CELEX: 62008CC0506
Language: bg
Date: 2011-03-03
Title: Заключение на генералния адвокат Kokott представено на3 март 2011 г. # Кралство Швеция срещу Европейска комисия и MyTravel Group plc. # Обжалване - Достъп до документите на институциите - Регламент (ЕО) № 1049/2001 - Член 4, параграф 2, второ тире и параграф 3, втора алинея - Изключения от правото на достъп, свързани със защитата на съдебните процедури и правните становища, както и с процеса на вземане на решения - Контрол върху концентрациите - Документи на Комисията, изготвени в рамките на процедура, довела до приемането на решение, с което дадена концентрация се обявява за несъвместима с общия пазар - Документи, съставени вследствие на отмяната на това решение от Общия съд. # Дело C-506/08 P.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-ЖА J. KOKOTT
      представено на 3 март 2011 година(1)
      
      Дело C‑506/08 P
      Кралство Швеция,
      подпомагано от
      Кралство Дания,
      Кралство Нидерландия и
      Република Финландия,
      срещу
      Европейска комисия,
      подпомагана от
      Федерална република Германия,
      Френска република и
      Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
      „Обжалване — Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — Изключение, свързано със защитата на съдебните производства и правните становища — По-висш обществен интерес, който диктува оповестяването — Документи, свързани с решения на Комисията в областта на концентрациите — Придобиване на First Choice plc от Airtours plc“I –  Въведение
      1.        Съгласно член 1, втора алинея и член 10, параграф 3 ДЕС решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на
         откритост. Поради това съществува право на публичен достъп до документите съгласно член 15, параграф 3 ДФЕС (предишен член 255
         ЕО), член 42 от Хартата на основните права и Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001
         година(2).
      
      2.        Но трябва ли Комисията да прави публично достояние вътрешните обсъждания относно последиците от Решение по дело Airtours(3), по което е загубила пред юрисдикциите на Съюза, или подобна прозрачност би засегнала процеса на вземане на решения на Комисията?
         Този въпрос се поставя в настоящата жалба срещу Решение по дело T‑403/05(4).
      
      3.        Комисията, подпомагана от Германия, Франция и Обединеното Кралство, се позовава на защитата на вътрешните обсъждания и на
         защитата на правните становища, за да обоснове третирането на тези процедури като поверителни. От своя страна, Швеция, както
         и Дания, Нидерландия и Финландия считат, че изключение от принципа на прозрачност е допустимо само ако се докаже конкретно
         засягане на тези обекти на защита.
      
      II –  Правна уредба
      4.        Регламент № 1049/2001 определя принципите, условията и границите на правото на достъп до документи на институциите на Европейския
         съюз, предвидено в член 255 ЕО.
      
      5.        Съгласно член 2, параграф 1 от посочения регламент:
      
      „Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е
         в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията,
         определени в настоящия регламент.“
      
      6.        Съгласно член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001:
      
      „2.      Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
      –        […]
      –        съдебните процедури и правни становища,
      –        целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
      освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ..
      3.      Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който
         тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на
         вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
      
      Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации
         на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало
         сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения
         документ.“
      
      7.        Наред с това трябва да се обърне внимание на процесуалноправните разпоредби относно контрола върху концентрациите. Член 18,
         параграф 3 от Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия(5) предвижда право на достъп до преписките:
      
      „Комисията основава решението си единствено на възраженията, по отношение на които страните са имали възможност да представят
         становищата си. Правото на защита следва да бъде изцяло спазено при производството. Достъпът до [преписката] е свободен най-малкото
         за страните, които са преки участници, при съблюдаване на законните интереси на предприятията за защита на техните търговски
         тайни.“
      
      8.        Член 17, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 802/2004 на Комисията от 7 април 2004 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 139/2004
         на Съвета за контрола върху концентрациите между предприятията(6) обаче изключва вътрешни документи на Комисията от правото на достъп до преписките:
      
      „Правото на достъп до преписката не се разпростира върху поверителна информация или вътрешни документи на Комисията или на
         компетентните органи на държавите членки. Правото на достъп до преписката не се разпростира и върху кореспонденцията между
         Комисията и компетентните органи на държавите членки или кореспонденцията между държавите членки.“
      
      9.        По подобен начин е формулирана приложимата по-рано, и по-специално по отношение на дело Airtours/First Choice, разпоредба
         на член 17, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 447/98 на Комисията от 1 март 1998 година относно нотификациите, сроковете и изслушванията,
         предвидени от Регламент (ЕИО) № 4064/89(7):
      
      „Не следва да се съобщава или предоставя достъп до информация, включително документи, която съдържа търговски тайни или друга
         поверителна информация на лица или предприятия, включително на молителите, на останалите участници или на трети лица, чието
         разгласяване Комисията не счита за необходимо за целите на производството или когато става въпрос за вътрешни за институциите
         документи.“ [неофициален превод]
      
      III –  Обстоятелства
      10.      В Решението на Първоинстанционния съд [понастоящем Общия съд] са изложени следните обстоятелства по делото:
      
      11.      С Решение от 6 юни 2002 г. по дело Airtours/Комисия(8) Общият съд отменя решение, прието от Комисията в качеството ѝ на орган за контрол върху концентрациите, с което тя не позволява
         на туроператора Airtours plc, станал впоследствие MyTravel Group plc (наричан по-нататък „MyTravel“), да придобие конкурентното
         предприятие First Choice.
      
      12.      След постановяването на Решение по дело Airtours Комисията свиква работна група от длъжностни лица от генерална дирекция (ГД)
         „Конкуренция“ и от правната служба, която да разгледа дали е уместно подаването на жалба срещу това съдебно решение и да прецени
         какви са последиците от това решение по отношение на процедурите, приложими към контрола върху концентрациите или към други
         области. На 25 юли 2002 г., преди изтичането на срока за обжалване, докладът на работната група е представен на члена на Комисията,
         който отговаря за въпросите на конкуренцията. Комисията не подава жалба.
      
      13.      На 18 юни 2003 г. MyTravel предявява иск за отговорност, в който претендира да бъде обезщетено за претърпените от него вреди
         поради разглеждането и преценката на Комисията на концентрацията между Airtours и First Choice, който иск в крайна сметка
         е отхвърлен(9).
      
      14.      Докато тази жалба още е висяща, с писмо от 23 май 2005 г. на основание Регламент № 1049/2001 MyTravel иска от Комисията да
         получи достъп до редица документи. Посочените документи са: докладът на работната група (наричан по-нататък „докладът“), свързаните
         с изготвянето на този доклад документи (наричани по-нататък „работните документи“), както и документите, включени в преписката
         по дело Airtours/First Choice, на които се основава докладът или които се цитират в него (наричани по-нататък „другите вътрешни
         документи“).
      
      15.      Комисията се произнася по това искане с писмо от 5 септември 2005 г. (D(2005) 8461, наричано по-нататък „първото решение“)
         относно доклада и работните документи и с писмо от 12 октомври 2005 г. (D(2005) 9763, наричано по-нататък „второто решение“)
         относно останалите вътрешни документи.
      
      16.      В първото си решение Комисията обосновава отказа си да разреши пълен достъп до доклада и до някои работни документи, като
         се позовава по-специално на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 (точки I.3 и II и приложението, озаглавено
         „Опис на „работните документи“). Тя пояснява, че докладът е вътрешен документ, който отразява преценката на службите ѝ относно
         възможността за подаване на жалба срещу Решение по дело Airtours и за преразглеждане на процедурите по разследване в областта
         на концентрациите. Според Комисията публичното му оповестяване би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения, доколкото
         свободата на мнение на авторите на подобни документи би била застрашена, ако при изготвянето им те би трябвало да отчитат
         и възможността да видят своите преценки публично оповестени, дори и след вземането въз основа на тези преценки на решение.
      
      17.      Във второто решение Комисията се позовава на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 и на член 4, параграф 2,
         трето тире от посочения регламент като основание за отказа си да даде достъп до следните документи:
      
      –        проектите, свързани с решението по член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 4064/89, с известието за нарушения и с окончателното
         решение по преписката Airtours/First Choice (наричани по-нататък „проектотекстовете“) (точка II.6 и документите, посочени
         в рубрика 6 от първо приложение към второто решение), доколкото става въпрос за вътрешни подготвителни документи, чието публично
         оповестяване би засегнало сериозно процеса на вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите,
      
      –        докладните записки на генералния директор на ГД „Конкуренция“, адресирани до члена на Комисията, който отговаря за въпросите
         на конкуренцията (наричани по-нататък „докладните записки до комисаря“ (точка II.1 и документите с референтни номера 1.1—1.8
         от първото приложение към второто решение), доколкото съдържат мнения за вътрешно ползване, предназначени за изготвянето на
         решението Airtours/First Choice, и публичното им оповестяване би намалило възможностите на ГД „Конкуренция“ да изразява гледната
         си точка, както и възможностите на членовете на Комисията да приемат добре мотивирано решение. Комисията посочва, че този
         анализ не се поставя под въпрос от факта, че решението по преписка Airtours/First вече е прието, тъй като публичното оповестяване
         на тези документи все още би могло да засегне процеса ѝ на вземане на решения по сходни преписки (примерно отказът за предоставяне
         на известието за нарушения по преписката EMI/Time Warner ѝ позволил да не бъде подложена на външен натиск при разглеждането
         на преписката BMG/Sony, касаеща същия сектор),
      
      –        писмата на ГД „Конкуренция“ до други служби на Комисията, включително до правната служба, с които им изпраща проектотекстовете
         и ги моли за становището им по тях (наричани по-нататък „писмата до другите служби“). В това отношение Комисията прави разлика
         между копията от писмата, адресирани до правната служба (документи с референтни номера 2.1—2.5), и копията, адресирани до
         други нейни служби (документи с референтни номера 4.1—4.5). Що се отнася до копията, адресирани до правната служба, Комисията
         посочва, че тези документи са тясно свързани с последвалите ги правни становища и че тяхното оповестяване би довело до разкриване
         на съществени части от тези становища, което би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения (точка II.2 от второто
         решение). Що се отнася до копията, адресирани до другите служби на Комисията, последната отбелязва, че тези документи са били
         изготвени в рамките на вътрешни консултации и че илюстрират колективното естество на процеса на вземане на решения. Комисията
         подчертава, че поради това процесът на вземане на решения трябва да се защитава срещу всяко сериозно засягане, резултат на
         публично оповестяване на подобна информация (точка II.4 от второто решение);
      
      –        докладните записки от другите служби на Комисията в отговор на петте посочени по-горе докладни записки на ГД „Конкуренция“,
         в които те излагат анализа си относно проектотекстовете (наричани по-нататък „писмените отговори на другите служби, различни
         от правната служба“) (документи с референтни номера 5.1—5.10). Комисията посочва, че тези писма се вписват в контекста на
         присъщите за процеса ѝ на вземане решения консултации във и между нейните служби. Тя подчертава, че възможността службите
         ѝ да изразяват мненията си е необходима в областта на контрола върху концентрациите и че тази възможност би се ограничила,
         ако при съставянето на този вид писма съответните служби би трябвало да отчитат възможността техните мнения да бъдат публично
         оповестени дори след приключване на преписката (точка II.5 от второто решение).
      
      18.      По отношение на петте докладни записки, представени от правната служба в отговор на петте посочени по-горе докладни записки
         на ГД „Конкуренция“ (наричани по-нататък „писмените отговори на правната служба“), във второто решение Комисията се позовава
         на прилагането на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 (точка II.3 и документите с референтни номера 3.1—3.5).
         Достъпът до тези документи е отказан от Комисията, тъй като съдържат анализа на правната служба относно проектотекстовете.
         Комисията обаче посочва, че оповестяването на тези правни становища би могло да доведе до несигурност, що се отнася до законосъобразността
         на решенията в областта на контрола върху концентрациите, което би имало отрицателни последици върху стабилитета на общностния
         правен ред и върху правилното функциониране на нейните служби(10). Тя уточнява, че всеки писмен отговор на правната служба е бил предмет на индивидуална проверка и че фактът, че не може да
         се предостави никакъв частичен достъп, не означава, че защитата на правното становище е била използвана като общо изключение.
      
      19.      Освен това във второто решение Комисията се позовава на особеното положение на някои вътрешни документи, за които не е предоставен
         частичен или пълен достъп. Става въпрос по-специално за доклада на служителя по изслушването по преписката Airtours/First
         Choice, за писмото на ГД „Конкуренция“ до консултативния комитет и за приложеното към преписката писмо относно посещението
         в First Choice.
      
      20.      На последно място Комисията отбелязва, че посочените по-горе изключения се прилагат, освен ако по-висш обществен интерес не
         диктува оповестяването на посочения документ. Тя подчертава, че в конкретния случай MyTravel не е представило никакъв довод,
         въз основа на който може да се установи наличие на по-висш обществен интерес. Според Комисията приоритетният интерес по тази
         преписка е по-скоро защита на процеса ѝ на вземане на решения по сходни преписки, както и защита на правните становища.
      
      21.      MyTravel подава жалба срещу тези решения. С обжалваното решение Общият съд уважава жалбата по отношение на един от документите
         (точка 1 от диспозитива), но отхвърля жалбата в останалата ѝ част (точка 2 от диспозитива). Комисията можела да се позове
         на защитата на вътрешните обсъждания и на защитата на правните становища.
      
      22.      Кралство Швеция подава настоящата жалба срещу Решението на Общия съд. Тази държава членка иска от Съда:
      
      1.      да отмени точка 2 от диспозитива на Решение на Общия съд от 9 септември 2008 г. по дело T‑403/05;
      2.      да отмени Решение от 5 септември 2005 г. (D(2005) 8461) на Комисията в съответствие с направените от MyTravel Group plc искания
         в производството пред Общия съд, доколкото с него се отказва достъп до доклада на Комисията и до други нейни работни документи;
      
      3.      да отмени Решението от 12 октомври 2005 г. (D(2005) 9763) на Комисията в съответствие с направените от MyTravel Group plc
         искания в производството пред Общия съд, доколкото с него се отказва достъп до другите вътрешни документи на Комисията;
      
      4.      да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, които Кралство Швеция е направило в производството пред Съда.
      23.      Комисията моли Съда:
      
      1.      да отхвърли жалбата;
      2.      да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
      24.      С Определение от 2 юни 2009 г. председателят на Съда допуска като встъпили страни Кралство Дания, Кралство Нидерландия и Република
         Финландия в подкрепа на исканията на Швеция, както и Федерална република Германия, Френската република и Обединено кралство
         Великобритания и Северна Ирландия в подкрепа на исканията на Комисията.
      
      25.      Тези страни, с изключение на Нидерландия, Германия и Обединеното кралство, вземат участие и в съдебното заседание, проведено
         на 7 октомври 2010 г.
      
      IV –  Анализ
      26.      Общите насоки на съдебната практика във връзка с достъпа до документи могат да бъдат обобщени по следния начин.
      
      27.      Както следва от съображение 1 от Регламент № 1049/2001, същият е основан на член 1, втора алинея ЕС, съгласно който Договорът
         за създаване на Европейския съюз отбелязва нов етап в процеса на непрекъснатото създаване на все по-тесен съюз между народите
         на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани. Както напомня съображение 2
         от посочения регламент, правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния характер на последните.
         С оглед на това, както се посочва в съображение 4 и член 1 от посочения регламент, целта на същия е да предостави на обществеността
         възможно най-широк достъп до документите на институциите(11). С член 42 от Хартата на основните права това право е признато за гражданско право.
      
      28.      Същевременно обаче за посоченото право също съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен
         интерес. По-специално и в съответствие със съображение 11 Регламент № 1049/2001 предвижда в член 4, че институциите отказват
         достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от интересите, защитени от този член. Така, щом дадена
         институция реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, тя по принцип трябва да предостави обяснения
         за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено
         в член 4 изключение, на което тази институция се позовава(12).
      
      29.      Несъмнено, тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, подобни изключения трябва да
         се тълкуват и прилагат стриктно. При все това съответната институция може да основе своето решение на общи презумпции, които
         се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно
         заявления за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество(13).
      
      30.      Общият съд признава тези принципи в обжалваното съдебно решение и те не се оспорват в настоящия случай.
      
      31.      От своя страна, Швеция основава жалбата си върху следните четири съображения: Общият съд не приложил правилно изключението
         за защита на вътрешните обсъждания (вж. по-долу раздел A), както и изключението за защита на правните становища (вж. по-долу
         раздел Б). Освен това проверката за евентуално съществуване на по-висш обществен интерес, който диктува оповестяването на
         посочения документ, била погрешна (вж. по-долу раздел В). И накрая, Общият съд не разгледал достатъчно въпроса дали Комисията
         е предоставила адекватен достъп до части от документите (вж. по-долу раздел Г). Защитата на дейностите по инспектиране, върху
         които Комисията също основавала решенията си, обаче не било необходимо да се разглежда.
      
       А –      По защитата на вътрешните консултации
      32.      Първото правно основание се отнася до защитата на вътрешните консултации след приключване на разглежданата процедура.
      
      33.      Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 допуска да бъде отказан достъп до документи, третиращи въпрос, по
         който институцията още не е взела решение. Във връзка с това втора алинея от тази разпоредба предвижда, че достъпът до документ,
         съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция,
         се отказва дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане
         на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
      
      34.      Безспорно е, че въпросните документи представляват становища, които са за вътрешно ползване в рамките на предварителните обсъждания
         и консултации на Комисията.
      
      35.      По същество Общият съд приема два от изтъкнатите от Комисията рискове от сериозно засягане на процеса на вземане на решения:
         за самоцензуриране и за отдаване на предпочитания на неформалните обсъждания. По-долу ще се спра по-подробно на всеки един
         от тях.
      
      36.      В първото си решение Комисията застъпва схващането, че публичното оповестяване на доклада ще засегне сериозно защитата на
         процеса ѝ на вземане на решения, доколкото „свободата на мнение“ на авторите на подобни документи ще бъде застрашена, ако
         при изготвянето им те трябва да отчитат и възможността да видят своите преценки публично оповестени дори и след вземането
         въз основа на тези преценки на решение. Останалите документи, предмет на това решение, служели за подготовката на доклада
         и поради това a fortiori били защитени.
      
      37.      Във второто си решение Комисията наред с другото изтъква, че оповестяването на документите щяло да намали възможностите на
         ГД „Конкуренция“ да изразява гледната си точка, както и възможностите на членовете на Комисията да приемат добре мотивирано
         решение.
      
      38.      Общият съд счита тази позиция за основателна. В точка 48 от обжалваното съдебно решение той пояснява, че на работната група
         е била възложена дейност на анализ, размисъл и критика. В случая, както Общият съд подчертава в точка 49, не става дума за
         законодателна дейност, а за чисто административни функции. Според него оповестяването на документите позволява сравнение на
         предприетите от Комисията мерки с препоръките на работната група (точка 51). Комисията обаче трябвало да има възможност да
         не се съобрази с препоръките на своите служби (точка 53). Така при възможност за оповестяване на подобни документи служителите
         повече нямало да изразяват мнения, които биха могли да доведат до риск за свободата при вземане на решения на адресата на
         становището. С това се поставяло под въпрос качеството на консултациите (точка 52). Същевременно според Общия съд изглежда
         логично и правдоподобно членът на Комисията, който отговаря за конкуренцията, да бъде подтикнат да не иска писменото мнение —
         евентуално критично — от своите сътрудници. Общият съд счита обаче, че единствено провеждането на устни и неформални дискусии,
         които не изискват съставянето на „документ“ по смисъла на член 3, буква а) от Регламент № 1049/2001, би засегнало значително
         ефективността на вътрешния процес на вземане на решения на Комисията. Това според Общия съд важи по-специално в области, в
         които тя трябва да извършва сложни юридически, фактически и икономически преценки и да разглежда особено обемни преписки (точка 54).
      
      39.      Общият съд очертава възможните последици от предоставянето на достъп до спорните документи, но Швеция с основание възразява,
         че тези предположения са формулирани твърде общо. Затова, както Общият съд е възприел в актуалната си съдебна практика(14), те в крайна сметка не могат да обосноват обжалваното съдебно решение и обжалваното решение на Комисията. Това става видно
         при анализа на въпроса в какво по принцип се състои сериозното засягане на процеса на вземане на решения в светлината на член 4
         параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
      
      1.     По член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001
      40.      От самия текст на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 е видно, че трябва да се подхожда с особена предпазливост при
         прилагането на двете посочени в него изключения от правото на достъп: не е достатъчно оповестяването на документи да води
         до засягане на процеса на вземане на решения на съответната институция, а се изисква и това засягане да е сериозно.
      
      41.      С това изключенията по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 се отличават от изключенията, посочени в първите два параграфа
         от същия член, за целите на които е достатъчно да е налице каквото и да било засягане, дори и то да не е „сериозно“. Освен
         това тези изключения следва да се тълкуват стриктно(15). Следователно принципът на стриктно тълкуване е от още по-голямо значение при прилагането на член 4, параграф 3 от Регламент
         № 1049/2001.
      
      42.      Подготвителните работи по приемането на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 потвърждават този извод.
      
      43.      Предложението на Комисията е било документи за вътрешно ползване, които представляват работни и дискусионни документи или
         становища на службите ѝ, както и неформални съобщения, да бъдат изключени от обхвата на Регламент № 1049/2001(16). По този начин тя е искала да гарантира необходимото поле за размисъл на институциите („space to think“)(17). Ако това предложение беше прието, тя щеше да има пълното основание да откаже достъп до разглежданите документи.
      
      44.      Тъй като обаче законодателят не е възприел идеята тези документи да бъдат изключени от обхвата на Регламент № 1049/2001, по
         принцип те трябва да бъдат оповестявани като всички останали документи(18). Нещо повече, достъпът дори би трябвало да бъде по-лесен, тъй като изключението за защита на вътрешни консултации е формулирано
         по-тясно от останалите изключения. Явно законодателят не е възнамерявал да предостави защита за „полето за размисъл“ в степента,
         предоставена за защита на други интереси.
      
      45.      Впрочем и за в бъдеще не се предвижда засилване на защитата на процеса на вземане на решения. В текущата процедура по изменение
         на Регламент № 1049/2001 Комисията е предложила само редакционни изменения на член 4, параграф 3(19), докато докладчикът на Парламента настоява за доста по-широка публичност на процеса на вземане на решения(20).
      
      2.     По сериозното засягане на процеса на вземане на решения 
      46.      Какво обаче следва да се разбира при тези обстоятелства под сериозно засягане на процеса на вземане на решения? Достатъчно
         ли е при вътрешните консултации да се проявява по-голяма резервираност или евентуално да се предпочитат неформални процедури,
         които в по-малка или дори в никаква степен не се документират писмено?
      
      47.      Като изходна точка за отговора на този въпрос трябва да послужи съображение 2 от Регламент № 1049/2001, според което откритостта
         е гаранция за по-голяма законност и отговорност на управлението на гражданите в демократичната система.
      
      48.      Следователно гражданите на Съюза трябва да знаят как и по какви съображения администрацията взема решенията си. Целта на Регламент № 1049/2001 е да осигури на гражданите
         информация за становищата, които са били обект на вътрешни консултации и по-късно са били отхвърлени от съответната институция.
         Така те могат да си съставят мнение за качеството на дейността на администрацията, и по-специално на процеса на вземане на
         решения, да участват в публичното обсъждане на дейността на администрацията и евентуално да се ориентират по-добре в демократичния
         си избор.
      
      49.      Изразените от Комисията и от Общия съд опасения описват възможни стратегии за заобикаляне на тази отговорност. Вместо да се
         осигури на гражданите достъп до информация относно дейността на администрацията, би могло да се стигне до опити изобщо да
         се избягва изготвянето или най-малко документирането на подобна информация.
      
      50.      Несъмнено съществува известна опасност от прилагане на подобни стратегии от страна на институциите или на отделни служители.
         При все това тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза не може да се основава на опасението, че е възможно институциите
         да заобикалят тези разпоредби. Ако има основание за подобни опасения, то по-скоро би трябвало да се предприемат мерки за недопускането
         му.
      
      51.      Впрочем прозрачността, наред с риска от самоцензуриране и отдаване на предпочитания на неформалните консултации, стимулира
         особено внимателната и обстойна подготовка на решенията с оглед избягването на последващи критики.
      
      52.      Действително е възможно консултациите да протичат по-резервирано, затова пък тъкмо евентуалното последващо оповестяване може
         да доведе и до особено открити или критични становища. За лицата, вземащи решения, би било много по-трудно да игнорират без
         убедителни доводи една добре обоснована позиция на сътрудници или други служби, ако тази позиция става публично достояние.
      
      53.      Отдаването на предпочитания на неформалните консултации също има своите естествени граници. В този смисъл на първо място трябва
         да се спомене интересът от качество на административната дейност, който, както правилно подчертава Общият съд, може да бъде
         засегнат, ако консултациите не се документират в писмена форма. Всички служители от администрацията обаче имат интерес от
         вземането на качествени решения, тъй като в противен случай рискуват да станат обект на сериозна критика.
      
      54.      Независимо обаче от качеството на конкретното решение може да се създаде впечатление, че се прикрива информация или най-малкото
         че решението не е достатъчно грижливо подготвено, ако не съществуват документи, до които да се предостави достъп при поискване(21). А ако от наличните документи не става видно, че са обсъждани различни становища, това поставя под въпрос квалификацията
         на участниците в консултациите. Следователно прозрачността може да допринесе за въвеждането на формални критерии за консултациите,
         за тяхното документиране и съответната проследяемост с цел избягване на критики и обосноваване на решенията.
      
      55.      Освен това представените по-горе противоположни интереси сами по себе си показват, че рисковете от самоцензуриране и отдаване
         на предпочитания на неформални обсъждания не могат да представляват разумно предвидимо сериозно засягане на процеса на провеждане
         на консултации и имат само хипотетичен характер. Прилагането на дадено изключение обаче не може да бъде обосновано с чисто
         хипотетично засягане(22).
      
      56.      Поради това са необходими и други конкретни доводи, с помощта на които във всеки отделен случай да се установява наличието
         на специфични, т.е. атипични рискове за прозрачността. Подобни рискове могат да произтичат например от наличието на специфични
         противоречия в отделния случай, поради което засегнатите служители на съответната институция могат да се опасяват от конкретни
         неблагоприятни последици при оповестяване на техните становища.
      
      57.      Затова трябва да се разгледа въпросът дали в настоящия случай Комисията се позовава на подобни обстоятелства. В този смисъл
         трябва да се прави разлика между, от една страна, документите или частите от документи, които се отнасят единствено до преписка
         Airtours (във връзка с това вж. раздел 3), и от друга страна, становищата относно последиците от Решение по дело Airtours
         във връзка с процедурите, приложими към контрола върху концентрациите или към други области (във връзка с това вж. раздел 4).
      
      3.     По документите по преписка Airtours
      58.      Документите по преписка Airtours представляват подготвителни документи за приемането на Решение Airtours/First Choice, включително
         докладът на служителя по изслушването(23) и докладната записка до консултативния комитет(24), както и документите, изготвени след постановяването на съдебното решение Airtours, относно предприемане на по-нататъшни
         действия по този случай. Отказът за предоставяне на достъп до тези документи е предмет на двете решения на Комисията.
      
      59.      Хипотезата за сериозно засягане на процеса на вземане на решения се основава, от една страна, на факта, че става дума за административни
         дейности в областта на контрола върху концентрациите (във връзка с това вж. подточка а), а от друга страна — на последиците
         по отношение на други процедури по контрол върху концентрациите (във връзка с това вж. подточка б).
      
       а) По прозрачността на действията на администрацията, и по-специално в областта на контрола върху концентрациите
      60.      В точка 49 от обжалваното съдебно решение Общият съд изтъква, че документите се отнасят до административната дейност на Комисията.
         Комисията и Германия също подчертават това в рамките на производството по жалбата.
      
      61.      Според актуалната съдебна практика на Съда административната дейност не изисква същия обхват на достъп до документи като при
         законодателната дейност на общностна институция(25). Поради общозадължителното действие на законите естествено съществува по-значим обществен интерес във връзка с обсъждането
         им, отколкото във връзка с подготовката на отделни административни решения. А тъй като законите определят и очертават границите
         на свободата на преценка на администрацията, съответно не е необходимо участие и контрол на обществеността в същата степен.
      
      62.      В този смисъл Общият съд правилно е установил, че публичният интерес от получаване на достъп до даден документ няма същата
         тежест при документ, спадащ към административна процедура по прилагане на правилата за контрол върху концентрациите или въобще
         на правото на конкуренция, както при документ, свързан с процедура, в рамките на която институцията действа в качеството на
         законодател.
      
      63.      Това обаче не означава, че в областта на административната дейност не се допуска достъп до документи. В действителност Регламент
         № 1049/2001 има за цел даване на още по-голяма прозрачност на законодателната дейност, но в член 2, параграф 3 изрично се
         предвижда и достъп до документи във всички области на дейност на Съюза. Още в съображение 2 от Регламент № 1049/2001 е подчертано, че откритостта е гаранция за по-голяма
         законност, ефективност и отговорност на управление — т.е. не само на законодателната дейност — на гражданите в демократична система. Дори и Съдът вече е обвързан със задължение
         за откритост съгласно с член 15, параграф 3 ДФЕС, когато изпълнява административни функции(26).
      
      64.      Що се отнася по-конкретно до защитата на вътрешните консултации, член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 не прави разлика
         между административна и законодателна дейност. Поради това за административната дейност не могат да се правят общи предположения
         относно сериозното засягане на процеса на вземане на решения.
      
      65.      При все това трябва да се приеме, че текущите административни процедури се нуждаят в по-висока степен от защита. Докато решението не бъде постановено, съществува по-висока
         опасност от неблагоприятни последици вследствие на достъпа до вътрешни документи, свързани със съответната процедура. Подобна
         информация може да бъде използвана от заинтересованите страни за оказване на целенасочено въздействие, което може по-специално
         да се отрази върху качеството на окончателното решение.
      
      66.      Освен това конкретно в областта на контрола върху концентрациите административните процедури са обвързани с твърди срокове,
         чието спазване би било поставено под въпрос, ако в хода на процедурата Комисията би трябвало да разглежда и отговаря на отзиви
         относно вътрешните си консултации.
      
      67.      Затова трябва да се гарантира „нормалното протичане“ на административните процедури, както това е предвидено за съдебните
         производства(27). Трябва да се предотврати възможността за упражняване на външен натиск върху дейността на администрацията, макар и само в
         представите на обществеността, и за нарушаване на нормалното протичане на разискванията(28).
      
      68.      Следователно в областта на контрола върху концентрациите и правото на достъп до преписката съгласно член 17, параграф 3 от
         Регламент № 802/2004 не се разпростира върху документи на Комисията(29). Това косвено може да се заключи и от приложимия към производството по преписка Airtours/First Choice член 17, параграф 1
         от Регламент № 447/98, тъй като той изключва от право на достъп до преписката вътрешните документи на институциите, т.е. и
         на Комисията.
      
      69.      Това обстоятелство следва да се има предвид при тълкуването на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент
         № 1049/2001. На практика, ако участниците в производството имаха достъп до вътрешни документи на Комисията на основание Регламент
         № 1049/2001, това би довело до игнориране на ограничението на правото на достъп до преписките по процедури за контрол върху
         концентрациите(30).
      
      70.      Тези съображения относно административната дейност, и по-специално относно процесуалноправната уредба на контрола върху концентрациите,
         обаче не могат да бъдат вземани под внимание след окончателното приключване на съответното производство, т.е. когато окончателното
         решение вече не подлежи на обжалване по съдебен ред. Както е видно от член 18, параграф 3 от Регламент № 139/2004, правото
         на достъп до преписката в производството по контрол върху концентрациите всъщност е следствие от правото на защита(31). Когато дадено решение вече не подлежи на обжалване по съдебен ред, предвидените във връзка с това права на защита вече не
         играят никаква роля.
      
      71.      Следователно от разпоредбите относно достъпа до преписката в производството по контрол върху концентрациите не може да бъде
         направен изводът, че след окончателното приключване на съответното производство достъпът до вътрешни документи би довел до
         сериозно засягане на процеса на вземане на решения на Комисията.
      
      72.      Принципните съображения относно защитата на даден текущ процес на вземане на решения, а именно нормалното му протичане(32), обаче са ирелевантни след неговото приключване, защото тогава този процес на вземане на решения вече не може да бъде повлиян
         от използването на вътрешни документи(33). Както вече бе пояснено обаче, абстрактните рискове от самоцензуриране и отдаване на предпочитания на неформалните обсъждания
         без конкретни доводи за наличие на повишен риск в конкретния случай не могат да бъдат основание за отказ за оповестяване на
         вътрешни документи след приключване на дадено производство(34).
      
      73.      В настоящия случай производството по концентрацията Airtours/First Choice окончателно е приключило в момента на изтичане срока
         за обжалване на Решение по дело Airtours от страна на Комисията, т.е. много преди заявлението за достъп до документи. В този
         смисъл настоящото производство се различава от Решение по дело Technische Glaswerke Ilmenau, в което производствата за държавна
         помощ, с които са свързани спорните документи, са били приключени дълго след решението на Комисията относно заявлението за
         достъп(35).
      
      74.      Наистина в точка 45 от обжалваното решение Общият съд с право е установил, че защитата на процеса на вземане на решения е
         допустима дори и след вземането на спорното решение. Както обаче подчертава Швеция, след постановяване на решението необходимостта
         от защита на процеса на вземане на решения е значително по-малка, отколкото преди това.
      
      75.      Всъщност, докато интересът от защита на процеса на вземане на решения намалява след вземане на решението, интересът от оповестяване
         на информация относно процеса на вземане на решения се увеличава. Дори в хода на процеса на вземане на решения да липсва прозрачност,
         отговорността на администрацията спрямо гражданите може само да бъде засилена, ако бъде осигурена прозрачност поне след приключването
         му. Допълнително забавяне до голяма степен би затруднило да се обоснове отговорността на администрацията в процеса на вземане
         на решения. Поради това за него трябва да има специални съображения.
      
      76.      Това впрочем е видно и от член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. По-конкретно алинея първа на член 4, параграф 3, който
         намира приложение преди приемането на решението, обхваща повече документи, отколкото алинея втора, приложима след решението.
         Преди решението става дума за всички документи, изготвени от дадена институция за вътрешно ползване или получени от нея, а след това — само за документи, съдържащи
         становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция.
      
      77.      Затова обстоятелството, че становищата за вътрешно ползване в рамките на производства по контрол върху концентрациите трябва
         да бъдат причислени към административната дейност на Комисията, не обосновава отказа за оповестяването им след окончателното
         приключване на това производство.
      
       б) По засягането на други производства
      78.      Във второто си решение относно защитата на приключили производства по контрол върху концентрациите обаче Комисията изтъква,
         че оповестяването на информация би засегнало сериозно процеса на вземане на решения в рамките на сходни производства по контрол
         върху концентрациите. Общият съд е възприел тази обосновка в точки 96 и 98—100 от обжалваното решение.
      
      79.      В точка 100 от обжалваното решение Общият съд по-специално е установил, че изглежда логично да се предположи, че такива документи
         могат да се използват — въпреки че не възпроизвеждат непременно окончателното становище на Комисията — за оказване на влияние
         върху позицията на нейните служби, която трябва да остане свободна и независима от всякакво външно влияние при разглеждането
         на сходни преписки от интерес за същия сектор на дейност или за същите икономически понятия.
      
      80.      Не става ясно обаче как такива документи могат да се използват за оказване на непозволено влияние върху успоредно разглеждани
         случаи.
      
      81.      Ако тези документи подкрепят приетото решение по първия случай, те могат да бъдат използвани само в подкрепа на последователната
         практика при вземането на решения. Те не биха имали обаче каквато и да било допълнителна тежест в сравнение със самото публикувано
         решение.
      
      82.      Ако насоката на съдържащите се във вътрешните документи доводи е различна от тази на публикуваното решение, не би било трудно
         те да бъдат отхвърлени с позоваване на това решение и на неговите мотиви.
      
      83.      Подобни документи могат да окажат влияние само ако съдържат доводи, чието отхвърляне не е добре мотивирано в публикуваното
         решение. Това обаче би представлявало недостатък на първото решение, който с пълно основание би трябвало да бъде противопоставен
         на Комисията. Няма причина да ѝ се дава възможност да продължава да игнорира сериозни доводи при приемането на следващи сходни
         решения.
      
      84.      Действително не може да се изключи възможността за съществуването на специфични случаи, които са свързани толкова тясно помежду
         си, че вътрешните документи по единия случай да могат сериозно да засегнат решението по другия случай. В настоящото производство
         обаче Комисията не привежда доводи в подкрепа на подобна тясна връзка, която е още по-малко вероятна с оглед на факта, че
         са изминали пет години от първоначалното решение Airtours/First Choice до решението по заявлението за достъп до документи.
      
       в) Междинно заключение
      85.      Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е възприел становището на Комисията и е счел за законосъобразен
         отказа за предоставяне на достъп до документите по преписка Airtours на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент
         № 1049/2001.
      
      4.     По становищата относно последиците от Решение по дело Airtours по отношение на контрола върху концентрациите
      86.      Първото решение на Комисията се отнася и до онези части от доклада, които съдържат становища относно последиците от Решение
         по дело Airtours по отношение на процедурите, приложими към контрола върху концентрациите или към други области, както и до
         съответните подготвителни документи.
      
      87.      Действително тази информация се отнася и до административната дейност на Комисията в областта на контрола върху концентрациите,
         но горните съображения още по-трудно могат да обосноват отказа за предоставяне на достъп до нея, отколкото в случая с документите
         по самата преписка Airtours. Всъщност тук не става дума за конкретна административна процедура, а за оценка на последиците
         от Решение по дело Airtours по отношение на контрола върху концентрациите като цяло. Следователно не става дума за типична
         административна дейност, а по-скоро за разработване на политики и стратегии. Съгласно член 12, параграф 3 от Регламент № 1049/2001
         такива документи, подобно на законодателните, следва дори да бъдат по възможност пряко достъпни.
      
      88.      Следователно обжалваното съдебно решение съдържа и грешка при прилагане на правото в частта си, отнасяща се до тези документи
         и части от документи.
      
       Б –      По поверителността на становището на правната служба
      89.      Освен това Швеция възразява срещу прилагането на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. Съгласно него институциите
         отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на съдебните процедури и правни становища,
         освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на съответния документ.
      
      90.      Комисията се позовава на това изключение във второто си решение по отношение на пет документа, представени от правната служба
         в отговор на пет документа на ГД „Конкуренция“. Достъпът до тези документите е отказан от Комисията, тъй като те съдържат
         анализа на правната служба относно проектотекстовете. Комисията застъпва схващането, че оповестяването на тези правни становища
         може да доведе до несигурност, що се отнася до законосъобразността на решенията в областта на контрола върху концентрациите,
         което би имало отрицателни последици върху стабилитета на общностния правен ред и върху правилното функциониране на нейните
         служби.
      
      91.      В Решение по дело Turco Съдът вече е отхвърлил тези доводи относно правни становища в областта на законодателната дейност:
         всъщност именно прозрачността, която позволява открито обсъждане на различните гледни точки, допринася за по-голямата легитимност
         на институциите в очите на европейския гражданин и за увеличаване на доверието му в тях. В действителност именно липсата на
         информация и на обсъждане може да породи съмнения в съзнанието на гражданите не само по отношение на законосъобразността на
         конкретен акт, но и за легитимността на целия процес на вземане на решения. Освен това опасността от поява на съмнения в съзнанието
         на европейския гражданин по отношение на законосъобразността на акт, приет от общностния законодател, поради обстоятелството,
         че правната служба на Съвета е изготвила отрицателно становище относно този акт, в повечето случаи би се избягнала, ако бъдат
         изложени по-подробни мотиви към посочения акт, така че ясно да се посочат причините, поради които това отрицателно становище
         не е възприето(36).
      
      92.      Тези съображения са валидни по принцип не само за законодателната, а и за административната дейност. По посочените по-горе
         причини защитата на текущите производства може действително да е необходима(37), но доводът, изведен от този интерес, не е релевантен след окончателното приключване на съответното производство.
      
      93.      В точки 124—127 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд привежда допълнителни гледни точки в подкрепа на решението
         на Комисията. Това разширяване на мотивите на Комисията от страна на Общия съд само по себе си е спорно, но в случая не е
         повдигнато възражение в този смисъл, поради което не е необходимо то да бъде разглеждано по-подробно в рамките на производството
         по обжалване.
      
      94.      В точка 125 от обжалваното съдебно решение Общият съд разширява обхвата на риска от самоцензуриране и върху становищата на
         правната служба. В анализа на защитата на процеса на вземане на решения вече поясних, че тази идея не ми звучи убедително(38). Тя е още по-необоснована по отношение на правните становища, тъй като правната служба на Комисията не е зависима от ГД „Конкуренция“.
         Затова служителите в нея нямат причина да се страхуват, че критичните им възгледи могат да доведат до неблагоприятни последици,
         дори и да бъдат публично оповестени. Освен това отказът от критика би обезсмислил изцяло становището на правната служба, тъй
         като нейната функция e именно да указва евентуални проблеми и слабости.
      
      95.      По-скоро би могло да се очаква да бъдат предпочетени неформални начини на обсъждане, което би могло например да е само в устна
         форма. Във връзка с това обаче и тук важат съображенията, посочени във връзка със защитата на процеса на вземане на решения.
         В много случаи пълният отказ от писмени становища е невъзможен дори и само поради сложността на производствата, свързани с
         конкуренцията.
      
      96.      Що се отнася до указаната от Общия съд в точка 126 от обжалваното решение опасност от противоречие между вътрешното становище
         на правната служба и позицията, която може да се наложи да бъде защитавана по съдебен ред от нейните служители, то при всички
         случаи тази опасност отпада след постановяването на влязло в сила съдебно решение относно съответния акт. Следователно Общият
         съд греши, като приема в точка 127, че Решение по дело Airtours е ирелевантно за прилагането на изключението за защита на
         правните становища.
      
      97.      Висящото към онзи момент производство по иска за обезщетение на вреди, претърпени вследствие на решение по преписка Airtours/First
         Choice, също не дава повод за по-различна преценка.
      
      98.      В това производство по същество се повдига въпросът дали, като е постановила решение, чиято незаконосъобразност впоследствие
         е установена, Комисията е извършила съществено нарушение на задълженията си, което може да бъде квалифицирано като основание
         за предявяване на иск за обезщетение(39). По принцип становищата на правната служба във връзка с подобно решение би следвало да разкриват сложността на разглежданите
         въпроси и в този смисъл да изключват тезата за квалифициране на нарушението като съществено. Подобни становища могат да обосноват
         тази квалификация само ако в тях са установени сериозни недостатъци в хода на административното производство. В такъв случай
         обаче Комисията не би имала интерес от неоповестяването на тези документи. Напротив, общественият интерес диктува подобни
         недостатъци да бъдат установени, за да се избегне повтарянето им.
      
      99.      Следователно преценката относно прилагането на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 също се основава на
         грешка при прилагане на правото от страна на Общия съд.
      
       В –      По проверката за наличие на по-висш обществен интерес, който диктува оповестяването
      100. По-нататък Швеция възразява срещу начина на разглеждане на въпроса дали Комисията правилно е отхвърлила наличието на по-висш
         обществен интерес, който диктува оповестяването на разглежданите документи.
      
      101. Член 4, параграф 2, второ тире и параграф 3 от Регламент № 1049/2001 предвиждат, че институциите отказват достъп до документи
         в случаите, когато оповестяването им засяга, респективно би засегнало сериозно определен интерес, който е обект на защита,
         освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
      
      102. В точка 60 и сл., точка 118 и сл. и точка 129 от обжалваното съдебно решение Общият съд се ограничава до проверка и отхвърляне
         на доводите на MyTravel.
      
      103. Срещу това Швеция възразява, че заявителят не е длъжен да доказва наличието на обществен интерес.
      
      104. Становището на Швеция трябва да бъде прието по същество. Съдът е установил, че в случаите по член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент
         № 1049/2001 съответната институция трябва да изясни дали все пак не е налице по-висш обществен интерес, който диктува оповестяването
         на съответния документ(40). Затова най-малко доводите, които очевидно се налагат в съответните случаи, подлежат на служебно разглеждане(41).
      
      105. В рамките на съдебно производство обаче въпросът за нарушение на член 4, параграфи 2 или 3 от Регламент № 1049/2001, допуснато
         при проверката за наличие на по-висш обществен интерес, се разглежда само ако жалбоподателят е повдигнал възражение в този
         смисъл. В подобно възражение, освен ако не се визира случай, в който подобна проверка изобщо не е извършена, трябва да се
         посочат обстоятелствата, които не са правилно преценени. Затова Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото,
         като се е ограничил с разглеждането на представените доводи.
      
      106. При все това трябва да се приеме твърдението на Швеция, че MyTravel е представило доводи, които могат да обосноват в достатъчна
         степен наличието на обществен интерес.
      
      107. Действително Съдът е установил, че интересът на обществеността да получава информация по важни въпроси от общностното право
         като тези в областта на конкуренцията, както и по въпроси от определен политически интерес, каквито са повдигнатите с исковете
         за установяване на неизпълнение на задължения, по принцип няма превес над защитата на висящи съдебни производства(42).
      
      108. В настоящия случай обаче става дума за приключени административни производства. Преди всичко обаче MyTravel изтъква според посоченото от Общия съд в точка 38 от обжалваното
         съдебно решение, че строгите критики на Общия съд в Решение по дело Airtours накарали Комисията да извърши вътрешно разследване
         за извеждане на заключения от това съдебно решение и за определяне на промените, които следва да се внесат в практиката ѝ
         на вземане на решения. В този контекст бил налице по-висш обществен интерес да се знае какво се е случило, как е можело да
         се избегне и какво е било направено, за да не се случва отново. Прозрачността позволявала на обществеността да провери дали
         мерките, взети за поправяне на даден недостатък на администрацията, са адекватни и подходящи.
      
      109. Този повишен обществен интерес по отношение на последиците от Решение по дело Airtours далеч превъзхожда общия интерес по
         отношение на въпроси в областта на конкуренцията или производства за установяване на неизпълнение на задължения от държави
         членки. Той би трябвало да се наложи при разглеждане на заявлението за достъп до спорните документи. Въпреки това същият не
         е споменат в двете решения на Комисията относно достъпа до документи. Затова не може да се приеме, че тя го е взела предвид
         при преценката си.
      
      110. Толкова по-непонятен е фактът, че в точка 63 от обжалваното съдебно решение Общият съд установява, че жалбоподателят не е
         обяснил защо счита, че е налице по-висш обществен интерес, а в точка 64 и сл. набляга единствено на конкретния интерес на
         MyTravel. Не може да се изхожда от подобни разяснения и евентуални частни интереси, при положение че Комисията дори и бегло
         не е взела под внимание един очевиден извънреден обществен интерес.
      
      111. Следователно при преценката за евентуалното наличие на по-висш обществен интерес също е допусната грешка при прилагане на
         правото.
      
       Г –      По частичния достъп
      112. Накрая, Швеция твърди, че Комисията не е проверила достатъчно обстойно дали могат да бъдат оповестени части от документите,
         до които е отказан достъп. Това твърдение обаче се отнася до въпрос, който не е разглеждан в производството пред Общия съд.
         Тъй като съгласно член 113, параграф 2 от Процедурния правилник с жалбата не може да се изменя предметът на спора пред Общия
         съд, това правно основание на жалбата е недопустимо(43).
      
       Д –      Резултат от проверката по жалбата
      113. Обжалваното съдебно решение е опорочено от грешка при прилагане на правото в частта, която се отнася до преценката за приложимостта
         на член 4, параграф 2, второ тире и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Поради това то трябва да бъде отменено
         в тази му част.
      
       Е –      По жалбата пред Общия съд
      114. Съгласно член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда последният може, когато отмени обжалваното решение, сам
         да постанови окончателно решение по делото, когато то е в състояние, което позволява това. Такъв е настоящият случай.
      
      115. MyTravel иска да бъдат отменени двете решения на Комисията, с които заявлението му за достъп е отхвърлено.
      
      116. Действително след разглеждане на първите две правни основания на жалбата се установява, че в двете решения Комисията неправилно
         се е позовала на изключенията за защита на процеса на вземане на решения и на правните становища(44). Освен това обаче тя е обосновала решенията си и със защитата на съдебните процедури(45), както и със защитата на дейностите по разследване и одит(46).
      
      117. Общият съд всъщност се е произнесъл с влязло в сила решение по приложимостта на последното от тези изключения, но само по
         отношение на един-единствен документ. Изобщо не е разглеждан въпросът дали посочените две изключения обосновават отказа за
         предоставяне на достъп до останалите документи. Прилагането на тези две изключения обаче предполага при разглеждането на Решение
         по дело Airtours Комисията да вземе под внимание специфичния обществен интерес, което тя не е направила(47). Поради това те също не могат да послужат като основание за отказа за предоставяне на достъп.
      
      118. Следователно и двете решения на Комисията трябва да бъдат отменени.
      
      V –  По съдебните разноски
      119. Съгласно член 122, първа алинея от Процедурния правилник, когато жалбата е основателна и окончателното решение по правния
         спор се взема от Съда, той се произнася по съдебните разноски. Член 69 от същия правилник, който съгласно член 118 от него
         е приложим относно производството по обжалване, предвижда в параграф 2, че загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните
         разноски, ако е направено такова искане. Параграф 4, първа алинея на посочения член 69 предвижда, че държавите членки, които
         са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
      
      120. Тъй като жалбата на Швеция е уважена, в съответствие с направените искания Комисията трябва да бъде осъдена да понесе съдебните
         разноски, направени от Швеция в настоящото производство по обжалване.
      
      121. Дания, Германия, Франция, Нидерландия, Финландия и Обединеното кралство понасят направените от тях съдебни разноски.
      
      122. Тъй като Швеция не е поискала отмяна на решението на Общия съд по отношение на съдебните разноски, то остава непроменено.
      
      VI –  Заключение
      123. Поради изложеното по-горе предлагам на Съда да приеме следното решение:
      
      1.      Отменя точка 2 от диспозитива на Решение на Общия съд от 9 септември 2008 г. по дело MyTravel/ Комисия (T‑403/05).
      2.      Отменя Решение на Комисията от 5 септември 2005 г. (D(2005) 8461).
      3.      Отменя Решение на Комисията от 12 октомври 2005 г. (D(2005) 9763).
      4.      Европейската комисия понася съдебните разноски, направени от нея и от Кралство Швеция във връзка с производството по обжалване.
      5.      Кралство Дания, Федерална република Германия, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Финландия, както и Обединено
         кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.
      
      1 –      Език на оригиналния текст: немски.
      
      2 –	ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.
      
      3 –	Става дума за „историческо“ поражение на Комисията по дело за контрол върху концентрациите — вж. Решение на Общия съд от
         6 юни 2002 г. по дело Airtours/Комисия (T‑342/99, Recueil, стр. II‑2585). Следват още загубени дела — вж. Решение от 22 октомври
         2002 г. по дело Schneider Electric/Комисия (T‑310/01, Recueil, стр. II‑4071, и T‑77/02, Recueil, стр. II‑4201), както и Решение
         от 25 октомври 2002 г. по дело Tetra Laval/Комисия (T‑5/02, Recueil, стр. II‑4381, и T‑80/02, Recueil, стр. II‑4519). Решенията
         по последните две дела са обжалвани, вследствие на което е прието Решение от 15 февруари 2005 г. по дело Комисия/Tetra Laval
         (C‑12/03 P, Recueil, стр. I‑987, и C‑13/03 P, Recueil, стр. I‑1113).
      
      4 –	Решение на Общия съд от 9 септември 2008 г. по дело MyTravel/Комисия (Сборник, стр. II‑2027).
      
      5 –	ОВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201. Аналогичен е приложимият по отношение
         на Решение по дело Airtours/First Choice текст на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от 21 декември
         1989 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 395, стр. 1).
      
      6 –	ОВ L 133, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 3.
      
      7 –	ОВ L 61, стр. 1.
      
      8 –	Посочено в бележка под линия 3.
      
      9 –	Решение от 9 септември 2008 г. по дело MyTravel/Комисия (T‑212/03, Сборник, стр. II‑1967).
      
      10 –	Решение на Общия съд от 23 ноември 2004 г. по дело Turco/Съвет (T‑84/03, Recueil, стр. II‑4061, точки 54—59).
      
      11 –	Решение от 21 септември 2010 г. по дело Швеция/API и Комисия (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, все още непубликувано
         в Сборника, точка 68 и сл. и цитираната съдебна практика).
      
      12 –	Вж. Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, все още непубликувано в Сборника,
         точка 53) и Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 70 и сл.).
      
      13 –	Вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 73 и сл. и цитираната съдебна практика).
      
      14 –	Решение от 18 декември 2008 г. по дело Muñiz/Комисия (T‑144/05, все още непубликувано в Сборника, резюмето е публикувано
         в Сборник, 2008 г., стр. II‑335*, точка 75), Решение от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия (T‑121/05, все още непубликувано
         в Сборника, резюмето е публикувано в Сборник, 2009 г., стр. II‑27*, точка 66 и сл., и T‑166/05, все още непубликувано в Сборника,
         резюмето е публикувано в Сборник, 2009 г., стр. II‑28*, точка 101 и сл.), Решение от 9 юни 2010 г. по дело Éditions Jacob/Комисия
         (T‑237/05, все още непубликувано в Сборника, точка 141, обжалвано, C‑404/10 P, съобщение в ОВ C 274, стр. 19), Решение от
         7 юли 2010 г. по дело Agrofert Holding/Комисия (T‑111/07, все още непубликувано в Сборника, точка 142, обжалвано, C‑477/10 P,
         съобщение в ОВ C 129, стр. 21).
      
      15 –	Вж. по-горе точка 29.
      
      16 –	Член 3, буква а) от предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи
         на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията COM(2000) 30.
      
      17 –	COM(2000) 30, стр. 4.
      
      18 –	Вж. двете посочени в бележка под линия 14 решения на Общия съд по дело Borax Europe/Комисия (T‑121/05, точка 66 и T‑166/05,
         точка 101).
      
      19 –	Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент,
         на Съвета и на Комисията (COM(2008) 229 окончателен), стр. 15 (съображение 17) и 20 (член 4, параграфи 3 и 4).
      
      20 –	Draft Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to
         European Parliament, Council and Commission documents от 12 май 2010 г. (PE439.989v01‑00), стр. 14 (съображение 12б), 17 и
         сл. (съображение 17) и 31 и сл.
      
      21 –	Вж. съображенията ми, представени в заключение от 6 май 2010 г. по дело Afton Chemical (Решение от 8 юли 2010 г., C‑343/09,
         все още непубликувано в Сборника, точка 43 и сл.). В Решението си (посочено по-горе, точка 38 и сл.) Съдът не споделя съмненията
         ми относно достатъчно задълбочения характер на разглеждането на проблематиката, но това показва само, че в конкретния случай
         те не са били достатъчни, за да поставят под въпрос законосъобразността на решението.
      
      22 –	Решение от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сборник, стр. I‑4723, точка 43); вж. също
         решенията, посочени по-горе в бележка под линия 12.
      
      23 –	Вж. точка 102 и сл. от обжалваното решение.
      
      24 –	Вж. точка 108 и сл. от обжалваното решение.
      
      25 –	Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 77); вж. също напр. Решение по дело Комисия/Technische
         Glaswerke Ilmenau (посочено в бележка под линия 12, точка 60).
      
      26 –	Вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 81).
      
      27 –	Във връзка със защитата на правораздавателната дейност вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под
         линия 11, точка 92).
      
      28 –	Във връзка със защитата на правораздавателната дейност вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под
         линия 11, точка 93).
      
      29 –	Относно вътрешните документи в производства, свързани с картели, вж. също Решение на Общия съд от 18 юни 2008 г. по дело
         Hoechst/Комисия (T‑410/03, Сборник, стр. II‑881, точка 165), съдържащо позовавания на практиката на Общия съд и косвено позоваване
         на Решение на Съда от 18 юни 1986 г. по дело British American Tobacco и Reynolds Industries/Комисия (142/84 и 156/84, Recueil,
         точка 11). Вж. също Решение от 6 април 1995 г. по дело BPB Industries и British Gypsum/Комисия (C‑310/93 P, Recueil, стр. I‑865,
         точка 22).
      
      30 –	Във връзка с достъпа до документи в производство за държавна помощ вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau
         (посочено в бележка под линия 12, точка 58); във връзка с достъпа до документи, свързани със съдебни производства вж. Решение
         по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 100).
      
      31 –	Във връзка с картелното право вж. Решение от 15 октомври 2002 г. по дело Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия (C‑238/99 P,
         C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, Recueil, стр. I‑8375, точка 321), Решение от 7 януари
         2004 г. по дело Aalborg Portland и др./Комисия (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P и C‑219/00 P, Recueil,
         стр. I‑123, точка 68), Решение от 1 юли 2010 г. по дело Knauf Gips/Комисия (C‑407/08 P, все още непубликувано в Сборника,
         точка 22), както и във връзка с правото относно дисциплинарната отговорност Решение от 11 юли 2006 г. по дело Комисия/Cresson
         (C‑432/04, Recueil, стр. I‑6387, точка 110).
      
      32 –	Вж. по-горе точка 65 и сл.
      
      33 –	Относно защитата на правораздавателната дейност вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11,
         точка 130 и сл.).
      
      34 –	Вж. по-горе точка 46 и сл.
      
      35 –	Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (посочено в бележка под линия 12, точки 1 и 14 и сл.).
      
      36 –	Решение по дело Швеция и Turco/Съвет (посочено в бележка под линия 22, точка 59 и сл.).
      
      37 –	Вж. по-горе точка 65 и сл.
      
      38 –	Вж. по-горе точка 46 и сл.
      
      39 –	Вж. Решение по дело MyTravel/Комисия (посочено в бележка под линия 9, по-специално точка 37 и сл.).
      
      40 –	Решение по дело Швеция и Turco/Съвет (посочено в бележка под линия 22, точка 49).
      
      41 –	Вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 152), а относно правни становища в рамките
         на законодателния процес — Решение по дело Швеция и Turco/Съвет (посочено в бележка под линия 22, точка 67). Неясно в този
         смисъл е Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (посочено в бележка под линия 12, точки 62 и 70).
      
      42 –      Вж. Решение по дело Швеция/API и Комисия (посочено в бележка под линия 11, точка 157 и сл.).
      
      43 –	Вж. Решение от 1 юни 1994 г. по дело Комисия/Brazzelli Lualdi и др. (C‑136/92 P, Recueil, стр. I‑1981, точка 59), Решение
         от 24 септември 2002 г. по дело Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия (C‑74/00 P и C‑75/00 P, Recueil, стр. I‑7869, точка 177),
         Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Deutsche Telekom/Комисия (C‑280/08 P, все още непубликувано в Сборника, точка 34).
      
      44 –	Член 4, параграф 2, второ тире и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Във връзка с това вж. по-горе раздели
         А и Б.
      
      45 –	Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
      
      46 –	Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
      
      47 –	Във връзка с това вж. по-горе точка 108 и сл.