CELEX: 61994CC0173
Language: es
Date: 1996-03-05
Title: Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 5 de marzo de 1996. # Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica. # Incumplimiento de Estado - Libre circulación de personas - Empleos en la Administración Pública. # Asunto C-173/94.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. PHILIPPE LÉGER
      presentadas el 5 de marzo de 1996 (
            *1
         )
      índice
       
               
                  I. Marco jurídico del litigio
               
             
               
                  A. Las disposiciones comunitarias
               
             
               
                  B. La jurisprudencia comunitaria
               
             
               
                  C. El Derecho nacional controvertido
               
             
               
                  1) Situación existente en la fecha del dictamen motivado
               
             
               
                  a) «Intercommunales»
               
             
               
                  b) Sociedades de distribución dependientes de los poderes públicos
               
             
               
                  c) Sociedades de distribución privadas
               
             
               
                  2) Modificaciones normativas posteriores
               
             
               
                  II. Sobre la existencia de un incumplimiento
               
            
               1. 
            
            
               En el marco de su recurso por incumplimiento interpuesto el 22 de junio de 1994, la Comisión solicita que este Tribunal de Justicia:
               
                        —
                     
                     
                        Declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado CEE (
                              1
                           ) y de los artículos 1 y 7 del Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (
                              2
                           ) al mantener la exigencia de un requisito de nacionalidad para el acceso a los puestos de funcionario o empleado público en las empresas públicas de distribución de agua, gas y electricidad (como, por ejemplo, la Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux —en lo sucesivo, «CIBE»—, la Vlaaamse Maatschappij voor Watervoorziening —Sociedad flamenca de distribución de agua; en lo sucesivo, «VMW»—, Unerg, Sibelgaz, etc.), en contra de los trabajadores nacionales de los demás Estados miembros.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas al Reino de Bélgica.
                     
                  
         
               2. 
            
            
               El presente recurso debe ponerse en conexión con los otros dos sobre los que ha de conocer este Tribunal de Justicia. (
                     3
                  )
            
         
               3. 
            
            
               Los tres recursos plantean esencialmente el problema de la amplitud de la excepción a la libre circulación de los trabajadores que el apartado 4 del artículo 48 del Tratado admite en lo que atañe a los «empleos en la Administración pública».
            
         
               4. 
            
            
               En el marco de los otros dos procedimientos, las partes demandadas se oponen a que se declare un incumplimiento, manteniendo, en particular, que, a efectos de la aplicación del. apartado 4 del artículo 48 del Tratado, el análisis por sectores de actividad enteros debe excluirse en beneficio de un análisis puesto por puesto.
            
         
               5. 
            
            
               El Reino de Bélgica, en cambio, admite implícitamente el enfoque por sectores propuesto por la Comisión, en tanto que desarrollo lógico de la jurisprudencia actual de este Tribunal de Justicia.
            
         
               6. 
            
            
               Su posición sobre el fondo me permitirá ser conciso tanto en la descripción del marco jurídico del litigio (I) como en la apreciación de la procedencia del recurso por incumplimiento (II). Para más amplios desarrollos y referencias detalladas, me remito a mis conclusiones del día de hoy en los otros dos procedimientos mencionados. (
                     4
                  )
            
         I. Marco jurídico del litigio
      
               7.
            
            
               Tras recordar las disposiciones comunitarias invocadas por la Comisión (A), resumiré rápidamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia (Β). A continuación describiré la situación jurídica planteada en el ámbito nacional (C).
            
         A. Las disposiciones comunitarias
      
               8.
            
            
               Los apartados 1 a 3 del artículo 48 del Tratado consagran el principio de libre circulación de los trabajadores así como su corolario, la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
            
         
               9.
            
            
               El apartado 4 del artículo 48 dispone lo siguiente:
               «Las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los empleos en la Administración pública».
            
         
               10.
            
            
               El artículo 1 del Reglamento n° 1612/68 prevé, en lo que atañe al acceso al empleo, lo siguiente:
               «1.   Todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales de dicho Estado.
               2.   En particular se beneficiará en el territorio de otro Estado miembro de las mismas prioridades que los nacionales de dicho Estado en el acceso a los empleos disponibles.»
            
         
               11.
            
            
               Por su parte, el artículo 7 del mismo Reglamento, relativo al ejercicio del empleo y a la igualdad de trato, establece, en sus apartados 1 y 2, lo siguiente:
               «1.   En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
               2.   Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»
            
         B. La jurisprudencia comunitaria
      
               12.
            
            
               Según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, el concepto de Administración pública forma parte del Derecho comunitario y debe ser objeto de interpretación estricta.
            
         
               13.
            
            
               Queda excluida una definición meramente orgánica de dicho concepto.
            
         
               14.
            
            
               El Tribunal de Justicia ha consagrado una definición funcional de los empleos en la Administración pública, afirmando que se trata de un conjunto de empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas.
               
            
         
               15.
            
            
               En consecuencia, los puestos de trabajo que no se adapten a los criterios de la definición de este Tribunal de Justicia deberán ser accesibles a los nacionales de los demás Estados miembros.
            
         C. El Derecho nacional controvertido
      
               16.
            
            
               Voy a describir, en primer lugar, la situación jurídica existente en la fecha del dictamen motivado (1), para después referirme a las modificaciones normativas posteriores (2).
            
         1) Situación existente en la fecha del dictamen motivado
      
               17.
            
            
               La distribución de agua, gas y electricidad es efectuada por personas jurídicas públicas, «intercommunales» (a), o por sociedades de distribución dependientes de los poderes públicos (b), pero también por sociedades privadas (c).
            
         a) «Intercommunales»
      
               18.
            
            
               Las «intercommunales» son asociaciones de municipios que desempeñan actividades comerciales.
            
         
               19.
            
            
               Cabe hacer una distinción entre las «intercommunales» puras (asociaciones de poderes públicos descentralizados) y las «intercommunales» mixtas (asociaciones de poderes públicos descentralizados y de sociedades de capital privadas).
            
         
               20.
            
            
               El personal propio de las «intercommunales» está sujeto a un Estatuto calcado de facto del Estatuto de los funcionarios del Estado federal, el cual recoge aún el requisito de la nacionalidad belga.
            
         
               21.
            
            
               La tutela sobre las «intercommunales» corresponde a los Gobiernos regionales.
            
         
               22.
            
            
               En el caso particular de CIBE, los artículos 6 y 11 del Estatuto del personal supeditan la contratación al requisito de la nacionalidad belga.
            
         b) Sociedades de distribución dependientes de los poderes públicos
      
               23.
            
            
               Estas sociedades son las incluidas en la categoría B de la Ley de 16 de marzo de 1954, relativa al control de determinados organismos de interés público.
            
         
               24.
            
            
               Con arreglo al apartado 1 del artículo 11 de dicha Ley, los Gobiernos regionales establecen el Estatuto y la plantilla de su personal.
            
         
               25.
            
            
               VMW está sujeta a este régimen, en virtud del artículo 17 del Decreto de 28 de junio de 1983, por el que se crea dicho organismo.
            
         
               26.
            
            
               La nacionalidad belga se exige como requisito para acceder a los puestos de trabajo de este organismo, pues el Estatuto del personal está calcado del Estatuto por el que se rigen los funcionarios del Estado.
            
         c) Sociedades de distribución privadas
      
               27.
            
            
               En ciertos casos, la distribución es efectuada por sociedades privadas que actúan, bien de manera autónoma, bien en asociación con «intercommunales» mixtas. En este segundo supuesto, ponen a su personal a disposición de las «intercommunales».
            
         2) Modificaciones normativas posteriores
      
               28.
            
            
               Dos Reales Decretos de 26 de septiembre de 1994 fueron publicados el 1 de octubre de 1994: (
                     5
                  ) el primero llevaba a cabo una reforma de diversas disposiciones normativas aplicables a los funcionarios del Estado; el segundo establecía los principios generales del Estatuto administrativo y pecuniario de los funcionarios del Estado, aplicables al personal al servicio de los Gobiernos de Comunidad y de Región y de los Colegios de la Comisión comunitaria común y de la Comisión comunitaria francesa, así como a las personas jurídicas públicas dependientes de los mismos.
            
         
               29.
            
            
               Ambos Reales Decretos suprimen el requisito de nacionalidad belga para acceder a los empleos que no implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses generales del Estado, de la Comunidad o de la Región. (
                     6
                  )
            
         
               30.
            
            
               Según el Gobierno belga, (
                     7
                  ) el segundo Decreto no se aplica a las «intercommunales» porque éstas no responden al criterio de dependencia orgánica que contempla dicha normativa.
            
         
               31.
            
            
               No obstante, el Estado demandado recuerda que el Estatuto del personal de las «intercommunales» copia de facto el Estatuto por el que se rige el personal del Estado federal, el cual (primer Real Decreto de 26 de septiembre de 1994) ya no prevé el requisito de nacionalidad.
            
         
               32.
            
            
               En cuanto a las sociedades de distribución de agua incluidas en la categoría Β de la Ley de 16 de marzo de 1954, como VMW, el Gobierno belga indica que están incluidas en el ámbito de aplicación del segundo Real Decreto de 26 de septiembre de 1994, en tanto que dependen de los Gobiernos regionales. Así pues, deben abstenerse en lo sucesivo de supeditar el acceso al empleo al requisito de nacionalidad belga.
            
         II. Sobre la existencia de un incumplimiento
      
               33.
            
            
               En el marco de los otros dos asuntos antes citados, (
                     8
                  ) expongo de manera detallada las razones por las que estimo que, a efectos de la aplicación del apartado 4 del artículo 48 del Tratado, puede procederse a un análisis por sectores enteros de la actividad del Estado, entidades públicas o personas jurídicas públicas.
            
         
               34.
            
            
               Ya he señalado que el Reino de Bélgica no se opone a tal análisis.
            
         
               35.
            
            
               Lo mismo que la Comisión, creo que las actividades del tipo de la distribución de agua, gas y electricidad están alejadas de las actividades específicas de la Administración pública.
            
         
               36.
            
            
               Debe considerarse, pues, que la mayor parte de los puestos de trabajo de los correspondientes sectores no se adaptan a los criterios de la definición comunitaria de Administración pública. Por consiguiente, tales sectores estarán incluidos a priori en los apartados 1 a 3 del artículo 48 del Tratado. En consecuencia, el Reino de Bélgica estaba obligado a permitir a los trabajadores comunitarios el acceso a los puestos de trabajo, con la única salvedad de las excepciones enunciadas positivamente con referencia a la definición comunitaria de Administración pública.
            
         
               37.
            
            
               El Estado demandado no niega (
                     9
                  ) que, en la fecha de expiración del plazo de cuatro meses concedido por el dictamen motivado de 6 de agosto de 1992, se seguía exigiendo el requisito de nacionalidad belga para la contratación del personal propio de las «intercommunales», como CIBE, y de las sociedades de distribución incluidas en la categoría B de la Ley de 16 de marzo de 1954, como VMW.
            
         
               38.
            
            
               Mediante escrito de 19 de enero de 1996, el Estado demandado invocó una decisión del Consejo de Administración de CIBE, de fecha 20 de diciembre de 1995, mediante la que se suprimía, en el Estatuto del personal de esta compañía, el requisito de nacionalidad belga.
            
         
               39.
            
            
               En la vista, el Reino de Bélgica reconoció que dicha decisión tenía aún que ser objeto de publicación.
            
         
               40.
            
            
               Por lo demás, en lo relativo a la Región flamenca, el Reino de Belgica precisó que VMW había sometido al Gobierno flamenco un proyecto de Estatuto de personal conforme con el artículo 48 del Tratado y que la aprobación de dicho proyecto debía producirse a finales del mes de febrero de 1996. En cuanto a las «intercommunales» puras o mixtas de la misma Región, el Reino de Bélgica reconoció que los Estatutos de personal de las dos sociedades contenían aún un requisito de nacionalidad discriminatorio.
            
         
               41.
            
            
               Por último, al describir la situación en la Región valona, el Reino de Bélgica admitió en la vista que los Estatutos de unas quince «intercommunales» contenían aún un requisito de nacionalidad.
            
         
               42.
            
            
               Los dos Reales Decretos de 26 de septiembre de 1994, publicados unos veintidós meses después de la expiración del plazo que fijó el dictamen motivado, no resultan pertinentes en relación con la fecha de apreciación de la existencia de un incumplimiento. Además, según las indicaciones de la propia parte demandada, no han permitido hasta la fecha la supresión generalizada del controvertido requisito de nacionalidad.
            
         
               43.
            
            
               Debe hacerse constar, pues, el incumplimiento imputado por la Comisión en relación con el requisito de nacionalidad belga impuesto a los nacionales de los demás Estados miembros para el acceso a puestos de trabajo correspondientes al personal propio de las personas jurídicas públicas encargadas de la distribución de agua, gas y electricidad, puesto que tales personas jurídicas son entidades dependientes de los poderes públicos.
            
         
               44.
            
            
               En cambio, no sucede lo mismo en lo que atañe a otras sociedades a que se refiere la Comisión.
            
         
               45.
            
            
               A este respecto, el Reino de Bélgica afirma que:
               
                        —
                     
                     
                        la sociedad anónima Powerfin (ex-Unerg) es una sociedad meramente privada, sobre la que los poderes públicos no ejercen ninguna autoridad orgánica;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Sibelgaz es una «intercommunale» mixta cuyo personal lo ponen a su disposición sociedades privadas, sobre las que los poderes públicos tampoco ejercen ninguna autoridad;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        no existe ninguna norma nacional, regional o local que imponga a las sociedades privadas el requisito de nacionalidad belga.
                     
                  
         
               46.
            
            
               A pesar de que en este punto incumbe a la Comisión la carga de la prueba, dicha Institución no ha acreditado, por una parte, que Powerfin sea una persona jurídica pública o una sociedad privada a la que los poderes públicos obliguen a establecer un requisito de nacionalidad, ni, por otra parte, que Sibelgaz emplee un personal propio en condiciones discriminatorias en cuanto a la nacionalidad o imponga un requisito de nacionalidad a las sociedades privadas que ponen personal a su disposición. La Comisión no ha acreditado tampoco que exista una norma nacional, regional o local que obligue a las sociedades privadas a establecer el requisito de nacionalidad belga.
            
         
               47.
            
            
               Basándose en los autos, por consiguiente, no cabe declarar el incumplimiento en lo que atañe a personas jurídicas como Powerfin y Sibelgaz.
            
         Conclusión
      
               48.
            
            
               En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
               
                        1)
                     
                     
                        Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado CEE y de los artículos 1 y 7 del Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, al no limitarse a exigir a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros el requisito de nacionalidad belga para el acceso a los puestos de trabajo que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas, en el ámbito del personal propio de las personas jurídicas públicas del sector de la distribución de agua, gas y electricidad.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Condenar en costas al Reino de Bélgica.
                     
                  
         (
            *1
         )	Lengua original: francés.
      (
            1
         )	La demanda se refiere acertadamente al artículo 48 del Tratado CEE y no del Tratado CE, puesto que los dictámenes motivados son anteriores al 1 de noviembre de 1993, fecha de entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, y puesto que la existencia de un incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 48 debe apreciarse, en principio, en la época de los referidos dictámenes motivados. La diferencia de redacción es aquí meramente formal, en la medida en que el artículo 48 no fue modificado. En cambio, tal diferencia podría tener consecuencias sobre el fondo si la norma a que se refiere la demanda hubiera sido modificada.
      (
            2
         )	DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77.
      (
            3
         )	Véanse mis conclusiones separadas del día de hoy en los asuntos Comisión/Luxcmburgo (C-473/93) y Comisión/Grecia (C-290/94).
      (
            4
         )	Nota 3.
      (
            5
         )	Moniteur belge, pp. 25027 y 24948, respectivamente.
      (
            6
         )	Véanse, respectivamente, cl punto 1 de la letra a) del artículo 5 y el punto 1 del apartado 3 del artículo 1 de esos dos Decretos.
      (
            7
         )	Escrito de duplica, p. 2.
      (
            8
         )	Nota 3.
      (
            9
         )	Escrito de contestación, p. 1.