CELEX: 61997CJ0217
Language: da
Date: 1999-09-09
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 9. september 1999. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. # Traktatbrud - Direktiv 90/313/EØF - Fri adgang til miljøoplysninger - Begrebet 'myndigheder' - Domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinære beføjelser ikke omfattet - Meddelelse af oplysninger i uddrag - Ret til oplysninger under en administrativ procedure ikke omfattet - Størrelse af og nærmere regler for opkrævning af gebyrer. # Sag C-217/97.

Avis juridique important

|

61997J0217

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 9. september 1999.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland.  -  Traktatbrud - Direktiv 90/313/EØF - Fri adgang til miljøoplysninger - Begrebet 'myndigheder' - Domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinære beføjelser ikke omfattet - Meddelelse af oplysninger i uddrag - Ret til oplysninger under en administrativ procedure ikke omfattet - Størrelse af og nærmere regler for opkrævning af gebyrer.  -  Sag C-217/97.  

Samling af Afgørelser 1999 side I-05087

SammendragDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Traktatbrudssoegsmaal - bevis for traktatbruddet - Kommissionens bevisbyrde - formodninger - ulovligt (EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF)) 2 Miljoe - fri adgang til oplysninger - direktiv 90/313 - undtagelse i henhold til artikel 3, stk. 2, tredje led - raekkevidde - »indledende undersoegelser« - begreb - administrativ procedure, der forbereder en administrativ foranstaltning - betingelse (Raadets direktiv 90/313, art. 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led) 3 Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - gennemfoerelse af et direktiv uden lovgivning - betingelser - generelt retligt grundlag, der sikrer direktivets fulde efterlevelse (EF-traktaten, art. 189, stk. 3 (nu art. 249, stk. 3, EF)) 4 Miljoe - fri adgang til oplysninger - direktiv 90/313 - forpligtelse til at meddele oplysninger i uddrag - gennemfoerelse - meddelelse af en oplysning i uddrag indeholdt i et bilag til bestemmelser om fastsaettelse af gebyrer - utilstraekkeligt (Raadets direktiv 90/313, art. 3, stk. 2, andet afsnit) 5 Miljoe - fri adgang til oplysninger - direktiv 90/313 - meddelelse af oplysninger mod betaling af et gebyr - »inden for rimelige graenser« - begreb (Raadets direktiv 90/313, art. 5) 

Sammendrag

1 Under en traktatbrudssag i medfoer af traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) paahviler det Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger, og Kommissionen kan ikke herved paaberaabe sig nogen formodning. 2 Begrebet »indledende undersoegelser« i artikel 3, stk. 2, tredje led, i direktiv 90/313, som fastsaetter en undtagelse fra hovedregelen om fri adgang til miljoeoplysninger, for saa vidt angaar sager, der er genstand for retslige procedurer, efterforskning eller indledende undersoegelser, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter en administrativ procedure som den, der omhandles i den tyske lov til gennemfoerelse af direktivet, og som blot forbereder en administrativ foranstaltning, medmindre den gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes. 3 Gennemfoerelsen i national ret af et direktiv forudsaetter ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men det er alt efter direktivets indhold tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed. De af direktivet omfattede personer skal imidlertid saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved de nationale domstole. 4 Selv om medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, i direktiv 90/313 om fri adgang til miljoeoplysninger kan afslaa at imoedekomme en anmodning om oplysninger i udtoemmende opregnede situationer, er de imidlertid i henhold til bestemmelsens andet afsnit forpligtet til at meddele de af oplysningerne, hvor det er muligt at udelade de oplysninger, som boer vaere omfattet af hensynet til fortrolighed eller holdes hemmelige. Sidstnaevnte bestemmelse paalaegger saaledes medlemsstaterne en pligt til at tilvejebringe et bestemt resultat og regulerer umiddelbart retsstillingen for borgerne, som derfor har ret til at faa meddelt oplysninger paa de i dette andet afsnit fastsatte betingelser. Nationale bestemmelser, hvorefter meddelelse af oplysninger i uddrag kun er omtalt i forbindelse med opkraevningen af visse gebyrer og findes i et bilag til de bestemmelser, som fastsaetter gebyrer for meddelelse af miljoeoplysninger, og som tilmed kun gaelder for forbundsmyndighederne, er ikke i sig selv en praecis gennemfoerelse af den i direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, indeholdte forpligtelse til at meddele oplysninger i uddrag. 5 Begrebet »inden for rimelige graenser« i artikel 5 i direktiv 90/313, hvorefter medlemsstaterne kan opkraeve gebyr for meddelelse af miljoeoplysninger, men beloebets stoerrelse skal holdes inden for rimelige graenser, skal fortolkes saaledes, at det ikke hjemler mulighed for, at en medlemsstat kan overvaelte alle de omkostninger, herunder indirekte omkostninger, der faktisk paafoeres det offentlige som foelge af en soegning efter oplysninger, paa den, der indgiver en anmodning om oplysninger. Endvidere kan et gebyr, der opkraeves i tilfaelde, hvor anmodningen om oplysninger afslaas, ikke betegnes som rimeligt, idet der i saa fald ikke faktisk har vaeret tale om meddelelse af oplysninger som omhandlet i den naevnte artikel. 

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. juni 1997 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger (EFT L 158, s. 56, herefter »direktivet«), navnlig artikel 2, litra b), artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og artikel 5. Direktivet 2 I henhold til direktivets artikel 1 er dets formaal »at sikre fri adgang til og mulighed for spredning af miljoeoplysninger, som myndighederne ligger inde med, samt at fastlaegge de grundlaeggende betingelser og vilkaar for, at saadanne oplysninger kan stilles til raadighed«. 3 Direktivets artikel 2 har foelgende ordlyd: »I dette direktiv forstaas ved: a) 'Miljoeoplysninger': alle oplysninger, der er til raadighed i skriftlig form, i billed- eller lydform eller paa edb, om vandomraadernes, luftens, jordens, faunaens, floraens, landomraadernes og naturomraadernes tilstand samt om aktiviteter (herunder aktiviteter, der giver anledning til gener saasom stoej) eller foranstaltninger, der paa skadelig vis paavirker eller vil kunne paavirke disse, og om aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte disse, herunder administrative foranstaltninger og miljoeforvaltningsprogrammer. b) 'Myndigheder': alle offentlige myndigheder paa nationalt, regionalt eller lokalt plan, som har et ansvar for, og som raader over oplysninger paa miljoeomraadet, med undtagelse af organer med doemmende eller lovgivningsmaessige befoejelser.« 4 I direktivets artikel 3 hedder det: »1. Med forbehold af bestemmelserne i denne artikel drager medlemsstaterne omsorg for, at myndighederne paalaegges at stille miljoeoplysninger til raadighed for enhver fysisk eller juridisk person paa dennes anmodning, og uden at han skal godtgoere nogen interesse deri. Medlemsstaterne fastlaegger de praktiske omstaendigheder, hvorunder oplysningerne rent faktisk stilles til raadighed. 2. Medlemsstaterne kan indfoere bestemmelser, om at myndighederne kan afslaa at efterkomme anmodninger om saadanne oplysninger, naar de beroerer: - den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger, internationale forbindelser og det nationale forsvar - den offentlige sikkerhed - sager, der verserer for retten eller har vaeret behandlet af denne, eller sager, der er eller har vaeret genstand for efterforskning (herunder disciplinaersager) eller er genstand for indledende undersoegelser - forretnings- og fabrikshemmeligheder, herunder intellektuel ejendomsret - den fortrolige karakter af personlige data og/eller dokumenter - materiale forelagt af tredjemand, uden at denne er juridisk forpligtet hertil - materiale, hvis offentliggoerelse snarere vil bevirke, at det miljoe, som materialet vedroerer, vil lide skade. Oplysninger, som myndighederne ligger inde med, kan meddeles i uddrag, naar det er muligt at udelade oplysninger om forhold, der vedroerer ovennaevnte interesser. ...« 5 Direktivets artikel 5 bestemmer: »Medlemsstaterne kan opkraeve et gebyr for meddelelse af oplysninger, men beloebets stoerrelse skal holdes inden for rimelige graenser.« 6 I henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, skulle medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 31. december 1992 og straks underrette Kommissionen herom. Den tyske lovgivning 7 Direktivet er i tysk ret blevet gennemfoert ved Umweltinformationsgesetz (lov om miljoeoplysninger, BGBl. I, 1994, s. 1490, herefter »UIG«). Loven blev vedtaget den 8. juli 1994 og traadte i kraft den 16. juli 1994. 8 Som anfoert i UIG's § 1, har loven til formaal at sikre fri adgang til og mulighed for spredning af miljoeoplysninger, som myndighederne ligger inde med, samt at fastlaegge de grundlaeggende betingelser og vilkaar for, at saadanne oplysninger kan stilles til raadighed. 9 I henhold til UIG's § 3, stk. 1, nr. 3, omfatter begrebet »myndighed« ikke »domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinaere befoejelser«. 10 UIG's § 4, stk. 1, har foelgende ordlyd: »Enhver har ret til aktindsigt i miljoeoplysninger, som myndigheder og privatpersoner ligger inde med ... En myndighed kan meddele oplysninger paa anmodning, give aktindsigt i sagen eller paa anden maade stille databaerere til raadighed.« 11 Udoevelsen af denne ret til aktindsigt i miljoeoplysninger er undergivet visse begraensninger, som er fastsat i UIG's § 7 og 8. 12 Saaledes hedder det naermere i UIG's § 7, stk. 1, nr. 2, at retten til oplysninger ikke bestaar, »saa laenge der verserer en retssag, foretages efterforskning eller verserer en administrativ procedure, naar der er tale om oplysninger, som tilgaar myndighederne i forbindelse med behandlingen af sagen ...«. 13 UIG's § 10, stk. 1, Umweltinformationsgebuehrenverordnung (bekendtgoerelse om gebyrer i forbindelse med meddelelse af miljoeoplysninger, herefter »bekendtgoerelsen«) og Gebuehrenverzeichnis (herefter »listen over gebyrer«), der er optaget som bilag til bekendtgoerelsen, indeholder naermere bestemmelser om opkraevning af gebyrer og om betaling til daekning af de forventede omkostninger i forbindelse med det administrative arbejde, der udfoeres i medfoer af ovennaevnte lov. I henhold til bekendtgoerelsen kan der desuden opkraeves gebyrer, saafremt anmodningen om miljoeoplysninger afslaas. Den administrative procedure 14 Kommissionen fandt, at naermere angivne bestemmelser i UIG og i bekendtgoerelsen ikke var i overensstemmelse med direktivet og indledte derfor den i traktatens artikel 169 omhandlede traktatbrudsprocedure over for Forbundsrepublikken Tyskland. 15 Den 14. marts 1995 fremsendte Kommissionen en aabningsskrivelse til den tyske regering, hvori denne blev anmodet om inden for en frist paa to maaneder at fremkomme med sine bemaerkninger vedroerende de tyske bestemmelsers forenelighed med direktivets artikel 2, litra b), artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og artikel 5. 16 Den tyske regering besvarede aabningsskrivelsen ved skrivelse af 2. oktober 1995, hvori den bestred det af Kommissionen paatalte traktatbrud. 17 Den 26. september 1996 fremsatte Kommissionen over for den tyske regering en begrundet udtalelse, som regeringen blev anmodet om at efterkomme senest to maaneder efter dens meddelelse. 18 Den tyske regering besvarede ikke den begrundede udtalelse, og Kommissionen har derfor anlagt naervaerende sag. Kommissionens soegsmaal 19 Til stoette for soegsmaalet har Kommissionen fremfoert fire anbringender. Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at direktivets artikel 2, litra b), ikke er blevet gennemfoert korrekt, idet domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinaere befoejelser generelt er undtaget fra UIG's anvendelsesomraade, for det andet, at direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, ikke er blevet gennemfoert korrekt, idet der ikke bestaar en ret til oplysninger under en »administrativ procedure«, for det tredje, at direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, ikke er blevet gennemfoert korrekt, idet UIG ikke indeholder bestemmelser om, at oplysninger kan meddeles i uddrag, og endelig, at direktivets artikel 5 ikke er blevet gennemfoert korrekt, idet der i henhold til de tyske bestemmelser kan opkraeves gebyr, ogsaa saafremt en anmodning om oplysninger afslaas, ligesom det ikke er fastsat, at gebyret skal holdes inden for rimelige graenser. Anbringendet om, at direktivets artikel 2, litra b), ikke er blevet gennemfoert korrekt 20 Ifoelge Kommissionen er UIG ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 2, litra b), idet domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinaere befoejelser principielt ikke er forpligtet til at give adgang til miljoeoplysninger, ikke blot under udoevelse af deres judicielle befoejelser, men ogsaa, naar de udfoerer administrative opgaver. Efter Kommissionens opfattelse kan en domstol eller en myndighed med strafferetlige befoejelser raade over miljoeoplysninger, herunder statistiske oplysninger, som ikke noedvendigvis er indhentet inden for rammerne af deres judicielle virksomhed. 21 Heroverfor har den tyske regering anfoert, at direktivets artikel 2, litra b), er blevet gennemfoert korrekt ved UIG's § 3, stk. 1, nr. 3, idet domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinaere befoejelser kun kan have et ansvar for miljoemaessige forhold som led i deres judicielle virksomhed. I henhold til direktivet har det ikke vaeret tanken, at oplysninger, der indhentes i forbindelse med denne virksomhed, skulle goeres offentligt tilgaengelige. 22 For saa vidt angaar dette anbringende bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at det under en traktatbrudssag i medfoer af traktatens artikel 169 paahviler Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger, og Kommissionen kan ikke herved paaberaabe sig nogen formodning (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6). 23 Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 7 i forslaget til afgoerelse, har Kommissionen ikke godtgjort, at forholdet i Tyskland er det, at myndigheder, som normalt har doemmende befoejelser, og som derfor principielt ikke er omfattet af direktivet, ogsaa maa antages at have et ansvar for eller raade over miljoeoplysninger som omhandlet i direktivets artikel 2, litra b), naar de ikke udfoerer egentlig judiciel virksomhed, og heller ikke, at saadanne myndigheder ligger inde med oplysninger af den art, som ikke er omfattet af undtagelsen i direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led. 24 Da Kommissionen ikke kan paaberaabe sig en formodning for, at alle domstole og andre organer i Tyskland, hvis almindelige funktion bestaar i udoevelse af doemmende befoejelser, maa betragtes som myndigheder i direktivets forstand, og heller ikke i tilstraekkeligt omfang har godtgjort, at de naevnte myndigheder ligger inde med miljoeoplysninger, som ikke er indhentet som led i deres judicielle virksomhed og derfor er omfattet af direktivets anvendelsesomraade, maa dens foerste anbringende forkastes. Anbringendet om, at direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, ikke er blevet gennemfoert korrekt 25 Kommissionen har anfoert, at den omstaendighed, at der i henhold til UIG's § 7, stk. 1, nr. 2, ikke gives adgang til oplysninger, mens »en administrativ procedure« verserer, gaar ud over den undtagelse, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, som kun omfatter »indledende undersoegelser«. 26 Heroverfor har den tyske regering anfoert, at i Tyskland omhandler begrebet »indledende undersoegelser« enhver form for administrative procedurer, der foregaar forud for en retslig procedure, og hvis resultat kan vaere genstand for en retslig proevelse ved en forvaltningsdomstol. 27 Hertil bemaerkes blot, at Domstolen i dom af 17. juni 1998 (sag C-321/96, Mecklenburg, Sml. I, s. 3809) har fastslaaet, at begrebet »indledende undersoegelser« i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter en administrativ procedure som den, der omhandles i UIG's § 7, stk. 1, nr. 2, og som blot forbereder en administrativ foranstaltning, medmindre den gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes. 28 Heraf foelger, hvilket den tyske regering i oevrigt indroemmede i retsmoedet, at den omstaendighed, at »administrative procedurer« i henhold til UIG i det hele undtages, gaar ud over den undtagelse, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led. Kommissionens anbringende er saaledes begrundet. Anbringendet om, at direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, ikke er blevet gennemfoert 29 Kommissionen har anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, idet UIG ikke indeholder bestemmelser, hvorved det tilsigtes at gennemfoere forpligtelsen til at meddele oplysninger i uddrag, naar det er muligt at udelade oplysninger om forhold, som kan begrunde, at medlemsstaterne afslaar en anmodning om oplysninger. Ifoelge Kommissionen tillaegger direktivet borgerne rettigheder, og kun en udtrykkelig bestemmelse herom i den lov, hvorved direktivet gennemfoeres, er tilstraekkeligt bindende, bestemt og klar til, at den opfylder kravet om retssikkerhed. 30 Heroverfor har den tyske regering anfoert, at muligheden for, at oplysninger kan meddeles i uddrag, i tilstraekkelig grad fremgaar af UIG's § 4, sammenholdt med § 7 og 8, samt af de kompetente nationale myndigheders praksis og af Bundesverwaltungsgericht's praksis. Det var derfor ufornoedent at indfoeje en udtrykkelig bestemmelse herom i UIG. 31 Hertil bemaerkes, at Domstolen ganske vist har fastslaaet, at med hensyn til gennemfoerelsen af et direktiv er det ikke absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men at det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig klar og praecis maade (jf. dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, praemis 23, og af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, praemis 9). 32 I henhold til retspraksis skal retstilstanden imidlertid vaere tilstraekkelig bestemt og klar, saaledes at de af direktivet omfattede saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 23). 33 Selv om medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, kan afslaa at imoedekomme en anmodning om oplysninger i udtoemmende opregnede situationer, er de imidlertid i henhold til bestemmelsens andet afsnit forpligtet til at meddele de af oplysningerne, hvor det er muligt at udelade de oplysninger, som boer vaere omfattet af hensynet til fortrolighed eller holdes hemmelige. Sidstnaevnte bestemmelse paalaegger saaledes medlemsstaterne en pligt til at tilvejebringe et bestemt resultat og regulerer umiddelbart retsstillingen for borgerne, som derfor har ret til at faa meddelt oplysninger paa de i direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, fastsatte betingelser. 34 Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 13 og 14 i forslaget til afgoerelse, maa det fastslaas, at i Tyskland er forpligtelsen til at meddele miljoeoplysninger i uddrag ikke fastsat paa en tilstraekkelig klar og praecis maade til, at der er tilvejebragt den fornoedne retssikkerhed, og til, at de personer, som maatte anmode om oplysninger, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder. 35 Da UIG ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om meddelelse af oplysninger i uddrag, vil fysiske eller juridiske personer, der fremsaetter en anmodning om oplysninger, eventuelt ikke vaere vidende om, at en konstatering af forhold, som efter direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, kan begrunde, at anmodningen afslaas, ikke er til hinder for, at oplysninger meddeles i uddrag, ligesom de offentlige myndigheder, som faar forelagt en saadan anmodning, kunne vaere foranlediget til ikke at efterkomme den. 36 Den tyske regering har ganske vist i duplikken anfoert, at den i direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, fastsatte forpligtelse til at meddele oplysninger i uddrag er blevet gennemfoert ved punkt 3.3 i »Gebuehrenverzeichnis« (listen over gebyrer), hvorefter der kan opkraeves et gebyr paa mellem 2 000 og 10 000 DEM, »... saafremt en raekke oplysninger i de dokumenter, der skal udleveres, maa udelades med henblik paa beskyttelse af offentlige og/eller private interesser«. 37 Selv om det antages, at den paaberaabte bestemmelse udgoer en korrekt gennemfoerelse af direktivet, hvad saerligt angaar opkraevningen af gebyrer, og er begrundet i hensynet til en noedvendig beskyttelse af fortrolighed eller hemmeligholdelse, hvilket Domstolen ikke kan tage stilling til under den foreliggende sag, da Kommissionen ikke har fremsat et klagepunkt herom, maa det fastslaas, at den paagaeldende bestemmelse under alle omstaendigheder ikke er en klar gennemfoerelse af den i direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, indeholdte forpligtelse. Den omstaendighed, at meddelelse af oplysninger i uddrag er omtalt i forbindelse med opkraevningen af visse gebyrer og findes i et bilag til de nationale bestemmelser, som fastsaetter gebyrer for meddelelse af miljoeoplysninger, og som tilmed kun gaelder for forbundsmyndighederne, er ikke i sig selv et passende middel, som saetter dem, der anmoder om oplysninger, i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald haandhaeve dem ved de nationale domstole. 38 Herefter maa ogsaa dette anbringende fra Kommissionens side tiltraedes. Anbringendet om, at direktivets artikel 5 ikke er blevet gennemfoert korrekt 39 Kommissionen har anfoert, at de tyske bestemmelser er uforenelige med direktivets artikel 5, idet det gebyr, der opkraeves for meddelelse af miljoeoplysninger, ikke efter bestemmelserne skal holdes inden for rimelige graenser, ligesom bestemmelserne hjemler, at der kan opkraeves gebyr, selv saafremt en anmodning om oplysninger afslaas. 40 For saa vidt angaar anbringendets foerste led har Kommissionen kritiseret bestemmelsen i UIG's § 10, stk. 1, hvorefter tyske myndigheder kan opkraeve gebyrer og udlaeg til daekning af de »forventede omkostninger« i forbindelse med en soegning, og at det i bekendtgoerelsen og i listen over gebyrer er fastsat, at gebyrets stoerrelse afhaenger af, hvor meget arbejde myndigheden skal udfoere i forbindelse med en soegning efter oplysninger. 41 I staevningen har Kommissionen naermere anfoert, at det arbejde, der for en myndighed er forbundet med anmodninger om miljoeoplysninger, ikke i alle tilfaelde boer medfoere, at der opkraeves et gebyr, og at der kun i helt saerlige tilfaelde, nemlig saafremt soegningen, indsamlingen, vurderingen og frasorteringen af oplysninger, der ikke skal meddeles, er meget tidskraevende, kan opkraeves et rimeligt gebyr. De tyske bestemmelser om gebyrer er baseret paa princippet om, at de forventede omkostninger skal daekkes, og opfylder ikke kravet om, at et gebyr ikke maa vaere uoverkommeligt, idet de gebyrer, der er fastsat i listen over gebyrer, er saa hoeje, at aktindsigt i oplysninger udelukkes. Kommissionen har heraf udledt, at de tyske bestemmelser ikke er en gennemfoerelse af princippet om, at gebyrerne skal holdes inden for rimelige graenser. Forpligtelsen til at opkraeve gebyrer, der daekker omkostningerne, er derfor ifoelge Kommissionen i strid med kravet om, at de skal vaere rimelige, jf. direktivets artikel 5, i det mindste, naar soegningen efter oplysninger er meget tidskraevende. 42 Kommissionen har i replikken tilfoejet, at princippet om, at gebyrerne skal holdes inden for rimelige graenser, ikke er kommet til udtryk i bestemmelserne i UIG og i bekendtgoerelsen. Det i de paagaeldende retsforskrifter fastsatte princip om, at gebyrerne skal vaere omkostningsdaekkende, medfoerer, at der i visse tilfaelde vil blive opkraevet saa hoeje gebyrer, at adgangen til oplysninger herved blokeres, hvilket er i direkte strid med direktivets formaal. Der er saaledes ikke laengere fri adgang til miljoeoplysninger, saafremt borgerne paa grund af de hermed forbundne udgifter undlader at fremsaette en anmodning herom. Kommissionen har medgivet, at direktivets artikel 5 ikke er til hinder for at opkraeve gebyrer, hvis stoerrelse varierer alt efter de konkrete omstaendigheder. Faellesskabslovgiver har alene villet sikre den, der oensker oplysninger, at der er et rimeligt forhold mellem den ydelse, myndighederne udfoerer, og gebyret, som under ingen omstaendigheder maa vaere uoverkommeligt. Saafremt de paagaeldende bestemmelser anvendes uden begraensninger, saaledes som det udtrykkeligt er fastsat, kan princippet om, at omkostningerne skal daekkes, i visse tilfaelde foere til, at gebyrerne bliver uoverkommelige. 43 Heroverfor har den tyske regering i det vaesentlige anfoert, at i henhold til de omtvistede bestemmelser afhaenger gebyrernes stoerrelse ganske vist af, hvor meget arbejde myndighederne udfoerer, og hvor lang tid de bruger, men at gebyret altid skal vaere rimeligt i forhold til, hvilken vaerdi oplysningerne har for den, der anmoder om dem, og at myndighederne af billighedshensyn kan nedsaette gebyret og endog helt undlade at opkraeve gebyr. Gebyrernes stoerrelse skal gradueres for at tage behoerigt hensyn til de mange forskellige situationer, der kan forekomme i praksis. Efter regeringens opfattelse er de tyske bestemmelser saaledes en korrekt gennemfoerelse af direktivets artikel 5. 44 Med henblik paa afgoerelsen af, om det synspunkt, Kommissionen har fremfoert til stoette for dette anbringendes foerste led, er begrundet, bemaerkes foerst, at som det fremgaar af selve ordlyden af direktivets artikel 5, kan medlemsstaterne efter bestemmelsen opkraeve et gebyr for meddelelse af miljoeoplysninger. Heraf foelger, at Kommissionens synspunkt, hvorefter opkraevningen af et saadant gebyr kun er berettiget i helt saerlige tilfaelde, ikke kan tiltraedes. 45 I henhold til bestemmelsen skal beloebets stoerrelse imidlertid holdes inden for rimelige graenser. 46 Da direktivet ikke indeholder naermere oplysninger herom, maa raekkevidden af begrebet »inden for rimelige graenser« fastlaegges i lyset af direktivets formaal. 47 Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 23 i forslaget til afgoerelse, har direktivet til formaal at tillaegge borgerne en rettighed derved, at de garanteres fri adgang til miljoeoplysninger, og derved, at oplysningerne faktisk stilles til raadighed for enhver fysisk eller juridisk person paa dennes anmodning, uden at han skal godtgoere nogen interesse deri. En fortolkning af begrebet »inden for rimelige graenser« i direktivets artikel 5, som kan bevirke, at personer, der oensker at faa oplysninger, afstaar herfra, eller som begraenser retten til aktindsigt i oplysninger, maa derfor afvises. 48 Heraf foelger, at begrebet »inden for rimelige graenser« i direktivets artikel 5 skal fortolkes saaledes, at det ikke hjemler mulighed for, at en medlemsstat kan overvaelte alle de omkostninger, herunder indirekte omkostninger, der faktisk paafoeres det offentlige som foelge af en soegning efter oplysninger, paa den, der indgiver en anmodning om oplysninger. 49 For saa vidt naermere angaar de tyske bestemmelser bemaerkes, at i henhold til bekendtgoerelsens § 1 kan der for administrative ekspeditioner, som forbundsmyndighederne udfoerer i medfoer af UIG, opkraeves gebyrer som naermere anfoert i listen over gebyrer, der er optaget som bilag til bekendtgoerelsen. Bekendtgoerelsens § 2 bestemmer, at myndighederne kan nedsaette gebyret, navnlig af billighedshensyn, og saafremt de meddelte oplysninger er uden oekonomisk vaerdi. 50 I listen over gebyrer sondres der mellem tre forskellige situationer. Den foerste omfatter mundtlige eller saakaldt »enkle« skriftlige oplysninger, hvor der ikke opkraeves gebyr. Den anden omfatter meddelelse af omfattende skriftlige oplysninger, hvor der kan opkraeves et gebyr paa mellem 50 og 1 000 DEM. Den tredje situation omfatter de tilfaelde, hvor dokumenter eller andre databaerende medier stilles til raadighed. Her kan der opkraeves et gebyr paa mellem 20 og 10 000 DEM, alt efter hvor omfattende ekspeditionen er. Vedroerende denne sidste situation sondres der i listen over gebyrer mellem tre tilfaelde: I det foerste tilfaelde, de saakaldt »enkle« sager, udgoer gebyret mellem 20 og 200 DEM. Saafremt indsamlingen af en omfattende dokumentation kraever betydelige foranstaltninger, udgoer gebyret mellem 200 og 2 000 DEM. Endelig andrager gebyret mellem 2 000 og 10 000 DEM i de helt saerlige tilfaelde, hvor sagsbehandlingen er overordentlig arbejdskraevende, navnlig saafremt en raekke oplysninger i de dokumenter, der skal udleveres, maa udelades med henblik paa beskyttelse af offentlige og/eller private interesser. 51 I retsmoedet haevdede den tyske regering i oevrigt, at i henhold til praksis ved Bundesverfassungsgericht og Bundesverwaltungsgericht skal alle gebyrer, der opkraeves i Tyskland i forbindelse med administrative ekspeditioner, vaere i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og staa i et rimeligt forhold til den udfoerte ydelse. 52 Henset til de argumenter, Kommissionen har fremfoert til stoette for anbringendet, og til indholdet af de tyske bestemmelser maa det fastslaas, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke har godtgjort, at de paagaeldende bestemmelser ikke er i overensstemmelse med det formaal, der forfoelges med direktivets artikel 5, dvs. at det garanteres, at det gebyr, der opkraeves for meddelelse af en miljoeoplysning, holdes inden for rimelige graenser. 53 Da Kommissionen med dette anbringende alene oensker fastslaaet, at direktivets artikel 5 ikke er blevet gennemfoert korrekt i tysk ret, omfatter anbringendet ikke spoergsmaalet om, hvorvidt den konkrete anvendelse af de omtvistede bestemmelser i praksis foerer til, at der opkraeves gebyrer, som ikke er holdt inden for rimelige graenser som omhandlet i artikel 5. 54 Det foerste led af Kommissionens anbringende kan herefter ikke tiltraedes. 55 For saa vidt angaar det andet led af anbringendet om, at direktivets artikel 5 ikke er blevet gennemfoert korrekt, har Kommissionen anfoert, at bestemmelsen er til hinder for, at der kan opkraeves gebyr, saafremt anmodningen om miljoeoplysninger afslaas. Saafremt anmodningen ikke imoedekommes, er der nemlig ifoelge Kommissionen ikke tale om »meddelelse af [miljoe]oplysninger« i direktivets forstand. Den omstaendighed, at der i henhold til bekendtgoerelsen skal betales gebyr, saafremt anmodningen afslaas, er derfor i aabenbar strid med direktivets grundlaeggende formaal, hvorefter den frie adgang til oplysninger kun kan begraenses paa grundlag af de kriterier og i de tilfaelde, der udtrykkeligt er fastsat i direktivet. 56 Heroverfor har den tyske regering gjort gaeldende, at EF-traktatens artikel 130 S (efter aendring nu artikel 175 EF), som er hjemmelen for direktivet, ikke bemyndiger Raadet til at fastsaette regler om administrative gebyrer i medlemsstaterne. Heraf foelger, at direktivets artikel 5 efter regeringens opfattelse maa fortolkes saaledes, at bestemmelsen alene er til hinder for, at der opkraeves urimelige gebyrer, som begraenser den faktiske adgang til miljoeoplysninger, mens bestemmelsen ikke er til hinder for, at myndighederne opkraever gebyr, saafremt anmodningen om oplysninger afslaas. Et saadant forbud foelger heller ikke af begrebet »meddelelse« af oplysninger. Saafremt anmodningen afslaas, kan de tyske myndigheder under alle omstaendigheder ud fra billighedshensyn nedsaette gebyret til en fjerdedel eller endog helt undlade at opkraeve gebyr. 57 Hertil bemaerkes foerst, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 5 kan opkraeve et gebyr for »meddelelse« af oplysninger, men ikke paa grund af udfoerelse af administrativt arbejde i forbindelse med en anmodning om oplysninger. 58 Det maa dernaest fastslaas, at direktivets formaal, som er at garantere fri adgang til miljoeoplysninger og undgaa enhver begraensning af denne frie adgang, er til hinder for en fortolkning, som kan afholde personer, som oensker oplysninger, fra at indgive en anmodning. 59 Endvidere kan et gebyr, der opkraeves i tilfaelde, hvor anmodningen om oplysninger afslaas, ikke betegnes som rimeligt, idet der i saa fald ikke faktisk har vaeret tale om meddelelse af oplysninger som omhandlet i direktivets artikel 5. 60 Det andet led af Kommissionens anbringende maa herefter tiltraedes. 61 Sammenfattende maa det herefter fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og artikel 5, idet - der efter de tyske bestemmelser ikke gives adgang til oplysninger, saa laenge en administrativ procedure verserer, for saa vidt som myndighederne tilvejebringer oplysningerne som led i en saadan procedure - UIG ikke indeholder bestemmelser, hvorefter miljoeoplysninger kan meddeles i uddrag, naar det er muligt herved at udelade oplysninger, der vedroerer de i direktivets artikel 3, stk. 2, omhandlede interesser, og - opkraevningen af et gebyr ikke er begraenset til kun at omfatte de tilfaelde, hvor der faktisk er meddelt oplysninger. 

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger 62 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Forbundsrepublikken Tyskland i det vaesentlige har tabt sagen, boer den i overensstemmelse med Kommissionens paastand herom betale sagens omkostninger. 

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser udtaler og bestemmer DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) 1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og artikel 5 i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger, idet - der efter de tyske bestemmelser ikke gives adgang til oplysninger, saa laenge en administrativ procedure verserer, for saa vidt som myndighederne tilvejebringer oplysningerne som led i en saadan procedure - Umweltinformationsgesetz ikke indeholder bestemmelser, hvorefter miljoeoplysninger kan meddeles i uddrag, naar det er muligt herved at udelade oplysninger, der vedroerer de i direktivets artikel 3, stk. 2, omhandlede interesser, og - opkraevningen af et gebyr ikke er begraenset til kun at omfatte de tilfaelde, hvor der faktisk er meddelt oplysninger. 2) I oevrigt frifindes Forbundsrepublikken Tyskland. 3) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.