CELEX: 62017CC0009
Language: ro
Date: 2017-12-13
Title: Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 13 decembrie 2017.#Procedură inițiată de Maria Tirkkonen.#Cerere de decizie preliminară formulată de Korkein hallinto-oikeus.#Trimitere preliminară – Contracte de achiziții publice – Directiva 2004/18/CE – Procedură de atribuire de contracte de achiziții publice de servicii de consiliere agricolă – Existența sau inexistența unui contract de achiziții publice – Sistem de achiziționare de servicii care constă în a admite ca furnizor orice operator economic care îndeplinește condițiile fixate în prealabil – Sistem inaccesibil ulterior altor operatori economici.#Cauza C-9/17.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
      MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
      prezentate la 13 decembrie 2017 (
            1
         )
      
         Cauza C‑9/17
      
      Maria Tirkkonen
      
         Intervenientă:
      
      Maaseutuvirasto
      
         [cerere de decizie preliminară formulată de Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda)]
      
      „Întrebare preliminară – Directiva 2004/18/CE – Procedură de atribuire a unor contracte de achiziții publice de servicii de consiliere agricolă – Existența unui contract de achiziții publice – Sistem de achiziții de servicii prin contracte reglementate de un acord‑cadru, accesibil tuturor operatorilor economici care îndeplinesc condițiile stabilite în prealabil – Sistem inaccesibil ulterior altor operatori economici”
      
               1.
            
            
               Printre ajutoarele pentru dezvoltare rurală finanțate de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) figurează cele acordate pentru prestarea serviciilor de consiliere a fermierilor. Autoritățile naționale selectează consilierii care trebuie să ofere consiliere profesională fermierilor respectivi prin intermediul unor proceduri deschise, în principiu, celor care întrunesc condițiile corespunzătoare pentru îndeplinirea acestei sarcini.
            
         
               2.
            
            
               În cadrul uneia dintre aceste proceduri de selecție, doamna Tirkkonnen a introdus o cerere în vederea înscrierii pe lista consilierilor rurali, completând formularul obligatoriu. Totuși, aceasta a omis să completeze punctul la care trebuia să indice dacă accepta „condițiile cuprinse în proiectul de contract‑cadru”, ceea ce a condus la respingerea ofertei sale de către administrația care a lansat invitația de participare.
            
         
               3.
            
            
               Astfel cum rezultă din ordonanța de trimitere, omisiunea respectivă ar putea fi remediată în cazul în care s‑ar aplica legea națională care reglementează raporturile dintre administrația publică și particulari. Dacă raporturilor respective li se aplică însă legea națională privind procedurile de achiziții publice, se pare că omisiunea este ireversibilă. Astfel au susținut cel puțin atât administrația finlandeză, cât și instanța de prim grad care a confirmat decizia acesteia.
            
         
               4.
            
            
               În acest context, Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda) solicită să se stabilească, în definitiv, dacă mecanismul de selecție a consilierilor rurali, care face obiectul litigiului, constituie un „contract de achiziții publice” în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18/CE (
                     2
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Pentru a clarifica îndoielile acesteia, trebuie să se aibă în vedere jurisprudența Curții privind noțiunea respectivă, stabilită în cauza Falk Pharma (
                     3
                  ), care, în opinia noastră, oferă indicații suficiente pentru soluționarea litigiului.
            
         
         I. Cadrul normativ
      
      
         
            A.
          
            Dreptul Uniunii
         
      
      
         1. Directiva 2004/18
      
      
               6.
            
            
               În sensul articolului 1 („Definiții”):
               „[…]
               
                        (2)
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 «Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.
                              
                           
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.
                     
                  […]”
            
         
               7.
            
            
               Articolul 32 („Acorduri‑cadru”) prevede:
               „[…]
               (2)   În vederea încheierii unui acord‑cadru, autoritățile contractante respectă regulamentul de procedură prevăzut de prezenta directivă în toate etapele, până la atribuirea contractelor fondate pe respectivul acord‑cadru. Părțile la acordul‑cadru sunt alese prin aplicarea criteriilor de atribuire stabilite în conformitate cu articolul 53.
               Contractele bazate pe un acord‑cadru se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute la alineatele (3) și (4). Respectivele proceduri sunt aplicabile numai între autoritățile contractante și operatorii economici care sunt părți inițiale la acordul‑cadru.
               La atribuirea contractelor bazate pe un acord‑cadru, părțile nu pot în niciunul dintre cazuri să aducă modificări importante la termenii stabiliți, în respectivul acord‑cadru, în special în cazul prevăzut la alineatul (3).
               […]
               (4)   În cazul în care acordul‑cadru se încheie cu mai mulți operatori economici, numărul acestora trebuie să fie cel puțin egal cu trei, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care să îndeplinească criteriile de selecție și de oferte care să corespundă criteriilor de atribuire.
               Contractele bazate pe acorduri‑cadru încheiate cu mai mulți operatori economici se pot atribui:
               
                        –
                     
                     
                        fie prin aplicarea termenilor stabiliți în acordul‑cadru, fără restabilirea concurenței;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        fie, în cazul în care în acordul‑cadru nu sunt stabiliți toți termenii, după restabilirea concurenței între părți pe baza acelorași termeni, dacă este necesar prin precizarea acestora, și, după caz, pe baza altor termeni menționați în caietul de sarcini al acordului‑cadru, în conformitate cu procedura următoare:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 pentru fiecare contract care urmează să fie atribuit, autoritățile contractante consultă în scris operatorii economici care sunt capabili să realizeze obiectul contractului;
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 autoritățile contractante stabilesc un termen suficient de prezentare a ofertelor referitoare la fiecare contract, ținând seama de elemente precum complexitatea obiectului contractului și timpul necesar pentru depunerea ofertelor;
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 ofertele se depun în scris, iar conținutul lor rămâne confidențial până la expirarea termenului de răspuns prevăzut;
                              
                           
                                 (d)
                              
                              
                                 autoritățile contractante atribuie fiecare contract ofertantului care a prezentat cea mai bună ofertă, pe baza criteriilor de atribuire enumerate în caietul de sarcini al acordului‑cadru.”
                              
                           
                  
         
               8.
            
            
               Articolul 53 („Criterii de atribuire a contractelor”) prevede:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Fără a aduce atingere actelor cu putere de lege și actelor administrative de drept intern privind remunerarea anumitor servicii, criteriile pe baza cărora autoritățile contractante atribuie contractele de achiziții publice sunt următoarele:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 în cazul în care contractul se atribuie ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic din perspectiva autorității contractante, diverse criterii referitoare la obiectul contractului de achiziții publice în cauză: de exemplu, calitatea, prețul, valoarea tehnică, caracterul estetic și funcțional, caracteristicile de mediu, costurile de funcționare, rentabilitatea, serviciile postvânzare și asistența tehnică, data livrării și termenul de livrare sau de execuție sau
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 numai prețul cel mai scăzut.
                              
                           
                  
                        (2)
                     
                     
                        Fără a aduce atingere dispozițiilor paragrafului al treilea, în cazul prevăzut la alineatul (1) litera (a), autoritatea contractantă menționează în anunțul de participare sau în caietul de sarcini sau, în cazul dialogului competitiv, în documentul descriptiv ponderea relativă pe care o conferă fiecăruia dintre criteriile selectate în vederea determinării ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.
                     
                  Ponderea poate fi exprimată printr‑un punctaj întocmit corespunzător în ceea ce privește intervalul între maxim și minim.
               În cazul în care, în opinia autorității contractante, ponderea nu este posibilă din motive care pot fi demonstrate, autoritatea contractantă menționează în anunțul de participare sau în caietul de sarcini sau, în cazul dialogului competitiv, în documentul descriptiv criteriile, în ordinea descrescătoare a importanței lor.”
            
         
         2. Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 (
               4
            )
      
      
               9.
            
            
               Articolul 15 alineatul (3) prevede:
               „Autoritățile sau organismele selectate pentru a oferi servicii de consiliere dispun de resurse corespunzătoare, și anume de personal calificat și care beneficiază de formare periodică, precum și de experiență consultativă și de fiabilitate în ceea ce privește domeniile de consiliere. Beneficiarii care intră sub incidența acestei măsuri sunt selectați prin licitație. Procedura de selecție este reglementată de legislația privind achizițiile publice și este deschisă atât organismelor publice, cât și celor private. Aceasta este obiectivă, iar candidații aflați în situație de conflict de interese sunt excluși.
               […]”
            
         
         3. Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 (
               5
            )
      
      
               10.
            
            
               Articolul 7 prevede:
               „Procedura de ofertare menționată la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 se desfășoară în conformitate cu normele Uniunii și naționale aplicabile privind achizițiile publice. Acestea trebuie să ia în considerare în mod corespunzător gradul în care sunt îndeplinite de către solicitanți criteriile menționate la articolul respectiv.”
            
         
         
            B.
          
            Dreptul național
         
      
      
               11.
            
            
               Directiva 2004/18 a fost transpusă în Finlanda prin Legea privind achizițiile publice (Legea nr. 348/2007).
            
         
               12.
            
            
               Conform articolului 45 alineatul 1 din Legea privind punerea în aplicare a schemelor de ajutoare agricole (Legea nr. 192/2003, modificată prin Legea nr. 501/2014), consilierii sunt selectați în conformitate cu dispozițiile Legii privind achizițiile publice, pentru o perioadă determinată care se încheie odată cu expirarea Programului de dezvoltare rurală a Finlandei continentale pentru perioada 2014-2020.
            
         
               13.
            
            
               Conform alineatului 2 al aceluiași articol, selectarea și autorizarea consilierului depind de aspectul dacă acesta dispune de cunoștințe de specialitate suficiente privind conținutul și întinderea consilierii pe care trebuie să o presteze. De asemenea, consilierul trebuie să îndeplinească condițiile de eligibilitate impuse.
            
         
         II. Situația de fapt
      
      
               14.
            
            
               La 16 septembrie 2014, Maaseutuvirasto (Agenția Finlandeză pentru Zona Rurală, denumită în continuare „agenția”) a lansat o invitație de participare la o cerere de ofertă în cadrul unei proceduri deschise sub forma unui acord‑cadru, având ca obiect servicii de consiliere agricolă pentru perioada 2015-2020.
            
         
               15.
            
            
               În anunțul de participare se menționa că procedura de cerere de ofertă era deschisă atât consilierilor publici, cât și celor privați și că avea drept scop identificarea unor furnizori de servicii care să îndeplinească cerințele prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1305/2013 și la articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 (
                     6
                  ) și care să dețină experiență în activități de consiliere.
            
         
               16.
            
            
               Sistemul de selecție se baza pe un acord‑cadru, în conformitate cu Legea privind achizițiile publice, astfel încât furnizorii de servicii puteau să adere la el prin intermediul unei proceduri deschise în sensul articolului 65 din legea respectivă.
            
         
               17.
            
            
               Acordul‑cadru conținea condițiile esențiale ale prestării serviciului. Contractele ulterioare erau atribuite fără să se desfășoare o procedură de cerere de ofertă distinctă, astfel încât fermierul/operatorul agricol care solicita consiliere beneficia de acest serviciu din partea consilierului pe care îl considera cel mai potrivit să îi satisfacă nevoile. În principiu, se utilizau serviciile de consiliere din zona mai apropiată, dar în anumite cazuri justificate se putea apela și la alți consilieri.
            
         
               18.
            
            
               Remunerația consilierilor era stabilită în funcție de programul de lucru și revenea în sarcina agenției (cu excepția TVA‑ului, care trebuia plătit de fermierul consiliat).
            
         
               19.
            
            
               Având în vedere cererea de servicii de consiliere existentă, erau admiși toți consilierii care întruneau condițiile de eligibilitate și cerințele minime prevăzute în anexele la acordul‑cadru. În plus, candidații trebuiau să promoveze un examen specific, ca etapă a procedurii de selecție.
            
         
               20.
            
            
               Prin decizia din 18 decembrie 2014, agenția a respins cererea doamnei Tirkkonen, întrucât aceasta nu a completat câmpul nr. 7 din formularul intitulat „Îndeplinirea cerințelor formale ale ofertei și a condițiilor cererii de ofertă” (anexa 2 la cererea de ofertă). La acest câmp, doamna Tirkkonen ar fi trebuit să indice, prin bifarea căsuței „da” sau „nu”, dacă „acceptă condițiile cererii de ofertă anexate la proiectul de contract‑cadru”.
            
         
               21.
            
            
               Doamna Tirkkonen a atacat decizia agenției la Markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice), susținând că nu era vorba despre atribuirea unui contract de achiziții publice. Prin urmare, nu era aplicabilă Legea privind achizițiile publice, ci Legea privind procedura administrativă, astfel încât agenția ar fi trebuit să îi solicite să completeze documentele ofertei sale.
            
         
               22.
            
            
               La 7 septembrie 2015, Markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice) a respins acțiunea doamnei Tirkkonen, astfel încât aceasta a atacat hotărârea la Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda), care a formulat cererea de decizie preliminară.
            
         
               23.
            
            
               Conform ordonanței de trimitere, trebuie să se stabilească dacă „sistemul de servicii de consiliere [al agenției] reprezintă un contract de achiziții publice care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 și, prin urmare, al Legii naționale privind achizițiile publice” (
                     7
                  ).
            
         
         III. Întrebarea preliminară adresată
      
      
               24.
            
            
               Întrebarea preliminară are următoarea formulare:
               „Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18/CE trebuie interpretat în sensul că definiția noțiunii «contracte de achiziții publice», în sensul acestei directive, cuprinde un sistem de contractare:
               
                        –
                     
                     
                        prin care o entitate publică intenționează să achiziționeze de pe piață prestări de servicii, pentru o perioadă determinată în prealabil, prin încheierea de contracte în condițiile prevăzute într‑un contract‑cadru anexat la cererea de ofertă, cu toți operatorii economici care îndeplinesc cerințele prevăzute în dosarul cererii de ofertă cu privire la eligibilitatea prestatorilor și a serviciului furnizat și care promovează un examen descris detaliat în cererea de ofertă, și
                     
                  
                        –
                     
                     
                        la care nu se mai poate adera în perioada de valabilitate a contractului?”
                     
                  
         
         IV. Procedura în fața Curții și pozițiile părților
      
      
               25.
            
            
               Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 9 ianuarie 2017. Au prezentat observații scrise doamna Tirkkonen, guvernul finlandez și Comisia. S‑a considerat că nu este necesar să se organizeze o ședință.
            
         
               26.
            
            
               Doamna Tirkkonen susține că, dintre cele trei etape specifice oricărei proceduri de cerere de ofertă (verificarea capacității ofertanților; evaluarea conformității ofertelor cu anunțul de participare; selectarea unei oferte pe baza criteriului prețului celui mai mic sau a raportului cost/eficiență), în procedura respectivă s‑au desfășurat doar primele două, deoarece ofertele nu au fost comparate între ele, iar selectarea furnizorului serviciului revenea fermierului. În special, aceasta subliniază că cei 140 de consilieri selectați inițial au susținut examenul și că 138 l‑au promovat, astfel încât acest examen nu permitea realmente clasificarea lor în ordinea meritelor. În opinia sa, lipsa selecției dintre ofertele primite ar exclude existența unui contract de achiziții publice.
            
         
               27.
            
            
               Guvernul finlandez remarcă relevanța jurisprudenței stabilite în Hotărârea Falk Pharma, însă subliniază că, în prezenta cauză, sistemul nu este accesibil în mod permanent unor noi ofertanți. În opinia sa, ca urmare a faptului că autoritatea contractantă „impune furnizorilor numeroase cerințe exacte, neîntemeiate pe legislație” (
                     8
                  ), sistemul respectiv se apropie de noțiunea „contract de achiziții publice”. Aplicarea legislației în materia contractelor de achiziții publice ar fi justificată de necesitatea de a garanta că criteriile de selecție nu sunt stabilite în mod discriminatoriu.
            
         
               28.
            
            
               Guvernul finlandez susține în plus că, dintre cele 163 de oferte primite, numai 140 au fost admise în mod condiționat, în final fiind acceptate 138. Această informație ar atesta caracterul selectiv al procedurii și intenția autorității contractante de a accepta numai cele mai bune oferte, precum și caracterul disuasiv al condițiilor impuse ofertanților.
            
         
               29.
            
            
               În sfârșit, în opinia guvernului finlandez, perioada de valabilitate de șase ani a sistemului presupune că, în acest timp, nu pot fi admiși consilieri noi, ceea ce ar diferenția procedura în litigiu de un simplu regim de autorizare.
            
         
               30.
            
            
               Comisia consideră că cerințele specifice prevăzute în anunțul de participare, referitoare la eligibilitatea ofertantului și la serviciul solicitat, astfel cum sunt prezentate de instanța de trimitere, nu reprezintă un criteriu de atribuire, ci un simplu criteriu de selecție.
            
         
               31.
            
            
               În opinia Comisiei, procedura nu conținea criterii de atribuire, iar agenția nu putea exclude sau respinge un consilier competent ales de un fermier. În definitiv, în procedură s‑au utilizat numai criterii de selecție.
            
         
               32.
            
            
               În aceste condiții, Comisia susține că prezenta cauză este similară cu cea soluționată prin Hotărârea Falk Pharma, această jurisprudență fiind confirmată de Directiva 2014/24/UE (
                     9
                  ). În opinia sa, este irelevant că sistemul nu este accesibil în mod permanent consilierilor interesați, deoarece lipsa selecției ar constitui un motiv suficient pentru a exclude calificarea sa drept contract de achiziții publice.
            
         
         V. Analiză
      
      
               33.
            
            
               Potrivit instanței de trimitere, administrația finlandeză a lansat un program întemeiat pe Regulamentul nr. 1305/2013, care, la articolul 15 alineatul (3), prevede că procedura de selecție a furnizorilor de servicii de consiliere este reglementată de legislația privind achizițiile publice. Prin urmare, întrebarea preliminară trebuie să primească un răspuns întemeiat pe legislația privind contractele de achiziții publice.
            
         
               34.
            
            
               În opinia noastră, această trimitere la legislația privind achizițiile publice trebuie interpretată în sensul că procedura de selecție a consilierilor rurali trebuie să respecte principiile (nediscriminării, egalității de tratament și transparenței) aplicabile în acest domeniu al ordinii juridice. Considerăm că nu este vorba despre o cerință care implică asumarea tuturor dispozițiilor directivelor Uniunii privind achizițiile publice ale autorităților publice.
            
         
               35.
            
            
               Concret, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă un sistem precum cel în speță „intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18”. Reiterăm că, prin intermediul acestui sistem, se urmărește identificarea unui număr nedeterminat de persoane care trebuie să ofere consiliere agricolă fermierilor, prin selectarea lor în cadrul unei proceduri supuse condițiilor prevăzute în acordul‑cadru, la care pot participa cei care îndeplinesc cerințele prevăzute în caietul de sarcini și care promovează un examen. Sistemul are o durată limitată, în cursul căreia este exclusă înscrierea unor noi consilieri.
            
         
               36.
            
            
               Din informațiile furnizate de instanța de trimitere rezultă, astfel cum arată Comisia (
                     10
                  ), că la prima vedere ar părea întrunite caracteristicile specifice contractelor definite la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18. Astfel, este vorba despre un contract reglementat de un acord‑cadru, care se încheie în scris între un operator economic (consilierul) și o autoritate contractantă (agenția) și care are ca obiect prestarea de servicii cu titlu oneros. Potrivit instanței de trimitere (
                     11
                  ), caracterul oneros are la bază în special faptul că de serviciile de consiliere beneficiază, desigur, fermierul care le primește, însă și agenția, care le remunerează și în numele căreia sunt prestate, în cadrul competențelor sale administrative.
            
         
               37.
            
            
               Cu toate acestea, nu poate fi ignorat faptul că, potrivit Curții, „alegerea unei oferte și, prin urmare, a unui adjudecatar apare astfel ca un element legat intrinsec de reglementarea contractelor de achiziții publice prin […] [Directiva 2004/18] și, în consecință, de noțiunea «contract de achiziții publice» în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din aceasta” (
                     12
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Nu considerăm că această abordare din Hotărârea Falk Pharma este extrem de restrictivă. Scopul ei este de a arăta că, în definitiv, în contractele de achiziții publice supuse Directivei 2004/18 trebuie să existe un adjudecatar final, care este preferat altor concurenți în funcție de calitățile ofertei sale. Acest element‑cheie este aplicabil „pentru fiecare contract, pentru fiecare acord‑cadru și pentru fiecare inițiere a unui sistem dinamic de achiziție”, în privința cărora „autoritățile contractante întocmesc […] un proces‑verbal care cuprinde numele adjudecatarului și justificarea selectării ofertei sale” [articolul 43 primul paragraf litera (e) din Directiva 2004/18, sublinierea noastră] (
                     13
                  ).
            
         
               39.
            
            
               În opinia noastră, în sistemul în discuție nu se poate identifica existența unor criterii de atribuire sau adjudecare a contractelor de servicii de consiliere, ci numai criterii de selecție a operatorilor economici care sunt în măsură să ofere serviciile respective.
            
         
               40.
            
            
               Astfel cum amintea avocatul general Wathelet în Concluziile prezentate în cauza Ambisig (
                     14
                  ), Curtea s‑a preocupat să diferențieze două tipuri de criterii. „Verificarea aptitudinii ofertanților de a executa contractul care face obiectul licitației”, pe de o parte, și „atribuirea acestor contracte” ca atare, pe de altă parte, sunt două operațiuni distincte. „În timp ce selecția unui ofertant privește situația sa personală și capacitatea de a desfășura activitatea profesională în discuție, contractul este atribuit ofertantului care a prezentat oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic din perspectiva autorității contractante [articolul 53 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2004/18] sau care propune prețul cel mai scăzut [alineatul (1) litera (b) al aceluiași articol]”.
            
         
               41.
            
            
               Cu alte cuvinte, dacă criteriile de selecție sunt utilizate pentru evaluarea ofertanților în funcție de capacitățile lor, prin intermediul criteriilor de atribuire se urmărește să se identifice și să se aleagă oferta cea mai avantajoasă dintre cele depuse de diverși ofertanți. Având în vedere că se dorește „[să se asigure] un mediu concurențial în ceea ce privește achizițiile publice” (
                     15
                  ), operatorii economici trebuie să concureze între ei, ca rivali, pentru a obține prestarea serviciului.
            
         
               42.
            
            
               Considerăm că, din această perspectivă, este relevantă constatarea instanței de trimitere în sensul că „[î]n cererea de ofertă nu s‑au stabilit criterii de atribuire care să permită compararea ofertelor între ele, iar [agenția] nu a evaluat și nici nu a comparat ofertele pe baza unui punctaj”, ci, „[î]n măsura în care au promovat examenul descris în detaliu în cererea de ofertă, au fost admiși la acordul‑cadru toți furnizorii care au întrunit cerințele prevăzute în aceasta, printre altele din punctul de vedere al formării și al experienței profesionale” (
                     16
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Potrivit guvernului finlandez, criteriile de admitere confereau procedurii un caracter realmente selectiv. Pe de o parte, publicarea în prealabil a acestora putea determina consilierii interesați care considerau că nu le întrunesc să se abțină să depună o ofertă. Pe de altă parte, condițiile erau atât de stricte încât nu puteau fi îndeplinite de toți ofertanții, astfel încât procedura s‑a limitat, în realitate, la un „grup selectat” (
                     17
                  ). Prin urmare, în opinia guvernului finlandez, având în vedere caracterul selectiv al procedurii, era obligatoriu ca stabilirea criteriilor care conferă această calitate să nu se realizeze în mod discriminatoriu, ceea ce ar determina aplicarea legislației privind achizițiile publice.
            
         
               44.
            
            
               Este evident că impunerea anumitor condiții de calificare și de merit pentru a adera la sistemul în discuție implică un anumit mecanism de selecție. Or, ceea ce este determinant în ceea ce privește contractele care intră sub incidența Directivei 2004/18 nu este constatarea capacității ofertanților de a presta serviciul de consiliere (criteriu de selecție), ci contrastul dintre ofertele acestor ofertanți, ulterior constatării capacității lor, în vederea alegerii definitive a celui sau a celor cărora li se va atribui prestația respectivă (criteriu de atribuire).
            
         
               45.
            
            
               Condițiile de aderare la sistemul de consiliere agricolă bazate pe capacitatea tehnică (care includ promovarea unui examen) permit, desigur, selectarea candidaților prin raportare la un prag prestabilit. Cu toate acestea, selecția relevantă în sensul noțiunii de contract de achiziții publice prevăzute de Directiva 2004/18 este cea rezultată din contrastul dintre capacitățile și meritele ofertelor diferitor candidați. Cu alte cuvinte, este decisivă atribuirea finală, comparativă sau prin contrast, în favoarea celei mai bune oferte, iar nu selecția inițială efectuată prin raportare la un prag a cărui depășire nu implică nicio concurență între candidați.
            
         
               46.
            
            
               Instanța de trimitere face trimitere la Hotărârea Ambisig (
                     18
                  ), în care s‑a statuat că atât competențele, cât și experiența membrilor unei echipe care urmărește să execute un contract ce are ca obiect prestarea de servicii de formare și de consultanță sunt „ceea ce este determinant pentru aprecierea calității profesionale a acestei echipe” și că „[a]ceastă calitate poate fi o caracteristică intrinsecă ofertei și poate fi legată de obiectul contractului, în sensul articolului 53 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2004/18” (
                     19
                  ), astfel încât „calitatea menționată poate figura drept criteriu de atribuire în anunțul de participare sau în caietul de sarcini respectiv” (
                     20
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Totuși, această constatare a Curții a avut loc într‑un context în care autoritatea contractantă a ales unul dintre ofertanții concurenți și a exclus un alt ofertant, utilizând drept criteriu, în mod just, calitatea echipelor acestora.
            
         
               48.
            
            
               Dimpotrivă, în prezenta cauză, potrivit instanței de trimitere, agenția nu a limitat ab initio numărul posibililor furnizori ai serviciului (
                     21
                  ), nu a comparat ofertele între ele și nici nu a ales în mod definitiv una sau mai multe dintre acestea, pe baza unei analize comparative a conținuturilor lor și prin excluderea celorlalte (
                     22
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Prin urmare, ne confruntăm cu o situație în care este aplicabilă jurisprudența stabilită în cauza Falk Pharma, potrivit căreia, „atunci când o entitate publică urmărește să încheie contracte de furnizare cu toți operatorii economici care doresc să furnizeze produsele respective în condițiile indicate de această entitate, lipsa desemnării unui operator economic căruia i se acordă exclusivitate cu privire la un contract are drept consecință faptul că nu este necesar ca acțiunea acestei autorități contractante să intre sub incidența normelor precise ale Directivei 2004/18 în așa fel încât respectiva autoritate contractantă să fie împiedicată să atribuie un contract prin favorizarea operatorilor naționali” (
                     23
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Atât guvernul finlandez (
                     24
                  ), cât și instanța de trimitere consideră că jurisprudența sus‑menționată este relevantă în prezenta cauză. Singura lor îndoială, care pare să fie cea care a determinat Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă) să formuleze cererea de decizie preliminară (
                     25
                  ), constă în faptul că, spre deosebire de situația de fapt din Hotărârea Falk Pharma, sistemul instituit de agenție nu este accesibil în mod permanent pe durata valabilității sale tuturor operatorilor economici interesați.
            
         
               51.
            
            
               Este adevărat că, strict vorbind, prin permiterea accesului la sistemul de achiziții publice, în cursul perioadei sale de valabilitate, numai operatorilor economici admiși inițial de agenție (ceea ce împiedică accesul ulterior al unor noi consilieri), se impune o anumită restricție cantitativă. Acest lucru este însă cauzat de limitarea în timp absolută și riguroasă a schemelor de ajutor pentru serviciile de consiliere, efectuată în paralel cu cea a Programului pentru dezvoltare rurală a Finlandei continentale 2014/2020.
            
         
               52.
            
            
               În rest, referirea Curții în Hotărârea Falk Pharma la accesul permanent la sistemul de achiziții publice al unor noi ofertanți nu reprezintă, în opinia noastră, ratio decidendi a acesteia, ci o constatare efectuată ad abundantiam. Aspectul determinant în cauza respectivă a fost faptul că autoritatea contractantă nu a atribuit contractul în exclusivitate unuia dintre ofertanți (
                     26
                  ).
            
         
               53.
            
            
               În prezenta cauză, la fel ca în cauza Falk Pharma, nu a existat niciun element de concurență efectivă între candidați, pe baza căruia să se aprecieze care dintre ofertele acestora este cea mai bună și să se elimine totodată celelalte oferte.
            
         
               54.
            
            
               În rest, astfel cum a reiterat Curtea în aceeași hotărâre (
                     27
                  ), acest element‑cheie este menționat de data aceasta în mod expres în noțiunea „achiziție publică” prevăzută de Directiva 2014/24, a cărei inaplicabilitate ratione temporis în speță nu lipsește de sens menționarea sa, chiar dacă numai pentru a evidenția voința legiuitorului de a introduce în mod explicit o caracteristică a contractelor de achiziții publice care, potrivit Curții, este inerentă naturii lor (
                     28
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Relevanța, pozitivă sau negativă, a acestui factor este evidențiată atunci când, în considerentul (4) al Directivei 2014/24, se arată că situațiile în care toți operatorii care îndeplinesc anumite condiții sunt autorizați să efectueze o anumită sarcină, fără nicio selectivitate, „ar trebui să nu fie înțelese ca fiind sisteme de achiziții publice”.
            
         
         VI. Concluzie
      
      
               56.
            
            
               În temeiul considerațiile prezentate, propunem Curții să răspundă Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda) după cum urmează:
               „Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretat în sensul că un sistem de selecție a furnizorilor de servicii de consiliere rurală precum cel care face obiectul litigiului principal, prin care o entitate publică acceptă toți operatorii economici care îndeplinesc condițiile de eligibilitate și care promovează un examen, fără să atribuie prestarea serviciului, în mod exclusiv, unuia sau unora dintre consilierii respectivi în regim de concurență, nu constituie un contract de achiziții publice, în sensul directivei respective. Este irelevant, în acest sens, faptul că sistemul are o perioadă de valabilitate limitată, în cursul căreia nu este acceptată înscrierea unor noi consilieri.”
            
         (
            1
         )	Limba originală: spaniola.
      (
            2
         )	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).
      (
            3
         )	Hotărârea din 2 iunie 2016 (C‑410/14, EU:C:2016:399) (denumită în continuare „Hotărârea Falk Pharma”).
      (
            4
         )	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 487).
      (
            5
         )	Regulamentul Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2014, L 227, p. 18).
      (
            6
         )	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549).
      (
            7
         )	Instanța de trimitere subliniază că trimiterea preliminară nu are ca obiect verificarea aspectului dacă agenția „a procedat conform dispozițiilor în materia achizițiilor publice” (punctul 8 din ordonanța de trimitere). În orice caz, este util să precizăm că, dacă Directiva 2004/18 ar fi aplicabilă, din ea rezultă că autoritatea contractantă poate admite, în domeniul achizițiilor publice, remedierea neregularităților de formă, care nu implică depunerea unei oferte noi sau modificarea semnificativă a ofertei inițiale. Facem trimitere în acest sens la Concluziile noastre prezentate în cauza M.A.T.I. SUD și DUEMMESGR (C‑523/16 și C‑536/16, EU:C:2017:868).
      (
            8
         )	Punctul 22 din observațiile sale scrise.
      (
            9
         )	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
      (
            10
         )	Punctele 27 și 28 din observațiile scrise ale Comisiei.
      (
            11
         )	Punctul 56 din ordonanța de trimitere: „se poate considera că prestația la care se referă serviciile în discuție aduce un beneficiu economic direct agenției”.
      (
            12
         )	Hotărârea Falk Pharma, punctul 38.
      (
            13
         )	Ibidem, punctul 39.
      (
            14
         )	Cauza C‑601/13, EU:C:2014:2474, punctele 17 și 19.
      (
            15
         )	Al doilea considerent al Directivei 2004/18.
      (
            16
         )	Ordonanța de trimitere, punctul 59.
      (
            17
         )	Punctul 38 din observațiile scrise ale guvernului finlandez, în cuprinsul căruia acesta subliniază că, dintr‑un total de 163 de oferte, 140 au fost admise în mod provizoriu și 138 în mod definitiv, ceea ce reprezintă 85 % din oferte.
      (
            18
         )	Hotărârea din 26 martie 2015 (C‑601/13, EU:C:2015:204).
      (
            19
         )	Ibidem, punctul 33.
      (
            20
         )	Ibidem, punctul 34.
      (
            21
         )	Potrivit instanței de trimitere, agenția a arătat că „este necesar un grup cât mai mare de furnizori de servicii, pentru a garanta că beneficiarul serviciilor primește serviciul de care are nevoie” (punctul 50 din ordonanța de trimitere).
      (
            22
         )	În plus, alegerea definitivă a furnizorului serviciului, în fiecare caz, nici măcar nu revine agenției, ci fermierilor care beneficiază de sistemul de consiliere. Aceștia pot alege consilierul pe care îl consideră cel mai potrivit să satisfacă nevoile lor, chiar dacă primează alegerea celor care oferă consiliere în zona mai apropiată, deoarece, în cazuri justificate, pot recurge și la alți consilieri. A se vedea în acest sens punctul 14 din ordonanța de trimitere.
      (
            23
         )	Astfel cum a amintit Curtea la punctul 35 din aceeași hotărâre, „obiectivul Directivei 2004/18 este acela de a exclude riscul ca ofertanților sau candidaților naționali să li se acorde preferință cu ocazia oricărei atribuiri a unui contract efectuate de autoritățile contractante”. Risc care, astfel cum se arată în continuare (punctul 36), „este strâns legat de selecția pe care autoritatea contractantă intenționează să o efectueze între ofertele admisibile și de exclusivitatea care va decurge din atribuirea contractului în discuție operatorului a cărui ofertă va fi reținută sau operatorilor economici ale căror oferte vor fi reținute, în cazul unui acord‑cadru, ceea ce constituie finalitatea unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice”.
      (
            24
         )	Potrivit guvernului finlandez, acest factor ar diferenția procedura respectivă de un regim de simplă autorizare și ar apropria‑o de statutul de „contract de achiziții publice” în sensul Directivei 2004/2018.
      (
            25
         )	Îndoiala instanței de trimitere se referă la interpretarea aspectului „dacă din caracteristica […] potrivit căreia sistemul nu este accesibil altor operatori economici rezultă că poate fi vorba despre un contract de achiziții publice în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind achizițiile publice” (ordonanța de trimitere, punctul 63).
      (
            26
         )	Hotărârea Falk Pharma, punctul 38.
      (
            27
         )	Ibidem, punctul 40.
      (
            28
         )	Conform articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2014/24, „achiziția publică înseamnă achiziționarea, prin intermediul unui contract de achiziții publice, de lucrări, de produse sau de servicii de către una sau mai multe autorități contractante de la operatori economici aleși de aceste autorități contractante, indiferent dacă lucrările, produsele sau serviciile sunt destinate sau nu unui scop public”. Sublinierea noastră.