CELEX: 62012CC0350
Language: nl
Date: 2014-02-13 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal E. Sharpston van 13 februari 2014.#Raad van de Europese Unie tegen Sophie in ’t Veld.#Hogere voorziening – Toegang tot documenten van de instellingen – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Artikel 4, leden 1, sub a, derde streepje, 2, tweede streepje, en 6 – Advies van de juridische dienst van de Raad betreffende het openen van onderhandelingen met het oog op een internationale overeenkomst – Uitzonderingen op het recht van toegang – Bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen – Bescherming van juridische adviezen – Gedeeltelijke weigering van toegang.#Zaak C‑350/12 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      E. SHARPSTON
      van 13 februari 2014 (
            1
         )
      
         Zaak C‑350/12 P
      
      
         Raad van de Europese Unie
      
      
         tegen
      
      
         Sophie in’t Veld
      
      „Hogere voorziening — Toegang tot documenten van de instellingen — Verordening (EG) nr. 1049/2001 — Uitzonderingen — Internationale betrekkingen — Juridisch advies — Advies van juridische dienst van de Raad betreffende openen van internationale onderhandelingen tussen Europese Unie en Verenigde Staten van Amerika om te komen tot internationale overeenkomst met het oog op het ter beschikking stellen van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten ten behoeve van het voorkomen en bestrijden van terrorisme en terrorismefinanciering — Weigering om volledige toegang te verlenen”
      
               1. 
            
            
               Deze hogere voorziening heeft betrekking op twee van de uitzonderingen op het beginsel dat elke burger van de Unie overeenkomstig verordening (EG) nr. 1049/2001 (
                     2
                  ) recht van toegang tot documenten van de instellingen heeft. In deze procedure komt de Raad op tegen een arrest van het Gerecht (
                     3
                  ) houdende gedeeltelijke nietigverklaring van zijn besluit van 23 oktober 2009 (hierna: „litigieus besluit”) om Sophie in ’t Veld niet de door haar verlangde toegang te verlenen tot een advies van de juridische dienst van de Raad over een aanbeveling van de Commissie aan de Raad om toestemming te verlenen voor het openen van onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika om te komen tot een internationale overeenkomst met het oog op het ter beschikking stellen van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten ten behoeve van het voorkomen en bestrijden van terrorisme en terrorismefinanciering alsook de strijd tegen die verschijnselen (hierna: „document nr. 11897/09”) (
                     4
                  ). De Raad had als uitzonderingsgronden aangevoerd dat de verlangde openbaarmaking de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou ondermijnen en dat het in die context door zijn juridische dienst opgesteld juridisch advies als een beschermd document moest worden beschouwd.
            
         
               2. 
            
            
               De twee belangrijkste vragen die met deze hogere voorziening aan de orde worden gesteld, zijn of het Gerecht bij zijn toetsing van het litigieuze besluit de juiste maatstaf heeft gehanteerd en of het bij zijn beoordeling van het besluit in zoverre daarbij is geweigerd toegang tot het betrokken document te verlenen op de grond dat de openbaarmaking ervan de bescherming van juridische adviezen zou ondermijnen, ten onrechte het onderhandelen over en sluiten van een internationale overeenkomst op één lijn heeft gesteld met de wetgevende werkzaamheden van een instelling en daarmee het arrest van het Hof in de zaak Turco (
                     5
                  ) onjuist heeft toegepast.
            
         
         Unierecht
      
      
         De Verdragen
      
      
               3.
            
            
               Het transparantiebeginsel is stevig verankerd in het Unierecht. Ten tijde van het litigieuze besluit stond in artikel 1 VEU al te lezen dat de besluiten „in zo groot mogelijke openheid” worden genomen. (
                     6
                  )
            
         
               4.
            
            
               Volgens artikel 8 van het Handvest van de grondrechten (
                     7
                  ) heeft eenieder recht op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens. Artikel 42 van het Handvest bepaalt dat iedere burger van de Unie recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen.
            
         
         De verordening
      
      
               5.
            
            
               De volgende punten van de considerans van de verordening zijn relevant:
               
                        „(1)
                     
                     
                        In artikel 1, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie vindt het begrip ‚openheid’ zijn verankering: het Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.
                     
                  
                        (2)
                     
                     
                        Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
                     
                  [...]
               
                        (4)
                     
                     
                        Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag.
                     
                  [...]
               
                        (6)
                     
                     
                        Ruimere toegang tot documenten dient te worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever, inbegrepen in het geval van gedelegeerde bevoegdheden, waarbij tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de instelling behouden moet blijven. Dergelijke documenten dienen zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk te worden gemaakt.
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        Overeenkomstig artikel 28, lid 1, en artikel 41, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie geldt het recht van toegang eveneens ten aanzien van documenten met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en tot de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Elke instelling dient haar eigen veiligheidsregels in acht te nemen.
                     
                  [...]
               
                        (11)
                     
                     
                        In beginsel dienen alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk te zijn. Dit neemt niet weg dat de bescherming van bepaalde openbare en particuliere belangen door een uitzonderingenregeling dient te worden gewaarborgd. De instellingen dienen het recht te hebben om hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen, wanneer dat voor het behoud van hun vermogen om hun taken uit te voeren, noodzakelijk is. Bij het beoordelen van de uitzonderingen dienen de instellingen rekening te houden met de beginselen van de communautaire wetgeving betreffende de bescherming van persoonsgegevens, op alle terreinen van de activiteiten van de Unie.
                     
                  [...]”
            
         
               6.
            
            
               Doel van de verordening is onder meer het bepalen „van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd”. (
                     8
                  )
            
         
               7.
            
            
               Artikel 2 van de verordening („Toegangsgerechtigden en toepassingsgebied”) bepaalt onder meer:
               „1.   Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
               [...]
               3.   Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
               [...]”
            
         
               8.
            
            
               De uitzonderingen op het recht van toegang tot bij de instellingen berustende documenten zijn geformuleerd in artikel 4 van de verordening, dat, voor zover voor deze zaak relevant (artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en artikel 4, lid 2, tweede streepje), bepaalt:
               „1.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
               
                        a)
                     
                     
                        het openbaar belang, wat betreft:
                     
                  [...]
               
                        —
                     
                     
                        de internationale betrekkingen,
                     
                  [...]
               2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
               [...]
               
                        —
                     
                     
                        gerechtelijke procedures en juridisch advies,
                     
                  [...]
               tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
            
         
               9.
            
            
               Artikel 4, lid 6, bepaalt dat indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, de overige delen ervan wel worden vrijgegeven.
            
         
         Het litigieuze besluit en de achtergrond ervan
      
      
               10.
            
            
               De punten 1 tot en met 8 van het bestreden arrest geven een uitvoerige beschrijving van de achtergrond van het litigieuze besluit.
            
         
               11.
            
            
               Sophie in ’t Veld, lid van het Parlement, heeft een verzoek om toegang tot document nr. 11897/09 ingediend. Conform de verordening heeft de Raad haar laten weten dat haar gedeeltelijke toegang tot dat document zou worden verleend. Hij heeft haar echter de volledige toegang tot het document ontzegd met een beroep op de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening geformuleerde uitzonderingsgronden.
            
         
               12.
            
            
               Om te beginnen heeft de Raad gesteld dat „de openbaarmaking van document [nr. 11897/09] aan het publiek informatie zou onthullen betreffende een aantal bepalingen van de voorgenomen overeenkomst [...], en bijgevolg een negatieve weerslag op de onderhandelingspositie van de [Unie] zou hebben alsook het vertrouwensklimaat zou schaden dat bij de lopende onderhandelingen heerst”. Hij heeft hieraan toegevoegd dat „de openbaarmaking van het document aan de andere partij [...] informatie zou onthullen aangaande het door de [Unie] bij de onderhandelingen in te nemen standpunt. Ingeval het juridische advies kritisch zou zijn, zou die informatie kunnen worden uitgebuit om de onderhandelingspositie van de [Unie] te verzwakken” (punt 6 van het litigieuze besluit).
            
         
               13.
            
            
               Voorts heeft de Raad te kennen gegeven dat document nr. 11897/09 „een juridisch advies betreffende de rechtsgrondslag en de respectieve bevoegdheden van de [Unie] en van de Europese Gemeenschap om de overeenkomst te sluiten” bevatte en dat „de instellingen het niet eens zijn over dit gevoelige onderwerp, dat een impact heeft op de bevoegdheden van het Europees Parlement bij het sluiten van de overeenkomst”. In die omstandigheden „ondermijnt de openbaarmaking van de inhoud van het verlangde document de bescherming van de juridische adviezen aangezien daardoor een intern advies van de juridische dienst zou worden openbaar gemaakt, dat alleen voor de leden van de Raad is bestemd in het kader van de voorbereidende gesprekken binnen de Raad over de voorgenomen overeenkomst” (punt 10 van het litigieuze besluit). Daarenboven is de Raad „van mening dat de bescherming van het interne juridische advies betreffende een voorstel over een internationale overeenkomst [...] voorrang heeft op het openbaar belang bij de bekendmaking” (punt 15 van het litigieuze besluit).
            
         
               14.
            
            
               Ten slotte heeft de Raad krachtens artikel 4, lid 6, van de verordening „gedeeltelijke toegang [...] verleend tot de inleiding op bladzijde 1, tot de punten 1 tot en met 4 en tot de eerste zinsnede van punt 5 van het document, die niet onder de in verordening [nr. 1049/2001] bedoelde uitzonderingen vallen” (punt 16 van het litigieuze besluit). (
                     9
                  )
            
         
         Procedure voor het Gerecht en bestreden arrest
      
      
               15.
            
            
               Op 31 december 2009 heeft In ’t Veld een procedure aanhangig gemaakt waarin zij het Gerecht heeft verzocht het litigieuze besluit nietig te verklaren, met verwijzing van de Raad in de kosten. De Europese Commissie heeft in die procedure geïntervenieerd aan de zijde van de Raad en heeft evenals deze laatste geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Conform een beschikking van het Gerecht heeft de Raad document nr. 11897/09 aan het Gerecht ter inzage gegeven. Het document is echter niet aan In ’t Veld en aan de Commissie meegedeeld.
            
         
               16.
            
            
               Het Gerecht heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit gedeeltelijk nietig moest worden verklaard, namelijk voor zover daarbij – in strijd met artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, artikel 4, lid 2, tweede streepje, en artikel 4, lid 6, van de verordening – de toegang werd geweigerd tot andere niet openbaar gemaakte delen van het verlangde document dan die welke betrekking hadden op de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren en die de door de Unie bij de onderhandelingen nagestreefde strategische doelstellingen konden onthullen. (
                     10
                  )
            
         
               17.
            
            
               Het Gerecht schetst in de punten 17 tot en met 22 van het bestreden arrest het kader van zijn benadering. Om te beginnen heeft de verordening tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te verlenen. Verder wijken de in artikel 4 van de verordening neergelegde uitzonderingen van dit beginsel af, zodat zij restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast. In dit verband is de omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, op zich niet voldoende om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen. Ook moet het gevaar van ondermijning van een beschermd belang redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn.
            
         
               18.
            
            
               Wat de omvang van zijn toetsing betreft, wijst het Gerecht erop dat het besluit dat de instelling overeenkomstig genoemde bepaling moet nemen, ingewikkeld en gevoelig is, waardoor bijzondere voorzichtigheid geboden is, met name gelet op de bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van het beschermde belang: „Aangezien een dergelijk besluit een ruime beoordelingsmarge vereist, dient het Gerecht bij de wettigheidstoetsing van een dergelijk besluit enkel te controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.” (
                     11
                  ) Volgens het Gerecht „moet worden nagegaan of de Raad heeft aangetoond dat de toegang tot de niet openbaar gemaakte gegevens van document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het betrokken openbaar belang kan vormen”. (
                     12
                  )
            
         
         Hogere voorziening en procedure voor het Hof
      
      
               19.
            
            
               De Raad verzoekt het Hof:
               
                        —
                     
                     
                        het bestreden arrest te vernietigen;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        zelf definitief uitspraak te doen over de kwesties waarop deze hogere voorziening betrekking heeft, en
                     
                  
                        —
                     
                     
                        mevrouw in ’t Veld te verwijzen in de kosten die de Raad in het kader van deze hogere voorziening heeft gemaakt.
                     
                  
         
               20.
            
            
               De Raad stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van de in artikel 4 van de verordening geformuleerde uitzonderingen. Hij voert ter onderbouwing van zijn hogere voorziening twee middelen aan, die betrekking hebben op de uitlegging van, respectievelijk, artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening.
            
         
               21.
            
            
               De Commissie ondersteunt de Raad en verwijt het Gerecht, geen rekening te hebben gehouden met het bijzonder gevoelige karakter van het onderwerp waarop document nr. 11897/09 betrekking heeft.
            
         
               22.
            
            
               Het Parlement heeft in de procedure voor het Hof aan de zijde van In ’t Veld geïntervenieerd.
            
         
         Eerste middel: onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening
      
      
               23.
            
            
               In het kader van zijn eerste middel stelt de Raad dat het Gerecht in twee opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting: het heeft ten onrechte geoordeeld dat onenigheid over de keuze van de rechtsgrondslag de belangen van de Unie op het vlak van de internationale betrekkingen niet kan ondermijnen (eerste onderdeel van het eerste middel) en het heeft de verkeerde toetsingsmaatstaf gehanteerd (tweede onderdeel van het eerste middel).
            
         
         Eerste onderdeel: keuze van de rechtsgrondslag
      
      
               24.
            
            
               Het Gerecht begint met erop te wijzen dat document nr. 11897/09 onder het werkterrein „internationale betrekkingen” van de Raad kan vallen. (
                     13
                  ) Op basis van zijn onderzoek van het document komt het tot de conclusie dat de Raad zich rechtmatig kon beroepen op het gevaar van ondermijning van het in de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, bedoelde openbaar belang, om de openbaarmaking te weigeren van bepaalde passages die de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren zouden onthullen. (
                     14
                  )
            
         
               25.
            
            
               Het Gerecht gaat vervolgens na of de passages van het document die een analyse bevatten van de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst, openbaar moesten worden maakt, en overweegt in dit verband het volgende. Ten eerste bewijst het gevaar van openbaarmaking van door de instellingen ingenomen standpunten over de rechtsgrondslag voor de sluiting van een toekomstige overeenkomst, anders dan de Raad en de Commissie betogen, op zich niet dat er sprake is van ondermijning van het belang van de Unie op het vlak van de internationale betrekkingen. Ten tweede is de keuze van de juiste rechtsgrondslag, zowel voor het interne als voor het internationale optreden van de Unie, van constitutioneel belang. Aangezien de Unie immers slechts toegewezen bevoegdheden heeft, moet zij de handeling die zij wenst vast te stellen, noodzakelijkerwijs brengen onder een Verdragsbepaling die haar machtigt tot het goedkeuren van een dergelijke handeling. Ten derde wordt de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling, ook van de handeling die wordt aangenomen met het oog op de sluiting van een internationaal akkoord, niet enkel bepaald door de overtuiging van de auteur ervan, maar moet deze keuze berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, zoals met name het doel en de inhoud van de handeling. Ten vierde kan, aangezien de keuze van de rechtsgrondslag op objectieve gegevens berust en niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de instelling valt, een eventueel meningsverschil hierover niet worden gelijkgesteld met een meningsverschil van de instellingen over de gegevens die betrekking hebben op de inhoud van de overeenkomst. Ten slotte volstaat de vrees om een eventueel meningsverschil binnen de instellingen openbaar te maken aangaande de rechtsgrondslag van een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen namens de Unie, op zich niet om daaruit af te leiden dat er een gevaar is van ondermijning van het beschermde openbaar belang inzake internationale betrekkingen.
            
         
               26.
            
            
               Het Gerecht wijst vervolgens het door de Commissie aangevoerde argument dat de geloofwaardigheid van de Unie bij onderhandelingen in gevaar komt als een meningsverschil over de rechtsgrondslag openbaar wordt gemaakt, van de hand. (
                     15
                  ) Het merkt namelijk op dat in geval van een verschil van mening tussen de instellingen over de rechtsgrondslag hoe dan ook de weg van artikel 300, lid 6, EG kan worden bewandeld. (
                     16
                  )
            
         
               27.
            
            
               Ook wijst het Gerecht erop (
                     17
                  ) dat het meningsverschil over de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst reeds algemeen bekend was sinds ervan gewag was gemaakt in de resolutie van het Parlement van 17 september 2009. (
                     18
                  )
            
         
               28.
            
            
               Het Gerecht concludeert (
                     19
                  ) dat het eerste middel van In ’t Veld gedeeltelijk gegrond is, aangezien de Raad niet heeft bewezen dat er een gevaar van ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen bestaat wat de niet openbaar gemaakte delen van document nr. 11897/09 betreft die betrekking hebben op de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst.
            
         
               29.
            
            
               Volgens de Raad heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met het in de rechtspraak van het Hof geformuleerde beginsel dat onenigheid over de rechtsgrondslag de onderhandelingspositie van de Unie in de aanloop naar een internationale overeenkomst ondermijnt. De Raad voert de volgende bezwaren tegen het bestreden arrest aan: i) de keuze van de rechtsgrondslag is niet een zuiver technische aangelegenheid zonder enige politieke betekenis; ii) het AETR-arrest (
                     20
                  ) en de daaropvolgende rechtspraak tonen duidelijk de relevantie van de rechtsgrondslag voor de externe betrekkingen van de Unie aan; iii) de verwijzing naar de procedure van artikel 300, lid 6, EG is irrelevant aangezien geen van de betrokken instellingen van die procedure gebruik heeft gemaakt, en iv) document nr. 11897/09 was niet rechtmatig aan de openbaarheid prijsgegeven, nu de Raad niet met de openbaarmaking ervan had ingestemd; dat aspect behoefde dus niet in aanmerking te worden genomen.
            
         
               30.
            
            
               De Commissie voegt daaraan nog toe dat het Gerecht ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het uiterst gevoelige karakter van document nr. 11897/09 en met de negatieve gevolgen die de openbaarmaking van dit document voor de lopende onderhandelingen zou hebben. Bovendien betekent het feit dat de meningen op het punt van de rechtsgrondslag uiteenlopen, volgens de Commissie niet noodzakelijkerwijs dat er geen meningsverschillen over de inhoud bestaan.
            
         
               31.
            
            
               Volgens In ’t Veld is het eerste middel van de Raad niet ter zake dienend, althans ongegrond. Zij stelt in wezen dat de Raad het bestreden arrest verkeerd leest. Openbaarmaking van een verschil van mening aangaande de rechtsgrondslag, een zuiver technische aangelegenheid, kan de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen nooit ondermijnen.
            
         
               32.
            
            
               Ook het Parlement meent dat de Raad het bestreden arrest verkeerd leest. Hoewel anders dan In ’t Veld van oordeel dat de openbaarmaking van onenigheid over de rechtsgrondslag het openbaar belang wel zou kunnen ondermijnen, is het Parlement van mening dat dit in casu niet het geval was. Of een dergelijke openbaarmaking al dan niet onder de door de Raad ingeroepen uitzondering valt, moet volgens het Parlement per geval worden beoordeeld.
            
         
               33.
            
            
               Ik ben het met de Raad (en deels met de Commissie) oneens.
            
         
               34.
            
            
               In punt 50 van het bestreden arrest verklaart het Gerecht dat „[d]e vrees om een eventueel meningsverschil binnen de instellingen openbaar te maken [...] op zich [...] niet [volstaat] om daaruit af te leiden dat er een gevaar is van ondermijning van het beschermde openbaar belang inzake internationale betrekkingen”. Het Gerecht gaat echter niet zo ver dat het zegt dat de openbaarmaking van een meningsverschil binnen de instellingen aangaande de rechtsgrondslag nooit kan leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening. Het oordeelt integendeel dat de Raad weliswaar uiting heeft gegeven aan zijn vrees voor openbaarmaking, maar niet heeft aangetoond in welk opzicht het verlenen van toegang tot document nr. 11897/09 de bescherming van het openbaar belang zou ondermijnen zodat aan de voorwaarde voor toepassing van de in de verordening neergelegde uitzondering was voldaan. Het Gerecht neemt daarbij in aanmerking dat de keuze van de rechtsgrondslag niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de instellingen valt (die keuze wordt bepaald door de Verdragen en berust op gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn), dat het Verdrag voorziet in een procedure voor het oplossen van geschillen aangaande de rechtsgrondslag en dat de onenigheid over de rechtsgrondslag reeds algemeen bekend was.
            
         
               35.
            
            
               Deze redenering van het Gerecht kan naar mijn mening in geen enkel opzicht als foutief worden bestempeld.
            
         
               36.
            
            
               In de eerste plaats wordt de rechtsgrondslag inderdaad bepaald door rechtsregels die de betrokken instelling machtigen om op te treden. De keuze van de rechtsgrondslag valt niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de betrokken instelling, noch is (vanuit juridisch oogpunt) de politieke betekenis ervan als zodanig relevant.
            
         
               37.
            
            
               In de tweede plaats ben ik het niet eens met wat de Raad zegt over het AETR-arrest en de betekenis daarvan voor de onderhavige zaak. In de zaak AETR betrof het tussen de Raad en de Commissie bestaande verschil van mening over de rechtsgrondslag de vraag of de sluiting van de betrokken overeenkomst onder de competentie van (destijds) de Gemeenschap dan wel onder die van de lidstaten viel. Het Hof oordeelde dat de onderhandelingen over de overeenkomst werden gekenmerkt door het feit dat zij een aanvang hadden genomen op het niveau van de Gemeenschap en dat ook een aanzienlijk deel van de werkzaamheden op dat niveau was verricht. Bij het bepalen van zijn onderhandelingspositie had de Raad in de betrekkingen met de bij de onderhandelingen betrokken derde landen dus niet meer een volledige vrijheid van beschikken. (
                     21
                  ) Indien de betrokken derde staten in dat stadium van de onderhandelingen met de nieuwe bevoegdheidsverdeling binnen de Gemeenschap waren geconfronteerd, had volgens het Hof de goede afloop van de onderhandelingen in gevaar kunnen komen, wat de vertegenwoordiger van de Commissie tijdens de bespreking in de Raad ook had erkend. (
                     22
                  ) Ik lees in dat arrest niet de algemene regel dat de openbaarmaking van een verschil van mening ten aanzien van de rechtsgrondslag altijd de belangen van de Unie bij internationale onderhandelingen ondermijnt. De Raad heeft geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat de omstandigheden van het in document nr. 11897/09 besproken meningsverschil aangaande de rechtsgrondslag identiek zijn aan (of ook maar vergelijkbaar zijn met) die welke de achtergrond van het arrest AETR vormen. Bovendien ging dat arrest – in 1971 – uiteraard niet in op de thans aan de orde zijnde vraag of de openbaarmaking van een dergelijk verschil van mening het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen schaadt in de zin van de in de verordening geformuleerde uitzondering.
            
         
               38.
            
            
               Een dergelijke algemene regel valt naar mijn mening evenmin af te leiden uit de adviezen 1/75 (
                     23
                  ) en 2/94 (
                     24
                  ). In laatstgenoemd advies heeft het Hof integendeel opgemerkt dat een beslissing waarin eventueel wordt vastgesteld dat een internationaal akkoord, hetzij naar zijn inhoud, hetzij wegens de procedure voor het afsluiten ervan, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, stellig ernstige moeilijkheden zou opleveren, niet alleen op het vlak van de Unie, maar ook op dat van de internationale betrekkingen, en alle betrokken partijen, met inbegrip van de derde landen, schade zou kunnen toebrengen. (
                     25
                  ) Het Hof heeft er vervolgens op gewezen dat de procedure van voorafgaand advies van het Hof bedoeld is om een dergelijke situatie te vermijden (
                     26
                  ) (de verwijzing in het bestreden arrest naar die procedure is naar mijn mening dan ook louter illustratief en suggereert niet dat er in casu een instelling is geweest die van deze procedure heeft willen gebruikmaken).
            
         
               39.
            
            
               Wat de door de Commissie geuite zorg betreft, ben ik het met het Gerecht eens dat uit het bestaan van meningsverschillen ten aanzien van de rechtsgrondslag niet noodzakelijkerwijs volgt dat het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging op dezelfde wijze wordt ondermijnd als het geval zou zijn bij onenigheid over de inhoud. Ook heeft het Gerecht niet gesuggereerd dat onenigheid op het punt van de rechtsgrondslag noodzakelijkerwijs eensgezindheid ten aanzien van de inhoud impliceert. Als het dit wel had gedaan, zou ik het met de Commissie eens zijn dat het daarmee een onjuist standpunt had vertolkt.
            
         
               40.
            
            
               Het Gerecht heeft bijgevolg geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat er geen algemene regel bestaat volgens welke onenigheid over de rechtsgrondslag op zich de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen ondermijnt.
            
         
               41.
            
            
               In de derde plaats kon het Gerecht bij zijn onderzoek van het litigieuze besluit redelijkerwijze niet voorbijgaan aan het feit dat belangrijke aspecten van de inhoud van document nr. 11897/09 reeds algemeen bekend waren voordat het litigieuze besluit werd vastgesteld. Het is waar dat de Raad niet met de onthulling daarvan door het Parlement (
                     27
                  ) had ingestemd, maar dit laat onverlet dat het Gerecht zich wel moest afvragen hoe er sprake zou kunnen zijn van een gevaar in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening, nu het in feite al algemeen bekend was dat de meningen over de rechtsgrondslag verdeeld waren. Het Gerecht heeft dan ook terecht geoordeeld dat het feit dat belangrijke aspecten van de inhoud van document nr. 11897/09 reeds waren onthuld in een resolutie van het Parlement, een relevant gegeven was dat de Raad bij zijn beoordeling van het verzoek van In ’t Veld in aanmerking had moeten nemen.
            
         
               42.
            
            
               Ik ben bijgevolg van mening dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond is.
            
         
         Tweede onderdeel: toetsingsmaatstaf
      
      
               43.
            
            
               De Raad stelt dat het Gerecht bij zijn toetsing van het litigieuze besluit de verkeerde maatstaf heeft aangelegd. Hij omschrijft de door het Gerecht gehanteerde toetsingsmaatstaf als de „concrete en daadwerkelijke schade”-toets en stelt dat het Gerecht in plaats daarvan een op een „ruime beoordelingsmarge” gebaseerde „marginale toetsing” had moeten verrichten. Volgens de Raad geldt de „concrete en daadwerkelijke schade”-toets voor de motivering, maar heeft het Gerecht in punt 58 van zijn arrest ten onrechte geoordeeld dat de Raad dit criterium moet toepassen bij zijn beoordeling van verzoeken om toegang in het licht van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening.
            
         
               44.
            
            
               Ik ben het niet met de Raad eens.
            
         
               45.
            
            
               Naar mijn mening kan de toetsing door de rechters van de Unie van besluiten van de instellingen betreffende krachtens de verordening ingediende verzoeken om toegang tot documenten niet op de door de Raad gesuggereerde wijze zijn beperkt. De rechters van de Unie kunnen in verband met dergelijke besluiten diverse soorten toetsing moeten verrichten, en wel met name i) in het licht van de betekenis van de in artikel 4 van de verordening geformuleerde uitzonderingen; ii) door de juridische toetsingsmaatstaf te bepalen, en iii) door in gevallen waarin een beroep is gedaan op de in artikel 4, lid 2 (dan wel lid 3), geformuleerde uitzonderingen, de (in de motivering van het besluit vervatte) beoordeling door de instelling van het bestaan van een eventueel hoger openbaar belang bij openbaarmaking te toetsen.
            
         
               46.
            
            
               Bovendien heeft het Gerecht de toetsingsmaatstaf die het in het bestreden arrest heeft aangelegd, niet op de door de Raad omschreven wijze verwoord. In punt 58 van het bestreden arrest verklaart het namelijk dat „de Raad [...] niet heeft aangetoond in welk opzicht de ruimere toegang tot dit document een concrete en daadwerkelijke[ (
                     28
                  ) ] ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou vormen”. Het Gerecht is niet zo ver gegaan bewijs van daadwerkelijke schade te verlangen van de Raad. Het heeft wel onderzocht of de Raad concreet en daadwerkelijk had aangetoond in hoeverre de verlening van toegang tot document nr. 11897/09 schade dreigde toe te brengen aan de bescherming van het openbaar belang op het stuk van de internationale betrekkingen. In zoverre heeft de Raad het arrest van het Gerecht eenvoudig verkeerd gelezen.
            
         
               47.
            
            
               Volgens vaste rechtspraak moeten de uitzonderingen van artikel 4 van de verordening, daar zij afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, restrictief worden uitgelegd en toegepast. (
                     29
                  ) Indien een instelling besluit om de toegang tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, te weigeren, moet zij bijgevolg in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke (
                     30
                  ) ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in artikel 4 van de verordening neergelegde uitzonderingen waarop de instelling zich beroept. Bovendien moet het gevaar dat het beschermde belang wordt aangetast, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn. (
                     31
                  ) Een en ander geldt voor alle uitzonderingen van artikel 4.
            
         
               48.
            
            
               Het Gerecht heeft deze benadering naar behoren gevolgd. Het heeft artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening aldus uitgelegd dat de Raad duidelijk moest maken in welk opzicht de toegang tot document nr. 11897/09 het beschermde belang waarop hij zich beriep, concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, aangezien de in die bepaling geformuleerde uitzondering niet reeds van toepassing was enkel omdat dat document de internationale betrekkingen betrof. Het Gerecht heeft dan ook onderzocht of het betoog op basis waarvan de Raad de toegang tot document nr. 11897/09 had geweigerd, plausibel was. Dit is in overeenstemming met het volgens artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening geldende vereiste dat de instelling die zich op een uitzondering beroept, duidelijk moet maken waarom zij van mening is dat de bescherming van het openbaar belang in een bepaald geval dreigt te worden ondermijnd. Het Gerecht heeft dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door na te gaan of de Raad had aangetoond dat de toegang tot document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning van de bescherming van het openbaar belang in de zin van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, opgenomen uitzondering voor de internationale betrekkingen kon vormen.
            
         
               49.
            
            
               Zoals ik het zie, oordeelt het Gerecht in de punten 46 tot en met 59 van het bestreden arrest dat de Raad om twee redenen niet aannemelijk heeft weten te maken dat de toegang tot document nr. 11897/09 de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou ondermijnen: ten eerste is de Raad uitgegaan van het bestaan van een algemene regel volgens welke meningsverschillen aangaande de rechtsgrondslag niet in de openbaarheid moeten worden gebracht omdat zij de eenheid van optreden in het onderhandelingsproces ondermijnen, en ten tweede heeft hij geen rekening gehouden met het feit dat belangrijke aspecten van de inhoud van document nr. 11897/09 reeds algemeen bekend waren.
            
         
               50.
            
            
               Zoals de Raad overigens toegeeft, noemt het Gerecht de juiste toetsingsmaatstaf in punt 25 van zijn arrest, waarin het refereert aan de ruime beoordelingsmarge waarover de instelling beschikt bij de toepassing van de algemene criteria voor de in artikel 4 van de verordening bedoelde ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen, en aan het arrest van het Hof in de zaak Sison (
                     32
                  ). De motivering van de Raad voldeed dus niet aan hetgeen een juiste uitleg van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening vereiste. Het Gerecht erkent daarmee niet alleen met zoveel woorden dat de Raad over een ruime beoordelingsmarge beschikt, maar ook dat zijn eigen toetsingstaak beperkt is.
            
         
               51.
            
            
               Bij zijn beoordeling van het door In ’t Veld in eerste aanleg aangevoerde middel betreffende schending van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van de verordening heeft het Gerecht niet vermeld op welke van de vier in het arrest Sison genoemde elementen zijn beslissing precies gebaseerd was: i) niet-naleving van de procedurevoorschriften; ii) niet-naleving van de motiveringsvoorschriften; iii) kennelijke beoordelingsfout, of iv) misbruik van bevoegdheid. (
                     33
                  ) Het Gerecht heeft zich integendeel geconcentreerd op de uitlegging van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening en geconcludeerd dat de Raad niet had aangetoond in welk opzicht de bescherming van het openbaar belang zou worden ondermijnd. (
                     34
                  ) Het is niet zo ver gegaan dat het zijn eigen beoordeling van het litigieuze besluit in de plaats heeft gesteld van die van de Raad – het heeft niet gezegd dat er geen gevaar van ondermijning van de bescherming van het openbaar belang bestond. Naar mijn mening is die beoordeling in de kern in overeenstemming met het arrest Sison.
            
         
               52.
            
            
               Ik ben daarom van mening dat het eerste middel ongegrond is.
            
         
         Tweede middel: verkeerde uitlegging van artikel 4, lid 2, tweede streepje
      
      
               53.
            
            
               Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen. De Raad stelt in de eerste plaats dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de gevoelige inhoud van het juridische advies noch met de specifieke omstandigheden rond het door In ’t Veld ingediende verzoek om toegang, en dat het een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd. In de tweede plaats verwijt hij het Gerecht dat het in het kader van de (in artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, bedoelde) toets van het hoger openbaar belang het onderhandelen over en sluiten van een internationale overeenkomst ten onrechte op één lijn heeft gesteld met de wetgevende werkzaamheden van de instelling.
            
         
               54.
            
            
               Het Gerecht zet in het bestreden arrest om te beginnen de „Turco-toets” uiteen:
               „Ten eerste moet de Raad verifiëren of het document waarvan openbaarmaking wordt verlangd inderdaad een juridisch advies is, en zo ja, bepalen over welke delen ervan het gaat en waarvoor die uitzondering dus eventueel kan gelden. Ten tweede moet de Raad onderzoeken of de openbaarmaking van de delen van het document in kwestie waarvan is vastgesteld dat zij juridische adviezen betreffen, zou leiden tot ondermijning van de bescherming van die adviezen. Ten derde dient de Raad, indien hij van mening is dat de openbaarmaking de bescherming van juridische adviezen zou ondermijnen, te verifiëren dat er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt al zou dit zijn mogelijkheid ondermijnen om juridische adviezen te vragen en eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen [...].” (
                     35
                  )
            
         
               55.
            
            
               Het Gerecht verklaart dat document nr. 11897/09 daadwerkelijk een juridisch advies is (eerste fase van de Turco-toets). Vervolgens beklemtoont het dat het gevaar van ondermijning van de bescherming van juridische adviezen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn (tweede fase van de Turco-toets). Het oordeelt dat de redenen die de Raad heeft aangevoerd om de toegang tot document nr. 11897/09 te weigeren, geen omstandige motivering behelzen aan de hand waarvan een dergelijk gevaar kan worden bewezen. Het feit dat het in document nr. 11897/09 vervatte juridische advies de internationale betrekkingen van de Unie betreft, volstaat volgens het Gerecht op zich niet voor toepassing van de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening voorziene uitzondering. Met dit feit is namelijk reeds rekening gehouden in verband met de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje. Het Gerecht meent wel dat een verhoogde bescherming gepast is indien de internationale onderhandelingen nog gaande zijn. (
                     36
                  )
            
         
               56.
            
            
               Het Gerecht oordeelt dat de Raad zich niet geldig kan beroepen op de algemene overweging dat in een gevoelig domein kan worden verondersteld dat er sprake is van ondermijning van het beschermde openbaar belang en dat dit volstaat om het bestaan van het door artikel 4, lid 2, van de verordening beschermde belang aan te tonen. De vrees dat de burgers van de Unie kennis krijgen van verschillen van mening tussen de instellingen aangaande de rechtsgrondslag van het internationale optreden van de Unie (en daardoor aan de rechtmatigheid van dit optreden gaan twijfelen), is naar het oordeel van het Gerecht evenmin een bewijs van een concrete en voorzienbare ondermijning van dat belang. Transparantie draagt ertoe bij om aan de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen in de ogen van de burgers van de Unie en het vertrouwen van deze burgers in de instellingen te vergroten door een open debat mogelijk te maken. Dat beginsel is tevens van toepassing op het vlak van het internationale optreden van de Unie, aangezien ook bij het besluitvormingsproces op dit vlak het transparantiebeginsel dient te worden nageleefd. (
                     37
                  )
            
         
               57.
            
            
               Het Gerecht wijst vervolgens het argument van de hand dat het vermogen van de juridische dienst van de Raad om tijdens gerechtelijke procedures een standpunt te verdedigen waarover deze dienst een negatief advies had uitgebracht, zou kunnen worden ondermijnd. (
                     38
                  ) Het oordeelt bovendien dat de Raad het feit dat hij niet meer informatie heeft verstrekt, niet kan rechtvaardigen door zich enkel en alleen op het gevoelige karakter van de inhoud van document nr. 11897/09 te beroepen. (
                     39
                  )
            
         
               58.
            
            
               Het Gerecht wijst erop dat het aan de Raad was om het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen een eventueel hoger openbaar belang dat deze openbaarmaking gebiedt (derde fase van de Turco-toets). Daarbij moet de Raad met name rekening houden met het algemeen belang dat document nr. 11897/09 toegankelijk wordt gemaakt, gelet op de voordelen van een grotere transparantie, te weten een nauwere betrokkenheid van de burgers bij het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. (
                     40
                  )
            
         
               59.
            
            
               Volgens het Gerecht zijn deze overwegingen uiteraard bij uitstek relevant wanneer de Raad als wetgever optreedt. Het Gerecht erkent dat het initiatief voor en het voeren van de onderhandelingen met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst in beginsel tot het domein van de uitvoerende macht behoren. Het aanvaardt ook dat de inspraak van het publiek in een procedure met betrekking tot de onderhandeling en de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijkerwijs beperkt is, gelet op het rechtmatige belang om geen strategische elementen van de onderhandelingen te onthullen. (
                     41
                  )
            
         
               60.
            
            
               Hoewel de Raad dus niet als wetgever optrad, concludeert het Gerecht toch dat de toepassing van de overwegingen in verband met het beginsel van transparantie van het besluitvormingsproces van de Unie niet kan worden uitgesloten op het gebied van het internationale optreden, in het bijzonder wanneer een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen, een internationale overeenkomst betreft die consequenties kan hebben voor een wetgevingsdomein van de Unie. Het Gerecht wijst erop dat de voorgenomen overeenkomst gevolgen heeft voor de bescherming van persoonsgegevens, wat een grondrecht is. De Raad moest volgens het Gerecht dus rekening houden met het domein waarop de betrokken overeenkomst betrekking heeft en overeenkomstig het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten, onderzoeken of het algemeen belang bij een ruimere transparantie in de betrokken procedure niet de volledige of ruimere toegang tot het verlangde document rechtvaardigde, niettegenstaande het gevaar van ondermijning van de bescherming van juridische adviezen. (
                     42
                  )
            
         
               61.
            
            
               Volgens het Gerecht was er een hoger openbaar belang bij de openbaarmaking van document nr. 11897/09, aangezien die openbaarmaking ertoe zou bijdragen de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen en het vertrouwen van de Europese burgers in die instellingen zou vergroten door een open debat mogelijk te maken over de punten waarover verschil van mening bestond. Bovendien wordt in het betrokken document de rechtsgrondslag besproken van een overeenkomst waarvan de sluiting gevolgen zal hebben voor het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. Het Gerecht stelt zich dan ook op het standpunt dat de Raad, door elke mogelijkheid om rekening te houden met het domein waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, uit te sluiten bij de beoordeling of er sprake is van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van het verlangde document rechtvaardigt, heeft nagelaten de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen voor de toepassing van de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening neergelegde uitzondering. (
                     43
                  )
            
         
               62.
            
            
               Vervolgens gaat het Gerecht in op de argumenten van de Commissie dat voor handelingen op het vlak van de internationale betrekkingen, die onder de bindende uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening vallen, niet dezelfde mate van transparantie is vereist als voor de wetgevende werkzaamheden van een instelling, en dat document nr. 11897/09 een bijzonder gevoelig karakter heeft wegens het onderwerp waarop het betrekking heeft en wegens het feit dat de onderhandelingen nog gaande waren. Volgens het Gerecht kunnen deze argumenten niet overtuigen.
            
         
               63.
            
            
               Ten eerste is het feit dat het betrokken document een domein betreft dat mogelijkerwijs binnen de werkingssfeer valt van de (in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje vervatte) uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen, volgens het Gerecht namelijk niet relevant voor de beoordeling of een andere uitzondering, namelijk die inzake de bescherming van juridische adviezen (als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje), van toepassing is. Bovendien acht het Gerecht het feit dat de onderhandelingen nog gaande waren, niet beslissend bij het onderzoek of er eventueel een hoger openbaar belang bestaat dat de openbaarmaking rechtvaardigt in weerwil van dit gevaar van ondermijning. Het openbaar belang van de transparantie van het besluitvormingsproces zou immers worden uitgehold indien het alleen in aanmerking werd genomen als het besluitvormingsproces was beëindigd. (
                     44
                  )
            
         
         Eerste onderdeel: niet-inaanmerkingneming van het specifieke onderwerp van het juridisch advies en onjuiste toetsingsmaatstaf
      
      
               64.
            
            
               Volgens de Raad heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door i) geen betekenis toe te kennen aan het feit dat het juridische advies betrekking had op aan de gang zijnde onderhandelingen over een internationale overeenkomst; ii) een toetsingsmaatstaf te hanteren die van de Raad verlangt dat hij door concrete en omstandige gegevens gestaafde concrete en daadwerkelijke schade aantoont, en iii) geen rekening te houden met de specifieke omstandigheden rond het door In ’t Veld ingediende verzoek om toegang.
            
         
               65.
            
            
               Het tweede punt stelt een belangrijke kwestie aan de orde, namelijk of de door het Hof in het arrest Turco geformuleerde toetsingscriteria ook moeten worden toegepast bij de beoordeling van verzoeken om toegang tot juridische adviezen van de Raad die betrekking hebben op lopende internationale onderhandelingen. Ik zal dit punt dan ook behandelen alvorens – korter – op het eerste en het derde punt in te gaan.
            
         
               66.
            
            
               Zowel de Raad als de Commissie is van mening dat de Turco-toets in casu niet voor toepassing in aanmerking komt, aangezien het betrokken juridisch advies niet in de context van wetgevende werkzaamheden is opgesteld. De Raad stelt bovendien dat in het arrest Turco niet aan een criterium van concrete en daadwerkelijke schade wordt gerefereerd en dat het Gerecht dus ten onrechte dat criterium heeft toegepast.
            
         
               67.
            
            
               Volgens In ’t Veld heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de Turco-toets toe te passen. Dat de Raad in zijn verzoekschrift in hogere voorziening de woorden „specific and actual” (
                     45
                  ) gebruikt, heeft volgens haar te maken met een vertaalfout in de Engelse taalversie van het bestreden arrest: in de Franse versie wordt het toetsingscriterium correct weergegeven als „[...] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution [...]” (
                     46
                  ). Het Parlement is het hiermee eens.
            
         
               68.
            
            
               Naar mijn mening moet aan het gebruik van de formulering „[...] could have specifically and actually undermined the public interest concerned [...]” in punt 69 van de Engelse taalversie van het arrest van het Gerecht niet al te veel betekenis worden toegekend. Hiermee wordt namelijk hetzelfde bedoeld als met de woorden „specifically and effectively” („concrete en daadwerkelijke”) in punt 49 van het arrest Turco (zoals ik in punt 47 en in voetnoot 30 van deze conclusie al heb uitgelegd). Bovendien spreekt het Gerecht niet van „specific and actual harm” (cursivering van mij), zoals de Raad in zijn verzoekschrift in hogere voorziening suggereert. In punt 69 van zijn arrest heeft het Gerecht het integendeel over „[h]et gevaar dat de openbaarmaking van het document een concrete en daadwerkelijke ondermijning vormt van het belang van de instelling om eerlijke, objectieve en volledige juridische adviezen te vragen en te ontvangen [...]” (cursivering van mij). Dat is niet hetzelfde als van een instelling het bewijs van „schade” te verlangen. Ik ben dan ook van mening dat het Gerecht het juiste criterium heeft gehanteerd en het arrest Turco niet verkeerd heeft opgevat.
            
         
               69.
            
            
               Moet de in het arrest Turco ontwikkelde drietrapstoets worden toegepast in het geval van een verzoek om toegang tot een document dat een juridisch advies betreffende lopende internationale onderhandelingen bevat?
            
         
               70.
            
            
               Ik meen van wel.
            
         
               71.
            
            
               Het is waar dat het Hof in het arrest Turco heeft verklaard dat de drie fasen die het had onderscheiden, „bij uitstek” relevant zijn wanneer de Raad optreedt als wetgever. (
                     47
                  ) De drie fasen zelf zijn echter in algemene termen geformuleerd, zodat niet is uitgesloten dat de drietrapstoets ook voor andere werkzaamheden van de instellingen geldt.
            
         
               72.
            
            
               De drie fasen van de Turco-toets zijn rechtstreeks ontleend aan de tekst zelf van artikel 4, lid 2, van de verordening. Dit betekent naar mijn mening dat de drietrapstoets moet worden toegepast zodra een instelling zich op de in het tweede streepje van die bepaling geformuleerde uitzondering beroept. In de tekst van de bepaling wordt niet gesproken van een context van „wetgevende” aard waarin toegang tot een document wordt gevraagd. Ik zie geen dwingende reden waarom dat een beslissend criterium zou moeten zijn. (
                     48
                  )
            
         
               73.
            
            
               Bovendien mag het dan in het algemeen mogelijk zijn om wetgevingshandelingen van andere soorten handelingen te onderscheiden, dit betekent nog niet dat alle werkzaamheden van de instellingen zich zo duidelijk en nauwkeurig laten categoriseren. Uitvoeringshandelingen bestrijken een breed spectrum aan verschillende activiteiten, waaronder het onderhandelen over en sluiten van internationale overeenkomsten. Als dergelijke activiteiten betrekking hebben op aangelegenheden die de burgers van de Unie – en dan met name hun grondrechten – raken, is openheid een belangrijk onderdeel van het besluitvormingsproces. Transparantie versterkt de democratie in zoverre de burgers de mogelijkheid wordt geboden om te worden geïnformeerd en aan het besluitvormingsproces deel te nemen. (
                     49
                  ) Zo gezien zijn de voor wetgevingshandelingen geldende overwegingen evenzeer relevant voor de uitvoerende werkzaamheden. Toepassing van verschillende toetsingscriteria op de handelingen van de instellingen naargelang hoe de werkzaamheid van de instelling in een specifiek geval moet worden gekwalificeerd is dan ook moeilijk te rechtvaardigen. (
                     50
                  )
            
         
               74.
            
            
               De vraag waarom het hier werkelijk draait, is of het passend is om tot de tweede fase van de Turco-toets – waarbij moet worden nagegaan of de betrokken instelling heeft aangetoond dat het gevaar redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is – over te gaan in de specifieke context van het onderhandelen over en sluiten van een internationale overeenkomst.
            
         
               75.
            
            
               Aangezien het doel van de verordening is om het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang te verlenen, dienen de instellingen in mijn ogen de praktische gevolgen van openbaarmaking van geval tot geval te beoordelen. Zij kunnen zich niet louter op algemene overwegingen baseren om verzoeken om openbaarmaking af te wijzen.
            
         
               76.
            
            
               Ik ben het met de punten 75 en 76 van het bestreden arrest eens dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat het transparantiebeginsel voor besluiten op het vlak van de internationale betrekkingen net zozeer geldt als voor besluiten op alle andere werkterreinen van de Unie. Er kan dan ook niet worden aangenomen dat de openbaarmaking van een verschil van mening aangaande de rechtsgrondslag automatisch leidt tot „ondermijning” van de bescherming van het betrokken juridisch advies in de zin van artikel 4, lid 2, van de verordening.
            
         
               77.
            
            
               Uit het vereiste dat het gevaar „redelijkerwijs voorzienbaar” moet zijn, volgt integendeel dat indien de toegang tot het document wordt geweigerd, in de motivering van het afwijzende besluit moet worden aangegeven waarom openbaarmaking het beschermde belang „concreet en daadwerkelijk” zou ondermijnen.
            
         
               78.
            
            
               De motivering heeft namelijk tot doel om enerzijds de belanghebbende in staat te stellen de redenen te kennen waarom zijn verzoek om toegang is afgewezen, en anderzijds de rechter de gelegenheid te geven zijn toezicht uit te oefenen. (
                     51
                  ) Als een besluit van een instelling ontoereikend is gemotiveerd, worden beide doelstellingen ondergraven. (
                     52
                  ) Niets in de tekst van de verordening wijst erop dat minder strenge motiveringseisen zouden gelden wanneer het over internationale onderhandelingen gaat. De (door het Gerecht in punt 121 van zijn arrest erkende) mogelijkheid voor de instellingen om hun motivering abstracter te formuleren als zij bezorgd zijn dat bij een zeer gedetailleerde motivering van de weigering de inhoud van het document dat zij willen beschermen, wordt onthuld, vormt in dit verband een voldoende waarborg.
            
         
               79.
            
            
               Dan kom ik nu toe aan het eerste en het derde punt van de Raad, die ik samen zal behandelen. Met zijn eerste punt verwijt de Raad het Gerecht dat het geen rekening heeft gehouden met het feit dat het in document nr. 11897/09 vervatte juridische advies een bijzonder gevoelig onderwerp betrof, namelijk het bestrijden van terrorisme en terrorismefinanciering. Het Gerecht had daaruit moet afleiden dat document nr. 11897/09 eerder meer dan minder bescherming verdiende en het had daarom moeten uitgaan van een vermoeden dat zich tegen openbaarmaking verzette, zoals ook het Hof in sommige arresten heeft gedaan. (
                     53
                  ) In plaats daarvan heeft het Gerecht volgens de Raad ten onrechte geconcludeerd dat met het feit dat document nr. 11897/09 de internationale betrekkingen betrof, reeds rekening was gehouden bij het onderzoek van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van de verordening geformuleerde uitzondering. Met zijn derde punt stelt de Raad dat het Gerecht in deze context het gevoelige karakter van de in document nr. 11897/09 behandelde materie heeft veronachtzaamd.
            
         
               80.
            
            
               Volgens In ’t Veld heeft het Gerecht wel degelijk rekening gehouden met het specifieke karakter van het onderwerp waarop het juridische advies betrekking had en stelt de Raad ten onrechte dat er bijzondere regels gelden voor verzoeken om toegang tot juridische adviezen die de internationale betrekkingen betreffen. Zij meent juist dat voor al dat soort documenten een hoge mate van transparantie zou moeten gelden. Het Parlement voegt hieraan nog toe dat de Raad niet heeft aangetoond in welk opzicht de openbaarmaking (van reeds openbaar toegankelijke informatie) een concrete en daadwerkelijke ondermijning van juridisch advies in de zin van de verordening zou vormen. De belangen op het vlak van de internationale betrekkingen dienen in het kader van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, in aanmerking te worden genomen. De door deze bepaling en de door artikel 4, lid 2, tweede streepje, beschermde belangen zijn in juridisch opzicht niet identiek.
            
         
               81.
            
            
               Het is waar dat de in artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening neergelegde uitzonderingen nauw met elkaar samenhangen. Bij de beoordeling van de uitzondering voor juridische adviezen moet dan ook in aanmerking worden genomen dat document nr. 11897/09 de internationale betrekkingen (meer bepaald onderhandelingen over een gevoelig onderwerp) betreft. Uit punt 71 van het bestreden arrest blijkt echter duidelijk dat het Gerecht met dat feit rekening heeft gehouden. In punt 72 wijst het erop dat de onderhandelingen nog gaande waren toen In ’t Veld om toegang tot document nr. 11897/09 verzocht.
            
         
               82.
            
            
               De uitzondering voor juridische adviezen in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening moet aldus worden uitgelegd dat zij de bescherming beoogt van het belang van een instelling bij het vragen van juridische adviezen en het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen. (
                     54
                  ) De instelling die zich op die uitzondering beroept, moet daarom aantonen waarom de bescherming van haar belang bij het vragen en ontvangen van dergelijke adviezen zou worden ondermijnd indien toegang tot het betrokken document werd verleend. Ik ben het eens met het oordeel van het Gerecht dat het feit dat document nr. 11897/09 betrekking heeft op lopende internationale onderhandelingen over een gevoelig onderwerp, op zich niet volstaat als bewijs dat de Raad geen eerlijke, objectieve en volledige adviezen van zijn juridische dienst zou kunnen ontvangen en dat daarom de toegang tot het document zou moeten worden geweigerd.
            
         
               83.
            
            
               Ik meen ook niet dat de door het Gerecht gevolgde benadering op gespannen voet staat met de rechtspraak van het Hof. Het is waar dat het Hof in verband met de andere uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening (bescherming van gerechtelijke procedures) (
                     55
                  ) en met die van het derde streepje van die bepaling (bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits) (
                     56
                  ) in de arresten API (
                     57
                  ) respectievelijk Technische Glaswerke (
                     58
                  ) heeft geoordeeld dat een vermoeden gold dat zich tegen openbaarmaking verzette. In elk van die twee arresten waren daar echter specifieke redenen voor.
            
         
               84.
            
            
               Het arrest API had betrekking op een verzoek om toegang tot de door de Commissie in procedures voor het Gerecht of het Hof ingediende memories. Het Hof baseerde zijn oordeel dat er een vermoeden gold dat met het oog op de bescherming van gerechtelijke procedures aan openbaarmaking in de weg stond, op de volgende overwegingen: i) dergelijke documenten hebben bijzondere kenmerken en zijn uitsluitend opgesteld voor een bepaalde gerechtelijke procedure (
                     59
                  ); ii) de uitzondering houdt met name in dat het beginsel van „equality of arms” en het beginsel van de goede rechtsbedeling worden geëerbiedigd (
                     60
                  ); iii) openbaarmaking van de betrokken memories zou ertoe leiden dat, al is het maar in de perceptie van het publiek, pressie van buiten kan worden uitgeoefend op de gerechtelijke werkzaamheden, en zou de debatten verstoren (
                     61
                  ), en iv) dat vermoeden vond een rechtvaardiging in het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de reglementen voor de procesvoering van de rechterlijke instanties van de Unie (
                     62
                  ). Het Hof voegde daaraan toe dat uit artikel 15 VWEU (destijds artikel 255 EG) en uit de algemene opzet van de verordening volgt dat ten aanzien van het Hof de transparantieverplichtingen alleen gelden voor de uitoefening van zijn administratieve taken. (
                     63
                  )
            
         
               85.
            
            
               Het arrest Technische Glaswerke betrof een verzoek om toegang tot het administratieve dossier van de Commissie in staatssteunprocedures uit hoofde van artikel 88, lid 2, EG (thans artikel 108, lid 2, VWEU). Het Hof overwoog met name dat andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat in controleprocedures inzake staatssteun geen recht hebben om de documenten van het administratieve dossier van de Commissie in te zien. Het oordeelde dat een algemeen vermoeden geldt dat openbaarmaking van de documenten van het administratieve dossier in beginsel leidt tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van de verordening. (
                     64
                  )
            
         
               86.
            
            
               Zowel in het arrest API als in het arrest Technische Glaswerke wees het Hof – alvorens te concluderen dat er een vermoeden gold dat zich tegen openbaarmaking verzette – op specifieke kenmerken van het betrokken document en op bijzondere omstandigheden van het geval, die duidelijk maakten waarom het ingeroepen beschermde belang noodzakelijkerwijs altijd zou worden ondermijnd. Het Hof ging er dus van uit dat het al te simplistisch is om een in de verordening geformuleerde uitzondering van toepassing te achten enkel omdat een document waarvan openbaarmaking is gevraagd, tot het in die uitzondering bedoelde gebied behoort. Nu het Gerecht had vastgesteld dat de Raad geen concrete gegevens had aangedragen waaruit bleek dat hij bij openbaarmaking van het juridische advies (in casu betreffende verschillen van mening aangaande de rechtsgrondslag) onvermijdelijk ervan zou worden weerhouden dergelijke adviezen te vragen en te ontvangen, heeft het Gerecht terecht geconcludeerd dat er geen vermoeden gold dat zich tegen die openbaarmaking verzette.
            
         
               87.
            
            
               Aangaande ten slotte het argument van de Raad betreffende het reële gevaar van ondermijning van het vermogen van zijn juridische dienst om in latere gerechtelijke procedures een standpunt te verdedigen waarover deze dienst een negatief advies heeft uitgebracht, moet worden vastgesteld dat een dergelijk argument volgens vaste rechtspraak te algemeen is om een uitzondering op de door de verordening voorgeschreven transparantie te rechtvaardigen. (
                     65
                  )
            
         
         Tweede onderdeel: toets van het hoger openbaar belang
      
      
               88.
            
            
               De Raad stelt dat het Gerecht in verschillende opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Om te beginnen heeft het van hem verlangd dat hij, terwijl de internationale onderhandelingen nog gaande zijn, het belang van bescherming van juridische adviezen afweegt tegen het algemene transparantiebeginsel. In de tweede plaats heeft het geoordeeld dat dit algemene beginsel het hogere openbaar belang vormt. Tot slot heeft het voor de door de Raad gevoerde internationale onderhandelingen dezelfde mate van transparantie verlangd als in het arrest Turco, waar de betrokken instelling als wetgever optrad. De Raad is bovendien van mening dat niet van hem kan worden verlangd dat hij transparantie, democratie en inspraak afweegt tegen de bescherming van juridische adviezen, maar dat integendeel de persoon die om toegang verzoekt, een duidelijk en concreet openbaar belang bij openbaarmaking dient aan te wijzen.
            
         
               89.
            
            
               De Commissie heeft twee hoofdbezwaren: ten eerste heeft het Gerecht (zo stelt zij) in het kader van de toets van het hoger openbaar belang het gevoelige karakter van de materie als irrelevant beschouwd, en ten tweede heeft het voor de toepassing van die toets de sluiting van een internationale overeenkomst op één lijn gesteld met de wetgevende werkzaamheden van een instelling.
            
         
               90.
            
            
               In ’t Veld stelt dat de Turco-rechtspraak niet uitsluitend geldt voor de wetgevende werkzaamheden van de Unie in formele zin. Haars inziens ligt aan het Verdrag en aan de rechtspraak het beginsel ten grondslag dat burgers vóór de vaststelling van bepalingen die hun grondrechten aantasten, van die bepalingen op de hoogte moeten worden gebracht en de gelegenheid moeten krijgen om daarover mee te discussiëren. Het Parlement laat zich niet over het punt van het hoger openbaar belang uit.
            
         
               91.
            
            
               Ik ben het met de Commissie eens dat het gevoelige karakter van de materie waarop document nr. 11897/09 betrekking heeft, in aanmerking moet worden genomen. Dit is volgens mij ook precies wat het Gerecht in de punten 81 tot en met 88 van het bestreden arrest heeft gedaan.
            
         
               92.
            
            
               Ik meen echter niet dat bij de beoordeling of de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening opgenomen uitzondering voor juridisch advies voor toepassing in aanmerking komt, bijzondere betekenis toekomt aan het feit dat document nr. 11897/09 de werkzaamheden van de Raad op het vlak van de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, betreft. De openingszin van zowel het eerste als het tweede lid van artikel 4 is in dwingende bewoordingen gesteld: „De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van [...]”. Het verschil tussen de twee bepalingen is dat de in het tweede lid geformuleerde uitzonderingen zijn onderworpen aan de toets van het hoger openbaar belang, terwijl dit niet geldt voor de uitzonderingen van het eerste lid, die een absoluut karakter hebben.
            
         
               93.
            
            
               De verordening maakt niet duidelijk of een bijzondere toetsingsmaatstaf moet worden gehanteerd voor juridische adviezen die over de internationale betrekkingen van de Unie gaan. Evenmin valt uit de verordening op te maken of bij de beoordeling of een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt, het onderwerp waarop het juridisch advies betrekking heeft, van invloed zou moeten zijn op de beslissing om al dan niet toegang te verlenen.
            
         
               94.
            
            
               In mijn ogen heeft het Gerecht in punt 81 van zijn arrest artikel 4, lid 2, van de verordening correct geïnterpreteerd door zich op het standpunt te stellen dat het aan de Raad is om het belang dat wordt beschermd door de toegang tot een document te weigeren, af te wegen tegen een eventueel openbaar belang dat de openbaarmaking van het document gebiedt. Deze interpretatie strookt met de tekst van die bepaling, die – zoals ik haar lees – van de betrokken instelling verlangt dat deze de afweging maakt, in plaats van – zoals ook had gekund – degene die om toegang heeft verzocht, expliciet te verplichten om een duidelijk en concreet openbaar belang bij openbaarmaking aan te wijzen en aan te tonen.
            
         
               95.
            
            
               Uit de punten 87 en 88 van het bestreden arrest blijkt duidelijk dat het Gerecht een verschil ziet tussen de wetgevende werkzaamheden van een instelling en het voeren van onderhandelingen met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst, een activiteit die volgens het Gerecht in beginsel onder de uitvoerende bevoegdheid valt. Het Gerecht heeft dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de wetgevende en de uitvoerende taken van de Raad over één kam te scheren.
            
         
               96.
            
            
               Het algemene doel van de verordening is om aan burgers een zo ruime mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te waarborgen. (
                     66
                  ) Het transparantiebeginsel moet derhalve in aanmerking worden genomen bij de afweging, in het kader van artikel 4, lid 2, van de verordening, tussen de ingeroepen uitzondering en het hogere openbaar belang. (
                     67
                  )
            
         
               97.
            
            
               Transparantie is geen abstract begrip en evenmin een absoluut vereiste. Het belang van transparantie moet dikwijls worden afgewogen tegen andere, concurrerende doelstellingen. Het lijkt mij daarom al te simplistisch om (bijvoorbeeld) te zeggen dat wetgevingshandelingen in het algemeen een hoge mate van transparantie vereisen, terwijl dit voor andere werkzaamheden van de instellingen doorgaans in veel mindere mate geldt. Volgens de verordening geldt als algemene regel dat de instellingen een zo ruim mogelijke toegang tot hun documenten dienen te waarborgen. (
                     68
                  ) Hoewel ik het bijzondere karakter van internationale onderhandelingen erken, is het geen automatisme dat voor dergelijke activiteiten altijd eerder minder dan meer transparantie geldt, zelfs wanneer de onderhandelingen betrekking hebben op een onderwerp dat als gevoelig wordt beschouwd, zoals in deze zaak het geval is.
            
         
               98.
            
            
               In mijn ogen zou niet doorslaggevend moeten zijn in welke hoedanigheid de instelling optreedt, dat wil zeggen of zij wetgevende, uitvoerende dan wel administratieve taken verricht. Het gaat er veeleer om dat de instelling in een individueel geval de door de verordening verlangde beoordeling zorgvuldig en objectief verricht en haar besluit voorziet van de vereiste omstandige en specifieke motivering.
            
         
               99.
            
            
               Het Gerecht zet in de punten 91 tot en met 95 van het bestreden arrest uiteen dat de Raad bij zijn beoordeling of er een hoger openbaar belang was dat de openbaarmaking van document nr. 11897/09 gebood, in belangrijke mate is tekortgeschoten door geen rekening te houden met het feit dat de voorgenomen overeenkomst gevolgen had voor fundamentele rechten en daarom meer (in plaats van minder) transparantie rechtvaardigde. Het Gerecht heeft bijgevolg geconcludeerd dat de Raad had nagelaten de voor de toepassing van artikel 4, lid 2, van de verordening vereiste volledige beoordeling uit te voeren.
            
         
               100.
            
            
               Het komt mij voor dat het onderwerp waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, een relevante factor moet zijn bij de onderlinge afweging van de openbare belangen. Als dat onderwerp gevolgen kan hebben voor de rechten van de burgers van de Unie, met name voor hun grondrechten, is er een duidelijk openbaar belang bij openbaarmaking. Het gaat er dan om, welk van twee met elkaar concurrerende belangen het hogere belang is. In casu moest de afweging gaan tussen enerzijds de gevolgen die de openbaarmaking van het document zou hebben voor het belang van de Raad om adviezen te vragen en te ontvangen van zijn juridische dienst, en anderzijds het algemeen belang bij transparantie (met name als grondrechten op het spel staan) (
                     69
                  ) en het beginsel dat openheid de democratie versterkt en de burgers van de Unie de mogelijkheid biedt om aan het besluitvormingsproces deel te nemen, waardoor aan de instellingen een grotere legitimiteit wordt verleend. Als deze factoren niet in aanmerking worden genomen, blijft naar mijn mening de voor de toepassing van artikel 4, lid 2, van de verordening vereiste volledige beoordeling achterwege. Ik concludeer dan ook dat het tweede middel ongegrond is.
            
         
         Kosten
      
      
               101.
            
            
               Overeenkomstig de artikelen 138, lid 1, en 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dient de Raad als in het ongelijk gestelde partij in de kosten van deze hogere voorziening te worden verwezen, terwijl het Parlement en de Commissie elk hun eigen kosten moeten dragen.
            
         
         Conclusie
      
      
               102.
            
            
               Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
               
                        —
                     
                     
                        de hogere voorziening af te wijzen;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de Raad in de kosten te verwijzen;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        te beslissen dat het Europees Parlement en de Europese Commissie ieder hun eigen kosten zullen dragen.
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Engels.
      (
            2
         )	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43; hierna: „verordening”).
      (
            3
         )	Arrest van 4 mei 2012, In ’t Veld/Raad (T‑529/09; hierna: „bestreden arrest”).
      (
            4
         )	Volgens het door het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten opgezette Terrorist Finance Tracking Programme (programma voor het traceren van terrorismefinanciering; hierna: „TFTP”) is de Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (hierna: „SWIFT”) in de Verenigde Staten van Amerika verplicht om aan dat ministerie gegevens betreffende financiële transacties te verstrekken die zijn doorgegeven via haar netwerk voor de uitwisseling van financiële berichten en door haar zijn opgeslagen in een datacenter op het grondgebied van de Verenigde Staten. Veel van die gegevens zijn afkomstig uit de lidstaten van de Europese Unie. SWIFT is een particuliere onderneming naar Belgisch recht die wereldwijd diensten voor financieel berichtenverkeer aanbiedt teneinde het grensoverschrijdende betalingsverkeer te faciliteren. De berichten bevatten persoonlijke gegevens, zoals naam en adres van de betaler en van de begunstigde.
      (
            5
         )	Arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (C-39/05 P en C-52/05 P, Jurispr. blz. I-4723; hierna: „arrest Turco”).
      (
            6
         )	Sinds 1 december 2009 bepaalt de tweede alinea van artikel 1 VEU: „Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.” Zie ook artikel 10 VEU, betreffende het beginsel van democratie (met name lid 3 van dit artikel, waarin de formulering van de tweede alinea van artikel 1 is overgenomen), en artikel 15 VWEU, dat gaat over goed bestuur, openheid, transparantie en toegang tot documenten.
      (
            7
         )	Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2007, C 303, blz. 1; hierna: „Handvest”). Ten tijde van het litigieuze besluit had het Handvest nog geen Verdragsstatus.
      (
            8
         )	Artikel 1, sub a, van de verordening.
      (
            9
         )	Op 11 februari 2010 heeft het Parlement het voorstel voor een internationale overeenkomst die de autoriteiten van de Verenigde Staten de mogelijkheid bood om in het kader van het TFTP gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer op te vragen, verworpen omdat het de privacyrechten van de Europese burger onvoldoende zou beschermen. Op 1 augustus 2010 is de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en doorgifte van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer van de Europese Unie naar de Verenigde Staten ten behoeve van het programma voor het traceren van terrorismefinanciering in werking getreden (PB 2010, L 195, blz. 5).
      (
            10
         )	Zie de punten 39, 57‑60 en 122‑125.
      (
            11
         )	Punt 25.
      (
            12
         )	Punt 30. Hieronder zal ik nog nader ingaan op de motivering van het Gerecht ter zake, die de Raad in deze hogere voorziening bestrijdt.
      (
            13
         )	Punt 28.
      (
            14
         )	Punten 39 en 57‑60.
      (
            15
         )	Punten 51‑54.
      (
            16
         )	Ten tijde van de feiten bepaalde artikel 300, lid 1, EG dat de sluiting van internationale overeenkomsten moest worden voorafgegaan door een aanbeveling van de Commissie aan de Raad om de Commissie te machtigen de vereiste onderhandelingen te openen. In die context was in artikel 300, lid 6, EG bepaald dat de instellingen het advies konden inwinnen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van het beoogde akkoord met het Verdrag. Artikel 300 EG is inmiddels ingetrokken en vervangen door artikel 218 VWEU, en de procedure van artikel 300, lid 6, is thans geregeld in artikel 218, lid 11, VWEU.
      (
            17
         )	Punten 55‑57.
      (
            18
         )	Resolutie van het Europees Parlement van 17 september 2009 over de voorgenomen internationale overeenkomst inzake het beschikbaar stellen van gegevens over het betalingsverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten voor de preventie en bestrijding van terrorisme en van de financiering ervan [document P7_TA(2009)0016 van 17 september 2009].
      (
            19
         )	Punt 59.
      (
            20
         )	Arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad [22/70, Jurispr. blz. 263; Europese Overeenkomst betreffende wegvervoer („AETR”)].
      (
            21
         )	Arrest AETR (aangehaald in voetnoot 20, punten 84 en 85).
      (
            22
         )	Ibidem (punt 86).
      (
            23
         )	Advies van 11 november 1975 (Jurispr. blz. 1355, blz. 1360 en 1361).
      (
            24
         )	Advies van 28 maart 1996 (Jurispr. blz. I‑1759, punten 3‑6).
      (
            25
         )	Ibidem (punt 4).
      (
            26
         )	Ibidem (punten 5 en 6). Destijds was die procedure geregeld in artikel 228, lid 6, EG. Ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit was de relevante bepaling artikel 300, lid 6, EG; thans is dit artikel 218, lid 11, VWEU (zie voetnoot 16).
      (
            27
         )	Ik laat hier in het midden of het Parlement al dan niet correct heeft gehandeld door zijn resolutie op te stellen zoals het heeft gedaan. Waar het in deze context om gaat, is dat er in feite „al uit de school was geklapt”. De informatie lag al op straat.
      (
            28
         )	In de punten 66‑68 van deze conclusie zal ik ingaan op het gebruik van de woorden „specifically and actually” in de Engelse taalversie van het bestreden arrest.
      (
            29
         )	Arrest Hof van 21 juli 2011, Zweden/My Travel en Commissie (C-506/08 P, Jurispr. blz. I-6237, punt 75; hierna: „arrest My Travel”).
      (
            30
         )	De Franse zinsnede „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt public en cause” (cursivering van mij) in punt 49 van het arrest Turco, aangehaald in voetnoot 5, is in de Engelse taalversie van dat arrest vertaald als „[...] specifically and effectively [...]”. In de Engelse taalversie van arresten in andere zaken worden in dit verband echter de woorden „specifically and actually” gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld voor het arrest van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding (C‑477/10 P, punt 57). In mijn optiek zijn de uitdrukkingen „specifically and effectively” en „specifically and actually” gelijkwaardige Engelse vertolkingen van het in punt 49 van het arrest Turco geformuleerde criterium.
      (
            31
         )	Arrest My Travel (aangehaald in voetnoot 29, punt 76).
      (
            32
         )	Arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad (C-266/05 P, Jurispr. blz. I-1233; hierna: „arrest Sison”).
      (
            33
         )	Arrest Sison (aangehaald in voetnoot 32, punt 34).
      (
            34
         )	Zie punt 50 van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed bij het arrest Sison (aangehaald in voetnoot 32).
      (
            35
         )	Punt 64.
      (
            36
         )	Punten 69‑73.
      (
            37
         )	Punten 74‑77.
      (
            38
         )	Punt 78.
      (
            39
         )	Punten 79 en 80.
      (
            40
         )	Punten 81 en 82.
      (
            41
         )	Punten 83‑87.
      (
            42
         )	Punten 88‑92.
      (
            43
         )	Punten 93‑95.
      (
            44
         )	Punten 98‑102.
      (
            45
         )	De Raad heeft het in de punten 47, 49 en 51 van zijn verzoekschrift in hogere voorziening over het criterium van de „‚specific and actual’ harm”.
      (
            46
         )	Punt 69 van het bestreden arrest.
      (
            47
         )	Arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punten 46 en 47).
      (
            48
         )	Punt 6 van de considerans verklaart weliswaar dat „ruimere toegang tot documenten dient te worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever, inbegrepen in het geval van gedelegeerde bevoegdheden”, maar deze gedachte komt verder niet tot uitdrukking in de tekst van artikel 4, lid 2, en het is vaste rechtspraak dat de considerans als zodanig geen bindende kracht heeft (arresten van 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor, C-136/04, Jurispr. blz. I-10095, punt 32, en 28 juni 2012, Caronna, C‑7/11, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            49
         )	Zie de artikelen 1 VEU en 10 VEU en artikel 15 VWEU, aangehaald in punt 3 en in voetnoot 6 van deze conclusie; zie ook punt 2 van de considerans van de verordening.
      (
            50
         )	Het is opmerkelijk dat in de tekst zelf van de verordening een dergelijk „onderscheid al naargelang het type werkzaamheid” (wetgevend, uitvoerend, gerechtelijk) van de instelling niet wordt gemaakt. De gerechtelijke werkzaamheden van het Hof worden dus niet als „gerechtelijke werkzaamheid” aangeduid, maar vallen onder het begrip „gerechtelijke procedures” in artikel 4, lid 2, tweede streepje.
      (
            51
         )	Arrest van 19 december 2013, Siemens/Commissie (C‑239/11 P, C‑489/11 P en C‑498/11 P, punt 392).
      (
            52
         )	Zie arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punten 49 en 50). Zie ook arrest Agrofert Holding (aangehaald in voetnoot 30, punt 57).
      (
            53
         )	De Raad baseert zich op het arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5) en op de arresten van 21 december 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, Jurispr. blz. I-8533; hierna: „arrest API”), en 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Jurispr. blz. I-5885; hierna: „arrest Technische Glaswerke”).
      (
            54
         )	Arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punt 42). Het belang bij het kunnen ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen is de reden waarom het algemene beginsel dat juridisch advies in het Unierecht wordt beschermd, door het Hof is erkend in het arrest van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie (155/79, Jurispr. blz. I-1575, punten 18‑21). Zie ook arrest van 14 september 2010, AKZO Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie (C-550/07 P, Jurispr. blz. I-8301, punten 47‑50) (betreffende interne advocaten).
      (
            55
         )	Arrest API (aangehaald in voetnoot 53).
      (
            56
         )	Arrest Technische Glaswerke (aangehaald in voetnoot 53).
      (
            57
         )	Aangehaald in voetnoot 53.
      (
            58
         )	Aangehaald in voetnoot 53.
      (
            59
         )	Arrest API (aangehaald in voetnoot 53, punt 78).
      (
            60
         )	Ibidem (punt 85).
      (
            61
         )	Ibidem (punt 93). [Het vervolg van de voetnoot is niet relevant voor de Nederlandse versie van de conclusie.]
      (
            62
         )	Ibidem (punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof formuleert hier wat erg kort. Er zijn tegenwoordig drie afzonderlijke rechterlijke organen (het Hof van Justitie, het Gerecht en het Gerecht voor ambtenarenzaken) met elk een eigen reglement voor de procesvoering.
      (
            63
         )	Ibidem (punten 80‑84); zie mijn commentaar in voetnoot 50 van deze conclusie.
      (
            64
         )	Arrest Technische Glaswerke (aangehaald in voetnoot 53, punten 60 en 61).
      (
            65
         )	Arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punt 65). Zie ook het arrest My Travel (aangehaald in voetnoot 29, punt 116).
      (
            66
         )	Zie artikel 1 en de punten 1, 2, 4 en 11 van de considerans van de verordening.
      (
            67
         )	Zie de artikelen 1 VEU en 10 VEU en artikel 15 VWEU, aangehaald in punt 3 en in voetnoot 6 van deze conclusie. Zie ook arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C-92/09 en C-93/09, Jurispr. blz. I-11063, punt 68).
      (
            68
         )	Artikel 1 en punt 11 van de considerans van de verordening.
      (
            69
         )	Voor een diepgaande beschouwing van het belang van de inaanmerkingneming van grondrechten bij het opstellen van bindende wetteksten, zie de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalόn van 12 december 2013 in de gevoegde zaken C‑293/12 en C‑594/12, Digital Rights Ireland (aanhangig voor het Hof, punten 35‑45).
    ---documentbreak--- 
      
         
            
               Conclusie van de advocaat generaal
               
            
            Conclusie van de advocaat generaal
            1. Deze hogere voorziening heeft betrekking op twee van de uitzonderingen op het beginsel dat elke burger van de Unie overeenkomstig verordening (EG) nr. 1049/2001(2) recht van toegang tot documenten van de instellingen heeft. In deze procedure komt de Raad op tegen een arrest van het Gerecht(3) houdende gedeeltelijke nietigverklaring van zijn besluit van 23 oktober 2009 (hierna: „litigieus besluit”) om Sophie in ’t Veld niet de door haar verlangde toegang te verlenen tot een advies van de juridische dienst van de Raad over een aanbeveling van de Commissie aan de Raad om toestemming te verlenen voor het openen van onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika om te komen tot een internationale overeenkomst met het oog op het ter beschikking stellen van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten ten behoeve van het voorkomen en bestrijden van terrorisme en terrorismefinanciering alsook de strijd tegen die verschijnselen (hierna: „document nr. 11897/09”)(4) . De Raad had als uitzonderingsgronden aangevoerd dat de verlangde openbaarmaking de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou ondermijnen en dat het in die context door zijn juridische dienst opgesteld juridisch advies als een beschermd document moest worden beschouwd.
            2. De twee belangrijkste vragen die met deze hogere voorziening aan de orde worden gesteld, zijn of het Gerecht bij zijn toetsing van het litigieuze besluit de juiste maatstaf heeft gehanteerd en of het bij zijn beoordeling van het besluit in zoverre daarbij is geweigerd toegang tot het betrokken document te verlenen op de grond dat de openbaarmaking ervan de bescherming van juridische adviezen zou ondermijnen, ten onrechte het onderhandelen over en sluiten van een internationale overeenkomst op één lijn heeft gesteld met de wetgevende werkzaamheden van een instelling en daarmee het arrest van het Hof in de zaak Turco(5) onjuist heeft toegepast.
            Unierecht 
            De Verdragen 
            3. Het transparantiebeginsel is stevig verankerd in het Unierecht. Ten tijde van het litigieuze besluit stond in artikel 1 VEU al te lezen dat de besluiten „in zo groot mogelijke openheid” worden genomen.(6)
            4. Volgens artikel 8 van het Handvest van de grondrechten(7) heeft eenieder recht op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens. Artikel 42 van het Handvest bepaalt dat iedere burger van de Unie recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen.
            De verordening 
            5. De volgende punten van de considerans van de verordening zijn relevant:
            „(1) In artikel 1, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie vindt het begrip ‚openheid’ zijn verankering: het Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.
            (2) Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
            [...]
            (4) Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag.
            [...]
            (6) Ruimere toegang tot documenten dient te worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever, inbegrepen in het geval van gedelegeerde bevoegdheden, waarbij tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de instelling behouden moet blijven. Dergelijke documenten dienen zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk te worden gemaakt.
            (7) Overeenkomstig artikel 28, lid 1, en artikel 41, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie geldt het recht van toegang eveneens ten aanzien van documenten met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en tot de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Elke instelling dient haar eigen veiligheidsregels in acht te nemen.
            [...]
            (11) In beginsel dienen alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk te zijn. Dit neemt niet weg dat de bescherming van bepaalde openbare en particuliere belangen door een uitzonderingenregeling dient te worden gewaarborgd. De instellingen dienen het recht te hebben om hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen, wanneer dat voor het behoud van hun vermogen om hun taken uit te voeren, noodzakelijk is. Bij het beoordelen van de uitzonderingen dienen de instellingen rekening te houden met de beginselen van de communautaire wetgeving betreffende de bescherming van persoonsgegevens, op alle terreinen van de activiteiten van de Unie.
            [...]”
            6. Doel van de verordening is onder meer het bepalen „van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd”.(8)
            7. Artikel 2 van de verordening („Toegangsgerechtigden en toepassingsgebied”) bepaalt onder meer:
            „1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
            [...]
            3. Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
            [...]”
            8. De uitzonderingen op het recht van toegang tot bij de instellingen berustende documenten zijn geformuleerd in artikel 4 van de verordening, dat, voor zover voor deze zaak relevant (artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en artikel 4, lid 2, tweede streepje), bepaalt: 
            „1. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
            a) het openbaar belang, wat betreft:
            [...]
            – de internationale betrekkingen,
            [...]
            2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
            [...]
            – gerechtelijke procedures en juridisch advies,
            [...]
            tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
            9. Artikel 4, lid 6, bepaalt dat indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, de overige delen ervan wel worden vrijgegeven.
            Het litigieuze besluit en de achtergrond ervan 
            10. De punten 1 tot en met 8 van het bestreden arrest geven een uitvoerige beschrijving van de achtergrond van het litigieuze besluit.
            11. Sophie in ’t Veld, lid van het Parlement, heeft een verzoek om toegang tot document nr. 11897/09 ingediend. Conform de verordening heeft de Raad haar laten weten dat haar gedeeltelijke toegang tot dat document zou worden verleend. Hij heeft haar echter de volledige toegang tot het document ontzegd met een beroep op de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening geformuleerde uitzonderingsgronden.
            12. Om te beginnen heeft de Raad gesteld dat „de openbaarmaking van document [nr. 11897/09] aan het publiek informatie zou onthullen betreffende een aantal bepalingen van de voorgenomen overeenkomst [...], en bijgevolg een negatieve weerslag op de onderhandelingspositie van de [Unie] zou hebben alsook het vertrouwensklimaat zou schaden dat bij de lopende onderhandelingen heerst”. Hij heeft hieraan toegevoegd dat „de openbaarmaking van het document aan de andere partij [...] informatie zou onthullen aangaande het door de [Unie] bij de onderhandelingen in te nemen standpunt. Ingeval het juridische advies kritisch zou zijn, zou die informatie kunnen worden uitgebuit om de onderhandelingspositie van de [Unie] te verzwakken” (punt 6 van het litigieuze besluit).
            13. Voorts heeft de Raad te kennen gegeven dat document nr. 11897/09 „een juridisch advies betreffende de rechtsgrondslag en de respectieve bevoegdheden van de [Unie] en van de Europese Gemeenschap om de overeenkomst te sluiten” bevatte en dat „de instellingen het niet eens zijn over dit gevoelige onderwerp, dat een impact heeft op de bevoegdheden van het Europees Parlement bij het sluiten van de overeenkomst”. In die omstandigheden „ondermijnt de openbaarmaking van de inhoud van het verlangde document de bescherming van de juridische adviezen aangezien daardoor een intern advies van de juridische dienst zou worden openbaar gemaakt, dat alleen voor de leden van de Raad is bestemd in het kader van de voorbereidende gesprekken binnen de Raad over de voorgenomen overeenkomst” (punt 10 van het litigieuze besluit). Daarenboven is de Raad „van mening dat de bescherming van het interne juridische advies betreffende een voorstel over een internationale overeenkomst [...] voorrang heeft op het openbaar belang bij de bekendmaking” (punt 15 van het litigieuze besluit).
            14. Ten slotte heeft de Raad krachtens artikel 4, lid 6, van de verordening „gedeeltelijke toegang [...] verleend tot de inleiding op bladzijde 1, tot de punten 1 tot en met 4 en tot de eerste zinsnede van punt 5 van het document, die niet onder de in verordening [nr. 1049/2001] bedoelde uitzonderingen vallen” (punt 16 van het litigieuze besluit).(9)
            Procedure voor het Gerecht en bestreden arrest 
            15. Op 31 december 2009 heeft In ’t Veld een procedure aanhangig gemaakt waarin zij het Gerecht heeft verzocht het litigieuze besluit nietig te verklaren, met verwijzing van de Raad in de kosten. De Europese Commissie heeft in die procedure geïntervenieerd aan de zijde van de Raad en heeft evenals deze laatste geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Conform een beschikking van het Gerecht heeft de Raad document nr. 11897/09 aan het Gerecht ter inzage gegeven. Het document is echter niet aan In ’t Veld en aan de Commissie meegedeeld.
            16. Het Gerecht heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit gedeeltelijk nietig moest worden verklaard, namelijk voor zover daarbij – in strijd met artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, artikel 4, lid 2, tweede streepje, en artikel 4, lid 6, van de veror dening – de toegang werd geweigerd tot andere niet openbaar gemaakte delen van het verlangde document dan die welke betrekking hadden op de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren en die de door de Unie bij de onderhandelingen nagestreefde strategische doelstellingen konden onthullen.(10)
            17. Het Gerecht schetst in de punten 17 tot en met 22 van het bestreden arrest het kader van zijn benadering. Om te beginnen heeft de verordening tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te verlenen. Verder wijken de in artikel 4 van de verordening neergelegde uitzonderingen van dit beginsel af, zodat zij restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast. In dit verband is de omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, op zich niet voldoende om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen. Ook moet het gevaar van ondermijning van een beschermd belang redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn.
            18. Wat de omvang van zijn toetsing betreft, wijst het Gerecht erop dat het besluit dat de instelling overeenkomstig genoemde bepaling moet nemen, ingewikkeld en gevoelig is, waardoor bijzondere voorzichtigheid geboden is, met name gelet op de bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van het beschermde belang: „Aangezien een dergelijk besluit een ruime beoordelingsmarge vereist, dient het Gerecht bij de wettigheidstoetsing van een dergelijk besluit enkel te controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.”(11) Volgens het Gerecht „moet worden nagegaan of de Raad heeft aangetoond dat de toegang tot de niet openbaar gemaakte gegevens van document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het betrokken openbaar belang kan vormen”.(12)
            Hogere voorziening en procedure voor het Hof 
            19. De Raad verzoekt het Hof:
            – het bestreden arrest te vernietigen;
            – zelf definitief uitspraak te doen over de kwesties waarop deze hogere voorziening betrekking heeft, en
            – mevrouw in ’t Veld te verwijzen in de kosten die de Raad in het kader van deze hogere voorziening heeft gemaakt.
            20. De Raad stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van de in artikel 4 van de verordening geformuleerde uitzonderingen. Hij voert ter onderbouwing van zijn hogere voorziening twee middelen aan, die betrekking hebben op de uitlegging van, respectievelijk, artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening.
            21. De Commissie ondersteunt de Raad en verwijt het Gerecht, geen rekening te hebben gehouden met het bijzonder gevoelige karakter van het onderwerp waarop document nr. 11897/09 betrekking heeft.
            22. Het Parlement heeft in de procedure voor het Hof aan de zijde van In ’t Veld geïntervenieerd.
            Eerste middel: onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening 
            23. In het kader van zijn eerste middel stelt de Raad dat het Gerecht in twee opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting: het heeft ten onrechte geoordeeld dat onenigheid over de keuze van de rechtsgrondslag de belangen van de Unie op het vlak van de internationale betrekkingen niet kan ondermijnen (eerste onderdeel van het eerste middel) en het heeft de verkeerde toetsingsmaatstaf gehanteerd (tweede onderdeel van het eerste middel).
            Eerste onderdeel: keuze van de rechtsgrondslag 
            24. Het Gerecht begint met erop te wijzen dat document nr. 11897/09 onder het werkterrein „internationale betrekkingen” van de Raad kan vallen.(13) Op basis van zijn onderzoek van het document komt het tot de conclusie dat de Raad zich rechtmatig kon beroepen op het gevaar van ondermijning van het in de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, bedoelde openbaar belang, om de openbaarmaking te weigeren van bepaalde passages die de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren zouden onthullen.(14)
            25. Het Gerecht gaat vervolgens na of de passages van het document die een analyse bevatten van de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst, openbaar moesten worden maakt, en overweegt in dit verband het volgende. Ten eerste bewijst het gevaar van openbaarmaking van door de instellingen ingenomen standpunten over de rechtsgrondslag voor de sluiting van een toekomstige overeenkomst, anders dan de Raad en de Commissie betogen, op zich niet dat er sprake is van ondermijning van het belang van de Unie op het vlak van de internationale betrekkingen. Ten tweede is de keuze van de juiste rechtsgrondslag, zowel voor het interne als voor het internationale optreden van de Unie, van constitutioneel belang. Aangezien de Unie immers slechts toegewezen bevoegdheden heeft, moet zij de handeling die zij wenst vast te stellen, noodzakelijkerwijs brengen onder een Verdragsbepaling die haar machtigt tot het goedkeuren van een dergelijke handeling. Ten derde wordt de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling, ook van de handeling die wordt aangenomen met het oog op de sluiting van een internationaal akkoord, niet enkel bepaald door de overtuiging van de auteur ervan, maar moet deze keuze berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, zoals met name het doel en de inhoud van de handeling. Ten vierde kan, aangezien de keuze van de rechtsgrondslag op objectieve gegevens berust en niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de instelling valt, een eventueel meningsverschil hierover niet worden gelijkgesteld met een meningsverschil van de instellingen over de gegevens die betrekking hebben op de inhoud van de overeenkomst. Ten slotte volstaat de vrees om een eventueel meningsverschil binnen de instellingen openbaar te maken aangaande de rechtsgrondslag van een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen namens de Unie, op zich niet om daaruit af te leiden dat er een gevaar is van ondermijning van het beschermde openbaar belang inzake internationale betrekkingen.
            26. Het Gerecht wijst vervolgens het door de Commissie aangevoerde argument dat de geloofwaardigheid van de Unie bij onderhandelingen in gevaar komt als een meningsverschil over de rechtsgrondslag openbaar wordt gemaakt, van de hand.(15) Het merkt namelijk op dat in geval van een verschil van mening tussen de instellingen over de rechtsgrondslag hoe dan ook de weg van artikel 300, lid 6, EG kan worden bewandeld.(16)
            27. Ook wijst het Gerecht erop(17) dat het meningsverschil over de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst reeds algemeen bekend was sinds ervan gewag was gemaakt in de resolutie van het Parlement van 17 september 2009.(18)
            28. Het Gerecht concludeert(19) dat het eerste middel van In ’t Veld gedeeltelijk gegrond is, aangezien de Raad niet heeft bewezen dat er een gevaar van ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen bestaat wat de niet openbaar gemaakte delen van document nr. 11897/09 betreft die betrekking hebben op de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst.
            29. Volgens de Raad heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met het in de rechtspraak van het Hof geformuleerde beginsel dat onenigheid over de rechtsgrondslag de onderhandelingspositie van de Unie in de aanloop naar een internationale overeenkomst ondermijnt. De Raad voert de volgende bezwaren tegen het bestreden arrest aan: i) de keuze van de rechtsgrondslag is niet een zuiver technische aangelegenheid zonder enige politieke betekenis; ii) het AETR-arrest(20) en de daaropvolgende rechtspraak tonen duidelijk de relevantie van de rechtsgrondslag voor de externe betrekkingen van de Unie aan; iii) de verwijzing naar de procedure van artikel 300, lid 6, EG is irrelevant aangezien geen van de betrokken instellingen van die procedure gebruik heeft gemaakt, en iv) document nr. 11897/09 was niet rechtmatig aan de openbaarheid prijsgegeven, nu de Raad niet met de openbaarmaking ervan had ingestemd; dat aspect behoefde dus niet in aanmerking te worden genomen.
            30. De Commissie voegt daaraan nog toe dat het Gerecht ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het uiterst gevoelige karakter van document nr. 11897/09 en met de negatieve gevolgen die de openbaarmaking van dit document voor de lopende onderhandelingen zou hebben. Bovendien betekent het feit dat de meningen op het punt van de rechtsgrondslag uiteenlopen, volgens de Commissie niet noodzakelijkerwijs dat er geen meningsverschillen over de inhoud bestaan.
            31. Volgens In ’t Veld is het eerste middel van de Raad niet ter zake dienend, althans ongegrond. Zij stelt in wezen dat de Raad het bestreden arrest verkeerd leest. Openbaarmaking van een verschil van mening aangaande de rechtsgrondslag, een zuiver technische aangelegenheid, kan de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen nooit ondermijnen.
            32. Ook het Parlement meent dat de Raad het bestreden arrest verkeerd leest. Hoewel anders dan In ’t Veld van oordeel dat de openbaarmaking van onenigheid over de rechtsgrondslag het openbaar belang wel zou kunnen ondermijnen, is het Parlement van mening dat dit in casu niet het geval was. Of een dergelijke openbaarmaking al dan niet onder de door de Raad ingeroepen uitzondering valt, moet volgens het Parlement per geval worden beoordeeld.
            33. Ik ben het met de Raad (en deels met de Commissie) oneens.
            34. In punt 50 van het bestreden arrest verklaart het Gerecht dat „[d]e vrees om een eventueel meningsverschil binnen de instellingen openbaar te maken [...] op zich [...] niet [volstaat] om daaruit af te leiden dat er een gevaar is van ondermijning van het beschermde openbaar belang inzake internationale betrekkingen”. Het Gerecht gaat echter niet zo ver dat het zegt dat de openbaarmaking van een meningsverschil binnen de instellingen aangaande de rechtsgrondslag nooit kan leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening. Het oordeelt integendeel dat de Raad weliswaar uiting heeft gegeven aan zijn vrees voor openbaarmaking, maar niet heeft aangetoond in welk opzicht het verlenen van toegang tot document nr. 11897/09 de bescherming van het openbaar belang zou ondermijnen zodat aan de voorwaarde voor toepassing van de in de verordening neergelegde uitzondering was voldaan. Het Gerecht neemt daarbij in aanmerking dat de keuze van de rechtsgrondslag niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de instellingen valt (die keuze wordt bepaald door de Verdragen en berust op gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn), dat het Verdrag voorziet in een procedure voor het oplossen van geschillen aangaande de rechtsgrondslag en dat de onenigheid over de rechtsgrondslag reeds algemeen bekend was.
            35. Deze redenering van het Gerecht kan naar mijn mening in geen enkel opzicht als foutief worden bestempeld.
            36. In de eerste plaats wordt de rechtsgrondslag inderdaad bepaald door rechtsregels die de betrokken instelling machtigen om op te treden. De keuze van de rechtsgrondslag valt niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de betrokken instelling, noch is (vanuit juridisch oogpunt) de politieke betekenis ervan als zodanig relevant.
            37. In de tweede plaats ben ik het niet eens met wat de Raad zegt over het AETR-arrest en de betekenis daarvan voor de onderhavige zaak. In de zaak AETR betrof het tussen de Raad en de Commissie bestaande verschil van mening over de rechtsgrondslag de vraag of de sluiting van de betrokken overeenkomst onder de competentie van (destijds) de Gemeenschap dan wel onder die van de lidstaten viel. Het Hof oordeelde dat de onderhandelingen over de overeenkomst werden gekenmerkt door het feit dat zij een aanvang hadden genomen op het niveau van de Gemeenschap en dat ook een aanzienlijk deel van de werkzaamheden op dat niveau was verricht. Bij het bepalen van zijn onderhandelingspositie had de Raad in de betrekkingen met de bij de onderhandelingen betrokken derde landen dus niet meer een volledige vrijheid van beschikken.(21) Indien de betrokken derde staten in dat stadium van de onderhandelingen met de nieuwe bevoegdheidsverdeling binnen de Gemeenschap waren geconfronteerd, had volgens het Hof de goede afloop van de onderhandelingen in gevaar kunnen komen, wat de vertegenwoordiger van de Commissie tijdens de bespreking in de Raad ook had erkend.(22) Ik lees in dat arrest niet de algemene regel dat de openbaarmaking van een verschil van mening ten aanzien van de rechtsgrondslag altijd de belangen van de Unie bij internationale onderhandelingen ondermijnt. De Raad heeft geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat de omstandigheden van het in document nr. 11897/09 besproken meningsverschil aangaande de rechtsgrondslag identiek zijn aan (of ook maar vergelijkbaar zijn met) die welke de achtergrond van het arrest AETR vormen. Bovendien ging dat arrest – in 1971 – uiteraard niet in op de thans aan de orde zijnde vraag of de openbaarmaking van een dergelijk verschil van mening het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen schaadt in de zin van de in de verordening geformuleerde uitzondering.
            38. Een dergelijke algemene regel valt naar mijn mening evenmin af te leiden uit de adviezen 1/75(23) en 2/94(24) . In laatstgenoemd advies heeft het Hof integendeel opgemerkt dat een beslissing waarin eventueel wordt vastgesteld dat een internationaal akkoord, hetzij naar zijn inhoud, hetzij wegens de procedure voor het afsluiten ervan, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, stellig ernstige moeilijkheden zou opleveren, niet alleen op het vlak van de Unie, maar ook op dat van de internationale betrekkingen, en alle betrokken partijen, met inbegrip van de derde landen, schade zou kunnen toebrengen.(25) Het Hof heeft er vervolgens op gewezen dat de procedure van voorafgaand advies van het Hof bedoeld is om een dergelijke situatie te vermijden(26) (de verwijzing in het bestreden arrest naar die procedure is naar mijn mening dan ook louter illustratief en suggereert niet dat er in casu een instelling is geweest die van deze procedure heeft willen gebruikmaken).
            39. Wat de door de Commissie geuite zorg betreft, ben ik het met het Gerecht eens dat uit het bestaan van meningsverschillen ten aanzien van de rechtsgrondslag niet noodzakelijkerwijs volgt dat het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging op dezelfde wijze wordt ondermijnd als het geval zou zijn bij onenigheid over de inhoud. Ook heeft het Gerecht niet gesuggereerd dat onenigheid op het punt van de rechtsgrondslag noodzakelijkerwijs eensgezindheid ten aanzien van de inhoud impliceert. Als het dit wel had gedaan, zou ik het met de Commissie eens zijn dat het daarmee een onjuist standpunt had vertolkt.
            40. Het Gerecht heeft bijgevolg geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat er geen algemene regel bestaat volgens welke onenigheid over de rechtsgrondslag op zich de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen ondermijnt.
            41. In de derde plaats kon het Gerecht bij zijn onderzoek van het litigieuze besluit redelijkerwijze niet voorbijgaan aan het feit dat belangrijke aspecten van de inhoud van document nr. 11897/09 reeds algemeen bekend waren voordat het litigieuze besluit werd vastgesteld. Het is waar dat de Raad niet met de onthulling daarvan door het Parlement(27) had ingestemd, maar dit laat onverlet dat het Gerecht zich wel moest afvragen hoe er sprake zou kunnen zijn van een gevaar in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening, nu het in feite al algemeen bekend was dat de meningen over de rechtsgrondslag verdeeld waren. Het Gerecht heeft dan ook terecht geoordeeld dat het feit dat belangrijke aspecten van de inhoud van document nr. 11897/09 reeds waren onthuld in een resolutie van het Parlement, een relevant gegeven was dat de Raad bij zijn beoordeling van het verzoek van In ’t Veld in aanmerking had moeten nemen.
            42. Ik ben bijgevolg van mening dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond is.
            Tweede onderdeel: toetsingsmaatstaf 
            43. De Raad stelt dat het Gerecht bij zijn toetsing van het litigieuze besluit de verkeerde maatstaf heeft aangelegd. Hij omschrijft de door het Gerecht gehanteerde toetsingsmaatstaf als de „concrete en daadwerkelijke schade”-toets en stelt dat het Gerecht in plaats daarvan een op een „ruime beoordelingsmarge” gebaseerde „marginale toetsing” had moeten verrichten. Volgens de Raad geldt de „concrete en daadwerkelijke schade”-toets voor de motivering, maar heeft het Gerecht in punt 58 van zijn arrest ten onrechte geoordeeld dat de Raad dit criterium moet toepassen bij zijn beoordeling van verzoeken om toegang in het licht van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening.
            44. Ik ben het niet met de Raad eens.
            45. Naar mijn mening kan de toetsing door de rechters van de Unie van besluiten van de instellingen betreffende krachtens de verordening ingediende verzoeken om toegang tot documenten niet op de door de Raad gesuggereerde wijze zijn beperkt. De rechters van de Unie kunnen in verband met dergelijke besluiten diverse soorten toetsing moeten verrichten, en wel met name i) in het licht van de betekenis van de in artikel 4 van de verordening geformuleerde uitzonderingen; ii) door de juridische toetsingsmaatstaf te bepalen, en iii) door in gevallen waarin een beroep is gedaan op de in artikel 4, lid 2 (dan wel lid 3), geformuleerde uitzonderingen, de (in de motivering van het besluit vervatte) beoordeling door de instelling van het bestaan van een eventueel hoger openbaar belang bij openbaarmaking te toetsen.
            46. Bovendien heeft het Gerecht de toetsingsmaatstaf die het in het bestreden arrest heeft aangelegd, niet op de door de Raad omschreven wijze verwoord. In punt 58 van het bestreden arrest verklaart het namelijk dat „de Raad [...] niet heeft aangetoond in welk opzicht de ruimere toegang tot dit document een concrete en daadwerkelijke [ (28) ] ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou vormen”. Het Gerecht is niet zo ver gegaan bewijs van daadwerkelijke schade te verlangen van de Raad. Het heeft wel onderzocht of de Raad concreet en daadwerkelijk had aangetoond in hoeverre de verlening van toegang tot document nr. 11897/09 schade dreigde toe te brengen aan de bescherming van het openbaar belang op het stuk van de internationale betrekkingen. In zoverre heeft de Raad het arrest van het Gerecht eenvoudig verkeerd gelezen.
            47. Volgens vaste rechtspraak moeten de uitzonderingen van artikel 4 van de verordening, daar zij afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, restrictief worden uitgelegd en toegepast.(29) Indien een instelling besluit om de toegang tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, te weigeren, moet zij bijgevolg in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke (30) ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in artikel 4 van de verordening neergelegde uitzonderingen waarop de instelling zich beroept. Bovendien moet het gevaar dat het beschermde belang wordt aangetast, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn.(31) Een en ander geldt voor alle uitzonderingen van artikel 4.
            48. Het Gerecht heeft deze benadering naar behoren gevolgd. Het heeft artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening aldus uitgelegd dat de Raad duidelijk moest maken in welk opzicht de toegang tot document nr. 11897/09 het beschermde belang waarop hij zich beriep, concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, aangezien de in die bepaling geformuleerde uitzondering niet reeds van toepassing was enkel omdat dat document de internationale betrekkingen betrof. Het Gerecht heeft dan ook onderzocht of het betoog op basis waarvan de Raad de toegang tot document nr. 11897/09 had geweigerd, plausibel was. Dit is in overeenstemming met het volgens artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening geldende vereiste dat de instelling die zich op een uitzondering beroept, duidelijk moet maken waarom zij van mening is dat de bescherming van het openbaar belang in een bepaald geval dreigt te worden ondermijnd. Het Gerecht heeft dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door na te gaan of de Raad had aangetoond dat de toegang tot document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning van de bescherming van het openbaar belang in de zin van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, opgenomen uitzondering voor de internationale betrekkingen kon vormen.
            49. Zoals ik het zie, oordeelt het Gerecht in de punten 46 tot en met 59 van het bestreden arrest dat de Raad om twee redenen niet aannemelijk heeft weten te maken dat de toegang tot document nr. 11897/09 de bescherming van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou ondermijnen: ten eerste is de Raad uitgegaan van het bestaan van een algemene regel volgens welke meningsverschillen aangaande de rechtsgrondslag niet in de openbaarheid moeten worden gebracht omdat zij de eenheid van optreden in het onderhandelingsproces ondermijnen, en ten tweede heeft hij geen rekening gehouden met het feit dat belangrijke aspecten van de inhoud van document nr. 11897/09 reeds algemeen bekend waren.
            50. Zoals de Raad overigens toegeeft, noemt het Gerecht de juiste toetsingsmaatstaf in punt 25 van zijn arrest, waarin het refereert aan de ruime beoordelingsmarge waarover de instelling beschikt bij de toepassing van de algemene criteria voor de in artikel 4 van de verordening bedoelde ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen, en aan het arrest van het Hof in de zaak Sison(32) . De motivering van de Raad voldeed dus niet aan hetgeen een juiste uitleg van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening vereiste. Het Gerecht erkent daarmee niet alleen met zoveel woorden dat de Raad over een ruime beoordelingsmarge beschikt, maar ook dat zijn eigen toetsingstaak beperkt is.
            51. Bij zijn beoordeling van het door In ’t Veld in eerste aanleg aangevoerde middel betreffende schending van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van de verordening heeft het Gerecht niet vermeld op welke van de vier in het arrest Sison genoemde elementen zijn beslissing precies gebaseerd was: i) niet-naleving van de procedurevoorschriften; ii) niet-naleving van de motiveringsvoorschriften; iii) kennelijke beoordelingsfout, of iv) misbruik van bevoegdheid.(33) Het Gerecht heeft zich integendeel geconcentreerd op de uitlegging van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening en geconcludeerd dat de Raad niet had aangetoond in welk opzicht de bescherming van het openbaar belang zou worden ondermijnd.(34) Het is niet zo ver gegaan dat het zijn eigen beoordeling van het litigieuze besluit in de plaats heeft gesteld van die van de Raad – het heeft niet gezegd dat er geen gevaar van ondermijning van de bescherming van het openbaar belang bestond. Naar mijn mening is die beoordeling in de kern in overeenstemming met het arrest Sison.
            52. Ik ben daarom van mening dat het eerste middel ongegrond is.
            Tweede middel: verkeerde uitlegging van artikel 4, lid 2, tweede streepje 
            53. Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen. De Raad stelt in de eerste plaats dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de gevoelige inhoud van het juridische advies noch met de specifieke omstandigheden rond het door In ’t Veld ingediende verzoek om toegang, en dat het een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd. In de tweede plaats verwijt hij het Gerecht dat het in het kader van de (in artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, bedoelde) toets van het hoger openbaar belang het onderhandelen over en sluiten van een internationale overeenkomst ten onrechte op één lijn heeft gesteld met de wetgevende werkzaamheden van de instelling.
            54. Het Gerecht zet in het bestreden arrest om te beginnen de „Turco-toets” uiteen:
            „Ten eerste moet de Raad verifiëren of het document waarvan openbaarmaking wordt verlangd inderdaad een juridisch advies is, en zo ja, bepalen over welke delen ervan het gaat en waarvoor die uitzondering dus eventueel kan gelden. Ten tweede moet de Raad onderzoeken of de openbaarmaking van de delen van het document in kwestie waarvan is vastgesteld dat zij juridische adviezen betreffen, zou leiden tot ondermijning van de bescherming van die adviezen. Ten derde dient de Raad, indien hij van mening is dat de openbaarmaking de bescherming van juridische adviezen zou ondermijnen, te verifiëren dat er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt al zou dit zijn mogelijkheid ondermijnen om juridische adviezen te vragen en eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen [...].”(35)
            55. Het Gerecht verklaart dat document nr. 11897/09 daadwerkelijk een juridisch advies is (eerste fase van de Turco-toets). Vervolgens beklemtoont het dat het gevaar van ondermijning van de bescherming van juridische adviezen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn (tweede fase van de Turco-toets). Het oordeelt dat de redenen die de Raad heeft aangevoerd om de toegang tot document nr. 11897/09 te weigeren, geen omstandige motivering behelzen aan de hand waarvan een dergelijk gevaar kan worden bewezen. Het feit dat het in document nr. 11897/09 vervatte juridische advies de internationale betrekkingen van de Unie betreft, volstaat volgens het Gerecht op zich niet voor toepassing van de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening voorziene uitzondering. Met dit feit is namelijk reeds rekening gehouden in verband met de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje. Het Gerecht meent wel dat een verhoogde bescherming gepast is indien de internationale onderhandelingen nog gaande zijn.(36)
            56. Het Gerecht oordeelt dat de Raad zich niet geldig kan beroepen op de algemene overweging dat in een gevoelig domein kan worden verondersteld dat er sprake is van ondermijning van het beschermde openbaar belang en dat dit volstaat om het bestaan van het door artikel 4, lid 2, van de verordening beschermde belang aan te tonen. De vrees dat de burgers van de Unie kennis krijgen van verschillen van mening tussen de instellingen aangaande de rechtsgrondslag van het internationale optreden van de Unie (en daardoor aan de rechtmatigheid van dit optreden gaan twijfelen), is naar het oordeel van het Gerecht evenmin een bewijs van een concrete en voorzienbare ondermijning van dat belang. Transparantie draagt ertoe bij om aan de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen in de ogen van de burgers van de Unie en het vertrouwen van deze burgers in de instellingen te vergroten door een open debat mogelijk te maken. Dat beginsel is tevens van toepassing op het vlak van het internationale optreden van de Unie, aangezien ook bij het besluitvormingsproces op dit vlak het transparantiebeginsel dient te worden nageleefd.(37)
            57. Het Gerecht wijst vervolgens het argument van de hand dat het vermogen van de juridische dienst van de Raad om tijdens gerechtelijke procedures een standpunt te verdedigen waarover deze dienst een negatief advies had uitgebracht, zou kunnen worden ondermijnd.(38) Het oordeelt bovendien dat de Raad het feit dat hij niet meer informatie heeft verstrekt, niet kan rechtvaardigen door zich enkel en alleen op het gevoelige karakter van de inhoud van document nr. 11897/09 te beroepen.(39)
            58. Het Gerecht wijst erop dat het aan de Raad was om het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen een eventueel hoger openbaar belang dat deze openbaarmaking gebiedt (derde fase van de Turco-toets). Daarbij moet de Raad met name rekening houden met het algemeen belang dat document nr. 11897/09 toegankelijk wordt gemaakt, gelet op de voordelen van een grotere transparantie, te weten een nauwere betrokkenheid van de burgers bij het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem.(40)
            59. Volgens het Gerecht zijn deze overwegingen uiteraard bij uitstek relevant wanneer de Raad als wetgever optreedt. Het Gerecht erkent dat het initiatief voor en het voeren van de onderhandelingen met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst in beginsel tot het domein van de uitvoerende macht behoren. Het aanvaardt ook dat de inspraak van het publiek in een procedure met betrekking tot de onderhandeling en de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijkerwijs beperkt is, gelet op het rechtmatige belang om geen strategische elementen van de onderhandelingen te onthullen.(41)
            60. Hoewel de Raad dus niet als wetgever optrad, concludeert het Gerecht toch dat de toepassing van de overwegingen in verband met het beginsel van transparantie van het besluitvormingsproces van de Unie niet kan worden uitgesloten op het gebied van het internationale optreden, in het bijzonder wanneer een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen, een internationale overeenkomst betreft die consequenties kan hebben voor een wetgevingsdomein van de Unie. Het Gerecht wijst erop dat de voorgenomen overeenkomst gevolgen heeft voor de bescherming van persoonsgegevens, wat een grondrecht is. De Raad moest volgens het Gerecht dus rekening houden met het domein waarop de betrokken overeenkomst betrekking heeft en overeenkomstig het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten, onderzoeken of het algemeen belang bij een ruimere transparantie in de betrokken procedure niet de volledige of ruimere toegang tot het verlangde document rechtvaardigde, niettegenstaande het gevaar van ondermijning van de bescherming van juridische adviezen.(42)
            61. Volgens het Gerecht was er een hoger openbaar belang bij de openbaarmaking van document nr. 11897/09, aangezien die openbaarmaking ertoe zou bijdragen de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen en het vertrouwen van de Europese burgers in die instellingen zou vergroten door een open debat mogelijk te maken over de punten waarover verschil van mening bestond. Bovendien wordt in het betrokken document de rechtsgrondslag besproken van een overeenkomst waarvan de sluiting gevolgen zal hebben voor het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. Het Gerecht stelt zich dan ook op het standpunt dat de Raad, door elke mogelijkheid om rekening te houden met het domein waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, uit te sluiten bij de beoordeling of er sprake is van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van het verlangde document rechtvaardigt, heeft nagelaten de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen voor de toepassing van de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening neergelegde uitzondering.(43)
            62. Vervolgens gaat het Gerecht in op de argumenten van de Commissie dat voor handelingen op het vlak van de internationale betrekkingen, die onder de bindende uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening vallen, niet dezelfde mate van transparantie is vereist als voor de wetgevende werkzaamheden van een instelling, en dat document nr. 11897/09 een bijzonder gevoelig karakter heeft wegens het onderwerp waarop het betrekking heeft en wegens het feit dat de onderhandelingen nog gaande waren. Volgens het Gerecht kunnen deze argumenten niet overtuigen.
            63. Ten eerste is het feit dat het betrokken document een domein betreft dat mogelijkerwijs binnen de werkingssfeer valt van de (in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje vervatte) uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen, volgens het Gerecht namelijk niet relevant voor de beoordeling of een andere uitzondering, namelijk die inzake de bescherming van juridische adviezen (als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje), van toepassing is. Bovendien acht het Gerecht het feit dat de onderhandelingen nog gaande waren, niet beslissend bij het onderzoek of er eventueel een hoger openbaar belang bestaat dat de openbaarmaking rechtvaardigt in weerwil van dit gevaar van ondermijning. Het openbaar belang van de transparantie van het besluitvormingsproces zou immers worden uitgehold indien het alleen in aanmerking werd genomen als het besluitvormingsproces was beëindigd.(44)
            Eerste onderdeel: niet-inaanmerkingneming van het specifieke onderwerp van het juridisch advies en onjuiste toetsingsmaatstaf 
            64. Volgens de Raad heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door i) geen betekenis toe te kennen aan het feit dat het juridische advies betrekking had op aan de gang zijnde onderhandelingen over een internationale overeenkomst; ii) een toetsingsmaatstaf te hanteren die van de Raad verlangt dat hij door concrete en omstandige gegevens gestaafde concrete en daadwerkelijke schade aantoont, en iii) geen rekening te houden met de specifieke omstandigheden rond het door In ’t Veld ingediende verzoek om toegang.
            65. Het tweede punt stelt een belangrijke kwestie aan de orde, namelijk of de door het Hof in het arrest Turco geformuleerde toetsingscriteria ook moeten worden toegepast bij de beoordeling van verzoeken om toegang tot juridische adviezen van de Raad die betrekking hebben op lopende internationale onderhandelingen. Ik zal dit punt dan ook behandelen alvorens – korter – op het eerste en het derde punt in te gaan.
            66. Zowel de Raad als de Commissie is van mening dat de Turco-toets in casu niet voor toepassing in aanmerking komt, aangezien het betrokken juridisch advies niet in de context van wetgevende werkzaamheden is opgesteld. De Raad stelt bovendien dat in het arrest Turco niet aan een criterium van concrete en daadwerkelijke schade wordt gerefereerd en dat het Gerecht dus ten onrechte dat criterium heeft toegepast.
            67. Volgens In ’t Veld heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de Turco-toets toe te passen. Dat de Raad in zijn verzoekschrift in hogere voorziening de woorden „specific and actual”(45) gebruikt, heeft volgens haar te maken met een vertaalfout in de Engelse taalversie van het bestreden arr est: in de Franse versie wordt het toetsingscriterium correct weergegeven als „[...] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution [...]”(46) . Het Parlement is het hiermee eens.
            68. Naar mijn mening moet aan het gebruik van de formulering „[...] could have specifically and actually undermined the public interest concerned [...]” in punt 69 van de Engelse taalversie van het arrest van het Gerecht niet al te veel betekenis worden toegekend. Hiermee wordt namelijk hetzelfde bedoeld als met de woorden „specifically and effectively” („concrete en daadwerkelijke”) in punt 49 van het arrest Turco (zoals ik in punt 47 en in voetnoot 30 van deze conclusie al heb uitgelegd). Bovendien spreekt het Gerecht niet van „specific and actual harm”  (cursivering van mij), zoals de Raad in zijn verzoekschrift in hogere voorziening suggereert. In punt 69 van zijn arrest heeft het Gerecht het integendeel over „[h]et gevaar dat de openbaarmaking van het document een concrete en daadwerkelijke ondermijning  vormt van het belang van de instelling om eerlijke, objectieve en volledige juridische adviezen te vragen en te ontvangen [...]” (cursivering van mij). Dat is niet hetzelfde als van een instelling het bewijs van „schade” te verlangen. Ik ben dan ook van mening dat het Gerecht het juiste criterium heeft gehanteerd en het arrest Turco niet verkeerd heeft opgevat.
            69. Moet de in het arrest Turco ontwikkelde drietrapstoets worden toegepast in het geval van een verzoek om toegang tot een document dat een juridisch advies betreffende lopende internationale onderhandelingen bevat?
            70. Ik meen van wel.
            71. Het is waar dat het Hof in het arrest Turco heeft verklaard dat de drie fasen die het had onderscheiden, „bij uitstek” relevant zijn wanneer de Raad optreedt als wetgever.(47) De drie fasen zelf zijn echter in algemene termen geformuleerd, zodat niet is uitgesloten dat de drietrapstoets ook voor andere werkzaamheden van de instellingen geldt.
            72. De drie fasen van de Turco-toets zijn rechtstreeks ontleend aan de tekst zelf van artikel 4, lid 2, van de verordening. Dit betekent naar mijn mening dat de drietrapstoets moet worden toegepast zodra een instelling zich op de in het tweede streepje van die bepaling geformuleerde uitzondering beroept. In de tekst van de bepaling wordt niet gesproken van een context van „wetgevende” aard waarin toegang tot een document wordt gevraagd. Ik zie geen dwingende reden waarom dat een beslissend criterium zou moeten zijn.(48)
            73. Bovendien mag het dan in het algemeen mogelijk zijn om wetgevingshandelingen van andere soorten handelingen te onderscheiden, dit betekent nog niet dat alle werkzaamheden van de instellingen zich zo duidelijk en nauwkeurig laten categoriseren. Uitvoeringshandelingen bestrijken een breed spectrum aan verschillende activiteiten, waaronder het onderhandelen over en sluiten van internationale overeenkomsten. Als dergelijke activiteiten betrekking hebben op aangelegenheden die de burgers van de Unie – en dan met name hun grondrechten – raken, is openheid een belangrijk onderdeel van het besluitvormingsproces. Transparantie versterkt de democratie in zoverre de burgers de mogelijkheid wordt geboden om te worden geïnformeerd en aan het besluitvormingsproces deel te nemen.(49) Zo gezien zijn de voor wetgevingshandelingen geldende overwegingen evenzeer relevant voor de uitvoerende werkzaamheden. Toepassing van verschillende toetsingscriteria op de handelingen van de instellingen naargelang hoe de werkzaamheid van de instelling in een specifiek geval moet worden gekwalificeerd is dan ook moeilijk te rechtvaardigen.(50)
            74. De vraag waarom het hier werkelijk draait, is of het passend is om tot de tweede fase van de Turco-toets – waarbij moet worden nagegaan of de betrokken instelling heeft aangetoond dat het gevaar redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is – over te gaan in de specifieke context van het onderhandelen over en sluiten van een internationale overeenkomst.
            75. Aangezien het doel van de verordening is om het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang te verlenen, dienen de instellingen in mijn ogen de praktische gevolgen van openbaarmaking van geval tot geval te beoordelen. Zij kunnen zich niet louter op algemene overwegingen baseren om verzoeken om openbaarmaking af te wijzen.
            76. Ik ben het met de punten 75 en 76 van het bestreden arrest eens dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat het transparantiebeginsel voor besluiten op het vlak van de internationale betrekkingen net zozeer geldt als voor besluiten op alle andere werkterreinen van de Unie. Er kan dan ook niet worden aangenomen dat de openbaarmaking van een verschil van mening aangaande de rechtsgrondslag automatisch leidt tot „ondermijning” van de bescherming van het betrokken juridisch advies in de zin van artikel 4, lid 2, van de verordening.
            77. Uit het vereiste dat het gevaar „redelijkerwijs voorzienbaar” moet zijn, volgt integendeel dat indien de toegang tot het document wordt geweigerd, in de motivering van het afwijzende besluit moet worden aangegeven waarom openbaarmaking het beschermde belang „concreet en daadwerkelijk” zou ondermijnen.
            78. De motivering heeft namelijk tot doel om enerzijds de belanghebbende in staat te stellen de redenen te kennen waarom zijn verzoek om toegang is afgewezen, en anderzijds de rechter de gelegenheid te geven zijn toezicht uit te oefenen.(51) Als een besluit van een instelling ontoereikend is gemotiveerd, worden beide doelstellingen ondergraven.(52) Niets in de tekst van de verordening wijst erop dat minder strenge motiveringseisen zouden gelden wanneer het over internationale onderhandelingen gaat. De (door het Gerecht in punt 121 van zijn arrest erkende) mogelijkheid voor de instellingen om hun motivering abstracter te formuleren als zij bezorgd zijn dat bij een zeer gedetailleerde motivering van de weigering de inhoud van het document dat zij willen beschermen, wordt onthuld, vormt in dit verband een voldoende waarborg.
            79. Dan kom ik nu toe aan het eerste en het derde punt van de Raad, die ik samen zal behandelen. Met zijn eerste punt verwijt de Raad het Gerecht dat het geen rekening heeft gehouden met het feit dat het in document nr. 11897/09 vervatte juridische advies een bijzonder gevoelig onderwerp betrof, namelijk het bestrijden van terrorisme en terrorismefinanciering. Het Gerecht had daaruit moet afleiden dat document nr. 11897/09 eerder meer dan minder bescherming verdiende en het had daarom moeten uitgaan van een vermoeden dat zich tegen openbaarmaking verzette, zoals ook het Hof in sommige arresten heeft gedaan.(53) In plaats daarvan heeft het Gerecht volgens de Raad ten onrechte geconcludeerd dat met het feit dat document nr. 11897/09 de internationale betrekkingen betrof, reeds rekening was gehouden bij het onderzoek van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van de verordening geformuleerde uitzondering. Met zijn derde punt stelt de Raad dat het Gerecht in deze context het gevoelige karakter van de in document nr. 11897/09 behandelde materie heeft veronachtzaamd.
            80. Volgens In ’t Veld heeft het Gerecht wel degelijk rekening gehouden met het specifieke karakter van het onderwerp waarop het juridische advies betrekking had en stelt de Raad ten onrechte dat er bijzondere regels gelden voor verzoeken om toegang tot juridische adviezen die de internationale betrekkingen betreffen. Zij meent juist dat voor al dat soort documenten een hoge mate van transparantie zou moeten gelden. Het Parlement voegt hieraan nog toe dat de Raad niet heeft aangetoond in welk opzicht de openbaarmaking (van reeds openbaar toegankelijke informatie) een concrete en daadwerkelijke ondermijning van juridisch advies in de zin van de verordening zou vormen. De belangen op het vlak van de internationale betrekkingen dienen in het kader van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, in aanmerking te worden genomen. De door deze bepaling en de door artikel 4, lid 2, tweede streepje, beschermde belangen zijn in juridisch opzicht niet identiek.
            81. Het is waar dat de in artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening neergelegde uitzonderingen nauw met elkaar samenhangen. Bij de beoordeling van de uitzondering voor juridische adviezen moet dan ook in aanmerking worden genomen dat document nr. 11897/09 de internationale betrekkingen (meer bepaald onderhandelingen over een gevoelig onderwerp) betreft. Uit punt 71 van het bestreden arrest blijkt echter duidelijk dat het Gerecht met dat feit rekening heeft gehouden. In punt 72 wijst het erop dat de onderhandelingen nog gaande waren toen In ’t Veld om toegang tot document nr. 11897/09 verzocht.
            82. De uitzondering voor juridische adviezen in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening moet aldus worden uitgelegd dat zij de bescherming beoogt van het belang van een instelling bij het vragen van juridische adviezen en het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen.(54) De instelling die zich op die uitzondering beroept, moet daarom aantonen waarom de bescherming van haar belang bij het vragen en ontvangen van dergelijke adviezen zou worden ondermijnd indien toegang tot het betrokken document werd verleend. Ik ben het eens met het oordeel van het Gerecht dat het feit dat document nr. 11897/09 betrekking heeft op lopende internationale onderhandelingen over een gevoelig onderwerp, op zich niet volstaat als bewijs dat de Raad geen eerlijke, objectieve en volledige adviezen van zijn juridische dienst zou kunnen ontvangen en dat daarom de toegang tot het document zou moeten worden geweigerd.
            83. Ik meen ook niet dat de door het Gerecht gevolgde benadering op gespannen voet staat met de rechtspraak van het Hof. Het is waar dat het Hof in verband met de andere uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening (bescherming van gerechtelijke procedures)(55) en met die van het derde streepje van die bepaling (bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits)(56) in de arresten API(57) respectievelijk Technische Glaswerke(58) heeft geoordeeld dat een vermoeden gold dat zich tegen openbaarmaking verzette. In elk van die twee arresten waren daar echter specifieke redenen voor.
            84. Het arrest API had betrekking op een verzoek om toegang tot de door de Commissie in procedures voor het Gerecht of het Hof ingediende memories. Het Hof baseerde zijn oordeel dat er een vermoeden gold dat met het oog op de bescherming van gerechtelijke procedures aan openbaarmaking in de weg stond, op de volgende overwegingen: i) dergelijke documenten hebben bijzondere kenmerken en zijn uitsluitend opgesteld voor een bepaalde gerechtelijke procedure(59) ; ii) de uitzondering houdt met name in dat het beginsel van „equality of arms” en het beginsel van de goede rechtsbedeling worden geëerbiedigd(60) ; iii) openbaarmaking van de betrokken memories zou ertoe leiden dat, al is het maar in de perceptie van het publiek, pressie van buiten kan worden uitgeoefend op de gerechtelijke werkzaamheden, en zou de debatten verstoren(61), en iv) dat vermoeden vond een rechtvaardiging in het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de reglementen voor de procesvoering van de rechterlijke instanties van de Unie(62) . Het Hof voegde daaraan toe dat uit artikel 15 VWEU (destijds artikel 255 EG) en uit de algemene opzet van de verordening volgt dat ten aanzien van het Hof de transparantieverplichtingen alleen gelden voor de uitoefening van zijn administratieve taken.(63)
            85. Het arrest Technische Glaswerke betrof een verzoek om toegang tot het administratieve dossier van de Commissie in staatssteunprocedures uit hoofde van artikel 88, lid 2, EG (thans artikel 108, lid 2, VWEU). Het Hof overwoog met name dat andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat in controleprocedures inzake staatssteun geen recht hebben om de documenten van het administratieve dossier van de Commissie in te zien. Het oordeelde dat een algemeen vermoeden geldt dat openbaarmaking van de documenten van het administratieve dossier in beginsel leidt tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van de verordening.(64)
            86. Zowel in het arrest API als in het arrest Technische Glaswerke wees het Hof – alvorens te concluderen dat er een vermoeden gold dat zich tegen openbaarmaking verzette – op specifieke kenmerken van het betrokken document en op bijzondere omstandigheden van het geval, die duidelijk maakten waarom het ingeroepen beschermde belang noodzakelijkerwijs  altijd zou worden ondermijnd. Het Hof ging er dus van uit dat het al te simplistisch is om een in de verordening geformuleerde uitzondering van toepassing te achten enkel omdat een document waarvan openbaarmaking is gevraagd, tot het in die uitzondering bedoelde gebied behoort. Nu het Gerecht had vastgesteld dat de Raad geen concrete gegevens had aangedragen waaruit bleek dat hij bij openbaarmaking van het juridische advies (in casu betreffende verschillen van mening aangaande de rechtsgrondslag) onvermijdelijk ervan zou worden weerhouden dergelijke adviezen te vragen en te ontvangen, heeft het Gerecht terecht geconcludeerd dat er geen vermoeden gold dat zich tegen die openbaarmaking verzette.
            87. Aangaande ten slotte het argument van de Raad betreffende het reële gevaar van ondermijning van het vermogen van zijn juridische dienst om in latere gerechtelijke procedures een standpunt te verdedigen waarover deze dienst een negatief advies heeft uitgebracht, moet worden vastgesteld dat een dergelijk argument volgens vaste rechtspraak te algemeen is om een uitzondering op de door de verordening voorgeschreven transparantie te rechtvaardigen.(65)
            Tweede onderdeel: toets van het hoger openbaar belang 
            88. De Raad stelt dat het Gerecht in verschillende opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Om te beginnen heeft het van hem verlangd dat hij, terwijl de internationale onderhandelingen nog gaande zijn, het belang van bescherming van juridische adviezen afweegt tegen het algemene transparantiebeginsel. In de tweede plaats heeft het geoordeeld dat dit algemene beginsel het hogere openbaar belang vormt. Tot slot heeft het voor de door de Raad gevoerde internationale onderhandelingen dezelfde mate van transparantie verlangd als in het arrest Turco, waar de betrokken instelling als wetgever optrad. De Raad is bovendien van mening dat niet van hem kan worden verlangd dat hij transparantie, democratie en inspraak afweegt tegen de bescherming van juridische adviezen, maar dat integendeel de persoon die om toegang verzoekt, een duidelijk en concreet openbaar belang bij openbaarmaking dient aan te wijzen.
            89. De Commissie heeft twee hoofdbezwaren: ten eerste heeft het Gerecht (zo stelt zij) in het kader van de toets van het hoger openbaar belang het gevoelige karakter van de materie als irrelevant beschouwd, en ten tweede heeft het voor de toepassing van die toets de sluiting van een internationale overeenkomst op één lijn gesteld met de wetgevende werkzaamheden van een instelling.
            90. In ’t Veld stelt dat de Turco-rechtspraak niet uitsluitend geldt voor de wetgevende werkzaamheden van de Unie in formele zin. Haars inziens ligt aan het Verdrag en aan de rechtspraak het beginsel ten grondslag dat burgers vóór de vaststelling van bepalingen die hun grondrechten aantasten, van die bepalingen op de hoogte moeten worden gebracht en de gelegenheid moeten krijgen om daarover mee te discussiëren. Het Parlement laat zich niet over het punt van het hoger openbaar belang uit.
            91. Ik ben het met de Commissie eens dat het gevoelige karakter van de materie waarop document nr. 11897/09 betrekking heeft, in aanmerking moet worden genomen. Dit is volgens mij ook precies wat het Gerecht in de punten 81 tot en met 88 van het bestreden arrest heeft gedaan.
            92. Ik meen echter niet dat bij de beoordeling of de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de verordening opgenomen uitzondering voor juridisch advies voor toepassing in aanmerking komt, bijzondere betekenis toekomt aan het feit dat document nr. 11897/09 de werkzaamheden van de Raad op het vlak van de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, betreft. De openingszin van zowel het eerste als het tweede lid van artikel 4 is in dwingende bewoordingen gesteld: „De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van [...]”. Het verschil tussen de twee bepalingen is dat de in het tweede lid geformuleerde uitzonderingen zijn onderworpen aan de toets van het hoger openbaar belang, terwijl dit niet geldt voor de uitzonderingen van het eerste lid, die een absoluut karakter hebben.
            93. De verordening maakt niet duidelijk of een bijzondere toetsingsmaatstaf moet worden gehanteerd voor juridische adviezen die over de internationale betrekkingen van de Unie gaan. Evenmin valt uit de verordening op te maken of bij de beoordeling of een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt, het onderwerp waarop het juridisch advies betrekking heeft, van invloed zou moeten zijn op de beslissing om al dan niet toegang te verlenen.
            94. In mijn ogen heeft het Gerecht in punt 81 van zijn arrest artikel 4, lid 2, van de verordening correct geïnterpreteerd door zich op het standpunt te stellen dat het aan de Raad is om het belang dat wordt beschermd door de toegang tot een document te weigeren, af te wegen tegen een eventueel openbaar belang dat de openbaarmaking van het document gebiedt. Deze interpretatie strookt met de tekst van die bepaling, die – zoals ik haar lees – van de betrokken instelling verlangt dat deze de afweging maakt, in plaats van – zoals ook had gekund – degene die om toegang heeft verzocht, expliciet te verplichten om een duidelijk en concreet openbaar belang bij openbaarmaking aan te wijzen en aan te tonen.
            95. Uit de punten 87 en 88 van het bestreden arrest blijkt duidelijk dat het Gerecht een verschil ziet tussen de wetgevende werkzaamheden van een instelling en het voeren van onderhandelingen met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst, een activiteit die volgens het Gerecht in beginsel onder de uitvoerende bevoegdheid valt. Het Gerecht heeft dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de wetgevende en de uitvoerende taken van de Raad over één kam te scheren.
            96. Het algemene doel van de verordening is om aan burgers een zo ruime mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te waarborgen.(66) Het transparantiebeginsel moet derhalve in aanmerking worden genomen bij de afweging, in het kader van artikel 4, lid 2, van de verordening, tussen de ingeroepen uitzondering en het hogere openbaar belang.(67)
            97. Transparantie is geen abstract begrip en evenmin een absoluut vereiste. Het belang van transparantie moet dikwijls worden afgewogen tegen andere, concurrerende doelstellingen. Het lijkt mij daarom al te simplistisch om (bijvoorbeeld) te zeggen dat wetgevingshandelingen in het algemeen een hoge mate van transparantie vereisen, terwijl dit voor andere werkzaamheden van de instellingen doorgaans in veel mindere mate geldt. Volgens de verordening geldt als algemene regel dat de instellingen een zo ruim mogelijke toegang tot hun documenten dienen te waarborgen. (68) Hoewel ik het bijzondere karakter van internationale onderhandelingen erken, is het geen automatisme dat voor dergelijke activiteiten altijd eerder minder dan meer transparantie geldt, zelfs wanneer de onderhandelingen betrekking hebben op een onderwerp dat als gevoelig wordt beschouwd, zoals in deze zaak het geval is.
            98. In mijn ogen zou niet doorslaggevend moeten zijn in welke hoedanigheid de instelling optreedt, dat wil zeggen of zij wetgevende, uitvoerende dan wel administratieve taken verricht. Het gaat er veeleer om dat de instelling in een individueel geval de door de verordening verlangde beoordeling zorgvuldig en objectief verricht en haar besluit voorziet van de vereiste omstandige en specifieke motivering.
            99. Het Gerecht zet in de punten 91 tot en met 95 van het bestreden arrest uiteen dat de Raad bij zijn beoordeling of er een hoger openbaar belang was dat de openbaarmaking van document nr. 11897/09 gebood, in belangrijke mate is tekortgeschoten door geen rekening te houden met het feit dat de voorgenomen overeenkomst gevolgen had voor fundamentele rechten en daarom meer (in plaats van minder) transparantie rechtvaardigde. Het Gerecht heeft bijgevolg geconcludeerd dat de Raad had nagelaten de voor de toepassing van artikel 4, lid 2, van de verordening vereiste volledige beoordeling uit te voeren.
            100. Het komt mij voor dat het onderwerp waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, een relevante factor moet zijn bij de onderlinge afweging van de openbare belangen. Als dat onderwerp gevolgen kan hebben voor de rechten van de burgers van de Unie, met name voor hun grondrechten, is er een duidelijk openbaar belang bij openbaarmaking. Het gaat er dan om, welk van twee met elkaar concurrerende belangen het hogere belang is. In casu moest de afweging gaan tussen enerzijds de gevolgen die de openbaarmaking van het document zou hebben voor het belang van de Raad om adviezen te vragen en te ontvangen van zijn juridische dienst, en anderzijds het algemeen belang bij transparantie (met name als grondrechten op het spel staan)(69) en het beginsel dat openheid de democratie versterkt en de burgers van de Unie de mogelijkheid biedt om aan het besluitvormingsproces deel te nemen, waardoor aan de instellingen een grotere legitimiteit wordt verleend. Als deze factoren niet in aanmerking worden genomen, blijft naar mijn mening de voor de toepassing van artikel 4, lid 2, van de verordening vereiste volledige beoordeling achterwege. Ik concludeer dan ook dat het tweede middel ongegrond is.
            Kosten 
            101. Overeenkomstig de artikelen 138, lid 1, en 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dient de Raad als in het ongelijk gestelde partij in de kosten van deze hogere voorziening te worden verwezen, terwijl het Parlement en de Commissie elk hun eigen kosten moeten dragen.
            Conclusie 
            102. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
            – de hogere voorziening af te wijzen;
            – de Raad in de kosten te verwijzen;
            – te beslissen dat het Europees Parlement en de Europese Commissie ieder hun eigen kosten zullen dragen.
            (1) . 
            (2)  – Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43; hierna: „verordening”).
            (3)  – Arrest van 4 mei 2012, In ’t Veld/Raad (T‑529/09; hierna: „bestreden arrest”).
            (4)  – Volgens het door het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten opgezette Terrorist Finance Tracking Programme (programma voor het traceren van terrorismefinanciering; hierna: „TFTP”) is de Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (hierna: „SWIFT”) in de Verenigde Staten van Amerika verplicht om aan dat ministerie gegevens betreffende financiële transacties te verstrekken die zijn doorgegeven via haar netwerk voor de uitwisseling van financiële berichten en door haar zijn opgeslagen in een datacenter op het grondgebied van de Verenigde Staten. Veel van die gegevens zijn afkomstig uit de lidstaten van de Europese Unie. SWIFT is een particuliere onderneming naar Belgisch recht die wereldwijd diensten voor financieel berichtenverkeer aanbiedt teneinde het grensoverschrijdende betalingsverkeer te faciliteren. De berichten bevatten persoonlijke gegevens, zoals naam en adres van de betaler en van de begunstigde.
            (5)  – Arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑4723; hierna: „arrest Turco”).
            (6)  – Sinds 1 december 2009 bepaalt de tweede alinea van artikel 1 VEU: „Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.” Zie ook artikel 10 VEU, betreffende het beginsel van democratie (met name lid 3 van dit artikel, waarin de formulering van de tweede alinea van artikel 1 is overgenomen), en artikel 15 VWEU, dat gaat over goed bestuur, openheid, transparantie en toegang tot documenten.
            (7)  – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2007, C 303, blz. 1; hierna: „Handvest”). Ten tijde van het litigieuze besluit had het Handvest nog geen Verdragsstatus.
            (8)  – Artikel 1, sub a, van de verordening.
            (9)  – Op 11 februari 2010 heeft het Parlement het voorstel voor een internationale overeenkomst die de autoriteiten van de Verenigde Staten de mogelijkheid bood om in het kader van het TFTP gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer op te vragen, verworpen omdat het de privacyrechten van de Europese burger onvoldoende zou beschermen. Op 1 augustus 2010 is de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en doorgifte van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer van de Europese Unie naar de Verenigde Staten ten behoeve van het programma voor het traceren van terrorismefinanciering in werking getreden (PB 2010, L 195, blz. 5).
            (10)  – Zie de punten 39, 57‑60 en 122‑125.
            (11)  – Punt 25.
            (12)  – Punt 30. Hieronder zal ik nog nader ingaan op de motivering van het Gerecht ter zake, die de Raad in deze hogere voorziening bestrijdt.
            (13)  – Punt 28.
            (14)  – Punten 39 en 57‑60.
            (15)  – Punten 51‑54.
            (16)  – Ten tijde van de feiten bepaalde artikel 300, lid 1, EG dat de sluiting van internationale overeenkomsten moest worden voorafgegaan door een aanbeveling van de Commissie aan de Raad om de Commissie te machtigen de vereiste onderhandelingen te openen. In die context was in artikel 300, lid 6, EG bepaald dat de instellingen het advies konden inwinnen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van het beoogde akkoord met het Verdrag. Artikel 300 EG is inmiddels ingetrokken en vervangen door artikel 218 VWEU, en de procedure van artikel 300, lid 6, is thans geregeld in artikel 218, lid 11, VWEU.
            (17)  – Punten 55‑57.
            (18)  – Resolutie van het Europees Parlement van 17 september 2009 over de voorgenomen internationale overeenkomst inzake het beschikbaar stellen van gegevens over het betalingsverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten voor de preventie en bestrijding van terrorisme en van de financiering ervan [document P7_TA(2009)0016 van 17 september 2009].
            (19)  – Punt 59.
            (20)  – Arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad [22/70, Jurispr. blz. 263; Europese Overeenkomst betreffende wegvervoer („AETR”)].
            (21)  – Arrest AETR (aangehaald in voetnoot 20, punten 84 en 85).
            (22)  – Ibidem (punt 86).
            (23)  – Advies van 11 november 1975 (Jurispr. blz. 1355, blz. 1360 en 1361).
            (24)  – Advies van 28 maart 1996 (Jurispr. blz. I‑1759, punten 3‑6).
            (25)  – Ibidem (punt 4).
            (26)  – Ibidem (punten 5 en 6). Destijds was die procedure geregeld in artikel 228, lid 6, EG. Ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit was de relevante bepaling artikel 300, lid 6, EG; thans is dit artikel 218, lid 11, VWEU (zie voetnoot 16).
            (27)  – Ik laat hier in het midden of het Parlement al dan niet correct heeft gehandeld door zijn resolutie op te stellen zoals het heeft gedaan. Waar het in deze context om gaat, is dat er in feite „al uit de school was geklapt”. De informatie lag al op straat.
            (28)  – In de punten 66‑68 van deze conclusie zal ik ingaan op het gebruik van de woorden „specifically and actually” in de Engelse taalversie van het bestreden arrest.
            (29)  – Arrest Hof van 21 juli 2011, Zweden/My Travel en Commissie (C‑506/08 P, Jurispr. blz. I‑6237, punt 75; hierna: „arrest My Travel”).
            (30)  – De Franse zinsnede „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte  à l’intérêt public en cause” (cursivering van mij) in punt 49 van het arrest Turco, aangehaald in voetnoot 5, is in de Engelse taalversie van dat arrest vertaald als „[...] specifically and effectively [...]”. In de Engelse taalversie van arresten in andere zaken worden in dit verband echter de woorden „specifically and actually” gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld voor het arrest van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding (C‑477/10 P, punt 57). In mijn optiek zijn de uitdrukkingen „specifically and effectively” en „specifically and actually” gelijkwaardige Engelse vertolkingen van het in punt 49 van het arrest Turco geformuleerde criterium.
            (31)  – Arrest My Travel (aangehaald in voetnoot 29, punt 76).
            (32)  – Arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad (C‑266/05 P, Jurispr. blz. I‑1233; hierna: „arrest Sison”).
            (33)  – Arrest Sison (aangehaald in voetnoot 32, punt 34).
            (34)  – Zie punt 50 van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed bij het arrest Sison (aangehaald in voetnoot 32).
            (35)  – Punt 64.
            (36)  – Punten 69‑73.
            (37)  – Punten 74‑77.
            (38)  – Punt 78.
            (39)  – Punten 79 en 80.
            (40)  – Punten 81 en 82.
            (41)  – Punten 83‑87.
            (42)  – Punten 88‑92.
            (43)  – Punten 93‑95.
            (44)  – Punten 98‑102.
            (45)  – De Raad heeft het in de punten 47, 49 en 51 van zijn verzoekschrift in hogere voorziening over het criterium van de „‚specific and actual’ harm”.
            (46)  – Punt 69 van het bestreden arrest.
            (47)  – Arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punten 46 en 47).
            (48)  – Punt 6 van de considerans verklaart weliswaar dat „ruimere toegang tot documenten dient te worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever, inbegrepen in het geval van gedelegeerde bevoegdheden”, maar deze gedachte komt verder niet tot uitdrukking in de tekst van artikel 4, lid 2, en het is vaste rechtspraak dat de considerans als zodanig geen bindende kracht heeft (arresten van 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, Jurispr. blz. I‑10095, punt 32, en 28 juni 2012, Caronna, C‑7/11, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
            (49)  – Zie de artikelen 1 VEU en 10 VEU en artikel 15 VWEU, aangehaald in punt 3 en in voetnoot 6 van deze conclusie; zie ook punt 2 van de considerans van de verordening.
            (50)  – Het is opmerkelijk dat in de tekst zelf van de verordening een dergelijk „onderscheid al naargelang het type werkzaamheid” (wetgevend, uitvoerend, gerechtelijk) van de instelling niet wordt gemaakt. De gerechtelijke werkzaamheden van het Hof worden dus niet als „gerechtelijke werkzaamheid” aangeduid, maar vallen onder het begrip „gerechtelijke procedures” in artikel 4, lid 2, tweede streepje.
            (51)  – Arrest van 19 december 2013, Siemens/Commissie (C‑239/11 P, C‑489/11 P en C‑498/11 P, punt 392).
            (52)  – Zie arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punten 49 en 50). Zie ook arrest Agrofert Holding (aangehaald in voetnoot 30, punt 57).
            (53)  – De Raad baseert zich op het arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5) en op de arresten van 21 december 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, Jurispr. blz. I‑8533; hierna: „arrest API”), en 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Jurispr. blz. I‑5885; hierna: „arrest Technische Glaswerke”).
            (54)  – Arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punt 42). Het belang bij het kunnen ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen is de reden waarom het algemene beginsel dat juridisch advies in het Unierecht wordt beschermd, door het Hof is erkend in het arrest van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie (155/79, Jurispr. blz. I‑1575, punten 18‑21). Zie ook arrest van 14 september 2010, AKZO Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie (C‑550/07 P, Jurispr. blz. I‑8301, punten 47‑50) (betreffende interne advocaten).
            (55)  – Arrest API (aangehaald in voetnoot 53).
            (56)  – Arrest Technische Glaswerke (aangehaald in voetnoot 53).
            (57)  – Aangehaald in voetnoot 53.
            (58)  – Aangehaald in voetnoot 53.
            (59)  – Arrest API (aangehaald in voetnoot 53, punt 78).
            (60)  – Ibidem (punt 85).
            (61)  – Ibidem (punt 93). [Het vervolg van de voetnoot is niet relevant voor de Nederlandse versie van de conclusie.]
            (62)  – Ibidem (punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof formuleert hier wat erg kort. Er zijn tegenwoordig drie afzonderlijke rechterlijke organen (het Hof van Justitie, het Gerecht en het Gerecht voor ambtenarenzaken) met elk een eigen reglement voor de procesvoering.
            (63)  – Ibidem (punten 80‑84); zie mijn commentaar in voetnoot 50 van deze conclusie.
            (64)  – Arrest Technische Glaswerke (aangehaald in voetnoot 53, punten 60 en 61).
            (65)  – Arrest Turco (aangehaald in voetnoot 5, punt 65). Zie ook het arrest My Travel (aangehaald in voetnoot 29, punt 116).
            (66)  – Zie artikel 1 en de punten 1, 2, 4 en 11 van de considerans van de verordening.
            (67)  – Zie de artikelen 1 VEU en 10 VEU en artikel 15 VWEU, aangehaald in punt 3 en in voetnoot 6 van deze conclusie. Zie ook arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, Jurispr. blz. I‑11063, punt 68).
            (68)  – Artikel 1 en punt 11 van de considerans van de verordening.
            (69)  – Voor een diepgaande beschouwing van het belang van de inaanmerkingneming van grondrechten bij het opstellen van bindende wetteksten, zie de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalόn van 12 december 2013 in de gevoegde zaken C‑293/12 en C‑594/12, Digital Rights Ireland (aanhangig voor het Hof, punten 35‑45).