van de consument om, in verband met de keuze waarover hij beschikt en het gebruik dat hij daarvan
         wil maken, op duidelijke en nauwkeurige wijze te worden geïnformeerd over de kenmerken van het in de handel gebrachte product.
         Een dergelijk product voldoet immers niet aan de kenmerken die in de op bleekwater toepasselijke regelgeving zijn vastgesteld.
         
         
         
         42
            
          De Commissie voert aan dat de consumentenbescherming kan worden verzekerd door andere maatregelen dan die welke erin bestaan
         bepaalde handelsbenamingen, bijvoorbeeld het gebruik van de term  
         bleekwater, voor te behouden aan producten die een aantal welbepaalde eigenschappen bezitten. Deze maatregelen, zoals een passende etikettering
         waarop de aard en de kenmerken van het verkochte product wordt vermeld, zijn minder beperkend voor de verkoop in een lidstaat
         van uit een andere lidstaat afkomstige producten die aan de aldaar geldende normen voldoen. 
         
         
         43
            
          Zij voegt hieraan toe dat de uitlegging die de Spaanse autoriteiten aan het Real Decreto geven, elke betekenis ontneemt aan
         de clausule van onderlinge erkenning, die er juist voor dient te zorgen dat bleekwater, en a fortiori bleekwater bevattende
         producten die niet voldoen aan de specificaties van de Spaanse regelgeving, maar wel aan die van andere lidstaten, waar zij
         rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje in de handel kan worden gebracht. 
          Beoordeling door het Hof
         
         
         44
            
          Volgens vaste rechtspraak verbiedt artikel 28 EG belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die, bij ontbreken van harmonisatie
         van de nationale wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig
         zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen,
         zoals bijvoorbeeld ten aanzien van benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbiedingsvorm, etikettering of verpakking,
         ook indien die voorschriften zonder onderscheid op nationale en op ingevoerde producten van toepassing zijn (arrest van 16 januari
         2003, Commissie/Italië, C-14/00, Jurispr. blz. I-513, punt 69, en de aldaar aangehaalde rechtspraak). 
         
         
         45
            
          Opdat de bescherming van de volksgezondheid de vastgestelde belemmering kan rechtvaardigen, moet worden aangetoond dat de
         producten die in andere lidstaten dan het Koninkrijk Spanje rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht onder de
         benaming  
         schoonmaakmiddel met bleekwater of een soortgelijke benaming, een risico voor de volksgezondheid vormen wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan
         35 g/l bedraagt. 
         
         
         46
            
          Men kan niet aanvoeren dat een schoonmaakmiddel waarvan het gehalte aan actief chloor lager is dan 35 g/l, op zich een groter
         risico vormt dan soortgelijke producten met een minimumgehalte aan actief chloor van 35 g/l, die in de handel mogen worden
         gebracht. Actief chloor is immers een gevaarlijke stof, zodat hoe lager het gehalte van een product aan deze stof, des te
         minder het de volksgezondheid schade kan toebrengen. 
         
         
         47
            
          Gesteld al dat een gehalte aan actief chloor van 35 g/l of meer nodig is voor bepaalde soorten ontsmetting, hieruit volgt
         niet dat elk product met een lager gehalte aan actief chloor een gevaar voor de volksgezondheid vormt. Daarbij is het wel
         zo, dat deze schoonmaakproducten niet geschikt zijn om voor dergelijke ontsmettingen te worden gebruikt. 
         
         
         48
            
          Het risico dat aan een dergelijk product verbonden zou kunnen zijn, houdt dus veeleer verband met de gevaren die kunnen ontstaan
         wanneer de consument het product op een ongeschikte wijze gebruikt of voor andere doeleinden dan waarvoor het gemaakt is.
         
         
         
         49
            
          Dienaangaande zij vastgesteld dat, zoals de Commissie aanvoert, de Spaanse regelgeving zoals zij door de nationale instanties
         wordt toegepast, onevenredig is aan de doelstelling van de bescherming van de consument. 
         
         
         50
            
          Het aanbrengen van een etiket dat informatie bevat over de aard en de voornaamste kenmerken van het product, met inbegrip
         van het gehalte aan actief chloor, lijkt immers zonder meer voldoende om de consument te informeren aangaande de eigenschappen
         en de samenstelling van producten als die welke in casu aan de orde zijn. 
         
         
         51
            
          De Spaanse regering werpt op dat de consument in Spanje verwacht dat het gehalte aan actief chloor van bleekwater niet lager
         is dan 35 g/l. Hij zou dus worden misleid indien schoonmaakproducten die niet aan deze verwachting voldoen, in Spanje op de
         markt mochten worden gebracht. 
         
         
         52
            
          De omstandigheid dat de consument in een lidstaat welbepaalde opvattingen heeft over de samenstelling of de kenmerken van
         een bepaald product, kan in beginsel evenwel geen rechtvaardiging vormen voor belemmeringen van het vrije verkeer van goederen.
         
         
         
         53
            
          Blijkens de rechtspraak van het Hof is de  
         referentieconsument een gemiddelde, normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende consument (zie, aangaande levensmiddelen, arrest
         van 16 juli 1998, Gut Springenheide en Tusky, C-210/96, Jurispr. blz. I-4657, punt 31). Dit op het evenredigheidsbeginsel
         gebaseerde criterium geldt eveneens op het gebied van de verkoop van cosmeticaproducten, wanneer een onjuiste opvatting over
         de kenmerken van het product niet schadelijk kan zijn voor de volksgezondheid (arresten van 13 januari 2000, Estée Lauder,
         C-220/98, Jurispr. blz. I-117, punt 28, en 24 oktober 2002, Linhart en Biffl, C-99/01, Jurispr. blz. I-9375, punt 31). 
         
         
         54
            
          De Spaanse regering heeft evenwel niet kunnen aantonen dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de leesbaarheid en de
         begrijpelijkheid van etiketten van levensmiddelen of cosmetische producten enerzijds, en schoonmaakmiddelen anderzijds, welke
         tot gevolg zouden hebben dat de consument de ontsmettende kenmerken van schoonmaakmiddelen bij lezing van het etiket niet
         juist zou kunnen beoordelen. Wat ontsmettende producten betreft, is het immers essentieel dat de consument het gehalte aan
         actief chloor van deze producten in aanmerking neemt, ongeacht of dit lager of hoger is dan 35 g/l. 
         
         
         55
            
          De Spaanse regering voert evenwel aan dat, in het geval van bleekwater, een vergissing met betrekking tot het gehalte aan
         sodiumhypochloriet schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de consument kan hebben aangezien deze rekent op een ontsmettende
         werking van het product die het niet bezit. 
         
         
         56
            
          Gesteld al dat zulks het geval zou kunnen zijn, heeft de Spaanse regering niet aangetoond waarom een gemiddelde, normaal geïnformeerde
         en redelijk omzichtige en oplettende consument het risico loopt een dergelijke vergissing te begaan met betrekking tot bleekwater,
         terwijl vergissingen van dezelfde aard, die even schadelijk zouden zijn voor de gezondheid, ten gevolge van een verkeerde
         lezing van informatie op etiketten van andere producten, niet worden begaan. 
         
         
         57
            
          Dienaangaande bepaalt de communautaire wetgeving inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten,
         aan welke vereisten op het gebied van het kenmerken van gevaarlijke preparaten de producenten van schoonmaakmiddelen op basis
         van bleekwater moeten voldoen, indien zij deze in Spanje op de markt willen brengen [zie met name de richtlijnen 88/379/EEG
         van de Raad van 7 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de
         lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (PB L 187, blz. 14), en 1999/45/EG
         van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 1999 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
         bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (PB L 200, blz. 1),
         die richtlijn 88/379 met ingang van 30 juli 2002 intrekt en vervangt]. Artikel 7 van richtlijn 88/379 vermeldt de aanduidingen
         die duidelijk leesbaar en onuitwisbaar op de verpakking moeten worden aangebracht en bepaalt op welke wijze de scheikundige
         benaming van de in het betrokken preparaat aanwezige stof(fen) moet worden aangeduid. 
         
         
         58
            
          Indien aan deze vereisten is voldaan, is er geen enkele reden om te betwijfelen dat het aldus vastgestelde veiligheidsniveau
         volstaat om een gepaste bescherming van de consument te verzekeren. 
         
         
         59
            
          De Spaanse regering voert bovendien aan dat de producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel
         gebracht onder de benaming  
         schoonmaakmiddel met bleekwater, niet voldoen aan de bepalingen van richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 betreffende het nader tot elkaar
         brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake misleidende reclame (PB L 250, blz. 17).
         
         
         
         60
            
          Deze redenering kan niet worden aanvaard. De etiketten op deze producten misleiden de consument immers niet aangaande de werkelijke
         eigenschappen van deze producten, aangezien zij de vermelding  
         met bleekwater bevatten. Het voorzetsel  
         met (
         con) maakt de consument duidelijk dat hij een product koopt dat onder meer, maar niet uitsluitend, bleekwater bevat. De ware
         aard van het product wordt dus niet verborgen gehouden voor de consument. 
         
         
         61
            
          Derhalve moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door te beletten dat producten die in andere lidstaten rechtmatig
         zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje onder de benaming  
         limpiador con lejía (
         schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt,
         de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. 
         
         Kosten
         62
            
          Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
         wanneer dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering
         van de Commissie in de kosten worden verwezen. 
         
         
         
         
         
            
            HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
         
         
          rechtdoende, verstaat: 
         
            
            1)
             Door te beletten dat producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, in Spanje onder
            de benaming  
            limpiador con lejía (
            schoonmaakmiddel met bleekwater) of een soortgelijke benaming op de markt worden gebracht wanneer hun gehalte aan actief chloor minder dan 35 g/l bedraagt,
            is het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet nagekomen. 
            
            
            2)
             Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten. 
            
            
                  Edward
               
               
                  La Pergola 
               
               
                  Jann 
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
            
            
            
            
            
            
            
         
         
          Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 november 2003. 
         
         
         
         
                  De griffier
               
               
                  De president
               
            
         
         
         
                  R. Grass 
               
               
                  V. Skouris  
               
            
      
      
          1 –
            
             Procestaal: Spaans.