CELEX: 62007CC0203
Language: sv
Date: 2008-05-08 00:00:00
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Mazák föredraget den 8 maj 2008. # Rebubliken Grekland mot Europeiska kommissionen. # Överklagande - Projekt att uppföra ett gemensamt fastighetskomplex för diplomatiska beskickningar i Abuja (Nigeria) - Betalning av de belopp som Republiken Grekland är skyldig - Avräkning från det belopp som kommissionen ska betala inom ramen för det regionala operativa programmet för grekiska fastlandet. # Mål C-203/07 P.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      JÁN MAZÁK
      föredraget den 8 maj 2008 1(1)
      
      Mål C‑203/07 P
      Republiken Grekland
      mot
      Europeiska gemenskapernas kommission
      ”Överklagande – Projekt att uppföra ett gemensamt fastighetskomplex för diplomatiska beskickningar i Abuja (Nigeria) – Indrivning genom avräkning från Republiken Greklands fordringar – Förordningarna (EG, Euratom) nr 1605/2002 och nr 2342/2002 – Upptagande till sakprövning – Tolkning av avtal som ingåtts enligt Avsnitt V i EU‑fördraget – Principen om tro och heder i folkrätten”1.        Republiken Grekland yrkar i sitt överklagande att domstolen ska upphäva förstainstansrättens (första avdelningen) dom av den 17 januari 2007
         i mål T‑231/04, Republiken Grekland mot kommissionen(2) (den överklagade domen), i den del som förstainstansrätten i denna dom felaktigt har fastslagit att Republiken Grekland har
         finansiella skyldigheter till följd av att denna stat har undertecknat och ratificerat ett första avtal mellan kommissionen
         och medlemsstaterna, genom att underteckna ett kompletterande avtal, och genom sitt beteende. 
      
      2.        I den överklagade domen ogillade förstainstansrätten Greklands talan om att kommissionens beslut att genom avräkning driva
         in en skuld som Republiken Grekland hade till följd att denna stat deltagit i projekten Abuja I och Abuja II med syftet att
         uppföra ett gemensamt fastighetskomplex för kommissionens och ett antal medlemsstaters diplomatiska beskickningar i Abuja
         (Nigeria). 
      
      I –    Tillämpliga bestämmelser
      A –    Gemenskapsrätten
      3.        Artikel 58 i domstolens stadga har följande lydelse:
      
      ”Ett överklagande till domstolen skall vara begränsat till rättsfrågor. Det kan endast grundas på bristande behörighet hos
         förstainstansrätten, på rättegångsfel som kränker den överklagandes intressen eller på att förstainstansrätten har åsidosatt
         gemenskapsrätten. ...”
      
      4.        I artikel 71 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas
         allmänna budget(3) (nedan kallad budgetförordningen) anges följande:
      
      ”1. Fastställandet av en fordran är den handling genom vilken den delegerade eller vidaredelegerade utanordnaren skall
      a) kontrollera att gäldenärens skulder existerar,
      b) bestämma eller kontrollera att skuldbeloppet är riktigt, och dess storlek,
      c) kontrollera fordringens förfallovillkor.
      2. Egna medel som ställs till kommissionens förfogande och varje fordran som är säker, likvid och förfallen till betalning
         skall fastställas genom ett betalningskrav som lämnas över till räkenskapsföraren, åtföljd av en debetnota ställd till gäldenären,
         och båda dokumenten skall upprättas av den behörige utanordnaren. …”
      
      5.        Artikel 72 i budgetförordningen har följande lydelse:
      
      ”1. Ett godkännande av en inkassering är den handling genom vilken den delegerade eller vidaredelegerade behöriga utanordnaren
         ger räkenskapsföraren instruktion att inkassera den fordran som han/hon har fastställt genom att utfärda ett betalningskrav. …”
      
      6.        I artikel 73 i budgetförordningen föreskrivs följande:
      
      ”Räkenskapsföraren skall ansvara för betalningskraven för fordringar som den behörige utanordnaren fastställt på vederbörligt
         sätt. Han/hon skall säkerställa att gemenskapernas fordringar betalas samt att gemenskapernas rättigheter tillvaratas.
      
      Räkenskapsföraren skall kräva in medel genom avräkning i de fall samma gäldenär har en fordran på gemenskapen, förutsatt att
         denna fordran är säker, obestridd och förfallen till betalning. …”
      
      7.        Artikel 78 i kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets
         förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (4) (nedan kallad genomförandeförordningen) har följande lydelse:
      
      ”Förfarande
      1. Utanordnarens fastställande av en fordran bekräftar gemenskapernas rättigheter gentemot en gäldenär och fastställandet
         av rätten att kräva att denne betalar sin skuld.
      
      2. Den behörige utanordnaren skall genom ett betalningskrav instruera räkenskapsföraren att kräva in en fastställd fordran.
      3. Genom debetnotan skall gäldenären informeras om att
      a)      gemenskapen har fastställt fordran,
      b)      betalningen av skulden till gemenskaperna förfaller ett visst datum (nedan ’förfallodatum’),
      c)      ränta kommer att beräknas på skulden enligt den räntesats som avses i artikel 86 om betalningen inte inkommit senast på förfallodagen,
         utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser i gällande förordningar,
      
      d)      institutionen i alla fall där detta är möjligt kommer att kräva in medel genom avräkning sedan gäldenären informerats,
      e)      institutionen skall kräva in medlen genom att eventuella säkerheter som ställts i förväg tas i anspråk om betalningen inte
         inkommit på förfallodagen,
      
      f)      om ingen av de föregående åtgärderna har lett till en fullständig återbetalning av fordran skall institutionen kräva in skulden
         genom indrivning, antingen enligt förfarandet i artikel 72.2 i budgetförordningen eller genom ett förfarande inför domstol.
      
      Utanordnaren skall sända debetnotan till gäldenären och en kopia till räkenskapsföraren.”
      8.        I artikel 79 i genomförandeförordningen anges följande:
      
      ”Fastställande av fordringar
      Vid fastställandet av fordringar skall den behörige utanordnaren försäkra sig om följande:
      a)      Att fordran är säker och inte är underställd några villkor.
      b)      Att fordran är likvid och fastställd exakt i form av ett belopp.
      c)      Att fordran har förfallit och inte omfattas av någon ytterligare betalningsfrist.
      d)      Gäldenärens identitet.
      e)      Att de belopp som skall inkasseras tillförs rätt budgetrubrik.
      f)      Att de styrkande handlingarna är korrekta.
      g)      Att principen om en sund ekonomisk förvaltning följs, …”
      9.        I artikel 83 i genomförandeförordningen anges följande:
      
      ”Inkassering genom avräkning
      Om det konstateras att gäldenären har en fordran på gemenskapen som är säker, likvid och förfallen till betalning skall räkenskapsföraren
         – oavsett tidpunkt i förfarandet, men efter att ha underrättat den behörige utanordnaren och gäldenären – kräva in medel genom
         avräkning av den genom en betalningsorder fastställda fordran.”
      
      B –    Internationell rätt
      10.      I artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten(5) föreskrivs följande:
      
      ”Allmän regel om tolkning
      1.       En traktat skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och
         mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte.
      
      2.       I sammanhanget ingår vid tolkningen av en traktat, förutom texten inklusive dess preambel och bilagor,
      a)       överenskommelser rörande traktaten som träffats mellan alla parter i samband med traktatens ingående,
      b)       dokument som upprättats av en eller flera parter i samband med traktatens ingående och godtagits av de andra parterna som
         dokument sammanhörande med traktaten.
      
      3.       Utöver sammanhanget skall hänsyn tagas till 
      a)       efterföljande överenskommelser mellan parterna rörande traktatens tolkning eller tillämpningen av dess bestämmelser,
      b)       efterföljande praxis vid traktatens tillämpning, som ådagalägger enighet mellan parterna om traktatens tolkning,
      c)       relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna.
      4. Ett uttryck skall tilläggas en speciell mening, om det fastställts att detta var parternas avsikt.”
      II – De faktiska omständigheterna och bakgrunden till den överklagade domen
      11.      I den överklagade domen har förstainstansrätten sammanfattat bakgrunden enligt följande:
      
      ”7      Efter det att Nigeria hade bytt huvudstad från Lagos till Abuja, hyrde kommissionen sedan år 1993 en byggnad i Abuja för sin
         delegation och, provisoriskt, vissa medlemsstaters beskickningar, däribland Republiken Greklands. Kommissionen hyrde, inom
         ramen för ett arrangemang med dessa medlemsstater (nedan kallat Abuja I‑projektet), i sin tur ut vissa kontorsrum och tillhandahöll
         vissa tjänster för beskickningarna i fråga. Medlemsstaterna godkände ett system för fördelning av kostnaderna för deras beskickningar.
         Republiken Greklands andel uppgick till 5,5 procent av totalkostnaderna. Kommissionen ansåg att Republiken Grekland inte hade
         betalat sina skulder härför och drev därför år 2004 in denna skuld genom avräkning av motsvarande belopp (se punkt 44 nedan).
      
      8.      Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken
         Frankrike, Republiken Irland, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Portugal och kommissionen (nedan
         kallade avtalsparterna) ingick den 18 april 1994 ett samförståndsavtal (nedan kallat det första avtalet) med stöd av artikel J.6
         i fördraget om Europeiska unionen (nu artikel 20 EU i ändrad lydelse) om att låta bygga ett gemensamt fastighetskomplex för
         sina diplomatiska beskickningar i Abuja, där de använder gemensamma kringtjänster (nedan kallad Abuja II‑projektet). Det första
         avtalet kompletterades med ett tilläggsprotokoll sedan Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige hade
         anslutit sig till gemenskapen.
      
      9      I artikel 1 i det första avtalet föreskrivs att medlemsstaternas ambassader och kommissionens delegation är skilda beskickningar
         som omfattas av Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser av den 18 april 1961 (SÖ 1967:1) och, i medlemsstaternas fall,
         även Wienkonventionen om konsulära förbindelser av den 24 april 1963 (SÖ 1974:10). 
      
      10      I artikel 10 i det första avtalet angavs att kommissionen ’företrädde’ övriga avtalsparter i egenskap av samordnare för Abuja
         II‑projektet. 
      
      11      Enligt artikel 11 i det första avtalet är kommissionen ansvarig för att låta utföra arkitektplaner vad gäller frågan huruvida
         Abuja II‑projektet kan genomföras, kostnadernas storlek och byggplaner. Enligt denna artikel skall ett kompletterande samförståndsavtal
         ingås avseende ’byggnadens närmare utformning, kostnadernas fördelning och vilka lokaler de olika avtalsparterna kommer att
         få förfoganderätt till inom ramen för [Abuja II‑projektet]’ (nedan kallat det kompletterande avtalet). Enligt artikel 11 skall
         det slutligen upprättas en ständig styrkommitté, i vilken samtliga avtalsparter är företrädda och kommissionen utser ordföranden,
         för att samordna och kontrollera Abuja II‑projektet. Den ständiga styrkommittén skall avge återkommande rapporter till arbetsgruppen
         för förvaltningsärenden vid rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) (nedan kallad arbetsgruppen
         för förvaltningsärenden inom GUSP).
      
      12      Artikel 12 i det första avtalet har följande lydelse:
      ’[Abuja II‑projektet] kommer, efter det att [det kompletterande avtalet] som avses i artikel 11 har godkänts, att finansieras
         direkt genom bidrag från avtalsparterna som motsvarar varje avtalsparts andel i projektet. Kommissionens bidrag kommer att
         räknas av från den avsedda budgetrubriken.
      
      Kostnaderna för förberedande arbeten (fas 1) räknas av från driftsanslagen i kommissionens budget. Dessa kostnader beräknas
         uppgå till 140 000 ecu. Om [Abuja II‑projektet] genomförs, kommer denna kostnad att ersättas genom bidrag från samtliga avtalsparter
         i enlighet med deras andel i projektet.’
      
      13      I artikel 13 i det första avtalet föreskrivs följande:
      ’Samtliga avtalsparter garanterar, efter det att [det kompletterande avtalet] har godkänts, att ersätta samtliga kostnader
         som åligger dem. Det belopp som varje avtalspart skall erlägga inbegriper
      
      a)       totalkostnaden för dennes egen kontorsyta, och
      b)       dennes andel av kostnaderna för gemensamma utrymmen och utrymmen tillgängliga för allmänheten, beräknat utifrån … hur stor
         dennes egen kontorsyta är i förhållande till de utrymmen som ingår i det gemensamma ansvaret.’
      
      14      I artikel 14 i det första avtalet föreskrivs att kommissionen skall ersätta de belopp som skall betalas till tredje man (entreprenörer)
         efter diskussion och godkännande från de deltagande medlemsstaterna.
      
      15      Artikel 15.1 i det första avtalet har följande lydelse:
      ’Om någon av avtalsparterna beslutar sig [för] att dra sig ur [Abuja II‑projektet] genom att inte underteckna [det kompletterande
         avtal] som avses i artikel 11, kommer bestämmelserna i förevarande samförståndsavtal, inbegripet de finansiella skyldigheter
         som avses i artiklarna 12 och 13, inte längre vara tillämpliga för den avtalspart som drar sig ur.’ 
      
      16      Gemenskapen, företrädd av kommissionen, ingick den 29 mars 1995 ett första avtal med ett konsortium bestående av dels Dissing
         & Weitling arkitektfirma A/S, som vunnit kommissionens arkitekttävling för Abuja II‑projektet, dels COWIconsult Consulting
         Engineers och Planners A/S (nedan kallade konsulterna). Enligt artikel 1 i detta avtal bekräftar kommissionen avtalsparternas
         avsikt att ingå ett ’slutligt avtal’ med konsulterna. Enligt artikel 2 förbinder sig konsulterna att förbereda projektet i
         fråga. Kostnaderna för dessa förberedande arbeten uppgick till 212 547,59 euro.
      
      17      Vid möten mellan de berörda medlemsstaternas utrikesministeriers behöriga avdelningar och arkitekter vid Dissing & Weitling
         arkitektfirma utreddes vilka behov var och en av medlemsstaterna har för sin respektive beskickning och hur stor andel av
         kostnaderna var och en skall stå för.
      
      18      Den 26 oktober 1995 sammanträdde en mindre arbetsgrupp för fastighetsfrågor, vilken hade bildats inom ramen för GUSP. Det
         framgår av protokollet från detta sammanträde att denna arbetsgrupp anmodar kommissionen att genomföra följande:
      
      …
      –        Avsluta [den grundläggande konceptionsfasen].
      –        Träffa arkitektbyrån för att diskutera fram och besluta [planer för nästkommande mellanliggande konceptionsfas] inom den tidsfrist
         som bestämts av [den ständiga styrkommittén].
      
      –        Ingå avtal [om markundersökningar och undersökning av byggplatsen]. Detta [avtal] är nödvändigt för att utforma det kompletterande
         avtalet.
      
      –        Betala ut förskott för kostnaderna för dessa etapper.’
      19      Arbetsgruppen bekräftade att ’de belopp som kommissionen betalar ut kommer att anses som självständiga ad hoc-förskott, enligt den formel som beslutats för finansieringen av [Abuja II‑projektet]’ och att ’i fall projektet inte genomförs,
         kommer de andra avtalsparterna ersätta kommissionen på samma sätt som beslutats för de tidigare faserna’.
      
      20      Den ständiga styrkommittén (se punkt 11 ovan) sammanträdde den 24 november 1995. I protokollet från detta sammanträde talas
         det om att ett avtal avseende ’tekniskt bistånd’ för 2 676 369 euro (nedan kallat huvudavtalet), som skulle ingås med konsulterna,
         hade lämnats till kommissionens rådgivande kommitté för avtal och upphandling (CCAM) för godkännande. Det sägs också att ’om
         projektet inte genomförs, kommer övriga avtalsparter att ersätta kommissionen’.
      
      21      Den 27 december 1995 ingick kommissionen huvudavtalet. Detta rörde den grundläggande konceptionsfasen och nästa mellanliggande
         fas i Abuja II‑projektet (artiklarna 4.4 och 4.5) samt eventuella detaljplaner (artikel 4.6).
      
      22      Den 19 september 1996 godkände arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP den mellanliggande konceptionsfasen.
      23      Den 21 november 1996 anmodade arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP kommissionen att vidta ad hoc-åtgärder, så att arkitekterna kunde börja utarbeta detaljplaner. Arbetsgruppen angav att det formella avtalet för denna fas
         skulle ingås när det kompletterande avtalet hade avslutats. Vid detta sammanträde meddelade kommissionen nämnda grupp hur
         stora belopp denna betalat ut i förskott fram till den 15 november 1996 för förberedande arbeten avseende Abuja II‑projektet,
         närmare bestämt ungefär 2 800 000 euro.
      
      24      Den 24 februari 1997 sammanträdde samma grupp och beslutade att inte vänta till dess att det kompletterande avtalet var färdigt
         innan man utarbetade detaljplaner och kontraktshandlingar. I protokollet från detta sammanträde anges följande:  
      
      ’Kommissionen anmodas att ta kontakt med arkitekterna i syfte att utarbeta kontraktshandlingarna och betala ut förskott för
         kostnaderna för dessa arbeten på det sätt som har beslutats för projektet. I likhet med föregående fall kommer övriga avtalsparter
         att i efterskott ersätta kommissionen för dessa förskott på det sätt som beslutats i [det första avtalet].’
      
      25      Följande månader drog sig flera medlemsstater ur Abuja II‑projektet. Den 28 april 1997 uppdrog arbetsgruppen för förvaltningsärenden
         inom GUSP åt kommissionen att ingå ’en bilateral överenskommelse med Konungariket Danmark om det belopp som denna medlemsstat
         [skulle] betala för de kostnader för projektet som kommissionen hade dragit på sig för avtalsparternas räkning’. Ett liknande
         beslut fattades sedan Irland hade dragit sig ur i september 1997, och samma sak skedde vad avser Republiken Portugal, Republiken
         Finland och Konungariket Sverige.
      
      26      Den 12 november 1997 ingick kommissionen ett avtal med arkitekterna, som kompletterade huvudavtalet avseende detaljplaner
         och resekostnader, till ett belopp om 1 895 696 euro.
      
      27      Den 18 juni 1998 nämnde arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP att Konungariket Belgien också eventuellt skulle dra
         sig ur Abuja II‑projektet. Det framgår av protokollet från detta sammanträde att den ständiga styrkommittén anmärkte att Konungariket
         Belgien i så fall skulle betala sin andel av kostnaderna enligt den formel som hade beslutats sedan den mellankommande konceptionsfasen
         hade godkänts. 
      
      28      Den 10 juni 1998 riktade kommissionen en betalningsorder på 153 367,70 euro, vilket motsvarar Republiken Greklands andel för
         projektets inledningsfas, det vill säga 5,06 procent av totalkostnaderna, till Republiken Grekland. Betalningsfristen angavs
         vara den 31 december 1998. 
      
      29      Den 9 december 1998 undertecknade Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien,
         Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike och kommissionen det kompletterande avtalet. I artikel 11 i det kompletterande
         avtalet föreskrivs att en fond skall skapas för projektets finansiering.  
      
      30      I enlighet med artikel 14 i det kompletterande avtalet är avtalet provisoriskt tillämpligt med början en månad efter dess
         undertecknande och träder i kraft två månader efter det att medlemsstaterna och kommissionen förklarat att de har ratificerat
         avtalet.
      
      31      Den 28 april 1999 inledde kommissionen ett upphandlingsförfarande för bygget av de berörda medlemsstaternas ambassader och
         gemenskapens delegation (EGT S 82, 1999). Där angavs att Republiken Greklands ambassad skulle ha en kontorsyta på 677 m2. 
      
      32      Den 3 september 1999 ’återkallade’ kommissionen sin anmodan från år 1998 vid arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP,
         för att medlemsstaterna skulle ersätta kommissionen för de belopp som denna har betalat konsulterna för den mellanliggande
         konceptionsfasen. Kommissionen angav att vissa medlemsstater redan hade betalat förfallna belopp, men att andra, däribland
         Republiken Grekland, inte hade betalat detta belopp vid betalningsfristens utgång den 31 december 1998. Kommissionen tillade
         att en ny betalningsorder skulle tillställas avtalsparterna avseende dels kostnaderna för detaljplaner, dels kostnaderna för
         revidering på grund av att Konungariket Belgien, Konungariket Spanien och Republiken Portugal hade dragit sig ur projektet.
      
      33      Den 20 september 1999 möttes den ständiga styrkommittén för att göra ett första urval av byggföretag. Republiken Greklands
         representant undertecknade protokollet från det sammanträdet. En anbudsinfordran för bygget publicerades i EGT S 54, den 17 mars 2000.
      
      34      I betalningsorder av den 17 februari 2000 anmodade kommissionen Republiken Grekland att betala 168 716,94 euro för upprättandet
         av anbudsinfordran rörande detaljplanerna.
      
      35      Den 22 juni 2000 beslutade den ständiga styrkommittén att ändra projektets (nedan kallat det inskränkta Abuja II‑projektet)
         inriktning, på grund av att Republiken Frankrike hade dragit sig ur projektet. I det inskränkta Abuja II‑projektet togs vissa
         byggnader och gemensamma kringtjänster bort och kontorsytan minskades. Republiken Greklands representant vid detta sammanträde
         godtog projektet, men meddelade att han behövde sina överordnades samtycke. Den 29 juni sände kommissionen protokollet från
         sammanträdet den 22 juni 2000 till Republiken Grekland och uppmanade den att ge ett formellt svar vad gäller det inskränkta
         Abuja II‑projektet.
      
      36      Den 5 september 2000 upprepade kommissionen sin begäran till Republiken Greklands företrädare. Efter en ny påminnelse den 14 september 2000
         sände kommissionen, den 25 september 2000, en skrivelse via telefax till Republiken Grekland med svarsfristen den 30 september 2000
         och angav att frånvaro av svar skulle tolkas som att denna stat drog sig ur projektet. Den 2 oktober 2000 meddelade Grekland
         kommissionen att man inte kunde besvara frågan rörande det inskränkta Abuja II‑projektet. Kommissionen svarade därför samma
         dag att den hade uppdragit åt arkitekterna att ändra det inskränkta Abuja II‑projektet genom att inte ta med Republiken Grekland
         i det.
      
      37      Kommissionen sände den 28 januari 2002 en debetnota på 1 276 484,50 euro till Republiken Grekland avseende byggkostnader rörande
         Abuja II‑projektet. Kommissionen annullerade senare denna debetnota.
      
      38      Republiken Grekland lät bygga en egen ambassad och lämnade därefter, den 13 juli 2002, de provisoriska lokaler som denna förfogat
         över inom ramen för Abuja I‑projektet. 
      
      39      Kommissionen delgav formellt Republiken Grekland en skrivelse av den 11 oktober 2002 med obetalda debetnotor avseende projekten
         Abuja I och Abuja II och anmodade Grekland att betala sammanlagt 861 813,87 euro samt 11 000 USD.
      
      40      Efter förhandlingar mellan parterna påminde kommissionen, i skrivelse av den 31 januari 2003, Republiken Grekland om att denna
         inte hade betalat sina skulder avseende projekten Abuja I och Abuja II och anmodade Grekland att betala sammanlagt 516 374,96 euro
         samt 12 684,89 USD före utgången av februari månad år 2003. Kommissionen tillade att om Grekland inte betalade i rätt tid,
         skulle den komma att driva in beloppen i fråga genom de rättsliga medel som står till buds.
      
      41      Under följande månader diskuterade Republiken Grekland och kommissionen hur stora de förfallna beloppen var.
      42      Den 29 december 2003 sände Republiken Grekland följande skrivelse till sin ständige representant vid Europeiska unionen:
      ’Eftersom kommissionen vidhåller sin ståndpunkt angående vårt lands skuld avseende Abuja II‑projektet och har meddelat sin
         avsikt att tillämpa avräkningsförfarandet, ber vi dig att följa detta förfarande och underrätta oss om på vilket sätt detta
         har genomförts, så att Republiken Grekland kan ta ställning till i vilka avseenden den har anledning att väcka talan mot kommissionen.
      
      Vad gäller Abuja I‑projektet erinrar vi om att vi har medgett en skuld som avser kostnader som har uppkommit fram till maj 2002,
         medan kommissionens fordran även avser perioden fram till juli 2002 och senare. Eftersom vi har för avsikt att betala nämnda
         skuld, ber vi dig att ta kontakt med kommissionens finansavdelning, för att kontrollera hur stor vår exakta skuld var, uttryckt
         i euro, för projektet fram till maj 2002.’
      
      43      Den 16 februari 2004 sände kommissionen Republiken Grekland en skrivelse där den angav vilka förfallna skulder denna hade
         vad avser projekten Abuja I och Abuja II. I en tabell som ingår som bilaga till denna skrivelse nämns bland annat elva förfallna
         debetnotor avseende projekten Abuja I och Abuja II för vilka kommissionen begärde att Republiken Grekland skulle betala 565 656,80 euro.
         I denna skrivelse preciserade kommissionen följande:
      
      ’[Republiken Grekland] betalar kommissionen följande fordran: …
      2000GR161PO005OBJ 1 GREKISKA FASTLANDET – Mellanbetalning – 4 774 562,67 euro.
      Med tillämpning av villkoren i [artikel 73.1 andra stycket i budgetförordningen] kommer kommissionen att avräkna skulder och
         fordringar, i förekommande fall med beaktande av dröjsmålsränta.  
      
      I de fall som de fordringar som ni har meddelat övergår ersatta belopp, kommer överskjutande belopp att snarast betalas till
         er …’
      
      44      Den 10 mars 2004 betalade kommissionen ut medel till Republiken Grekland inom ramen för det regionala operativa programmet
         för grekiska fastlandet. Kommissionen betalade bara ut 3 121 243,03 euro i stället för 4 774 562,67 euro (se punkt 43 ovan).
         Kommissionen drev alltså genom avräkning in Republiken Greklands förfallna skuld, varav 565 656,80 euro rörde projekten Abuja
         I och Abuja II (nedan kallat den angripna rättsakten).”
      
      III – Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
      12.      Republiken Grekland väckte talan mot beslutet om avräkning vid domstolen, vilken senare förvisades till förstainstansrätten
         och registrerades med målnummer T‑231/04. I förfarandet vid förstainstansrätten åberopade Republiken Grekland en enda grund
         som avsåg att det första och det kompletterande avtalet samt bestämmelserna i budgetförordningen och förordning nr 2342/2002
         hade åsidosatts.
      
      13.      I den första delgrunden gjorde Republiken Grekland gällande att det första och det kompletterande avtalet hade åsidosatts.
         
      
      14.      Till att börja med behandlade förstainstansrätten frågan huruvida den hade behörighet att avgöra målet eftersom avdragen delvis
         gjordes för belopp som omfattas av Avsnitt V i EU-fördraget, vilket är ett område där domstolen saknar behörighet, eftersom
         denna inte specificeras i artikel 46 EU. Det var emellertid utrett att kommissionen hade drivit in de omtvistade beloppen
         genom ett beslut som fattats med stöd av budgetförordningen och förordning nr 2342/2002, varför förstainstansrätten ansåg
         att beslutet om avräkning omfattades av gemenskapsrätten och således kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt
         artikel 230 EG. Förstainstansrätten ansåg sig därför behörig att avgöra målet. 
      
      15.      Förstainstansrätten utredde därefter frågan om Republiken Greklands finansiella skyldigheter vad avser projekten Abuja I och
         Abuja II. 
      
      16.      Vad avser Abuja I‑projektet medgav Republiken Grekland att den i princip är betalningsskyldig för hyra och förvaltningskostnader
         men hävdade att den inte är betalningsskyldig för de 72 714,47 euro som kommissionen ansåg utgör Greklands andel. Förstainstansrätten
         ansåg att Republiken Grekland inte hade visat att kommissionen hade gjort ett fel vid beräkningen av vilket belopp som skulle
         avräknas. Republiken Grekland hade inte heller invänt mot de många debetnotor som den hade erhållit och inte förklarat varför
         den inte ansåg sig betalningsskyldig för skillnaden mellan det medgivna beloppet och kommissionens krav. Republiken Greklands
         argument varför den saknade ansvar för skulderna avseende Abuja I‑projektet kunde därför inte godtas. 
      
      17.      Vad avser Abuja II‑projektet påpekade förstainstansrätten att Republiken Grekland, under mer än sex år – från den 18 april 1994
         till den 30 september 2000 – genom sitt beteende gav övriga avtalsparter intryck av att den ville stanna kvar i Abuja II‑projektet.
         Efter att det kompletterande avtalet hade undertecknats i december 1998 deltog Grekland i det projektet i ytterligare nästan
         två år. 
      
      18.      Förstainstansrätten drog härav slutsatsen att Republiken Greklands skyldigheter därför inte kunde förstås endast enligt det
         första och det kompletterande avtalet, utan att man även måste beakta de förväntningar som denna medlemsstat genom sitt beteende
         hade skapat hos de övriga avtalsparterna. 
      
      19.      I detta sammanhang förklarade förstainstansrätten också att principen om tro och heder ingår i folkrättslig sedvanerätt, varför
         den gäller för såväl gemenskapen som de övriga avtalsparterna, och att den inom folkrätten ”följer av” principen om skydd
         för berättigade förväntningar. 
      
      20.      Förstainstansrätten noterade därefter att eftersom Republiken Grekland hade undertecknat det första avtalet och även ratificerat
         detsamma, var den en av avtalsparterna i Abuja II‑projektet och hade i denna egenskap ökade skyldigheter vad avser samarbete
         och solidaritet gentemot de övriga deltagarna. 
      
      21.      Förstainstansrätten anmärkte att det kompletterande avtalet rörde den första utformningsfasen för Abuja II‑projektet och att
         parterna, när denna fas väl var avslutad och innan det kompletterande avtalet hade upprättats, hade beslutat att fortsätta
         med projektet och ta på sig kostnaderna för detaljutformningen av byggnaden. Vid ett sammanträde den 24 februari 1997, i vilket
         två representanter för Republiken Grekland deltog, beslutade parterna nämligen att bemyndiga kommissionen att ta kontakt med
         arkitekterna, så att arkitekterna skulle kunna utarbeta detaljplaner, utan att invänta det kompletterande avtalet.  Förstainstansrätten
         fann att parterna härigenom hade lämnat de förberedande faserna och på detta sätt med nödvändighet ingått ett tyst avtal om
         att genomföra projektet. Eftersom avtalsparterna vid sammanträdet den 24 februari 1997 beslutade att genomföra projektet,
         hade de, enligt förstainstansrätten, inte längre frihet att dra sig ur projektet utan att ersätta sin andel av kostnaderna
         för förberedande arbeten och senare kostnader. 
      
      22.      Förstainstansrätten anmärkte vidare att även om vissa medlemsstater därefter kom att dra sig ur projektet, så gav Republiken
         Grekland inga tecken på att denna stat inte ville delta. Grekland har inte heller anfört någon invändning mot utgifterna,
         och den 9 december 1998 undertecknade Grekland det kompletterande avtalet, tillsammans med övriga parter som inte hade dragit
         sig ur projektet. Förstainstansrätten noterade att det var först under sommaren år 2000 som Republiken Grekland för första
         gången visade betänksamhet vad gäller dess fortsatta deltagande.
      
      23.      Enligt förstainstansrätten är det ostridigt att Republiken Grekland hade rätt att dra sig ur projektet, men med hänsyn till
         hur dess engagemang fortskred sedan den inledande fasen kunde Grekland, trots att denna stat inte hade ratificerat det kompletterande
         avtalet, inte dra sig ur utan att hållas som betalningsansvarig för de utgifter som avser dess deltagande i Abuja II‑projektet.
      
      24.      Förstainstansrätten ansåg vidare att Republiken Greklands finansiella skyldigheter också hade sin grund i det kompletterande
         avtalets ordalydelse, särskilt ordalydelsen i artikel 15.1. Enligt denna bestämmelse kan en stat undgå sina finansiella skyldigheter
         i projektet genom att inte underteckna det kompletterande avtalet. Förstainstansrätten menade dock att det omvända gäller
         om en stat har undertecknat det kompletterande avtalet (som Republiken Grekland har gjort).
      
      25.      Vad gäller argumentet att det kompletterande avtalet med nödvändighet träder i kraft först när det har ratificerats ansåg
         förstainstansrätten att det kompletterande avtalet, enligt artikel 14 i detsamma, var provisoriskt tillämpligt för Republiken
         Grekland från den 1 februari 1999 till oktober 2000. För förstainstansrätten betyder detta att Republiken Grekland inte kunde
         undvika provisorisk tillämpning genom att åberopa omständigheten att den inte hade ratificerat det kompletterande avtalet.
      
      26.      Vad avser Republiken Greklands argument att de ökade byggkostnaderna för projektet kan anses som en ”radikal förändring av
         förutsättningarna”, vilket gör att Grekland skall anses befriat från sina finansiella skyldigheter, ansåg förstainstansrätten
         slutligen att i ett byggprojekt kan ökade byggkostnader inte anses som en ”radikal förändring av förutsättningarna”. Republiken
         Grekland hade dessutom godtagit de ökade kostnaderna för projektet, vilka var kända sedan Abuja II‑projektets början, och
         inte invänt mot att dess andel i projektet hade ökat till följd av att flera medlemsstater drog sig ur projektet mellan år 1997
         och år 1999.
      
      27.      Av ovanstående skäl ansåg förstainstansrätten att Republiken Grekland skulle hållas ansvarig för hela sin andel av kostnaderna
         i Abuja II‑projektet.
      
      28.      Förstainstansrätten fann därför att talan inte kunde bifallas med stöd av den första delgrunden.
      
      29.      Republiken Grekland hävdade i sin andra delgrund att budgetförordningen och förordning nr 2342/2002 har åsidosatts.
      
      30.      Vad avser Republiken Greklands påstående att det är uppenbart att beloppen och grunden för desamma är osäkra, både vad avser
         Abuja I‑projektet och Abuja II‑projektet, underströk förstainstansrätten att det enligt artikel 73.1 i budgetförordningen
         inte är uteslutet att göra en avräkning om en av skulderna är tvistig eller kommissionen och gäldenären förhandlar om nämnda
         skulder. Om så inte var fallet, skulle gäldenären kunna uppskjuta skuldindrivningen hur länge som helst. 
      
      31.      Förstainstansrätten ansåg att även om det eventuellt förelåg osäkerhet om fordringarnas storlek år 2002, hade kommissionen,
         till följd av parternas skriftväxling och en ny genomgång av handlingarna i ärendet, kommit till en säker slutsats vad gäller
         förfallna belopp år 2004 när den drev in beloppen.
      
      32.      Förstainstansrätten förklarade vidare att Republiken Grekland inte hade anfört något stöd för sitt påstående att kommissionen
         inte hade följt det förfarande som föreskrivs i förordningarna i fråga eller för att kommissionen inte hade rätt att fastställa
         att fordran var ”säker, likvid och förfallen till betalning”. Förstainstansrätten fann därför att villkoren för indrivning
         genom avräkning var uppfyllda när den angripna rättsakten antogs.
      
      33.      Förstainstansrätten avfärdade slutligen Republiken Greklands påstående att kommissionen inte var behörig att driva in beloppet
         genom avräkning, eftersom skulderna i fråga var till avtalsparterna, och inte till gemenskapen, och att avräkningen därför
         inte syftade till att skydda gemenskapernas finansiella intressen, vilket är det syfte som anges i nämnda förordningar. Förstainstansrätten
         ansåg tvärtom att gemenskapen var borgenär för beloppen, eftersom kommissionen agerade på uppdrag av de parter som deltog
         i projekten Abuja I och Abuja II.
      
      34.      Förstainstansrätten fann därför att talan inte kunde bifallas med stöd av den andra delgrunden.
      
      IV – Yrkandena vid domstolen
      35.      Republiken Grekland har yrkat att förstainstansrätten skall 
      
      –        fastställa att överklagandet kan prövas i sak,
      –        upphäva den överklagade delen av förstainstansrättens dom,
      –        bifalla talan 
      –        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
      36.      Kommissionen har yrkat att domstolen ska
      
      –        i första hand avvisa överklagandet,
      –        i andra hand förklara att överklagandet är uppenbart ogrundat och ogilla det i dess helhet, och
      –        i vilket fall som helst förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
      V –    Överklagandet
      A –    Grunderna för överklagandet
      1.      Första grunden för överklagandet
      37.      Republiken Grekland hävdar att förstainstansrätten hade misstolkat artiklarna 12, 13 och 15 i det första avtalet, artikel 14
         i det kompletterande avtalet och principerna om tro och heder och om skydd för berättigade förväntningar. 
      
      38.      Republiken Grekland gör gällande att förstainstansrätten har gjort fel genom att anse att medlemsstaternas skyldigheter vad
         avser Abuja II‑projektet berodde på varje medlemsstats beteende, att skyldigheterna inte endast hade en avtalsmässig karaktär
         och att de inte endast byggde på bestämmelserna i dessa två avtal. Vid en korrekt läsning av artiklarna 12, 13 och 15 i det
         första avtalet och artikel 14 i det kompletterande avtalet framgår emellertid att finansiella skyldigheter inte har uppstått
         för Republiken Grekland, eftersom Grekland endast har undertecknat det kompletterande avtalet och inte ratificerat det. Republiken
         Grekland hade således inte godkänt det avtalet, och villkoren för att medlemsstaten skulle ha finansiella skyldigheter var
         därmed inte uppfyllda. 
      
      39.      Republiken Grekland hävdar att principen om tro och heder endast är relevant vad gäller frågan huruvida en medlemsstat deltar
         i Abuja II‑projektet, men däremot inte för att avgöra vilka skyldigheter som följer av ett sådant deltagande. Dessa skyldigheters
         innehåll skall uteslutande bedömas på grundval av avtalets bestämmelser, och medlemsstatens beteende saknar härvid relevans.
      
      40.      I detta sammanhang menar Republiken Grekland att förstainstansrätten har misstolkat artikel 13 i det första avtalet, enligt
         vilken de berörda medlemsstaterna, ”efter det att [det kompletterande avtalet] har godkänts”, ska ”ersätta samtliga kostnader
         som åligger dem”. Endast omständigheten att det kompletterande avtalet tillämpas provisoriskt räcker inte för att finansiella
         skyldigheter ska uppstå enligt artiklarna 12 och 13 i det första avtalet, vilket kräver att det kompletterande avtalet godkänns.
         
      
      41.      Förstainstansrätten har också misstolkat artikel 14 i det kompletterande avtalet, i vilken det görs klart att det kompletterande
         avtalet måste ha godkänts genom ratificering för att det ska träda i kraft och för att finansiella skyldigheter ska uppstå
         för de deltagande medlemsstaterna.
      
      2.      Den andra grunden för överklagandet
      42.      Republiken Grekland menar att förstainstansrätten misstolkade artikel 15 i det första avtalet när den fastslog att avtalsparterna
         den 24 februari 1997 hade ingått ett tyst avtal om att genomföra projektet innan det kompletterande avtalet undertecknades
         och att artikel 15.1 härigenom har upphävts eller åtminstone ändrats.
      
      B –    Upptagande till sakprövning
      1.      Första grunden för yrkandet om avvisning
      43.      Kommissionen anser att överklagandet inte kan upptas till sakprövning eftersom det rör hur ett avtal som inte omfattas av
         gemenskapsrätten ska tolkas. Överklagandet bygger således inte på någon av de grunder som enligt artikel 58 i domstolens stadga
         kan anföras som stöd för ett överklagande. 
      
      44.      Enligt artikel 58 i stadgan ska ett överklagande till domstolen vara begränsat till rättsfrågor. Bestämmelsen ska förstås
         så, att domstolen endast har behörighet att pröva huruvida förstainstansrättens avgörande är lagenligt. 
      
      45.       I förevarande fall ligger det en svårighet i att, såsom förstainstansrätten har uttryckt saken, ”relationerna mellan kommissionen
         och medlemsstaterna vad avser deras samarbete rörande utformning, planarbeten och genomförande av projekten Abuja I och Abuja
         II omfattas av Avsnitt V i EU-fördraget”.(6) Såsom förstainstansrätten korrekt har anmärkt anges ”domstolens behörighet inom ramen för EU-fördraget, i dess lydelse enligt
         Amsterdamfördraget, … fullständigt i artikel 46 EU. Domstolen har enligt denna bestämmelse ingen behörighet på de områden
         som anges i bestämmelserna i Avsnitt V i EU-fördraget.”(7) Avtalen omfattas således inte i sig av domstolens behörighet.
      
      46.      Förstainstansrätten fastställde dock vad gällde den tvist som den hade att avgöra att det är ”utrett att kommissionen har
         drivit in de omtvistade beloppen genom ett beslut som fattats med stöd av budgetförordningen och förordning nr 2342/2002,
         varför beslutet om avräkning omfattas av gemenskapsrätten”.(8)
      
      47.      Förstainstansrätten angav vidare att ”det framgår av tillämpningsområdet för budgetförordningen, och särskilt artikel 1 i
         densamma, att avräkningsförfarandet enligt artikel 73.1 … endast är tillämpligt på belopp som omfattas av gemenskapens budget.
         Det är dock ostridigt att kommissionen med tillämpning av artikel 268 EG, enligt vilken såväl gemenskapens utgifter som vissa
         utgifter som institutionerna har till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om den gemensamma utrikes-
         och säkerhetspolitiken, var behörig att låta vissa utgifter i projekten Abuja I och Abuja II belasta gemenskapens budget.”(9)
      
      48.      Enligt min mening har förstainstansrätten dragit rätt slutsatser av artikel 268 EG, i vilken det anges att inte bara gemenskapens
         utgifter utan även vissa utgifter som institutionerna har till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om
         en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt om samarbete i rättsliga och inre angelägenheter ska belasta budgeten. Denna
         bestämmelse återspeglas i artikel 28.2 EU. De båda bestämmelserna leder till att en stor del av dessa utgifter budgetmässigt
         ska behandlas på samma sätt som utgifter som uppkommit enligt EG‑fördraget.(10) Av detta följer att artikel 73.1 i budgetförordningen, enligt vilken skulder till gemenskapen kan avräknas från de fordringar
         som gäldenären eventuellt har gentemot gemenskapen, även är tillämplig vad avser utgifter som institutionerna har fått till
         följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och som ska belasta
         gemenskapens budget som utgifter för gemenskapen.
      
      49.      Ett beslut om avräkning är en rättsakt som grundar sig på gemenskapsrätten och det kan således prövas av gemenskapens domstolar
         enligt artikel 230 EG. En sådan prövning måste för att kunna bli effektiv och allsidig ofta omfatta en kontroll av att de
         skulder som avräknas verkligen är för handen.(11)  I förevarande fall var förstainstansrätten tvungen att tolka både det ursprungliga och det kompletterandet avtalet i den
         del tolkningen var nödvändig för att möjliggöra en allsidig prövning av huruvida beslutet om avräkning var lagenligt.
      
      50.      Enligt min mening följer det, som en logisk konsekvens av att förstainstansrätten var behörig att göra en rättslig prövning
         av de två avtalen och så också gjorde, att en grund för ett överklagande till domstolen kan röra frågan hur dessa avtal har
         tolkats. Men även om en sådan grund för ett överklagande rör en rättsfråga som måste prövas i förevarande mål i syfte att
         avgöra om en rättsakt utfärdats med stöd av gemenskapsrätten (beslutet om avräkning), handlar denna grund för överklagandet
         i verkligheten inte om frågan huruvida gemenskapsrätten har misstolkats. Eftersom de grunder som klaganden har anfört för
         sitt överklagande inte förekommer i artikel 58 i domstolens stadga, måste domstolen avgöra om den ändå kan avgöra ett överklagande
         som grundar sig på en sådan rättsfråga.
      
      51.      I detta sammanhang ska det först understrykas att domstolen i andra mål än mål om överklagande ofta har haft anledning att
         tolka folkrättsliga bestämmelser.(12)
      
      52.      För det andra vill jag erinra om att syftet med förfarandet med överklaganden är att tillhandahålla ett system med rättsligt
         skydd på två nivåer, vilket stärker domstolsavgörandenas legitimitet.(13)
      
      53.      Slutligen kan det inte uteslutas att en strikt tolkning av artikel 58 i domstolens stadga skulle komma att påverka andra typer
         av överklaganden där rättsfrågorna i inskränkt mening inte rör tolkningen av gemenskapsrätten. Så är fallet med överklaganden
         av förstainstansrättens avgöranden enligt artikel 238 EG. I sådana förfaranden är det troligt att förstainstansrättens avgörande
         främst eller till och med uteslutande grundar sig på den nationella lagstiftning som är tillämplig på avtalet med skiljedomsklausulen.
         Om kommissionens yrkande enligt artikel 58 i domstolens stadga bifölls i förevarande mål, vad avser förstainstansrättens bedömning
         avseende Avsnitt V i EU‑fördraget, skulle detta enligt min mening också kunna hindra en klagande som har överklagat en dom
         från förstainstansrätten enligt artikel 238 EG från att med framgång åberopa felaktig rättstillämpning vad avser förstainstansrättens
         bedömning i frågor som rör nationell rätt. Enligt min mening är detta svårligen förenligt med en önskan att tillhandahålla
         ett system med rättsligt skydd på två nivåer. 
      
      54.      Jag anser därför att rättsliga grunder som rör tolkningen av förevarande avtal måste anses tillhöra de rättsfrågor som domstolen
         kan pröva i detta överklagande. 
      
      55.      Den första invändningen om rättegångshinder ska därför ogillas.
      
      2.      Den andra invändningen om rättegångshinder
      56.      Kommissionen hävdar att överklagandet inte kan upptas till sakprövning, eftersom grunderna för överklagandet inte kan leda
         till att överklagandet bifalls. Enligt kommissionens mening skulle den överklagade domen fortsätta att gälla även om det osannolika
         skulle inträffa att domstolen skulle anse att överklagandet kan upptas till sakprövning och ska bifallas med stöd av de två
         grunderna för detsamma. Kommissionen menar närmare bestämt att klaganden inte har ifrågasatt slutsatsen i punkt 100 i den
         överklagade domen att det endast är de parter som har dragit sig ur projektet utan att underteckna det kompletterande avtalet
         som är befriade från de finansiella skyldigheter som följer av nämnda avtal, medan motsatsen gäller för de parter som har
         undertecknat det kompletterande avtalet utan att ratificera det. Enligt kommissionen har klaganden inte heller invänt mot
         förstainstansrättens slutsats i punkt 101 i den överklagade domen att Republiken Grekland även har finansiella skyldigheter
         på grund av att det kompletterande avtalet är provisoriskt tillämpligt.
      
      57.      Även om Republiken Grekland inte specifikt har vänt sig mot slutsatserna i punkterna 100 och 101, följer det klart av klagandens
         argument avseende den första grunden för överklagandet, och de delar av den överklagade domen som denna hänvisar till, att
         Republiken Grekland är helt och hållet oense med förstainstansrättens slutsatser på dessa punkter. Klaganden ifrågasätter
         för det första förstainstansrättens juridiska bedömning att enligt artikel 15.1 i det första avtalet medför undertecknande
         av det kompletterande avtalet finansiella skyldigheter för Republiken Grekland som skiljer sig från skyldigheterna för de
         parter som inte har undertecknat det kompletterande avtalet. Republiken Grekland har för det andra genom att hävda att finansiella
         skyldigheter inte kan uppstå innan det kompletterande avtalet ratificeras och genom att uttryckligen göra gällande att förstainstansrätten
         har misstolkat artikel 14 i det kompletterande avtalet, enligt vilken nämnda avtal är provisoriskt tillämpligt, med nödvändighet
         ifrågasatt slutsatsen att omständigheten att det kompletterande avtalet är provisoriskt tillämpligt vad avser de parter som
         har undertecknat det provisoriska avtalet kan leda till finansiella skyldigheter för de parter som har undertecknat det men
         inte ratificerat detsamma. Enligt min mening står det således klart att den första grunden för överklagandet även omfattar
         förstainstansrättens konstateranden i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen. Om domstolen skulle anse att överklagandet
         ska bifallas med stöd av den första grunden för överklagandet, innebär detta att domstolen implicit förklarar att förstainstansrättens
         konstateranden i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen är ogiltiga. 
      
      58.      Förevarande invändning om rättegångshinder ska därför ogillas.
      
      C –    Prövning i sak
      1.      Första grunden för överklagandet
      59.      Den avgörande frågan i förevarande mål är huruvida förstainstansrätten gjorde fel när den ansåg att Republiken Grekland hade
         en ekonomisk skuld gentemot gemenskapens budget till följd av de finansiella skyldigheter som uppstått genom att denna stat
         planerat att delta i Abuja II‑projektet. 
      
      60.      I den överklagade domen ansåg förstainstansrätten att det förelåg finansiella skyldigheter i enlighet med ordalydelsen i det
         första och det kompletterande avtalet och i enlighet med principerna om tro och heder och skydd för berättigade förväntningar.
         Förstainstansrätten fann dessutom i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen att en finansiell skyldighet hade uppstått
         enligt artikel 15.1 i det första avtalet (eftersom Republiken Grekland hade undertecknat det kompletterande avtalet) och på
         grund av att det kompletterande avtalet enligt artikel 14 i det avtalet var provisoriskt tillämpligt med början den första
         dagen i den andra månaden efter undertecknandet.
      
      61.      Republiken Grekland menar att frågan huruvida en finansiell skyldighet har uppkommit ska avgöras uteslutande med ledning av
         avtalsbestämmelsernas ordalydelse och att Republiken Greklands beteende inte kan beaktas när det ska avgöras om finansiella
         skyldigheter har uppstått. Republiken Grekland anser i huvudsak att endast avtalens bestämmelser är relevanta och att ingen
         finansiell skyldighet kan uppstå innan staten har gått med på att vara bunden av det kompletterande avtalet, det vill säga
         innan staten har ratificerat detta avtal.
      
      62.      Jag vill först erinra om att jag redan tidigare, vad gäller frågan huruvida överklagandet kan upptas till sakprövning, har
         anmärkt att de två avtalen som här är i fråga antogs med stöd av Avsnitt V i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam
         utrikes- och säkerhetspolitik, ofta kallad Europeiska unionens ”andra pelare”. Bestämmelserna i detta avsnitt medför juridiska
         skyldigheter enligt folkrätten.(14) Detta innebär att juridiskt sett är avtalen i fråga internationella överenskommelser,(15) där, såsom anges i ingresserna till avtalen i fråga, parterna består av EG‑kommissionen, å ena sidan, och ett antal medlemsstater,
         däribland Republiken Grekland, å andra sidan.(16) Det följer av dessa rättsakters art att de måste tolkas i enlighet med folkrättens regler.(17)
      
      63.      I detta sammanhang följer det av folkrättslig sedvanerätt, såsom denna har kodifierats(18) i artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtt, att tre element är mest avgörande vid tolkning av traktater: i) texten, ii)
         sammanhanget och iii) föremålet och syftet. 
      
      64.      Vad gäller det avtal som här är i fråga är den viktigaste bestämmelsen, vad gäller att bestämma vilka finansiella skyldigheter
         en part som drar sig ur har, helt klart artikel 15.1 i det första avtalet. Denna bestämmelse reglerar vad som ska ske om en
         part drar sig ur Abuja II‑projektet. I huvudsak föreskrivs att om en part beslutar sig för att dra sig ur Abuja II‑projektet
         genom att inte underteckna det kompletterande avtalet, kommer bestämmelserna i det första avtalet, inbegripet de finansiella
         skyldigheter som avses i artiklarna 12 och 13, inte längre vara tillämpliga för den avtalspart som drar sig ur.
      
      65.      Det står klart att Republiken Grekland ifrågasätter förstainstansrättens konstaterande i punkt 100 i den överklagade domen,(19) där denna anger att den juridiska situationen för en stat som har undertecknat men inte ratificerat det kompletterande avtalet,
         och som således inte är part i det kompletterande avtalet, inte skiljer sig från den juridiska situationen för en stat som
         aldrig har undertecknat det kompletterande avtalet, särskilt vad avser de finansiella skyldigheterna.
      
      66.      Enligt min mening kan detta argument inte godtas. 
      
      67.      Artikel 15.1 i det första avtalet hänvisar för det första uttryckligen till undertecknandet av det kompletterande avtalet,
         inte dess ratificering. Detta tyder på att parterna har kommit överens om att, vad avser parter som drar sig ur Abuja II‑projektet,
         lägga särskild vikt vid det kompletterande avtalets undertecknande snarare än dess ratificering. Detta val av en framtida
         händelse som en utlösande faktor för vissa rättsliga följder saknar samband med omständigheten att det kompletterande avtalet
         träder i kraft först när det ratificeras.
      
      68.      Det finns således inget som tyder på att det kompletterande avtalet först skulle få rättsföljder, vad avser de bestämmelser
         som rör parter som drar sig ur enligt artikel 15.1 i det första avtalet, när det kompletterande avtalet har ratificerats och
         trätt i kraft. 
      
      69.      Enligt min mening hade förstainstansrätten således rätt att i punkt 100 i den överklagade domen fastslå att Republiken Greklands
         finansiella skyldigheter har sin grund i ordalydelsen i det första avtalet. Som jag ser det räcker detta för att förstainstansrättens
         dom ska fastställas.
      
      70.      För det andra och som stöd för sistnämnda slutsats tycker jag att det är viktigt att påpeka att Republiken Grekland genom
         att underteckna det kompletterande avtalet enligt artikel 14 i detsamma har gått med på att detta avtal ska tillämpas provisoriskt
         från den första dagen i den andra månaden efter undertecknandet till dess att avtalet träder i kraft genom att det ratificeras
         av de parter som har undertecknat det eller att de underrättar övriga parter om att de inte kommer att ratificera avtalet.
         
      
      71.      Även om undertecknandet av det kompletterande avtalet, som jag har beskrivit ovan, är tillräckligt för att artikel 15.1 i
         det första avtalet ska medföra rättsverkningar, är omständigheten att det kompletterande avtalet var provisoriskt tillämpligt
         av ytterligare vikt för bedömningen av huruvida Republiken Grekland redan var bunden av nämnda finansiella skyldigheter när
         den drog sig ur Abuja II-projektet.
      
      72.      Även om ett internationellt avtal i princip inte är bindande för en undertecknande stat förrän det har ratificerats,(20) kan avtalsparterna bestämma att ett sådant avtal är provisoriskt tillämpligt redan innan det har trätt i kraft.(21) Syftet med en sådan bestämmelse om provisorisk tillämplighet är att, genom att tvinga de undertecknande parterna att bära
         kostnaderna för de skyldigheter som ett avtal medför redan från undertecknandet, se till att de inte har någon nytta av att
         försöka dra sig ur avtalet genom att dröja med eller låta bli att ratificera detsamma.(22)
      
      73.      Omständigheten att parterna som undertecknade det kompletterande avtalet hade kommit överens om att det skulle vara provisorisk
         tillämpligt visar tydligt på deras avsikt att acceptera avtalets verkningar, finansiella och andra, som följer av att avtalet
         är provisoriskt tillämpligt till dess att de som har undertecknat det underrättar övriga parter om att de inte kommer att
         ratificera detsamma.
      
      74.      Jag anser därför att förstainstansrätten inte gjorde fel när den i punkt 101 i den överklagade domen ansåg att Republiken
         Grekland inte kunde undgå provisorisk tillämplighet genom att hävda att man inte hade ratificerat avtalet.
      
      75.      Av detta följer att förstainstansrätten i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen med rätta kunde konstatera att det
         förelåg en finansiell skyldighet enligt artikel 15.1 i det första avtalet genom att det kompletterande avtalet var provisoriskt
         tillämpligt. 
      
      76.      Det är därför tveksamt om det för utgången av förevarande mål om överklagande överhuvudtaget är relevant huruvida förstainstansrätten
         har gjort en felaktig tillämpning av principerna om tro och heder och om skydd för berättigade förväntningar vad avser artiklarna 12,
         13 och 15 i det första avtalet och artikel 14 i det kompletterande avtalet.
      
      77.      I vilket fall som helst och i fullständighetens intresse vill jag kort säga att enligt min mening kunde förstainstansrätten
         även grunda sig på principen om tro och heder till stöd för slutsatsen att Republiken Grekland ålagts finansiella skyldigheter
         genom att den ratificerat det första avtalet och undertecknat det kompletterande avtalet.
      
      78.      Som förstainstansrätten korrekt har erinrat om ingår principen om tro och heder i folkrättslig sedvanerätt och har fastställts
         av Fasta mellanfolkliga domstolen, som instiftades av Nationernas förbund.(23) Den är i viss mån(24) folkrättens motsvarighet till gemenskapsrättens princip om skydd för berättigade förväntningar.(25)
      
      79.      Det kan tilläggas att Internationella domstolen nyligen har förklarat att ”[e]n av de grundläggande principerna som reglerar
         hur juridiska skyldigheter uppstår och uppfylls, oavsett källa, är principen om tro och heder”.(26)
      
      80.      Den precisa definitionen av(27) och rollen för folkrättens princip om tro och heder är inte lätta att sätta sig in i.(28) Det verkar dock föreligga enighet om att principen om tro och heder, när denna tillämpas på avtalsmässiga relationer enligt
         folkrätten, innebär att avtalets bestämmelser ska tillämpas på ett rimligt och rättvist sätt med hänsyn till omständigheterna
         i det individuella fallet. Principen om tro och heder är särskilt en vägledande princip vid tolkningen av de faktiska omständigheterna.(29)
      
      81.      Det som verkar vara mest relevant för målet vid domstolen är att principen om tro och heder kräver att den avsikt som uttrycks
         ligger i linje med den verkliga avsikten och, mer allmänt, att den juridiska verkligheten ska överensstämma med den juridiska
         kartan (det vill säga ligga i linje med det intryck som har uppstått genom parternas uttalanden eller beteende).(30) Denna verkan av principen om tro och heder verkar sammanfalla med principen ”allegans contraria non est audiendus”, även känd som estoppel-principen i folkrätten. (31)
      
      82.      Med hänsyn till alla de omständigheter som gjorde att förstainstansrätten ansåg att Republiken Grekland från april 1994 till september 2000
         hade bibringat övriga parter förväntningar på att Grekland skulle fortsätta att delta i Abuja II‑projektet, gjorde förstainstansrätten
         rätt när den hänvisade till principen om tro och heder till stöd för sin slutsats att Grekland inte kunde dra sig ur Abuja II‑projektet
         utan att hållas som betalningsansvarig för de utgifter som avser dess deltagande i detsamma.
      
      83.      Denna slutsats stöds – förutom av principen om tro och heder i allmänhet – av den utökade skyldighet avseende tro och heder(32) som medlemsstaterna i Europeiska unionen har gentemot varandra och gentemot Europeiska unionens institutioner till följd
         av deras medlemskap i EU.(33) I förevarande fall gällde en sådan skyldighet för Republiken Grekland i dess relationer med kommissionen och övriga stater
         som deltog i Abuja II‑projektet.
      
      84.      Av alla dessa skäl kan överklagandet inte bifallas med stöd av den första grunden för detsamma. 
      
      2.      Den andra grunden för överklagandet
      85.      Eftersom jag anser att finansiella skyldigheter redan hade uppstått för Grekland enligt bestämmelserna i det första och det
         kompletterande avtalet, saknar det betydelse för målet om överklagande om förstainstansrätten hade rätt i sin slutsats att
         sådana finansiella skyldigheter även har uppstått genom en tyst överenskommelse vid sammanträdet den 24 februari 2007.
      
      86.      Den andra grunden för överklagandet saknar således relevans och kan inte upptas till prövning.
      
      87.      Av det ovanstående följer att överklagandet som helhet ska ogillas.
      
      VI – Rättegångskostnader
      88.      Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 118, skall tappande part
         förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas
         att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
      
      VII – Förslag till avgörande
      89.      Av ovanstående skäl föreslår jag att domstolen
      
      1)      ogillar överklagandet och
      2)      förpliktar Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
      1 –	Originalspråk:  engelska.
      
      2 –	REG 2007, s. II‑63.
      
      3 –	EGT L 248, s. 1.
      
      4 –	EGT L 357, s. 1.
      
      5 –	United Nations Treaty Series, volym 1155, s. 331.
      
      6 –	Punkt 74 i den överklagade domen.
      
      7 –	Punkt 73 i den överklagade domen.
      
      8 –	Punkt 74 i den överklagade domen.
      
      9 –	Punkt 111 i den överklagade domen. I den del av artikel 268 andra stycket EG som är relevant i förevarande mål anges följande:
         ”Förvaltningsutgifter för institutionerna till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam utrikes-
         och säkerhetspolitik samt om samarbete i rättsliga och inre angelägenheter skall belasta budgeten. Driftutgifterna till följd
         av att de nämnda bestämmelserna genomförs, kan på de villkor som anges i bestämmelserna belasta budgeten.”
      
      10 –	Se Philippe Léger, Commentaire article par article des traités UE et CE, 2000, s. 1806. 
      
      11 –	Detta gäller exempelvis inte om beslutet om avräkning ifrågasätts av rent processuella skäl.
      
      12 –	Se, som ett aktuellt exempel i ett mål om fördragsbrott, domstolens dom av den 30 maj 2006 i mål C‑459/03, kommissionen
         mot Irland (REG 2006, s. I‑4635), och, i ett mål om förhandsavgörande, dom av den 11 september 2007 i mål C‑431/05, Merck
         Genéricos –Produtos Farmacêuticos (REG 2007, s. I‑7001).
      
      13 –	Se Waelbroeck, D., ”Le transfert des recours directs au Tribunal de première instance des Communautés européennes – vers
         une meilleure protection des justiciables?”, La réforme du système juridictionnel communautaire, Éditions de l’université de Bruxelles, 1994, sidorna 87–97.
      
      14 –	Se, i detta avseende, Maria-Gisella Garbagnati Ketvel, ”The jurisdiction of the European Court of Justice in respect of
         Common Foreign and Security Policy”, International and Comparative Law Quarterly, volym. 55, januari 2006, sidorna 77–120, särskilt s. 82; Macleod, I., Hendry, I.D., och Hyett,S., The External Relations of the European Communities, Clarendon Oxford Press, 1996, s. 424.
      
      15 –	Som stöd för denna ståndpunkt kan det anmärkas det verkar som om avtalen måste ratificeras, för att de ska träda i kraft.
         Ett sådant formkrav gäller i princip endast folkrättsliga avtal i inskränkt mening.
      
      16 –	Även om denna typ av överenskommelser förvisso väcker en rad intressanta juridiska frågeställningar, bland annat avseende
         kommissionens behörighet att ingå sådana överenskommelser enligt Avsnitt V i EU-fördraget, ligger det helt klart utanför tvisteföremålet
         i förvarande mål att närmare analysera dem.
      
      17 –	Vad gäller det kompletterande avtalet utesluter detta konstaterande enligt min mening inte att man, när de går att identifiera,
         tillämpar ”de allmänna principer som är gemensamma för Europeiska gemenskapens medlemsstaters rättsordningar”, såsom anges
         i artikel 13.2 i det kompletterande avtalet, jämförda med folkrättens regler.
      
      18 –	Det har tydligt erkänts av Internationella domstolen att principerna i artiklarna 31 och 32 i Wienkonventionen återspeglar
         vad som gäller enligt folkrättslig sedvanerätt (Libyen mot Tchad, ICJ Reports 1994, s. 4, punkt 41).
      
      19–	”Republiken Grekland har medgett (se punkt 56 ovan) att det framgår uttryckligt av artikel 15.1 i det första avtalet att
         en deltagande avtalspart som inte undertecknar det kompletterande avtalet kan undgå sina finansiella skyldigheter i projektet
         (se punkt 15 ovan). Det är emellertid utrett att Republiken Grekland har undertecknat det kompletterande avtalet. Artikel
         15.1 i det första avtalet måste mot denna bakgrund tolkas strikt och inte enligt Republiken Greklands tolkning.”
      
      20 –	Normalt sett är den som har  undertecknat ett avtal enligt folkrätten först bunden av detsamma när avtalet har ratificerats
         i enlighet med nationell lagstiftning.
      
      21 –	Artikel 25 i Wienkonventionen om traktaträtt.
      
      22 –	Alex. M. Niebrugge, ”Provisional application of the Energy Charter Treaty: the Yukos arbitration and the future place of
         provisional application in international law”, Chicago Journal of International Law, sommaren 2007, volym. 8, s. 355, s. 359.
      
      23 –	Den överklagade domen, punkt 85.
      
      24 –	De två principerna kan enligt min mening inte helt likställas, eftersom principen om tro och heder i folkrätten tycks ha
         ett vidare tillämpningsområde än gemenskapsrättens princip om skydd för berättigade förväntningar. 
      
      25 –	Jag anser att det i förevarande fall är mer lämpligt att använda ordet ”motsvarighet”, eftersom det är mer neutralt än
         orden ”följer av”, som förstainstansrätten har använt i punkt 87 i den överklagade domen med hänvisning till förstainstansrättens
         dom av den 22 januari 1997 i mål T‑115/94, Opel Austria mot rådet (REG 1997, s. II‑39), punkt 93. Enligt min mening innebär
         orden ”följer av” med nödvändighet att gemenskapsrättens princip om skydd för berättigade förväntningar både är viktigare
         och har uppstått före folkrättens princip om tro och heder. I detta sammanhang vill jag också påpeka att generaladvokaten
         Jacobs i punkt 76 i sitt förslag till avgörande i mål C‑162/96, Racke, där domstolen meddelade dom den 16 juni 1998 (REG 1998,
         s. I‑3655), inte använde orden ”följer av”, utan uttryckte sig enligt följande: ”… i rättsfallet Opel Austria mot rådet likställdes
         den folkrättsliga principen om god vilja med den gemenskapsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar”.
      
      26 –	Australien mot Frankrike (Nuclear Tests Case), ICJ Reports 1974, s. 253, s. 268.
      
      27 –	För en definition, se O’Connor, J.F., Good faith in International Law, Dartmouth Publishing Company, 1991, s. 124.
      
      28 –	Se bland annat Michel Virally, ”Review essay:  Good faith in public international law”, The American Journal of International Law, 1983, volym 77, s. 130.
      
      29 –	Serge Sur skriver följande i L’interprétation de droit international public, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1974: ”[L]’interprétation des circonstances n’est pas soumis à des
         règles, encore moins à des méthodes très précises. Leur diversité constitue une base multiple et il ne reste qu’un principe,
         celui de la bonne foi.” Se även Elisabeth Zoller, La bonne foi en droit international public, Pedone, 1977, s. 227. 
      
      30 –	Se Michel Virally, citerad i fotnot 28, s. 131 och s. 133.
      
      31 –	Bin Cheng, General Principles of Law as applied by International Courts och Tribunals, redaktör Martinus Nijhoff – Haag, 1953, sidorna 141 och 142; Lord McNair, The Laws of Treaties, Oxford Clarendon Press, 1961, s. 485. Såsom Lord McNair har förklarat utgör denna princip hinder för att en part som gör
         ett uttalande eller ansluter sig till ett uttalande som andra litar på och anpassar sig till senare hävdar att något annat
         var fallet.
      
      32 –	Se Elisabeth Zoller, citerad i fotnot 29, s. 157. Författaren anser att detta utökade krav på  tro och heder (författaren
         använder uttrycket ”bonne foi renforcée”) gäller inom internationella organisationer, både vad avser medlemsstaterna och organisationens
         olika organ.
      
      33 –	Att ett sådant utökat krav på tro och heder föreligger framgår enligt min mening av artikel 11.2 EU i vilken det föreskrivs
         att ”[m]edlemsstaterna … aktivt och förbehållslöst [ska] stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet
         och ömsesidig solidaritet”. Detta stöds av omständigheten att det, åtminstone vad avser EG‑fördraget, verkar vara den allmänna
         meningen att skyldigheten att lojalt samarbeta enligt artikel 10 EG också innebär ett krav på utökad tro och heder (se, Vlad
         Constantinesco, ”L’article 5 CEE, de la bonne foi à la loyauté communautaire”, Du droit international au droit de l’intégration (Liber amicorum Pierre Pescatore), Nomos, 1989, sidorna 97–114, särskilt s. 101).