CELEX: 52014DC0408
Language: fr
Date: 2014-06-02 00:00:00
Title: Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de l'Irlande pour 2014 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l'Irlande pour 2014

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		52014DC0408
		
			Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de l'Irlande pour 2014 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l'Irlande pour 2014 /* COM/2014/0408 final */
			
				
		
		
			
			   	 
 
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme
de l'Irlande pour 2014
et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l'Irlande pour 2014

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148,
paragraphe 4,
vu le règlement (CE) n° 1466/97 du
Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des
positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des
politiques économiques[1],
et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du
Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et
la correction des déséquilibres macroéconomiques[2],
et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission
européenne[3],
vu les résolutions du Parlement européen[4],
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l'avis du comité de l'emploi,
vu l'avis du comité économique et financier,
vu l'avis du comité de la protection sociale,
vu l'avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)                   
Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la
proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle
stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée
des politiques économiques, qui porte avant tout sur les principaux domaines
dans lesquels des mesures sont nécessaires pour doper le potentiel de
croissance durable et de compétitivité de l'Europe.
(2)                   
Sur la base des propositions de la Commission, le
Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation relative aux grandes
orientations des politiques économiques des États membres et de l'Union
(2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes
directrices pour les politiques de l'emploi des États membres, qui forment
ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités
à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques
nationales en matière d'économie et d'emploi.
(3)                   
Le 29 juin 2012, les chefs d'État ou de
gouvernement ont adopté un pacte pour la croissance et l'emploi qui fournit,
aux niveaux national, de l'Union et de la zone euro, un cadre d'action cohérent
mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils ont statué
sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en particulier
pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à
mettre en œuvre les recommandations par pays.
(4)                   
L'Irlande a été soumise à un programme d'ajustement
macroéconomique jusqu'au mois de décembre 2013. En vertu de l'article 12
du règlement (UE) n° 472/2013, elle a ainsi été dispensée de la
surveillance et de l'évaluation du semestre européen pour la coordination des
politiques économiques pour la durée du programme. L'Irlande ayant achevé avec
succès son programme d'ajustement macroéconomique, il convient maintenant de
l'intégrer pleinement dans le cadre du semestre européen.
(5)                   
Le 13 novembre 2013, la Commission a adopté
l'examen annuel de la croissance[5],
qui marque le lancement du semestre européen 2014 de coordination des
politiques économiques. Le même jour, la Commission a adopté, sur la base du
règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d'alerte[6].
(6)                   
Le 20 décembre 2013, le Conseil européen a approuvé
les priorités concernant la stabilité financière, l'assainissement budgétaire
et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité
d'assurer un assainissement budgétaire différencié et propice à la croissance,
de revenir à des pratiques normales en matière de prêt à l'économie, de
promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et
les conséquences sociales de la crise et de moderniser l'administration
publique.
(7)                   
Le 5 mars 2014, la Commission a publié les
résultats de son bilan approfondi concernant l'Irlande[7], conformément à
l'article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 et en tenant compte de la
bonne exécution du programme d'ajustement économique de l'Irlande et donc du
fait que celle-ci devrait maintenant être pleinement intégrée dans le cadre du
semestre européen. Son analyse l'amène à conclure que le programme d'ajustement
macroéconomique achevé récemment a aidé l'Irlande à gérer les risques
économiques et à réduire les déséquilibres. Toutefois, les déséquilibres
macroéconomiques subsistants requièrent une surveillance spécifique et
l'adoption de mesures décisives. En particulier, l'évolution du secteur
financier, l'endettement des secteurs public et privé et, en lien avec ces
éléments, le niveau élevé des passifs extérieurs bruts et nets et la situation
du marché du travail donnent à penser que des risques subsistent.
(8)                   
Le 17 avril 2014, l'Irlande a présenté son
programme national de réforme pour 2014 et le 29 avril 2014, son programme de
stabilité pour 2014. Vu leur interdépendance, les deux programmes ont été
évalués simultanément.
(9)                   
Les principaux objectifs de la stratégie budgétaire
exposée dans le programme de stabilité pour 2014 sont la correction du déficit
excessif en 2015 au plus tard et la réalisation de l'objectif à moyen terme en
2018 au plus tard. Le programme vise un déficit inférieur à 3 % du PIB en
2015 au plus tard, conformément à la recommandation émise au titre de la
procédure concernant les déficits excessifs. Il confirme l'objectif à moyen
terme d'un budget équilibré en termes structurels, conforme aux dispositions du
pacte de stabilité et de croissance. Pour les années suivantes, le programme
fixe une réduction du déficit budgétaire nominal d'environ 1 pp du PIB par
an sur la période 2016-2018. Il vise une réduction de la dette, qui passerait
de près de 124 % du PIB en 2013 à 107 % du PIB en 2018. Le scénario
macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires du programme est
globalement conforme aux prévisions de la Commission pour 2014 et 2015, les
quelques différences concernant la contribution des composantes de la demande.
Il a été approuvé par un organe indépendant (le conseil consultatif budgétaire
irlandais). Toutefois, les prévisions des autorités pour les dernières années
du programme sont optimistes. De plus, la réalisation des objectifs budgétaires
pour l'année 2015 n'est pas étayée par des mesures suffisamment détaillées. De
ce fait, la prévision de déficit de la Commission pour 2015 est plus élevée que
l'objectif recommandé par le Conseil. Sur la base de l'évaluation du programme
et des prévisions de la Commission, conformément au règlement (CE)
nº 1466/97 du Conseil, celui-ci considère que les objectifs du programme
sont conformes aux exigences du pacte de stabilité et de croissance, mais
qu'ils doivent être étayés par des mesures spécifiques en ce qui concerne 2015
et les années suivantes. Des mesures significatives ont été prises pour
améliorer les aspects importants du cadre budgétaire irlandais, ainsi que la
qualité des données et la ponctualité de leur production. Toutefois, les plans
budgétaires à moyen terme ne sont pas étayés par des mesures d'ajustement
clairement définies et sont susceptibles d'être révisés au moment des décisions
budgétaires annuelles. Les plafonds de dépenses à moyen terme ne sont pas
suffisamment limités par des ajustements spécifiques juridiquement
contraignants.
(10)               
Les réformes fiscales ont contribué à l'ajustement
budgétaire, mais il est encore possible d'améliorer l'efficacité du système
fiscal et de le rendre plus propice à la croissance. En ce qui concerne la
fiscalité immobilière, l'Irlande est passée d'un système de taxation des
transactions à un impôt récurrent fondé sur la valeur des biens immobiliers
résidentiels, mais l'assiette de cet impôt reste relativement étroite, certains
biens échappant encore à l'impôt. La fiscalité du travail est fragmentée et
complexe; l'assiette des taxes à la consommation et des taxes environnementales
est limitée par les taux réduits et les exonérations, alors que ce type de taxe
est plus propice à la croissance. En raison des exonérations et des taux
réduits de TVA, l'efficacité de cet impôt est inférieure à la moyenne de l'UE.
Les taux réduits de TVA sont largement utilisés pour atteindre des objectifs de
redistribution, même s'ils ne constituent pas un moyen d'action efficace et
suffisamment ciblé pour protéger les groupes vulnérables. Il est possible
d'améliorer l'efficacité des instruments de la fiscalité écologique et
d'éliminer les subventions nuisibles à l'environnement.
(11)               
Bien que l'Irlande ait une population relativement
jeune, ses dépenses publiques de santé se situaient parmi les plus élevées de
l'Union européenne en 2012 et s'établissaient à 8,7 % du RNB, ce qui est
nettement supérieur à la moyenne de l'Union (7,3 %). Étant donné les
difficultés actuelles en matière de gestion du budget de la santé, la pression
que devrait exercer le vieillissement de la population signifie que le niveau
actuel des services ne pourra être maintenu que si le rapport coût-résultats
est amélioré sur le moyen à long terme. D'ici à 2060, les dépenses de santé
devraient augmenter de 1,2 point de pourcentage du PIB en raison de la
pression de la démographie. Les défis auxquels est confronté le secteur de la
santé sont multiples. Les systèmes et processus de gestion financière et de
comptabilité sont fragmentés entre les différents prestataires de soins de
santé, ce qui retarde et entrave la collecte et le traitement des informations.
Cette situation empêche également le suivi des dépenses de santé et sape les
efforts déployés pour améliorer le rapport coût-résultats et garantir une bonne
affectation des ressources. Le haut niveau des dépenses pharmaceutiques
constitue un autre défi, les dépenses de médicaments du secteur ambulatoire
étant relativement élevées.  
(12)               
L'Irlande est confrontée à des défis liés au
chômage, en particulier le chômage de longue durée et celui des jeunes, et une
grande partie de sa population active reste sous-qualifiée, ce qui est source
d'inégalités et de déséquilibres entre l'offre et la demande de compétences.
Bien que le chômage de longue durée se soit réduit progressivement à la faveur
du renforcement du marché du travail, il reste élevé et sa part dans le chômage
total continue d'augmenter (plus de 61 % fin 2013). Le taux de chômage des
jeunes a atteint un niveau record à la fin de 2012 et au début de 2013 (plus de
30 %). En outre, la proportion de jeunes qui ne travaillent pas et qui ne
suivent ni études ni formation s'est accrue de 8 points de pourcentage
entre 2007 et 2012, pour atteindre 18,7 %. Elle est depuis retombée à
16,1 % mais reste l'une des plus élevées de l'Union européenne. Tous les
jeunes en difficulté devraient bénéficier d’une garantie dans un délai de
quatre mois, conformément aux objectifs d’une garantie pour la jeunesse. Le
problème de l'inadéquation des compétences est apparu avec le rééquilibrage de
l'économie, le système d'enseignement et de formation ayant du mal à répondre
aux besoins de reconversion ou de perfectionnement de la main-d'œuvre. De plus,
le taux de participation à l'apprentissage tout au long de la vie est inférieur
à la moyenne de l'Union européenne (7,3 % contre 10,7 % en 2013). 
(13)               
L'Irlande est l'un des pays de l'UE où la
proportion de personnes vivant au sein d'un ménage à faible niveau d'intensité
de travail est la plus élevée, ce qui crée de graves problèmes sociaux. Cette
proportion était plus élevée que la moyenne de l'Union avant la crise et est
passée de 14,3 % en 2007 à 24,2 % en 2011. Le faible niveau
d'intensité de travail concerne plus particulièrement les familles
monoparentales, ce qui a eu pour effet d'exposer un plus grand nombre d'enfants
au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale et d'aggraver le problème de
l'inégalité de la participation des femmes au marché du travail (67,2% en 2013,
contre 83,4% pour les hommes). En conséquence, l'accent a été mis sur
l'amélioration de l'accès, notamment du point de vue financier, aux structures
de garde d'enfants, élément qui entrave considérablement la recherche d'emploi
des parents et les expose davantage au risque de pauvreté. Le marché du travail
se caractérise également par l'existence de trappes à chômage. Le caractère
forfaitaire des allocations de chômage versées par le système d'indemnisation
des chômeurs, la durée illimitée des prestations de chômage et la perte de
prestations complémentaires (notamment l'aide au logement et les cartes
médicales) qui résulte du retour à l'emploi font que les chômeurs de longue
durée à faible potentiel de revenus et d'autres catégories de travailleurs
bénéficient de taux de remplacement relativement élevés, qui varient selon la
situation familiale.
(14)               
Le volume de prêts accordés aux PME reste faible,
en raison à la fois d'une demande de crédit atone et de contraintes de l'offre,
les PME continuant d'afficher un endettement excessif et restant confrontées à
une demande intérieure faible, alors que les banques n'ont pas encore remédié
totalement et durablement au problème de leurs créances improductives sur des
PME. Selon la toute dernière enquête «Red C», sur les 40 % de PME ayant
sollicité un crédit bancaire entre octobre 2012 et mars 2013, 19 % ne
l'ont pas obtenu. Le Bureau d'examen des crédits (Credit Review Office) a été
institué à la fin de l'année 2009 pour jouer les médiateurs dans les différends
opposant des prêteurs et des PME dont la demande de crédit a été rejetée. Si
les effets de cet organisme ont été bénéfiques, ils restent néanmoins relativement
limités à ce jour, en raison notamment du faible nombre d'appels. Les
investissements des PME sont largement tributaires du crédit bancaire, et les
sources de financement non bancaire sont relativement peu nombreuses, même si
d'autres solutions, telles que les fonds d'emprunt, sont actuellement à
l'étude. Toutefois, alors que l'activité économique et la demande intérieure se
redressent, les contraintes pesant sur l'offre ne feront vraisemblablement que
s'accroître si les canaux du crédit ne sont pas rétablis, cet élément étant
indispensable à la croissance. Des dispositifs et des fonds ont été
spécialement créés pour améliorer l'accès au financement des PME, tels que le
Mécanisme de garantie du crédit, le Fonds d'emprunt en faveur des micro-entreprises
et trois fonds spéciaux pour les PME, mais peu d'entreprises y ont eu recours
jusqu'à présent. 
(15)               
En dépit des réformes du secteur bancaire menées
dans le cadre du programme d'assistance financière récemment achevé, l'Irlande
reste confrontée à des défis majeurs. La Commission a analysé en détail ces
défis dans le bilan approfondi qu'elle a consacré à l'Irlande en 2014. Au
30 juin 2013, les prêts improductifs représentaient près de 27 % de
l'encours des crédits accordés par les trois principales banques nationales. Le
secteur privé conserve l'un des taux d'endettement les plus élevés de l'Union
européenne malgré le désendettement qu'il a opéré récemment, ce qui continue à
faire peser un risque sur la stabilité financière et à entraver l'activité
économique. Le désendettement des ménages et des PME est inachevé, et un
rétablissement de la situation financière des banques et des PME est
indispensable pour rétablir les canaux du crédit. Le nombre de prêts octroyés
continue à diminuer et les établissements bancaires restent confrontés à des
problèmes de rentabilité, du fait notamment du grand nombre de crédits
hypothécaires à taux variable (actifs hérités à faible rendement) dans leur
bilan.
(16)               
Le coût d'exécution des contrats est élevé. Les
frais d'avocat représentent l'essentiel de ces coûts (18,8 pp) et les
frais élevés des services juridiques affectent la structure de coûts de toutes
les entreprises, et notamment des PME. De plus, contrairement à d'autres
services professionnels, les services juridiques n'ont pas vu leur coût
diminuer depuis le début de la crise, du fait notamment du manque de
concurrence. Les autorités se sont engagées à réformer le secteur des services
juridiques dans le cadre du programme d'ajustement macroéconomique. Elles ont
publié en 2011 un projet de règlement relatif aux services juridiques, qui n'a
pas encore été promulgué. Les ressources judiciaires et les ressources
administratives dont disposent les tribunaux pour mettre en œuvre une gestion
active des précontentieux sont très limitées, ce qui peut retarder l'exercice
de la justice et accroître les coûts. De plus, la capacité de l'Irlande à
recueillir des données sur la qualité et l'efficacité de son système judiciaire
est loin d'être satisfaisante.
(17)               
Dans le cadre du semestre européen, la Commission a
procédé à une analyse complète de la politique économique de l'Irlande. Elle a
évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme. Elle a
tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique
budgétaire et socio-économique viable en Irlande, mais aussi de leur conformité
avec les règles et orientations de l'Union européenne, eu égard à la nécessité
de renforcer la gouvernance économique globale de l'Union par la contribution
de cette dernière aux futures décisions nationales. Les recommandations
figurant aux points 1 à 7 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre
du semestre européen.
(18)               
Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné
le programme de stabilité de l'Irlande et la recommandation figurant aux
points 1 et 2 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[8].
(19)               
À la lumière des résultats du bilan approfondi de
la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme
national de réforme et le programme de stabilité de l'Irlande. Ses
recommandations formulées en vertu de l'article 6 du règlement (UE)
nº 1176/2011 se reflètent dans les recommandations figurant aux points 1,
3, 5 et 6 ci-dessous.
(20)               
Dans le cadre du semestre européen, la Commission a
aussi effectué une analyse de la politique économique de l'ensemble de la zone
euro. Sur la base de cette analyse, le Conseil a adressé des recommandations
spécifiques aux États membres dont la monnaie est l'euro. L'Irlande devrait
également veiller à mettre en œuvre intégralement et en temps utile ces
recommandations,
RECOMMANDE que l'Irlande s'attache, au
cours de la période 2014-2015:
1.           à
mettre pleinement en œuvre le budget 2014 et à garantir une correction durable
du déficit excessif en 2015 au plus tard en prenant des mesures structurelles
supplémentaires pour étayer la stratégie budgétaire et en fournissant l'effort
d'ajustement structurel recommandé par le Conseil au titre de la procédure
concernant les déficits excessifs; une fois le déficit excessif corrigé, à
poursuivre un ajustement structurel en direction de l'objectif à moyen terme
d'au moins 0,5 % du PIB par an, et davantage en période de conjoncture
économique favorable ou si cela est nécessaire pour respecter la règle de la
dette en vue de ramener le ratio élevé de la dette publique sur une trajectoire
durablement descendante; à renforcer la crédibilité de la stratégie
d'ajustement budgétaire, à mettre effectivement en œuvre la planification
budgétaire pluriannuelle et à définir des mesures budgétaires générales
sous-tendant les objectifs budgétaires à moyen terme; à rendre le plafond de
dépenses publiques plus contraignant en limitant les possibilités légales de
modifications discrétionnaires; pour favoriser l'assainissement budgétaire, il
conviendrait d'envisager un élargissement de la base d'imposition afin
d'accroître les recettes; à rendre le système fiscal plus propice à la
croissance et moins nuisible à l'environnement;
2.           à faire avancer la réforme du
secteur de la santé engagée dans le cadre de la stratégie «Future Health» afin
d'en améliorer le rapport coût-efficacité; à prendre des mesures
supplémentaires pour réduire les dépenses pharmaceutiques, notamment par un
réalignement plus fréquent des prix des médicaments sous brevet, une
utilisation accrue des médicaments génériques et une amélioration des pratiques
de prescription; à réformer les systèmes de gestion financière de l'autorité
nationale de la santé afin de rationaliser les systèmes entre tous les
prestataires et de favoriser une meilleure gestion des réclamations; à mettre
en place les «identifiants de santé personnels» dès janvier 2015;
3.           à améliorer encore les
politiques actives du marché du travail, en mettant tout particulièrement
l'accent sur les chômeurs de longue durée, les travailleurs peu qualifiés et,
conformément aux objectifs d'une garantie pour la jeunesse, les jeunes; à faire
avancer la réforme en cours du système d'éducation et de formation
complémentaires, des dispositifs de soutien à l'emploi et des programmes
d'apprentissage; à accroître l'offre de formation sur le lieu de travail, à
améliorer et assurer la pertinence des cours de formation complémentaire et des
apprentissages par rapport aux besoins du marché du travail; à accroître le
niveau et la qualité des services d'accompagnement fournis par les agences pour
l'emploi Intreo; à mettre en place, en matière de formation et
d'éducation, un système d'aiguillage intégré entre les agences Intreo et
les conseils d'éducation et de formation. 
4.           à remédier au faible niveau
d'intensité de travail des ménages et à lutter contre le risque de pauvreté des
enfants en supprimant progressivement les indemnités et prestations
complémentaires en cas de retour à l'emploi; à faciliter la participation des
femmes au marché du travail en améliorant l'accès à des structures de garde
d'enfants moins chères et à temps plein, en particulier pour les familles à
faibles revenus;
5.           à élaborer des mesures
supplémentaires pour le secteur des PME, et notamment des mesures destinées à
assurer la disponibilité de sources de financement, bancaires et non bancaires,
et à traiter les problèmes de restructuration des dettes; à faire avancer les
mesures visant à améliorer l'accès des PME au crédit bancaire et à des
financements autres que bancaires; à mettre en place un système de suivi des
activités de prêts aux PME dans le secteur bancaire; dans le même temps, à
faire en sorte que les dispositifs de crédit non bancaire disponibles,
notamment les trois fonds pour les PME financés conjointement par le National
Pensions Reserve Fund, Microfinance Ireland et le mécanisme temporaire de
garantie de prêts, soient mieux utilisés; à promouvoir l'utilisation, par les
PME, de ces dispositifs et d'autres mécanismes de financement non bancaire; à
mieux faire connaître le Bureau d'examen des crédits et à renforcer sa capacité
de médiation dans les litiges opposant les banques aux PME dont la demande de
crédit a été refusée;   
6.           à surveiller les résultats
des banques par rapport aux objectifs en matière de restructuration des
arriérés de paiement sur les crédits hypothécaires; à annoncer, pour les
troisième et quatrième trimestres de 2014, des objectifs ambitieux pour que les
principales banques de crédit hypothécaire proposent des solutions de
restructuration des crédits hypothécaires présentant des arriérés de paiement
de plus de 90 jours, et les concrétisent sous forme d'accords, en vue de
résorber de manière substantielle les arriérés de paiement sur crédits
hypothécaires d'ici à la fin de 2014; à continuer d'évaluer la viabilité des
accords de restructuration conclus en procédant à des audits et à des visites
ciblées sur place; à élaborer des lignes directrices pour assurer la pérennité
des solutions retenues; à publier périodiquement des données sur les
portefeuilles de prêts bancaires aux PME présentant des arriérés de paiement
afin d'améliorer la transparence; à élaborer une stratégie visant à traiter le
problème des crédits immobiliers commerciaux en souffrance; à créer un registre
central des crédits;
7.           à réduire le coût des
procédures judiciaires et des services juridiques et à renforcer la concurrence
dans ce domaine, notamment en adoptant le projet de règlement relatif aux
services juridiques d'ici à fin 2014, et notamment ses dispositions autorisant
l'établissement de cabinets pluridisciplinaires et en cherchant à supprimer le
«privilège d'avocat» (solicitor's lien); à surveiller ses effets, notamment sur
le coût des services juridiques; à prendre des mesures d'exécution pour que
l'autorité de réglementation des services juridiques soit opérationnelle sans
délai et qu'elle respecte ses obligations légales, en ce qui concerne notamment
la publication de règlements ou d'orientations en matière de cabinets
pluridisciplinaires et la résolution des plaintes; à améliorer les systèmes de
collecte des données pour assurer la qualité et l'efficacité des procédures
judiciaires.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.
[2]               JO L 306 du 23.11.2011, p. 25.
[3]               COM(2014) 408 final.
[4]               P7_TA(2014)0128 et P7_TA(2014)0129.
[5]               COM(2013) 800 final.
[6]               COM(2013) 790 final.
[7]               SWD(2014) 79 final.
[8]               Conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE)
n° 1466/97 du Conseil.