CELEX: 62020CC0161
Language: el
Date: 2021-11-25
Title: Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar της 25ης Νοεμβρίου 2021.#Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.#Προσφυγή ακυρώσεως – Απόφαση του Συμβουλίου που περιέχεται στην πράξη της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ) της 5ης Φεβρουαρίου 2020 με την οποία εγκρίθηκε η εισήγηση προς τον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό (ΔΝΟ) σχετικά με τη θέσπιση κατευθυντήριων γραμμών όσον αφορά τον κύκλο ζωής για την εκτίμηση των αερίων θερμοκηπίου που εκπέμπουν τα βιώσιμα εναλλακτικά καύσιμα “από την πηγή στη δεξαμενή” – Άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ – Εξωτερική εκπροσώπηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Διαβίβαση της εισήγησης αυτής στον ΔΝΟ από το κράτος μέλος που ασκεί την Προεδρία του Συμβουλίου, εξ ονόματος των κρατών μελών και της Επιτροπής.#Υπόθεση C-161/20.

Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 25ης Νοεμβρίου 2021(1)

Υπόθεση C‑161/20

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

κατά

Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

«Προσφυγή ακυρώσεως – Απόφαση της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ) – Απόφαση με την οποία εγκρίθηκε εισήγηση προς τον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό σχετικά με τη θέσπιση κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τον κύκλο ζωής για την εκτίμηση των αερίων θερμοκηπίου που εκπέμπουν τα βιώσιμα εναλλακτικά καύσιμα από την πηγή στη δεξαμενή, με σκοπό τη διαβίβασή της από την Προεδρία του Συμβουλίου στον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό εκ μέρους των κρατών μελών και της Επιτροπής – Αποκλειστική αρμοδιότητα, συντρέχουσα αρμοδιότητα ή συμπληρωματική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Θεσμικά προνόμια της Επιτροπής βάσει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ»

I.      Εισαγωγή

1.        Η υπό κρίση υπόθεση άπτεται δύο διακριτών ζητημάτων. Το πρώτο εξ αυτών αφορά τις αρχές και τις λεπτομέρειες της εξωτερικής εκπροσώπησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο διεθνούς οργανισμού του οποίου η Ένωση δεν είναι ούτε μέλος ούτε παρατηρητής. Το δεύτερο εξ αυτών αφορά τον χαρακτήρα της εξωτερικής αρμοδιότητας της Ένωσης, αποκλειστικής ή συντρέχουσας, σχετικά με συζήτηση επί μελλοντικής πράξης που αφορά τομέα καλυπτόμενο, σε ορισμένο βαθμό, από το δίκαιο της Ένωσης.

2.        Στο επίκεντρο του πρώτου ζητήματος τίθεται το ερώτημα εάν το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, καθόσον προβλέπει το προνόμιο της Επιτροπής να εκπροσωπεί την Ευρωπαϊκή Ένωση στις εξωτερικές σχέσεις, έχει εφαρμογή σε περιπτώσεις στις οποίες η Ένωση μπορεί να ασκήσει την εξωτερική αρμοδιότητά της μόνο μέσω των κρατών μελών.

3.        Ο πυρήνας του δεύτερου ζητήματος μπορεί να συνοψισθεί στο ερώτημα εάν μελλοντική πράξη διεθνούς οργανισμού της οποίας ο χαρακτήρας, το περιεχόμενο και η εμβέλεια δεν έχουν προσδιοριστεί ακόμη ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες της Ένωσης ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, τελευταία φράση, ΣΛΕΕ.

4.        Από τις απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά εξαρτάται η νομιμότητα αποφάσεως με την οποία εγκρίθηκε εισήγηση πρότασης σχετικά με ζητήματα που αφορούν τις θαλάσσιες μεταφορές και την προστασία του περιβάλλοντος προς επιτροπή του International Maritime Organisation  (Διεθνούς Ναυτιλιακού Οργανισμού, στο εξής: ΔΝΟ) εκ μέρους των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (αλλά όχι εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης).
II.    Το νομικό πλαίσιο

Α.      Το διεθνές δίκαιο

5.        Ο ΔΝΟ ιδρύθηκε με τη Διεθνή Σύμβαση περί Διακυβερνητικού Ναυτιλιακού Συμβουλευτικού  Οργανισμού (2) που θεσπίστηκε από τη Ναυτιλιακή Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών στη Γενεύη την 6η Μαρτίου 1948, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 1958 (στο εξής: Σύμβαση ΔΝΟ).

6.        Κατά το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, της Σύμβασης ΔΝΟ, ένας από τους σκοπούς του ΔΝΟ είναι «η ενθάρρυνσις και διευκόλυνσις καθολικής αποδοχής όσον το δυνατόν υψηλοτέρων επιπέδων (STANDARDS) εις θέματα αφορώντα […] την πρόληψιν και τον έλεγχον της θαλασσίας ρυπάνσεως υπό πλοίων […]».

7.        Το άρθρο 2 της Σύμβασης ΔΝΟ ορίζει ότι, προς επίτευξη των σκοπών του, ο ΔΝΟ, μεταξύ άλλων, θα:
«α)      […] εξετάζη και θα διατυπώνη συστάσεις […].
β)      μεριμνά διά την σύνταξιν σχεδίων Συμβάσεων, συμφωνιών (AGREEMENTS) ή άλλων καταλλήλων εγγράφων (SUITABLE INSTRUMENTS) και θα συνιστά ταύτα εις τας Κυβερνήσεις και τους Διακυβερνητικούς Οργανισμούς […]».

8.        Η Σύμβαση ΔΝΟ δεν περιέχει ρήτρα προβλέπουσα την προσχώρηση σε αυτήν περιφερειακών οργανισμών (οικονομικής) ολοκλήρωσης. Σύμφωνα με το άρθρο 4 της Σύμβασης, η ιδιότητα του μέλους του ΔΝΟ παρέχεται μόνο στα κράτη. Επομένως, σε αντίθεση με όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης, τα οποία είναι μέλη του ΔΝΟ, η ίδια η Ένωση δεν μπορεί να προσχωρήσει στη Σύμβαση ΔΝΟ και να καταστεί μέλος. 

9.        Εντούτοις, η Σύμβαση ΔΝΟ ορίζει στο άρθρο 25, στοιχείο αʹ:
«Το Συμβούλιον δύναται να συνάπτη συμφωνίας ή διευθετήσεις ως προς τας σχέσεις του Οργανισμού με άλλας Οργανώσεις […]. Αι συμφωνίαι και τα μέτρα αυτά θα υπόκεινται εις την έγκρισιν της Συνελεύσεως.»

10.      Κατά το άρθρο 66  της Σύμβασης ΔΝΟ:
«Διά παν ζήτημα αναγόμενον εις την αρμοδιότητά του, ο [ΔΝΟ] δύναται να συνεργασθή με άλλας οργανώσεις διακυβερνητικάς  αίτινες, χωρίς να είναι ειδικευμένοι οργανισμοί των Ηνωμένων Εθνών,  έχουσι συμφέροντα και δράσιν (ACTIVITIES) σχέσιν έχοντα προς τους σκοπούς τους οποίους επιδιώκει ο Οργανισμός.» 

11.      Στο πλαίσιο αυτό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνήψε, στις 28 Ιουνίου 1974, Συμφωνία συνεργασίας με τον ΔΝΟ (3) (στο εξής: Συμφωνία συνεργασίας του 1974), δυνάμει του τότε άρθρου 229 της Συνθήκης ΕΟΚ. Η Συμφωνία αυτή περιλαμβάνει το δικαίωμα της Επιτροπής να συμμετέχει ως παρατηρητής στις εργασίες του ΔΝΟ, συμπεριλαμβανομένων των επιτροπών του. Η  Επιτροπή  δεν  έχει  δικαίωμα  ψήφου  στον ΔΝΟ.

12.      Τα κύρια όργανα του ΔΝΟ είναι η συνέλευση, το συμβούλιο, πέντε επιτροπές και μία γραμματεία (4). Μία από τις επιτροπές αυτές είναι η Marine Environment Protection Committee (Επιτροπή Προστασίας Θαλασσίου Περιβάλλοντος, στο εξής: MEPC). Η MEPC αποτελείται από όλα τα μέλη του ΔΝΟ (5). Κατά το άρθρο 38 της Σύμβασης ΔΝΟ, η MEPC «εξετάζει παν θέμα το οποίον εμπίπτει εις τους σκοπούς του [ΔΝΟ] και αναφέρεται εις την πρόληψιν και τον έλεγχον της θαλασσίας ρυπάνσεως υπό πλοίων […]».

13.      Το άρθρο 5 του εσωτερικού κανονισμού της MEPC ορίζει τα εξής:
«[…]
3      Ο Γενικός Γραμματέας ζητεί να εκπροσωπηθούν από παρατηρητές σε κάθε σύνοδο της επιτροπής στην ημερήσια διάταξη της οποίας περιλαμβάνονται ζητήματα που τους αφορούν άμεσα:
.1      άλλοι διακυβερνητικοί οργανισμοί με τους οποίους έχει συναφθεί συμφωνία ή ειδικός  διακανονισμός· και
.2      διεθνείς μη κυβερνητικοί οργανισμοί με τους οποίους ο Οργανισμός έχει συνάψει σχέσεις σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν τις διαβουλεύσεις με τέτοιους οργανισμούς.
4      Κατόπιν προσκλήσεως του προέδρου και με τη σύμφωνη γνώμη της οικείας επιτροπής, οι παρατηρητές αυτοί μπορούν να συμμετέχουν χωρίς δικαίωμα ψήφου επί των ζητημάτων που τους αφορούν άμεσα.»

14.      Μία από τις κύριες συμβάσεις του ΔΝΟ είναι η Διεθνής Σύμβαση για την πρόληψη της ρύπανσης από πλοία, η οποία υπογράφηκε στο Λονδίνο στις 2 Νοεμβρίου 1973, όπως συμπληρώθηκε με το πρωτόκολλο της 17ης Φεβρουαρίου 1978 (στο εξής: Σύμβαση Marpol 73/78), με την οποία θεσπίζονται κανόνες για την καταπολέμηση της ρύπανσης του θαλασσίου περιβάλλοντος. Όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι συμβαλλόμενα μέρη της ως άνω Σύμβασης, πλην όμως όχι η ίδια η Ένωση. Το πρωτόκολλο του 1997 για την τροποποίηση της Σύμβασης Marpol 73/78, το οποίο υπογράφηκε στο Λονδίνο στις 26 Σεπτεμβρίου 1997 (στο εξής: πρωτόκολλο του 1997), προσέθεσε στη σύμβαση αυτή το παράρτημα VI, με τίτλο «Πρόληψη της ατμοσφαιρικής ρύπανσης από πλοία».

15.      Δυνάμει της Σύμβασης Marpol 73/78, όπως τροποποιήθηκε με το πρωτόκολλο του 1997 (στο εξής: Σύμβαση Marpol 73/78/97), ο ΔΝΟ έλαβε σειρά μέτρων με στόχο τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τη διεθνή ναυτιλία. Η MEPC, με τη σειρά της, συνέστησε ομάδα εργασίας μεταξύ συνόδων για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα πλοία (στο εξής: ISWG-GHG), η οποία υποβάλλει εκθέσεις στη MEPC κατά τις συνόδους της.
Β.      Το δίκαιο της Ένωσης

16.      Το άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ ορίζει τα εξής:
«[Η Επιτροπή ε]ξασφαλίζει την εξωτερική εκπροσώπηση της Ένωσης, πλην της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας και άλλων περιπτώσεων που προβλέπονται στις Συνθήκες.»

17.      Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ:
«Η Ένωση έχει […]  αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας όταν η σύναψη αυτή […] είναι απαραίτητη για να μπορέσει η Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα, ή κατά το μέτρο που ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους.»

18.      Ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/757 (6) (στο εξής: κανονισμός 2015/757) τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 2015. 

19.      Το άρθρο 1 του κανονισμού 2015/757, με τίτλο «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός ορίζει κανόνες για την επακριβή παρακολούθηση, υποβολή εκθέσεων και επαλήθευση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα (CO2) και άλλων συναφών πληροφοριών από τα πλοία που καταπλέουν σε λιμένες, βρίσκονται εντός λιμένων ή αποπλέουν από λιμένες οι οποίοι υπάγονται στη δικαιοδοσία κράτους μέλους, ώστε να προωθηθεί η μείωση των εκπομπών CO2 από τις θαλάσσιες μεταφορές με οικονομικά αποδοτικό τρόπο.»

20.      Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«1.      Σύμφωνα με τις απαιτήσεις που ορίζονται στα άρθρα 8 έως 12, οι εταιρείες παρακολουθούν και αναφέρουν, για κάθε πλοίο τους, τις συναφείς παραμέτρους κατά τη διάρκεια μιας περιόδου αναφοράς εντός όλων των λιμένων που υπάγονται στη δικαιοδοσία κράτους μέλους και για κάθε πλου προς ή από λιμένα που υπάγεται στη δικαιοδοσία κράτους μέλους.
2.      Η παρακολούθηση και η υποβολή εκθέσεων είναι πλήρεις και καλύπτουν τις εκπομπές CO2 από την καύση καυσίμων, κατά τη διάρκεια του πλου και κατά τον ελλιμενισμό των πλοίων. Οι εταιρείες εφαρμόζουν τα κατάλληλα μέτρα για την αποτροπή κενών στα δεδομένα που αφορούν μία περίοδο αναφοράς.
3.      Η παρακολούθηση και η υποβολή εκθέσεων πρέπει να γίνονται με συνέπεια και να είναι συγκρίσιμες διαχρονικά. Οι εταιρείες χρησιμοποιούν για το σκοπό αυτό τις ίδιες μεθόδους παρακολούθησης και τα ίδια σύνολα δεδομένων, με την επιφύλαξη τροποποιήσεων που αξιολογούνται από τον ελεγκτή.»

21.      Το άρθρο 5 του ίδιου κανονισμού, με τίτλο «Μέθοδοι παρακολούθησης εκπομπής CO2 και άλλες συναφείς πληροφορίες», ορίζει στην παράγραφο 1  τα εξής:
«Για τους σκοπούς του άρθρου 4, παράγραφοι 1, 2 και 3, οι εταιρείες προσδιορίζουν για κάθε πλοίο τους τις εκπομπές CO2, σύμφωνα με οποιαδήποτε από τις μεθόδους του παραρτήματος I  […]».

22.      Για τον υπολογισμό των εκπομπών CO2, το μέρος A του παραρτήματος I του κανονισμού αυτού προβλέπει τον τύπο  «κατανάλωση καυσίμου × συντελεστή εκπομπών», ενώ περιέχει πίνακα με κατάλογο των προκαθορισμένων τιμών για τους συντελεστές εκπομπών για επτά μη εναλλακτικά καύσιμα. Του πίνακα έπεται διάταξη η οποία ορίζει ότι για τα βιοκαύσιμα, τα εναλλακτικά μη ορυκτά καύσιμα, καθώς και για άλλα καύσιμα για τα οποία δεν προβλέπονται προκαθορισμένες τιμές συντελεστών εφαρμόζονται κατάλληλοι συντελεστές εκπομπών.

23.      Το άρθρο 1 της οδηγίας 2014/94/ΕΕ (7), με τίτλο «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κοινό πλαίσιο μέτρων για την ανάπτυξη υποδομών εναλλακτικών καυσίμων στην Ένωση, προκειμένου να ελαχιστοποιηθεί η εξάρτηση από το πετρέλαιο και να περιοριστούν οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις στον τομέα των μεταφορών. Η παρούσα οδηγία ορίζει ελάχιστες προδιαγραφές για τη δημιουργία υποδομών εναλλακτικών καυσίμων, περιλαμβανομένων των σημείων επαναφόρτωσης των ηλεκτρονικών οχημάτων και των σημείων ανεφοδιασμού φυσικού αερίου (LNG και CNG) και υδρογόνου οι οποίες θα εφαρμοστούν μέσω των εθνικών πλαισίων πολιτικής των κρατών μελών, καθώς και κοινές τεχνικές προδιαγραφές για την εν λόγω επαναφόρτωση και σημεία ανεφοδιασμού, και προδιαγραφές ως προς τις πληροφορίες προς τους χρήστες.»

24.      Το άρθρο 1 της οδηγίας (ΕΕ) 2018/2001 (8), με τίτλο «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κοινό πλαίσιο προώθησης της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Θέτει έναν δεσμευτικό ενωσιακό στόχο για το συνολικό μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας της Ένωσης το 2030. Καθορίζει επίσης κανόνες για τη χρηματοδοτική στήριξη της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές, την αυτοκατανάλωση παρόμοιας ηλεκτρικής ενέργειας, για τη χρήση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στους τομείς θέρμανσης, ψύξης και μεταφορών, την περιφερειακή συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και με τρίτες χώρες, τις εγγυήσεις προέλευσης, τις διοικητικές διαδικασίες, την πληροφόρηση και την κατάρτιση. Καθιερώνει επίσης κριτήρια αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για τα βιοκαύσιμα, τα βιορευστά και τα καύσιμα βιομάζας». 

25.      Το άρθρο 29 της οδηγίας 2018/2001 προβλέπει λεπτομερείς κανόνες σχετικά με τα κριτήρια αειφορίας και εξοικονόμησης εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για τα βιοκαύσιμα, τα βιορευστά και τα καύσιμα βιομάζας.
III. Το ιστορικό της διαφοράς

26.      Στις 13 Απριλίου 2018, η MEPC ενέκρινε την «Αρχική στρατηγική του ΔΝΟ για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα πλοία» (στο εξής: αρχική στρατηγική) (9). Μεταξύ των υποψήφιων βραχυπρόθεσμων μέτρων για θέματα που σχετίζονται με τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα πλοία, στην αρχική στρατηγική συγκαταλέγεται η ανάπτυξη συνεκτικών  κατευθυντηρίων γραμμών για τον κύκλο ζωής της έντασης εκπομπών  αερίων θερμοκηπίου/άνθρακα για όλα τα είδη καυσίμων, προκειμένου να προετοιμαστεί ένα πρόγραμμα εφαρμογής για αποτελεσματική αξιοποίηση εναλλακτικών καυσίμων χαμηλών και μηδενικών εκπομπών άνθρακα (10).

27.      Ο κύκλος ζωής αναφέρεται στην αξιολόγηση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  από την παραγωγή του καυσίμου έως το πλοίο (από την πηγή στα απόνερα, Well‑to‑Wake, στο εξής: WtW)· από την πρωτογενή παραγωγή στη μεταφορά του καυσίμου στη δεξαμενή πλοίου (από την πηγή στη δεξαμενή, Well‑to‑Tank, στο εξής: WtT, γνωστές και ως εκπομπές εισροών), και από τη δεξαμενή καυσίμων του πλοίου έως την εξάτμιση (από τη δεξαμενή στον έλικα, Tank‑to‑Propeller, στο εξής: TtP, ή από τη δεξαμενή  στα απόνερα,  Tank‑to‑Wake, γνωστές και ως εκπομπές εκροών) (11).

28.      Το 2019, κατά την 74η σύνοδό της, η MEPC ενέκρινε την εντολή της έκτης συνεδρίασης της ISWG-GHG (στο εξής: ISWG-GHG 6). Στην ISWG‑GHG 6 ανατέθηκε,  μεταξύ άλλων, να εξετάσει περαιτέρω συγκεκριμένες προτάσεις για την ενθάρρυνση της χρήσης εναλλακτικών καυσίμων χαμηλών εκπομπών άνθρακα και μηδενικών εκπομπών άνθρακα, συμπεριλαμβανομένης της ανάπτυξης κατευθυντηρίων γραμμών για τον κύκλο ζωής της έντασης εκπομπών αερίων θερμοκηπίου/άνθρακα για όλα τα είδη καυσίμων, καθώς και ανάλογα συστήματα κινήτρων, κατά περίπτωση.

29.      Συναφώς, κατόπιν των συζητήσεων κατά τη σύνοδο του Νοεμβρίου του 2019, η ISWG-GHG 6 υποστήριξε τη δημιουργία ειδικού άξονα εργασίας για την ανάπτυξη κατευθυντηρίων γραμμών για τον κύκλο ζωής της έντασης εκπομπών αερίων θερμοκηπίου/άνθρακα για όλα τα σχετικά είδη καυσίμων. Η ISWG-GHG 6 συμφώνησε ότι, όσον αφορά τις διεθνείς θαλάσσιες μεταφορές, η προτεραιότητα έπρεπε να δοθεί στην ανάπτυξη συντελεστών εκπομπών TtP για τα εναλλακτικά καύσιμα και ότι η εργασία αυτή έπρεπε να περιλαμβάνει ζητήματα ορολογίας και λογιστικής. Υπογράμμισε, ωστόσο, ότι έπρεπε να ληφθούν υπόψη οι εκπομπές εισροών (WtT), καθώς «οι εκπομπές αυτές ήταν κρίσιμες για την αξιολόγηση της βιωσιμότητας των εναλλακτικών καυσίμων». Τέλος, «κάλεσε τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη και τους διεθνείς οργανισμούς να συνεργαστούν και να υποβάλουν προτάσεις κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τον κύκλο ζωής της έντασης αερίων θερμοκηπίου/άνθρακα για όλα τα είδη καυσίμων» (12).

30.      Ανταποκρινόμενη στην πρόσκληση αυτή, η Επιτροπή κατάρτισε σχέδιο εισήγησης (στο εξής: σχέδιο εισήγησης) στην έβδομη σύνοδο της ISWG-GHG με τον τίτλο «[…] εισήγηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Στο σχέδιο εισήγησης προτεινόταν η θέσπιση κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τον κύκλο ζωής για την εκτίμηση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  WtT. Προτεινόταν επίσης οι κατευθυντήριες γραμμές να εξακολουθήσουν να βασίζονται στις εκπομπές TtP ως κύριο σύστημα μέτρησης, αλλά να καθορίζουν μεθοδολογία για την προσαρμογή αυτού του συστήματος μέτρησης, ώστε να αντικατοπτρίζονται οι εκπομπές WtW. Η μεθοδολογία αυτή θα μπορούσε να βασιστεί στη χρήση των τιμών προσαρμογής που εφαρμόζονται στις υφιστάμενες προκαθορισμένες τιμές για τις εκπομπές TtP.

31.      Το σχέδιο εισήγησης υποβλήθηκε στο Συμβούλιο ως παράρτημα του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SWD(2019) 456 (στο εξής: έγγραφο εργασίας) (13). Κατά το έγγραφο εργασίας, η συνημμένη εισήγηση υποβλήθηκε με σκοπό τον καθορισμό της θέσης της Ένωσης. Ωστόσο, δεν επρόκειτο για επίσημη θέση της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ (14). Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η πράξη την οποία επρόκειτο τελικώς να εκδώσει η MEPC θα συνιστούσε πράξη παράγουσα έννομα αποτελέσματα και θα μπορούσε να επηρεάσει αποφασιστικά το περιεχόμενο της σχετικής νομοθεσίας της Ένωσης, ήτοι τον κανονισμό 2015/757, την οδηγία 2018/2001 και την οδηγία 2014/94 (15). Για τον λόγο αυτόν, το σχέδιο εισήγησης ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε επιπλέον ότι η υποβολή προτάσεων ή πληροφοριακών εγγράφων στον ΔΝΟ σχετικά με ζητήματα που εμπίπτουν στην αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα της Ένωσης αποτελεί πράξη εξωτερικής εκπροσώπησης και έπρεπε, επομένως, να πραγματοποιηθεί από την Επιτροπή ή την αντιπροσωπεία της Ένωσης σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 221 ΣΛΕΕ (16).

32.      Το σχέδιο εισήγησης εξετάστηκε από την ομάδα εργασίας του Συμβουλίου για τη ναυτιλία. Η ομάδα εργασίας απέρριψε την αρχική πρόταση σχετικά με τη χρήση των τιμών προσαρμογής και, αντ’ αυτού, πρότεινε τη χρήση ειδικών τιμών WtT. Οι εν λόγω τιμές WtT, σε συνδυασμό με τις υφιστάμενες προκαθορισμένες τιμές εκπομπών TtP, θα αποτύπωναν την απόδοση των καυσίμων που χρησιμοποιούνται. Πέραν αυτού, η ομάδα εργασίας για τη ναυτιλία δεν υιοθέτησε τους ισχυρισμούς της Επιτροπής όσον αφορά τη φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης στον τομέα που καλύπτεται από την εισήγηση. Έκρινε ότι η εισήγηση ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης μόνο στο μέτρο που το αντικείμενό της καλυπτόταν από τις αναφερόμενες στο έγγραφο εργασίας νομικές πράξεις. Καθόσον τα ζητήματα που αφορούσε η εισήγηση σε μεγάλο βαθμό δεν καλύπτονταν από τέτοιες πράξεις, εξυπακούεται ότι η εισήγηση θα γινόταν από τα κράτη μέλη βάσει συντρέχουσας αρμοδιότητας και ότι δεν θα έπρεπε να ερμηνευθεί ως άσκηση συντρέχουσας αρμοδιότητας της Ένωσης.  Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη έκριναν ότι η εισήγηση έπρεπε να προέρχεται από τα κράτη μέλη και από την Επιτροπή. 

33.      Κατά συνέπεια, το σχέδιο εισήγησης της Επιτροπής τροποποιήθηκε ώστε να αντανακλά τα ανωτέρω συμπεράσματα. Πρώτον, τα σημεία σχετικά με τη χρήση των τιμών προσαρμογής αντικαταστάθηκαν από προτάσεις σχετικά με τη χρήση τιμών WtT. Δεύτερον, ο τίτλος της εισήγησης τροποποιήθηκε ως εξής: «[…] υποβάλλεται από την Αυστρία, [τα λοιπά κράτη μέλη της Ένωσης σε αλφαβητική σειρά] και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή» (χωρίς μνεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης). Η Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ)  κλήθηκε να  εγκρίνει το τροποποιημένο κείμενο του σχεδίου εισήγησης (στο εξής: επίμαχη εισήγηση) προκειμένου να διαβιβαστεί στον ΔΝΟ από την Προεδρία του Συμβουλίου (17).

34.      Στις 5 Φεβρουαρίου 2020, η ΕΜΑ ενέκρινε την επίμαχη εισήγηση στον ΔΝΟ με σκοπό τη διαβίβασή της στον ΔΝΟ από την Προεδρία του Συμβουλίου (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση). Σύμφωνα με την πρακτική του Συμβουλίου σε ζητήματα που αφορούν τον ΔΝΟ, δεν ελήφθη επίσημη απόφαση.

35.      Με δήλωσή της που περιλαμβάνεται στα πρακτικά της συνόδου της 5ης Φεβρουαρίου 2020, η Επιτροπή εξέφρασε τη διαφωνία της με την προσβαλλόμενη απόφαση. Ισχυρίστηκε, εν συνόψει,  ότι η Ένωση διέθετε αποκλειστική αρμοδιότητα για την επίμαχη εισήγηση και ότι, επομένως, μόνον η Ένωση μπορούσε να υποβάλει την εισήγηση. Η υποβολή της εισήγησης συνιστούσε πράξη εξωτερικής εκπροσώπησης και, ως εκ τούτου, έπρεπε να γίνει από την Επιτροπή εξ ονόματος της Ένωσης.  Κατά την Επιτροπή, τα επί της διαδικασίας επιχειρήματα ενάντια στην εκ μέρους της υποβολής εισηγήσεων στον ΔΝΟ εξ ονόματος της Ένωσης δεν ήταν πειστικά. Από κανένα στοιχείο δεν μπορούσε να συναχθεί ότι ο ΔΝΟ, ως ειδικευμένος οργανισμός των Ηνωμένων Εθνών, θα απέρριπτε την εισήγηση.

36.      Στις 7 Φεβρουαρίου 2020, η επίμαχη εισήγηση διαβιβάστηκε μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου στην ISWG-GHG από τη Δημοκρατία της Κροατίας, η οποία ασκούσε την Προεδρία του Συμβουλίου κατά τον κρίσιμο χρόνο. Το σώμα του μηνύματος ηλεκτρονικού ταχυδρομείου είχε ως εξής: «Η Κροατία, ασκούσα επί του παρόντος την Προεδρία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι στην ευχάριστη θέση να διαβιβάσει τη συνημμένη εισήγηση επ’ ονόματι των συν-εισηγητών (της Αυστρίας, των λοιπών κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) […]».
IV.    Τα αιτήματα των διαδίκων

37.      Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
–        να ακυρώσει την απόφαση του Συμβουλίου, η οποία περιέχεται στην από 5 Φεβρουαρίου 2020 πράξη της ΕΜΑ, με την οποία εγκρίθηκε εισήγηση προς τον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό (ΔΝΟ) σχετικά με τη θέσπιση κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τον κύκλο ζωής για την εκτίμηση των αερίων θερμοκηπίου που εκπέμπουν τα βιώσιμα εναλλακτικά καύσιμα από την πηγή στη δεξαμενή, με σκοπό τη διαβίβασή της από την Προεδρία του Συμβουλίου στον ΔΝΟ εκ μέρους των κρατών μελών και της Επιτροπής·
–        να διατηρήσει τα αποτελέσματα της απόφασης·
–        να καταδικάσει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα δικαστικά έξοδα.

38.      Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–        να απορρίψει την προσφυγή στο σύνολό της·
–        να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

39.      Στο Βασίλειο του Βελγίου, στην Τσεχική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Δανίας, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στην Ελληνική Δημοκρατία, στη Γαλλική Δημοκρατία, στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών, στη Δημοκρατία της Φινλανδίας και στο Βασίλειο της Σουηδίας επετράπη να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου. 

40.      Όλοι οι προαναφερθέντες μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και του Βασιλείου της Σουηδίας, έλαβαν μέρος στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 7ης Σεπτεμβρίου 2021.
V.      Ανάλυση

41.      Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αφορά παραβίαση της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ στον τομέα στον οποίο εμπίπτει η επίμαχη εισήγηση,  η οποία, κατά την Επιτροπή, καλύπτεται σε μεγάλο βαθμό από τους κοινούς κανόνες που εφαρμόζονται στις εσωτερικές καταστάσεις της Ένωσης. Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως αφορά παραβίαση των θεσμικών προνομίων που έχει η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, δεδομένου ότι μόνον το θεσμικό αυτό όργανο είναι εξουσιοδοτημένο να ενεργεί εξ ονόματος της Ένωσης και να διασφαλίζει την εξωτερική εκπροσώπησή της.

42.      Θα εξετάσω κατ’ αρχάς το παραδεκτό της προσφυγής πριν προχωρήσω στην εξέταση του βασίμου της.
Α.      Επί του παραδεκτού

43.      Το παραδεκτό της προσφυγής δεν αμφισβητείται ούτε από το Συμβούλιο ούτε από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, πλην της Ελληνικής Δημοκρατίας, η οποία υποστηρίζει εν συνόψει ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί του καθεστώτος συμμετοχής της Ένωσης στον ΔΝΟ.

44.      Κατά πάγια νομολογία, συνιστά πράξη υποκείμενη σε προσφυγή, κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, κάθε απόφαση εκδοθείσα από θεσμικό ή άλλο όργανο ή οργανισμό της Ένωσης, ανεξαρτήτως της φύσεως ή της μορφής της, η οποία σκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (18).

45.      Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι πράξη εκδοθείσα από την ΕΜΑ πρέπει να μπορεί να υπαχθεί σε έλεγχο νομιμότητας οσάκις σκοπεί, αυτή καθεαυτήν, στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων και εξέρχεται, ως εκ τούτου, του πλαισίου της αποστολής προετοιμασίας και εκτελέσεως (19).

46.      Η προσβαλλόμενη απόφαση καθορίζει τη θέση της Ένωσης επί ζητήματος που εμπίπτει στις αρμοδιότητες της Ένωσης, όπως είναι οι θαλάσσιες μεταφορές και η προστασία του περιβάλλοντος. Η υποβολή της στον ΔΝΟ υποδηλώνει υποχρέωση των κρατών μελών και της Επιτροπής να υποστηρίξουν τη θέση αυτή ενώπιον της επιτροπής του ΔΝΟ σε εκπλήρωση της υποχρέωσης ειλικρινούς συνεργασίας. Επομένως, υπό την έννοια αυτή, η προσβαλλόμενη απόφαση σκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων. Ως τέτοια, συνιστά πράξη υποκείμενη σε προσφυγή, κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Επομένως, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η προσφυγή ακυρώσεως κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι παραδεκτή και ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, να ελέγξει τη νομιμότητα της αποφάσεως αυτής.
Β.      Επί του βασίμου

47.      Για την αμφισβήτηση  της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή επικαλείται δύο λόγους ακυρώσεως: ο πρώτος αφορά τη φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης στον τομέα που καλύπτεται από την επίμαχη εισήγηση, ενώ ο δεύτερος αφορά τους κανόνες εξωτερικής εκπροσώπησης της Ένωσης. 

48.      Επισημαίνεται ότι η Επιτροπή βάλλει κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως στο μέτρο που, πρώτον, ορίζει τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την Επιτροπή (και όχι την Ένωση) ως συντάκτες (συν-εισηγητές) της επίμαχης εισήγησης και, δεύτερον, αναθέτει στην Προεδρία του Συμβουλίου, ήτοι στη Δημοκρατία της Κροατίας, το καθήκον να διαβιβάσει στον ΔΝΟ την επίμαχη εισήγηση. Αντιθέτως, δεν αμφισβητεί το ίδιο το περιεχόμενο της επίμαχης εισήγησης (εξαιρουμένου του τίτλου της κατά το μέρος που αναφέρεται στους συν-εισηγητές). Η Επιτροπή φρονεί ότι το περιεχόμενο αυτό είναι κρίσιμο για την επίλυση της διαφοράς, καθόσον το αντικείμενό της εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης.

49.      Συναφώς, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν την ιδιότητα του μέλους και τη συμμετοχή στον  ΔΝΟ, καμία εισήγηση δεν μπορεί να διαβιβαστεί στον εν λόγω οργανισμό «εξ ονόματος της Ένωσης», ανεξαρτήτως του αν εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητά  της. Συντασσόμενα με τον ισχυρισμό αυτό, ορισμένα από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη αμφισβητούν τη λυσιτέλεια του πρώτου λόγου ακυρώσεως: υποστηρίζουν ότι ο τρόπος εξωτερικής εκπροσώπησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης που απορρέει από τους κανόνες του ΔΝΟ κατέστησαν αναγκαία την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως.

50.      Τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν εκ προοιμίου να απορριφθούν. Η φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης, είτε αποκλειστικής είτε συντρέχουσας, θα μπορούσε να είναι άνευ σημασίας για την επίλυση της διαφοράς εάν υπήρχαν λόγοι να θεωρηθεί ότι η εισήγηση αυτή σε καμία περίπτωση δεν θα μπορούσε να υποβληθεί από την Ένωση. Ως εκ τούτου, θα εξετάσω κατ’ αρχάς τον δεύτερο λόγο και στη συνέχεια τον πρώτο λόγο ακυρώσεως. 
1.      Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως

51.      Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση θίγει τα θεσμικά προνόμια που έχει δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ. 
α)      Τα επιχειρήματα των διαδίκων

52.      Η Επιτροπή προβάλλει το επιχείρημα ότι διαθέτει την εξουσία εξωτερικής εκπροσώπησης της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ όσον αφορά την επίμαχη εισήγηση. Η Συμφωνία συνεργασίας του 1974, σε συνδυασμό με το ψήφισμα 65/276 της Γενικής Συνέλευσης του ΟΗΕ (20), δεν εμπόδιζε την υποβολή τέτοιων εισηγήσεων εξ ονόματος της Ένωσης. Επιπλέον (21), με τη ρηματική διακοίνωση της 27ης Νοεμβρίου 2009, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ενημέρωσαν τον  ΔΝΟ ότι, από την 1η Δεκεμβρίου 2009, η Ένωση θα ασκούσε όλα τα δικαιώματα και θα αναλάμβανε όλες τις υποχρεώσεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, συμπεριλαμβανομένου του καθεστώτος της στο πλαίσιο του οργανισμού. Εντέλει, η ISWG-GHG 6 απηύθυνε την πρόσκλησή της σε όλα τα «ενδιαφερόμενα κράτη μέλη και διεθνείς οργανισμούς» και, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της συζήτησης, η Ένωση συνιστά «ενδιαφερόμενο διεθνή οργανισμό». Ως εκ τούτου, η Επιτροπή πρότεινε να παρουσιαστεί η επίμαχη εισήγηση ως πραγματοποιηθείσα «από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Εντούτοις, η προσβαλλόμενη απόφαση καθορίζει ότι η εισήγηση γίνεται από την Προεδρία  επ’ ονόματι των «κρατών μελών και της Επιτροπής» και ουδόλως αναφέρει ότι τα κράτη μέλη ενεργούν προς το συμφέρον της Ένωσης. Στο μέτρο που η επίμαχη εισήγηση πρέπει να νοηθεί ως διατυπωθείσα εξ ονόματος της Ένωσης, η προσβαλλόμενη απόφαση εμπόδισε την Επιτροπή να διασφαλίσει την εξωτερική εκπροσώπηση της Ένωσης, κατά παράβαση του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ. 

53.      Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι το μονοπώλιο εκπροσώπησης της Ένωσης που παρέχουν οι Συνθήκες στην Επιτροπή συνεπάγεται ότι η εκ περιτροπής Προεδρία του Συμβουλίου ουδέποτε μπορεί νομίμως να εκπροσωπεί την Ένωση ή να ασκεί τις εξωτερικές αρμοδιότητές της. Ελλείψει νομικής βάσης παρέχουσας στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να εμποδίσει την Επιτροπή να εκπροσωπήσει την Ένωση στο πλαίσιο της επίμαχης εισήγησης, η προσβαλλόμενη απόφαση αντιβαίνει στο άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ.

54.      Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, ισχυρίζεται ότι δεν είναι δυνατή η δράση της Ένωσης δυνάμει της νομοθεσίας του  ΔΝΟ, δεδομένου ότι δεν είναι μέλος ούτε παρατηρητής στον ΔΝΟ. Μόνον η Επιτροπή έχει καθεστώς παρατηρητή στον οργανισμό αυτό δυνάμει της Συμφωνίας συνεργασίας του 1974. Ούτε το ψήφισμα 65/276 ούτε η ρηματική διακοίνωση της 27ης Νοεμβρίου 2009 μπορούν να μεταβάλουν την κατάσταση αυτή. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν θα μπορούσε, απλώς και μόνο βάσει της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, να ασκήσει οποιοδήποτε δικαίωμα ή να αναλάβει υποχρεώσεις της Κοινότητας στο πλαίσιο του ΔΝΟ, δεδομένου ότι η ίδια η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν είχε ούτε δικαιώματα ούτε υποχρεώσεις στον ΔΝΟ. Κατά συνέπεια, μολονότι η Επιτροπή, ως παρατηρητής, μπορεί να υποβάλει στη  MEPC έγγραφα, όπως εκθέσεις, μελέτες κ.λπ., ιδίω ονόματι, εντούτοις δεν μπορεί να υποβάλει έγγραφα στον ΔΝΟ «εξ ονόματος της Ένωσης», δεδομένου ότι η Ένωση δεν είναι ούτε μέλος ούτε παρατηρητής στον ΔΝΟ. Για τον λόγο αυτόν, η εισήγηση που έγινε το 2005 από τις Κάτω Χώρες στον ΔΝΟ εξ ονόματος των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων  απορρίφθηκε από τον ΔΝΟ. Κατά το Συμβούλιο, από το κείμενο της πρόσκλησης δεν προκύπτει ότι η εισήγηση θα μπορούσε να προβληθεί εξ ονόματος της Ένωσης, δεδομένου ότι δεν πρόκειται για οργανισμό που έχει καθεστώς παρατηρητή και, επομένως, δεν έχει δικαίωμα συμμετοχής στη MEPC.

55.      Το Συμβούλιο υποστηρίζει, επιπλέον, ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, όταν η Ένωση δεν είναι μέλος διεθνούς οργανισμού, εναπόκειται στα κράτη μέλη, ενεργώντας από κοινού, να απευθύνουν εισηγήσεις στον οργανισμό αυτό προς το συμφέρον της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων των τομέων αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης. Τα κράτη μέλη ενεργούν ιδίω ονόματι. Εξάλλου, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν έχει δικαίωμα ψήφου στον  ΔΝΟ, συμπεριλαμβανομένης της MEPC, όταν η MEPC καλείται να εκδώσει μια πράξη, μόνον τα κράτη μέλη μπορούν να ενεργούν από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης όσον αφορά ζητήματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης. 

56.      Κατά το Συμβούλιο, το οποίο υποστηρίζεται από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, από τις Συνθήκες δεν προκύπτει ότι εμποδίζονται τα κράτη μέλη να αναθέτουν ορισμένα καθήκοντα που συνδέονται με τη δική τους εξωτερική εκπροσώπηση κατά τον τρόπο που κρίνουν σκόπιμο. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να αποφασίζουν κατά περίπτωση τον τρόπο με τον οποίο επιθυμούν να οργανώσουν την εξωτερική τους εκπροσώπηση. Κατά πάγια πρακτική, το κράτος μέλος που έχει την Προεδρία καλείται να ασκήσει τέτοια καθήκοντα.
β)      Αξιολόγηση

1)      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

57.      Φαίνεται ότι οι παραδοσιακές κρατοκεντρικές αντιλήψεις περί διεθνών οργανισμών, οι οποίες αναπτύχθηκαν μετά τη Συνθήκη ειρήνης της Βεστφαλίας του 1648 συνεχίζουν να επικρατούν (22). Εξού, για παράδειγμα, η επιφυλακτική προσέγγιση έναντι των διεθνών οργανισμών ως μελών άλλων διεθνών οργανισμών. Ομολογουμένως, πλέον γίνεται παγίως δεκτό ότι, κατ’ αρχήν, μια τέτοια συμμετοχή είναι δυνατή. Εντούτοις, οι διεθνείς οργανισμοί σπανίως συμμετέχουν ως μέλη σε άλλους οργανισμούς (23).

58.      Υπάρχουν διάφορες μορφές συμμετοχής στις εργασίες διεθνούς οργανισμού. Σημαντική διάκριση γίνεται μεταξύ της συμμετοχής των μελών και των μη μελών, συμπεριλαμβανομένων των παρατηρητών (24).  

59.      Η συμμετοχή ενός διεθνούς οργανισμού σε άλλον διεθνή οργανισμό υπόκειται στους κανόνες του τελευταίου που περιέχονται στη ιδρυτική του συνθήκη (25) και ιδίως στη συμπερίληψη σε αυτήν της λεγόμενης ρήτρας REIO ή RIO (26).

60.      Θεωρείται γενικώς ότι είναι ευκολότερο ένας διεθνής οργανισμός να αποκτήσει την ιδιότητα του παρατηρητή σε διεθνή οργανισμό από ό,τι την ιδιότητα του μέλους (27). Συναφώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι δεν υφίσταται η ιδιότητα του «παρατηρητή» αυτή καθεαυτήν. Η ακριβής σημασία του όρου αυτού μπορεί να διαφέρει μεταξύ οργανισμών ή και μεταξύ παρατηρητών εντός του ίδιου οργανισμού (28). Τα δικαιώματα των παρατηρητών δεν είναι, κατ’ αρχήν, πλήρη. Οι παρατηρητές κατά κανόνα δεν έχουν δικαίωμα ψήφου ή διαβίβασης εγγράφων ως επίσημων χωρίς ειδική άδεια· ενδέχεται να χρειάζονται την υποστήριξη τακτικού μέλους για την υποβολή προτάσεων (29). Η συμμετοχή τους ενδέχεται να περιορίζεται στις επίσημες συναντήσεις και οι τυπικές παρεμβάσεις τους ενδέχεται να επιτρέπονται μετά το τέλος των παρεμβάσεων των επίσημων συμμετεχόντων (30).

61.      Ελλείψει της ρήτρας R(E)IO στην ιδρυτική συνθήκη ενός διεθνούς οργανισμού, η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν μπορεί να ενεργήσει άμεσα στο πλαίσιο του οργανισμού αυτού ως μέλος. Ελλείψει ειδικής αποφάσεως ή συμφωνίας που να το προβλέπει, η Ένωση δεν θα μπορούσε καν να ενεργήσει ως παρατηρητής σε τέτοιο οργανισμό. Σε τέτοιες περιπτώσεις, οι αρμοδιότητές της δεν μπορούν να ασκηθούν κατά τον προβλεπόμενο από τις Συνθήκες τρόπο.

62.      Η ερμηνεία των κανόνων διεθνούς οργανισμού σχετικά με τις μορφές προσχωρήσεως και συμμετοχής σε αυτόν, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων που καθορίζουν την επιλεξιμότητα για ένταξη, ανήκει, κατ’ αρχήν, στον εν λόγω διεθνή οργανισμό. Το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να τους ερμηνεύσει κατά τρόπο δεσμευτικό για τον οικείο οργανισμό (31).  

63.      Ιδανικά, το διεθνές δίκαιο θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τη φύση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως υπερεθνικού οργανισμού, καθώς και τους κανόνες της σχετικά με την άσκηση εξωτερικών αρμοδιοτήτων. Οσάκις αυτό δεν συμβαίνει, η Ένωση πρέπει να βρίσκει τα πλέον κατάλληλα μέσα που να της επιτρέπουν να διασφαλίζει τη σύννομη άσκηση των εξωτερικών αρμοδιοτήτων της, όπως αυτές προβλέπονται από τις Συνθήκες. 

64.      Οι ανωτέρω εκτιμήσεις οδηγούν σε μια κάποια αναντιστοιχία μεταξύ, αφενός, του τρόπου της εξωτερικής δράσης της Ένωσης, όπως προβλέπεται από τις Συνθήκες, και, αφετέρου, του τρόπου δράσης που μπορεί να ασκηθεί στο πλαίσιο διεθνούς οργανισμού. Το Δικαστήριο έχει πλήρη επίγνωση της αναντιστοιχίας αυτής, όπως προκύπτει από τη νομολογία του. Κατά τη νομολογία αυτή, πρώτον, οσάκις η Ένωση αποφασίζει να ασκήσει τις αρμοδιότητές της, τότε οι αρμοδιότητες αυτές πρέπει να ασκούνται τηρουμένου του διεθνούς δικαίου (32). Δεύτερον, όταν οι προϋποθέσεις συμμετοχής σε διεθνή συμφωνία αποκλείουν τη δυνατότητα της Ένωσης να ενεργήσει ιδίω ονόματι, η αρμοδιότητα αυτή μπορεί να ασκηθεί μέσω των κρατών μελών τα οποία θα ενεργούν από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης (33). Τρίτον, τα κράτη μέλη που δρουν στο πλαίσιο διεθνούς οργανισμού πρέπει να το πράττουν σύμφωνα με τους κανόνες συνταγματικής υφής που διέπουν την εξωτερική εκπροσώπηση της Ένωσης, ήτοι τους κανόνες της καλόπιστης συνεργασίας, της συνοχής και της ενότητας (34).

65.      Ευθυγραμμιζόμενες με την προαναφερθείσα νομολογία, οι αποφάσεις τις οποίες εκδίδει το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ,  σχετικά με τη θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο διεθνών οργανισμών των οποίων η ίδια δεν είναι και δεν δύναται να γίνει μέλος, προβλέπουν ότι η θέση αυτή θα εκφράζεται από τα κράτη μέλη, τα οποία ενεργούν από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης (35).

66.      Η υπό κρίση υπόθεση αφορά δράση προς το συμφέρον της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο του ΔΝΟ. Η ιδιότητα του μέλους αυτού του οργανισμού προορίζεται μόνο για κράτη και η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν μπορεί να γίνει μέλος. Η Σύμβαση ΔΝΟ προβλέπει τη δυνατότητα συνεργασίας με άλλους οργανισμούς ως παρατηρητές. Η ιδιαιτερότητα του ΔΝΟ έγκειται στο γεγονός ότι, δυνάμει της Συμφωνίας συνεργασίας του 1974, η Επιτροπή και όχι η Ένωση είναι αυτή που έχει καθεστώς παρατηρητή στο πλαίσιο του οργανισμού αυτού. 

67.      Στο πλαίσιο αυτό, το κύριο ζήτημα στην υπό κρίση υπόθεση είναι εάν η δράση προς το συμφέρον της Ένωσης στο πλαίσιο του ΔΝΟ πρέπει να αναληφθεί από την Ένωση, την Επιτροπή ή τα κράτη μέλη, καθώς και εάν η απάντηση στο ερώτημα αυτό εξαρτάται από τη φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης στον οικείο τομέα. 
2)      Η προσβαλλόμενη απόφαση: περιεχόμενο και αιτιολογία

68.      Η προσβαλλόμενη απόφαση προβλέπει, κατ’ ουσίαν, ότι η επίμαχη εισήγηση θα υποβληθεί στον ΔΝΟ ως εισήγηση των κρατών μελών και της Επιτροπής και ότι θα διαβιβαστεί στον ΔΝΟ από την Προεδρία του Συμβουλίου. 

69.      Η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε ανεπισήμως, σύμφωνα με την αποδεκτή από τα θεσμικά όργανα πρακτική (36). Συνεπεία τούτου, η αιτιολογία της δεν απορρέει ευθέως από την απόφαση αυτή καθεαυτήν, αλλά μπορεί μόνο να συναχθεί από τις περιστάσεις που συνοδεύουν την έκδοσή της, οι οποίες αντικατοπτρίζονται στα προπαρασκευαστικά έγγραφα και στα πρακτικά της συνεδριάσεως της ΕΜΑ (37).

70.      Συναφώς, από το έγγραφο του Συμβουλίου προς την ΕΜΑ προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε κατόπιν της διαπιστώσεως ότι η εισήγηση ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης μόνο στο μέτρο που το αντικείμενό της καλυπτόταν από τις νομικές πράξεις που μνημονεύονταν στο έγγραφο εργασίας. Κατά τα λοιπά, έγινε κατανοητό ότι η εισήγηση έπρεπε να γίνει από τα κράτη μέλη δυνάμει συντρέχουσας αρμοδιότητας. Από τη δήλωση της Επιτροπής που περιλαμβάνεται στα πρακτικά της συνεδρίασης της ΕΜΑ μπορεί επίσης να συναχθεί ότι τα κράτη μέλη προέβαλαν τον ισχυρισμό ότι οι εισηγήσεις προς τον ΔΝΟ εξ ονόματος της Ένωσης δεν ήταν δυνατές δυνάμει των σχετικών κανόνων του ΔΝΟ.

71.      Όσον αφορά το εύρος της ανάθεσης εκ μέρους του Συμβουλίου προς την Προεδρία, επισημαίνεται ότι, βάσει της προσβαλλομένης  αποφάσεως, αυτή περιορίστηκε στην αμιγώς τεχνική πράξη της διαβίβασης της επίμαχης εισήγησης προς τον ΔΝΟ. Στην πραγματικότητα, συνίστατο στη σύνταξη ενός εισαγωγικού μηνύματος ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, στην επισύναψη της επίμαχης εισήγησης και, όπως ανέφεραν τα ίδια τα μέρη, «στο κλικ του κουμπιού [Αποστολή]». Ειδικότερα, ουδόλως ανατέθηκε στην Προεδρία  να παρουσιάσει και να αναπτύξει την εισήγηση ενώπιον της MEPC ή της ISWG-GHG. Η προσβαλλόμενη απόφαση ουδόλως περιόρισε το δικαίωμα της Επιτροπής, ως παρατηρητή στον ΔΝΟ, σχετικά με την προώθηση και την υποστήριξη της εισήγησης.
3)      Ως προς το παραδεκτό της εισήγησης της Ένωσης προς τον ΔΝΟ

72.      Το προκαταρκτικό ζήτημα που πρέπει να επιλυθεί είναι εκείνο του καθεστώτος της Ένωσης στον ΔΝΟ σε σχέση με την επίμαχη εισήγηση. Αφενός, δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους ότι η Ένωση δεν είναι μέλος του ΔΝΟ  και δεν έχει καθεστώς παρατηρητή στο πλαίσιο του εν λόγω οργανισμού (38). Αφετέρου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, όσον αφορά την επίμαχη εισήγηση, η Ένωση είχε το δικαίωμα να ενεργεί στο πλαίσιο του ΔΝΟ ιδίω ονόματι. Συναφώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι κρίσιμα δύο στοιχεία: το καθεστώς της Ένωσης στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας και το κείμενο της πρόσκλησης της ISWG-GHG 6 του ΔΝΟ.

73.      Βεβαίως, η ερμηνεία των πράξεων του ΔΝΟ δεν εμπίπτει στο πλαίσιο της ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης. Εντούτοις, το Δικαστήριο πρέπει να προβεί σε μια τέτοια ερμηνεία προκειμένου να ελέγξει τη νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως.

74.      Κατόπιν της Συμφωνίας συνεργασίας του 1974 που υπογράφηκε με την Επιτροπή, ο ΔΝΟ ανέκαθεν θεωρούσε ότι η Επιτροπή (και όχι η Ευρωπαϊκή Κοινότητα ή πλέον η Ένωση) έχει  καθεστώς παρατηρητή στο πλαίσιο του οργανισμού (39). Πρακτική συνέπεια τούτου αποτέλεσε το γεγονός ότι η εισήγηση που υπέβαλε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας το 2005 προς τον ΔΝΟ, κατόπιν πρόσκλησης του τελευταίου (40), απορρίφθηκε. Από τους ισχυρισμούς των διαδίκων προκύπτει ότι η απόφαση αυτή του ΔΝΟ αιτιολογήθηκε από το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν ήταν κράτος μέλος του ΔΝΟ και δεν είχε καθεστώς παρατηρητή στον οργανισμό αυτόν.

75.      Φρονώ ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας, το ψήφισμα 65/276 της Γενικής Συνέλευσης του ΟΗΕ  ή η ρηματική διακοίνωση δεν μετέβαλαν τίποτε συναφώς. Βεβαίως, η Συνθήκη της Λισσαβώνας προέβλεψε ότι η Ένωση έχει νομική προσωπικότητα και διαδέχεται την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Το γεγονός αυτό, μαζί με τους κανόνες για την εκπροσώπηση της Ένωσης, αναγνωρίστηκε στο ψήφισμα 65/276, ενώ αποτέλεσε επίσης αντικείμενο της ρηματικής διακοίνωσης. Ωστόσο, οι διάδικοι δεν αμφισβητούν ότι το ψήφισμα 65/276 αυτό καθεαυτό δεν έχει εφαρμογή στους ειδικευμένους οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών, μεταξύ των οποίων και ο ΔΝΟ. Επιπλέον, η αντικατάσταση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας από την Ένωση δεν ασκεί επιρροή, δεδομένου ότι καθεστώς παρατηρητή στο πλαίσιο του ΔΝΟ  δεν είχε η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, αλλά η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Τέλος, η ρηματική διακοίνωση, ως μονομερής δήλωση εξ ονόματος της Ένωσης, δεν θα μπορούσε, αφ’ εαυτής, να τροποποιήσει το καθεστώς της Ένωσης στο πλαίσιο του ΔΝΟ.

76.      Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι η Ένωση δεν είναι ούτε μέλος ούτε παρατηρητής στο πλαίσιο του ΔΝΟ. Μόνον η Επιτροπή διαθέτει καθεστώς παρατηρητή στο πλαίσιο του εν λόγω οργανισμού (41).

77.      Όσον αφορά την πρόσκληση της ISWG-GHG 6, είναι αληθές ότι οι φορείς που κλήθηκαν από την ISWG-GHG 6 να υποβάλουν προτάσεις για τις κατευθυντήριες γραμμές του κύκλου ζωής αερίων θερμοκηπίου ουδόλως περιορίζονταν στα μέλη του οργανισμού, αλλά περιλάμβαναν και διεθνείς οργανισμούς. Η Επιτροπή φαίνεται να συνάγει εξ αυτού ότι επρόκειτο για ανοιχτή πρόσκληση προς κάθε διεθνή οργανισμό που ενδιαφερόταν για την υποβολή προτάσεως. Το Συμβούλιο και τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη αμφισβητούν μια τέτοια ερμηνεία της πρόσκλησης. 

78.      Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η πρόσκληση της ISWG-GHG 6 απευθυνόταν σε διεθνείς οργανισμούς που μετείχαν στις εργασίες του  ΔΝΟ. Η πρόσκληση αυτή περιεχόταν σε εσωτερικό έγγραφο της ISWG-GHG, γεγονός που εκ προοιμίου υποδηλώνει ότι οι αποδέκτες της με κάποιο τρόπο συνδέονταν με την εν λόγω ομάδα εργασίας του ΔΝΟ. Επιπλέον, οι αποδέκτες κλήθηκαν να υποβάλουν αρχικές προτάσεις σχετικά με περίπλοκο τεχνικό ζήτημα το οποίο θα χρησίμευε ως αφετηρία για περαιτέρω συζητήσεις. Μόνον οι διεθνείς οργανισμοί που μετείχαν στις δραστηριότητες του ΔΝΟ ήταν σε θέση να προωθήσουν, να συζητήσουν, να εξηγήσουν και να υποστηρίξουν τις προτάσεις τους στο πλαίσιο των εργασιών/δραστηριοτήτων της ISWG-GHG. Ως εκ τούτου, πρέπει να θεωρηθεί ότι μόνον εκείνοι οι φορείς που διέθεταν καθεστώς μέλους ή παρατηρητή στο πλαίσιο της MEPC του ΔΝΟ ήταν αποδέκτες της επίμαχης πρόσκλησης και μπορούσαν να υποβάλουν τις εισηγήσεις τους χωρίς να υπάρχει κίνδυνος απόρριψης. 

79.      Κατά συνέπεια, δεν συνέτρεχε λόγος να θεωρηθεί ότι το κείμενο της πρόσκλησης συνιστούσε ειδική βάση παρέχουσα στην Ένωση την εξουσία να υποβάλει την επίμαχη εισήγηση.
4)      Ως προς το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ

80.      Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει τα προνόμιά της δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, καθόσον το άρθρο αυτό προβλέπει ότι, με εξαίρεση την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και άλλες περιπτώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες, στην Επιτροπή εναπόκειται η διασφάλιση της εξωτερικής εκπροσώπησης της Ένωσης.  

81.      Επομένως, το ουσιώδες ζήτημα είναι εάν το πεδίο εφαρμογής της προαναφερθείσας διάταξης περιορίζεται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Ένωση ενεργεί ιδίω ονόματι ή εάν περιλαμβάνει και τις καταστάσεις κατά τις οποίες η Ένωση, κωλυόμενη να ασκήσει την εξωτερική αρμοδιότητά της ιδίω ονόματι, την ασκεί μέσω των κρατών μελών.

82.      Η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την άσκηση της αρμοδιότητας της Ένωσης μέσω των κρατών μελών (42) δεν φαίνεται να έχει καταστεί παρωχημένη μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας (43). Εάν το άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ  είχε εφαρμογή στις περιπτώσεις αυτές, τα κράτη μέλη, ενεργούντα από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης, θα έπρεπε να εκπροσωπούνται από την Επιτροπή. Τέτοιο προνόμιο της Επιτροπής δεν απορρέει από τις Συνθήκες.

83.      Η μόνη λογική ερμηνεία του άρθρου 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ είναι ότι η διάταξη αυτή έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Ένωση δύναται, ως υποκείμενο του διεθνούς δικαίου, να ενεργεί ιδίω ονόματι. Η εν λόγω ερμηνεία συνάδει με την κοινή αντίληψη του όρου «εκπροσώπηση», κατά την οποία ο όρος αυτός αφορά το ζήτημα ποιος μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει το δικαίωμα να ενεργεί εξ ονόματος ενός υποκειμένου του διεθνούς δικαίου (44), ιδίως προκειμένου να αναλάβει υποχρεώσεις στο όνομά του έναντι άλλων υποκειμένων του διεθνούς δικαίου (45).

84.      Επομένως, όταν τα κράτη μέλη ενεργούν από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης, δεδομένου ότι η ίδια η Ένωση κωλύεται να ασκήσει την εξωτερική αρμοδιότητά της λόγω των κανόνων του διεθνούς δικαίου, τα κράτη μέλη δεν ενεργούν ως αντιπρόσωποι της Ένωσης, αλλά ενεργούν ιδίω ονόματι ως διαχειριστές της (46). Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη (και όχι η Ένωση) καθίστανται υποκείμενα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που απορρέουν από τις συναφθείσες συμφωνίες (47).  Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ, στο μέτρο που προβλέπει το προνόμιο της Επιτροπής να εκπροσωπεί την Ένωση στις εξωτερικές σχέσεις, δεν έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις στις οποίες η Ένωση δεν ενεργεί ιδίω ονόματι (48).

85.      Οσάκις τα κράτη μέλη ενεργούν από κοινού ως διαχειριστές της Ένωσης λόγω του κωλύματος της ίδιας της Ένωσης, είναι ελεύθερα να αποφασίζουν εάν ενεργούν κατά μόνας ή εάν αναθέτουν ορισμένα καθήκοντα που πρέπει να εκπληρωθούν εξ ονόματός τους σε ένα κράτος εξ αυτών. Η δυνατότητα τέτοιας «ενέργειας διά πληρεξουσίου» υφίσταται βάσει εθιμικού κανόνα του διεθνούς δικαίου (49). Δεν υπάρχει κανένας λόγος να θεωρηθεί ότι ο κανόνας αυτός δεν έχει εφαρμογή στις σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών της Ένωσης κάθε φορά που ενεργούν ιδίω ονόματι αλλά προς το συμφέρον της Ένωσης. Κατά τη γνώμη μου,  η ίδια διαπίστωση δεν αντιβαίνει στο άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ.
5)      Ένδειξη ότι υφίσταται ενέργεια προς το συμφέρον της Ένωσης

86.      Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι κακώς η απόφαση παραλείπει να αναφέρει ότι τα κράτη μέλη ενεργούσαν προς το συμφέρον της Ένωσης. 

87.      Ελλείψει επίσημης αποφάσεως του Συμβουλίου στην οποία θα μπορούσε να περιλαμβάνεται μια τέτοια αναφορά, αντιλαμβάνομαι το επιχείρημα αυτό ως αναφερόμενο στον τίτλο της επίμαχης εισήγησης.

88.      Κατά τη γνώμη μου, από την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας προκύπτει ότι, οσάκις τα κράτη μέλη ενεργούν από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης ως διαχειριστές της, οφείλουν να διαβιβάζουν την πληροφορία αυτή στους εξωτερικούς εταίρους τους. Η δράση τους ανάγεται στις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συμμετοχή τους στην Ένωση και, ως εκ τούτου, δεν είναι εντελώς αυτοτελής. Το γεγονός αυτό δεν στερείται σημασίας για τους εξωτερικούς εταίρους. Η γενική αρχή της καλής πίστης απαιτεί οι εταίροι να είναι ενήμεροι σχετικά.

89.      Εντούτοις, η ενδεδειγμένη μορφή έκφρασης του γεγονότος ότι τα κράτη μέλη ενεργούν προς το συμφέρον της Ένωσης εξαρτάται από τις περιστάσεις. Ειδικότερα, δεν πρέπει να έχει μορφή ικανή να δημιουργήσει αμφιβολίες ως προς την ταυτότητα του συγκεκριμένου παράγοντα που ενεργεί. Επομένως, αφενός, τείνω να συμφωνήσω με την Επιτροπή ότι δεν υπήρχε κώλυμα να γνωστοποιηθεί στη MEPC του ΔΝΟ ότι η επίμαχη ενέργεια γινόταν προς το συμφέρον της Ένωσης. Αφετέρου, τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι ο τίτλος της εισήγησης έπρεπε να περιέχει τους όρους «εξ ονόματος της Ένωσης», δεδομένου ιδίως ότι ο ΔΝΟ στο παρελθόν έχει εκλάβει την αναφορά αυτή ως προσδιορισμό παράγοντα που ενεργούσε στο πλαίσιο του ΔΝΟ, γεγονός που οδήγησε στην απόρριψη εισήγησης που έγινε εξ ονόματος της Ένωσης (τότε Ευρωπαϊκής Κοινότητας). 

90.      Κατά τη γνώμη μου, εν προκειμένω, δεν υπήρχε αμφιβολία ότι οι συν‑εισηγητές ενεργούσαν προς το συμφέρον της Ένωσης. Τούτο προκύπτει από τον ορισμό των εισηγητών της επίμαχης εισήγησης, οι οποίοι είναι κράτη μέλη της Ένωσης που ενεργούν παράλληλα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η παρουσία της τελευταίας σαφώς υποδήλωνε ότι η δράση αφορούσε την Ευρωπαϊκή Ένωση. Το γεγονός αυτό προκύπτει επίσης από το κείμενο του μηνύματος ηλεκτρονικού ταχυδρομείου με το οποίο διαβιβάστηκε η επίμαχη εισήγηση. Ο συντάκτης του μηνύματος ηλεκτρονικού ταχυδρομείου επισήμανε ότι το εν λόγω ηλεκτρονικό μήνυμα προερχόταν από κράτος μέλος το οποίο ασκούσε την Προεδρία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (50). Ο συντάκτης παρουσίασε επίσης τους εισηγητές ως κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, ήταν σαφές ότι η επίμαχη εισήγηση συνιστούσε ενέργεια προς το συμφέρον της Ένωσης.
6)      Τελικές παρατηρήσεις

91.      Δεδομένου ότι, λαμβανομένης υπόψη της προηγηθείσας ανάλυσης, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Ένωση συγκαταλεγόταν μεταξύ των παραγόντων που διέθεταν αρμοδιότητα να υποβάλουν την επίμαχη εισήγηση στον ΔΝΟ, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ, το οποίο προβλέπει την εκπροσώπηση της Ένωσης από την Επιτροπή, δεν είχε εφαρμογή. 

92.      Επομένως, η εμβέλεια των κανόνων δράσης της Ένωσης σε σχέση με την επίμαχη εισήγηση περιοριζόταν, δυνάμει του διεθνούς δικαίου, σε δράση των κρατών μελών ενεργούντων από κοινού προς το συμφέρον της Ένωσης. Κατ’ εξαίρεση, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης πρόσκλησης προς τους διεθνείς οργανισμούς (που συμμετείχαν στις εργασίες της MEPC του ΔΝΟ), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε το δικαίωμα να ενεργήσει παράλληλα με τα κράτη μέλη.

93.      Στο πλαίσιο αυτό, ο ορισμός των κρατών μελών της Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως συν-εισηγητών της επίμαχης εισήγησης δεν θα μπορούσε να συνεπάγεται την προσβολή του προνομίου της Επιτροπής να εκπροσωπεί την Ένωση, όπως προβλέπεται στο άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ. Η συμπερίληψη της Επιτροπής ως συν-εισηγητή της επίμαχης εισήγησης ήταν σύμφωνη προς την πρόταση της Επιτροπής που περιέχεται στο έγγραφο εργασίας και στο σχέδιο εισήγησης, στο μέτρο που αυτό ήταν δυνατό υπό το κράτος των κανόνων λειτουργίας του ΔΝΟ, όπως αυτοί έχουν ερμηνευθεί μέχρι σήμερα από τον ίδιο τον ΔΝΟ. Η συμπερίληψη αυτή αποτελεί την έκφραση του γεγονότος ότι η ενέργεια έγινε προς το συμφέρον της Ένωσης. 

94.      Για τους λόγους που εκτίθενται στο σημείο 85 των παρουσών προτάσεων, η ανάθεση στην Προεδρία του Συμβουλίου του καθήκοντος διαβίβασης της επίμαχης εισήγησης στον ΔΝΟ δεν παραβίασε, επίσης, το άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ. Εξάλλου, η εν λόγω ανάθεση ήταν ενισχυτική του γεγονότος ότι τα κράτη μέλη ενήργησαν υπό την ιδιότητά τους ως μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

95.      Ως εκ τούτου, φρονώ ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παραβίασε το άρθρο 17, παράγραφος 1, έκτη περίοδος, ΣΕΕ, δεδομένου ότι το άρθρο αυτό δεν είχε εφαρμογή στην επίμαχη εισήγηση. 
γ)      Πρόταση επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως

96.      Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αντιβαίνει στο άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ. 
2.      Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως 

97.      Το συμπέρασμα της ανάλυσής μου επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως καθιστά περιττή την ανάλυση του πρώτου λόγου ακυρώσεως. Ανεξαρτήτως της φύσης της αρμοδιότητας της Ένωσης, πρέπει να γίνει δεκτό ότι βάσει του δικαίου του ΔΝΟ παραδεκτές είναι μόνον οι εισηγήσεις προς το συμφέρον της Ένωσης που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη (ως μέλη του ΔΝΟ) και από την Επιτροπή (ως παρατηρητή στον ΔΝΟ (51)). Επομένως, η φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης στον τομέα που καλύπτεται από την επίμαχη εισήγηση δεν ασκεί επιρροή στη νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως. Ακόμη και εάν επρόκειτο για αποκλειστική αρμοδιότητα, η επίμαχη εισήγηση δεν θα μπορούσε να υποβληθεί ως εισήγηση της Ένωσης.

98.      Εντούτοις, θα προβώ στην ανάλυση του πρώτου λόγου ακυρώσεως, για την περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο δεν θα συμμεριστεί τη γνώμη μου επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως.  

99.      Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως  αφορά παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης. Μολονότι δεν εκτίθεται κατ’ αυτόν τον τρόπο στο δικόγραφο της προσφυγής, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αποτελείται κατ’ ουσίαν από δύο σκέλη: το πρώτο σκέλος αφορά την τελευταία (τρίτη) περίπτωση που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, ενώ το δεύτερο σκέλος αφορά τη δεύτερη περίπτωση που μνημονεύεται στο ίδιο άρθρο. 
α)      Επί του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως 

1)      Τα επιχειρήματα των διαδίκων

100. Το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως αφορά παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 2, τελευταία περίπτωση, ΣΛΕΕ. Κατά την Επιτροπή, η μελλοντική πράξη που επρόκειτο να εκδώσει ο ΔΝΟ θα επηρέαζε τους κοινούς κανόνες ή θα μετέβαλλε την εμβέλειά τους, γεγονός που συνεπάγεται ότι η αρμοδιότητα της Ένωσης είναι αποκλειστική. Ειδικότερα, η μεθοδολογία εκτίμησης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στις θαλάσσιες μεταφορές, η οποία προτείνεται με την επίμαχη εισήγηση, εμπίπτει σε τομέα που καλύπτεται σε μεγάλο βαθμό από τους κοινούς κανόνες της Ένωσης. Συναφώς, η Επιτροπή επικαλείται τον κανονισμό 2015/757, την οδηγία 2014/94 και την οδηγία 2018/2001. Υποστηρίζει επίσης ότι η επίμαχη εισήγηση ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς αυτούς κανόνες λαμβανομένης υπόψη της  προβλέψιμης εξέλιξής τους.

101. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η επίμαχη εισήγηση ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες της Ένωσης ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Το γεγονός και μόνον ότι επιδιώκει παρόμοιο απώτερο σκοπό με τους κανόνες της προαναφερθείσας νομοθεσίας της Ένωσης δεν αρκεί για να γίνει δεκτό ότι η εισήγηση αφορά τομέα καλυπτόμενο σε μεγάλο βαθμό από τους κανόνες αυτούς ή ότι δύναται να τους επηρεάσει κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Κατά το Συμβούλιο, το έγγραφο εργασίας της Επιτροπής που περιέχει το σχέδιο της επίμαχης εισήγησης δεν περιλαμβάνει ανάλυση του είδους και του περιεχομένου των κανόνων της Ένωσης και των διατάξεων της διεθνούς πράξης, καθώς και των  προβλέψιμων προοπτικών εξέλιξής τους. 

102. Συναφώς, το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει ότι η επίμαχη εισήγηση αποσκοπεί αποκλειστικά στον καθορισμό των εννοιών και των βασικών αρχών, πριν από την κατάρτιση σχεδίου κατευθυντηρίων γραμμών. Επομένως, στο παρόν στάδιο δεν υφίσταται καν σχέδιο κατευθυντηρίων γραμμών, πολλώ δε μάλλον κίνδυνος επηρεασμού των κοινών κανόνων της Ένωσης.

103. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν έχει κατ’ αρχήν εφαρμογή στην υποβολή προτάσεων για την κατάρτιση μη δεσμευτικών κατευθυντηρίων γραμμών. Συναφώς, η υπό κρίση υπόθεση δεν αφορά δεσμευτικά μέτρα δυνάμει του διεθνούς δικαίου, τα οποία θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν επέκταση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η MEPC/ISWG-GHG δεν ενεργεί εν προκειμένω ως  όργανο θέσπισης κανόνων. Η επίμαχη εισήγηση συνιστά, κατ’ αρχάς, συμβολή στη συζήτηση. 

104. Όσον αφορά τον κανονισμό 2015/757, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι με αυτόν θεσπίζονται κανόνες για την επακριβή παρακολούθηση, υποβολή εκθέσεων και επαλήθευση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα (CO2) των πλοίων ώστε να προωθηθεί η μείωση των εκπομπών CO2 από τις θαλάσσιες μεταφορές με οικονομικά αποδοτικό τρόπο. Ο κανονισμός στηρίζεται στην πραγματική κατανάλωση καυσίμου του πλοίου, πολλαπλασιαζόμενη με συντελεστή εκπομπών ο οποίος αντικατοπτρίζει την καύση του οικείου καυσίμου. Η ανάπτυξη της προτεινόμενης στην επίμαχη εισήγηση μεθοδολογίας για τον υπολογισμό εκπομπών WtT εμπίπτει στον τομέα που καλύπτεται από τον κανονισμό 2015/757. Εάν εγκρινόταν από τον ΔΝΟ, θα συνεπαγόταν αναγκαστικά τη μεταβολή των συντελεστών εκπομπών που απαριθμούνται στο παράρτημα I, τμήμα A, του κανονισμού.

105. Επ’ αυτού, το Συμβούλιο και η πλειονότητα των παρεμβαινόντων κρατών μελών υποστηρίζουν, εν συνόψει, ότι δεν μπορεί να υποτεθεί ότι οι μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές θα καθορίζουν νέα πλήρη μεθοδολογία για την  παρακολούθηση, υποβολή εκθέσεων και επαλήθευση  των εκπομπών, δεδομένου ότι το περιεχόμενο και το αντικείμενο των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών παραμένουν αβέβαια. Συναφώς, η επίμαχη εισήγηση δεν συνεπάγεται την ανάπτυξη νέας μεθοδολογίας παρακολούθησης, υποβολής εκθέσεων και επαλήθευσης. Ειδικότερα, δεν απαιτεί καμία τροποποίηση των κανόνων του ΔΝΟ ή της Ένωσης που ισχύουν για  την  παρακολούθηση, υποβολή εκθέσεων και επαλήθευση. Η επίμαχη εισήγηση αναφέρεται απλώς στην εκτίμηση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  WtT προκειμένου να παράσχει τη δυνατότητα στους φορείς εκμετάλλευσης πλοίων να προσδιορίσουν τον αντίκτυπο των εναλλακτικών καυσίμων, να συγκρίνουν την απόδοση WtW τέτοιων καυσίμων και προκειμένου να δώσει κίνητρα για τη χρήση των εν λόγω καυσίμων. Επιπλέον, καλύπτει ευρύτερο πεδίο εφαρμογής από τον κανονισμό 2015/757, ο οποίος εφαρμόζεται μόνο στις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα (CO2) πλοίων και προβλέπει προκαθορισμένες τιμές εκπομπών μόνο για μη εναλλακτικά καύσιμα. Το σύστημα του κανονισμού αυτού βασίζεται στην προσέγγιση TtP και δεν λαμβάνει υπόψη τις εκπομπές WtT. Για την αποτύπωση των εκπομπών WtW, η Επιτροπή πρότεινε την ανάπτυξη ειδικών τιμών προσαρμογής που θα εφαρμόζονται στις υπάρχουσες προκαθορισμένες τιμές εκπομπών για τις εκπομπές TtP. Ωστόσο, η ΕΜΑ υιοθέτησε διαφορετική προσέγγιση, καθώς πρότεινε την ανάπτυξη προκαθορισμένων τιμών WtT, οι οποίες θα προστίθεντο στις τιμές TtP. Επομένως, ουδόλως απαιτείται τροποποίηση του κανονισμού 2015/757. 

106. Με το υπόμνημα  απαντήσεώς της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι εκπομπές WtT και TtP συνδέονται μεταξύ τους στη μεθοδολογία που εκτίθεται στην επίμαχη εισήγηση. Μικρή σημασία έχει εάν, για τον συνολικό υπολογισμό εκπομπών, οι εκπομπές WtT υπολογίζονται χωριστά από τις εκπομπές TtP ή εάν εφαρμόζεται εξαρχής συνδυασμένος υπολογισμός. Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει το Συμβούλιο, ο κανονισμός 2015/757 εφαρμόζεται ανεξαρτήτως του είδους του καυσίμου, έστω και αν δεν ορίζει προκαθορισμένους συντελεστές εκπομπών για τα εναλλακτικά καύσιμα, οι οποίοι θα καθοριστούν κατά τη διάρκεια της εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η μεθοδολογία που προβλέπεται από την εισήγηση σχετικά με τα αέρια θερμοκηπίου μπορεί να θεωρηθεί αναμενόμενη επέκταση του ισχύοντος σήμερα συστήματος, από το CO2 σε άλλες εκπομπές αερίων θερμοκηπίου.

107. Όσον αφορά την οδηγία 2014/94, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η σχεδιαζόμενη πράξη του ΔΝΟ ενδέχεται να επηρεάσει τον ορισμό των «εναλλακτικών καυσίμων» που περιέχεται στο άρθρο 2, σημείο 1, της οδηγίας. Είναι πιθανό ο ορισμός αυτός να χρειαστεί να προσαρμοστεί σε τυχόν κανόνες του ΔΝΟ, για λόγους συνοχής, και ενδέχεται να έχει οριζόντια επίδραση στο πεδίο εφαρμογής του συνόλου των κανόνων της Ένωσης που αποσκοπούν στην προώθηση της χρήσης εναλλακτικών καυσίμων.

108. Το Συμβούλιο και ορισμένα από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι δεν υπάρχει λόγος να θεωρηθεί ότι ο ορισμός των «εναλλακτικών καυσίμων» που περιέχεται στην οδηγία 2014/94 θα πρέπει να προσαρμοστεί στις κατευθυντήριες γραμμές που θα εγκρίνει ο ΔΝΟ βάσει της επίμαχης εισήγησης. Το Βασίλειο του Βελγίου ισχυρίζεται ότι η οδηγία 2014/94 ουδεμία σχέση έχει με το περιεχόμενο της επίμαχης εισήγησης. Η Γαλλική Δημοκρατία προβάλλει το επιχείρημα ότι η επίμαχη εισήγηση δεν περιέχει ορισμό της έννοιας των «εναλλακτικών καυσίμων». Η Γαλλική Δημοκρατία και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζονται εν συνόψει ότι η Επιτροπή δεν εξήγησε γιατί ο ορισμός των «εναλλακτικών καυσίμων» βάσει του άρθρου 2, σημείο 1, της οδηγίας 2014/94 θα καθιστούσε αναγκαία την πραγματοποίηση τροποποιήσεων.  

109. Με το υπόμνημα  απαντήσεώς της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι αρκεί το γεγονός ότι η εισήγηση για τα αέρια θερμοκηπίου προβλέπει κανόνες που θα αλληλεπικαλύπτονται σε μεγάλο βαθμό με τους κοινούς κανόνες της Ένωσης.

110. Όσον αφορά την οδηγία 2018/2001, η Επιτροπή επισημαίνει το άρθρο 29 αυτής, το οποίο θεσπίζει λεπτομερείς κανόνες για την  αειφορία και τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για τα βιοκαύσιμα, τα βιορευστά και τα καύσιμα βιομάζας. Δέχεται ότι οι ορισμοί αυτοί προορίζονται κυρίως για άλλους σκοπούς, όπως είναι ο έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων των κρατών μελών στον τομέα της ανανεώσιμης ενέργειας. Εντούτοις, ισχυρίζεται ότι οι ορισμοί αυτοί ενδέχεται επίσης να επηρεαστούν από τη μελλοντική πράξη του ΔΝΟ.

111. Κατά το Συμβούλιο, το οποίο υποστηρίζεται από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, μολονότι η οδηγία 2018/2001 και η επίμαχη εισήγηση επιδιώκουν παρόμοιο απώτερο στόχο, ο οποίος είναι η προώθηση της παραγωγής και χρήσης ανανεώσιμων μορφών ενέργειας με σκοπό ιδίως τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, εντούτοις τα κριτήρια που θέτει το άρθρο 29 της οδηγίας αυτής έχουν διαφορετικούς σκοπούς από εκείνους που επιδιώκονται με την επίμαχη εισήγηση. Η τελευταία αποσκοπεί στο να παράσχει στους φορείς εκμετάλλευσης πλοίων τη δυνατότητα να διαπιστώσουν με ακρίβεια και να συγκρίνουν τις συνολικές επιπτώσεις των  αερίων θερμοκηπίου  από διάφορα εναλλακτικά καύσιμα και τις επιδόσεις τους. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, λόγω της έλλειψης συσχέτισης μεταξύ του κανονιστικού περιεχομένου του σχεδίου κατευθυντηρίων γραμμών και της οδηγίας 2018/2001, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι ο ρυθμιστικός τομέας καλύπτεται σε μεγάλο βαθμό από τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης.
2)      Αξιολόγηση

i)      Εισαγωγή

112. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ προβλέπει την αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα της Ένωσης για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας όταν η σύναψη αυτή ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους. Υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου, το άρθρο αυτό έχει εφαρμογή όχι μόνο στη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, αλλά και σε προγενέστερο της συνάψεως στάδιο,  ήτοι κατά τη διαπραγμάτευση μιας τέτοιας συμφωνίας, και, μετά τη σύναψη, όταν ένα όργανο που έχει συγκροτηθεί δυνάμει της εν λόγω συμφωνίας καλείται να θεσπίσει μέτρα εφαρμογής της (52).

113. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, τελευταία περίοδος,  ΣΛΕΕ αποτελεί κωδικοποίηση της κύριας νομολογίας σχετικά με τις σιωπηρές εξωτερικές αρμοδιότητες της Ένωσης, με τις απαρχές της στην απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (53), κοινώς γνωστής και ως δόγμα ERTA. 

114. Το δόγμα ERTA έχει εξελιχθεί με την πάροδο του χρόνου και η εξελικτική του διαδικασία δεν φαίνεται να έχει ολοκληρωθεί ακόμη. Ο χαρακτηρισμός του ως «ενός από τα πλέον ακατανόητα δόγματα του δικαίου της Ένωσης, ακόμη και για τα πιο λαμπρά νομικά μυαλά» (54) είναι μάλλον υπερβολικός, ωστόσο σίγουρα δικαιολογείται η περιγραφή του ως «ενός περίπλοκου, κατασκευασμένου από δικαστές, δόγματος που δεν προσφέρεται για πλήρη κωδικοποίηση σε μία ή δύο γραμμές» (55).

115. Η συνοπτική περιγραφή της τρέχουσας εξέλιξης του δόγματος αυτού περιέχεται σε πολλές αποφάσεις και προτάσεις που εκδόθηκαν τα τελευταία έτη. Κατά το ίδιο το Δικαστήριο, καθόσον η Ένωση έχει μόνο δοτές αρμοδιότητες, η ύπαρξη αρμοδιότητας και μάλιστα αποκλειστικής πρέπει να θεμελιώνεται σε πορίσματα που συνάγονται κατόπιν σφαιρικής και συγκεκριμένης αναλύσεως της υφιστάμενης σχέσεως μεταξύ της διεθνούς συμφωνίας της οποίας εξετάζεται η σύναψη και του ισχύοντος δικαίου της Ένωσης. Η ανάλυση αυτή πρέπει να λαμβάνει υπόψη τους τομείς που καλύπτουν, αντιστοίχως, οι κανόνες της Ένωσης και οι διατάξεις της υπό εξέταση συμφωνίας, τις προβλέψιμες προοπτικές εξέλιξής τους, καθώς και το είδος και το περιεχόμενο αυτών των κανόνων και διατάξεων, προκειμένου να διακριβωθεί αν η επίμαχη συμφωνία ενδέχεται να θίξει την ενιαία και ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων της Ένωσης και την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος που θεσπίζεται με τους κανόνες αυτούς (56).  

116. Η σημασία και η σχέση των διαφόρων στοιχείων που μνημονεύονται στην προαναφερθείσα συνοπτική περιγραφή επιδέχονται συζήτηση. Προστέθηκαν σταδιακά στο δόγμα ERTA κατά τη διάρκεια των ετών κατόπιν των μεταγενέστερων αποφάσεων και γνωμοδοτήσεων του Δικαστηρίου. Διακρίνονται δύο κατηγορίες τέτοιων στοιχείων. Τα στοιχεία της πρώτης κατηγορίας προσδιορίζουν τα αντικείμενα που πρέπει να αναλυθούν (κανόνες της Ένωσης και διεθνείς δεσμεύσεις).  Τα στοιχεία της δεύτερης κατηγορίας αφορούν τη σχέση μεταξύ των αντικειμένων αυτών. 

117. Ο πυρήνας του ζητήματος έγκειται στη σχέση την οποία αφορούν τα στοιχεία της δεύτερης κατηγορίας (57). Σε περίπτωση που διεθνής δέσμευση δεν ασκεί καμία επίδραση στο δίκαιο της Ένωσης (λαμβανομένων υπόψη των προβλέψιμων προοπτικών εξέλιξής της), το γεγονός ότι τα δύο συστήματα κανόνων αφορούν τον ίδιο τομέα δεν ασκεί επιρροή για τους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. 

118. Τούτο προκύπτει όχι μόνον από το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, αλλά και από την προπαρατεθείσα νομολογία του Δικαστηρίου. Στη νομολογία αυτήν επισημαίνεται ότι η ανάλυση πρέπει να πραγματοποιείται στο σύνολό της προκειμένου να κριθεί εάν η διεθνής δέσμευση είναι ικανή να υπονομεύσει την ομοιόμορφη και συνεπή εφαρμογή των κανόνων της ΕΕ και την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος που θεσπίζουν οι εν λόγω κανόνες, ή, εναλλακτικά, εάν η επίμαχη διεθνής δέσμευση, χωρίς κατ’ ανάγκην να έρχεται σε αντίθεση με αυτούς τους κανόνες, ενδέχεται να επηρεάζει την έννοια, το πεδίο εφαρμογής και την αποτελεσματικότητά τους (58). Συνεπώς, προκειμένου να πληρούται η εν λόγω προϋπόθεση, απαιτείται η διεθνής δέσμευση να έχει απτή επίδραση στο δίκαιο της Ένωσης.

119. Η προϋπόθεση να υπάρχει απτή επίδραση στους κανόνες της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά την εξέταση των στοιχείων της πρώτης κατηγορίας. Σε σχέση με τα στοιχεία  αυτά, το Δικαστήριο έκρινε ειδικότερα ότι οι διεθνείς δεσμεύσεις ενδέχεται να επηρεάσουν τους κοινούς κανόνες της Ένωσης ή να μεταβάλουν το περιεχόμενό τους, στοιχείο που δικαιολογεί την ύπαρξη αποκλειστικής εξωτερικής αρμοδιότητας της Ένωσης, σε περίπτωση κατά την οποία εμπίπτουν στον τομέα εφαρμογής των εν λόγω κανόνων (59). Έκρινε επίσης ότι η διαπίστωση περί του αν υφίσταται τέτοιος κίνδυνος δεν απαιτεί πλήρη σύμπτωση του τομέα τον οποίο καλύπτουν οι διεθνείς δεσμεύσεις και εκείνου της νομοθεσίας της Ένωσης (60). Ειδικότερα, η εμβέλεια των κανόνων της Ένωσης ενδέχεται να θιγεί ή να μεταβληθεί λόγω διεθνών δεσμεύσεων οσάκις οι δεύτερες αφορούν τομέα που ήδη καλύπτεται σε μεγάλο βαθμό από τέτοιους κανόνες (61). Σε όλες αυτές τις υποθέσεις, εντούτοις, η διαπίστωση ότι τα αντίστοιχα πεδία των δύο συστημάτων κανόνων αλληλεπικαλύπτονται αποτελεί απλώς ένα πρώτο βήμα. Για να πληρούται η επίμαχη προϋπόθεση, η διεθνής δέσμευση πρέπει να έχει κάποια συνέπεια  στην έννοια, το πεδίο εφαρμογής και την αποτελεσματικότητα των κανόνων της Ένωσης.

120. Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, ο ενδιαφερόμενος, ο οποίος σκοπεί να επικαλεστεί τον αποκλειστικό χαρακτήρα της εξωτερικής αρμοδιότητας της Ένωσης, πρέπει να προσκομίσει τα σχετικά αποδεικτικά στοιχεία (62).

121. Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, πρώτον, θα αναλύσω το πεδίο εφαρμογής, τη φύση και το περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης διεθνούς δέσμευσης· δεύτερον, θα τα συγκρίνω με το πεδίο εφαρμογής των κανόνων του δικαίου της Ένωσης τους οποίους επικαλείται η Επιτροπή· και, τρίτον, θα εξετάσω τις συνέπειες της διεθνούς δέσμευσης επί των επίμαχων κανόνων του δικαίου της Ένωσης (63).
ii)    Η διεθνής δέσμευση: πεδίο εφαρμογής, φύση και περιεχόμενο

122. Στην περίπτωση της σύναψης, ή ακόμη και της διαπραγμάτευσης, μιας συμφωνίας, ο προσδιορισμός του πεδίου εφαρμογής, της φύσης και του περιεχομένου της μελλοντικής διεθνούς δέσμευσης είναι, κατ’ αρχήν, απλός. Η υπό κρίση υπόθεση, ωστόσο, αφορά μελλοντική πράξη, της οποίας το πεδίο εφαρμογής, η φύση και το περιεχόμενο είναι δύσκολο να προσδιοριστούν και να προβλεφθούν. Τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι οι εργασίες για τη μελλοντική πράξη βρίσκονται στα αρχικά τους στάδια, κατά τα οποία  δεν έχουν ακόμη οριστικοποιηθεί ιδέες σχετικά με τα μέτρα για την αντιμετώπιση του ζητήματος των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα καύσιμα θαλάσσιων μεταφορών από την άποψη του κύκλου ζωής  και επί του παρόντος αναζητούνται και συζητούνται τέτοιες ιδέες.

123. Ως εκ τούτου, πρέπει, κατ’ αρχάς, να προσδιοριστεί το πεδίο εφαρμογής, η φύση και το περιεχόμενο της μελλοντικής διεθνούς δέσμευσης, τα οποία πρέπει να ληφθούν υπόψη για τους σκοπούς της ανάλυσης βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, πρέπει αυτά να προσδιοριστούν βάσει του κειμένου της πρόσκλησης της ISWG-GHG 6 ή βάσει της επίμαχης  εισήγησης; 

124. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή και το Συμβούλιο συμφώνησαν ότι  πρέπει να ληφθεί υπόψη το περιεχόμενο της επίμαχης εισήγησης και όχι η έκταση της πρόσκλησης. Συμμερίζομαι, κατ’ αρχήν, την άποψη αυτή. Βεβαίως, η πρόσκληση της ISWG-GHG 6 έχει επίσης σημασία, διότι θέτει ορισμένα (αν και ευρέα) όρια ως προς το πεδίο εφαρμογής, τη φύση και το περιεχόμενο της μελλοντικής πράξης. Ωστόσο, η επίμαχη εισήγηση είναι η μόνη διαθέσιμη πηγή πληροφοριών ως προς το πώς η Ένωση οραματίζεται την εν λόγω πράξη. Η αρχική αυτή αντίληψη επιτρέπει να προβλεφθεί η μορφή της μελλοντικής πράξης και μπορεί, επομένως, να είναι πιο χρήσιμη ως αντικείμενο της ανάλυσης από ό,τι η ανοικτή και ασαφής πρόσκληση προς υποβολή προτάσεων. Επιτρέπει επίσης να θεωρηθεί ότι υπάρχει ορισμένος βαθμός πιθανότητας να εγκριθεί η πρόταση που θα υποβάλει η Ένωση (64).

125. Υπό το πρίσμα της επίμαχης εισήγησης, πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι η μελλοντική διεθνής δέσμευση που πρέπει να ληφθεί υπόψη στην ανάλυση για τους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αποτελεί τη μελλοντική πράξη, ήτοι τις  κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το ζήτημα των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα θαλάσσια καύσιμα από την άποψη του κύκλου ζωής μέσω της εισαγωγής τιμών WtT για τα εναλλακτικά καύσιμα. Αυτές οι τιμές WtT θα αντικατοπτρίζουν τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  στη φάση εισροών, ενώ οι γνωστές τιμές εκπομπών TtP θα αντικατοπτρίζουν με τη σειρά τους τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  στη φάση εκροών.

126. Λαμβανομένου υπόψη του κειμένου της επίμαχης εισήγησης (65),  συμπεριλαμβανομένης της πρόσκλησης από την ISWG-GHG 6, δεν μπορεί να καθοριστεί, στο στάδιο αυτό,  εάν οι μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές θα έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα (66). Ειδικότερα, με την επίμαχη εισήγηση δεν προτείνεται η τροποποίηση οποιασδήποτε δεσμευτικής πράξης του ΔΝΟ (67).
iii) Επί του πεδίου εφαρμογής των κανόνων της Ένωσης που ενδέχεται να επηρεαστούν

127. Η Επιτροπή επικαλείται τρεις πηγές κανόνων της Ένωσης οι οποίες ενδέχεται να επηρεαστούν από την επίμαχη μελλοντική διεθνή πράξη, ήτοι τον κανονισμό 2015/757, την οδηγία 2014/94 και την οδηγία 2018/2001.

128. Όσον αφορά τις δύο προαναφερθείσες οδηγίες, συντάσσομαι πλήρως με την άποψη που εξέφρασαν και συμμερίζονται το Συμβούλιο και ορισμένοι παρεμβαίνοντες. Πράγματι, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι τομείς που καλύπτουν οι προπαρατεθείσες οδηγίες συμπίπτουν δεόντως με τους τομείς της διεθνούς πράξης. Το γεγονός ότι με διαφορετικές πράξεις επιδιώκεται ο ίδιος απώτερος στόχος της συμβολής στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  και της καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις τους συμπίπτουν κατά τρόπο που ασκεί επιρροή υπό το πρίσμα του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Ο ίδιος απώτερος στόχος, όπως η προστασία του περιβάλλοντος ή, ειδικότερα, η καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής, ή ακόμη και η μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, μπορεί να επιτευχθεί με διάφορα μέτρα, οι διατάξεις των οποίων δεν αλληλοεπηρεάζονται κατ’ ανάγκην. Ειδικότερα, ίδιες έννοιες που χρησιμοποιούνται σε διαφορετικές πράξεις δεν είναι απαραίτητο να ορίζονται με τον ίδιο τρόπο, δεδομένου ότι το πλαίσιο, η δομή και το πεδίο εφαρμογής μιας πράξης ενδέχεται να καθορίζουν τον ορισμό μιας έννοιας. Βεβαίως, δεν αποκλείεται η υιοθέτηση ορισμένων οριζόντιων ορισμών, αλλά τούτο δεν αποτελεί την πλέον προφανή λύση.

129. Συναφώς, ο ορισμός των «εναλλακτικών καυσίμων» που περιέχεται στο άρθρο 2, σημείο 1, της οδηγίας 2014/94 δεν χρειάζεται κατ’ ανάγκη να τροποποιηθεί μετά την έκδοση της μελλοντικής διεθνούς πράξης. Οι ισχυρισμοί της Επιτροπής ότι είναι πιθανό ο ορισμός αυτός να χρειαστεί να προσαρμοστεί σε οποιουσδήποτε κανόνες του ΔΝΟ για λόγους συνοχής και ότι τούτο πιθανώς θα επηρέαζε οριζόντια  το πεδίο εφαρμογής των κοινών κανόνων της Ένωσης που αποσκοπούν στην προώθηση της χρήσης εναλλακτικών καυσίμων είναι, προς το παρόν, αμιγώς υποθετικοί. Το γεγονός και μόνον ότι οι δύο πράξεις παραπέμπουν στην ίδια έννοια δεν αρκεί για να υποστηριχθεί ότι αλληλεπικαλύπτονται, εάν οι αντίστοιχοι σκοποί των δύο πράξεων είναι διαφορετικοί. Στην οδηγία 2014/94 η έννοια των «εναλλακτικών καυσίμων» χρησιμοποιείται για να καθοριστεί  το πεδίο εφαρμογής των κανόνων της σχετικά με τα μέτρα για την ανάπτυξη υποδομής εναλλακτικών καυσίμων. Η οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής των τιμών WtT που εφαρμόζονται στα εναλλακτικά καύσιμα δεν σημαίνει ότι, προς τούτο, δεν μπορεί να δοθεί διαφορετικός ορισμός στην έννοια των «εναλλακτικών καυσίμων».  

130. Όσον αφορά την οδηγία 2018/2001, η ίδια η Επιτροπή παραδέχεται ότι οι ορισμοί που περιλαμβάνονται στο άρθρο 29 της οδηγίας αυτής προορίζονται κυρίως για άλλους σκοπούς, όπως ο έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων των κρατών μελών στον τομέα της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Είναι αδύνατο να παρουσιαστούν επιχειρήματα που επιτρέπουν να προβλεφθεί ότι η εισαγωγή τιμών WtT για διάφορα καύσιμα που χρησιμοποιούνται στις θαλάσσιες μεταφορές θα μπορούσε να έχει αντίκτυπο στους προαναφερθέντες ορισμούς. 

131. Κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή δεν προέβαλε βάσιμα επιχειρήματα προς στήριξη των ισχυρισμών της όσον αφορά οποιαδήποτε από τις προαναφερθείσες οδηγίες. 

132. Εντούτοις, τα πράγματα είναι διαφορετικά όσον αφορά τον κανονισμό 2015/757. Συναφώς, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι οι τομείς που καλύπτονται από τον κανονισμό αυτόν και από τη μελλοντική διεθνή πράξη συνδέονται στενά μεταξύ τους. 

133. Ο λόγος ύπαρξης του κανονισμού 2015/757 είναι σαφής. Από την πρώτη αιτιολογική σκέψη του προκύπτει ότι σκοπός του κανονισμού αυτού είναι να συμβάλει στη μείωση των εκπομπών. Το ίδιο ισχύει και για τις μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές υπό το πρίσμα της επίμαχης εισήγησης.

134. Τόσο ο κανονισμός όσο και οι κατευθυντήριες γραμμές αφορούν τον ίδιο τομέα –τις θαλάσσιες μεταφορές– και την ίδια δραστηριότητα, ήτοι την αγορά και τη χρήση καυσίμων. 

135. Αμφότερα σκοπούν στην παροχή πληροφοριών σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου που συνδέονται με τη χρήση συγκεκριμένων καυσίμων (68). Η διαφορά τους έγκειται στο γεγονός ότι οι εκπομπές TtP συνδέονται άμεσα με την καύση καυσίμων επί πλοίου –ήτοι με την πραγματική λειτουργία του ναυτιλιακού κλάδου– ενώ οι εκπομπές WtT αφορούν τη δραστηριότητα που προηγήθηκε της λειτουργίας αυτής και δεν πηγάζουν από τη δραστηριότητα του ναυτιλιακού κλάδου αυτή καθεαυτήν. Ωστόσο, υφίσταται έμμεση σχέση μεταξύ τους, υπό την έννοια ότι η ζήτηση καυσίμων στον ναυτιλιακό κλάδο είναι εκείνη που ενεργοποιεί την παραγωγή καυσίμων και εκπομπών WtT. 

136. Τέλος, η πρόδηλη συνάφεια μεταξύ του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού 2015/757 και του πεδίου εφαρμογής της μελλοντικής διεθνούς πράξης, την οποία προβλέπει η επίμαχη εισήγηση, προκύπτει από το γράμμα του κανονισμού αυτού. Οι προτεινόμενες τιμές WtT δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται χωριστά, αλλά σε συνδυασμό με τις γνωστές τιμές για τις εκπομπές εκροών (όπως εφαρμόζονται στον εν λόγω κανονισμό).

137. Ασφαλώς, υπάρχουν επίσης διαφορές μεταξύ των δύο πράξεων. 

138. Πρώτον, ο κανονισμός 2015/757 αφορά μόνον τις εκπομπές CO2, ενώ οι τιμές WtT προορίζονται να καλύπτουν όλα τα είδη αερίων θερμοκηπίου. Συναφώς, επισημαίνεται ότι το CO2 αποτελεί το αέριο θερμοκηπίου  με το σημαντικότερο μερίδιο στο σύνολο των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  (69).  Σε περίπτωση που η Ένωση προτίθεται να συνάψει διεθνή συμφωνία προβλέπουσα τον υπολογισμό των εκπομπών άλλων αερίων θερμοκηπίου  με σκοπό τη μείωση των εκπομπών από τις θαλάσσιες μεταφορές, θα ήταν αδύνατο να υποστηριχθεί ότι η πράξη αυτή δεν εμπίπτει σε τομέα καλυπτόμενο σε μεγάλο βαθμό από το δίκαιο της Ένωσης (70).

139. Δεύτερον, μολονότι οι προκαθορισμένοι συντελεστές εκπομπών που προβλέπονται στο παράρτημα I του κανονισμού 2015/757 θεσπίζονται, επί του παρόντος, μόνο για τα ορυκτά καύσιμα, το ίδιο παράρτημα περιέχει σαφή ένδειξη ότι το πεδίο εφαρμογής του δεν περιορίζεται σε αυτό (71).

140. Τρίτον, το γεγονός ότι οι μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές έχουν ως σκοπό να ενθαρρύνουν την απορρόφηση εναλλακτικών καυσίμων δεν σημαίνει ότι τα ορυκτά καύσιμα που αφορά πρωτίστως ο κανονισμός 2015/757 δεν θα καλύπτονται (72). Φαίνεται ότι τα οφέλη από τη χρήση εναλλακτικών καυσίμων μπορούν να ληφθούν υπόψη μόνον εφόσον είναι δυνατή η σύγκριση των ίδιων πληροφοριών (εκπομπών WtT) για όλα τα καύσιμα.  

141. Τέταρτον, ασφαλώς, ο κανονισμός 2015/757 βασίζεται στην προσέγγιση TtP, γεγονός που συνεπάγεται, κατ’ αρχήν, ότι αφορά τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  που προκύπτουν από την καύση καυσίμων επί πλοίου (στάδιο εκροών). Αντιθέτως, η επίμαχη εισήγηση προβλέπει τη θέσπιση τιμών WtT που αντικατοπτρίζουν τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  κατά την εξόρυξη πρώτων υλών, καθώς και κατά την παραγωγή και διανομή καυσίμων (στάδιο  εισροών). Εντούτοις, ακόμη και υπό το πρίσμα της επίμαχης εισήγησης, αυτές οι τιμές WtT πρέπει να συνδυάζονται με τις τιμές εκπομπών TtP. Συγκεκριμένα, προορίζονται να συμπληρώσουν τις διαθέσιμες πληροφορίες σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  στο στάδιο των εκροών. Τούτο είναι λογικό, διότι οι εισηγήσεις έπρεπε να αφορούν το ζήτημα των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  για τα καύσιμα από την άποψη του κύκλου ζωής τους και όχι μόνον κατά το στάδιο εισροών. Για τον λόγο αυτό, φρονώ ότι οι τιμές WtT δεν έχουν μεγάλη χρησιμότητα όταν λαμβάνονται χωριστά. Ειδικότερα, δεν χρησιμεύουν απλώς για τον υπολογισμό των πραγματικών εκπομπών κατά το στάδιο εισροών στο πλαίσιο της διαδικασίας υπολογισμού των συνολικών εκπομπών (73). Σκοπός τους είναι η παροχή πληροφοριών στους υπευθύνους των εκπομπών κατά το στάδιο εκροών. Μόνο σε συνδυασμό με τις τιμές εκπομπών TtP οι τιμές WtT θα παράσχουν πληροφορίες σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  που προκύπτουν από τη χρήση συγκεκριμένου καυσίμου από την άποψη του κύκλου ζωής του.

142. Για τους προεκτεθέντες λόγους, φρονώ ότι οι διαφορές μεταξύ των πεδίων εφαρμογής των δύο πράξεων δεν ασκούν επιρροή στην ανάλυση αυτή. Αντιθέτως, φρονώ ότι η μελλοντική διεθνής πράξη, υπό τη μορφή που προβλέπεται στην επίμαχη εισήγηση, αφορά τον τομέα που ρυθμίζεται από το δίκαιο της Ένωσης, ιδίως από τον κανονισμό 2015/757. 
iv)    Επί των συνεπειών της μελλοντικής διεθνούς πράξεως επί των κανόνων της Ένωσης 

143. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω συμπερασμάτων, το κρίσιμο ζήτημα είναι εάν η Επιτροπή απέδειξε ότι η μελλοντική διεθνής πράξη θα έχει απτή επίδραση στους κανόνες της Ένωσης. 

144. Η απάντηση που προτείνω να δοθεί στο ερώτημα είναι αρνητική. 

145. Συναφώς, κατ’ αρχάς, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η μελλοντική διεθνής πράξη θα είναι δεσμευτική στο προσεχές μέλλον. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, προς το παρόν, προβλέπεται ως μη δεσμευτική πράξη που αποσκοπεί αποκλειστικά στην παροχή κινήτρων για ορισμένη συμπεριφορά στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών διά της παροχής πληροφοριών σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου από εναλλακτικά καύσιμα κατά το στάδιο εισροών (74).

146. Ασφαλώς, η χρήση των τιμών WtT ως μονάδων μέτρησης που παρέχουν τέτοιες πληροφορίες συνδέεται στενά με τη χρήση των τιμών που εφαρμόζονται στον κανονισμό 2015/757. Τούτο δεν σημαίνει, ωστόσο, ότι η εισαγωγή τους από τον ΔΝΟ, προκειμένου να αντικατοπτρίζονται οι εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  στο στάδιο εισροών, θα έθιγε το προβλεπόμενο από τον κανονισμό αυτό σύστημα. Δεν υπάρχει κανένας ιδιαίτερος λόγος να θεωρηθεί ότι το σύστημα αυτό θα χρειαστεί να υποστεί οποιαδήποτε τροποποίηση. Ο κανονισμός 2015/757 θα μπορούσε να εξακολουθήσει να εφαρμόζεται υπό την παρούσα μορφή του για την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τις πραγματικές εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  από θαλάσσιες μεταφορές στο στάδιο εκροών, ακόμη και σε περίπτωση έκδοσης των μελλοντικών κατευθυντηρίων γραμμών του ΔΝΟ. Το γεγονός ότι μια μη δεσμευτική πράξη εκδοθείσα από διεθνή οργανισμό μπορεί να χρησιμοποιεί τους ίδιους παράγοντες με αυτούς που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του εν λόγω κανονισμού για την παροχή πληροφοριών σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου  από την άποψη του κύκλου ζωής δεν επηρεάζει τους κοινούς κανόνες της Ένωσης ούτε μεταβάλλει την εμβέλειά τους κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. 

147. Συναφώς, επισημαίνεται ότι ούτε από την επίμαχη εισήγηση ούτε από τα έγγραφα του ΔΝΟ προκύπτει ότι η μελλοντική πράξη σκοπεί σε αντικατάσταση των ήδη υφιστάμενων συστημάτων ελέγχου και υποβολής εκθέσεων. Φαίνεται ότι τα συστήματα αυτά και οι κατευθυντήριες γραμμές θεωρούνται δύο διακριτά μέσα, εντελώς ανεξάρτητα μεταξύ τους. Οι εργασίες της MEPC του ΔΝΟ σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τον κύκλο ζωής, τουλάχιστον, δεν παρουσιάζονται στα έγγραφα του ΔΝΟ ως το πρώτο βήμα για τη θέσπιση τροποποιήσεων του συστήματος συλλογής δεδομένων του ΔΝΟ (στο εξής: ΣΣΔ του ΔΝΟ), το οποίο αποτελεί, στο πλαίσιο του ΔΝΟ, το αντίστοιχο του συστήματος που θεσπίζεται με τον κανονισμό 2015/757 (75). Το γεγονός ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν ασκούν τέτοια επίδραση στο ΣΣΔ του ΔΝΟ επιτρέπει να υποτεθεί ότι δεν θα συνεπάγονται ούτε την τροποποίηση του κανονισμού αυτού.

148. Η υπό κρίση υπόθεση διαφέρει, ωστόσο θυμίζει την υπόθεση Γερμανία κατά Συμβουλίου (76). Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο απεφάνθη ότι  οι μη δεσμευτικές συστάσεις του Διεθνούς Οργανισμού Αμπέλου και Οίνου (στο εξής: ΔΟΑΟ)  έχουν έννομα αποτελέσματα, κατά την έννοια του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ, λόγω της ενσωματώσεώς τους στο δίκαιο της Ένωσης δυνάμει ορισμένων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης που προβλέπουν ρητώς το αποτέλεσμα αυτό (77). Μολονότι η υπόθεση εκείνη δεν αφορούσε το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, εντούτοις από την κρίση του Δικαστηρίου υποδηλώνεται ότι η τροποποίηση των ως άνω συστάσεων μπορούσε να θεωρηθεί ότι θίγει τους κανόνες της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου αυτού. 

149. Η ως άνω νομολογία δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην υπό κρίση υπόθεση. Δεν υπάρχουν διατάξεις στη νομοθεσία της Ένωσης που να περιέχουν αναφορά σε κατευθυντήριες γραμμές του ΔΝΟ προβλέπουσες την εισαγωγή τιμών WtT για την εκτίμηση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  στο στάδιο εισροών ή σε οποιοδήποτε άλλο είδος κατευθυντηρίων γραμμών για την ένταση του κύκλου ζωής αερίων θερμοκηπίου/άνθρακα. Δεν υπάρχουν, επίσης, διατάξεις του ΔΝΟ που να παραπέμπουν σε τέτοιες  κατευθυντήριες γραμμές.

150. Ασφαλώς, πρέπει να ληφθούν υπόψη και οι προοπτικές εξελίξεως της νομοθεσίας της Ένωσης, στο μέτρο που μπορούν να προβλεφθούν κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο πραγματοποιείται η εκτίμηση αυτή (78).

151. Συναφώς, τη στιγμή κατά την οποία γράφονται αυτές οι γραμμές, δεν υπάρχει λόγος να θεωρηθεί ότι οι μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές του ΔΝΟ θα αποτελούν δεσμευτική πράξη και ότι η έκδοσή τους θα απαιτήσει τροποποίηση του ΣΣΔ του ΔΝΟ. Εξάλλου, από κανένα στοιχείο δεν μπορεί να συναχθεί ότι, στο προσεχές μέλλον, η Ένωση θα εκδώσει πράξη αντίστοιχη με τις μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές του ΔΝΟ.

152. Η Επιτροπή φαίνεται να υποστηρίζει ότι η Ένωση θα προσαρμόσει ασφαλώς τη νομοθεσία της στις μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές του ΔΝΟ. Στο πλαίσιο αυτό, επικαλείται τις επικείμενες τροποποιήσεις του κανονισμού 2015/757, οι οποίες είναι το αποτέλεσμα της εισαγωγής του ΣΣΔ του ΔΝΟ (79). Συναφώς, ωστόσο, το άρθρο 22, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού προβλέπει ρητώς την υποχρέωση τέτοιων τροποποιήσεων (80). Επομένως, η ευθυγράμμιση του εν λόγω κανονισμού με το ΣΣΔ του ΔΝΟ  προκύπτει από ειδική διάταξη του δικαίου της Ένωσης. Δεν υφίσταται αντίστοιχη διάταξη όσον αφορά τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές. Επιπλέον, λόγω της προφανούς έλλειψης επίδρασης των μελλοντικών κατευθυντηρίων γραμμών στο ΣΣΔ του ΔΝΟ (81), δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η υποχρέωση τροποποίησης του κανονισμού 2015/757 σύμφωνα με το ΣΣΔ του ΔΝΟ συνεπάγεται υποχρέωση τροποποίησης της νομοθεσίας της Ένωσης σύμφωνα με τις μελλοντικές κατευθυντήριες γραμμές. 

153. Ασφαλώς, δεν αποκλείεται μια πράξη που εκδίδεται από διεθνή οργανισμό να αποτελέσει πηγή έμπνευσης για τον νομοθέτη της Ένωσης. Εντούτοις, κατά τη γνώμη μου, η απλή δυνατότητα άντλησης έμπνευσης  από μια τέτοια πράξη δεν αρκεί για να γίνει δεκτό ότι θα θεσπιστούν και αντίστοιχοι αυτόνομοι κανόνες της Ένωσης στο προσεχές μέλλον.

154. Κατόπιν των προεκτεθέντων, δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να θεωρηθεί ότι η μελλοντική διεθνής πράξη, όπως σχεδιάζεται επί του παρόντος, μπορεί να θίξει την ενιαία και ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων της Ένωσης καθώς και την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος που αυτοί καθιερώνουν. Ομοίως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η διεθνής αυτή πράξη μπορεί να έχει επίδραση στην έννοια, το πεδίο εφαρμογής και την αποτελεσματικότητα των κανόνων της Ένωσης. 
β)      Επί του δεύτερου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως 

1)      Τα επιχειρήματα των διαδίκων

155. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, λαμβανομένου υπόψη του παγκόσμιου χαρακτήρα των θαλάσσιων μεταφορών και του αγώνα ενάντια στην κλιματική αλλαγή, η δράση της Ένωσης στο πλαίσιο του ΔΝΟ είναι αναγκαία για να μπορέσει να ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα.

156. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η δράση αυτή είναι νομικώς αναγκαία για να μπορέσει η Ένωση να ασκήσει την αρμοδιότητά της σε εσωτερικό επίπεδο. 

157. Η Επιτροπή δεν απάντησε στον ισχυρισμό αυτό με το υπόμνημα της απαντήσεώς της (82).
2)      Αξιολόγηση

158. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΛΕΕ προβλέπει την αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα της Ένωσης για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, εφόσον αυτή είναι απαραίτητη για να μπορέσει η Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα.

159. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΛΕΕ αποτελεί κωδικοποίηση της νομολογίας του Δικαστηρίου η οποία βασίζεται στη γνωμοδότηση 1/76 (83). Κατά το Δικαστήριο,  αυτός ο λόγος αποκλειστικής εξωτερικής αρμοδιότητας της Ένωσης ανακύπτει στην περίπτωση κατά την οποία η εσωτερική αρμοδιότητα μπορεί να ασκηθεί επωφελώς μόνο συγχρόνως με την εξωτερική αρμοδιότητα (84), οπότε η σύναψη διεθνούς συμφωνίας είναι αναγκαία για την επίτευξη των στόχων της Συνθήκης, οι οποίοι δεν μπορούν να πραγματοποιηθούν με τη θέσπιση αυτοτελών κανόνων (85).

160. Φρονώ ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε, με το δικόγραφο της προσφυγής της, τα αναγκαία στοιχεία για να αποδειχθεί ο αποκλειστικός χαρακτήρας της εξωτερικής αρμοδιότητας της Ένωσης. Η απλή αναφορά στον παγκόσμιο χαρακτήρα των θαλάσσιων μεταφορών και στον αγώνα ενάντια στην κλιματική αλλαγή δεν αρκεί. Η προϋπόθεση της αναγκαιότητας για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας για την επίτευξη των στόχων της Συνθήκης ερμηνεύεται στενά από το Δικαστήριο (86). Η παγκόσμια διάσταση ενός ζητήματος που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης δεν συνεπάγεται, αφ’ εαυτής, ότι οι σκοποί της Συνθήκης δεν μπορούν να επιτευχθούν χωρίς διεθνή συμφωνία. 

161. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στην περίπτωση μη δεσμευτικής πράξης που σκοπεί στην παροχή πληροφοριών προς ενθάρρυνση ορισμένων συμπεριφορών στον τομέα της ναυσιπλοΐας. Η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι, χωρίς την έκδοση μιας τέτοιας πράξης, οι στόχοι της Συνθήκης δεν μπορούν να επιτευχθούν με τη θέσπιση αυτοτελών κανόνων. 

162. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί.
γ)      Πρόταση επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως

163. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων σχετικά με αμφότερα τα σκέλη του πρώτου λόγου ακυρώσεως, φρονώ ότι και αυτός ο λόγος ακυρώσεως  πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.  

164. Στο πλαίσιο αυτό, σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την ανάλυσή μου επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, αλλά υιοθετήσει την ανάλυσή μου επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, η προσφυγή θα πρέπει εντούτοις να απορριφθεί. Μολονότι η Ένωση μπορεί να ενεργεί μόνη της σε τομείς που εμπίπτουν στη συντρέχουσα αρμοδιότητά της (87), εντούτοις το ασθενέστερο καθεστώς της Επιτροπής σε σύγκριση με αυτό των κρατών μελών της Ένωσης στον ΔΝΟ συνιστά επιχείρημα υπέρ της συμμετοχής των κρατών μελών στην άσκηση της εξωτερικής αρμοδιότητας της Ένωσης (88).
VI.    Επί των δικαστικών εξόδων

165. Κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή ηττήθηκε. Με τα δικόγραφά του, το Συμβούλιο ζητεί να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου ορίζει ότι τα κράτη μέλη και τα όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά  τους.
VII. Πρόταση

166. Κατόπιν του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
–        να απορρίψει τη προσφυγή·
–        να υποχρεώσει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να φέρει τα δικαστικά έξοδά της καθώς και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης·
–        να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου, την Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ελληνική Δημοκρατία, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας στα δικαστικά έξοδά τους.

1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.

2      Το 1982 η ονομασία της μετατράπηκε σε «Σύμβαση περί Διεθνούς Ναυτιλιακού Οργανισμού».

3      Συμφωνία συνεργασίας και συντονισμού μεταξύ του Διακυβερνητικού Ναυτιλιακού Συμβουλευτικού Οργανισμού και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

4      Άρθρο 11 της Σύμβασης ΔΝΟ.

5      Άρθρο 37 της Σύμβασης ΔΝΟ.

6      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2015, για την παρακολούθηση, την υποβολή εκθέσεων και επαλήθευση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα από θαλάσσιες μεταφορές και για την τροποποίηση της οδηγίας 2009/16/ΕΚ (ΕΕ 2015, L 123, σ. 55).

7      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Οκτωβρίου 2014, για την ανάπτυξη υποδομών εναλλακτικών καυσίμων (ΕΕ 2014, L 307, σ. 1).

8      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (ΕΕ 2018, L 328, σ. 82).

9      Ψήφισμα MEPC.304(72).

10      Άρθρο 4.7.11 της αρχικής στρατηγικής.

11      Η επεξήγηση παρέχεται από τον ΔΝΟ στην επίσημη ιστοσελίδα του (https://www.ΔΝΟ.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). Σε ευρύτερο πλαίσιο, η αξιολόγηση του κύκλου ζωής εξετάζει τις περιβαλλοντικές πτυχές και τις πιθανές περιβαλλοντικές συνέπειες (για παράδειγμα, τη χρήση των πόρων και τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της απελευθέρωσης) καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου ζωής ενός προϊόντος, από την απόκτηση της πρώτης ύλης έως την παραγωγή, τη χρήση, την επεξεργασία στο τέλος του κύκλου ζωής του προϊόντος, την ανακύκλωση και την τελική διάθεσή του (ήτοι από αρχής μέχρι τέλους) (βλ. εισαγωγή στο ISO 14040:2006, Environmental   management – Life cycle assessment – Principles and framework standard, διαθέσιμο στο https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Πιο πρόσφατα, η αξιολόγηση του κύκλου ζωής ενσωματώθηκε σε σειρά πολιτικών/κανονιστικών ρυθμίσεων, πρωτίστως σε εκείνες που σχετίζονται με τη μείωση της έντασης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου  από τα καύσιμα κίνησης. Μολονότι το εύρος της αξιολόγησης του κύκλου ζωής  επεκτάθηκε ταχέως, εντούτοις παραμένουν αρκετές προκλήσεις όσον αφορά τη μεθοδολογία και την εφαρμογή της (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L., «Life Cycle Assessment for Economists», Annual   Review of Resource Economics, 2017, τόμος 9:361‑381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, σ. 362 και 363).

12      Έκθεση επί της έκτης συνόδου της ομάδας εργασίας μεταξύ συνόδων για τη μείωση εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από πλοία, της 15ης Νοεμβρίου 2019 (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, σημείο 49.1-3.

13      Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής «Εισήγηση της Ένωσης στην έβδομη σύνοδο της ομάδας εργασίας μεταξύ συνόδων του ΔΝΟ για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα πλοία, στο Λονδίνο από τις 23 έως τις 27 Μαρτίου 2020, για τη θέσπιση κατευθυντηρίων γραμμών για τον κύκλο ζωής, ώστε να εκτιμηθούν οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου από την πηγή στη δεξαμενή για τα εναλλακτικά είδη καυσίμων με σκοπό την παροχή κινήτρων για τη χρήση βιώσιμων εναλλακτικών καυσίμων σε παγκόσμιο επίπεδο» [SWD(2019) 456 τελικό της 20ής Δεκεμβρίου 2019].

14      Η επίσημη θέση της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ θα καθοριζόταν στον προσήκοντα χρόνο [SWD(2019) 456 τελικό, σ. 2 και 3, καθώς και υποσημείωση 8].

15      SWD(2019) 456 τελικό, σ. 2 και 3, καθώς και υποσημείωση 8.

16      SWD(2019) 456 τελικό, σ. 2, καθώς και υποσημείωση 1.

17      Έγγραφο του Συμβουλίου 5606/20.

18      Αποφάσεις της 28ης Απριλίου 2015, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑28/12, EU:C:2015:282, σκέψη 14), και της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 59).

19      Απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 61).

20      Όπως εκθέτει η Επιτροπή, το ψήφισμα 65/276 της Γενικής Συνέλευσης του ΟΗΕ της 3ης Μαΐου 2011 (στο εξής: ψήφισμα 65/276) εγκρίνει, στο παράρτημά του, τις λεπτομέρειες συμμετοχής των εκπροσώπων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με την ιδιότητά της ως παρατηρητή, στις συνόδους και τις εργασίες της Γενικής Συνέλευσης  και των επιτροπών και ομάδων εργασίας της, στις διεθνείς συνεδριάσεις και διασκέψεις που συγκαλούνται υπό την αιγίδα της Γενικής Συνέλευσης, καθώς και στις διασκέψεις των Ηνωμένων Εθνών.

21      Ο ισχυρισμός αυτός προβάλλεται το πρώτον με το υπόμνημα απαντήσεως.

22      Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization,  Χάγη, T.M.C. Asser Press, 2020, σ. 1-2, 11-12.

23      Βλ., ευρύτερα, Droesse, G., όπ.π. (σ. 151 και 152). Η Ευρωπαϊκή Ένωση, για την οποία δεν αποτελεί σπάνια περίπτωση η συμμετοχή σε άλλους οργανισμούς, συνιστά την εξαίρεση που επιβεβαιώνει τον κανόνα.

24      Ορισμένοι συγγραφείς διακρίνουν μεταξύ συμμετεχόντων που είναι μέλη (συμπεριλαμβανομένων των τακτικών μελών, των συνεργαζόμενων μελών, των συνδεδεμένων μελών και των εν μέρει μελών) και αυτών που δεν είναι μέλη (συμπεριλαμβανομένων των παρατηρητών), σημειώνοντας ωστόσο ότι η θέση των συνδεδεμένων μελών προσομοιάζει με τη θέση των παρατηρητών. Βλ. Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5η  αναθεωρημένη  έκδ., Leiden, Brill Nijhoff, 2011, σ. 63 και 150.

25      Για  περισσότερες  λεπτομέρειες, βλ. Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2η  έκδ., Καίμπριτζ, Cambridge University Press, 2009, σ. 94-99.

26      Regional Economic Integration Organisation (περιφερειακοί  οργανισμοί  οικονομικής  ολοκλήρωσης) ή Regional Integration Organisation (περιφερειακοί  οργανισμοί  ολοκλήρωσης), αντίστοιχα [στο  εξής: ρήτρα R(E)IO].

27      Μολονότι, όπως επισημαίνει ο J. Klabbers, «τα κράτη μέλη ενός οργανισμού δεν βλέπουν πάντοτε θετικά τους παρατηρητές» (Klabbers, J., όπ.π., σ. 101).

28      Klabbers, J., όπ.π., σ. 100.

29      Klabbers, J., όπ.π., σ. 101.

30      Wessel, R.A., Odermatt, J. (επιμ.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, σ. 16.

31      Πρβλ. γνωμοδότηση 2/91 (Σύμβαση υπ’ αριθ. 170 της ΔΟΕ) της 19ης Μαρτίου 1993 (EU:C:1993:106, σκέψη 4). Για να υπάρξει τέτοια αρμοδιότητα, θα ήταν απαραίτητη η ύπαρξη ειδικής νομικής βάσης σε διεθνή σύμβαση.

32      Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 127 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

33      Πρβλ. γνωμοδότηση 2/91 (Σύμβαση υπ’ αριθ. 170 ΔΟΕ) της 19ης Μαρτίου 1993 (EU:C:1993:106, σκέψη 5) και αποφάσεις της 12ης Φεβρουαρίου 2009, Επιτροπή κατά Ελλάδας (C‑45/07, EU:C:2009:81, σκέψη 31), και της 7ης Οκτωβρίου 2014, Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑399/12, EU:C:2014:2258, σκέψη 52), καθώς και γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 44). 

34      Για επισκόπηση της νομολογίας, βλ. Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., «The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor», 3η  έκδ., Oxford University Press, Οξφόρδη, σ. 24, 25, 139 και 166. Πρβλ. Van Elsuwege, P., «The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations», σε Varju, M. (επιμ.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, σ. 283-297.

35      Όσον αφορά τον ΔΝΟ, βλ., για παράδειγμα, άρθρο 4, παράγραφος 1, της απόφασης του Συμβουλίου 2013/268/ΕΕ, της 13ης Μαΐου 2013, σχετικά με τη θέση που θα λάβει, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό (ΔΝΟ) ως προς τη θέσπιση ορισμένων Κωδίκων και σχετικών τροποποιήσεων ορισμένων συμβάσεων και πρωτοκόλλων (ΕΕ 2013, L 155, σ. 3).

36      Η ίδια η Επιτροπή δήλωσε στο έγγραφο εργασίας ότι η επίσημη απόφαση δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ θα εκδιδόταν μεταγενέστερα. Όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας E. Sharpston στις προτάσεις της στην υπόθεση Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C‑660/13, EU:C:2015:787, σημείο 107), «αντιθέτως προς την εσωτερική δράση της Ένωσης, οι πράξεις με τις οποίες η Ένωση δρα εξωτερικά δεν περιορίζονται σε αυτές για τις οποίες οι Συνθήκες περιέχουν ρητές διατάξεις, καθορίζουν τον τύπο και τα αποτελέσματα, και προσδιορίζουν την τηρητέα διαδικασία». Κατά την παρουσίαση του σχεδίου εισήγησης στο Συμβούλιο, η Επιτροπή θα μπορούσε εύλογα να υποθέσει ότι, για την επίμαχη δράση, δεν απαιτείτο επίσημη απόφαση δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ.

37      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 65).

38      Κατά την επ’ ακροατηρίου διαδικασία, η Επιτροπή διαφώνησε με ορισμένες θέσεις που διατυπώθηκαν ως νομική γνώμη, κατά την οποία η Ένωση, και όχι η Επιτροπή, διέθετε καθεστώς παρατηρητή στον ΔΝΟ.

39      Όλα τα έγγραφα του ΔΝΟ τα οποία επικαλούνται οι διάδικοι, καθώς και η ιστοσελίδα του ΔΝΟ, κατατάσσουν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (και όχι την Ευρωπαϊκή Ένωση) στους παρατηρητές του εν λόγω οργανισμού (https://www.IMO.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx). 

40      Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η εισήγηση του 2005 δεν υπεβλήθη κατόπιν πρόσκλησης του ΔΝΟ. Εντούτοις, τα κράτη μέλη εντόπισαν και επικαλέστηκαν συγκεκριμένο έγγραφο του ΔΝΟ της 28ης Ιουνίου 2004 στο οποίο διατυπώθηκε η εν λόγω πρόσκληση. Επομένως, φρονώ ότι η εισήγηση αυτή έγινε κατόπιν πρόσκλησης του ΔΝΟ.

41      Η Ένωση και τα κράτη μέλη ουδόλως εμποδίζονται από το να λάβουν επαρκή μέτρα ώστε η κατάσταση αυτή να μεταβληθεί. Ειδικότερα, τα θεσμικά όργανα και τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να εκκινήσουν την τροποποίηση της Συμφωνίας συνεργασίας του 1974 ή να υποβάλουν πρόταση νέας συμφωνίας με τον ΔΝΟ, προκειμένου να μεταβληθεί το καθεστώς της Ένωσης στο πλαίσιο του οργανισμού αυτού.

42      Βλ. υποσημείωση 33 των παρουσών προτάσεων.

43      Πρβλ., για παράδειγμα, γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 44).

44      Βλ., ευρύτερα, Schermers, H.G., Blokker, N.M., όπ.π., σ. 190·  Droesse, G., όπ.π., σ. 84-86· και Klabbers, J., όπ.π., σ. 107 και 108.

45      Όπως στην περίπτωση εκπροσώπησης των κρατών κατά την έννοια του άρθρου 7 της Σύμβασης της Βιέννης για το δίκαιο των Συνθηκών.

46      Ο όρος αυτός, ο οποίος χρησιμοποιήθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση της 5ης Μαΐου 1981, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (804/79, EU:C:1981:93, σκέψη 30), κατά μία νομική άποψη έχει εφαρμογή στην υπό κρίση περίπτωση, βλ., για παράδειγμα, Cremona, M., «Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union», σε Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (επιμ.), A   Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood,  Hart Publishing, Λονδίνο, 2011, σ. 435-458.

47      Το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι συμφωνίες που συνήφθησαν από τα κράτη μέλη δεσμεύουν την Κοινότητα μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις (για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ. Cremona, M., όπ.π., σ. 447). Απέκλεισε, εντούτοις, το αποτέλεσμα αυτό στην περίπτωση της Σύμβασης Marpol 73/78 (πρβλ. απόφαση της 3ης Ιουνίου 2008, The International Association of Independent Tanker Owners κ.λπ., C‑308/06, EU:C:2008:312, σκέψη 50).

48      Έχει επίσης υποστηριχθεί η νομική άποψη ότι η περίπτωση κατά την οποία τα κράτη μέλη δρουν αντί της Ένωσης στην επίμαχη περίπτωση αποτελεί εξαίρεση «που προβλέπεται στις Συνθήκες» και διαλαμβάνεται στο άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ. Βλ., για παράδειγμα, Martenczuk, B., «EUV Art. 17», σε Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (επιμ.), Das   Recht der Europäischen Union,  C.H. Beck, Μόναχο, 2021, σημείο 45. Ακόμη και εάν τούτο ισχύει, το συμπέρασμα σχετικά με τη μη εφαρμογή του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ δεν μεταβάλλεται.

49      Βλ., ευρύτερα, Droesse, G., όπ.π., σ. 85 και 86. Κατά την επ’ ακροατηρίου διαδικασία, η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε τη δυνατότητα ανάθεσης τέτοιου καθήκοντος σε ένα κράτος μέλος, πλην όμως μόνο σε περίπτωση προηγούμενης απόρριψης εκ μέρους του ΔΝΟ εισήγησης που έγινε εξ ονόματος της Ένωσης.

50      Κατόπιν της θέσης σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας, οι Συνθήκες δεν προβλέπουν αρμοδιότητα της Προεδρίας του Συμβουλίου στον τομέα της εξωτερικής εκπροσώπησης της Ένωσης. Επομένως, στις Συνθήκες δεν υφίσταται νομική βάση για τέτοια ενέργεια. Τούτο δεν συνεπάγεται ότι, οσάκις τα κράτη μέλη ενεργούν ιδίω ονόματι, κωλύονται να αναθέσουν σε ένα εξ αυτών να ενεργεί εξ ονόματος όλων τους.

51      Στον βαθμό που επιτρέπονται ενέργειες εκ μέρους του παρατηρητή.

52      Απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 112).

53      Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (22/70, EU:C:1971:32)

54      Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review,  τ. 55(4), 2018, σ. 1102.

55      Όπ.π., σ. 1140.

56      Πρβλ. γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 74), απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, σκέψη 33), καθώς και γνωμοδότηση 3/15 (Συνθήκη του Μαρακές για την πρόσβαση σε δημοσιευμένα έργα) της 14ης Φεβρουαρίου 2017 (EU:C:2017:114, σκέψη 108).

57      Βλ., επίσης, Rosas, A., «EU External Relations: Exclusive Competence Revisited», Fordham   International Law Journal, τ. 38(4), 2015, σ. 1086.

58      Πρβλ. απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2014, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑114/12, EU:C:2014:2151, σκέψη 102), γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 85), καθώς και απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 114).

59      Γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 71), απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, σκέψη 29), καθώς και γνωμοδότηση 3/15 (Συνθήκη του Μαρακές για την πρόσβαση σε δημοσιευμένα έργα) της 14ης Φεβρουαρίου 2017 (EU:C:2017:114, σκέψη 105).

60      Γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 72), απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, σκέψη 30), καθώς και γνωμοδότηση 3/15 (Συνθήκη του Μαρακές για την πρόσβαση σε δημοσιευμένα έργα) της 14ης Φεβρουαρίου 2017 (EU:C:2017:114, σκέψη 106).

61      Πρβλ. γνωμοδότηση 1/13 (Προσχώρηση τρίτων κρατών στη Σύμβαση της Χάγης) της 14ης Οκτωβρίου 2014 (EU:C:2014:2303, σκέψη 73), απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, σκέψη 31), καθώς και γνωμοδότηση 3/15 (Συνθήκη του Μαρακές για την πρόσβαση σε δημοσιευμένα έργα) της 14ης Φεβρουαρίου 2017 (EU:C:2017:114, σκέψη 107).

62      Πρβλ. αποφάσεις της 4ης Σεπτεμβρίου 2014, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑114/12, EU:C:2014:2151, σκέψη 75), και της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 115).

63      Σύμφωνα με την πρόταση της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στις προτάσεις της στην υπόθεση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑114/12, EU:C:2014:2151, σκέψη 89).

64      Η μελλοντική πράξη θα μπορούσε να είναι εντελώς διαφορετικής φύσης. Για παράδειγμα, η Αυστραλία, η Ιαπωνία, η Νορβηγία, η Δημοκρατία της Κορέας και το ICS (Διεθνές Ναυτικό Επιμελητήριο), για την αποτύπωση των εκπομπών εισροών,  πρότειναν την εισαγωγή σήμανσης σχετικά με τον κύκλο ζωής των καυσίμων, που να υποδηλώνει κατηγορίες καυσίμων (ΔΝΟ ISWG έγγραφο ISWG-GHG 7/5/8).

65      Βλ. αρχική στρατηγική, σημείο 4.7.11, καθώς και τους όρους της εντολής της ISWG-GHG 6 που εγκρίθηκαν κατά την 74η σύνοδο της MEPC, σημείο 7.48.4. 

66      Ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες αναπτύχθηκαν από τις επιτροπές του ΔΝΟ μνημονεύονται στις συμβάσεις του ΔΝΟ και έχουν,  επομένως, δεσμευτικό χαρακτήρα. Βλ., για παράδειγμα, άρθρο 9, παράγραφος 7, στοιχείο ζʹ, του παραρτήματος I ή άρθρο 13F, παράγραφος 5, του παραρτήματος Ι, της Σύμβασης Marpol 73/78/97. Εξάλλου, υπάρχουν κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες δεν συνδέονται με τον ίδιο τρόπο σε δεσμευτική πράξη.

67      Ούτε στα έγγραφα του ΔΝΟ προβλέπονταν άμεσες προτάσεις τροποποίησης των πράξεων του ΔΝΟ.

68      Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού 2015/757, «[η] πρόσβαση του κοινού στα δεδομένα για τις εκπομπές θα συμβάλει στην άρση των φραγμών της αγοράς που εμποδίζουν την υιοθέτηση πολλών μέτρων με αρνητικό κόστος που θα επέφεραν μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου  από τις θαλάσσιες μεταφορές».

69      Όσον αφορά δε τις θαλάσσιες μεταφορές, από την τέταρτη μελέτη για τα αέρια του θερμοκηπίου 2020 του ΔΝΟ προκύπτει ότι, ενώ το σύνολο των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τη ναυτιλία ανερχόταν σε 1 076 εκατομμύρια τόνους το 2018, το 1 056 εκατομμύρια εξ αυτών αφορούσαν εκπομπές CO2. Βλ. «Τέταρτη μελέτη για τα αέρια του θερμοκηπίου 2020», ΔΝΟ, Λονδίνο, 2021, σ. 1, διαθέσιμη σε https://www.IMO.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.

70      Πρβλ. αιτιολογική σκέψη 20 του κανονισμού 2015/757, με την οποία επεξηγείται ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού αυτού: «Για να μειωθεί ακόμη περισσότερο η διοικητική επιβάρυνση των πλοιοκτητών και διαχειριστών, οι κανόνες παρακολούθησης θα πρέπει να επικεντρωθούν στο CO2, καθώς κατέχει μακράν το σημαντικότερο μερίδιο στις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου από τις θαλάσσιες μεταφορές».

71      Βλ. σημείο 22 των παρουσών προτάσεων.

72      Στην επίμαχη εισήγηση το ερώτημα αυτό παραμένει ανοιχτό, προτείνεται ωστόσο οι τιμές WtT να μη χρησιμοποιούνται για τα ορυκτά καύσιμα.

73      Η διακυβερνητική ομάδα εργασίας για την κλιματική αλλαγή (IPCC), στη μεθοδολογία της που προορίζεται να χρησιμοποιηθεί από τα κράτη για την αξιολόγηση των απογραφών αερίων θερμοκηπίου προς σύνταξη έκθεσης στο πλαίσιο της Σύμβασης‑πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή, προβλέπει χωριστή έκθεση για τις εκπομπές που προκύπτουν από τη χρήση καυσίμων σε πλοία διεθνών μεταφορών και για τις εκπομπές από την παραγωγή καυσίμων. Οι εκπομπές αερίων θερμοκηπίου στο στάδιο παραγωγής και διανομής καυσίμων (στάδιο εισροών) πρέπει ήδη να λαμβάνονται υπόψη στους υπολογισμούς άλλου τομέα. Επομένως, οι ειδικές τιμές που αφορούν τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου WtT για τα καύσιμα (όπως προτείνονται με την επίμαχη εισήγηση) δεν αποσκοπούν στην παροχή γενικών πληροφοριών σχετικά με τις εκπομπές στο στάδιο εισροών, αλλά στην παροχή πληροφοριών σχετικά με τις εκπομπές στο στάδιο εισροών για τους φορείς εκμετάλλευσης του ναυτιλιακού κλάδου, οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων κατά το στάδιο εκροών. Σχετικά με τη μεθοδολογία της IPCC, βλ. κατευθυντήριες γραμμές IPCC 2006 για τις εθνικές απογραφές αερίων θερμοκηπίου: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/, καθώς και τη βελτιωμένη έκδοση, του 2019,  των κατευθυντηρίων γραμμών  IPCC 2006 για τις εθνικές απογραφές αερίων θερμοκηπίου: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.

74      Έχω πλήρη επίγνωση του γεγονότος ότι ο όρος «παροχή κινήτρων» μπορεί να είναι παραπλανητικός, στο μέτρο που μπορεί να αναφέρεται σε μέτρα διαφορετικής φύσης. Τα μέτρα αυτά μπορούν να συνίστανται στην παροχή πληροφοριών με σκοπό την ευαισθητοποίηση και, συνεπακόλουθα, τον επηρεασμό των αποφάσεων που λαμβάνουν οι ιδιώτες, αλλά μπορούν επίσης να συνίστανται στην επιβολή πρόσθετων περιορισμών ή υποχρεώσεων σε περίπτωση μη τήρησης ορισμένων απαιτήσεων. Από τη μελλοντική διεθνή δέσμευση, όπως προβλέπεται στην επίμαχη εισήγηση, δεν μπορεί να συναχθεί ότι θα ληφθούν στο προσεχές μέλλον συγκεκριμένα μέτρα που βαίνουν πέραν της ευαισθητοποίησης. Η ίδια η Επιτροπή, στο δικόγραφο της προσφυγής της, υποστηρίζει ότι σκοπός της πράξης είναι η παροχή πληροφοριών που ενθαρρύνουν τη χρήση βιώσιμων εναλλακτικών καυσίμων.

75      Το ΣΣΔ του ΔΝΟ εισήχθη κατόπιν της έκδοσης του ψηφίσματος της MEPC.278(70) της 28ης Οκτωβρίου 2016 (το οποίο τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαρτίου 2018), με το οποίο τροποποιήθηκε το παράρτημα VI της Σύμβασης Marpol 73/78/97 με την προσθήκη του σε νέα ρύθμιση 22A που φέρει τον τίτλο «Συλλογή δεδομένων και υποβολή εκθέσεων για τα καύσιμα πετρελαίου πλοίων». Επομένως, το ΣΣΔ του ΔΝΟ έχει νομική βάση στο πλαίσιο δεσμευτικής διεθνούς σύμβασης.

76      Απόφαση της 7ης Οκτωβρίου 2014, Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑399/12, EU:C:2014:2258).

77      Απόφαση της 7ης Οκτωβρίου 2014, Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑399/12, EU:C:2014:2258, σκέψεις 57-64).

78      Απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, σκέψη 61).

79      Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2015/757 ώστε να ληφθεί δεόντως υπόψη το παγκόσμιο σύστημα συλλογής δεδομένων για την κατανάλωση μαζούτ από πλοία (COM/2019/38).

80      Το άρθρο 22, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/757 ορίζει ότι, «[σ]ε περίπτωση που επιτευχθεί διεθνής συμφωνία σχετικά με παγκόσμιο σύστημα παρακολούθησης, υποβολής εκθέσεων και επαλήθευσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου ή σχετικά με παγκόσμια μέτρα για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τις θαλάσσιες μεταφορές, η Επιτροπή επανεξετάζει τον παρόντα κανονισμό και, εάν το κρίνει σκόπιμο, προτείνει σχετικές τροποποιήσεις προκειμένου να ευθυγραμμισθεί με την εν λόγω διεθνή συμφωνία».

81      Βλ. σημείο 147 των παρουσών προτάσεων.

82      Η Επιτροπή αναφέρθηκε στο άρθρο 191, παράγραφος 1, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ, στο άρθρο 21 ΣΕΕ, καθώς και στον παγκόσμιο χαρακτήρα των θαλάσσιων μεταφορών, μόνο στην αγόρευσή της, κατόπιν ερωτήσεων που τέθηκαν από το Δικαστήριο. Υποστήριξε ότι, για να είναι πλήρως αποτελεσματική, κάθε δράση κατά της κλιματικής αλλαγής στον ναυτιλιακό κλάδο πρέπει να είναι παγκόσμια και ότι είναι αδύνατη η πλήρης επίτευξη των σκοπών της Ένωσης χωρίς δράση σε διεθνές επίπεδο. 

83      Γνωμοδότηση 1/76 (Συμφωνία σχετική με την ίδρυση ευρωπαϊκού ταμείου ακινητοποιήσεως πλοίων εξυπηρετούντων εσωτερικές γραμμές) της 26ης Απριλίου 1977 (EU:C:1977:63, σκέψεις 3 και 4). Η νομολογία αυτή συμπληρώθηκε με μεταγενέστερες γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις, και ιδίως με τη γνωμοδότηση 1/94 (Συμφωνίες προσαρτημένες στη Συμφωνία ΠΟΕ) της 15ης Νοεμβρίου 1994, καθώς και με τις αποφάσεις ελεύθερης αεροπλοΐας, για παράδειγμα την απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑467/98, EU:C:2002:625, σκέψη 56).

84      Πρβλ. γνωμοδοτήσεις 1/76 (Συμφωνία σχετική με την ίδρυση ευρωπαϊκού ταμείου ακινητοποιήσεως πλοίων εξυπηρετούντων εσωτερικές γραμμές) της 26ης Απριλίου 1977 (EU:C:1977:63, σκέψεις 4 και 7) και 1/94 (Συμφωνίες προσαρτημένες στη Συμφωνία ΠΟΕ) της 15ης Νοεμβρίου 1994 (EU:C:1994:384, σκέψη 85).

85      Βλ., ιδίως, απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑467/98, EU:C:2002:625, σκέψη 57), και γνωμοδότηση 1/03 (Νέα Σύμβαση του Λουγκάνο) της 7ης Φεβρουαρίου 2006 (EU:C:2006:81, σκέψη 115).

86      Πρβλ. απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑467/98, EU:C:2002:625, σκέψεις 57 έως 62).

87      Πρβλ. απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2017, Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑600/14, EU:C:2017:935, σκέψη 68).

88      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψεις 130 έως 133).