CELEX: 62018CC0056
Language: nl
Date: 2019-07-04
Title: Conclusie van advocaat-generaal E. Tanchev van 4 juli 2019.#Europese Commissie tegen Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o.#Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 108, lid 2, VWEU – Investeringssteun – Exploitatiesteun – Luchthaveninfrastructuur – Openbare financiering van de ontwikkeling van de luchthaven te Gdynia-Kosakowo door de gemeenten Gdynia en Kosakowo – Besluit van de Europese Commissie – Met de interne markt onverenigbare steun – Bevel tot terugvordering van de steun – Nietigverklaring door het Gerecht van de Europese Unie – Wezenlijk vormvoorschrift – Procedurele rechten van de belanghebbenden.#Zaak C-56/18 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   E. TANCHEV
   van 4 juli 2019 (
         1
      )
   
      Zaak C‑56/18 P
   
   Europese Commissie
   tegen
   Gmina Miasto Gdynia
   en
   Port Lotniczy Gdynia Kosakowo
   „Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 108, lid 2, VWEU – Investeringssteun – Exploitatiesteun – Luchthaveninfrastructuur – Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Nietigverklaring door het Gerecht – Wezenlijk vormvoorschrift – Procedurele rechten van de belanghebbenden”
   
            1. 
         
         
            Met deze hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie het Hof om het arrest van het Gerecht in zaak T‑263/15 (
                  2
               ) te vernietigen, voor zover daarbij de artikelen 2 tot en met 5 van besluit (EU) 2015/1586 van de Commissie nietig werden verklaard (
                  3
               ). In dat besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de Poolse gemeenten Gdynia en Kosakowo aan de onderneming Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (hierna: „PLGK”) met de interne markt onverenigbare staatssteun hebben verleend met het oog op de financiering van de investeringskosten voor de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia-Oksywie in het noorden van Polen tot een burgerluchthaven (hierna: „investeringssteun”) en de exploitatiekosten van de toekomstige luchthaven (hierna: „exploitatiesteun”). De Commissie heeft de toewijzing van middelen met een totale waarde van ongeveer 207,48 miljoen Poolse zloty (PLN) (ongeveer 48,7 miljoen EUR) onderzocht. Het litigieuze besluit heeft het vorige besluit in dezelfde zaak, besluit 2014/883/EU van de Commissie (
                  4
               ), ingetrokken en vervangen.
         
      
            2. 
         
         
            In de onderhavige zaak moet het Hof met name nagaan of het vereiste om de belanghebbenden in de loop van een staatssteunprocedure naar aanleiding van een substantiële wijziging van het rechtskader te vragen hun standpunten te kennen te geven, een wezenlijk vormvoorschrift is (waarvan schending zou leiden tot nietigverklaring van het besluit, ongeacht de gevolgen die een dergelijke wijziging zou kunnen hebben voor het besluit) dan wel of – zoals ik zal concluderen – dit vereiste alleen bestaat indien die substantiële wijziging gevolgen zou kunnen hebben voor het besluit.
         
      
      I. Achtergrond van het geding en litigieus besluit
   
   
            3.
         
         
            De betrekkelijk complexe achtergrond van het geding is nader beschreven in de punten 1 tot en met 25 van het bestreden arrest. Ten behoeve van deze hogere voorziening beperk ik mij ertoe de hierna volgende samenvatting te geven.
         
      
            4.
         
         
            Op 7 september 2012 heeft Polen bij de Commissie, om redenen van rechtszekerheid, plannen aangemeld om het bovengenoemde project te financieren. Later heeft Polen bevestigd dat de aangemelde financiering in feite al onherroepelijk was toegekend.
         
      
            5.
         
         
            Na briefwisseling tussen de Commissie en Polen heeft de Commissie bij besluit van 2 juli 2013 krachtens artikel 108, lid 2, VWEU een formele onderzoeksprocedure geopend en belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen in te dienen [besluit C(2013) 4045 final van 2 juli 2013 betreffende steunmaatregel SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN en ex 2012/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven Gdynia-Kosakowo (PB 2013, C 243, blz. 25) (hierna: „inleidingsbesluit”)]. Aangezien de Commissie geen opmerkingen van Polen of belanghebbenden had ontvangen, heeft zij op 11 februari 2014 besluit 2014/883 vastgesteld waarbij de staatssteun (zowel de investeringssteun als de exploitatiesteun) onverenigbaar met de interne markt werd verklaard. De Commissie heeft deze steun onderzocht in het licht van de afwijking krachtens artikel 107, lid 3, onder a), VWEU en de „richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013” (PB 2006, C 54, blz. 13; hierna: „richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen”).
         
      
            6.
         
         
            De gemeenten Kosakowo en Gdynia alsmede PLGK hebben besluit 2014/883 aangevochten bij het Gerecht (zaken T‑215/14 en T‑217/14). Polen heeft in beide zaken geïntervenieerd. Intussen had de Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ (rechter in eerste aanleg Gdańsk-Północ, Polen) op 7 mei 2014 een vonnis uitgesproken waarbij PLGK failliet werd verklaard en haar liquidatie werd bevolen. In de loop van de procedure bij het Gerecht heeft de Commissie op 26 februari 2015 besluit 2014/883 ingetrokken en vervangen door het litigieuze besluit. De reden daarvoor was dat in het inleidingsbesluit was geconcludeerd dat investering in gebouwen en uitrusting voor brandweer, douane, beveiligingsagenten van de luchthaven, politie en grenswachten geen staatssteun vormde en de Commissie van oordeel was dat zij die conclusie niet in twijfel moest trekken in het eindbesluit over de maatregel.
         
      
            7.
         
         
            In de periode tussen besluit 2014/883 en het litigieuze besluit is op 4 april 2014 de „Mededeling van de Commissie – Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” van 31 maart 2014 (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren van 2014”) in werking getreden en in de plaats gekomen van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 voor investeringssteun aan luchthavens (hierna: „richtsnoeren van 2005”) (
                  5
               ). In het litigieuze besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de beginselen van de richtsnoeren van 2014, in het licht van punt 172 daarvan, niet van toepassing waren op investeringssteun die vóór 4 april 2014 was toegekend, maar wel direct van toepassing waren op exploitatiesteun.
         
      
            8.
         
         
            In overweging 244 van het litigieuze besluit heeft de Commissie opgemerkt dat zij haar beoordeling van de exploitatiesteun in overweging 227 van besluit 2014/883 had gebaseerd op de vaststelling dat „het toekennen van exploitatiesteun om de exploitatie te verzekeren van een investeringsproject dat onverenigbare investeringssteun geniet, inherent onverenigbaar is met de interne markt”. Zonder de onverenigbare investeringssteun zou de luchthaven van Gdynia niet bestaan, aangezien zij volledig door die steun is gefinancierd, en exploitatiesteun kan niet voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur worden verleend. In overweging 245 van het litigieuze besluit heeft de Commissie verklaard dat die conclusie op grond van de richtsnoeren van 2005 evenzeer gold op grond van de richtsnoeren van 2014 en volstond om vast te stellen dat de exploitatiesteun aan de luchthavenbeheerder onverenigbaar was met de interne markt. In de overwegingen 246 en 247 van het litigieuze besluit verwijst de Commissie naar de eerste verenigbaarheidsvoorwaarde die is vastgesteld in de richtsnoeren van 2014 (punt 113 daarvan) en naar besluit 2014/883, waarbij zij toelicht dat indien die steun niet verenigbaar was met de richtsnoeren van 2005 hij ook niet verenigbaar zou zijn met de richtsnoeren van 2014. Tot slot analyseert de Commissie in de overwegingen 248 en 249 van het litigieuze besluit volledigheidshalve de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
         
      
      II. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
   
   
            9.
         
         
            Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 mei 2015, hebben Gdynia en PLGK (in de onderhavige hogere voorziening samen „verweersters”) beroep ingesteld tegen het litigieuze besluit. Polen heeft dat beroep als interveniërende partij ondersteund. In het bestreden arrest heeft het Gerecht de derde grief van het zesde middel van Gdynia en PLGK toegewezen, voor zover zij daarin de Commissie hebben verweten hun procedurele rechten als belanghebbenden te hebben geschonden (namelijk door hun de mogelijkheid te ontnemen opmerkingen in te dienen over de toepassing van de nieuwe richtsnoeren van 2014).
         
      
      III. Hogere voorziening
   
   
      
         A.
       
         Eerste en tweede middel
      
   
   
      1. Eerste onderdeel van het eerste middel (onjuiste kwalificatie van het recht van de belanghebbende partijen om opmerkingen te maken)
   
   
      (a) Korte samenvatting van de argumenten van de partijen
   
   
            10.
         
         
            De Commissie betoogt dat haar vaststelling in het litigieuze besluit dat de exploitatiesteun onverenigbaar met de interne markt was, berustte op twee onafhankelijke gronden. De voornaamste grond daarvoor was de onverenigbaarheid van de investeringssteun zelf met de interne markt, terwijl het feit dat niet was voldaan aan het eerste criterium in de richtsnoeren van 2014 (exploitatiesteun moet worden verstrekt voor een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang) slechts een tweede, aanvullende grond was. Het Gerecht ging er echter van uit dat de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt uitsluitend voortvloeide uit de toepassing van de richtsnoeren van 2014.
         
      
            11.
         
         
            Met het eerste onderdeel van het eerste middel stelt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door „het recht om opmerkingen te maken”, dat belanghebbenden ontlenen aan artikel 108, lid 2, VWEU, aan te merken op een wijze die in strijd is met het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (C‑49/05 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:259, punten 78‑84; hierna: „arrest Ferriere Nord”).
         
      
            12.
         
         
            De Commissie verklaart dat Polen niet op grond van schending van zijn rechten van verdediging of zijn recht op een procedure op tegenspraak beroep tegen het litigieuze besluit heeft ingesteld, zodat een middel dat Polen thans in dat verband zou aanvoeren, niet-ontvankelijk is.
         
      
            13.
         
         
            Daarnaast betoogt de Commissie dat met de schending van het recht van belanghebbenden om opmerkingen in te dienen geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift aan de orde is, zodat het Gerecht de derde grief van het zesde middel niet-ontvankelijk had moeten verklaren en dat middel niet ambtshalve had mogen onderzoeken.
         
      
            14.
         
         
            Verweersters betogen dat de benadering van de Commissie het belang minimaliseert van het recht van belanghebbenden om te worden gehoord voordat een besluit wordt vastgesteld. Verweersters verklaren dat in het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punt 56; hierna: „arrest Freistaat Sachsen”) duidelijk is aangegeven dat wanneer een rechtskader wordt gewijzigd alvorens de Commissie een besluit vaststelt, zij de belanghebbenden moet verzoeken opmerkingen te maken over de verenigbaarheid van de steun. Volgens verweersters zijn er grote feitelijke en juridische verschillen tussen de zaak Ferriere Nord en de onderhavige zaak. Zo waren het inleidingsbesluit en het eindbesluit in de zaak Ferriere Nord identiek. Bovendien waren de elkaar opeenvolgende rechtskaders in die zaak in wezen identiek, waardoor het Hof kon oordelen dat de Commissie niet verplicht was de partijen te verzoeken opmerkingen te maken.
         
      
            15.
         
         
            In de onderhavige zaak waren het uiteindelijk de substantiële verschillen tussen de rechtskaders en de verplichting van de Commissie om de parameters van haar beoordeling afdoende te definiëren, die het Gerecht ertoe hebben gebracht de verplichting van de Commissie om belanghebbende partijen in de gelegenheid te stellen opmerkingen te maken, aan te merken als een wezenlijk vormvoorschrift. Anders dan de Commissie betoogt, ontstaat de verplichting om partijen te verzoeken om opmerkingen te maken over wijzigingen van een rechtskader niet door de gevolgen van mogelijke opmerkingen voor het eindbesluit, maar veeleer door de substantiële aard van die wijziging.
         
      
            16.
         
         
            De Poolse regering is van mening dat het recht van belanghebbenden om opmerkingen in te dienen in een formeel onderzoek op een meer algemene manier moet worden onderzocht als een wezenlijk bestanddeel van de goede rechtsbedeling overeenkomstig artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Bij het voeren van haar procedures is de Commissie verplicht zich te houden aan het Handvest, dat aan de Commissie verplichtingen oplegt die op dit gebied strenger zijn dan de verplichtingen vóór de inwerkingtreding van het Handvest. De Poolse regering betoogt dat het Hof in het arrest Freistaat Sachsen (punt 55) heeft geoordeeld dat de verplichting van de Commissie om belanghebbenden de gelegenheid te bieden om opmerkingen in te dienen, een wezenlijk vormvoorschrift is. Voorts heeft het Hof in punt 56 van dat arrest een uitzondering op dat beginsel geformuleerd voor gevallen waarin het rechtskader niet substantieel wordt gewijzigd alvorens de Commissie haar besluit vaststelt. Deze uitzondering moet strikt worden uitgelegd en kan in de onderhavige zaak geen toepassing vinden, aangezien de richtsnoeren van 2014 een substantiële wijziging van het rechtskader hebben teweeggebracht. Ten slotte heeft de Commissie met haar handelswijze de rechten van verdediging van Polen, als lidstaat en adressaat van het litigieuze besluit, geschonden.
         
      
      (b) Beoordeling
   
   
            17.
         
         
            Het Hof heeft de kwestie van het recht van belanghebbenden om opmerkingen te maken voor het eerst behandeld in het arrest Ferriere Nord, waarin het in punt 83 heeft geoordeeld dat „de Commissie aan het nieuwe rechtskader geen beginselen en criteria voor beoordeling heeft ontleend die haar analyse zouden hebben gewijzigd en in deze specifieke omstandigheden geen nieuwe raadpleging van de betrokkenen vereist was, voor zover deze de litigieuze beschikking niet kan wijzigen”. Hierbij merk ik op dat het Hof uitdrukkelijk heeft verwezen naar de mogelijke gevolgen van de wijziging van het rechtskader voor die beschikking.
         
      
            18.
         
         
            Het Hof heeft zich nadien in het arrest Freistaat Sachsen (punten 55 en 56) over deze kwestie uitgesproken. In dat arrest heeft het Hof niet uitdrukkelijk verwezen naar de mogelijke gevolgen van de wijziging van het rechtskader voor de betrokken beschikking, maar heeft het geoordeeld dat „de Commissie, wanneer zij beslist met betrekking tot een voorgenomen steunmaatregel de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de belanghebbenden, waaronder de betrokken onderneming of ondernemingen, de gelegenheid moet bieden hun opmerkingen in te dienen. Dat is een wezenlijk vormvoorschrift. [...] Daaruit volgt dat wanneer de regeling die gold toen een lidstaat een voorgenomen steunregeling heeft aangemeld, wordt gewijzigd alvorens de Commissie haar beschikking geeft, de Commissie met het oog op de uitspraak die zij op grond van de nieuwe regels moet geven, de belanghebbenden moet verzoeken een standpunt te bepalen inzake de verenigbaarheid van de steun met de nieuwe regels. Daarvan kan enkel worden afgeweken wanneer de nieuwe regeling niet wezenlijk verschilt van de vorige [...]” (cursivering van mij; in dat arrest haalt het Hof het arrest Ferriere Nord, punten 68‑71, aan).
         
      
            19.
         
         
            Opgemerkt zij dat het arrest Freistaat Sachsen, en met name punt 56 ervan, een andere rechtsvraag betrof dan die welke in de zaak Ferriere Nord aan de orde was. De eerstgenoemde zaak betrof namelijk de vraag of de Commissie het beginsel van niet-terugwerkende kracht had geschonden door verordening nr. 70/2001 toe te passen bij haar beslissing in die zaak. Die verordening was destijds nieuw en definieerde soorten staatssteun ten gunste van kleine en middelgrote ondernemingen die verenigbaar waren met de interne markt en niet onderworpen waren aan de aanmeldingsverplichting op grond van artikel 108, lid 3, VWEU. Deze verordening trad in werking nadat de steunmaatregel bij de Commissie was aangemeld. De Commissie had de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de toepassing van die verordening en daarom moet punt 56 van het arrest Freistaat Sachsen vanuit die invalshoek worden bekeken.
         
      
            20.
         
         
            De onderhavige zaak is mijns inziens vergelijkbaar met de zaak Ferriere Nord, waarin de Commissie de belanghebbenden niet had geraadpleegd over de verenigbaarheidsvoorwaarden die waren vastgesteld in de richtsnoeren die in werking waren getreden vóór de vaststelling van de betrokken litigieuze beschikking. Het Hof heeft juist in die feitelijke context niet geoordeeld dat een dergelijke raadpleging een wezenlijk vormvoorschrift uitmaakte.
         
      
            21.
         
         
            Ondanks het arrest Ferriere Nord heeft het Gerecht in het bestreden arrest vastgesteld dat het feit dat de belanghebbenden niet waren geraadpleegd over de nieuwe richtsnoeren van 2014 schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormde, die leidt tot nietigverklaring van de gebrekkige handeling, zonder dat hoeft te worden onderzocht of de procedure tot een verschillend resultaat had kunnen leiden indien deze procedurefout niet was gemaakt (punten 81 en 83).
         
      
            22.
         
         
            Zoals is vermeld in punt 2 van deze conclusie, ben ik in de onderhavige zaak tot de slotsom gekomen dat het vereiste om belanghebbenden in de loop van de procedure te raadplegen enkel bestaat wanneer de substantiële wijziging van het rechtskader gevolgen had kunnen hebben voor het eindbesluit.
         
      
            23.
         
         
            Mijns inziens zou een standpunt waarbij dergelijke gevolgen geheel buiten beschouwing worden gelaten, namelijk niet in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het Hof. Het Hof wil het fundamentele en dus uitzonderlijke karakter behouden van vereisten die een wezenlijk vormvoorschrift vormen. Zoals advocaat-generaal Sharpston in haar conclusie in de zaak Spanje/Commissie (C‑114/17 P, EU:C:2018:309, punt 95) heeft opgemerkt, „heeft het Hof geoordeeld dat niet-naleving van een wezenlijk vormvoorschrift nietigverklaring van de betrokken handeling teweegbrengt. [...] In dat kader [zijn] uitsluitend die vormvoorschriften wezenlijk [...] welke intrinsiek verband houden met de vorming en de uitdrukking van de wil van de autoriteit die de handeling heeft vastgesteld. Het respecteren van dergelijke vormvoorschriften is in het algemeen belang. [...] Deze vormvoorschriften zijn zo fundamenteel dat elke schending de nietigverklaring van de betrokken handeling teweegbrengt, ongeacht of het resultaat van de procedure anders zou zijn geweest, indien deze vormvoorschriften wel waren gerespecteerd”. (
                  6
               )
         
      
            24.
         
         
            Bovendien is het in de eerste plaats relevant erop te wijzen dat het Gerecht lijkt voorbij te gaan aan het feit dat belanghebbenden in staatssteunzaken geen rechten van verdediging of een recht op een debat op tegenspraak met de Commissie hebben; hun rol bestaat louter erin alle inlichtingen te verstrekken ter voorlichting van de Commissie. (
                  7
               )
         
      
            25.
         
         
            De administratieve procedure inzake staatssteun wordt immers uitsluitend ingeleid jegens de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun. Die lidstaat is tevens de adressaat van het eindbesluit van de Commissie en dus rechtvaardigt dit de bevoorrechte positie van lidstaten wat betreft communicatie met de Commissie (
                  8
               ) en met name hun recht op een eerlijke verdediging (
                  9
               ).
         
      
            26.
         
         
            Dit staat in schril contrast met de beperkte procedurele rechten van belanghebbenden in staatssteunzaken: de raadpleging van belanghebbenden heeft enkel tot doel alle noodzakelijke inlichtingen in te winnen zodat de Commissie haar toekomstig handelen kan baseren op alle relevante feiten. (
                  10
               ) De belanghebbenden vervullen voor de Commissie dus vooral een rol van „informatiebron”. (
                  11
               ) Zelfs de Poolse regering geeft in haar opmerkingen toe dat het recht van belanghebbenden om opmerkingen te maken in feite „niet identiek” is aan de rechten van verdediging van de betrokken lidstaat.
         
      
            27.
         
         
            De belanghebbenden hebben dus geen bijzondere rol in de procedure en kunnen zich duidelijk niet beroepen op zulke ruime rechten als de rechten van de verwerende lidstaat (
                  12
               ) – het recht om in de procedure te worden gehoord is een recht dat wordt erkend voor personen tegen wie de procedure is ingeleid (
                  13
               ). Zij kunnen met name geen aanspraak maken op een debat op tegenspraak met de Commissie over deze kwesties, zoals dit ten gunste van de lidstaten is vastgesteld. (
                  14
               ) Zij hebben enkel het recht om bij de administratieve procedure te worden betrokken voor zover dat noodzakelijk is gelet op de specifieke omstandigheden van het concrete geval. (
                  15
               )
         
      
            28.
         
         
            Zoals het Gerecht terecht heeft geoordeeld, bieden de algemene rechtsbeginselen, zoals het recht op een eerlijk proces, het recht te worden gehoord, het beginsel van behoorlijk bestuur en het discriminatieverbod de Unierechters dus niet de mogelijkheid de procedurele rechten uit te breiden die aan de belanghebbenden in het kader van de procedures van toezicht op staatssteun door het Verdrag en het afgeleide recht zijn verleend. (
                  16
               ) De procedure van artikel 108, lid 2, VWEU is derhalve alleen ten aanzien van de betrokken lidstaat en niet ten aanzien van de belanghebbenden een procedure op tegenspraak. (
                  17
               )
         
      
            29.
         
         
            In de tweede plaats zij erop gewezen dat het Gerecht in het bestreden arrest niet heeft geoordeeld dat de Commissie een nieuwe formele procedure krachtens artikel 108, lid 2, VWEU als zodanig had moeten inleiden. Het verwijt de Commissie veeleer enkel een wezenlijk vormvoorschrift te hebben geschonden door de belanghebbenden niet in de gelegenheid te hebben gesteld opmerkingen te maken over de richtsnoeren van 2014.
         
      
            30.
         
         
            Ik ben het eens met de Commissie dat uit de punten 55 en 56 van het arrest Freistaat Sachsen volgt dat ten aanzien van belanghebbenden in staatssteunprocedures een onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, een „wezenlijk vormvoorschrift” dat voortvloeit uit artikel 108, lid 2, VWEU en, anderzijds, andere procedurele rechten (die niet intrinsiek verband houden met de uitdrukking van de wil van de Commissie in een besluit op grond van artikel 108, lid 2, VWEU). (
                  18
               ) Deze rechten omvatten het recht van belanghebbenden om opmerkingen in te dienen over de bepalingen die de Commissie voornemens is toe te passen bij de beoordeling van de betrokken maatregel. In het arrest Ferriere Nord was dit recht in het geding en heeft het Hof het niet aangemerkt als een „wezenlijk vormvoorschrift” (zoals zelfs de Poolse regering erkent in punt 13 van haar memorie van antwoord).
         
      
            31.
         
         
            De verplichting van de Commissie om belanghebbenden de gelegenheid te bieden opmerkingen in te dienen na de opening van een formeel onderzoek vormt wel degelijk een wezenlijk vormvoorschrift (arrest Freistaat Sachsen, punten 55 en 56). In de onderhavige zaak heeft de Commissie deze verplichting vervuld door het inleidingsbesluit bekend te maken. Aangezien de Commissie geen nieuwe feiten had aangevoerd, was zij niet verplicht het formele onderzoek te heropenen en de belanghebbenden opnieuw te verzoeken hun opmerkingen in te dienen. Het Hof heeft geoordeeld dat indien de wijziging van het rechtskader zich in de loop van de procedure voordoet, voor zover die wijziging in wezen identiek was en de door de Commissie voorgestelde aanvankelijke analyse niet kon wijzigen, een nieuwe raadpleging van belanghebbenden niet noodzakelijk was (arrest Ferriere Nord, punten 79‑83). Zoals ik hierna zal toelichten, hebben we hier te maken met hetzelfde scenario.
         
      
            32.
         
         
            Indien de raadpleging van de belanghebbenden kon worden beschouwd als een wezenlijk vormvoorschrift in een situatie waarin het rechtskader in de loop van de procedure wijzigt (zoals in casu), dan zou het Hof in het arrest Ferriere Nord niet zijn overgegaan tot een analyse van de gevolgen van de nieuwe wettelijke bepalingen voor de bevindingen van de Commissie. Bovendien zou een dergelijke conclusie erop neerkomen dat de rechten van de verdediging van belanghebbenden worden erkend, hetgeen in strijd zou zijn met de bovengenoemde rechtspraak. Zelfs indien men uitgaat van een dergelijke hypothese, volgt echter uit de vaste rechtspraak dat de schending van een recht van de verdediging – dat als recht prevaleert boven het recht om opmerkingen in te dienen – slechts tot nietigverklaring van het litigieuze besluit leidt, indien de procedure zonder die schending een andere afloop had kunnen hebben. (
                  19
               )
         
      
            33.
         
         
            Indien een verplichting als die welke in casu aan de orde is, wordt geacht een wezenlijk vormvoorschrift te zijn waarvan schending automatisch leidt tot nietigverklaring van een besluit waarin die verplichting niet wordt nagekomen, zouden we ons immers in een situatie kunnen bevinden waarin de rechten van de belanghebbenden beter beschermd zijn dan dezelfde rechten van de partijen bij de procedure zelf (om grond voor nietigverklaring van een besluit te zijn, moet de schending van de rechten van de verdediging namelijk in beginsel een negatieve uitwerking hebben op de adressaat van het besluit).
         
      
            34.
         
         
            Dit klemt temeer daar dit zou indruisen tegen de rechtspraak betreffende de rechten van de verdediging van de lidstaten (die als recht prevaleren boven het recht om opmerkingen in te dienen): zo heeft het Hof geoordeeld dat het niet gerechtvaardigd was om een beschikking nietig te verklaren die was vastgesteld nadat de vorige beschikking betreffende de verenigbaarheid van een staatssteunmaatregel nietig was verklaard, ook al was bij de nieuwe beschikking rekening gehouden met een voorwaarde waarover de lidstaat niet was geraadpleegd. (
                  20
               ) Evenzo heeft het Hof geoordeeld dat een beschikking niet nietig mag worden verklaard ondanks het feit dat daarbij rekening is gehouden met opmerkingen van belanghebbenden die niet voor commentaar aan de betrokken lidstaat waren voorgelegd. (
                  21
               ) In die zaken heeft het Hof uitdrukkelijk beoordeeld of de betrokken litigieuze beschikking een andere afloop had kunnen hebben, indien de Commissie geen voorwaarden had toegepast die in strijd met de rechten van de verdediging niet aan de lidstaat waren voorgelegd.
         
      
            35.
         
         
            Daaraan kan worden toegevoegd dat indien het Hof een analyse van de gevolgen van de vaststelling van nieuwe richtsnoeren voor het besluit achterwege zou laten, dit ertoe zou kunnen leiden dat geen rekening wordt gehouden met situaties als die welke in casu aan de orde is, waarin het rechtskader weliswaar is gewijzigd maar de steun in kwestie exploitatiesteun was en de onverenigbaarheid ervan niet voortvloeide uit het rechtskader dat van toepassing was op dat type steun, maar uit de onverenigbaarheid van het hoofdonderdeel van de steun voor het luchthavenproject (de investeringssteun).
         
      
            36.
         
         
            De verstrekking van het kapitaal in kwestie diende ter dekking van zowel de investeringskosten (namelijk de conversie van de luchthaven, de „investeringssteun”) als de exploitatiekosten in verband met de werking van de omgebouwde luchthaven aan het begin van de exploitatie ervan (de „exploitatiesteun”).
         
      
            37.
         
         
            De door het Gerecht vastgestelde procedurefout betrof enkel de exploitatiesteun.
         
      
            38.
         
         
            In dit verband verwijs ik naar de eigenlijke formulering van overweging 244 van het litigieuze besluit (zie punt 8 van deze conclusie). De conclusie in die overweging is duidelijk autonoom en op generlei wijze afhankelijk van de richtsnoeren van de Commissie. Zij geldt zowel op grond van de richtsnoeren van 2014 als op grond van de richtsnoeren van 2005, of zelfs op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
         
      
            39.
         
         
            In punt 85 van het bestreden arrest heeft het Gerecht zelfs een duidelijk verband vastgesteld tussen de investeringssteun en de exploitatiesteun.
         
      
            40.
         
         
            Het heeft vervolgens echter geconstateerd dat er sprake was van een zekere onnauwkeurigheid, betreffende het rechtskader, waarop dat verband was gebaseerd.
         
      
            41.
         
         
            Volgens het Gerecht vloeide die onnauwkeurigheid voort uit het verschil tussen het in overweging 245 van het litigieuze besluit genoemde rechtskader en het in de overwegingen 227 en 228 van besluit 2014/883 genoemde rechtskader, alsook uit de wijze waarop het ingetrokken besluit was opgesteld.
         
      
            42.
         
         
            Hoewel dat verschil niet wordt ontkend in de onderhavige hogere voorziening, ben ik het met de Commissie eens dat dit verschil tussen de rechtskaders uiteindelijk niet relevant is voor de onderhavige zaak, aangezien het besluit om de exploitatiesteun onverenigbaar met de interne markt te verklaren (hoofdzakelijk) is gebaseerd op een beginsel van algemene logica dat berust op artikel 107 VWEU, dat in elk geval van toepassing is.
         
      
            43.
         
         
            In overweging 244 van het litigieuze besluit heeft de Commissie zich immers beroepen op overweging 227 van besluit 2014/883 en de conclusie daarvan herhaald dat „het toekennen van exploitatiesteun om de exploitatie te verzekeren van een investeringsproject dat onverenigbare investeringssteun geniet, inherent onverenigbaar is met de interne markt” (cursivering van mij). In de volgende zin van overweging 244 heeft de Commissie die conclusie onderbouwd als volgt: „Zonder de onverenigbare investeringssteun zou de luchthaven van Gdynia niet bestaan, aangezien zij volledig door die steun gefinancierd is, en exploitatiesteun kan niet voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur worden verleend.”
         
      
            44.
         
         
            De buitensporig formalistische benadering van het Gerecht in het bestreden arrest is reeds op kritiek onthaald in de academisch-juridische literatuur (
                  22
               ): „Ondanks [de] verschillen [tussen de verscheidene richtsnoeren] heeft het Gerecht een belangrijk punt over het hoofd gezien. De Commissie heeft vastgesteld dat de steun voor de luchthaven van Gdynia onverenigbaar was met de interne markt omdat daarmee een in duplo bestaande en, derhalve, onnodige infrastructuur is gefinancierd. De nabijgelegen luchthaven van Gdansk werkte niet op volle capaciteit en er was geen behoefte om een andere luchthaven te bouwen. Het Gerecht heeft niet onderzocht of de verschillen in formulering tussen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren luchtvaartsteun een verschil zouden hebben gemaakt voor de bevinding van de Commissie dat de infrastructuur niet beantwoordde aan een gerechtvaardigd doel van openbare orde. Polen was wijs genoeg om niet te betogen dat het zijn goed recht was om zijn geld te verspillen. Wat zal er nu gebeuren? De Commissie zal waarschijnlijk de formele onderzoeksprocedure opnieuw inleiden, het probleem met de rechtsgrondslag van de beoordeling verhelpen, een aantal andere door het Hof aan de orde gestelde kwesties oplossen, zoals de verschillende analyse van exploitatiesteun en investeringssteun, en dan het negatieve besluit opnieuw vaststellen. Het is eerder ondenkbaar dat de Commissie zal toegeven dat steun voor overtollige infrastructuur verenigbaar is met de interne markt.”
         
      
            45.
         
         
            Daaraan moet worden toegevoegd dat de Commissie duidelijk slechts „subsidiair” in het litigieuze besluit heeft opgemerkt dat de exploitatiesteun ook onverenigbaar is met de richtsnoeren van 2014.
         
      
            46.
         
         
            Volgens mij is het zelfs betreurenswaardig dat de Commissie dit aanvullende argument heeft aangevoerd, omdat het Gerecht zich daar vervolgens op heeft toegespitst en het (ten onrechte) aldus heeft opgevat dat het litigieuze besluit nietig moest worden verklaard.
         
      
            47.
         
         
            Mijns inziens had de Commissie de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt in het litigieuze besluit enkel moeten baseren op de redenering in de overwegingen 244 en 245 van dat besluit (zie punt 8 van deze conclusie).
         
      
            48.
         
         
            Dit doet inderdaad dan weer de vraag rijzen waarom de Commissie niet eenvoudigweg het vorige besluit heeft gerectificeerd in plaats van een nieuw besluit vast te stellen (wat een nieuwe procedure met zich heeft meegebracht). Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft uiteengezet, was dit in casu echter geen optie, aangezien voor een vermindering in de toewijzing van middelen het criterium van de particuliere investeerder opnieuw moest worden toegepast (teneinde vast te stellen of er sprake was van een economisch voordeel).
         
      
            49.
         
         
            In het licht van het bovenstaande rijst ook de vraag in welk stadium van de administratieve procedure het wezenlijke vormvoorschrift eraan te pas komt. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, gebeurt dit in een situatie waarin de Commissie twijfels heeft over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt. Vanaf dan is de Commissie verplicht een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in het Publicatieblad van de Europese Unie bekend te maken. Het wezenlijke vormvoorschrift bestaat er dus in dat alle belanghebbenden (concurrenten, begunstigden van de steun enz.) en alle lidstaten door middel van deze bekendmaking de gelegenheid krijgen om opmerkingen te maken over de door de Commissie onderzochte maatregel.
         
      
            50.
         
         
            Indien in de loop van de procedure bij de Commissie het rechtskader wordt gewijzigd en die wijziging substantieel is en de uitkomst van de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt kan beïnvloeden, dan kan de Commissie de lidstaat dus verzoeken om opmerkingen te maken. Evenwel kan alleen de lidstaat (en niet de belanghebbenden) opmerkingen indienen en bovenal vormt deze situatie geen wezenlijk vormvoorschrift.
         
      
            51.
         
         
            Verweersters voeren echter in wezen aan dat het door de Commissie verdedigde standpunt in strijd is met het Handvest en met het feit dat de Unie een rechtsgemeenschap is, en afbreuk doet aan het recht van de belanghebbenden (PLGK als begunstigde van de steun) en van Polen om opmerkingen te maken. Bovendien voeren zij aan dat de Commissie op grond van het Handvest verplicht is rekening te houden met het recht van belanghebbenden om te worden gehoord voordat zij een besluit betreffende staatssteun vaststelt.
         
      
            52.
         
         
            Het volstaat echter te wijzen op het feit dat de inwerkingtreding van het Handvest geen invloed had op de aard van de uit hoofde van artikel 108, leden 2 en 3, VWEU verleende rechten. Bovendien is staatssteuntoezicht geen administratieve procedure die tegen de begunstigde van de steun wordt ingeleid en heeft het Handvest niet tot doel de aard van het bij het VWEU ingestelde staatssteuntoezicht te veranderen of derden een recht op toetsing te verlenen waarin artikel 108 VWEU niet voorziet. (
                  23
               )
         
      
            53.
         
         
            Tot slot betogen verweersters dat de administratieve praktijk van de Commissie in de onderhavige zaak in tegenspraak is met de praktijk in andere zaken: zij verwijzen naar de bekendmaking door de Commissie van een uitnodiging om overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU opmerkingen in te dienen over de richtsnoeren van 2014. Die uitnodiging was in het kader van de door de Commissie ingeleide formele onderzoeksprocedure (PB 2014, C 113, blz. 30) gericht tot de lidstaten en luchthavens die steun hadden ontvangen. Deze raadpleging vond plaats nadat besluit 2014/883 was vastgesteld, maar vóór het litigieuze besluit. Verweersters zijn van mening dat het feit dat noch de Poolse regering, noch zijzelf de gelegenheid hadden opmerkingen te maken, neerkomt op discriminatie.
         
      
            54.
         
         
            Mijns inziens komt mijn beoordeling hierdoor niet op losse schroeven te staan. De bovenbedoelde uitnodiging is onderdeel van de normale procedure in soortgelijke situaties en geeft blijk van behoorlijk bestuur door de Commissie. Die uitnodiging is evenwel geenszins vergelijkbaar met de onderhavige situatie en vormt evenmin een besluit tot inleiding van een nieuwe formele onderzoeksprocedure, noch een aanvulling op een dergelijk besluit.
         
      
            55.
         
         
            Uit het bovenstaande volgt dat het eerste deel van het eerste middel gegrond moet worden verklaard.
         
      
      2. Tweede onderdeel van het eerste middel en tweede middel (onjuiste uitlegging en toepassing van het arrest Ferriere Nord en van het besluit van de Commissie)
   
   
      (a) Korte samenvatting van de argumenten van de partijen
   
   
            56.
         
         
            Met het tweede onderdeel van het eerste middel stelt de Commissie dat zelfs indien wordt aangenomen – zoals het Gerecht heeft gedaan – dat de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt alleen gebaseerd was op de richtsnoeren van 2014 (quod non), het Gerecht het arrest Ferriere Nord onjuist heeft uitgelegd en toegepast, omdat de bepalingen van die richtsnoeren die bij de beoordeling van de exploitatiesteun zijn toegepast, in wezen dezelfde zijn als de bepalingen van de richtsnoeren die zijn toegepast in besluit 2014/883 dat was vastgesteld op grond van de richtsnoeren van 2005, zodat opmerkingen over de richtsnoeren van 2014 niet van invloed konden zijn op het dispositief van het besluit op dat punt.
         
      
            57.
         
         
            Ten eerste betoogt de Commissie dat dit argument in elk geval ondoeltreffend was, omdat het litigieuze besluit berust op de twee reeds genoemde onafhankelijke gronden. Ten tweede is de Commissie van mening dat, zelfs indien wordt aangenomen dat het litigieuze besluit alleen is gebaseerd op de richtsnoeren van 2014, het Gerecht overeenkomstig het arrest Ferriere Nord rekening ermee had moeten houden dat de in casu aan de orde zijnde bepalingen van de richtsnoeren van 2014 in wezen identiek waren aan die van de richtsnoeren van 2005. Ten derde is de eerste voorwaarde voor de verenigbaarheid met de interne markt van aan luchthavens verleende exploitatiesteun, zoals uiteengezet in punt 113 van de richtsnoeren van 2014, in wezen identiek aan die van de richtsnoeren van 2005. Tot slot hebben verzoekers in hun verzoekschrift in eerste aanleg slechts de toepasselijkheid van de richtsnoeren van 2014 betwist, zonder zich uit te spreken over de wijze waarop de daarin vervatte voorwaarden hadden moeten worden toegepast.
         
      
            58.
         
         
            Verweersters betogen dat hun middel ontvankelijk was voor het Gerecht, ongeacht de mogelijkheid voor het Gerecht om het ambtshalve op te werpen, omdat het een eenvoudige uitwerking van een in het verweerschrift in eerste aanleg aangevoerd argument vormde. Bovendien betogen verweersters dat de fundamenteel verschillende aard van de door de Commissie toegepaste richtsnoeren het gevolg is van a) het feit dat de eerste richtsnoeren betrekking hebben op regionale steun en de tweede richtsnoeren op sectorale steun, en b) de talrijke elementen die reeds hierboven zijn uiteengezet. Tot slot was het Gerecht niet verplicht om na te gaan of de wijziging van het rechtskader substantiële gevolgen had voor de afloop van het litigieuze besluit.
         
      
            59.
         
         
            De Poolse regering betoogt dat de substantiële wijzigingen van de richtsnoeren van 2014 ten opzichte van die van 2005 correct zijn vastgesteld in het bestreden arrest. Bovendien is de Poolse regering van mening dat de wijziging van de rechtsgrondslag van de richtsnoeren belangrijke gevolgen heeft. Vergeleken met de formulering van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU heeft artikel 107, lid 3, onder c), VWEU immers een nieuwe voorwaarde toegevoegd. In het licht van de richtsnoeren van 2014 [vastgesteld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU] moet de Commissie derhalve rekening houden met mogelijke concurrentieverstoringen die het gevolg zijn van de toekenning van steun, wat een voorwaarde is die niet bestond in de richtsnoeren van 2005 [vastgesteld op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU].
         
      
            60.
         
         
            Met het tweede middel betoogt de Commissie dat de door het Gerecht in punt 89 van het bestreden arrest vastgestelde onrechtmatigheid van het litigieuze besluit berust op een onjuiste uitlegging van de motivering van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt in overweging 244 van het litigieuze besluit, waarin staat dat de motivering was gebaseerd op de richtsnoeren van 2014 en besluit 2014/883. De onjuiste uitlegging van overweging 244 van het litigieuze besluit was het gevolg van de onjuiste uitlegging van overweging 245 van dit besluit.
         
      
            61.
         
         
            De uitdrukking „geldt [...] op grond van de richtsnoeren [...] van 2014” in overweging 245 van het litigieuze besluit betekent niet dat die vaststelling voortvloeit uit die richtsnoeren. Het gaat erom dat de conclusie niet kan worden aangetast door de toepassing van de richtsnoeren van 2014. Zoals hierboven is uiteengezet, blijkt uit overweging 245 van het litigieuze besluit dat de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, die voortvloeit uit de onverenigbaarheid van de investeringssteun, niet afhangt van de richtsnoeren van 2014. Door de lichte „onnauwkeurigheid” met betrekking tot besluit 2014/883, waarop het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest heeft gewezen, kan de rechtmatigheid van bovenstaande conclusie over het litigieuze besluit niet op de helling worden gezet.
         
      
            62.
         
         
            De Commissie is van mening dat het Gerecht, door in punt 86 van het bestreden arrest te concluderen dat de belanghebbenden in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om in de loop van de administratieve procedure opmerkingen over de verenigbaarheid van de exploitatiesteun in te dienen, de draagwijdte van het bij hem aanhangig gemaakte beroep te buiten is gegaan. Zoals het Gerecht zelf in datzelfde punt erkent, kan de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun immers niet worden gemotiveerd aan de hand van de richtsnoeren van 2014. Een dergelijke conclusie is namelijk alleen gebaseerd op artikel 107, lid 1, VWEU en de vaststelling dat die conclusie in het kader van de eerste of de tweede richtsnoeren zou zijn getrokken, zoals het Gerecht in punt 87 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, is het resultaat van een beoordelingsfout.
         
      
            63.
         
         
            Verweersters voeren ten eerste aan dat het tweede middel van de Commissie betrekking heeft op de punten 84 tot en met 87 van het bestreden arrest, hoewel deze punten slechts subsidiair door het Gerecht zijn vastgesteld, zodat dit argument dus ondoeltreffend is. Ten tweede betogen verweersters dat het tweede middel niet-ontvankelijk is, omdat het een feitelijke kwestie betreft. Ten derde zijn verweersters van mening dat de onrechtmatigheid van het litigieuze besluit gebaseerd is op het feit dat de belanghebbenden niet zijn geraadpleegd, en niet op de gronden aan de hand waarvan de onverenigbaarheid is gemotiveerd.
         
      
            64.
         
         
            Met betrekking tot het tweede middel verwijt de Poolse regering de Commissie zelf de inhoud en de omvang te suggereren van de opmerkingen die de regering en belanghebbenden zouden hebben gemaakt, indien zij daartoe in de gelegenheid waren gesteld. Bovendien verwijst de Commissie in overweging 245 van het litigieuze besluit uitdrukkelijk naar de beginselen van punt 113 van de richtsnoeren van 2014 en heeft zij in overweging 246 de eerste voorwaarde van dat punt van de richtsnoeren toegepast.
         
      
      (b) Beoordeling
   
   
            65.
         
         
            Aangezien het eerste onderdeel van het eerste middel gegrond moet worden verklaard voor zover de verplichting om de partijen te raadplegen wanneer het rechtskader in de loop van de procedure substantieel is gewijzigd geen wezenlijk vormvoorschrift vormt, beoogt de Commissie met het tweede onderdeel van het eerste middel en met het tweede middel dat het Hof beoordeelt of zij daadwerkelijk gehouden was tot naleving van de verplichting om de belanghebbenden te raadplegen in de onderhavige zaak.
         
      
            66.
         
         
            Verweersters werpen de vraag op of het tweede middel ontvankelijk is (zie punt 63 en volgende van deze conclusie). Die argumenten zullen echter niet slagen aangezien de Commissie het recht heeft de punten 81 tot en met 88 van het bestreden arrest te betwisten. Het Gerecht reageert in die punten namelijk op argumenten van de Commissie met betrekking tot het arrest Ferriere Nord en baseert zijn redenering onder andere op die rechtspraak. Mijns inziens vormt de uitlegging van het Gerecht van het litigieuze besluit (en besluit 2014/883) in casu dan ook geen element dat buiten het toezicht van het Hof valt.
         
      
            67.
         
         
            Volgens de redenering van het Gerecht ontstaat het recht om nieuwe opmerkingen in te dienen zodra nieuwe richtsnoeren tijdens een lopende procedure van kracht worden. De Commissie heeft volgens mij echter gelijk dat het Gerecht, met het oog op de vaststelling dat de Commissie haar verplichting niet is nagekomen om de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen opmerkingen in te dienen krachtens artikel 108, lid 2, VWEU, volgens het arrest Ferriere Nord zou moeten vaststellen dat het besluit waarbij de exploitatiesteun onverenigbaar met de interne markt is verklaard alleen gebaseerd was op de richtsnoeren van 2014 en dat zij substantiële wijzigingen hebben teweeggebracht in de richtsnoeren van 2005 (het Gerecht zou dus moeten onderzoeken of de toepasselijkheid van de nieuwe richtsnoeren concrete gevolgen zou hebben voor de motivering van het litigieuze besluit).
         
      
            68.
         
         
            Het Gerecht heeft niets van dien aard gedaan. Teneinde de argumenten van de Commissie af te wijzen, heeft het Gerecht daarentegen de bepalingen en de rechtsgrondslag van de richtsnoeren van 2014 en 2005 slechts abstract vergeleken (zie punten 73 tot en met 77 van het bestreden arrest). Het Gerecht heeft evenmin vastgesteld dat de eerste voorwaarde betreffende het gemeenschappelijk belang (onderzocht in overweging 246) wezenlijk verschillend was van de voorwaarden in de richtsnoeren van 2005. In de punten 76 en 84 van het bestreden arrest heeft het Gerecht zich alleen op de rechtsgrondslag van die twee regelingen beroepen, toen het heeft geconstateerd dat er overeenstemmingen waren tussen de voorwaarden van beide regelingen.
         
      
            69.
         
         
            Het Hof heeft in het arrest Ferriere Nord zijn analyse echter niet beperkt tot een abstracte vergelijking van de bepalingen van het rechtskader van 1994 en het nieuwe rechtskader van 2001, zoals men bij de lezing van punt 56 van het arrest Freistaat Sachsen zou kunnen denken. In de plaats daarvan heeft het Hof verwezen naar het nieuwe rechtskader van 2001, dat is toegepast in de betrokken litigieuze beschikking, en vervolgens heeft het onderzocht of het substantiële wijzigingen bevatte ten opzichte van het rechtskader van 1994. De analyse van het Hof had dus betrekking op de nieuwe bepalingen van het rechtskader van 2001, dat de Commissie op die specifieke zaak had toegepast (zie punten 78, 82 en 83 van het arrest Ferriere Nord). Daaruit volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de bovengenoemde rechtspraak van het Hof.
         
      
            70.
         
         
            Daarbij komt dat rekening moet worden gehouden met het bijzondere karakter van de onderhavige zaak, die zich onderscheidt van de zaak Freistaat Sachsen en de zaak Ferriere Nord, namelijk doordat besluit 2014/883 is vervangen door het litigieuze besluit. Het Gerecht had zijn vergelijking dus niet louter moeten toespitsen op de toegepaste bepalingen van de twee richtsnoeren (zoals het geval was in de zaak Ferriere Nord), maar ook op de inhoud van de twee besluiten van de Commissie betreffende de aan PLGK verleende exploitatiesteun.
         
      
            71.
         
         
            Uit het litigieuze besluit (overwegingen 244 en 245) volgt dat de mogelijke opmerkingen van verweersters geen gevolgen hadden kunnen hebben voor de uitkomst van de procedure en evenmin gevolgen hadden kunnen hebben voor het litigieuze besluit of, in het bijzonder, de beoordeling van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt. De onverenigbaarheid vloeide namelijk voort uit de investeringssteun die was verleend met het oog op de conversie en het begin van de exploitatie van de luchthaven van Gdynia-Kosakowo (zie ook overweging 246 van het litigieuze besluit).
         
      
            72.
         
         
            De Commissie stelt dan ook mijns inziens terecht dat met het oog op de analyse van de gevolgen van de schending van het recht van belanghebbenden om opmerkingen over nieuwe richtsnoeren in te dienen uit het arrest Ferriere Nord volgt dat rekening moet worden gehouden met de inhoud van het vastgestelde besluit (objectief criterium) en niet louter – zoals de Poolse regering en het Gerecht hebben verklaard (punt 83 van het bestreden arrest) – de conclusie waartoe de Commissie had kunnen komen op basis van de nieuwe richtsnoeren (subjectief criterium).
         
      
            73.
         
         
            En zelfs indien de analyse zou worden gebaseerd op deze opmerkingen (quod non), dan nog volgt uit de schriftelijke opmerkingen van verweersters dat hun opmerkingen over de richtsnoeren van 2014 geen gevolgen zouden kunnen hebben voor de uitkomst van de procedure betreffende de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt.
         
      
            74.
         
         
            Zoals hierboven is uiteengezet met betrekking tot de onjuiste uitlegging door het Gerecht van de motivering van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun, volgt uit overweging 244 van het litigieuze besluit duidelijk dat deze onverenigbaarheid in de eerste plaats voortvloeit uit het feit dat de investeringssteun zelf onverenigbaar was verklaard.
         
      
            75.
         
         
            Zoals het Gerecht zelf opmerkt in punt 86 van het bestreden arrest, vloeit de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun op basis van de onverenigbaarheid van de investeringssteun echter niet voort uit een voorwaarde die uitdrukkelijk is vastgesteld in de richtsnoeren regionale steun of de richtsnoeren van 2014. Aangezien de richtsnoeren van 2014 niet van toepassing waren op de investeringssteun, waarvan de onverenigbaarheid niet wordt betwist, kon de toepassing van de richtsnoeren van 2014 op de exploitatiesteun bovendien niet zonder meer de uitkomst van het litigieuze besluit hebben veranderd.
         
      
            76.
         
         
            Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat zowel het tweede onderdeel van het eerste middel als het tweede middel gegrond moeten worden verklaard. Bijgevolg moet het bestreden arrest worden vernietigd en moet de derde grief van het zesde middel in eerste aanleg ongegrond worden verklaard en, in elk geval, als ondoeltreffend worden afgewezen. De zaak moet derhalve naar het Gerecht worden terugverwezen om de overige vijf middelen te onderzoeken.
         
      
      
         B.
       
         Derde middel (punt 1 van het dictum van het bestreden arrest is onevenredig)
      
   
   
            77.
         
         
            De Commissie voert – subsidiair, voor het geval het Hof de voorgaande middelen afwijst – aan dat punt 1 van het dictum van het arrest, waarbij de artikelen 2 tot en met 5 van het litigieuze besluit in hun geheel nietig worden verklaard, onevenredig is en dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de onderdelen van het litigieuze besluit niet afzonderlijk kunnen worden beschouwd. Verweersters en de Poolse regering voeren in wezen aan dat het derde middel ongegrond moet worden verklaard.
         
      
            78.
         
         
            Aangezien het eerste en het tweede middel gegrond moeten worden verklaard en het derde middel slechts subsidiair wordt aangevoerd, acht ik het niet nodig dat het Hof zich over het derde middel buigt.
         
      
      IV. Conclusie
   
   
            79.
         
         
            Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
            
                     i)
                  
                  
                     het arrest van 17 november 2017 in zaak T‑263/15, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Commissie, te vernietigen;
                  
               
                     ii)
                  
                  
                     de derde grief van het zesde middel in eerste aanleg ongegrond en, in elk geval, ondoeltreffend te verklaren;
                  
               
                     iii)
                  
                  
                     de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht om de vijf andere middelen te onderzoeken, en
                  
               
                     iv)
                  
                  
                     de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
                  
               
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Engels.
   (
         2
      )	Arrest van 17 november 2017, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Commissie, EU:T:2017:820 (hierna: „bestreden arrest”).
   (
         3
      )	Besluit van 26 februari 2015 betreffende steunmaatregel SA.35388 (13/C) (ex 13/NN en ex 12/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia-Kosakowo [kennisgeving geschied onder nummer C(2015) 1281] (PB 2015, L 250, blz. 165; hierna: „litigieus besluit”).
   (
         4
      )	Besluit van 11 februari 2014 betreffende steunmaatregel SA.35388 (13/C) (ex 13/NN en ex 12/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven Gdynia-Kosakowo [kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 759] (PB 2014, L 357, blz. 51; hierna: „besluit 2014/883”).
   (
         5
      )	Mededeling van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB 2005, C 312, blz. 1).
   (
         6
      )	Cursivering van mij. Het Hof heeft dat middel niet-ontvankelijk verklaard en heeft zich dus niet ten gronde uitgesproken. In de conclusie wordt verwezen naar het arrest van 20 oktober 1987, Spanje/Commissie (128/86, EU:C:1987:447, punt 25); de conclusie van advocaat-generaal Fenelly in de zaak Commissie/ICI (C‑286/95 P en C‑287/95 P, EU:C:1999:578, punten 22‑26), en arrest van 6 april 2000, Commissie/ICI (C‑286/95 P, EU:C:2000:188, punten 42 en 52).
   (
         7
      )	Zie arresten van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland (70/72, EU:C:1973:87, punt 19); 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 59), en 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punten 80‑83).
   (
         8
      )	Zie onder meer arrest van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, EU:T:2004:222, punt 61; hogere voorziening afgewezen door het Hof).
   (
         9
      )	Arrest van 18 november 2004, Ferriere Nord/Commissie (T‑176/01, EU:T:2004:336, punt 74).
   (
         10
      )	Zie onder meer arresten van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland (70/72, EU:C:1973:87, punt 19), en 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie (T‑109/01, EU:T:2004:4, punt 41). Zie in dit verband ook Ortiz Blanco, L. (ed.), EC Competition Procedure, tweede editie, Oxford, 2006, blz. 840 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
   (
         11
      )	Arresten van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punten 81 en 82), en 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk (C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punten 180 en 181). Zie ook arresten van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie (T‑266/94, EU:T:1996:153, punt 256; geen hogere voorziening); 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, EU:T:2004:222, punt 192; hogere voorziening afgewezen door het Hof), en 2 juli 2015, Frankrijk en Orange/Commissie (T‑425/04 RENV en T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punt 161; hogere voorziening afgewezen).
   (
         12
      )	Arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punt 83).
   (
         13
      )	Zie onder meer arrest van 18 november 2004, Ferriere Nord/Commissie (T‑176/01, EU:T:2004:336, punt 74).
   (
         14
      )	Arresten van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punt 82), en 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk (C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punt 181). Zie ook arrest van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, EU:T:2004:222, punten 61 en 192; hogere voorziening afgewezen door het Hof), en beschikking van 6 november 2012, Castelnou Energía/Commissie (T‑57/11, niet gepubliceerd, EU:T:2012:580, punt 115; geen hogere voorziening).
   (
         15
      )	Zie onder meer arrest van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie (T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 125; geen hogere voorziening).
   (
         16
      )	Zie arrest van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, EU:T:2004:222, punt 194; hogere voorziening afgewezen door het Hof).
   (
         17
      )	Zie onder meer arresten van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie (T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 168; geen hogere voorziening); 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie (T‑109/01, EU:T:2004:4, punt 43), en 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, EU:T:2004:222, punt 61; hogere voorziening afgewezen door het Hof).
   (
         18
      )	Zie ook het onderscheid dat advocaat-generaal Sharpston maakt in haar conclusie in de zaak Spanje/Commissie (C‑114/17 P, EU:C:2018:309, punten 95 en 96).
   (
         19
      )	Arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie (C‑288/96, EU:C:2000:537, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         20
      )	Arrest van 12 november 1998, Spanje/Commissie (C‑415/96, EU:C:1998:533, punten 40 en 41).
   (
         21
      )	Arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie (C‑288/96, EU:C:2000:537, punten 101‑104 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook de rechtspraak van het Gerecht: arrest van 30 april 2014, Tisza Erőmű/Commissie (T‑468/08, niet gepubliceerd, EU:T:2014:235, punt 217 en aldaar aangehaalde rechtspraak; geen hogere voorziening).
   (
         22
      )	Nicolaides, P., The Legal Basis of the (In)compatibility of Aid Must be Clear, op de gezaghebbende blog „State Aid Hub.eu” van lexxion, http://stateaidhub.eu/blogs/stateaiduncovered/post/9086.
   (
         23
      )	Zie arresten van 9 december 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissie (T‑140/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1029, punt 60), en 6 juli 2017, SNCM/Commissie (T‑1/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:470, punten 85 en 86).