CELEX: 52011SC0821
Language: pl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Hungaryand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Hungary, 2011-2015

|
			
		
		
		52011SC0821
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Hungaryand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Hungary, 2011-2015
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform
Węgier z 2011 r.
oraz zawierające opinię Rady
na temat zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011-2015
przedstawionego przez Węgry
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1],
w szczególności jego art. 9 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)              
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia
nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego,
zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji
polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na
najważniejszych obszarach wymagających podjęcia
działań służących pobudzeniu europejskiego
potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)              
W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw
członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października
2010 r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki
zatrudnienia państw członkowskich[3], które razem
stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie
zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej
krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)              
Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła
pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego,
rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i
pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante
koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. 
(4)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i
reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca
2011 r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną
analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła ona również
priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji budżetowej i
stabilności finansów publicznych, zmniejszenia bezrobocia w drodze reform
rynku pracy oraz podjęcia nowych działań
służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada zwróciła
się do państw członkowskich, aby przekształciły te
priorytety w konkretne środki, które zostaną włączone do
ich programów stabilności lub programów konwergencji oraz do ich krajowych
programów reform.
(5)              
W dniu 15 kwietnia 2011 r. Węgry
przedstawiły aktualizację z 2011 r. do programu konwergencji,
obejmującą lata 2011-2015, oraz krajowy program reform z 2011 r. W
celu uwzględnienia powiązań między oboma tymi programami
poddano je jednoczesnej ocenie. 
(6)              
Węgry bardzo ucierpiały na skutek
wystąpienia kryzysu jesienią 2008 r. i straciły dostęp do
rynkowych źródeł finansowania. W celu przezwyciężenia tych
trudności Węgry wprowadziły program dostosowawczy, w którym
skupiono się na konsolidacji budżetowej i na nadzorze sektora
finansowego; państwo to otrzymało także pomoc finansową z
UE i MFW. W efekcie Węgry odzyskały dostęp do finansowania
rynkowego wiosną 2009 r., a ich gospodarka wyszła z recesji: po
spadku o 6,7 % w 2009 r. PKB wzrosło o 1,2 % w 2010 r., do czego
przyczynił się rosnący eksport. Jednocześnie odnotowano
dalszy wzrost stopy bezrobocia do poziomu ponad 11 %, podczas gdy przed
kryzysem wynosiła ona niespełna 8 %. W drugim półroczu 2010 r.
rząd ogłosił znaczne obniżki podatków, które mają
zostać wprowadzone w życie w latach 2010-2013. W celu ograniczenia
niekorzystnego wpływu na budżet rząd wprowadził równolegle
nadzwyczajne opłaty i postanowił znieść obowiązkowy
prywatny filar systemu emerytalnego. Chociaż środki te pozwoliły
ograniczyć przekroczenie planów w 2010 r. do 0,4 % PKB powyżej
docelowej wartości deficytu wynoszącej 3,8 % PKB i zapewnią
nadwyżkę w 2011 r., to jednak sytuacja budżetowa uległa
znacznemu pogorszeniu. Z tego też względu, a także w celu
zwiększenia potencjalnego wzrostu gospodarczego, rząd
ogłosił w marcu 2011 r. program reform strukturalnych i przyjął
dodatkowe środki konsolidacyjne. 
(7)              
Na podstawie oceny zaktualizowanego programu
konwergencji zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest
zdania, że – w oparciu o prognozy służb Komisji z wiosny 2011 r.
– scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę prognoz budżetowych
jest nieco zbyt optymistyczny, zwłaszcza jeżeli chodzi o
kształtowanie się popytu wewnętrznego. Celem aktualizacji jest
skorygowanie nadmiernego deficytu w terminie wyznaczonym przez Radę, tj.
do 2011 r., który to cel zostanie osiągnięty z nadwyżką w
wysokości 2 % PKB dzięki wysokim jednorazowym dochodom z aktywów
emerytalnych. Budżet wykaże deficyt w wysokości 2,5 % PKB w roku
2012, który następnie stopniowo zmniejszy się do poziomu 1,5 % PKB w
2015 r., głównie dzięki ograniczeniu wydatków. W aktualizacji
potwierdzono średniookresowy cel Węgier dotyczący sytuacji
budżetowej w ujęciu strukturalnym, którym jest deficyt na poziomie
1,5 % PKB. Oczekuje się, że strategia konsolidacyjna zmniejszy
deficyt budżetowy w ujęciu strukturalnym oraz doprowadzi do tendencji
spadkowej długu, który powinien osiągnąć poziom 64 % PKB do
2015 r. Wydaje się jednak, że strategia ta przewiduje
koncentrację działań na późnym etapie, ponieważ zmiany
strukturalne rozpoczynają się dopiero po 2012 r., a pogorszenie salda
strukturalnego wynoszące ogółem ponad 3 % PKB w latach 2010 i 2011
nie jest zgodne z zaleceniem Rady z lipca 2009 r., w którym Węgry wezwano
do korekty strukturalnej na poziomie co najmniej 0,5 % PKB. W prognozie z
wiosny przewidziano deficyt na poziomie 3,3 % PKB w 2012 r., co zakłada
pewne ryzyka zagrażające realizacji strategii; na tej podstawie nie
można wykluczyć, że w tym samym roku może zostać
ponownie przekroczona wartość progowa, chyba że podjęte
zostaną dodatkowe środki. Przewidywana ścieżka deficytu nie
zapewnia ponadto niezbędnej korekty strukturalnej, która pozwoliłaby
osiągnąć średniookresowy cel budżetowy do końca
okresu objętego programem; w szczególności, po 2013 r. nie jest
przewidziane prowadzenie korekty strukturalnej. Zniesienie obowiązkowego
prywatnego filaru systemu emerytalnego i stworzenie silnych zachęt do
przechodzenia do filaru publicznego generuje dodatkowe dochody w krótkim i
średnim okresie, ale jednocześnie zwiększa zobowiązania
długoterminowe, a tym samym może pogorszyć stabilność
finansów publicznych w długim okresie.
(8)              
Konsolidacja budżetowa pozostaje dużym
wyzwaniem. Bez rygorystycznej realizacji zapowiedzianych środków i
dodatkowych środków o charakterze strukturalnym nie można
zapewnić trwałej korekty nadmiernego deficytu i odpowiednich
postępów na drodze do osiągnięcia średniookresowego celu
budżetowego. Ponadto konsolidacja budżetowa przyczyni się
także do sprowadzenia długu na odpowiednią
ścieżkę spadkową i do poprawy długookresowej stabilności
finansów publicznych, która wydaje się stać w obliczu średniego
zagrożenia. Pełne wykorzystanie nadzwyczajnych dochodów może
przyczynić się do szybszej konsolidacji budżetowej. W tym
kontekście przydatnym narzędziem umożliwiającym
ścisłe monitorowanie postępów w konsolidacji budżetowej
będzie sprawozdanie z postępów przedstawiane przez rząd co dwa
lata w ramach procedury nadmiernego deficytu. 
(9)              
W niedawno uchwalonej konstytucji ustanowiono
konstytucyjny próg ograniczający wysokość zadłużenia
do 50 % PKB i wyposażono węgierską radę budżetową
w prawo veta wobec rocznego budżetu, które to zmiany mogą
stanowić pierwszy krok do poprawy ram budżetowych. Pewne ważne
kwestie zostaną jednak szczegółowo określone dopiero w
późniejszych „podstawowych” aktach prawnych (np. jakie przejściowe
liczbowe reguły budżetowe będą obowiązywać do
czasu obniżenia wskaźnika zadłużenia do 50 %, jaka
będzie dokładna interpretacja klauzuli korekcyjnej itp.).
Nałożenie pułapu wysokości długu nominalnego –
jeżeli będzie stosowane jako uniwersalne narzędzie – może, ceteris
paribus, prowadzić do procyklicznego kursu polityki budżetowej.
Oprócz tego zakres kompetencji zreorganizowanego organu budżetowego jest
stosunkowo wąski (przygotowywanie opinii w sprawie projektu budżetu i
prawo weta) i nie obejmuje całego cyklu budżetowego (np. poprzez
bieżące oceny nowych polityk mających znaczące skutki
budżetowe). Nie sprecyzowano także innych aspektów zarządzania
budżetem takich jak ukierunkowanie polityki budżetowej na średni
horyzont czasowy oraz kwestia przejrzystości.
(10)          
Stopa zatrudnienia jest jedną z
najniższych w UE (60,4 %). Stopa zatrudnienia kobiet jest również
niska (55,0 %), a różnica pomiędzy stopami zatrudnienia kobiet
mających i niemających dzieci w wieku od 0 do 6 lat jest druga co do
wielkości w UE (33,6, podczas gdy średnia w UE to 12,1 pp). Zarówno
dostępność, jak i jakość usług opieki dziennej na
Węgrzech jest niedostateczna; szczególnie niska jest ich
dostępność poza dużymi miastami i w regionach o bardzo
wysokiej stopie bezrobocia. Poprawa usług opieki dziennej
ułatwiłaby w znacznym stopniu uczestnictwo obojga rodziców w rynku
pracy. 
(11)          
Obciążenia podatkowe pracy na
Węgrzech są stosunkowo wysokie. Wynikający stąd
niekorzystny wpływ na zatrudnienie zmniejszono częściowo poprzez
wprowadzenie nowego systemu podatku dochodowego od osób fizycznych, ale
faktyczne obciążenie podatkowe bezdzietnych osób o niskich dochodach
wzrosło, szczególnie jeżeli uwzględni się stopniowe
znoszenie ulg podatkowych związanych z zatrudnieniem.
(12)          
Problemem publicznych służb zatrudnienia
są niedostateczne zdolności administracyjne, a wcześniejsze
zastrzyki funduszy nie poprawiły skuteczności działania tych
służb w integracji bezrobotnych z rynkiem pracy. Finansowanie
programów na rzecz zatrudnienia nie jest odpowiednio powiązane z ich
wynikami. Okres otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych został niedawno
skrócony i jest obecnie jednym z najniższych w UE. Należy ocenić
wpływ tego środka na rynek pracy, w szczególności aby
określić jego skuteczność w zwiększaniu uczestnictwa w
rynku pracy. 
(13)          
Ubóstwo i z związane z nim zjawiska takie jak
bezrobocie czy niski poziom wykształcenia dotykają nadal, w
nieproporcjonalnie dużym stopniu, pewne defaworyzowane grupy, w
szczególności Romów. Stopa zatrudnienia jest szczególnie niska wśród
osób o niskich kwalifikacjach (36,8 %, podczas gdy średnia europejska to
53,4 %), zwłaszcza wśród mężczyzn. Zgodnie z szacunkami 70
% ludności romskiej żyje poniżej progu ubóstwa.
Większość z nich mieszka w regionach o trudnej sytuacji, które
cechują niewielkie możliwości znalezienia zatrudnienia oraz
niska dostępność usług publicznych. 
(14)          
MŚP napotykają na przeszkody w postaci
skomplikowanych ram regulacyjnych, dużych obciążeń
administracyjnych oraz ograniczonej odpowiedzialności i
przejrzystości administracji publicznej. Dostęp MŚP do finansowania
na wczesnym etapie rozwoju jest poniżej średniej w UE. Krajowy
program reform obejmuje szereg działań mających zmniejszyć
obciążenia administracyjne. Pozabankowe mechanizmy finansowania
odgrywają mniejszą rolę niż w innych krajach europejskich.
Nie przeprowadzano systematycznych ocen skuteczności wcześniejszych
programów wspierających ten sektor.
(15)          
Komisja dokonała oceny programu konwergencji i
krajowego programu reform Węgier i wzięła także pod
uwagę wyrażony przez rząd zamiar śledzenia paktu euro plus,
nie biorąc w nim jednak oficjalnie udziału[4].
Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla
zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki
społeczno-gospodarczej na Węgrzech, ale także stopień
poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na
konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania
gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu
w przyszłe decyzje krajowe. Komisja jest zdania, że strategia korekty
budżetowej opierającej się głównie na redukcji wydatków
przewiduje koncentrację działań na późnym etapie. W
związku z tym wyznaczony przez Radę na 2011 r. termin ograniczenia
deficytu do poziomu poniżej progu 3 % PKB jest dotrzymany tylko
dzięki wysokim jednorazowym dochodom z aktywów emerytalnych. Zmiany strukturalne
rozpoczną się dopiero w 2012 r., a w świetle zagrożeń
związanych z ich wdrożeniem nie można wykluczyć, że w
tym samym roku może ponownie dojść do przekroczenia progu, o ile
nie zostaną podjęte dodatkowe środki. Ponadto w
dłuższej perspektywie program konwergencji nie zapewnia dalszych
postępów na drodze do osiągnięcia średniookresowego celu
budżetowego. Wprowadzenie dodatkowych środków
zwiększających uczestnictwo w rynku pracy oraz unowocześnienie służb
zatrudnienia przyczyniłoby się do zwiększenia
możliwości zatrudnienia. Dalsze zmniejszenie obciążeń
administracyjnych przyczyniłoby się do poprawy otoczenia biznesowego
i wzrostu MŚP. 
(16)          
W świetle powyższej oceny, a także
biorąc pod uwagę zalecenie Rady z dnia 7 lipca 2009 r. na podstawie
art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada zbadała
aktualizację programu konwergencji Węgier z 2011 r. i jej opinia[5]
znajduje odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1) i 2) poniższych
zaleceń. Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25
marca 2011 r., Rada zbadała krajowy program reform przedłożony
przez Węgry,
NINIEJSZYM ZALECA Węgrom
podjęcie następujących działań w latach 2011-2012:
(1)                   
Wzmocnienie wysiłku fiskalnego w celu
ograniczenia pogorszenia salda strukturalnego w 2011 r., które jest
powiązane domyślnie z planowaną nadwyżką
budżetową wynoszącą 2 % PKB, oraz zapobieżenie
ponownemu przekroczeniu przez saldo budżetowe progu 3 % PKB w 2012 r.
Przyjęcie, najpóźniej w budżecie na 2012 r., dodatkowych
środków budżetowych o trwałym charakterze, aby zapewnić
osiągnięcie celów budżetowych na lata 2012 i 2013 zawartych w
programie konwergencji. Zapewnienie postępów na drodze do realizacji
średniookresowego celu budżetowego wynoszących co najmniej 0,5 %
PKB rocznie do końca okresu objętego programem oraz wykorzystanie
ewentualnych nadzwyczajnych dochodów do przyspieszenia konsolidacji
budżetowej. 
(2)                   
Przyjęcie i wdrożenie przepisów
określających aspekty regulacyjne nowych konstytucyjnych ram
zarządzania budżetem, w tym m.in. liczbowych reguł budżetowych
reguł, które będą obowiązywać na szczeblu centralnym i
lokalnym do czasu obniżenia wskaźnika zadłużenia
poniżej 50 % PKB. Rozszerzenie zakresu kompetencji rady budżetowej,
tak aby obejmowały one cały cykl budżetowy, w szczególności
poprzez bieżące oceny nowych polityk mających znaczące
skutki budżetowe, oraz wzmocnienie ram budżetowych, tak aby
obejmowały one wieloletnie planowanie budżetowe, a także
zwiększenie przejrzystości finansów publicznych. 
(3)                   
Zwiększenie uczestnictwa w rynku pracy poprzez
złagodzenie, w sposób neutralny dla budżetu, skutków reformy
podatkowej dla osób o niskich dochodach. Wzmocnienie środków mających
na celu zachęcenie kobiet do udziału w rynku pracy poprzez
rozszerzenie dostępności placówek opieki nad dziećmi i
przedszkoli. 
(4)                   
Podjęcie działań w celu wzmocnienia
zdolności publicznych służb zatrudnienia oraz innych
usługodawców, tak aby poprawić jakość i
skuteczność szkoleń, pomocy w poszukiwaniu pracy oraz zindywidualizowanych
usług. Powiązanie finansowania programów z ich wynikami.
Wprowadzenie, w porozumieniu z zainteresowanymi stronami, programów specjalnie
dostosowanych do potrzeb osób o niskich kwalifikacjach i innych szczególnie
defaworyzowanych grup. 
(5)                   
Poprawę otoczenia biznesu poprzez
wdrożenie wszystkich środków przewidzianych w krajowym programie
reform w celu reformy uregulowań prawnych i zmniejszenia
obciążeń administracyjnych. Ocenę skuteczności
obecnych polityk wspierających MŚP i dostosowanie programów
publicznych celem poprawy dostępu do finansowania pozabankowego. 
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. C […] z […], s. […].
[3]               Utrzymane w mocy na 2011 r. decyzją Rady 2011/308/UE
z dnia 19 maja 2011 r.
[4]               SEC(2011) 725.
[5]               Przewidziana w art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady
(WE) nr 1466/97.