CELEX: 62020CC0116
Language: it
Date: 2021-09-02
Title: Conclusioni dell’avvocato generale A. Rantos, presentate il 2 settembre 2021.###

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
   ATHANASIOS RANTOS
   presentate il 2 settembre 2021 (
         1
      )
   
      Causa C‑116/20
   
   SC Avio Lucos SRL
   contro
   Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj,
   Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
   
      [domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timișoara, Romania)]
   
   «Rinvio pregiudiziale – Agricoltura – Politica agricola comune (PAC) – Regimi di sostegno diretto – Norme comuni – Regime di pagamento unico per superficie – Regolamento (CE) n. 73/2009 – Articolo 2, lettera c) – Nozione di “attività agricola” – Articolo 35 – Parcella messa a disposizione dell’agricoltore – Normativa nazionale che impone la produzione di un titolo giuridico che dimostra il diritto di utilizzare tale parcella – Autorità di cosa giudicata»
   
      I. Introduzione
   
   
            1.
         
         
            La domanda di pronuncia pregiudiziale verte principalmente sull’interpretazione di talune disposizioni del regolamento (CE) n. 73/2009 (
                  2
               ), che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune [(PAC)] e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, nonché del regolamento (CE) n. 1122/2009 (
                  3
               ), recante modalità di applicazione del regolamento n. 73/2009.
         
      
            2.
         
         
            Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la SC Avio Lucos SRL (in prosieguo: la «Avio Lucos»), l’Agenția de plăți și intervenție pentru agricultură – Centrul județean Dolj (Agenzia per i pagamenti e gli interventi a favore dell’agricoltura – Centro distrettuale di Dolj, Romania; in prosieguo: l’«APIA Dolj») e l’Agenția de plăți și intervenție pentru agricultură (APIA) – Aparat Central (Agenzia per i pagamenti e gli interventi a favore dell’agricoltura, Romania; in prosieguo: l’«APIA») in merito, segnatamente, a una decisione di recupero dell’importo di un pagamento unico per superficie inizialmente erogato alla Avio Lucos per la campagna dell’anno 2014.
         
      
            3.
         
         
            Sebbene la Corte abbia già avuto occasione di interpretare più volte il regolamento n. 73/2009, la presente causa verte su questioni inedite concernenti l’interpretazione della normativa dell’Unione relativa alle misure di sostegno diretto nell’ambito della PAC. Più precisamente, la presente causa, che è oggetto di trattazione coordinata con la causa C‑176/20 (
                  4
               ), chiama la Corte, in sostanza, a precisare in quale misura il diritto dell’Unione, in particolare i regolamenti n. 73/2009 e n. 1122/2009, osti a una normativa nazionale, adottata nel quadro del regime di pagamento unico per superficie (
                  5
               ), che istituisca, quale condizione di ammissibilità al pagamento, un obbligo di fornire la prova dell’esistenza di un diritto di uso o di sfruttamento delle superfici interessate, diritto che, per quanto concerne la presa in concessione di taluni terreni pubblici, è riconosciuto unicamente a proprietari o ad allevatori. In tale contesto, il giudice del rinvio chiede altresì chiarimenti sulla nozione di «attività agricola», ai sensi dell’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 73/2009, nonché sul principio dell’autorità di cosa giudicata.
         
      
      II. Contesto normativo
   
   
      
         A.
       
         Diritto dell’Unione
      
   
   
            4.
         
         
            I considerando 4, 7, 23 e 25 del regolamento n. 73/2009 enunciavano:
            
                     «(4)
                  
                  
                     Inoltre, per evitare che le terre agricole siano abbandonate ed assicurare che siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali, il regolamento (CE) n. 1782/2003 [ (
                           6
                        )] ha istituito un quadro comunitario all’interno del quale gli Stati membri adottano norme che tengono conto delle particolari caratteristiche delle zone interessate, tra cui le condizioni pedologiche e climatiche, i metodi colturali in uso, l’utilizzazione del suolo, la rotazione delle colture, le pratiche agronomiche e le strutture aziendali. Tale quadro dovrebbe essere mantenuto. (…)
                  
               (…)
            
                     (7)
                  
                  
                     Il regolamento [n. 1782/2003] ha riconosciuto i benefici ambientali del pascolo permanente. Le misure previste in tale regolamento sono intese ad incoraggiare la conservazione degli attuali pascoli permanenti e a cautelarsi da una loro riconversione massiccia in seminativi.
                  
               (…)
            
                     (23)
                  
                  
                     Dall’esperienza maturata nell’applicare il regime di pagamento unico è emerso che il sostegno al reddito disaccoppiato in certi casi è stato erogato a beneficiari le cui attività agricole costituivano solo una parte insignificante delle loro attività economiche globali o il cui obiettivo commerciale non era affatto, o era solo marginalmente, connesso all’esercizio di un’attività agricola. Per evitare di erogare un sostegno al reddito agricolo a simili beneficiari e garantire che il sostegno comunitario sia utilizzato esclusivamente per assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, gli Stati membri dovrebbero essere autorizzati, qualora ricorrano tali condizioni, a non erogare pagamenti diretti ai sensi del presente regolamento alle suddette persone fisiche o giuridiche.
                  
               (…)
            
                     (25)
                  
                  
                     I regimi di sostegno della PAC prevedono un sostegno diretto al reddito, in particolare al fine di assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola. Tale obiettivo è strettamente connesso alla conservazione delle zone rurali. Per evitare qualsiasi attribuzione inefficiente dei contributi comunitari, non dovrebbe essere corrisposto alcun pagamento di sostegno agli agricoltori che hanno creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenere tali pagamenti».
                  
               
      
            5.
         
         
            L’articolo 2 del regolamento n. 73/2009, rubricato «Definizioni», disponeva quanto segue:
            «Ai fini del presente regolamento si intende per:
            
                     a)
                  
                  
                     “agricoltore”, una persona fisica o giuridica o un’associazione di persone fisiche o giuridiche, indipendentemente dalla personalità giuridica conferita dal diritto nazionale all’associazione e ai suoi membri, la cui azienda si trova nel territorio della Comunità ai sensi dell’articolo 299 del trattato e che esercita un’attività agricola;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     “azienda”, l’insieme delle unità di produzione gestite dall’agricoltore, situate nel territorio di uno stesso Stato membro;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     “attività agricola”, la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 6;
                  
               (…)
            
                     h)
                  
                  
                     “superficie agricola”, qualsiasi superficie occupata da seminativi, pascoli permanenti o colture permanenti».
                  
               
      
            6.
         
         
            L’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento così stabiliva:
            «Gli Stati membri provvedono affinché tutte le terre agricole, specialmente le terre che non sono più utilizzate a fini di produzione, siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali. Gli Stati membri definiscono, a livello nazionale o regionale, requisiti minimi per le buone condizioni agronomiche e ambientali sulla base dello schema stabilito nell’allegato III, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni pedologiche e climatiche, i metodi colturali in uso, l’utilizzazione del suolo, la rotazione delle colture, le pratiche agronomiche e le strutture aziendali. Gli Stati membri non devono definire requisiti minimi che non siano previsti in detto schema.
            (…)».
         
      
            7.
         
         
            L’articolo 19, paragrafo 1, di detto regolamento era così formulato:
            «Ogni agricoltore presenta ogni anno una domanda di pagamenti diretti che indica, se pertinenti:
            
                     a)
                  
                  
                     tutte le parcelle agricole nell’azienda (…);
                  
               
                     b)
                  
                  
                     i diritti all’aiuto dichiarati ai fini della loro attivazione;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     ogni altra informazione richiesta dal presente regolamento o dallo Stato membro interessato».
                  
               
      
            8.
         
         
            L’articolo 28 del medesimo regolamento, rubricato «Requisiti minimi per il percepimento di pagamenti diretti», al suo paragrafo 2 disponeva quanto segue:
            «A decorrere dal 2010, gli Stati membri possono stabilire adeguati criteri oggettivi e non discriminatori per garantire che non siano concessi pagamenti diretti a una persona fisica o giuridica:
            
                     a)
                  
                  
                     le cui attività agricole costituiscano solo una parte irrilevante delle sue attività economiche globali; o
                  
               
                     b)
                  
                  
                     la cui attività principale o il cui obiettivo sociale non sia l’esercizio di un’attività agricola».
                  
               
      
            9.
         
         
            L’articolo 34 del regolamento n. 73/2009, rubricato «Attivazione dei diritti all’aiuto per ettaro ammissibile», enunciava quanto segue:
            «1.   Il sostegno nell’ambito del regime di pagamento unico è erogato agli agricoltori previa attivazione di un diritto all’aiuto per ettaro ammissibile. I diritti all’aiuto attivati conferiscono un diritto al pagamento dell’importo ivi indicato.
            2.   Ai fini del presente titolo, per “ettaro ammissibile” si intende:
            
                     a)
                  
                  
                     qualsiasi superficie agricola dell’azienda, nonché qualsiasi superficie investita a bosco ceduo a rotazione rapida (…), utilizzata per un’attività agricola o, qualora la superficie sia utilizzata anche per attività non agricole, utilizzata prevalentemente per attività agricole; e
                  
               (…)
            Tranne in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali, gli ettari ammissibili soddisfano le condizioni di ammissibilità nel corso dell’anno civile».
         
      
            10.
         
         
            L’articolo 35 di tale regolamento, rubricato «Dichiarazione degli ettari ammissibili», al suo paragrafo 1, così recitava:
            «L’agricoltore dichiara le parcelle agricole corrispondenti agli ettari ammissibili abbinati a ciascun diritto all’aiuto. Tranne in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali, tali parcelle sono a disposizione dell’agricoltore alla data fissata dallo Stato membro, che non è posteriore alla data fissata dal medesimo Stato membro per la modifica della domanda di aiuto».
         
      
            11.
         
         
            L’articolo 124 di detto regolamento, rubricato «Superficie soggetta al regime di pagamento unico per superficie», disponeva quanto segue:
            «1.   (…)
            Ai fini del presente titolo, per “superficie agricola utilizzata” si intende la superficie complessiva occupata da seminativi, pascoli permanenti, colture permanenti e orti, come stabilito a fini statistici dalla Commissione.
            Per la [Repubblica di] Bulgaria e la Romania la superficie agricola soggetta al regime di pagamento unico per superficie è la parte della superficie agricola utilizzata che è stata mantenuta in buone condizioni agronomiche, a prescindere dal fatto che sia o meno in produzione, se del caso adeguata conformemente ai criteri oggettivi e non discriminatori che saranno stabiliti dalla [Repubblica di] Bulgaria o dalla Romania previa approvazione della Commissione.
            2.   (…)
            Tranne in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali, le parcelle di cui al primo comma devono essere a disposizione dell’agricoltore alla data fissata dallo Stato membro, che non è successiva alla data fissata dal medesimo per la modifica della domanda di aiuto.
            La dimensione minima della superficie ammissibile per azienda per la quale possono essere richiesti pagamenti è di 0,3 [ettari]. Tuttavia, ciascun nuovo Stato membro può decidere, in base a criteri oggettivi e previa approvazione della Commissione, di aumentare la dimensione minima, ma in modo che non superi 1 [ettaro].
            3.   Non esiste alcun obbligo di produrre o di utilizzare i fattori di produzione (…)
            4.   Tutte le superfici che beneficiano di pagamenti in base al regime di pagamento unico per superficie sono mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali a norma dell’articolo 6.
            (…)».
         
      
      
         B.
       
         Diritto rumeno
      
   
   
      1. Legge sull’allevamento n. 72/2002
   
   
            12.
         
         
            L’articolo 4 della legea zootehniei nr. 72/2002 (legge sull’allevamento n. 72/2002) (
                  7
               ), del 16 gennaio 2002, dispone quanto segue:
            «Ai sensi della presente legge, per “allevatori” si intendono le persone fisiche o giuridiche che detengono in proprietà le specie animali di cui all’articolo 2, iscritte nel registro agricolo».
         
      
            13.
         
         
            L’articolo 5, paragrafo 1, di detta legge così stabilisce:
            «L’allevamento e lo sfruttamento degli animali costituiscono l’attività degli allevatori, a prescindere dal loro status giuridico, volta a ottenere prodotti e prodotti di origine animale».
         
      
      2. OUG n. 125/2006
   
   
            14.
         
         
            L’articolo 6, paragrafo 1, dell’Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (decreto legge n. 125/2006 recante approvazione dei regimi di pagamenti diretti e dei pagamenti nazionali diretti complementari, concessi per l’agricoltura a decorrere dal 2007, e recante modifica dell’articolo 2 della legge n. 36/1991 in materia di società agricole e altre forme di associazione nel settore agricolo) (
                  8
               ), del 21 dicembre 2006, nella versione applicabile al procedimento principale, dispone quanto segue:
            «I beneficiari di pagamenti diretti in base al regime di pagamento unico per superficie possono essere le persone fisiche e/o giuridiche che sfruttano i terreni agricoli per i quali è richiesto il pagamento, in qualità di proprietari, locatori, concessionari, soci amministratori di associazioni in partecipazione, affittuari o altri soggetti collegati».
         
      
            15.
         
         
            L’articolo 7, paragrafo 1, dell’OUG n. 125/2006 così stabilisce:
            «Per beneficiare dei pagamenti nell’ambito dei regimi di pagamento unico per superficie, i richiedenti devono essere iscritti nel registro degli agricoltori gestito dall’Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [Agenzia per i pagamenti e gli interventi a favore dell’agricoltura, (Romania)], presentare domanda di pagamento entro i termini e rispettare le seguenti condizioni generali:
            
                     a)
                  
                  
                     sfruttare terreni agricoli con una superficie minima pari a un ettaro; la dimensione minima delle parcelle agricole deve essere pari a 0,3 ettari, (…)
                  
               (…)
            
                     c)
                  
                  
                     fornire, pena l’applicazione di sanzioni penali, dati reali, completi e pienamente validi nel modulo della domanda di pagamento unico per superficie e nei documenti allegati, ivi compreso l’elenco delle superfici;
                  
               (…)
            
                     f)
                  
                  
                     presentare i documenti che dimostrano l’utilizzo legittimo del terreno per il quale è stata presentata la domanda;
                  
               
                     g)
                  
                  
                     fornire tutte le informazioni richieste dall’[APIA] entro i termini stabiliti;
                  
               (…)».
         
      
      3. RMA n. 246/2008
   
   
            16.
         
         
            L’articolo 5, paragrafo 1, dell’Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (regolamento del Ministro dell’Agricoltura e dello Sviluppo rurale n. 246/2008 relativo all’istituzione della modalità di attuazione, delle condizioni specifiche e dei criteri di ammissibilità ai fini dell’applicazione dei regimi di pagamento diretti nazionali integrativi nel settore agricolo, per la concessione dell’aiuto relativo alle misure agroambientali e per le aree svantaggiate) (
                  9
               ), del 23 aprile 2008, nella versione applicabile al procedimento principale, così recita:
            «I documenti che dimostrano l’utilizzo legittimo dei pascoli permanenti comunali, a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera f), del[l’OUG n. 125/2006], quale modificata e integrata dalla legge n. 139/2007, con le modifiche e integrazioni successive, sono gli atti che attestano il diritto di proprietà, i contratti di concessione o di locazione stipulati tra i consigli locali e gli allevatori, dai quali risulti il terreno utilizzato, e l’attestazione rilasciata dal comune conformemente ai dati contenuti nel registro agricolo. Ogni contratto concluso prima dell’entrata in vigore del presente regolamento, avente ad oggetto l’utilizzo di pascoli comunali, continua a produrre i suoi effetti fino alla data di cessazione del diritto».
         
      
      4. La strategia per l’organizzazione delle attività di miglioramento e di sfruttamento dei prati
   
   
            17.
         
         
            Il capitolo VI, punto 1, della strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (strategia per l’organizzazione delle attività di miglioramento e di sfruttamento dei prati a livello nazionale, a medio e lungo termine), adottata con regolamento del Ministro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste e del Ministro della Pubblica amministrazione n. 226/235/2003 (
                  10
               ), quale modificata e integrata dall’Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 541/2009 (regolamento del Ministro dell’Agricoltura, delle Foreste e dello Sviluppo rurale n. 541/2009) (
                  11
               ), enuncia quanto segue:
            «Responsabilità degli utilizzatori dei prati
            
                     a)
                  
                  
                     Al fine di utilizzare i prati amministrati dai consigli comunali, dalle città o dai comuni:
                     
                              –
                           
                           
                              le associazioni di allevatori costituite, gli allevatori (persone fisiche e giuridiche) presentano una domanda presso il consiglio locale, (…)
                           
                        
               
                     b)
                  
                  
                     Gli utilizzatori dei prati che stipulano contratti di concessione soddisfano almeno i seguenti requisiti:
                     
                              –
                           
                           
                              essere registrati nel registro nazionale delle aziende;
                           
                        
                              –
                           
                           
                              garantire un carico minimo di 0,3 UBA [unità di bestiame adulto] [per ettaro] per il terreno richiesto;
                           
                        
                              –
                           
                           
                              presentare un programma di pascolo conforme alle disposizioni del capitolo IV, punto 8, per il periodo di ripresa dell’utilizzo del prato richiesto.
                              (…)».
                           
                        
               
      
      5. Codice di procedura civile
   
   
            18.
         
         
            L’articolo 430 del Cod procedură civilă (codice di procedura civile), adottato con la legge n. 134/2010 (
                  12
               ), così dispone:
            «(1)   La decisione che definisce, totalmente o parzialmente, il giudizio nel merito o che statuisce su un’eccezione procedurale o su ogni altro incidente, acquista, dalla sua pronuncia, autorità di cosa giudicata per quanto attiene alla questione definita.
            (2)   L’autorità di cosa giudicata riguarda il dispositivo nonché le considerazioni sulle quali questo si basa, comprese le considerazioni sulla base delle quali la questione controversa è stata definita.
            (3)   La decisione con cui sono adottati provvedimenti provvisori non ha autorità di cosa giudicata.
            (4)   Quando la decisione è sottoposta ad appello o a impugnazione, l’autorità di cosa giudicata è provvisoria.
            (5)   La decisione impugnata mediante un ricorso di annullamento o per revisione conserva l’autorità di cosa giudicata finché non è sostituita da un’altra pronuncia».
         
      
            19.
         
         
            L’articolo 431 di detto codice enuncia quanto segue:
            «(1)   Nessuno può essere convenuto in giudizio due volte nella stessa qualità, per lo stesso titolo e con lo stesso oggetto.
            (2)   Ciascuna parte può opporre il giudicato formatosi precedentemente in un’altra controversia se presenta un nesso con la risoluzione di quest’ultima».
         
      
      6. OUG n. 34/2013
   
   
            20.
         
         
            L’articolo 2 dell’Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (decreto legge n. 34/2013 relativo all’organizzazione, alla gestione e allo sfruttamento dei pascoli permanenti e che modifica e integra la legge sulla proprietà fondiaria n. 18/1991) (
                  13
               ), nella versione applicabile al procedimento principale, è così formulato:
            «Ai fini del presente decreto legge, si intende per i termini e le espressioni seguenti:
            (…)
            
                     b)
                  
                  
                     pascoli e prati da sfalcio – terreni agricoli registrati negli atti di proprietà sotto tale categoria d’uso, destinati alla produzione di foraggio, erba e altre piante erbacee per animali, utilizzati per fieno o pascolo;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     unità bestiame adulto (UBA) – unità di misura standard stabilita in base al fabbisogno di cibo di ciascuna specie animale, che consente la conversione tra diverse categorie di animali;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     utilizzatore di pascoli e prati da sfalcio – allevatore, persona fisica o giuridica iscritta nel registro nazionale delle aziende che esercita attività agricole specifiche della categoria di uso pascoli e prati da sfalcio, conformemente alla classificazione statistica delle attività economiche nell’Unione europea per la produzione vegetale e animale, titolare legittimo del diritto di uso sulla superficie agricola e che sfrutta il terreno da pascolo facendo effettivamente pascolare greggi di animali di sua proprietà o falciandolo almeno una volta all’anno;
                  
               
                     e)
                  
                  
                     Registro nazionale delle aziende (RNE) – raccolta di dati in formato digitale che contiene le informazioni identificative di ciascuna azienda della Romania (…);
                  
               
                     f)
                  
                  
                     detentori di prati – titolari del diritto di proprietà o di altri diritti reali sui prati o persone che, in forza del diritto civile, rivestono la qualità di possessori o di detentori precari dei prati;
                  
               (…)».
         
      
      III. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
   
   
            21.
         
         
            La Avio Lucos è una società di diritto rumeno che esercita come attività principale le «attività di supporto alla produzione vegetale».
         
      
            22.
         
         
            Nel corso del 2014 la Avio Lucos ha presentato presso l’APIA Dolj, in particolare, una domanda di pagamento unico per superficie per l’anno 2014, per una superficie da pascolo di 341,70 ettari.
         
      
            23.
         
         
            Al fine di dimostrare il suo diritto di uso di detto terreno, essa ha depositato una serie di documenti, tra i quali un contratto di concessione, stipulato il 28 gennaio 2013, con il Consiliul local Podari (consiglio municipale del comune di Podari, Romania), relativo a un una superficie da pascolo situata nel comune medesimo (
                  14
               ) (in prosieguo: il «contratto di concessione»). Ai sensi di tale contratto, la Avio Lucos aveva il diritto di utilizzare direttamente a pascolo, a suo rischio e sotto la sua responsabilità, i beni oggetto della concessione. Essa era altresì tenuta a garantire lo sfruttamento a pascolo del terreno in concessione, a pagare il canone (
                  15
               ) e le era vietato affittarlo o darlo in sub concessione.
         
      
            24.
         
         
            La Avio Lucos ha in seguito stipulato, il 30 gennaio 2013, un contratto di collaborazione in partecipazione con quattro persone fisiche, proprietarie di animali (in prosieguo: le «persone fisiche»), in forza del quale lo sfruttamento effettivo del pascolo comunale preso in concessione doveva avvenire tramite la messa a disposizione, da parte di dette persone fisiche, di animali (vacche, pecore, capre ecc.), nel numero di capi posseduto e dichiarato nel contratto, ai fini del pascolo continuo sul terreno sopra indicato (
                  16
               ).
         
      
            25.
         
         
            Successivamente alla presentazione di detta domanda di pagamento unico per superficie, l’APIA Dolj ha adottato, in data 23 ottobre 2014, una decisione di concessione di anticipo in base ai regimi di aiuto per superficie – campagna per l’anno 2014 a favore della Avio Lucos e, il 9 dicembre 2014, una decisione di erogazione di un siffatto pagamento, per un importo totale di 529340,24 lei rumeni (RON) (circa EUR 108000).
         
      
            26.
         
         
            In seguito, l’APIA Dolj ha tuttavia constatato, in particolare, che, alla data della stipula del contratto di concessione, la Avio Lucos non aveva diritto di prendere in concessione pascoli del demanio pubblico o del settore privato del comune, in quanto non era un allevatore né possedeva un animale in proprietà, in violazione del diritto nazionale applicabile.
         
      
            27.
         
         
            Alla luce di tale constatazione, l’APIA Dolj ha, da una parte, adottato una decisione con cui ha irrogato sanzioni pluriennali a carico della Avio Lucos per un importo complessivo di RON 555729,59 (circa EUR 113000). Tale decisione è stata oggetto di diversi ricorsi amministrativi e giurisdizionali da parte della Avio Lucos, che sono stati tutti respinti (
                  17
               ). Dall’altra parte, l’APIA Dolj ha accertato a carico della Avio Lucos un debito erariale per un importo complessivo di RON 529340,24 (circa EUR 108000), corrispondente all’importo che le era già stato erogato.
         
      
            28.
         
         
            La Avio Lucos ha impugnato quest’ultima decisione dinanzi al Tribunalul Dolj (Tribunale superiore di Dolj, Romania), il quale ha respinto il ricorso con sentenza del 12 dicembre 2017. La Avio Lucos ha proposto ricorso avverso tale sentenza dinanzi alla Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova, Romania) che ha accolto il ricorso e rinviato la causa dinanzi al Tribunalul Dolj (Tribunale superiore di Dolj), in base al rilievo che la citata sentenza non aveva esaminato gli elementi di difesa della Avio Lucos relativi alla violazione del diritto dell’Unione.
         
      
            29.
         
         
            La causa è stata iscritta nuovamente a ruolo del Tribunalul Dolj (Tribunale superiore di Dolj) e tale giudice, con sentenza del 25 febbraio 2018, ha respinto il ricorso della Avio Lucos con la motivazione che detta società non si configurava come «agricoltore», ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009, dato che essa aveva soltanto dimostrato di avere in concessione il terreno per il quale aveva fatto domanda di pagamento unico per superficie, senza esercitare alcuna attività agricola, nella fattispecie un allevamento.
         
      
            30.
         
         
            La Avio Lucos ha impugnato tale sentenza dinanzi alla Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timișoara, Romania), giudice del rinvio. La Avio Lucos fa segnatamente valere che il Tribunalul Dolj (Tribunale superiore di Dolj) ha esaminato i criteri di ammissibilità non già alla luce del diritto dell’Unione, bensì esclusivamente alla luce di nozioni del diritto nazionale che non troverebbero corrispondenza nel diritto dell’Unione. L’APIA Dolj e l’APIA hanno, dal canto loro, sollevato l’eccezione di cosa giudicata in relazione alle due sentenze definitive della Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova) che respingevano i ricorsi della Avio Lucos contro la decisione che irroga sanzioni pluriennali.
         
      
            31.
         
         
            Il giudice del rinvio nutre dubbi e si domanda se il diritto dell’Unione osti a una normativa nazionale che istituisce un obbligo, da un lato, di dimostrare l’esistenza di un diritto di uso o di sfruttamento di una superficie agricola o, dall’altro lato, di essere un allevatore o un proprietario di animali al fine di ottenere la concessione di superfici da pascolo, per ottenere un sostegno finanziario nell’ambito dei regimi di pagamento unico per superficie. Detto giudice si chiede inoltre se l’attività concretamente svolta dalla Avio Lucos rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 2 del regolamento n. 73/2009. Infine, il giudice del rinvio, che menziona l’esistenza di due decisioni giurisdizionali definitive che avevano dichiarato inammissibili talune domande di aiuto basate sul regime di pagamento unico per superficie per l’anno 2014 in considerazione del mancato rispetto del diritto nazionale relativo al requisito della legittimità del titolo di sfruttamento o di uso del terreno, si chiede se il diritto dell’Unione osti all’applicazione del principio dell’autorità della cosa giudicata che impedisce di esaminare la conformità di detto requisito nazionale con il diritto dell’Unione applicabile per l’anno 2014 nell’ambito di un nuovo procedimento vertente sulla legittimità dell’atto di recupero delle somme indebitamente pagate al richiedente.
         
      
            32.
         
         
            In tali circostanze, la Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timișoara) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
            
                     «1)
                  
                  
                     Se il diritto [dell’Unione] applicabile al sostegno finanziario relativo all’anno agrario 2014 – in particolare il regolamento (CE) n. 73/2009 e il regolamento n. 1122/2009 – osti all’istituzione, attraverso il diritto nazionale, di un obbligo di fornire la prova del diritto di uso su una superficie di terreno al fine di ottenere il sostegno finanziario relativo ai regimi di superficie.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Nella misura in cui il diritto [dell’Unione] sopra richiamato non osti alla normativa nazionale indicata nella prima questione, se il diritto [dell’Unione] (ivi compreso il principio di proporzionalità) osti – nel caso particolare in cui il diritto di sfruttamento della superficie agricola sia stato giustificato dal beneficiario attraverso la presentazione di un contratto di concessione di una superficie di pascolo (contratto in base al quale il richiedente ha acquisito il diritto di sfruttare il pascolo a suo rischio e a suo vantaggio, dietro pagamento di un canone) – a una normativa nazionale che impone, per la valida conclusione di un siffatto contratto di concessione, la condizione che il futuro concessionario sia esclusivamente allevatore o proprietario di animali.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Se rientri nella definizione di attività agricola di cui all’articolo 2 del regolamento [n. 73/2009] l’attività di un beneficiario di un regime di superficie che — stipulando un contratto di concessione di un pascolo al fine di ottenere il diritto di sfruttare tale superficie e di ottenere diritti all’aiuto nell’anno agrario 2014 – stipula successivamente un contratto di collaborazione con allevatori, contratto con cui consente l’utilizzo gratuito del terreno concesso ai fini del pascolo di animali, conservando il beneficiario il diritto di uso del terreno, ma obbligandosi a non ostacolare l’attività di pascolo e a realizzare attività di ripulitura del terreno da pascolo.
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Se il diritto dell’[Unione] osti a un’interpretazione di una normativa nazionale quale l’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile – relativo all’autorità di cosa giudicata di una decisione giudiziale definitiva, interpretazione secondo cui una decisione giudiziale definitiva con cui è stata accertata l’inammissibilità di una domanda di pagamento in considerazione del mancato rispetto del diritto nazionale relativo al requisito della legittimità del titolo di sfruttamento/uso sul terreno per il quale è stato chiesto un regime di superficie nell’anno agrario 2014 (nell’ambito di una controversia in cui è stato chiesto l’annullamento della decisione di applicazione di sanzioni pluriennali) –, interpretazione che impedisce di analizzare la conformità di tale requisito nazionale al diritto [dell’Unione] applicabile all’anno agricolo 2014 in una nuova controversia in cui viene esaminata la legittimità dell’atto di recupero delle somme indebitamente versate al richiedente, per il medesimo anno agrario 2014, atto fondato sulla stessa situazione di fatto e sulle stesse normative nazionali che sono state oggetto dell’analisi della decisione giudiziale definitiva precedente».
                  
               
      
            33.
         
         
            Hanno presentato osservazioni scritte la Avio Lucos, l’APIA, il governo rumeno, i governi tedesco e francese (limitate alla prima questione), il governo italiano (limitate alle prime due questioni), nonché la Commissione europea.
         
      
            34.
         
         
            A norma dell’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte ha deciso di statuire senza udienza di discussione. Con misura di organizzazione del procedimento datata 24 febbraio 2021, la Corte ha posto quesiti per risposta scritta alla Avio Lucos e all’APIA. Le osservazioni scritte sui quesiti oggetto di dette misure di organizzazione del procedimento sono state depositate dalle suddette parti entro il termine impartito.
         
      
      IV. Analisi
   
   
      
         A.
       
         Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
      
   
   
            35.
         
         
            Anzitutto, il governo rumeno fa valere che la domanda di pronuncia pregiudiziale non è pertinente ai fini della soluzione della controversia nel procedimento principale ed è quindi irricevibile, alla luce della circostanza che il giudice del rinvio disporrebbe delle informazioni che gli consentono di definire tale controversia. Inoltre, detto giudice non specificherebbe nella sua domanda le altre possibili interpretazioni dell’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile, che giustificano i suoi dubbi in merito all’applicazione del suddetto articolo. Infine, il giudice a quo non spiegherebbe per quale motivo gli competerebbe valutare la fondatezza dell’eccezione di cosa giudicata dopo aver ricevuto una risposta della Corte alle sue prime tre questioni pregiudiziali, anche se tali questioni diventerebbero prive di oggetto ove l’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile fosse applicabile nel procedimento principale.
         
      
            36.
         
         
            Ritengo che tali argomenti vadano respinti. Secondo costante giurisprudenza della Corte, infatti, spetta soltanto al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza quanto la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Ne consegue che le questioni sollevate dai giudici nazionali sono assistite da una presunzione di rilevanza e che il rifiuto della Corte di statuire su tali questioni è possibile soltanto qualora risulti che l’interpretazione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente a dette questioni (
                  18
               ).
         
      
            37.
         
         
            Orbene, tale ipotesi evidentemente non ricorre nel caso di specie, perché l’interpretazione della normativa dell’Unione richiesta – e segnatamente delle disposizioni del regolamento n. 73/2009 – dal giudice di rinvio, si trova in rapporto diretto con l’oggetto della controversia nel procedimento principale; il problema sollevato in tale controversia non è ipotetico, bensì reale, e la Corte dispone degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni poste.
         
      
            38.
         
         
            In tali circostanze, ritengo che le questioni pregiudiziali sollevate siano ricevibili.
         
      
      
         B.
       
         Sulla prima questione pregiudiziale
      
   
   
            39.
         
         
            Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se il diritto dell’Unione applicabile al sostegno finanziario relativo all’anno agrario 2014, in particolare i regolamenti n. 73/2009 e n. 1122/2009, osti all’istituzione, attraverso il diritto nazionale, di un obbligo di fornire la prova del diritto di uso su una superficie agricola al fine di ottenere il sostegno finanziario relativo ai regimi di pagamento unico per superficie.
         
      
            40.
         
         
            In via preliminare, rilevo che il regolamento n. 1122/2009 (
                  19
               ), sebbene il giudice del rinvio vi faccia riferimento nel testo della prima questione, non è affatto citato nelle motivazioni della decisione di rinvio. Ad ogni modo, tale regolamento risulta inconferente ai fini della risposta a detta questione, in quanto le regole di ammissibilità al sostegno finanziario relativo ai regimi di pagamento unico per superficie non ricadono nel suo ambito di applicazione ratione materiae (
                  20
               ). Pertanto, la prima questione verrà esaminata esclusivamente alla luce del regolamento n. 73/2009, applicabile ratione temporis alla controversia di cui al procedimento principale, e successivamente abrogato dal regolamento n. 1307/2013.
         
      
            41.
         
         
            A tale riguardo, occorre anzitutto constatare che il regolamento n. 73/2009 non fa riferimento alla nozione di «diritto di uso», quale prevista dal diritto rumeno (
                  21
               ). A termini dell’articolo 34, paragrafo 1, di tale regolamento, infatti, il sostegno nell’ambito del regime di pagamento unico è erogato agli agricoltori tramite dichiarazione annuale, previa attivazione di un diritto all’aiuto (
                  22
               ) per ettaro ammissibile nello Stato membro nel quale tale diritto è stato assegnato. Per beneficiare dell’aiuto in questione, l’agricoltore deve, in forza dell’articolo 35, paragrafo 1, di detto regolamento, dichiarare le parcelle agricole ammissibili abbinate a ciascun diritto all’aiuto. Tranne in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali, tali parcelle devono essere «a disposizione dell’agricoltore alla data fissata dallo Stato membro» (
                  23
               ).
         
      
            42.
         
         
            Inoltre, l’articolo 124 del regolamento n. 73/2009, che figura nel titolo V relativo all’«[a]ttuazione dei pagamenti diretti nei nuovi Stati membri», dispone, al suo paragrafo 2, primo comma, che, «[a]i fini dell’erogazione di pagamenti in base al regime di pagamento unico per superficie, sono ammissibili tutte le parcelle agricole che rispondono ai criteri di cui al paragrafo 1», vale a dire, per quanto riguarda la Romania, «la parte della superficie agricola utilizzata che è stata mantenuta in buone condizioni agronomiche, a prescindere dal fatto che sia o meno in produzione, se del caso adeguata conformemente ai criteri oggettivi e non discriminatori che saranno stabiliti dalla (…) Romania previa approvazione della Commissione».
         
      
            43.
         
         
            Infine, a norma dell’articolo 19, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 73/2009, l’agricoltore deve disporre dei documenti reputati necessari dallo Stato membro, idonei a fondare la domanda di aiuto.
         
      
            44.
         
         
            Ne consegue che il regolamento n. 73/2009 non precisa sotto quale forma le superfici interessate debbano essere «a disposizione» dell’agricoltore, ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento medesimo e, a maggior ragione, se l’espressione «a disposizione» implichi un «diritto di uso» di tali superfici. In mancanza di una siffatta precisazione, ai fini dell’interpretazione di detta disposizione, si deve tenere conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (
                  24
               ).
         
      
            45.
         
         
            In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale dell’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, rilevo che il fatto che una superficie sia «a disposizione» dell’agricoltore comporta, in linea di principio, che questi possa utilizzarla come meglio ritiene al fine di esercitare la propria attività agricola o, in altri termini, che la superficie agricola sia almeno de facto a disposizione dell’agricoltore.
         
      
            46.
         
         
            Per quanto riguarda, in secondo luogo, il contesto in cui si inserisce l’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, al paragrafo 41 delle presenti conclusioni si è ricordato che il sostegno nell’ambito del regime di pagamento unico è erogato agli agricoltori previa attivazione di un diritto all’aiuto per «ettaro ammissibile». Una simile nozione designa, segnatamente, a termini dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), di tale regolamento, qualsiasi «superficie agricola dell’azienda (…) utilizzata ai fini di un’attività agricola».
         
      
            47.
         
         
            Orbene, tali espressioni sono parimenti definite dal regolamento in parola. Infatti, l’articolo 2, lettere b), c) e h), del regolamento medesimo definisce la nozione di «azienda» come «l’insieme delle unità di produzione gestite dall’agricoltore, situate nel territorio di uno stesso Stato membro» (
                  25
               ); quella di «attività agricola» come «la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli (…) nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali (…)», e quella di «superficie agricola» come «qualsiasi superficie occupata da seminativi, pascoli permanenti o colture permanenti» (
                  26
               ).
         
      
            48.
         
         
            A tale riguardo, il requisito di cui all’articolo 2, lettera b), del regolamento n. 73/2009, relativo alla nozione di «azienda», secondo il quale un’unità di produzione deve essere «gestita» da un agricoltore, non impone che un siffatto agricoltore abbia un potere illimitato di disporre del terreno interessato. Come la Corte ha già avuto occasione di precisare, la nozione di «gestione» non implica che l’agricoltore abbia facoltà di disporre senza limiti della superficie interessata nell’ambito dello sfruttamento di quest’ultima per fini agricoli. Per contro, l’agricoltore deve disporre di un’autonomia sufficiente ai fini dell’esercizio della sua attività agricola su tale superficie, circostanza che spetta al giudice del rinvio valutare, in considerazione di tutti gli elementi del caso di specie. L’agricoltore deve essere, quindi, in grado di esercitare un certo potere decisionale nell’ambito dello sfruttamento della superficie di cui trattasi (
                  27
               ).
         
      
            49.
         
         
            Tale interpretazione si pone sulla scia della giurisprudenza della Corte relativa alla nozione di «superficie agricola dell’azienda», di cui all’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003 (
                  28
               ), che è stato sostituito dal regolamento n. 73/2009, in cui essa ha sostanzialmente dichiarato che non si richiede che l’agricoltore ne disponga in forza di un contratto di affitto di fondi rustici o di una transazione analoga (
                  29
               ). In tal senso, la Corte ha altresì considerato, segnatamente nella sentenza Pontini e a. (
                  30
               ), riguardo all’articolo 12 del regolamento n. 1254/1999 (
                  31
               ), che tale disposizione non subordinava l’ammissibilità di una domanda di aiuti alla produzione di un titolo giuridico valido che dimostrasse il diritto del richiedente di utilizzare le superfici foraggere oggetto della domanda. Per contro, è l’utilizzazione effettiva della superficie foraggera a costituire una delle condizioni di ammissibilità per l’erogazione dei premi in parola (
                  32
               ). Pur essendo definita in termini leggermente diversi, la nozione di «azienda», di cui all’articolo 2, lettera b), del regolamento n. 73/2009 è sostanzialmente identica.
         
      
            50.
         
         
            In terzo luogo, per quanto attiene agli scopi della normativa di cui trattasi, da un lato, l’articolo 39 TFUE dispone, al suo paragrafo 1, lettera b), che una finalità della PAC consiste nell’assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura. In tale contesto, conformemente ai suoi considerando 23 e 25, il regolamento n. 73/2009 mira a evitare che sia erogato un sostegno a beneficiari che hanno creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenere tali pagamenti, le cui attività agricole costituivano solo una parte insignificante delle loro attività economiche globali o il cui obiettivo commerciale non era affatto, o era solo marginalmente, connesso all’esercizio di un’attività agricola. Pertanto, alla luce dei suddetti scopi, l’aiuto in base al regime di pagamento unico previsto dal regolamento in parola ha l’obiettivo di assicurare un tenore di vita equo agli agricoltori che svolgono realmente un’attività agricola, il che comporta che essi debbano effettivamente disporre di una superficie agricola.
         
      
            51.
         
         
            Ne consegue che, per stabilire se una superficie agricola sia o meno «a disposizione» di un agricoltore, ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, dal tenore letterale, dal contesto e dagli scopi di tale normativa risulta che sono il carattere reale ed effettivo dell’utilizzazione della superficie agricola, nonché la possibilità di esercitare un certo potere decisionale nell’ambito dello sfruttamento di tale superficie, a determinare l’ammissibilità per l’erogazione degli aiuti nell’ambito del regime di pagamento unico per superficie (
                  33
               ). Tuttavia, la normativa dell’Unione non subordina espressamente l’ammissibilità di una domanda di un simile aiuto all’obbligo di fornire la prova o di giustificare l’uso della superficie oggetto della domanda e non precisa con quali modalità gli Stati membri possano verificare se un agricoltore detenga le superfici agricole dichiarate come appartenenti alla sua azienda.
         
      
            52.
         
         
            È alla luce di tali considerazioni che occorre stabilire se il diritto dell’Unione osti a che gli Stati membri prevedano nella loro normativa nazionale l’obbligo di produrre un titolo giuridico valido che giustifichi il diritto del richiedente di utilizzare la superficie agricola al fine di poter beneficiare del regime di pagamento unico per superficie.
         
      
            53.
         
         
            A tale riguardo, la Corte ha già avuto occasione di determinare il margine di discrezionalità concesso agli Stati membri in merito al controllo del rispetto delle condizioni stabilite per la concessione di aiuti nell’ambito del sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»). Nella sentenza Pontini e a. (
                  34
               ), la Corte ha infatti rammentato che gli Stati membri devono prendere i provvedimenti atti a garantire la corretta attuazione del SIGC e che essi sono tenuti segnatamente ad adottare le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dall’Unione, in generale, e dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), in particolare, siano reali e regolari, nonché per prevenire e perseguire le irregolarità. Inoltre, gli Stati membri, in sede di attuazione dei regimi di aiuto che reputano necessari per prevenire e sanzionare efficacemente le irregolarità e le frodi, godono di un margine di discrezionalità.
         
      
            54.
         
         
            In tale contesto, secondo la Corte, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità per quanto riguarda i documenti giustificativi e le prove che si possono pretendere dal richiedente in merito alle superfici oggetto della sua domanda di aiuti. Tenuto conto di tale discrezionalità, gli Stati membri sono legittimati ad introdurre precisazioni tramite la normativa nazionale in merito alle prove da fornire a sostegno di una domanda di aiuti facendo riferimento, in particolare, alle prassi abituali sul loro territorio nel settore dell’agricoltura relative al godimento e all’utilizzazione delle superfici nonché ai titoli da produrre a proposito di tale utilizzo (
                  35
               ).
         
      
            55.
         
         
            La Corte ha tuttavia aggiunto che detto margine di discrezionalità è soggetto a taluni limiti. Nello specifico, l’esercizio da parte degli Stati membri della discrezionalità di cui dispongono in materia di prove che devono essere fornite a sostegno di una domanda di aiuti, in particolare allorché esso si risolve nell’imporre al richiedente l’obbligo di produrre un titolo giuridico valido che giustifichi il suo diritto di utilizzare le superfici oggetto della sua domanda, deve rispettare gli obiettivi perseguiti dalla normativa dell’Unione in materia e i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità (
                  36
               ). Tale principio esige che i mezzi approntati da una disposizione siano idonei a realizzare l’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo (
                  37
               ). Ad esempio, la Corte ha stabilito che gli Stati membri non possono richiedere prove molto specifiche, quali un contratto di affitto di fondi rustici o un altro tipo di contratto analogo, e che, conformemente al principio della libertà contrattuale, le prove possono includere la messa a disposizione delle parcelle senza corrispettivo finanziario (
                  38
               ).
         
      
            56.
         
         
            Occorre quindi verificare se, nella fattispecie, i mezzi approntati dalla normativa rumena siano idonei a perseguire uno degli obiettivi cui mira la PAC e se l’obbligo imposto non vada oltre quanto strettamente necessario per raggiungerlo.
         
      
            57.
         
         
            A tale riguardo, in primo luogo, per quanto concerne l’idoneità a realizzare gli obiettivi stabiliti dalla PAC, quali descritti al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, rilevo che il governo rumeno ha evidenziato che la normativa nazionale era intesa ad agevolare l’accesso diretto per il maggior numero di proprietari o di possessori di animali ai suddetti terreni da pascolo (appartenenti alle unità amministrativo-territoriali), e non già per coloro che esercitano attività agricole per intermediazione, nonché ad assicurare un tenore di vita equo agli agricoltori attivi. Infatti, l’istituzione di un obbligo di fornire una prova del «diritto di uso» su una superficie agricola può effettivamente offrire una certa garanzia che le finalità della PAC siano realmente perseguite. Ad esempio, la presentazione di un titolo giuridico può consentire di evitare che i richiedenti l’aiuto possano abusivamente sfruttare terreni altrui al fine di eludere la normativa dell’Unione, come nel caso che ha dato luogo alla sentenza Pontini e a. In altri termini, una disposizione del genere consente di tutelare il diritto dei legittimi proprietari di superfici agricole oggetto di una dichiarazione di non essere fraudolentemente privati di eventuali vantaggi finanziari della PAC e, allo stesso tempo, di proteggere le finanze dell’Unione da domande di aiuto presentate fraudolentemente, all’insaputa dei legittimi proprietari, al fine di ottenere indebitamente detti vantaggi senza che il richiedente sia (esso stesso) proprietario o titolare di un diritto di uso sui terreni interessati. Peraltro, il requisito dei titoli formali non è una peculiarità del diritto rumeno. Ad esempio, come ha sottolineato il governo italiano nelle sue osservazioni scritte, la legislazione italiana esige dagli agricoltori richiedenti aiuti, al fine di dimostrare la proprietà dei terreni, la prova del possesso di un adeguato titolo di utilizzo formale quale elemento di controllo supplementare (
                  39
               ).
         
      
            58.
         
         
            In tal senso, ritengo che l’obbligo di possedere un titolo di uso legittimo sia un mezzo idoneo per conseguire gli obiettivi summenzionati, poiché un siffatto obbligo consente di coniugare la prevenzione della frode e la protezione degli interessi finanziari dell’amministrazione nazionale, da una parte, e la tutela del legittimo affidamento dei richiedenti in ordine al loro accesso al regime di aiuto, dall’altra parte.
         
      
            59.
         
         
            In secondo luogo, per quanto riguarda la proporzionalità della normativa rumena, si deve constatare che un obbligo di fornire la prova del «diritto di uso» sulla superficie agricola ai fini dell’ammissibilità al beneficio del regime di pagamento unico per superficie non è sempre conforme alle finalità della PAC. Ad esempio, allorché le superfici agricole sono utilizzate da agricoltori che vi realizzano coltivazioni e per le quali costoro possono quindi dimostrare l’uso regolare ed effettivo delle superfici con mezzi diversi dalla presentazione di un siffatto titolo, la prova che la superficie è «a disposizione dell’agricoltore», ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, non può basarsi sul solo titolo giuridico formale relativo a tale superficie. Un simile titolo, infatti, non è sempre idoneo a dimostrare la realtà e l’effettività dell’utilizzo della superficie agricola.
         
      
            60.
         
         
            A titolo di esempio, da una parte, una persona può disporre di un titolo di proprietà su un terreno senza utilizzarlo effettivamente per un’attività agricola, e, dall’altra parte, taluni agricoltori possono svolgere effettivamente un’attività agricola su parcelle senza tuttavia disporre di un titolo giuridico formale idoneo a tal fine. In quest’ultima fattispecie, una condizione rigorosa relativa al possesso di un titolo giuridico porterebbe ad escludere detti agricoltori dal beneficio del pagamento unico per superficie, il che sarebbe in contrasto con l’obiettivo della normativa di cui trattasi (
                  40
               ). In tali circostanze, pretendere che tutti i richiedenti giustifichino sulla base di un titolo il diritto di utilizzare la superficie agricola dichiarata al fine di ottenere un aiuto non mi sembra conforme al principio di proporzionalità.
         
      
            61.
         
         
            Infine, in terzo luogo, come aveva sostanzialmente rilevato l’avvocato generale Mazák (
                  41
               ), la questione relativa alla validità dei contratti stipulati dagli agricoltori rientra nell’ambito del diritto civile ed è trattata in modo diverso dagli Stati membri, ragion per cui vi sarebbe il rischio di un’interpretazione non uniforme delle norme che disciplinano l’ammissibilità degli aiuti negli Stati membri qualora questi ultimi fossero autorizzati a subordinare i pagamenti unici per superficie a considerazioni che appartengono all’ambito del diritto contrattuale.
         
      
            62.
         
         
            Per tutti i motivi sin qui esposti ritengo che la giustificazione, sotto forma di un titolo giuridico formale relativo al diritto di utilizzare la superficie agricola interessata, debba considerarsi soprattutto un indizio, tra gli altri, che consente di accertarsi che il richiedente un pagamento unico per superficie sfrutti effettivamente e regolarmente le superfici dichiarate, piuttosto che una condizione di ammissibilità al regime di aiuti, se non addirittura l’unico elemento di prova che dimostri il loro effettivo utilizzo ai fini di un’attività agricola.
         
      
            63.
         
         
            In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che il regolamento n. 73/2009 non osta all’istituzione, attraverso il diritto nazionale, di un obbligo di fornire la prova del diritto di uso su una superficie agricola al fine di ottenere il sostegno finanziario relativo ai regimi di pagamento unico per superficie, a condizione che siano rispettati gli scopi perseguiti dalla normativa dell’Unione e i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità.
         
      
      
         C.
       
         Sulla seconda questione pregiudiziale
      
   
   
            64.
         
         
            Con la sua seconda questione pregiudiziale, sollevata in caso di riposta negativa alla prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, nell’ipotesi in cui la prova del diritto di uso della superficie agricola sia stata fornita attraverso la presentazione di un contratto di concessione di una superficie di pascolo, il diritto dell’Unione osti alla condizione, stabilita dal diritto nazionale, secondo la quale, per la valida conclusione di un siffatto contratto, il futuro concessionario debba esclusivamente essere allevatore o proprietario di animali.
         
      
            65.
         
         
            Si deve constatare che l’effetto pratico di una condizione del genere è l’esclusione dal sostegno finanziario relativo ai regimi di pagamento unico per superficie, quantomeno, di tutti i concessionari di pascoli che non siano proprietari o allevatori di animali. In altri termini, il giudice del rinvio chiede se il diritto dell’Unione osti a una limitazione dell’accesso all’uso dei pascoli ai soli concessionari che siano allevatori o proprietari di animali (
                  42
               ).
         
      
            66.
         
         
            Conformemente all’analisi illustrata al paragrafo 54 delle presenti conclusioni, in mancanza di disposizione espressa nell’ambito del regolamento n. 73/2009, gli Stati membri dispongono di un margine discrezionale per quanto riguarda i documenti giustificativi e le prove che si possono pretendere dal richiedente in merito alle superfici oggetto della sua domanda e di una dichiarazione. Occorre quindi stabilire se la condizione di essere «allevatore o proprietario di animali» per poter presentare un titolo giuridico valido che giustifichi il diritto di utilizzare le superfici oggetto della domanda di aiuto rispetti gli scopi perseguiti dalla normativa dell’Unione e i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità.
         
      
            67.
         
         
            Per quanto riguarda l’obiettivo perseguito dalla normativa nazionale di cui trattasi, rilevo, in primo luogo, che il governo rumeno, quale scenario di fondo, illustra la particolare situazione dell’agricoltura in Romania come caratterizzata da fenomeni quali l’abbandono rurale, l’invecchiamento della popolazione agricola, l’esiguo numero di giovani agricoltori e l’elevato numero di piccole aziende, una grossa percentuale delle quali è costituita da aziende che praticano un’agricoltura di semi-sussistenza. Occorrerebbe quindi comprendere la scelta di detto governo di subordinare la conclusione di contratti di concessione di superfici da pascolo alla qualità di proprietario o di allevatore di animali alla luce di tali peculiarità, affinché la pastorizia non venga svolta con animali appartenenti a terzi non ammessi al regime di pagamento unico per superficie. Lo scopo più concreto di detta normativa consisterebbe, infatti, nell’evitare che il concessionario delle superfici indicate nella domanda di pagamento unico, che è il beneficiario dell’aiuto, sia un mero «agricoltore da salotto» («couch farmer»), espressione utilizzata dalla Corte dei conti europea per descrivere la situazione in cui l’attività agricola non è realmente esercitata dal richiedente l’aiuto, bensì dalla persona che fa concretamente pascolare sulle superfici dichiarate nella domanda. In casi del genere, il richiedente l’aiuto finirebbe per beneficiare dell’aiuto come semplice possidente, senza esercitare l’attività sovvenzionata (
                  43
               ).
         
      
            68.
         
         
            Alla luce di tali considerazioni, e segnatamente delle peculiari caratteristiche dell’agricoltura in Romania, mi sembra che la condizione di essere «allevatore o proprietario di animali» sia giustificata rispetto al diritto dell’Unione. Peraltro, anche se il governo rumeno non lo invoca quale base giuridica, si ricorda che, in forza dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 73/2009, gli «Stati membri possono stabilire adeguati criteri oggettivi e non discriminatori per garantire che non siano concessi pagamenti diretti a una persona fisica o giuridica: a) le cui attività agricole costituiscano solo una parte irrilevante delle sue attività economiche globali; o b) la cui attività principale o il cui obiettivo sociale non sia l’esercizio di un’attività agricola». Detta norma potrebbe quindi inserirsi nell’ambito dei «requisiti minimi per il percepimento di pagamenti diretti».
         
      
            69.
         
         
            Quanto alla proporzionalità della condizione in esame, sebbene spetti certamente al giudice nazionale interpretare e applicare il diritto nazionale, sarei propenso a considerare che la normativa di cui trattasi sia particolarmente restrittiva in quanto sembra escludere de jure la possibilità che l’attività di pascolo sia svolta con animali appartenenti a terzi, anche qualora le persone che possiedono i terreni da pascolo e che richiedono l’aiuto se ne occupino direttamente. Di conseguenza, se è vero che la normativa di taluni Stati membri vieta il pascolamento da parte di terzi (ossia, il terreno è dato in concessione a X, che è il beneficiario dell’aiuto, ma l’attività di pascolo è svolta di norma da terzi) (
                  44
               ), la specificità della normativa rumena consiste nel fatto che essa sembra vietare l’attività di pascolo con animali appartenenti a terzi (ossia, anche se il richiedente l’aiuto dispone di una superficie agricola e vi fa di fatto pascolare animali che non gli appartengono). Orbene, una siffatta esclusione mi sembra contraria all’obiettivo stabilito dal governo rumeno di agevolare l’accesso diretto del maggior numero di proprietari o di possessori di animali a detti pascoli, segnatamente, al fine di raggiungere l’obiettivo di mantenere le terre in buone condizioni agronomiche e ambientali e, in particolare, di scongiurare l’abbandono delle terre agricole (v. paragrafi 67 e 74 delle presenti conclusioni). Tale punto sarà sviluppato nell’ambito dell’analisi della quarta questione pregiudiziale (v. paragrafi da 77 a 79 delle presenti conclusioni).
         
      
            70.
         
         
            In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che il regolamento n. 73/2009 e il regolamento n. 1122/2009 non ostano a una normativa nazionale che impone, per la valida conclusione di un contratto di concessione stipulato per lo sfruttamento di superfici dichiarate nella domanda di pagamento unico per superficie, che il futuro concessionario sia l’allevatore o il proprietario degli animali, a condizione che siano rispettati gli scopi perseguiti dalla normativa dell’Unione e i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità. Tuttavia, il diritto dell’Unione osta al fatto che una siffatta condizione divenga l’unica condizione di ammissibilità al beneficio di un pagamento unico per superficie.
         
      
      
         D.
       
         Sulla terza questione pregiudiziale
      
   
   
            71.
         
         
            Con la sua terza questione, che è strettamente collegata alle questioni prima e seconda, il giudice del rinvio chiede se l’attività di un’impresa che, stipulando un contratto di concessione di un pascolo al fine di ottenere il diritto di sfruttare tale superficie e di ottenere il diritto a un pagamento unico per superficie, stipuli successivamente un contratto di collaborazione con allevatori, rientri nella nozione di «attività agricola», ai sensi dell’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 73/2009.
         
      
            72.
         
         
            Rilevo, anzitutto, che, a termini dell’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 73/2009, l’«attività agricola» è definita come «la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 6». Come risulta dalla formulazione di tale definizione, possono rientrare nella nozione di «attività agricola» ai sensi di tale disposizione due categorie di attività.
         
      
            73.
         
         
            La prima categoria di attività riguarda «la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli». Orbene, mi sembra evidente che l’attività della Avio Lucos non rientri in tale categoria di attività. Infatti, dall’articolo 8 del contratto di collaborazione partecipativa risulta che gli animali sono sempre stati custoditi, allevati e utilizzati ai fini dell’attività di pastorizia dalle persone fisiche e non dalla Avio Lucos.
         
      
            74.
         
         
            La seconda categoria di attività ha per oggetto «il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 6» del regolamento n. 73/2009, il quale stabilisce che i «requisiti minimi» sono definiti «a livello nazionale o regionale» dagli Stati «tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate» (
                  45
               ). Tali attività agricole sono intese a evitare che le terre agricole siano abbandonate ed assicurare che siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali (
                  46
               ) nonché ad incoraggiare la conservazione degli attuali pascoli permanenti e a cautelarsi da una loro riconversione massiccia in seminativi (
                  47
               ).
         
      
            75.
         
         
            L’attività intrapresa dalla Avio Lucos mi sembra corrispondere a tale seconda categoria di attività idonee a rientrare nella nozione di «attività agricola». Infatti, come risulta dalla decisione di rinvio, ai sensi dell’articolo 7 del contratto di collaborazione, la Avio Lucos s’impegna a realizzare annualmente, a proprie spese, le attività di ripulitura del terreno da pascolo, di estirpazione delle erbe tossiche nonché l’eliminazione dell’eccesso di acqua dal terreno, garantendo le condizioni ottimali per la ricostituzione del pascolo.
         
      
            76.
         
         
            Il contratto di collaborazione non sembra, peraltro, esigere dal richiedente che egli disponga di animali propri ai fini di garantire il mantenimento delle terre in buone condizioni agronomiche e ambientali (
                  48
               ). A tale riguardo, benché l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 stabilisca che sono gli Stati membri a definire, a livello nazionale o regionale, requisiti minimi per le buone condizioni agronomiche e ambientali sulla base dello schema stabilito nell’allegato III del regolamento medesimo, tenendo conto delle «caratteristiche peculiari delle superfici interessate», detto articolo aggiunge che gli Stati membri non devono definire requisiti minimi che non siano previsti in detto schema.
         
      
            77.
         
         
            A tale proposito, come precisa la Commissione, in base alla notifica della Romania relativa all’attuazione di requisiti minimi per le buone condizioni agronomiche e ambientali (per le domande relative all’anno agrario 2014), gli agricoltori sono tenuti a svolgere i seguenti lavori al fine di applicare la norma relativa alla densità di bestiame minima e/o ai regimi adeguati: «tagliare l’erba almeno una volta all’anno e/o garantire un livello minimo di pascolo (minimo 0,3 animali per ettaro) al fine di mantenere le terre (pascoli permanenti) in buone condizioni».
         
      
            78.
         
         
            Orbene, l’obbligo di essere proprietario o di detenere animali che pascolano sul terreno agricolo non costituisce un requisito minimo contemplato in detto schema. Infatti, ove, come nel caso di specie, il terreno da pascolo sia mantenuto per il pascolo, e non già per lo sfalcio, l’agricoltore è tenuto ad assicurare il pascolamento, senza essere obbligato a garantire che questo si svolga esclusivamente con i propri animali. Dato che, nel caso di specie, è pacifico tra le parti del procedimento principale che gli animali hanno pascolato sul terreno in questione e che non si contesta che il richiedente abbia assicurato le condizioni per la ricostituzione del pascolo, sembra che la Avio Lucos abbia effettivamente svolto l’attività agricola necessaria, mantenendo la terra in buone condizioni agronomiche e ambientali, conformemente alla notifica della Romania.
         
      
            79.
         
         
            Una siffatta interpretazione letterale mi sembra parimenti conforme agli obiettivi menzionati dal regolamento n. 73/2009, quali risultano, in particolare, dai suoi considerando 4 e 7, relativi al mantenimento dei pascoli in buone condizioni agronomiche e ambientali, essendo riconosciuti i benefici ambientali del pascolo permanente. Un obiettivo del genere rientra nella finalità della PAC di cui all’articolo 39, paragrafo 1, lettera a), TFUE, che consiste segnatamente nell’incrementare la produttività dell’agricoltura assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola. Ciò precisato, non si deve dimenticare che la PAC persegue parimenti, e soprattutto, l’obiettivo di garantire, come rammentato ai paragrafi da 50 a 57 delle presenti conclusioni, un tenore di vita equo alla popolazione agricola. Tali due obiettivi risultano complementari.
         
      
            80.
         
         
            In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla terza questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 2 del regolamento n. 73/2009 deve essere interpretato nel senso che rientra nella definizione di «attività agricola», nell’accezione di tale articolo, l’attività di un beneficiario di un regime di pagamento unico per superficie che – stipulando un contratto di concessione di un pascolo al fine di ottenere il diritto di sfruttare tale superficie e di ottenere diritti all’aiuto nell’anno agrario 2014 – stipuli successivamente un contratto di collaborazione con allevatori con cui consente loro l’utilizzo gratuito del terreno concesso ai fini del pascolo di animali, laddove il beneficiario conserva il diritto di uso del terreno, ma si obbliga a non ostacolare l’attività di pascolo e a realizzare attività di manutenzione del terreno da pascolo, quali la ripulitura del terreno, l’estirpazione delle erbe tossiche nonché l’eliminazione dell’eccesso di acqua dal terreno, al fine di mantenere le terre in buone condizioni agronomiche a ambientali, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle zone interessate.
         
      
      
         E.
       
         Sulla quarta questione pregiudiziale
      
   
   
            81.
         
         
            Con la sua quarta questione, il giudice del rinvio si interroga, in sostanza, sulla conformità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale relativa all’autorità di cosa giudicata di una decisione definitiva di un giudice nazionale, con cui tale giudice ha accertato, nell’ambito di una controversia vertente sulla legittimità dell’irrogazione di sanzioni pluriennali, l’inammissibilità di una domanda di pagamento unico per superficie per mancato rispetto del requisito stabilito dal diritto nazionale che richiede di fornire la prova del diritto di uso sul terreno, che gli impedisca di analizzare la conformità di tale requisito nazionale al diritto dell’Unione in una nuova controversia in cui viene esaminata la legittimità dell’atto di recupero delle somme indebitamente versate al richiedente, atto fondato sulla stessa situazione di fatto e sulle stesse normative nazionali che sono state oggetto dell’analisi della decisione giudiziale definitiva precedente vertente sulla legittimità dell’irrogazione di sanzioni pluriennali.
         
      
            82.
         
         
            In via preliminare, occorre rammentare l’importanza che il principio dell’autorità di cosa giudicata riveste sia nell’ordinamento giuridico dell’Unione sia negli ordinamenti giuridici nazionali. Infatti, al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, è importante che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l’esaurimento delle vie di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi non possano più essere rimesse in discussione (
                  49
               ).
         
      
            83.
         
         
            Ne consegue che il diritto dell’Unione non obbliga un giudice nazionale a disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata ad una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto dell’Unione da parte di tale decisione (
                  50
               ).
         
      
            84.
         
         
            In assenza di una normativa dell’Unione in materia, le modalità di attuazione del principio dell’autorità di cosa giudicata rientrano nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri in virtù del principio dell’autonomia procedurale di questi ultimi. Esse non devono tuttavia essere meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza) né essere strutturate in modo da rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (
                  51
               ).
         
      
            85.
         
         
            A tale riguardo, la Corte ha già affermato che ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto comunitario deve essere esaminato tenendo conto della collocazione di detta norma nel complesso del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali. Sotto tale profilo si devono considerare, se necessario, i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela dei diritti della difesa, il principio della certezza del diritto e il regolare svolgimento del procedimento (
                  52
               ).
         
      
            86.
         
         
            Inoltre, si deve ricordare che spetta ai giudici nazionali interpretare le disposizioni del diritto nazionale in modo quanto più possibile idoneo a consentirne un’applicazione che contribuisca all’attuazione del diritto dell’Unione (
                  53
               ). È importante precisare che l’obbligo di interpretazione conforme include quello, per i giudici nazionali, ivi compresi i giudici di ultima istanza, di modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata se questa si basa su un’interpretazione del diritto nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione. Pertanto, un giudice nazionale non può validamente ritenere di trovarsi nell’impossibilità di interpretare una disposizione nazionale conformemente al diritto dell’Unione per il solo fatto che tale disposizione sia stata interpretata in senso incompatibile con tale diritto, o applicata in una siffatta maniera da parte delle autorità nazionali competenti (
                  54
               ).
         
      
            87.
         
         
            Nel caso di specie, si pone la questione se sia compatibile con il principio di effettività, quale contemplato dal diritto dell’Unione, l’interpretazione del principio dell’autorità di cosa giudicata cui il giudice del rinvio fa riferimento, secondo la quale, alla luce dell’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile, il giudicato opera anche nel caso in cui nel nuovo ricorso il giudice si trovi a dover riaffermare o contraddire totalmente o parzialmente quanto dichiarato in merito al rapporto giuridico nella precedente decisione di accoglimento o di rigetto.
         
      
            88.
         
         
            Tale interrogativo sorge dalla circostanza che la decisione di irrogazione di sanzioni pluriennali alla Avio Lucos, per motivi analoghi a quelli di cui trattasi nella presente causa, dopo essere stata oggetto di ricorsi amministrativi, è stata sottoposta a ricorsi giurisdizionali che sono stati tutti respinti (
                  55
               ). Più specificamente, dalla decisione di rinvio risulta che la controversia nel procedimento principale è fondata sulla stessa relazione giuridica sostanziale che ha dato luogo alle decisioni giurisdizionali definitive (vale a dire l’invalidità del contratto di concessione per difetto della qualità di detentore di animali nell’ambito della medesima domanda di pagamento unico per superficie per la campagna dell’anno 2014). Ad ogni modo, spetta al giudice del rinvio verificare se, in base al diritto interno, l’autorità di cosa giudicata riferita a tali sentenze si estenda alla presente causa o a elementi della stessa e, eventualmente, esaminare le conseguenze previste da tale diritto.
         
      
            89.
         
         
            A tale riguardo, occorre tuttavia rilevare che, dato che l’oggetto della precedente decisione e di quella nel caso di specie sono differenti, in quanto tali cause concernono decisioni amministrative diverse, benché vertano su questioni di fatto e di diritto identiche, il giudice del rinvio potrebbe interpretare l’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile tenendo conto del fatto che l’autorità di cosa giudicata, pur poggiando su criteri molto ampi, può rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
         
      
            90.
         
         
            Occorre quindi esaminare, più specificamente, se la menzionata interpretazione dell’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile possa essere giustificata ai fini della salvaguardia del principio di certezza del diritto, alla luce delle conseguenze che ne discendono per l’applicazione del diritto dell’Unione.
         
      
            91.
         
         
            A tale proposito, constato che una siffatta applicazione di ampia portata dell’articolo 431, paragrafo 2, del codice di procedura civile, nella misura in cui l’oggetto delle decisioni di cui trattasi è diverso, non solo impedirebbe la possibilità di rimettere in discussione la decisione giurisdizionale avente autorità di cosa giudicata ove quest’ultima comporti una violazione del diritto dell’Unione, ma impedirebbe altresì di rimettere in discussione la decisione di recupero, la quale potrebbe a sua volta comportare la medesima violazione del diritto dell’Unione. Per di più, l’autorità di cosa giudicata potrebbe potenzialmente applicarsi a ogni altra decisione amministrativa riguardante un richiedente l’aiuto che non detenga alcun animale per svolgere un’attività agricola.
         
      
            92.
         
         
            A una siffatta applicazione del principio dell’autorità di cosa giudicata conseguirebbe pertanto che, nell’ipotesi in cui la decisione giurisdizionale divenuta definitiva fosse fondata su un’interpretazione delle norme che fosse in contrasto con il diritto dell’Unione, ad esempio rendendo la «custodia» di animali un criterio assoluto di ammissibilità agli aiuti di cui trattasi, l’erronea applicazione di dette norme si ripeterebbe tutte le volte che un concessionario fosse escluso da tale regime per le medesime ragioni, senza possibilità di correggere tale errata applicazione.
         
      
            93.
         
         
            In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla quarta questione pregiudiziale dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che esso non obbliga un giudice nazionale a disapplicare le norme di procedura interne che riconoscono autorità di cosa giudicata a una pronuncia di un organo giurisdizionale, anche qualora ciò consentirebbe di porre rimedio a una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione. Allo stesso tempo, le modalità di attuazione del principio dell’autorità di cosa giudicata non devono essere strutturate in modo da rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
         
      
      V. Conclusione
   
   
            94.
         
         
            Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dalla Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timișoara, Romania) nei seguenti termini:
            
                     1)
                  
                  
                     Il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006 e (CE) n. 378/2007, e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003, non osta all’istituzione, attraverso il diritto nazionale, di un obbligo di fornire la prova del diritto di uso su una superficie agricola al fine di ottenere il sostegno finanziario relativo ai regimi di pagamento unico per superficie, a condizione che siano rispettati gli scopi perseguiti dalla normativa dell’Unione europea e i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Il regolamento n. 73/2009 non osta a una normativa nazionale che impone, per la valida conclusione di un contratto di concessione stipulato per lo sfruttamento di superfici dichiarate nella domanda di pagamento unico per superficie, che il futuro concessionario sia l’allevatore o il proprietario degli animali, a condizione che siano rispettati gli scopi perseguiti dalla normativa dell’Unione e i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità. Tuttavia, il diritto dell’Unione osta al fatto che una siffatta condizione divenga l’unica condizione di ammissibilità al beneficio di un pagamento unico per superficie.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     L’articolo 2 del regolamento n. 73/2009 deve essere interpretato nel senso che rientra nella definizione di «attività agricola», nell’accezione di tale articolo, l’attività di un beneficiario di un regime di pagamento unico per superficie che – stipulando un contratto di concessione di un pascolo al fine di ottenere il diritto di sfruttare tale superficie e di ottenere diritti all’aiuto nell’anno agrario 2014 – stipuli successivamente un contratto di collaborazione con allevatori con cui consente loro l’utilizzo gratuito del terreno concesso ai fini del pascolo di animali, laddove il beneficiario conserva il diritto di uso del terreno, ma si obbliga a non ostacolare l’attività di pascolo e a realizzare attività di manutenzione del terreno da pascolo, quali la ripulitura del terreno, l’estirpazione delle erbe tossiche nonché l’eliminazione dell’eccesso di acqua dal terreno, al fine di mantenere le terre in buone condizioni agronomiche a ambientali, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle zone interessate.
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che esso non obbliga un giudice nazionale a disapplicare le norme di procedura interne che riconoscono autorità di cosa giudicata a una pronuncia di un organo giurisdizionale, anche qualora ciò consentirebbe di porre rimedio a una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione. Allo stesso tempo, le modalità di attuazione del principio dell’autorità di cosa giudicata non devono essere strutturate in modo da rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
                  
               
      (
         1
      )	Lingua originale: il francese.
   (
         2
      )	Regolamento del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU 2009, L 30, pag. 16).
   (
         3
      )	Regolamento della Commissione, del 30 novembre 2009, recante modalità di applicazione del regolamento [n. 73/2009] per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (GU 2009, L 316, pag. 65).
   (
         4
      )	Mentre la causa C‑176/20 concerne la campagna agricola dell’anno 2015 e le questioni del giudice del rinvio vertono principalmente sulle disposizioni del regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla [PAC] e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 608, e rettifica GU 2016, L 130, pag. 23), la presente causa riguarda la campagna agricola dell’anno 2014, alla quale si applicano le disposizioni del regolamento n. 73/2009, che è stato sostituito dal regolamento n. 1307/2013.
   (
         5
      )	Il regime di pagamento unico per superficie è un regime semplificato e transitorio di sostegno al reddito per gli agricoltori dei nuovi Stati membri che hanno aderito all’Unione europea il 1o maggio 2004, che rientra nell’ambito della PAC.
   (
         6
      )	Regolamento del Consiglio del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della [PAC] e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU 2003, L 270, pag. 1).
   (
         7
      )	Monitorul Oficial al României, parte I, n. 235 del 2 aprile 2014.
   (
         8
      )	Monitorul Oficial al României, parte I, n. 1043, del 21 dicembre 2006; in prosieguo: l’«OUG n. 125/2006».
   (
         9
      )	Monitorul Oficial al României, parte I, n. 332 del 23 aprile 2008; in prosieguo: l’«RMA n. 246/2008».
   (
         10
      )	Monitorul Oficial al României, parte I, n. 423 del 17 giugno 2003.
   (
         11
      )	Monitorul Oficial al României, parte I, n. 640 del 29 settembre 2009.
   (
         12
      )	Monitorul Oficial al României, parte I, n. 545 del 3 agosto 2012.
   (
         13
      )	Monitorul Oficial al României, n. 267 del 13 maggio 2013; in prosieguo: l’«OUG n. 34/2013».
   (
         14
      )	Tale contratto è stato stipulato per la concessione di una superficie da pascolo inizialmente di 341,70 ettari, successivamente ridotta a 170,36 ettari, in seguito alla modifica del contratto del 25 giugno 2015. Si tratta del contratto di concessione parimenti in discussione nella causa C‑176/20.
   (
         15
      )	La Avio Lucos ha fatto valere che l’importo del canone stabilito era pressoché uguale al valore delle sovvenzioni e che esso era stato effettivamente pagato all’autorità locale.
   (
         16
      )	In base al suddetto contratto, la Avio Lucos si impegnava, da un lato, a mettere a disposizione delle suddette persone, ai fini di pascolamento libero, permanente e incondizionato, il terreno comunale, senza che l’accesso al pascolo fosse «subordinato ad alcun pagamento o ad alcun altro beneficio come contropartita», e, dall’altro lato, a «realizzare annualmente, a proprie spese, le attività di ripulitura del terreno da pascolo, di estirpazione delle erbe tossiche nonché l’eliminazione dell’eccesso di acqua dal terreno, garantendo le condizioni ottimali per la ricostituzione del pascolo». Le stesse persone fisiche, dal canto loro, si impegnavano a mettere effettivamente a disposizione della Avio Lucos gli animali posseduti ai fini del pascolo continuo e permanente sul terreno comunale. Infine, detto contratto precisava che la messa a disposizione degli animali a favore della Avio Lucos non era subordinata al trasferimento del diritto di proprietà sugli animali a tale società e che le persone fisiche rimanevano i legittimi proprietari degli animali.
   (
         17
      )	V. nota 55 delle presenti conclusioni.
   (
         18
      )	Sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punti 55 e 56 e giurisprudenza ivi citata).
   (
         19
      )	L’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 1122/2009 è menzionato, nella decisione di rinvio, quale base giuridica per l’irrogazione di sanzioni pluriennali a carico della Avio Lucos, mentre l’articolo 80, paragrafo 1, di tale regolamento, relativo alla ripetizione dell’indebito, è citato soltanto nel contesto normativo.
   (
         20
      )	V. articolo 1 del regolamento n. 1122/2009.
   (
         21
      )	È vero che l’articolo 34, paragrafo 5, del regolamento n. 1122/2009 stabilisce che «[i]n caso di uso in comune di una superficie, le autorità competenti procedono alla ripartizione virtuale della medesima fra gli agricoltori interessati proporzionalmente al loro uso di tale superficie o al loro diritto di usarla» (il corsivo è mio). Tuttavia, tale disposizione è priva di pertinenza nel contesto del procedimento principale.
   (
         22
      )	I diritti all’aiuto sono attribuiti conformemente al regolamento n. 1782/2003.
   (
         23
      )	Il corsivo è mio.
   (
         24
      )	V., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punto 58).
   (
         25
      )	Il corsivo è mio.
   (
         26
      )	V., in tal senso, articolo 124, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 73/2009.
   (
         27
      )	V. sentenze del 14 ottobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punti da 61 a 63), e del 2 luglio 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, punti 61 e 62).
   (
         28
      )	L’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003, rubricato «Uso dei diritti all’aiuto», dispone che «[p]er “ettari ammissibili” s’intende qualunque superficie agricola dell’azienda […] escluse le superfici destinate a colture permanenti, a colture forestali o ad usi non agricoli».
   (
         29
      )	Sentenza del 14 ottobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punto 54).
   (
         30
      )	Sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365; in prosieguo: la «sentenza Pontini»).
   (
         31
      )	L’articolo 3, lettera b), del regolamento (CE) n. 1254/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU 1999, L 160, pag. 21), stabiliva che per «azienda», doveva intendersi «il complesso delle unità di produzione gestite dal produttore e situate nel territorio dello Stato membro». L’articolo 12, paragrafo 2, lettera b), di tale regolamento disponeva che «[p]er determinare il coefficiente di densità nell’azienda si tiene conto: (…) b) della superficie foraggera, cioè della superficie dell’azienda disponibile durante tutto l’anno civile per l’allevamento dei bovini e degli ovini e/o dei caprini (…)».
   (
         32
      )	V., in proposito, sentenze del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punti 62 e 70), e del 2 luglio 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
   (
         33
      )	V., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punti 69 e 70).
   (
         34
      )	Sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punti 75 e 76).
   (
         35
      )	V., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punto 82).
   (
         36
      )	Sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punti 83 e 86).
   (
         37
      )	Sentenza del 24 giugno 2010, Pontini e a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punti 86 e 87).
   (
         38
      )	Sentenza del 14 ottobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punti 54 e 55).
   (
         39
      )	Oltre alle finalità della PAC citate al paragrafo 51 delle presenti conclusioni, il governo italiano precisa che un obbligo di fornire la prova della legittimazione all’utilizzo delle superfici per le quali si chiede l’aiuto costituisce parimenti uno strumento di tutela dell’amministrazione fiscale nazionale, che sarà finanziariamente responsabile in caso di mancato riconoscimento delle spese dichiarate illegali.
   (
         40
      )	Il governo francese, nelle sue osservazioni scritte, spiega, ad esempio, che in Francia l’utilizzo dei terreni agricoli è ancora molto basato su accordi orali e non su titoli giuridici formali. Pretendere che tali agricoltori, i quali utilizzano effettivamente le parcelle senza disporre di un titolo come un contratto di affitto o un atto di proprietà, siano in grado di dimostrare sulla base di un titolo il loro diritto di utilizzare i terreni porterebbe ad escluderli dal beneficio del pagamento unico per superficie.
   (
         41
      )	Conclusioni dell’avvocato generale Mazák nella causa Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:265, paragrafo 52).
   (
         42
      )	Dal fascicolo sottoposto alla Corte non risulta espressamente che tale condizione di essere «allevatore o proprietario di animali» si applichi parimenti ai richiedenti che siano essi stessi proprietari di una superficie di pascolo. V., a tal riguardo, articolo 2, lettera d), dell’OUG n. 34/2013, citato al paragrafo 20 delle presenti conclusioni.
   (
         43
      )	Come precisato dal governo rumeno, la Corte dei conti europea, a seguito di un audit effettuato tra il 13 e il 23 settembre 2011, ha constatato che «la maggior parte dei pagamenti nell’ambito del regime di pagamento unico per superficie (…) è erogata a favore di un esiguo numero di aziende molto grandi, mentre un elevato numero di piccole aziende percepiscono aiuti di piccola entità». Rispetto al periodo di riferimento, la Corte dei conti europea ha precisato che «la domanda unica non è soggetta ad alcun controllo amministrativo specifico che consenta di verificare se il richiedente sia effettivamente un agricoltore, o in altri termini, se si tratta della persona che sopporta il rischio economico delle attività agricole esercitate sul terreno dichiarato al fine di ottenere il sostegno». Da tali constatazioni risulterebbe che l’impatto dei pagamenti in base al regime di pagamento unico per superficie in Romania era diminuito, perché i pagamenti, invece di essere distribuiti alle comunità, venivano percepiti dai proprietari di grandi superfici, che ottenevano pertanto un notevole profitto anche se non esercitavano direttamente un’attività economica. Secondo l’APIA e il governo rumeno, ciò si verificherebbe nel caso di specie, nella misura in cui la Avio Lucos si impegnava a mettere a disposizione degli allevatori di animali il terreno, mentre l’uso effettivo del terreno a pascolo permanente doveva essere assicurato dalle persone fisiche dei partner, proprietarie degli animali. Allo stesso modo, sotto il profilo del rischio d’impresa che giustificherebbe parimenti la concessione di benefici di un regime/una misura di aiuto/sostegno per superficie, nel caso di specie, solo le persone fisiche si accollavano tutti i rischi relativi all’allevamento degli animali.
   (
         44
      )	Il governo italiano, nelle sue osservazioni scritte, precisa che in Italia è così.
   (
         45
      )	Il governo rumeno rileva, in proposito, che, per quanto concerne la seconda ipotesi, il legislatore rumeno ha imposto il requisito facoltativo «densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», autorizzato ed espressamente stabilito nell’allegato III del regolamento n. 73/2009.
   (
         46
      )	V. considerando 4 del regolamento n. 73/2009.
   (
         47
      )	V. considerando 7 del regolamento n. 73/2009.
   (
         48
      )	A tal riguardo, nelle sue osservazioni scritte, il governo rumeno ha precisato che il legislatore rumeno ha scelto di subordinare la conclusione dei contratti di concessione relativi a superfici da pascolo che appartengono al demanio delle unità amministrative territoriali alla qualità di proprietario o di possessore di animali in capo ai concessionari. Tale questione costituisce l’oggetto della prima questione pregiudiziale nella causa C‑176/20.
   (
         49
      )	V. sentenze del 3 settembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punto 22); del 26 gennaio 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, punto 46), e del 17 ottobre 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, punto 67 e giurisprudenza ivi citata).
   (
         50
      )	V. sentenze del 3 settembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punto 23), e del 26 gennaio 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
   (
         51
      )	V. sentenza del 3 settembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
   (
         52
      )	V. sentenza del 3 settembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
   (
         53
      )	Sentenza dell’11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, punto 31).
   (
         54
      )	V. sentenza del 4 marzo 2020, Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148, punto 61).
   (
         55
      )	Tale decisione (2815472/28.12.2015) è stata oggetto di un ricorso che è stato respinto dall’autorità amministrativa, con una decisione annullata il 12 maggio 2017 per difetto di motivazione da una sentenza del Tribunalul Dolj (Tribunale superiore di Dolj). Adita dall’APIA, la Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova), l’11 ottobre 2017, ha annullato detta sentenza e rinviato la causa al Tribunalul Dolj (Tribunale superiore di Dolj). Con sentenza del 24 aprile 2018, quest’ultimo ha respinto il ricorso. La Avio Lucos ha impugnato la suddetta decisione, la quale è stata respinta in quanto irricevibile il 29 ottobre 2018; una richiesta di adire la Corte è stata parimenti dichiarata irricevibile da detto giudice. La Avio Lucos ha proposto un ricorso per revisione avverso tale sentenza che è stato parimenti dichiarato irricevibile il 14 febbraio 2019.