CELEX: 62013CJ0660
Language: sv
Date: 2016-07-28
Title: Domstolens dom (stora avdelningen) av den 28 juli 2016.#Europeiska unionens råd mot Europeiska kommissionen.#Talan om ogiltigförklaring – Europeiska unionens yttre relationer – Schweiziska edsförbundets tillträde till den inre marknaden – Ekonomiskt bidrag från Schweiziska edsförbundet till ekonomisk och social sammanhållning i en utvidgad union – Samförståndsavtal om ett ekonomiskt bidrag från Schweiziska edsförbundet till de medlemsstater som blev medlemmar vid 2004 års utvidgning – Utvidgning av unionen till att omfatta Republiken Kroatien – Tilläggsavtal till samförståndsavtalet avseende ekonomiskt bidrag från Schweiziska edsförbundet till Republiken Kroatien – Europeiska kommissionen har undertecknat tilläggsavtalet på unionens vägnar utan föregående godkännande av Europeiska unionens råd – Befogenhet – Artiklarna 13.2, 16.1, 16.6 och 17.1 FEU – Principerna om tilldelade befogenheter, institutionell jämvikt och lojalt samarbete.#Mål C-660/13.

DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
      den 28 juli 2016 (
            *1
         )
      ”Talan om ogiltigförklaring — Europeiska unionens yttre relationer — Schweiziska edsförbundets tillträde till den inre marknaden — Ekonomiskt bidrag från Schweiziska edsförbundet till ekonomisk och social sammanhållning i en utvidgad union — Samförståndsavtal om ett ekonomiskt bidrag från Schweiziska edsförbundet till de medlemsstater som blev medlemmar vid 2004 års utvidgning — Utvidgning av unionen till att omfatta Republiken Kroatien — Tilläggsavtal till samförståndsavtalet avseende ekonomiskt bidrag från Schweiziska edsförbundet till Republiken Kroatien — Europeiska kommissionen har undertecknat tilläggsavtalet på unionens vägnar utan föregående godkännande av Europeiska unionens råd — Befogenhet — Artiklarna 13.2, 16.1, 16.6 och 17.1 FEU — Principerna om tilldelade befogenheter, institutionell jämvikt och lojalt samarbete”
      I mål C‑660/13,
      angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 13 december 2013,
      
         Europeiska unionens råd, företrätt av A. de Elera-San Miguel Hurtado, E. Finnegan och P. Mahnič, samtliga i egenskap av ombud,
      sökande,
      med stöd av
      
         Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, J. Vláčil, E. Ruffer och M. Hedvábná, samtliga i egenskap av ombud,
      
         Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och B. Beutler, båda i egenskap av ombud,
      
         Republiken Grekland, företrädd av S. Chala och M. Tassapoulou, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
      
         Republiken Frankrike, företrädd av G. de Bergues, D. Colas, F. Fize och N. Rouam, samtliga i egenskap av ombud,
      
         Republiken Litauen, företrädd av D. Kriaučiūnas och J. Nasutavičienè, båda i egenskap av ombud,
      
         Ungern, företrädd av M. Z. Fehér och G. Szima, båda i egenskap av ombud,
      
         Konungariket Nederländerna, företrätt av M. Bulterman, M. Gijzen, och M. Noort, samtliga i egenskap av ombud,
      
         Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna, i egenskap av ombud,
      
         Republiken Finland, företrädd av J. Heliskoski och H. Leppo, båda i egenskap av ombud,
      
         Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av J. Kraehling, C. Brodie, S. Behzadi-Spencer och E. Jenkinson, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. Holmes, barrister,
      intervenienter,
      mot
      
         Europeiska kommissionen, företrädd av S. Pardo Quintillán och T. Scharf, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
      svarande,
      meddelar
      DOMSTOLEN (stora avdelningen)
      sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz (referent), C. Toader och D. Šváby samt domarna A. Rosas, E. Juhász, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas och K. Jürimäe,
      generaladvokat: Eleanor Sharpston
      justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,
      efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 juni 2015,
      och efter att den 26 november 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
      följande
      
         Dom
      
      
               1
            
            
               Europeiska unionens råd har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara kommissionens beslut C(2013) 6355 final av den 3 oktober 2013 om undertecknande av ett tilläggsavtal till samförståndsavtalet om ett finansiellt bidrag från Schweiziska edsförbundet (nedan kallat det angripna beslutet).
            
         
         Bakgrund
      
      
               2
            
            
               Som en följd av att Schweiziska edsförbundet den 6 december 1992 röstade nej till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3) ingick landet en rad bilaterala avtal med Europeiska unionen och dess medlemsstater inom specifika områden. I april 2003 antog rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar slutsatser som bemyndigade Europeiska kommissionen att förhandla med Schweiziska edsförbundet om nödvändiga anpassningar av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan om fri rörlighet för personer (EGT L 114, 2002, s. 6) inför unionens utvidgning i maj 2004. I samma slutsatser bemyndigade rådet kommissionen att förhandla fram ett avtal om ekonomiskt bidrag till ekonomisk och social sammanhållning i en utvidgad union i enlighet med de förhandlingsdirektiv som bilagts slutsatserna och i samråd med arbetsgruppen för Europeiska frihandelssammanslutningen (nedan kallad Eftaarbetsgruppen.
            
         
               3
            
            
               Enligt förhandlingsdirektiven var målsättningen att förhandla om ”ett bidrag från Schweiziska edsförbundet för att minska ekonomiska och sociala skillnader i den utvidgade [unionen]”. I nämnda förhandlingsdirektiv angavs även att ” i utbyte mot fri tillgång till den utvidgade inre marknaden, ska [Schweiziska edsförbundet] bidra finansiellt till den utvidgade unionens sociala och ekonomiska sammanhållning på motsvarande sätt som Norge, Island och Liechtenstein”.
            
         
               4
            
            
               Under förhandlingarna angav Schweiziska edsförbundet att det på grund av orsaker som var hänförliga till landet självt inte var möjligt att ingå något bindande avtal om sådant ekonomiskt bidrag. Efter förhandlingarna behövde därför ett samförståndsavtal utarbetas varefter bilaterala avtal skulle ingås med respektive medlemsstat som skulle ta emot bidraget.
            
         
               5
            
            
               Den 27 februari 2006 undertecknades ett samförståndsavtal av ministern i Schweiziska edsförbundets förbundsråd, rådets ordförande och kommissionen (nedan kallat samförståndsavtalet). Enligt punkt 1 i avtalet utarbetade rådets ordförande och schweiziska förbundsrådet ”riktlinjer” enligt vilka schweiziska förbundsrådet ska förhandla med de tio nya medlemsstaternas som räknas upp i samförståndsavtalet om avtal avseende ett schweiziskt ekonomiskt bidrag under en tid av fem år från det att det schweiziska parlamentet gett sitt godkännande till finansiering motsvarande ett totalt belopp om 1 miljard schweiziska franc (CHF) (ungefär 905422671,45 euro).
            
         
               6
            
            
               Enligt punkt 8 i samförståndsavtalet ska schweiziska förbundsrådet föreslå att det schweiziska parlamentet godkänner ett ekonomiskt bidrag om 1 miljard schweiziska franc (CHF) (ungefär 905422671,45 euro). Enligt punkt 2 i samförståndsavtalet kunde det schweiziska bidraget finansiera projekt samt regionala och nationella program. I punkt 5 i samma samförståndsavtal åtar sig schweiziska förbundsrådet och kommissionen att regelbundet underrätta varandra om genomförandet av det schweiziska ekonomiska bidraget. Kommissionen åtar sig dessutom att göra en utvärdering av de föreslagna projektens och programmens förenlighet med unionens målsättningar och att informera schweiziska förbundsrådet därom.
            
         
               7
            
            
               Den 25 juni 2008 undertecknade ministern i Schweiziska edsförbundets förbundsråd, rådets ordförande och kommissionen ett tillägg till samförståndsavtalet som rådets ordförande förhandlat fram med hjälp av kommissionen och som avsåg en anpassning av det schweiziska ekonomiska bidraget med anledning av Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen.
            
         
               8
            
            
               Den 20 december 2012 antog rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar slutsatser i vilka de bland annat noterar Republiken Kroatiens önskan att komma i åtnjutande av ett ekonomiskt bidrag som är proportionerligt med de belopp som avtalats under åren 2006 och 2008 för övriga medlemsstater. De uppmanade även kommissionen att i nära samarbete med rådets ordförandeskap ”inleda nödvändiga diskussioner” med schweiziska förbundsrådet för att erhålla schweiziskt ekonomiskt bidrag till Republiken Kroatien och att regelbundet rådgöra med Eftaarbetsgruppen om hur diskussionerna framskridit (nedan kallade 2012 års slutsatser).
            
         
               9
            
            
               Samma dag avgav kommissionen en förklaring som antecknades i protokollet från mötet inom Ständiga representanternas kommitté (Coreper). Kommissionen gav i förklaringen uttryck för sin åsikt att slutsatserna utgjorde ett politiskt beslut i den mening som avses i artikel 16 FEU. Enligt nämnda artikel har rådet befogenhet att fastställa unionens politik, varför slutsatserna skulle förstås som ett politiskt beslut av rådet och inte av medlemsstaterna.
            
         
               10
            
            
               Den 25 juli 2013 informerade kommissionen Eftaarbetsgruppen om att förhandlingarna med Schweiziska edsförbundet var avslutade.
            
         
               11
            
            
               Den 3 oktober 2013 antog kommissionen det angripna beslutet med stöd av artikel 17 FEU. I skäl 8 i nämnda beslut anges att ”[d]et föreslagna tilläggsavtalet varken skapar eller är avsett att skapa bindande eller rättsliga skyldigheter för någon av parterna enligt nationell rätt eller folkrätten”. I beslutets enda artikel föreskrivs att kommissionen godkänner tilläggsavtalet till [samförståndsavtalet] avseende det schweiziska ekonomiska bidraget till Republiken Kroatien (nedan kallat 2013 års tilläggsavtal) och att kommissionen bemyndigar sin vice ordförande med ansvar för yttre förbindelser samt kommissionsledamoten med ansvar för regionalpolitik att underteckna tilläggsavtalet på unionens vägnar.
            
         
               12
            
            
               Under Eftaarbetsgruppens möten den 15 och den 23 oktober 2013 bestred medlemsstaterna och rådet kommissionens beslut att underteckna 2013 års tilläggsavtal utan att först ha inhämtat rådets godkännande. De menade att kommissionen inte hade tagit vederbörlig hänsyn till medlemsstaternas roll på detta område. Vid ett möte den 31 oktober 2013 formulerade Eftaarbetsgruppen ett utkast till slutsatser att lägga fram för rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar och gav samtidigt rådets ordförande i uppgift att underteckna 2013 års tilläggsavtal och bekräfta att kommissionen är bemyndigad att utöva samordnings- och tillsynsuppgifter och även att underteckna tilläggsavtalet. Under mötet angav Europeiska utrikestjänsten att kommissionen var oenig med de planerade slutsatserna.
            
         
               13
            
            
               Den 7 november 2013 undertecknade kommissionens vice ordförande och kommissionsledamoten med ansvar för regionalpolik 2013 års tilläggsavtal på unionens vägnar.
            
         
               14
            
            
               Enligt tilläggsavtalet godtar schweiziska förbundsrådet att förhandla med Republiken Kroatien om ett avtal angående ett ekonomiskt bidrag på 45 miljoner CHF (ungefär 40744020,22 euro) under en tid av fem år från det att det schweiziska parlamentet gett sitt godkännande till finansiering och uttrycker sin avsikt att betala ut detta bidrag till och med den 31 maj 2017. Schweiziska förbundsrådet går vidare med på att föreslå att det schweiziska parlamentet ska godkänna bidraget.
            
         
               15
            
            
               Den 19 november 2013 antog rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar formellt rådets slutsatser att ge dess ordförande i uppdrag att underteckna 2013 års tilläggsavtal och att bemyndiga kommissionen att utöva samordnings- och tillsynsuppgifter. Den 9 december 2013 intog rådet en ståndpunkt i vilken det bland annat uttryckte sin oenighet med hur kommissionen hade agerat.
            
         
               16
            
            
               Den 30 juni 2015 undertecknade Schweiziska edsförbundet och Republiken Kroatien ett bilateralt ramavtal angående genomförandet av det schweizisk-kroatiska samarbetsprogrammet för att minska ekonomiska och sociala skillnader i den utvidgade unionen.
            
         
         Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
      
      
               17
            
            
               Rådet har yrkat att domstolen ska
               
                        —
                     
                     
                        ogiltigförklara det angripna beslutet,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        förordna om att det angripna beslutets verkningar ska bestå fram tills dess att det ersatts av en annan rättsakt, och
                     
                  
                        —
                     
                     
                        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna,
                     
                  
         
               18
            
            
               Kommissionen har yrkat att domstolen ska
               
                        —
                     
                     
                        ogilla talan och
                     
                  
                        —
                     
                     
                        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
                     
                  
         
               19
            
            
               Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Litauen, Ungern, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Finland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillåtits att intervenera till stöd för rådets yrkanden. Konungariket Nederländerna har emellertid inte deltagit i någon del av målets handläggning.
            
         
         Prövning av talan
      
      
               20
            
            
               Rådet har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU och principen om institutionell jämvikt. Den andra grunden rör åsidosättande av principen om lojalt samarbete som stadfästs i samma bestämmelse.
            
         
         Den första grunden
      
      Parternas argument
      
               21
            
            
               Rådet anser – och har därvid fått stöd av samtliga intervenerande medlemsstater – att kommissionens antagande av det angripna beslutet och undertecknandet av 2013 års tilläggsavtal utan föregående godkännande av rådet utgör ett åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU och följaktligen av principen om institutionell jämvikt.
            
         
               22
            
            
               I samförståndsavtalet föreskrevs att ett schweiziskt ekonomiskt bidrag skulle utbetalas. Tilläggsavtalen härtill utgjorde icke bindande avtal med ett politiskt åtagande från parternas sida. Artikel 218 FEUF är således inte tillämplig och EUF-fördraget föreskriver inte något särskilt förfarande avseende förhandling eller ingående av sådana avtal. Bestämmelsen är emellertid relevant då den speglar den allmänna befogenhetsfördelningen mellan institutionerna såsom denna föreskrivs i artiklarna 16 FEU och 17 FEU.
            
         
               23
            
            
               Rådet har med stöd av domstolens praxis i dom av den 23 mars 2004, Frankrike/kommissionen (C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 40), gjort gällande att den omständigheten att en åtgärd saknar bindande verkan inte räcker för att ge kommissionen befogenhet att anta den. Kommissionen har nämligen inte befogenhet enligt artikel 17 FEU att underteckna ett icke bindande internationellt avtal, såsom 2013 års tilläggsavtal, på unionens vägnar utan rådets föregående godkännande. Kommissionen har härigenom gett sig själv beslutanderätt över unionens politik och åsidosatt principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU och följaktligen principen om institutionell jämvikt.
            
         
               24
            
            
               Kommissionen har således bestämt unionens politik genom att ensidigt besluta att tillåta undertecknande av 2013 års tilläggsavtal och därmed att godta dess innehåll utan att rådets getts möjlighet att precisera sin ståndpunkt i frågan. Vidare har kommissionen bestämt unionens politik genom att besluta att behandla 2013 års tilläggsavtal som om det omfattades av unionens exklusiva befogenhet och ändra avtalets signatärer genom att ensamt underteckna det på unionens vägnar. I och med undertecknandet av 2013 års tilläggsavtal har kommissionen handlat i strid med rådets uttryckliga ståndpunkt.
            
         
               25
            
            
               Kommissionen delar rådets och medlemsstaternas inställning att samförståndsavtalet och dess tilläggsavtal utgör icke bindande rättsakter. Denna ståndpunkt delas även av Schweiziska edsförbundet. I likhet med rådet har kommissionen gjort gällande att förfarandet i artikel 218 FEUF inte är tillämpligt i förevarande fall. Principen om tilldelade befogenheter som föreskrivs i artiklarna 13.2 FEU, 16.1 FEU och 17.1 FEU ska därför iakttas. Institutionerna är således endast oeniga i fråga om vilket förfarande som ska följas för att godkänna undertecknandet av sådana rättsakter.
            
         
               26
            
            
               Kommissionen menar att det i enlighet med artikel 16.1 FEU ankommer på rådet att fastställa unionens politik och säkerställa att unionens yttre åtgärder är samstämmiga. Kommissionen ska å sin sida genomföra denna politik och ansvara för unionens yttre representation. Den roll som kommissionen ges i artikel 17.1 FEU i detta avseende kräver att den åtnjuter en viss självständighet. Bestämmelsen ger nämligen kommissionen en direkt befogenhet att genomföra unionens politik och att, utan att på förhand inhämta rådets godkännande, underteckna icke bindande instrument av politisk art på unionens vägnar när dessa speglar en ståndpunkt som rådet fastställt. Undertecknandet av en icke bindande rättsakt, såsom 2013 års tilläggsavtal, är en handling för yttre representation, i den mening som avses artikel 17.1 FEU, vilken hänger samman med en politisk ståndpunkt som rådet tidigare fastställt. Såsom följer av domstolens praxis enligt dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige (C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 77) är det inte nödvändigt att en gemensam ståndpunkt har en viss form för att den ska föreligga.
            
         
               27
            
            
               I förevarande fall utgör 2012 års slutsatser ett politiskt beslut av unionen i den mening som avses i artikel 16.1 FEU varigenom rådet – inom ramen för den politik som bestämts av unionen– har beslutat att det schweiziska ekonomiska bidraget till Republiken Kroatien ska vara i linje med motsvarande beräkningar som gjordes och som parterna enades om i samförståndsavtalet och i tilläggsavtalet som undertecknades den 25 juni 2008. Det angripna beslutet har inte avvikit från denna ståndpunkt, vilket rådet för övrigt inte heller har påstått. Rådet har inte heller gjort några invändningar mot vare sig resultatet av förhandlingarna med Schweiziska edsförbundet eller innehållet i det angripna beslutet. Invändningarna rör endast rena förfarandefrågor.
            
         
               28
            
            
               Undertecknandet av 2013 års tilläggsavtal ingår i de verkställighets- och förvaltningsuppgifter som kommissionen har åtagit sig i samförståndsavtalet och de tillhörande tilläggsavtalen. Kommissionen har även sådana verkställighets- och förvaltningsuppgifter enligt artikel 17.1 FEU.
            
         
               29
            
            
               Slutligen har kommissionen anfört att rådets argument beträffande innehållet i 2013 års tilläggsavtal och det förhållandet att det inte motsvarar 2012 års slutsatser inte kan upptas till sakprövning, eftersom det anförts för första gången i repliken. Argumentationen avser under alla omständigheter inte rådets befogenheter utan beskaffenheten av 2013 års tilläggsavtal och finner därför inte något stöd i artikel 16 FEU.
            
         Domstolens bedömning
      
               30
            
            
               Genom sin första grund har rådet, som härvid fått stöd av samtliga intervenerande medlemsstater, gjort gällande att kommissionen saknade befogenhet att anta det angripna beslutet om tillstånd att underteckna 2013 års tilläggsavtal på unionens vägnar, eftersom kommissionen inte först hade fått rådets godkännande till detta. Kommissionen har därmed genom att anta det angripna beslutet åsidosatt principen om tilldelade befogenheter som föreskrivs i artikel 13.2 FEU liksom principen om institutionell jämvikt.
            
         
               31
            
            
               I detta hänseende ska det erinras om att det genom fördragen har införts ett system för befogenhetsfördelning mellan unionens olika institutioner, vilka var och en har fått egna uppgifter inom unionens institutionella struktur och vid genomförandet av de uppgifter som lagts på unionen (dom av den 22 maj 1990 i mål C‑70/88, parlamentet/rådet,EU:C:1990:217, punkt 21).
            
         
               32
            
            
               I artikel 13.2 FEU föreskrivs således att varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Denna bestämmelse är ett uttryck för principen om den institutionella jämvikten, som är kännetecknande för unionens institutionella uppbyggnad. Principen innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter respekterar de övrigas befogenheter (dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64, och dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommissionen, C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 61).
            
         
               33
            
            
               Vad gäller rådets befogenheter föreskrivs i artikel 16.1 andra meningen FEU att rådet ska fastställa politik och fungera samordnande i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen. Vad för det första gäller unionens yttre åtgärder följer det av artikel 16.6 tredje stycket FEU att rådet i konstellationen utrikes frågor ska utforma unionens yttre åtgärder enligt strategiska riktlinjer som Europeiska rådet fastställer och säkerställa samstämmigheten i unionens åtgärder.
            
         
               34
            
            
               När det sedan gäller kommissionens befogenheter föreskrivs i artikel 17.1 första, femte och sjätte meningarna FEU att kommissionen ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte. Vidare ska kommissionen samordna, verkställa och förvalta i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen samt representera unionen utåt med undantag av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt övriga i fördragen angivna fall.
            
         
               35
            
            
               Kommissionen har anfört att undertecknandet av ett icke bindande avtal utgör en handling som vidtas inom ramen för unionens yttre representation, i den mening som avses i artikel 17.1 FEU, under förutsättning att avtalet speglar en unionståndpunkt eller unionspolitik som redan fastställts av rådet. I ett sådant fall kräver undertecknandet av ett dylikt icke bindande instrument enligt kommissionen inte ett förhandsgodkännande av rådet. I förevarande fall hade nämligen rådet fastställt ”unionens ståndpunkt” i 2012 års slutsatser. Tilläggsavtalet från år 2013 överensstämmer med denna ståndpunkt och kommissionen kunde således underteckna nämnda tilläggsavtal utan att först inhämta rådets godkännande.
            
         
               36
            
            
               Enbart det förhållandet att kommissionen har befogenhet att representera unionen utåt enligt artikel 17.1 FEU är inte tillräckligt för att besvara frågan – som rådets första grund föranleder – huruvida iakttagandet av principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU krävde att rådet först lämnat sitt godkännande till kommissionen att underteckna 2013 års tilläggsavtal på unionens vägnar (se, analogt såvitt gäller artikel 335 FEUF, dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommission, C‑73/14, EU:C:2015:663, punkterna 59 och 60).
            
         
               37
            
            
               Slutsatserna från år 2012 ger förvisso kommissionen befogenhet att ”inleda nödvändiga diskussioner” med schweiziska förbundsrådet angående ett ekonomiskt bidrag till Republiken Kroatien. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 115 i sitt förslag till avgörande innehåller slutsatserna dock inte något tillstånd som bemyndigar kommissionen att på unionens vägnar underteckna det tilläggsavtal som förhandlingarna skulle komma att utmynna i. Kommissionen har inte heller anfört några omständigheter som gör det möjligt att anse att rådet i dessa slutsatser från år 2012 skulle ha gett kommissionen befogenhet att underteckna 2013 års tilläggsavtal.
            
         
               38
            
            
               Under dessa omständigheter kan kommissionen inte anses vara bemyndigad att, med stöd av sin befogenhet i artikel 17.1 FEU att representera unionen utåt, underteckna ett icke bindande avtal som är resultatet av förhandlingar med ett tredjeland.
            
         
               39
            
            
               Ett beslut att underteckna ett avtal med ett tredjeland på ett område som omfattas av unionens befogenhet medför, oavsett om avtalet är bindande eller inte, att det – med iakttagande av de strategiska riktlinjer som Europeiska rådet fastställer samt de principer och målsättningar för unionens yttre åtgärder som anges i artikel 21.1 och 21.2 FEU – måste göras en bedömning av unionens intressen i förbindelserna med det aktuella tredjelandet och avvägningar mellan skilda intressen i dessa förbindelser.
            
         
               40
            
            
               Ett beslut att underteckna ett icke bindande avtal såsom det som är aktuellt i målet ingår således bland de åtgärder genom vilka unionens politik bestäms och dess yttre åtgärder utformas i den mening som avses i artikel 16.1 andra meningen och 16.6 tredje stycket FEU.
            
         
               41
            
            
               Denna slutsats ändras inte av att rådet redan gjort en bedömning av unionens intressen då den antog beslutet att inleda de förhandlingar som utmynnat i ett icke bindande avtal.
            
         
               42
            
            
               Undertecknandet av ett icke bindande avtal medför nämligen att unionen måste göra en bedömning av huruvida avtalet fortfarande stämmer överens med dess intressen såsom rådet fastställt dem i bland annat beslutet att inleda förhandlingar om att sluta avtalet.
            
         
               43
            
            
               Denna bedömning innebär att det krävs en kontroll av bland annat det konkreta innehållet i det icke bindande avtalet – såsom 2013 års tilläggsavtal – som förhandlingarna med ett tredjeland utmynnade i. Detta innehåll kan inte vare sig fastställas i förväg eller förutses när beslutet att inleda sådana förhandlingar antas. Enbart det förhållandet att innehållet i ett icke bindande avtal som kommissionen förhandlat fram med ett tredjeland motsvarar det förhandlingsmandat som rådet gett är inte tillräckligt för att ge kommissionen befogenhet att underteckna en sådan icke bindande rättsakt utan rådets föregående godkännande av det skälet att det skulle omfattas av en av rådets tidigare fastställda ståndpunkter.
            
         
               44
            
            
               Domstolen tillägger att det ytterligare bidrag från Schweiziska edsförbundet som nämns i 2013 års tilläggsavtal förvisso, såsom kommissionen har gjort gällande, krävde att det schweiziska parlamentet godkände finansieringen därav. Vidare skulle villkoren för bidraget vara föremål för förhandlingar längre fram mellan Schweiziska edsförbundet och Republiken Kroatien.
            
         
               45
            
            
               Utöver vad domstolen funnit i punkterna 39–43 ovan utgör de omständigheter som nämns i punkt 1 i tilläggsavtalet beträffande själva bidragsbeloppet – det vill säga 45 miljoner CHF (ungefär 40744020,22 euro) – och dess varaktighet väsentliga aspekter för bestämmandet av unionens politik vid anpassning av det schweiziska finansiella bidraget för att Schweiziska edsförbundet får tillträde till en utökad inre marknad efter Republiken Kroatiens anslutning till unionen.
            
         
               46
            
            
               Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att kommissionens undertecknande på unionens vägnar av 2013 års tilläggsavtal krävde rådets föregående godkännande. Kommissionen har således åsidosatt principen om tilldelade befogenheter som föreskrivs i artikel 13.2 FEU och principen om institutionell jämvikt genom att underteckna 2013 års tilläggsavtal utan att först ha inhämtat rådets godkännande.
            
         
               47
            
            
               Talan ska således bifallas såvitt gäller den första grunden.
            
         
               48
            
            
               Det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras utan att den andra grund som rådet åberopat till stöd för sin talan behöver prövas.
            
         
         Yrkandet att domstolen ska förordna att verkningarna av det angripna beslutet ska bestå
      
      
               49
            
            
               Rådet har, med stöd av Republiken Tjeckien, Republiken Frankrike, Ungern och Republiken Finland yrkat att domstolen, för det fall att den ogiltigförklarar det angripna beslutet, ska fastställa att verkningarna av sistnämnda beslut ska bestå till dess att ett nytt beslut har antagits.
            
         
               50
            
            
               Enligt artikel 264 andra stycket FEUF ska domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade akten som ska betraktas som bestående.
            
         
               51
            
            
               Det framgår härvid av domstolens praxis att det av rättssäkerhetsskäl kan vara motiverat att verkningarna av en sådan akt består, särskilt om de omedelbara verkningarna av att akten ogiltigförklarades skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser för de personer som berörs och om den angripna aktens lagenlighet inte har ifrågasatts på grund av sitt syfte eller innehåll, utan på grund av bristande befogenhet hos den som antagit akten eller på grund av åsidosättande av väsentliga formkrav (dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet, C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
            
         
               52
            
            
               I förevarande fall gjorde det angripna beslutet det möjligt att underteckna 2013 års tilläggsavtal. Kommissionen godkände härigenom på unionens vägnar avslutandet av förhandlingarna mellan unionen och Schweiziska edsförbundet, liksom det politiska åtagande från Schweiziska edsförbundet sida som kommer till uttryck i tilläggsavtalet.
            
         
               53
            
            
               Ogiltigförklaringen av det angripna beslutet utan att förordna att dess verkningar ska bestå skulle kunna medföra allvarliga negativa konsekvenser för unionens förbindelser med Schweiziska edsförbundet.
            
         
               54
            
            
               Det finns därför anledning för domstolen att utöva sin behörighet enligt artikel 264 andra stycket FEUF och förordna att det angripna beslutets verkningar ska bestå tills dess att ett nytt beslut, inom rimlig tid, antas för att ersätta det.
            
         
         Rättegångskostnader
      
      
               55
            
            
               Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
            
         
               56
            
            
               I enlighet med artikel 140.1 i samma rättegångsregler ska Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Litauen, Ungern, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Finland och Förenade kungariket, som har intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.
            
          
            
               Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Kommissionens beslut C(2013) 6355 final av den 3 oktober 2013 om undertecknande av ett tilläggsavtal till samförståndsavtaletet om ett finansiellt bidrag från Schweiziska edsförbundet ogiltigförklaras.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Verkningarna av kommissionens beslut C(2013) 6355 final ska bestå tills dess att ett nytt beslut, inom rimlig tid, antas för att ersätta det.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Litauen, Ungern, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Finland och Förenade kungariket ska bära sina rättegångskostnader.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Underskrifter
                  
               
            (
            *1
         )	Rättegångsspråk: engelska.