CELEX: 62020CC0673
Language: pl
Date: 2022-02-24
Title: Opinia rzecznika generalnego A.M. Collinsa przedstawiona w dniu 24 lutego 2022 r.#EP przeciwko Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal judiciaire d’Auch.#Sprawa C-673/20.

Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA
przedstawiona w dniu 24 lutego 2022 r.(1).

Sprawa C‑673/20

EP

przeciwko

Préfet du Gers i

Institut national de la statistique et des études économiques,

przy udziale:

Maire de Thoux

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal judiciaire d’Auch (sąd powszechny w Auch, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Wykładnia i ważność Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej – Obywatelka Zjednoczonego Królestwa mająca miejsce zamieszkania w państwie członkowskim Unii Europejskiej od ponad 15 lat i pozbawiona prawa do głosowania w Zjednoczonym Królestwie – Wykreślenie z rejestru wyborców w państwie członkowskim zamieszkania

I.      Wprowadzenie

1.        Czy obywatele brytyjscy, którzy korzystali z przywilejów wynikających z obywatelstwa Unii, mogą zachować te przywileje po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej? To pytanie leży u podstaw czterech pytań skierowanych przez Tribunal judiciaire d’Auch (sąd powszechny w Auch, Francja) w ramach sporu dotyczącego tego, czy EP, będącej obywatelką brytyjską, nadal przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych we Francji. Poprzez pytania pierwsze i drugie zmierza się do ustalenia, czy obywatele brytyjscy (lub osoby należące do określonego podzbioru w obrębie tej kategorii) w dalszym ciągu są obywatelami Unii i korzystają z przywilejów wynikających z tego statusu. Na wypadek gdyby tak nie było, w pytaniach trzecim i czwartym do Trybunału Sprawiedliwości zwrócono się o dokonanie oceny ważności, zwłaszcza w świetle zasady proporcjonalności, decyzji Rady (UE) 2020/135 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zawarcia Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej(2).
II.    Właściwe ramy prawne

A.      Prawo Unii

1.      Obywatelstwo Unii

2.        Artykuł 9 TUE stanowi:
„[…] Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go”.

3.        Artykuł 20 ust. 1 TFUE, w którym ustanowiono obywatelstwo Unii, ma niemal identyczne brzmienie.

4.        Na mocy art. 22 ust. 1 TFUE każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Prawo to zostało potwierdzone w art. 40 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). 
2.      Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej

5.        Artykuł 50 TUE brzmi:
„1. Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii.
2. Państwo członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.
3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.
[…]”.

6.        Decyzją 2020/135 zatwierdzono w imieniu Unii Europejskiej Umowę o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej(3) (zwaną dalej „umową o wystąpieniu”).

7.        Zgodnie z art. 185 umowy o wystąpieniu weszła ona w życie o północy (czasu środkowoeuropejskiego) dnia 31 stycznia 2020 r.

8.        W art. 126 umowy o wystąpieniu przewidziano okres przejściowy lub okres wdrażania. Rozpoczął się on z dniem jej wejścia w życie, a skończył w dniu 31 grudnia 2020 r.

9.        Zakres okresu przejściowego został wskazany w art. 127 umowy o wystąpieniu, którego ust. 1 przewiduje, że o ile ta umowa nie stanowi inaczej, w okresie przejściowym prawo Unii ma zastosowanie „do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium”. Wśród postanowień traktatów i aktów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej, które nie miały zastosowania do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium w okresie przejściowym, wymieniono art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE i art. 22 TFUE, art. 40 karty oraz akty przyjęte na podstawie tych postanowień. W art. 127 ust. 6 umowy o wystąpieniu zapisano, że „[o] ile […] umowa nie stanowi inaczej, w okresie przejściowym wszelkie odniesienia do państw członkowskich w prawie Unii mającym zastosowanie zgodnie z ust. 1, w tym wdrażanym i stosowanym przez państwa członkowskie, rozumie się jako odniesienia obejmujące również Zjednoczone Królestwo”.
B.      Prawo francuskie

10.      Artykuł 88–3 konstytucji z dnia 4 października 1958 r., w brzmieniu nadanym loi constitutionnelle n° 93–952 z dnia 27 lipca 1993 r. (zwaną dalej „ustawą konstytucyjną nr 93–952”), ma następujące brzmienie:
„Z zastrzeżeniem wzajemności i stosownie do ustaleń zawartych w [TUE] czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych może zostać przyznane jedynie obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania we Francji. Obywatele ci nie mogą zajmować stanowiska mera oraz brać udziału w wyłanianiu elektorów senatorskich i w wyborach do senatu […]”.

11.      Artykuł LO 227–1 code électoral issu de la loi organique n° 98–404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88–3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF Nr 120 z dnia 26 maja 1998 r.) (ordynacji wyborczej, w brzmieniu wynikającym z ustawy organicznej nr 98–404 z dnia 25 maja 1998 r. określającej warunki stosowania art. 88–3 konstytucji w odniesieniu do wykonywania przez obywateli Unii Europejskiej mających miejsce zamieszkania we Francji i niebędących obywatelami francuskimi czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych i dokonującej transpozycji dyrektywy 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r.; zwanej dalej „ordynacją wyborczą”) stanowi:
„Z zastrzeżeniem przepisów niniejszej sekcji obywatele Unii Europejskiej mający miejsce zamieszkania we Francji, którzy nie są obywatelami francuskimi, mogą brać udział w wyborach do rad gmin na tych samych warunkach co wyborcy francuscy.
Osoby, o których mowa w akapicie pierwszym, uznaje się za mające miejsce zamieszkania we Francji, jeżeli mają one na jej terytorium faktyczne miejsce zamieszkania lub jeżeli okres ich zamieszkiwania jest ciągły.
[…]”.

12.      Artykuł LO 227–2 ordynacji wyborczej brzmi:
„W celu wykonania przysługującego im czynnego prawa wyborczego osoby, o których mowa w art. LO 227–1, są wpisywane, na swój wniosek, do specjalnego rejestru wyborców.
Mogą one złożyć wniosek o dokonanie wpisu, jeżeli w swoim państwie pochodzenia korzystają z praw wyborczych oraz jeżeli spełniają określone prawem przesłanki, inne niż posiadanie obywatelstwa francuskiego, czynnego prawa wyborczego oraz wpisu do rejestru wyborców we Francji”.

13.      Zgodnie z art. L.16 ust. III akapit drugi ordynacji wyborczej Institut national de la statistique et des études économiques (krajowy instytut statystyki i badań gospodarczych; zwany dalej „INSEE”) jest odpowiedzialny za wykreślanie z rejestru wyborców zmarłych wyborców oraz wyborców, którym nie przysługuje już prawo wyborcze.
III. Spór w postępowaniu głównym i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

14.      EP ma od 1984 r. miejsce zamieszkania we Francji i pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem francuskim. W postanowieniu odsyłającym wskazano, że EP nie nabyła obywatelstwa francuskiego w drodze małżeństwa, ponieważ jako dawny urzędnik ówczesnego Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom (ministerstwa spraw zagranicznych i Wspólnoty Narodów Zjednoczonego Królestwa) zadeklarowała lojalność wobec królowej Anglii.

15.      Wraz z wejściem w życie umowy o wystąpieniu INSEE wykreślił EP z rejestru wyborców gminy Thoux (Francja). W związku z tym EP nie mogła uczestniczyć w wyborach lokalnych zorganizowanych w dniach 15 i 28 czerwca 2020 r.

16.      W dniu 6 października 2020 r. EP złożyła wniosek o ponowny wpis do rejestru wyborców, w którym ujmowani są obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami francuskimi. Następnego dnia mer gminy Thoux oddalił ten wniosek. EP odwołała się od tego rozstrzygnięcia do komisji wyborczej dla gminy Thoux. Ponieważ w odpowiedzi organ ten wskazał, że może się zebrać dopiero w marcu 2021 r., EP uznała, iż ta odpowiedź stanowi dorozumiane potwierdzenie decyzji mera z dnia 7 października 2020 r. W dniu 9 listopada 2020 r. EP wniosła więc do Tribunal judiciaire d’Auch (sądu powszechnego w Auch, Francja) skargę na tę decyzję.

17.      Postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 9 grudnia 2020 r., Tribunal judiciaire d’Auch (sąd powszechny w Auch, Francja), postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.      Czy art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej i [umowę o wystąpieniu] należy interpretować w ten sposób, że uchylają one obywatelstwo [Unii] obywateli brytyjskich, którzy przed końcem okresu przejściowego skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i swobodnego osiedlania się na terytorium innego państwa członkowskiego, w szczególności obywateli brytyjskich zamieszkujących na terytorium innego państwa członkowskiego od ponad piętnastu lat i podlegających prawu brytyjskiemu zwanemu »15 year rule«, którzy zostali tym samym całkowicie pozbawieni prawa do głosowania?
2.      W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej, czy należy uznać, że art. 2, 3, 10, 12 i 127 umowy o wystąpieniu i pkt 6 jej Preambuły w związku z art. 18, 20 i 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej umożliwiły tym obywatelom brytyjskim zachowanie, bez wyłączeń, praw [wynikających z] obywatelstwa [Unii], które przysługiwał[y] im przed wystąpieniem ich państwa z Unii Europejskiej?
3.      W przypadku udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi przeczącej, czy umowa o wystąpieniu jest częściowo nieważna w zakresie, w jakim narusza ona zasady ustanawiające tożsamość Unii Europejskiej, a w szczególności art. 18, 20 i 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak również art. 39 i [40] [karty] oraz czy umowa ta narusza zasady proporcjonalności w zakresie, w jakim nie zawiera postanowienia umożliwiającego im zachowanie tych praw bez wyłączeń?
4.      W każdym razie, czy art. 127 ust. 1 lit. b) umowy o wystąpieniu jest częściowo nieważny w zakresie, w jakim narusza on art. 18, 20 i 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak również art. 39 i 40 [karty] oraz w zakresie, w jakim pozbawia on obywateli Unii, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i swobodnego osiedlania się w Zjednoczonym Królestwie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych w tym państwie oraz – jeżeli Sąd i Trybunał podzielą stanowisko francuskiej Conseil d’Etat [rady stanu], czy naruszenie to obejmuje obywateli [brytyjskich], którzy korzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i swobodnego osiedlania się na terytorium innego państwa członkowskiego od ponad piętnastu lat  [i podlegających] prawu brytyjskiemu zwanemu »15 year rule«, [którzy] zostali tym samym całkowicie pozbawieni prawa do głosowania?”.

18.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez EP, rządy francuski i rumuński, Radę Unii Europejskiej i przez Komisję Europejską.
IV.    Ocena

 Uwagi ogólne

1.      Obywatelstwo – kompetencja państwa członkowskiego

19.      W motywie 10 preambuły do TUE zadeklarowano, że państwa członkowskie są zdecydowane ustanowić wspólne obywatelstwo dla swoich obywateli. Ponadto w jej motywie 13 podkreślono wolę tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy.

20.      Artykuł 1 akapit pierwszy TUE stanowi, że traktatem tym wysokie umawiające się strony ustanawiają między sobą Unię Europejską, której państwa członkowskie przyznają kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów. W akapicie drugim tego artykułu wskazano, że TUE wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy.

21.      To właśnie w szczególnym kontekście tych postanowień w art. 9 TUE i art. 20–24 TFUE ustanowiono obywatelstwo Unii, określono treść tego pojęcia i doprecyzowano, komu przysługuje taki status.

22.      Artykuł 9 TUE i art. 20 ust. 1 TFUE przewidują, że obywatele Unii muszą być obywatelami państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa państwa członkowskiego, nie zastępując go jednak. W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie mogły postanowić o połączeniu swoich kompetencji i powierzeniu Unii Europejskiej uprawnień do określania, kto może uzyskać status obywatela Unii. Ten jednoznaczny wybór dokonany przez państwa członkowskie nie tylko czyni Unię Europejską niezdolną do wykreowania obywatelstwa Unii w sposób niezależny od obywatelstwa nadawanego przez państwa członkowskie, lecz ustanawia także barierę konstytucyjną uniemożliwiającą wywiedzenie takiego uprawnienia z prawa Unii.

23.      Mając na uwadze klarowność tych postanowień, nie jest zaskakujące, że w orzecznictwie Trybunału, zwłaszcza zaś w wyrokach Rottmann(4) i Tjebbes(5), a ostatnio w wyroku Wiener Landesregierung(6), w sposób wyraźny uznaje się, iż państwa członkowskie pozostają władne do określenia, kto jest ich obywatelem oraz, w konsekwencji, kto jest obywatelem Unii. Na ten podział kompetencji nie wpływa orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym w sytuacjach objętych prawem Unii państwa członkowskie muszą, przy wykonywaniu uprawnień takich jak te odnoszące się do nabycia i utraty obywatelstwa, zapewnić poszanowanie prawa Unii(7).

24.      W wyroku Rottmann(8) analizowano sytuację, w której utrata obywatelstwa państwa członkowskiego spowodowałaby, że zainteresowany stałby się bezpaństwowcem(9). Trybunał przypomniał swoje utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym określenie przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa należy do kompetencji każdego z państw członkowskich(10). Niemniej jednak stosowanie norm prawa krajowego w sytuacjach objętych prawem Unii musi być zgodne z prawem Unii(11). Do okoliczności wchodzących w zakres prawa Unii zaliczają się te, w których obywatelowi Unii grozi utrata statusu nadanego w art. 20 TFUE oraz związanych z nim praw wskutek podjętej przez organy jednego państwa członkowskiego decyzji o cofnięciu nadania obywatelstwa po tym, jak obywatel ten utracił już obywatelstwo innego państwa członkowskiego(12). Trybunał orzekł, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie cofnęło obywatelowi Unii obywatelstwo tego państwa, jeżeli zostało ono uzyskane na skutek podstępu, nawet jeżeli taka decyzja spowoduje utratę przez tego obywatela statusu nadanego mu w art. 20 TFUE, pod warunkiem, iż taka decyzja jest zgodna z zasadą proporcjonalności(13).

25.      Wyrok Tjebbes(14) dotyczył stosowania uregulowania przewidującego, że osoba posiadająca podwójne obywatelstwo traci obywatelstwo niderlandzkie, jeżeli po uzyskaniu pełnoletności, będąc w posiadaniu obu obywatelstw, ma swoje główne miejsce zamieszkania, w trakcie nieprzerwanego okresu dziesięciu lat, poza terytoriami państw członkowskich. Z uwagi na fakt, że utrata obywatelstwa niderlandzkiego skutkowała pozbawieniem takiej osoby statusu obywatela Unii i wynikających z jego posiadania korzyści, Trybunał ponownie potwierdził, iż taka sytuacja należy do zakresu prawa Unii, którego poszanowanie Niderlandy są zobowiązane zapewnić(15). W ramach wykonywania kompetencji do określania przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa państwa członkowskie mogą w uzasadniony sposób wymagać istnienia rzeczywistego związku ze swoimi obywatelami, a tym samym mogą postanowić, że brak lub utrata takiego związku pociąga za sobą utratę obywatelstwa(16). W takich okolicznościach prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie przewidywało utratę obywatelstwa, nawet jeśli powoduje ona utratę obywatelstwa Unii(17). W pierwszej kolejności państwo członkowskie musi jednak wówczas dokonać indywidualnej oceny sytuacji zainteresowanej osoby oraz sytuacji jej rodziny celem oceny konsekwencji utraty obywatelstwa w świetle zasady proporcjonalności(18).

26.      W wyroku Wiener Landesregierung(19),  JY obywatelka estońska uzyskała od władz austriackich promesę nadania jej obywatelstwa tego państwa członkowskiego, jeżeli w terminie dwóch lat wykaże ona utratę obywatelstwa estońskiego(20).  Wychodząc z założenia, że popełniła ona określone wykroczenia administracyjne, władze austriackie cofnęły decyzję o nadaniu JY obywatelstwa austriackiego(21).  Cofnięcie decyzji o nadaniu JY obywatelstwa austriackiego spowodowało, że stała się ona bezpaństwowcem i w konsekwencji utraciła status obywatela Unii(22).  Trybunał orzekł, że jeżeli w trakcie procedury nadania obywatelstwa został tymczasowo utracony status obywatela Unii, ze względu na to że państwo członkowskie pochodzenia pozbawiło zainteresowaną osobę obywatelstwa zanim faktycznie uzyskała ona obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, obowiązek zapewnienia skuteczności art. 20 TFUE ciąży przede wszystkim na tym ostatnim państwie członkowskim. W tych okolicznościach decyzja o cofnięciu wcześniej udzielonej promesy winna być przyjęta ze zgodnych z prawem względów i z poszanowaniem zasady proporcjonalności(23).

2.      Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej

27.      W art. 50 ust. 1 TUE potwierdzono, że państwo członkowskie może w drodze suwerennego wyboru zdecydować o wystąpieniu z Unii zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi(24). To postanowienie pozwala również zagwarantować, że decyzja o wystąpieniu ma dobrowolny i jednostronny charakter.(25). Po notyfikowaniu Radzie Europejskiej decyzji o wystąpieniu Unia Europejska prowadzi z danym państwem negocjacje w celu uzgodnienia warunków jej wykonania. Artykuł 50 ust. 3 TUE ogranicza czas trwania tych negocjacji i przewiduje, że traktaty przestają mieć zastosowanie do opuszczającego Unię państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji decyzji o wystąpieniu, chyba że Rada Europejska i dane państwo podejmą jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. Oznacza to, że niezawarcie umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 TUE, nie oznacza, iż wystąpienie nie może dojść do skutku(26).

28.      Zgodnie z art. 50 ust. 3 TUE traktaty przestają mieć zastosowanie do państwa, które notyfikowało zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej, od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu. W przypadku Zjednoczonego Królestwa umowa o wystąpieniu weszła w życie o północy (czasu środkowoeuropejskiego) dnia 31 stycznia 2020 r., kiedy to Zjednoczone Królestwo przestało być państwem członkowskim Unii Europejskiej. W związku z tym Zjednoczone Królestwo nie było już zdecydowane w szczególności ustanowić wspólnego obywatelstwa dla obywateli państw członkowskich Unii oraz tworzyć coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Z uwagi na fakt, że obywatelstwo Unii jest uzależnione od nabycia i posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego, a Zjednoczone Królestwo dobrowolnie zrzekło się statusu państwa członkowskiego w sposób przewidziany w prawie Unii, obywatele brytyjscy przestali być obywatelami Unii.

29.      W art. 126 umowy o wystąpieniu ustanowiono okres przejściowy, w którym prawo Unii miało zastosowanie „do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium” i który kończył się w dniu 31 grudnia 2020 r.  Artykuł 127 umowy o wystąpieniu wyraźnie wyłączał w tym okresie stosowanie „do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium” art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE, art. 22 ust. 1 TFUE i art. 40 karty, które to postanowienia dotyczą przysługującego obywatelom Unii czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają oni miejsce zamieszkania. Z powyższego wynika, że z chwilą wejścia w życie umowy o wystąpieniu obywatel brytyjski traci przysługujące obywatelowi Unii czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania.

30.      Oznacza to, że w momencie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej obywatele brytyjscy przestali być obywatelami Unii. Na mocy postanowień umowy o wystąpieniu przyznano im wprawdzie w okresie przejściowym pewne prawa, jednak wśród nich nie znajdowało się czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania.

3.      Przypadek EP 

31.      W przedstawionych uwagach na piśmie EP przytacza szereg argumentów, które można podzielić na dwie grupy. Po pierwsze, jej zdaniem niezależnie od wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej w dalszym ciągu pozostaje ona obywatelką Unii. Po drugie, EP pomocniczo podnosi, że umowa o wystąpieniu nie mogła zgodnie z prawem skutkować pozbawieniem jej prawa do głosowania w wyborach lokalnych. Ustosunkuję się teraz do niektórych kwestii poruszonych w tych uwagach na piśmie.

32.      Z przytoczonego przez EP fragmentu wyroku Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Nottebohm(27) jasno wynika, że nabycie obywatelstwa wymaga podjęcia pozytywnego aktu przez państwo. Unia Europejska w sposób nieskrępowany ustaliła, że nabycie obywatelstwa państwa członkowskiego jest warunkiem wstępnym przyznania obywatelstwa Unii. Już samo to wystarcza, aby odrzucić argument EP, zgodnie z którym więź łącząca jednostkę z danym państwem, nawet jeżeli jej nawiązanie było możliwe ze względu na posiadanie statusu prawnego, który już nie przysługuje tej jednostce, może sama w sobie czynić zasadnym twierdzenie o nabyciu obywatelstwa tego państwa.

33.       EP wydaje się twierdzić, że więź, jaką nawiązała z Francją w czasie, gdy była obywatelką państwa członkowskiego, stoi na przeszkodzie temu, by pozbawiono jej obywatelstwa Unii. Z postanowienia odsyłającego wynika jednak, że choć EP ma miejsce zamieszkania we Francji od dłuższego już czasu i jest zamężna z obywatelem francuskim, to nie zdecydowała się nabyć obywatelstwa francuskiego. Według rządu francuskiego EP mogłaby się o nie starać, ponieważ pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem francuskim. W związku z tym aby nabyć obywatelstwo francuskie, co sprawi, że automatycznie przyznane zostanie jej obywatelstwo Unii, EP musi jedynie przedłożyć wymagany wniosek organom francuskim. Jest co najmniej paradoksalne, że EP, na poparcie twierdzenia, iż jest uprawniona do zachowania obywatelstwa Unii, powołuje się wyłącznie na więź łączącą ją z Francją, a jednocześnie nie decyduje się uczynić tego jednego kroku, który mógłby skutkować zachowaniem przez nią obywatelstwa Unii, mianowicie nie występuje z wnioskiem o nadanie obywatelstwa francuskiego. Wobec braku posiadania przez EP obywatelstwa państwa członkowskiego Francja nie może uznać jej za obywatelkę Unii.

34.      Trybunał orzekł już, że prawa przyznane obywatelowi Unii w art. 21 ust. 1 TFUE służą między innymi ułatwieniu stopniowej integracji danego obywatela Unii ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego(28).  EP zdaje się twierdzić, że skoro zintegrowała się ze społeczeństwem francuskim jako obywatelka Unii, nie może być teraz pozbawiona tego statusu i możliwości korzystania z praw z nim związanych.  Poza zastrzeżeniem, że EP, podobnie jak wszyscy inni obywatele brytyjscy, przestała spełniać zasadniczą przesłankę korzystania ze statusu i korzyści wynikających z obywatelstwa Unii, a mianowicie przesłankę posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego, co było bezpośrednią konsekwencją suwerennej decyzji Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii Europejskiej, można również zauważyć, że integracja obywateli państw trzecich ze społeczeństwami państw członkowskich nie należy do celów wspieranych przez obywatelstwo Unii.

35.       Na poparcie argumentu, że obywatelstwo państwa członkowskiego nie stanowi koniecznego warunku posiadania obywatelstwa Unii, EP przytacza także jedno zdanie z pkt 23 opinii rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Rottmann(29), w którym wskazano, iż „[o]bywatelstwo Unii zakłada istnienie obywatelstwa państwa członkowskiego, ale jednocześnie stanowi ono pojęcie prawno-polityczne o charakterze odrębnym względem pojęcia obywatelstwa państwa członkowskiego”.

36.      W dodatku w pkt 23 owej opinii rzecznik generalny M. Poiares Maduro zaznaczył, że obywatelstwo państwa członkowskiego otwiera dostęp do praw przyznanych przez Unię Europejską oraz czyni z osób je posiadających obywateli Unii. Zauważył on, że obywatelstwo Unii stanowi nie tylko wiązkę praw, które jako takie mogłyby zostać przyznane nieposiadającym go osobom. Zakłada ono istnienie pomiędzy obywatelami Unii więzi o charakterze politycznym, opartej na ich wzajemnym zaangażowaniu na rzecz otwarcia swych wspólnot politycznych na pozostałych obywateli Unii oraz na rzecz ustanowienia nowej formy solidarności obywatelskiej i politycznej na skalę europejską. Zdaniem rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura państwa członkowskie, gdy postanowiły, że posiadanie obywatelstwa państwa członkowskiego jest przesłanką posiadania obywatelstwa Unii, pragnęły zaznaczyć, iż ta nowa forma obywatelstwa nie podważa pierwotnej przynależności jednostki do krajowej wspólnoty politycznej. W związku z tym obywatelstwo Unii uzyskuje się przez nabycie obywatelstwa państwa członkowskiego, do którego dostęp jest uregulowany w prawie krajowym. Jak każda forma obywatelstwa stanowi ono podstawę nowej przestrzeni politycznej, z której wyłaniają się prawa i obowiązki określone przez prawo Unii. Nie jest tak, że nabycie i utrata obywatelstwa państwa członkowskiego (a co za tym idzie, obywatelstwa Unii) podlegają prawu Unii, lecz tak, iż przesłanki nabycia i utraty tego obywatelstwa muszą być ukształtowane w sposób zgodny z prawem Unii i w poszanowaniu praw obywatela Unii.

37.      Tym samym pkt 23 opinii rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Rottmann(30) nie tyle nie potwierdza stanowiska bronionego przez EP, co całkowicie je podważa. Wskazano w nim, że powodem, dla którego obywatelstwo Unii uzależniono od posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego, jest wzajemne zobowiązanie państw członkowskich do ustanowienia nowej formy solidarności obywatelskiej i politycznej na skalę europejską. W drodze suwerennej decyzji o wystąpieniu z Unii Zjednoczone Królestwo zasygnalizowało w sposób wyraźny wolę wyrzeczenia się tego zobowiązania. W kontekście tego aktu suwerennego państwa jednostka nie może się powoływać na swoje obywatelstwo brytyjskie i wywodzić z niego, że posiada obywatelstwo Unii lub też że przysługują jej wynikające z niego korzyści. 

38.      EP utrzymuje ponadto, że ponieważ art. 127 ust. 1 lit. b) umowy o wystąpieniu stanowi, iż wymienione w nim uregulowania nie mają zastosowania „do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium w okresie przejściowym”, to takie ich niestosowanie nie rozciąga się na państwa członkowskie, w tym na Francję. Artykuł 127 ust. 6 umowy o wystąpieniu nie zmienia zakresu terytorialnego tego ograniczenia, skoro przewiduje, że prawo Unii ma w okresie przejściowym zastosowanie do wszystkich państw członkowskich, w tym do Zjednoczonego Królestwa.

39.      Taka interpretacja art. 127 ust. 6 umowy o wystąpieniu wydaje się nie uwzględniać faktu, że w postanowieniu tym mowa jest nie o prawie Unii jako takim, lecz o „prawie Unii mającym zastosowanie zgodnie z ust. 1”. Artykuł 127 ust. 1 lit. b) umowy o wystąpieniu skutkuje wyłączeniem wymienionych w nim uregulowań z zakresu tego, co stanowi prawo Unii mające zastosowanie w rozumieniu tego postanowienia. Z powyższego wynika, że art. 127 ust. 6 umowy o wystąpieniu zwalnia państwa członkowskie z obowiązku stosowania uregulowań wymienionych w art. 127 ust. 1 lit. b) umowy o wystąpieniu przez czas trwania okresu przejściowego. Na mocy art. 127 umowy o wystąpieniu na Francję nie nałożono zatem wymogu przewidującego pozostawienie EP w prowadzonym podówczas przez to państwo członkowskie rejestrze wyborców uprawnionych do głosowania w wyborach lokalnych.

40.      EP podnosi również szereg zarzutów dotyczących tego, że przy podejmowaniu decyzji o wykreśleniu jej z rejestru wyborców nie uwzględniono jej indywidualnej sytuacji. Utrzymuje ona, powołując się na wydane przez Trybunał wyroki Rottmann(31) i Tjebbes(32), że decyzja pozbawiająca ją korzyści wynikających z obywatelstwa Unii może zostać podjęta dopiero po dokonaniu oceny jej indywidualnej sytuacji w świetle zasad proporcjonalności i uzasadnionych oczekiwań, a także po zagwarantowaniu jej rzetelnego postępowania, co obejmuje prawo do bycia wysłuchaną.

41.      Jak wskazano w pkt 23–25 niniejszej opinii, wyroki Rottmann(33) i Tjebbes(34) zapadły w okolicznościach, w których państwo członkowskie postanowiło o utracie obywatelstwa przez jednostki, co pociągnęło za sobą utratę przez nie obywatelstwa Unii. To w tym kontekście Trybunał orzekł, że w świetle prawa Unii oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności państwo członkowskie jest zobowiązane dokonać indywidualnej oceny konsekwencji, jakie pociąga za sobą ta utrata w odniesieniu do zainteresowanej osoby(35). 

42.      Moim zdaniem EP nie może, powołując się na wyroki Rottmann(36) i Tjebbes(37), utrzymywać, że gdyby pod uwagę wzięto jej sytuację osobistą, to taka ocena mogłaby doprowadzić do wydania w jej sprawie innego rozstrzygnięcia. Zasada proporcjonalności wymaga, aby właściwy organ, przed podjęciem decyzji wpływającej na jednostkę, dokonał wyważenia kolidujących ze sobą praw i norm. Okoliczności niniejszej sprawy nie są tego rodzaju, że organ podejmujący decyzję ma obowiązek dokonania takiego wyważenia z uwzględnieniem sytuacji osobistej EP. W bezpośrednim następstwie suwerennej decyzji Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii Europejskiej osoba znajdująca się w położeniu EP utraciła czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych we Francji, czyli w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania. To ta suwerenna decyzja, a nie decyzja państwa członkowskiego lub jego organu, spowodowała utratę przez EP korzyści wynikających z tych praw. W przeciwieństwie do sytuacji rozważanych tak w wyroku Rottmann(38), jak i w wyroku Tjebbes(39), ani organ podejmujący decyzję, ani sąd odsyłający nie był i nie jest władny uwzględnić żądań EP. Niezależnie od tego, w jaki sposób wzięto by pod uwagę indywidualną sytuację EP, wydanie innego rozstrzygnięcia zgodnego z prawem Unii było niemożliwe. Z tych samych powodów niedawny wyrok Trybunału w sprawie Wiener Landesregierung(40)pozostaje bez wpływu na sytuację EP.

43.      Pragnę dodać, że w zakresie, w jakim EP postuluje zrównanie swojego położenia z położeniem bezpaństwowców, która to kwestia stanowiła element rozważany w wyrokach Rottmann(41)i Wiener  Landesregierung(42), wypada zauważyć, iż jest ona obywatelką brytyjską. Wszelkie kwestie dotyczące przysługującego jej statusu obywatelki brytyjskiej lub wynikających z niego praw może ona przedkładać organom Zjednoczonego Królestwa. W takim sporze żadnej roli nie może odgrywać ani Francja, ani Unia Europejska.

44.      Rozważania te można w równym stopniu odnieść do prób powołania się przez EP na uzasadnione oczekiwania wobec Unii Europejskiej lub organów francuskich. Przypadki naruszenia uzasadnionych oczekiwań dotyczących statusu EP jako obywatelki Unii, które mogłaby ona pragnąć zasygnalizować, powinny zostać zgłoszone Zjednoczonemu Królestwu, które wystąpiło z Unii Europejskiej, a nie organom francuskim czy też Unii Europejskiej.

45.      Podobnie nietrafne jest twierdzenie EP, jakoby organy francuskie pozbawiły ją czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych, a tym samym odmówiły jej prawa do uczestnictwa w procesie demokratycznym. Każdy przypadek pozbawienia jej jako obywatelki brytyjskiej prawa do udziału w procesie demokratycznym wynika wyłącznie z prawa Zjednoczonego Królestwa.

46.      EP podnosi również, że pozbawienie obywateli brytyjskich zamieszkałych w Unii Europejskiej czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają oni miejsce zamieszkania, narusza zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, którą ustanowiono w art. 18 TFUE.

47.      Trybunał wskazał, że obywatel Unii zamieszkały w Zjednoczonym Królestwie może się powoływać w okresie przejściowym na art. 18 akapit pierwszy TFUE(43). Podobnie EP może co do zasady powoływać się w tym okresie wobec Francji na zawarty w art. 18 TFUE zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

48.      Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 18 akapit pierwszy TFUE jest stosowany samodzielnie w sytuacjach podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których TFUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji(44).

49.      Na potrzeby niniejszej sprawy wystarczy przypomnieć, że o zasadzie niedyskryminacji w odniesieniu do wykonywania prawa do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych jest w sposób wyraźny mowa w art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE, zaś to postanowienie zostało, na mocy art. 127 ust. 1 umowy o wystąpieniu, jednoznacznie wyłączone z katalogu postanowień dotyczących praw, jakie w dalszym ciągu przysługiwały obywatelom brytyjskim w Unii Europejskiej w okresie przejściowym.

50.      Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ogólna zasada niedyskryminacji wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(45).

51.      Jeśli chodzi o korzystanie z praw politycznych w Unii Europejskiej, obywatele państw trzecich tacy jak EP nie znajdują się, z uwagi na swój odmienny status prawny, w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli państw członkowskich. W związku z tym różnice w ich traktowaniu nie stanowią nieuzasadnionej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. 

52.      Ten ostatni wniosek pozostaje oczywiście bez uszczerbku dla możliwości przyznania przez państwa członkowskie obywatelom państwa trzeciego prawa do udziału w wyborach lokalnych zgodnie z wymogami określonymi w ich odpowiednich przepisach krajowych(46). Innymi słowy, chociaż prawo Unii nie zobowiązuje państw członkowskich do przyznania obywatelom państw trzecich prawa do głosowania w wyborach na podstawie odpowiednich przepisów krajowych, to nie stoi ono też temu na przeszkodzie. Okoliczność, że prawo francuskie nie przyznaje takim osobom tego prawa, nie może być kwestionowana na gruncie prawa Unii.

53.      Mając na względzie całość powyższych rozważań, przeanalizuję teraz cztery pytania prejudycjalne przedstawione przez sąd odsyłający w celu udzielenia mu na nie użytecznej odpowiedzi.

a)      W przedmiocie pytania pierwszego

54.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 50 TUE i umowę o wystąpieniu należy interpretować w ten sposób, że uchylają one obywatelstwo Unii obywateli brytyjskich, którzy przed końcem okresu przejściowego skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i swobodnego osiedlania się na terytorium innego państwa członkowskiego, w szczególności obywateli brytyjskich zamieszkujących na terytorium innego państwa członkowskiego od ponad piętnastu lat i podlegających zasadzie prawa brytyjskiego zwanej „15-year rule”, którzy zostali tym samym całkowicie pozbawieni prawa do głosowania.

55.      Z powodów opisanych szczegółowo w pkt 19–52 niniejszej opinii, ze względu na podjętą przez Zjednoczone Królestwo decyzję o uruchomieniu procedury przewidzianej w art. 50 TUE oraz na mocy zawartej wskutek tego umowy o wystąpieniu między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem obywatele brytyjscy przestali być obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Tym samym przestali oni być obywatelami Unii. Wszelkie wypływające z faktu zamieszkiwania przez EP poza Zjednoczonym Królestwem skutki prawne w zakresie wykonywania praw wyborczych w wyborach organizowanych w tym państwie stanowią kwestię między nią a Zjednoczonym Królestwem, które jest państwem trzecim, a zatem nie należą do właściwości Trybunału.

56.      W związku z tym proponuję, aby na pytanie pierwsze sądu odsyłającego Trybunał odpowiedział w ten sposób, że art. 50 TUE i umowa o wystąpieniu skutkują, od północy (czasu środkowoeuropejskiego) dnia 31 stycznia 2020 r., pozbawieniem obywatelstwa Unii obywateli brytyjskich, w tym także tych, którzy przed końcem okresu przejściowego skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i swobodnego osiedlania się na terytorium innego państwa członkowskiego.

b)      W przedmiocie pytania drugiego

57.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o zbadanie, czy należy uznać, że art. 2, 3, 10, 12 i 127 umowy o wystąpieniu i pkt 6 jej preambuły w związku z art. 18, 20 i 21 TFUE umożliwiły tym obywatelom brytyjskim zachowanie, bez wyłączeń, praw wynikających z obywatelstwa Unii, które przysługiwały im przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej.

58.      To pytanie wydaje się zasadzać na twierdzeniu, że nawet jeśli obywatele brytyjscy przestali być obywatelami Unii wskutek zastosowania art. 50 TUE i na mocy umowy o wystąpieniu, to przywołane powyżej postanowienia wywołują łącznie skutek tego rodzaju, iż obywatele brytyjscy, którzy uzyskali już obywatelstwo Unii, są chronieni przed jedną z konsekwencji wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej, mianowicie przed utratą obywatelstwa Unii przez obywateli brytyjskich.

59.      Założenie leżące u podstaw tego pytania jest dotknięte przynajmniej trzema problemami, których nie da się przezwyciężyć.

60.      Po pierwsze, jak wynika z odpowiedzi, której proponuję udzielić na pytanie pierwsze, art. 50 TUE i umowa o wystąpieniu nie przewidują żadnego wyjątku od zasady, w myśl której z chwilą wystąpienia z Unii Europejskiej Zjednoczone Królestwo przestaje być państwem członkowskim, ze wszystkimi konsekwencjami, jakie rodzi to dla obywateli brytyjskich.

61.      Po drugie, skoro warunkiem koniecznym posiadania obywatelstwa Unii jest obywatelstwo państwa członkowskiego, to przed północą (czasu środkowoeuropejskiego) dnia 31 stycznia 2020 r. wszyscy obywatele brytyjscy byli obywatelami Unii, niezależnie od tego, czy wykonali oni jakiekolwiek prawa przyznane im w związku z tym statusem. Wykonanie praw przyznanych przez prawo Unii nie dostarcza żadnej podstawy prawnej, w oparciu o którą należałoby ustalać, czy danej jednostce przysługuje status obywatela Unii.

62.      Po trzecie, jak wskazano powyżej, w art. 127 ust. 1 umowy o wystąpieniu wyraźnie przewidziano, że w okresie przejściowym nie mają zastosowania ani art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE, art. 22 TFUE i art. 40 karty, ani żadne akty przyjęte na podstawie tych postanowień.

63.      Z tych względów proponuję, aby na pytanie drugie Trybunał odpowiedział w ten sposób, że przywołane postanowienia umowy o wystąpieniu oraz TFUE nie umożliwiają obywatelom brytyjskim zachowania, bez wyłączeń, praw wynikających z obywatelstwa Unii, które przysługiwały im przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej w dniu 31 stycznia 2020 r.

c)      W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego

64.      Pytania trzecie i czwarte zostały skierowane na wypadek udzielenia przez Trybunał odpowiedzi przeczącej na dwa pierwsze pytania. Z uwagi na fakt, że dotyczą one kwestii ważności umowy o wystąpieniu analizowanej z różnych, aczkolwiek podobnych, perspektyw, należy rozpatrzyć je łącznie.

65.      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że Trybunał jest właściwy zarówno w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, jak również w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii dokonania oceny, czy zawarta przez Unię umowa międzynarodowa jest zgodna z traktatami oraz z normami prawa międzynarodowego, które wiążą Unię Europejską zgodnie z traktatami(47).

66.      Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, do Trybunału skierowano wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący ważności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię Europejską, należy go rozumieć jako obejmujący akt, w drodze którego Unia zawarła taką umowę międzynarodową. Kontrola ważności, którą Trybunał może przeprowadzić w takim kontekście, może dotyczyć zgodności z prawem tego aktu w świetle treści odnośnej umowy międzynarodowej(48).

67.      Jak wskazano w pkt 6 niniejszej opinii, Unia Europejska zatwierdziła zawarcie umowy o wystąpieniu w decyzji 2020/135.

68.      W świetle tych rozważań pytania trzecie i czwarte można przeformułować w ten sposób, aby zmierzały one zasadniczo do ustalenia, czy decyzja 2020/135 w sprawie zawarcia umowy o wystąpieniu jest nieważna w zakresie, w jakim, mając na względzie treść umowy o wystąpieniu, nie przyznaje czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych obywatelom brytyjskim zamieszkałym w państwie członkowskim, którzy nie posiadają obywatelstwa żadnego państwa członkowskiego.

69.      Jak zauważono powyżej, począwszy od północy (czasu środkowoeuropejskiego) dnia 31 stycznia 2020 r. Zjednoczone Królestwo nie jest już państwem członkowskim Unii Europejskiej. W okresie przejściowym prawo Unii miało zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i do jego obywateli w myśl odstępstwa przewidzianego w art. 127 umowy o wystąpieniu, na mocy którego wyłączono w szczególności prawo do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim zamieszkania.

70.      Moim zdaniem, biorąc pod uwagę status państwa trzeciego przysługujący Zjednoczonemu Królestwu od chwili jego wystąpienia z Unii Europejskiej, nie można zarzucać, że w decyzji 2020/135 nie przyznano obywatelom brytyjskim, czy to w okresie przejściowym, czy też po jego zakończeniu, czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają oni miejsce zamieszkania. Utrata tych praw jest jedną z konsekwencji suwerennej decyzji Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Tego wniosku nie zmienia okoliczność, że decyzja 2020/135 w związku z umową o wystąpieniu przewidywała, iż w drodze wyjątku niektóre części dorobku prawnego miały zastosowanie w okresie przejściowym w celu zapewnienia uporządkowanego wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej, co zgodnie z jej preambułą, jest celem umowy o wystąpieniu. Dlatego też uważam, że co się tyczy prawa do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych, decyzja 2020/135 nie jest sprzeczna z art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE i art. 22 TFUE oraz z art. 40 karty. A fortiori z tych samych powodów decyzja 2020/135 nie jest sprzeczna z art. 18 i 21 TFUE w odniesieniu do kwestii rozpatrywanej przez Trybunał.

71.      Tego wniosku nie podważa również fakt, że niektórzy obywatele brytyjscy, tacy jak EP, skorzystali przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z pewnych praw wynikających z obywatelstwa Unii, w tym z prawa do przemieszczenia się do innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej i pobytu w nim. Żadnego oparcia w prawie nie znajduje twierdzenie, że decyzja 2020/135 była niezgodna z prawem, ponieważ nie przyznawała obywatelstwa Unii osobom, które nie były już obywatelami Unii, w okresie przejściowym lub po jego zakończeniu, niezależnie od miejsca ich zamieszkania.

72.      Należy również zauważyć, że w orzecznictwie uznaje się, iż instytucje Unii dysponują w ramach utrzymywania stosunków zewnętrznych wielką swobodą podejmowania decyzji politycznych(49). Przy wykonywaniu prerogatyw polityki zewnętrznej instytucje Unii mogą zatem zgodnie z prawem zawierać ze swoimi partnerami umowy międzynarodowe oparte na zasadzie wzajemności i obopólnych korzyści(50).

73.      W preambule umowy o wystąpieniu uznano, że konieczne jest zapewnienie, na zasadzie wzajemności, ochrony obywatelom Unii i obywatelom brytyjskim, a także członkom ich rodzin, w przypadku, gdy korzystali oni z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się. To właśnie w tym kontekście Komisja Europejska zwraca między innymi uwagę na dokument negocjacyjny pt. „The United Kingdom’s Exit from the European Union – Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU” („Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej – Ochrona statusu obywateli Unii zamieszkujących w Zjednoczonym Królestwie i obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkujących w Unii”) z czerwca 2017 r. Wynika z niego, że Zjednoczone Królestwo nie dążyło do zagwarantowania obywatelom brytyjskim zamieszkującym w Unii możliwości korzystania z praw politycznych po jego wystąpieniu z Unii w zamian za przyznanie wzajemnych praw obywatelom Unii zamieszkującym w Zjednoczonym Królestwie(51).

74.      Nie ma zatem ani prawnych, ani faktycznych podstaw, aby przyjąć, że Unia Europejska wykroczyła poza granice przysługującego jej swobodnego uznania w ramach utrzymywania stosunków zewnętrznych, ponieważ nie zapewniła, czy to w drodze jednostronnej decyzji, czy też w rezultacie negocjacji prowadzonych ze Zjednoczonym Królestwem, obywatelom brytyjskim zamieszkującym w Unii Europejskiej możliwości korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych w państwie członkowskim po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa.

75.      W zakresie, w jakim pytanie trzecie dotyczy konkretnie tego, czy umowa o wystąpieniu narusza określone zasady ustanawiające tożsamość Unii oraz czy jest nieproporcjonalna, gdyż nie przewiduje wyjątku od zasady, w myśl której obywatele brytyjscy tracą prawa związane z obywatelstwem Unii, chciałbym jeszcze przedstawić kilka następujących krótkich uwag. Ze względu na fakt, że suwerenna decyzja Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii Europejskiej jest równoznaczna z odrzuceniem zasad założycielskich Unii Europejskiej, zaś umowa o wystąpieniu jest umową zawartą między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem, która ma ułatwić uporządkowane wystąpienie z Unii przez to państwo, Unia Europejska nie mogła żądać, aby Zjednoczone Królestwo przestrzegało w pełni którejkolwiek spośród jej zasad założycielskich. Unia Europejska nie miała też możliwości zagwarantowania praw, których w każdym razie nie byłaby zobowiązana dochodzić w imieniu osób będących obywatelami państwa, które wystąpiło z Unii Europejskiej, a zatem w imieniu osób niebędących już obywatelami Unii. Wreszcie ponieważ obywatelstwo Unii jest uzależnione od posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego, jedynym możliwym rozwiązaniem mieszczącym się w zakresie przewidzianym traktatami było wyłączenie obywateli brytyjskich z pojęcia obywateli Unii.

76.      W odniesieniu do pytania czwartego, jeśli chodzi o kwestię ważności art. 127 ust. 1 lit. b) umowy o wystąpieniu, nie istnieje żadna podstawa prawna pozwalająca rozróżniać między tymi obywatelami brytyjskimi, którzy skorzystali z praw przysługujących im na mocy prawa Unii, a tymi obywatelami brytyjskimi, którzy tego nie uczynili. Z prawnego punktu widzenia przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej wszyscy obywatele brytyjscy byli obywatelami Unii, niezależnie od tego, w jaki sposób korzystali z tego statusu. Wszelkie sprawy dotyczące uzasadnionych oczekiwań należy załatwiać z państwem, którego osoby te są obywatelami, mianowicie ze Zjednoczonym Królestwem. 

77.      W związku z powyższym proponuję, aby na pytania trzecie i czwarte odpowiedzieć w ten sposób, że decyzja 2020/135 w sprawie zawarcia umowy o wystąpieniu nie jest nieważna w zakresie, w jakim nie przyznaje czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych obywatelom brytyjskim, którzy mają miejsce zamieszkania w państwie członkowskim i nie posiadają obywatelstwa żadnego państwa członkowskiego.
V.      Wnioski

78.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Tribunal judiciaire d’Auch (sąd powszechny w Auch, Francja) odpowiedział następująco:
1.      Artykuł 50 TUE i decyzja Rady (UE) 2020/135 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zawarcia Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej skutkują, od północy (czasu środkowoeuropejskiego) dnia 31 stycznia 2020 r., pozbawieniem obywatelstwa Unii obywateli brytyjskich, w tym także tych, którzy przed końcem okresu przejściowego skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i swobodnego osiedlania się na terytorium innego państwa członkowskiego.
2.      Przepisy decyzji 2020/135 oraz postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie umożliwiają obywatelom brytyjskim zachowania, bez wyłączeń, praw wynikających z obywatelstwa Unii, które przysługiwały im przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej w dniu 31 stycznia 2020 r.
3.      Decyzja Rady 2020/135 nie jest nieważna w zakresie, w jakim nie przyznaje czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych obywatelom brytyjskim, którzy mają miejsce zamieszkania w państwie członkowskim i nie posiadają obywatelstwa państwa członkowskiego.

1      Język oryginału: angielski.

2      Dz.U. 2020, L 29, s. 1.

3      Dz.U. 2019, C 384I, s. 1.

4      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104.

5      Wyrok z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189.

6      Wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung i in. (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa) (C‑118/20, EU:C:2022:34).

7      Wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 39; 41; z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 30; z dnia 14 grudnia 2021 r., V.М.А. (C 490/20, EU:C:2021:1008, pkt 38; z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung i in. (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa) (C 118/20, EU:C:2022:34, pkt 37).

8      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104. 

9      Ibidem, pkt 26–29.

10      Ibidem, pkt 39.

11      Ibidem, pkt 41.

12      Ibidem, pkt 42.

13      Ibidem, pkt 42, 59.

14      Wyrok z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 32.

15      Ibidem, pkt 32.

16      Ibidem, pkt 35.

17      Ibidem, pkt 39.

18      Ibidem, pkt 40–46.

19      Wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r. (C‑118/20, EU:C:2022:34).

20      Ibidem, pkt 13, 14.

21      Ibidem, pkt 15–17.

22      Ibidem, pkt 33.

23      Ibidem, pkt 51.

24      Wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in., C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 50.

25      Ibidem, pkt 68.

26      Postanowienie z dnia 19 marca 2019 r., Shindler i in./Rada, C‑755/18 P, niepublikowane, EU:C:2019:221, pkt 31.

27      Wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1955 r. w sprawie Nottebohm (Liechtenstein przeciwko Gwatemali), C.I.J. Recueil 1955, s. 4.

28      Wyroki: z dnia 14 listopada 2017 r., Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, pkt 56); z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung i in. (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa) (C‑118/20, EU:C:2022:34, pkt 42).

29      Opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Rottmann (C‑135/08, EU:C:2009:588).

30      Opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Rottmann (C‑135/08, EU:C:2009:588).

31      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., C‑135/08, EU:C:2010:104.

32      Wyrok z dnia 12 marca 2019 r., C‑221/17, EU:C:2019:189.

33      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., C‑135/08, EU:C:2010:104.

34      Wyrok z dnia 12 marca 2019 r., C‑221/17, EU:C:2019:189.

35      Wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 55; z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 41.

36      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., C‑135/08, EU:C:2010:104.

37      Wyrok z dnia 12 marca 2019 r., C‑221/17, EU:C:2019:189.

38      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., C‑135/08, EU:C:2010:104.

39      Wyrok z dnia 12 marca 2019 r., C‑221/17, EU:C:2019:189.

40      Wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung i in. (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa) (C‑118/20, EU:C:2022:34).

41      Wyrok z dnia 2 marca 2010 r., C‑135/08, EU:C:2010:104.

42      Wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung i in. (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa) (C‑118/20, EU:C:2022:34).

43      Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 64.

44      Ibidem, pkt 65.

45      Wyrok z dnia 29 października 2020 r., Veselības ministrija, C‑243/19, EU:C:2020:872, pkt 37.

46      Komisja Europejska wskazuje, że szereg państw członkowskich przyznaje to prawo pod pewnymi warunkami.

47      Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, pkt 48.

48      Ibidem, pkt 50, 51.

49      Wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Swiss International Air Lines, C‑272/15, EU:C:2016:993, pkt 24.

50      Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 listopada 1999 r., Portugalia/Rada, C‑149/96, EU:C:1999:574, pkt 45.

51      Ten dokument jest dostępny w internecie: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/621848/60093_Cm9464_NSS_SDR_Web.pdf.