CELEX: 62008CC0333
Language: nl
Date: 2009-09-08
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mazák van 8 september 2009. # Europese Commissie tegen Franse Republiek. # Niet-nakoming - Vrij verkeer van goederen -Artikelen 28 EG en 30 EG - Kwantitatieve invoerbeperking - Maatregel van gelijke werking - Stelsel van voorafgaande vergunning - Technische hulpstoffen en levensmiddelen bij bereiding waarvan dergelijke hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht - Procedure waarmee ondernemers dergelijke stoffen op ,positieve lijst’ kunnen laten plaatsen - Clausule van wederzijdse erkenning - Nationale regeling die toestand van rechtsonzekerheid voor ondernemers schept. # Zaak C-333/08.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      J. MAZÁK
      van 8 september 2009 1(1)
      
      Zaak C‑333/08
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Franse Republiek
      „Vrij verkeer van goederen – Kwantitatieve invoerbeperkingen – Maatregelen van gelijke werking – Stelsel van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij bereiding waarvan dergelijke hulpstoffen
         uit andere lidstaten zijn gebruikt – Ontbreken van rechtvaardiging en/of niet-naleving van het evenredigheidsbeginsel”
      1.        Met haar beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek, door
         voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten
         waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat
         het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      I –    Toepasselijke bepalingen
      A –    Gemeenschapsrecht
      2.        Technische hulpstoffen als zodanig zijn op communautair niveau niet horizontaal geharmoniseerd. De harmonisatie betreft slechts
         bepaalde categorieën technische hulpstoffen(2) en het gebruik van technische hulpstoffen bij de productie van bepaalde levensmiddelen(3).
      
      3.        De nationale regeling voor technische hulpstoffen maakt deel uit van de levensmiddelenwetgeving en dient derhalve te voldoen
         aan de voorwaarden van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling
         van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor
         voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden.(4) Tot de algemene beginselen van de levensmiddelenwetgeving behoren volgens deze verordening het beginsel van risicobeoordeling
         en het voorzorgsbeginsel.
      
      B –    Franse regeling inzake technische hulpstoffen
      4.        De wettelijke regeling voor technische hulpstoffen is vastgelegd in het décret du 15 avril 1912 portant règlement d’administration
         publique pour l’application de la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires (decreet
         van 15 april 1912 houdende voorschriften voor de toepassing van de wet van 1 augustus 1905 ter bestrijding van bedrog bij
         de verkoop van goederen en vervalsing van levensmiddelen), zoals gewijzigd bij decreet nr. 73-138 van 12 februari 1973 en
         decreet nr. 99-242 van 26 maart 1999 (hierna: „decreet van 1912”).
      
      5.        Het decreet van 1912 is gebaseerd op het systeem van voorafgaande vergunning. Dit houdt in dat het in de handel brengen van
         voor menselijke consumptie bestemde waren en levensmiddelen verboden is wanneer hieraan chemische producten(5) zijn toegevoegd of chemische producten zijn gebruikt bij hun bereiding. Dit verbod geldt niet voor chemische producten waarvan
         het gebruik is toegestaan bij krachtens het decreet van 1912 vastgesteld besluit.
      
      6.        Krachtens het decreet van 1912 is een aantal besluiten vastgesteld. Deze bepalen in het algemeen de toegestane stof, het gebruik
         ervan en het levensmiddel waarvoor deze is toegestaan. Ook staan hierin zuiverheidscriteria en andere kenmerken vermeld waaraan
         de technische hulpstoffen moeten voldoen, en worden, naast de gebruiksvoorwaarden van het betrokken hulpmiddel in het productieproces,
         maximumresidugehalten voor de gebruikte technische hulpstoffen in het gebruiksklare levensmiddel vastgesteld. Slechts vier
         van deze besluiten bevatten een wederzijdse erkenningsclausule.
      
      7.        Het decreet van 1912 is ingetrokken bij décret n° 2001-725, du 31 juillet 2001, relatif aux auxiliaires technologiques pouvant
         être employés dans la fabrication de denrées destinées à l’alimentation humaine (decreet nr. 2001-725 van 31 juli 2001 inzake
         technische hulpstoffen die gebruikt mogen worden bij de productie van levensmiddelen voor menselijke consumptie; hierna: „decreet
         van 2001”), dat evenwel pas op 2 december 2006 in werking is getreden.
      
      8.        Artikel 1 van het decreet van 2001 omschrijft het begrip „technische hulpstoffen” en stelt het materiële toepassingsgebied
         van het decreet vast. Volgens deze begripsbepaling wordt onder technische hulpstoffen verstaan:
      
      „Iedere stof die op zich niet wordt geconsumeerd als voedingsingrediënt, maar die bewust wordt gebruikt om tijdens de be‑ of
         verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of hun ingrediënten aan een bepaald technisch doel te beantwoorden, hetgeen kan
         leiden tot de onbedoelde, maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of derivaten daarvan in het
         eindproduct, mits die residuen geen gevaar opleveren voor de gezondheid en geen enkel technologisch effect op het eindproduct
         hebben.”
      
      9.        Het decreet van 2001 is, net als het decreet van 1912, gebaseerd op het systeem van voorafgaande vergunning voor technische
         hulpstoffen. Uit artikel 2 van het decreet van 2001 volgt dat de bevoegde ministers voor consumptie, landbouw, volksgezondheid
         en industrie bij besluit ten eerste de lijst opstellen van voor gebruik toegestane technische hulpstoffen, en in voorkomend
         geval de gebruiksvoorwaarden van gehalten voor deze stoffen en de toegestane maximumresidugehalten voor deze stoffen bepalen,
         ten tweede de criteria bepalen voor gelijkheid en zuiverheid waaraan ze dienen te voldoen en, ten derde, de regels bepalen
         voor de stoffen die worden gebruikt als drager of verdunner.
      
      10.      Artikel 3 van het decreet van 2001 betreft de mogelijkheid om het in artikel 2 bedoelde besluit te wijzigen. Het luidt als
         volgt:
      
      „Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan verzoeken om wijziging of aanvulling van het bepaalde in het bij artikel 2 bedoelde
         besluit. De verzoeken worden, samen met de voor het onderzoek ervan benodigde documenten, gericht aan de Direction générale
         de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie
         en de fraudebestrijding] voor doorzending aan de Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Frans Agentschap voor
         voedselveiligheid].
      
      De bevoegde ministers voor consumptie, landbouw, volksgezondheid en industrie bepalen bij besluit de regels om de aanvragen
         op te stellen.
      
      Zodra een aanvraag volledig is, bevestigt het directoraat-generaal voor mededinging, consumptie en fraudebestrijding de ontvangst
         ervan en zorgt voor verdere verzending naar het Frans Agentschap voor voedselveiligheid. Het agentschap brengt zijn advies
         uit binnen een termijn van vier maanden na ontvangst van de aanvraag.
      
      Het directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding stelt de verzoeker in kennis van het advies
         van deze instantie alsook van de gemotiveerde beslissing van de minister op dit advies. Deze kennisgeving vindt plaats binnen
         een maand nadat het advies is uitgebracht.”
      
      11.      Artikel 6 van het decreet van 2001 verbiedt om technische hulpstoffen die niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2 van het
         decreet van 2001, en waren die zijn bestemd voor menselijke consumptie, bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn
         gebruikt die niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2 van het decreet van 2001, in bezit te hebben of uit te stallen voor
         de verkoop, te koop aan te bieden, te verkopen of om niet te verdelen.
      
      12.      Artikel 6 van het decreet van 2001 bevat evenwel een bepaling inzake onderlinge erkenning, welke luidt als volgt:
      
      „Deze bepalingen staan echter niet in de weg aan het beginsel van vrij verkeer van:
      a)      de in punt 1 van onderhavig artikel bedoelde waren die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of
         andere overeenkomstsluitende partijen bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, indien deze staten een evaluatiemethode
         voor de risico’s van het gebruik van technische hulpstoffen hebben opgesteld, waarmee een gelijkwaardig veiligheidsniveau
         kan worden gewaarborgd als wordt gegarandeerd door het onderhavige decreet;
      
      b)      de technische hulpstoffen die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of andere overeenkomstsluitende
         partijen bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, die aan andere zuiverheidscriteria voldoen dan die bepaald
         in het in artikel 2 bedoelde besluit, indien deze criteria zijn vastgesteld in een van deze staten of indien ter zake een
         officieel gepubliceerd positief advies is uitgebracht door een bevoegde instantie in een van deze staten.”
      
      13.      Het decreet van 2001 is in overeenstemming met artikel 7 hiervan pas in werking getreden op de dag van publicatie van het
         bij artikel 2 voorziene besluit. Gelet op het feit dat dit besluit, te weten het Arrêté relatif à l’emploi d’auxiliaires technologiques
         dans la fabrication de certaines denrées alimentaires (besluit inzake het gebruik van technische hulpstoffen bij de vervaardiging
         van bepaalde voedingsmiddelen; hierna: „besluit van 2006”) op 19 oktober 2006 is aangenomen en op 2 december van datzelfde
         jaar is gepubliceerd in het Journal officiel de la République française, is het decreet van 2001 op 2 december 2006 in werking getreden.
      
      II – Precontentieuze procedure en conclusies van partijen
      14.      De Commissie was van oordeel dat de Franse Republiek de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen
         door een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren voor technische hulpstoffen en voedingsmiddelen bij de bereiding
         waarvan technologische hulpmiddelen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel
         gebracht, subsidiair, door niet te hebben voorzien in een voldoende duidelijke, eenvoudig toegankelijke, transparante en aan
         de eisen van rechtszekerheid beantwoordende procedure voor het verkrijgen van vergunningen voor het gebruik van technische
         hulpstoffen. Op 18 oktober 2005 zond zij overeenkomstig artikel 226 EG een aanmaning(6) aan de Franse Republiek.
      
      15.      De Commissie was niet tevreden met de opmerkingen van de Franse Republiek in haar antwoord van 16 februari 2006(7) en stuurde haar op 4 juli een met redenen omkleed advies, waarin zij de Franse autoriteiten opriep om binnen een termijn
         van twee maanden de nodige maatregelen te nemen.
      
      16.      Niettegenstaande de argumenten die de Franse autoriteiten in hun antwoord op het met redenen omkleed advies van 8 september
         2006 hadden uiteengezet, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld, waarin zij het Hof verzoekt vast te stellen
         dat de Franse Republiek, door voor de technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen
         zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande
         vergunning in te voeren dat het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen
         niet is nagekomen, en de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
      
      17.      De Franse Republiek concludeert op basis van het in haar verweerschrift en dupliek uiteengezette betoog tot verwerping van
         het beroep, met verwijzing van de Commissie in de kosten.
      
      III – Analyse
      A –    Systeem van voorafgaande vergunning als maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen
      18.      In casu wordt niet betwist dat het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen, dat is voorzien in zowel
         het decreet van 1912 als dat van 2001, op zichzelf een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormt.
      
      19.      Het Hof is al eerder in de gelegenheid geweest om het bij het decreet van 1912 ingestelde systeem van voorafgaande vergunning
         te onderzoeken wat vitaminen en mineralen betreft. In het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk(8), oordeelde het Hof dat de regeling die voor de verhandeling van met vitaminen en mineralen verrijkte levensmiddelen de voorafgaande
         inschrijving van deze voedingsstoffen op een „positieve lijst” verlangde, het moeilijker en duurder maakte om die levensmiddelen
         in de handel te brengen en derhalve een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormde in de zin van artikel 30
         van het Verdrag.
      
      20.      Deze uitspraak is in het arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel(9) bevestigd en veralgemeend. Het Hof besliste daarin dat een regeling die voor de verhandeling van bepaalde goederen de voorafgaande
         inschrijving van die goederen op een „positieve lijst” verlangt, het moeilijker en duurder maakt om die goederen in de handel
         te brengen, en derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten belemmert.
      
      21.      Mijns inziens kan deze rechtspraak worden getransponeerd naar de onderhavige zaak. Zowel het decreet van 1912 als dat van
         2001 is gebaseerd op het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen. Doordat technische hulpstoffen en
         levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt, in dit systeem niet in de handel mogen worden
         gebracht voordat die technische hulpstoffen op een „positieve lijst” zijn geplaatst, wordt de verhandeling van technische
         hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij
         rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, moeilijker en duurder en wordt dus het handelsverkeer tussen de lidstaten
         belemmerd.
      
      22.      Dit zou naar mijn mening anders zijn indien het stelsel van voorafgaande vergunning een wederzijdse erkenningsclausule bevatte,
         die de negatieve gevolgen van dit systeem opheft voor de verhandeling van technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de
         bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in
         de handel gebracht. Dat is in casu echter niet het geval.
      
      23.      Slechts vier van de uitvoeringsbesluiten van het decreet van 1912 bevatten een wederzijdse erkenningsclausule. Het decreet
         van 2001 bevat weliswaar een wederzijdse erkenningsclausule, maar zoals uit de formulering ervan blijkt, blijft de waarborg
         van het vrije verkeer van technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt
         uit andere lidstaten, beperkt tot de lidstaten die een veiligheidsniveau garanderen dat gelijkwaardig is aan datgene dat wordt
         gegarandeerd door de Franse regelgeving.
      
      B –    Rechtvaardiging van het stelsel van voorafgaande vergunning
      24.      Ook al vormt het systeem van voorafgaande vergunning een maatregel van gelijke werking, is een nationale regeling die het
         vrije verkeer van goederen belemmert, volgens vaste rechtspraak niet noodzakelijkerwijs in strijd met het gemeenschapsrecht
         indien zij kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit
         hoofde van een van de dwingende vereisten.(10)
      
      25.      Volgens de Franse regering wordt het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen gerechtvaardigd door
         de bescherming van de volksgezondheid, die uitdrukkelijk is genoemd in artikel 30 EG. Er dient derhalve te worden onderzocht
         of aan de voorwaarden voor afwijking van de algemene regel van artikel 28 EG is voldaan.
      
      26.      De Commissie is op dit punt van mening dat het algemene systeem van voorafgaande vergunning voor het gebruik van technische
         hulpstoffen geen rechtvaardiging vindt in het doel de volksgezondheid te beschermen, aangezien het onevenredig is ten opzichte
         van de eventuele risico’s die technische hulpstoffen kunnen opleveren voor de menselijke gezondheid. Zij sluit in beginsel
         niet uit dat voor bepaalde categorieën technologische hulpmiddelen een voorafgaande vergunning verplicht kan worden gesteld,
         maar dan wel op voorwaarde dat het gebruik van een dergelijk stelsel voor elke betrokken categorie technische hulpstoffen
         gericht en op een specifieke wetenschappelijke basis plaatsvindt.
      
      27.      In haar verweer voert de Franse regering aan dat de technologische hulpmiddelen mogelijke risico’s opleveren voor de volksgezondheid
         ten gevolge van de aanwezigheid van residuen van de technologische hulpmiddelen zelf en/of nieuw gevormde producten in de
         eindproducten. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij allereerst naar een nota van het Frans Agentschap voor voedselveiligheid
         (hierna: „AFSSA”) van 13 augustus 2008, waarin de balans wordt opgemaakt van acht jaar beoordeling van vergunningaanvragen
         voor het gebruik van technische hulpstoffen in de voedingsindustrie, en vervolgens naar de studie van het AFSSA van april
         2007 naar de invloed van productieprocessen voor levensmiddelen op het ontstaan van nieuw gevormde producten.
      
      28.      De Franse regering benadrukt dat het, in overeenstemming met het voorzorgbeginsel, mogelijk is om, indien nog onzekerheid
         heerst omtrent het bestaan of de omvang van risico’s voor de gezondheid van personen, beschermende maatregelen te nemen zonder
         te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van die risico’s volledig zijn aangetoond. Teneinde haar systeem van voorafgaande
         vergunning om redenen van volksgezondheid te rechtvaardigen, hoeft zij niet precies en wetenschappelijk de realiteit aan te
         tonen van het risico dat technische hulpstoffen met zich brengen. Zij moet echter wel bewijzen wélk risico hun gebruik kan
         meebrengen.
      
      29.      De Commissie betwist te dien aanzien niet dat het stelsel van voorafgaande vergunning de volksgezondheid kan beschermen. Het
         is echter de vraag of een dergelijke bescherming van de gezondheid noodzakelijk is, anders gezegd, of de technische hulpstoffen
         in hun totaliteit een zodanig risico voor de volksgezondheid opleveren dat de bescherming hiervan door middel van een stelsel
         van voorafgaande vergunning noodzakelijk is.
      
      30.      Alvorens te onderzoeken of het risico van technische hulpstoffen voor de volksgezondheid is bewezen, wil ik benadrukken dat
         er onderscheid dient te worden gemaakt tussen de behandeling van de proportionaliteit van het systeem van voorafgaande vergunning
         voor technische hulpstoffen, waar het hier om gaat, en de behandeling van de proportionaliteit van concrete ter uitvoering
         van dit systeem genomen besluiten waarbij de verhandeling van waren wordt verboden, zoals in de zaak die aanleiding heeft
         gegeven tot het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk(11). Het bewijs dat een reëel risico voor de volksgezondheid bestaat moet in deze twee gevallen verschillend worden beoordeeld.
      
      31.      Het onderhavige beroep van de Commissie betreft niet de besluiten die krachtens het systeem van voorafgaande vergunning zijn
         genomen tegen de verhandeling van een concreet product. Het betreft alleen het systeem van voorafgaande vergunning zelf.
      
      32.      Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het bij gebreke van harmonisatie en voor zover er bij de huidige stand van het wetenschappelijk
         onderzoek nog onzekerheid bestaat, aan de lidstaten is om te beslissen in welke mate zij de gezondheid en het leven van personen
         willen beschermen en of zij een voorafgaande vergunning voor het in de handel brengen van levensmiddelen verlangen, rekening
         houdend met de eisen van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap.(12)
      
      33.      Uit de rechtspraak van het Hof volgt tevens dat de nationale autoriteiten die zich beroepen op artikel 30 EG in elk concreet
         geval tegen de achtergrond van de voedingsgewoonten van hun bevolking en de resultaten van het internationale wetenschappelijk
         onderzoek moeten aantonen dat hun regeling noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de in die bepaling bedoelde
         belangen, en met name dat het in de handel brengen van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert.(13)
      
      34.      Er lijkt een tegenstrijdigheid te bestaan tussen de hierboven vermelde beginselen uit de rechtspraak. Terwijl enerzijds bij
         de beoordeling van een voorafgaande vergunning om levensmiddelen op de markt te brengen slechts hoeft te worden aangetoond
         dat er bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek nog onzekerheid bestaat, moet anderzijds in elk concreet geval
         aan de hand van de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek worden aangetoond dat de verhandeling van
         de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
      
      35.      In dit verband moet onderscheid worden gemaakt tussen het systeem van voorafgaande vergunning en de krachtens dat systeem
         concreet genomen besluiten waarbij de verhandeling van waren wordt verboden. Mijns inziens hoeven in het geval van een stelsel
         van voorafgaande vergunning slechts de onzekerheden te worden aangetoond die bij de huidige stand van het wetenschappelijk
         onderzoek nog bestaan, terwijl voor concrete besluiten waarbij de verhandeling van waren wordt verboden, in elk concreet geval
         moet worden aangetoond dat, tegen de achtergrond van de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek, de verhandeling
         van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
      
      36.      Ik ben derhalve van oordeel dat de Franse regering heeft voldaan aan de bewijslast. Een nota van het AFSSA van 13 augustus
         2008 en de studie van het AFSSA van april 2007 vormen afdoende bewijs. Ze tonen aan dat het bij de huidige stand van het wetenschappelijk
         onderzoek niet zeker is dat technische hulpstoffen onschadelijk zijn voor de volksgezondheid.
      
      37.      Wat betreft het argument van de Commissie, dat slechts voor bepaalde categorieën technologische hulpmiddelen een voorafgaande
         vergunning kan worden geëist, op voorwaarde dat het gebruik van een dergelijk stelsel voor elke betrokken categorie technische
         hulpstoffen gericht en op een specifieke wetenschappelijke basis plaatsvindt, sluit ik mij aan bij het argument van de Franse
         regering dat het gezien de voortdurende ontwikkeling van productieprocessen moeilijk is te voorzien welke stoffen als technische
         hulpstof kunnen worden gebruikt, en vooraf de categorieën technische hulpstoffen aan te wijzen die onschadelijk zijn.
      
      38.      Concluderend acht ik het stelsel van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen om redenen van bescherming van de
         volksgezondheid gerechtvaardigd.
      
      C –    Procedure om de positieve lijst van toegestane technologische hulpmiddelen te wijzigen
      39.      De Commissie stelt dat het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen niet voldoet aan de voorwaarden
         van relevante rechtspraak van het Hof. Volgens deze rechtspraak dient een procedure waarmee ondernemers technologische hulpmiddelen
         kunnen laten plaatsen op de nationale lijst van goedgekeurde technologische hulpmiddelen, gemakkelijk toegankelijk te zijn
         en binnen een redelijke termijn te kunnen worden afgesloten en, bij weigering van inschrijving, dient daar in rechte tegen
         te kunnen worden opgekomen.
      
      40.      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een regeling die voor het in de handel brengen
         van bepaalde waren de voorafgaande inschrijving van deze waren op een „positieve lijst” verlangt, slechts in overeenstemming
         is met het gemeenschapsrecht indien aan een aantal voorwaarden is voldaan.(14) Een van de voorwaarden is, dat deze regeling een procedure omvat waarmee ondernemers waren kunnen laten plaatsen op de nationale
         lijst van goedgekeurde waren. Die procedure moet gemakkelijk toegankelijk zijn – hetgeen veronderstelt dat zij bij een handeling
         van algemene strekking uitdrukkelijk is vastgesteld – en binnen een redelijke termijn kunnen worden afgesloten, en indien
         zij uitloopt op een inschrijvingsweigering – die moet worden gemotiveerd – moet hiertegen in rechte kunnen worden opgekomen.(15)
      
      41.      Naar mijn mening zijn de bovenvermelde voorwaarden criteria waarmee de evenredigheid van de betrokken nationale regeling kan
         worden getoetst.
      
      42.      Zoals ik al heb vermeld in punt 19 van deze conclusie, heeft het Hof zich reeds uitgelaten over het bij het decreet van 1912
         ingestelde systeem van voorafgaande vergunning. In het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk(16), oordeelde het Hof dat, wat het decreet van 1912 betreft, de procedure waarmee ondernemers waren kunnen laten inschrijven
         op de nationale lijst van goedgekeurde waren, niet voldeed aan de in punt 35 van deze conclusie vermelde voorwaarden.
      
      43.      Wat het bij het decreet van 2001 ingestelde systeem van voorafgaande vergunning betreft, benadrukt de Commissie dat hierin
         wel is voorzien in een procedure om de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen te wijzigen of aan te vullen, maar dat
         deze procedure om meerdere redenen niet voldoet aan de voorwaarden die op dit gebied in de rechtspraak van het Hof zijn vastgelegd.
      
      44.      De Commissie geeft allereerst aan dat de verzoeken om inschrijving van nieuwe stoffen op de lijst van goedgekeurde technische
         hulpstoffen op dezelfde wijze worden behandeld, ongeacht of het een binnenlandse stof betreft waarvoor nog geen vergunning
         is afgegeven, of een stof die rechtmatig als technische hulpstof is vervaardigd en/of verhandeld in een andere lidstaat. Dit
         gegeven wordt niet door de Franse regering betwist. Zij betoogt niettemin dat het feit dat een stof in een andere lidstaat
         in de handel is gebracht, niet kan betekenen dat deze niet kan worden onderzocht door het AFSSA en de bevoegde Franse autoriteiten.
      
      45.      Naar mijn mening maakt de preferentiële behandeling van nieuwe stoffen die rechtmatig als technische hulpstof in een andere
         lidstaat zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, in het kader van de vergunningsprocedure geen deel uit van de voorwaarden
         die moeten worden nageleefd om te waarborgen dat een regeling die het in de handel brengen van bepaalde waren onderwerpt aan
         een vergunning, in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Ware dit anders, zou dat indruisen tegen de zin van het systeem
         van voorafgaande vergunning zelf.
      
      46.      Ten tweede(17) wijst de Commissie op het feit dat er nog steeds geen ministerieel besluit is vastgesteld met nadere bepalingen omtrent de
         samenstelling van de bij de verzoeken tot inschrijving op de lijst in te dienen dossiers, wat in strijd is met de eis van
         toegankelijkheid. De Franse regering brengt hiertegen in dat het AFSSA op 2 juli 2003 op haar website een document heeft gepubliceerd
         met de titel „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation
         humaine” („Richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van een technische hulpstof in voor
         menselijke consumptie bestemde levensmiddelen”), dat hulp biedt bij het indienen van vergunningaanvragen.
      
      47.      Ik ben het volledig eens met de opvatting dat de mogelijkheid van toegang tot informatie over de bij inschrijvingsverzoeken
         in te dienen documenten van invloed is op de toegankelijkheid van de vergunningprocedure. Daarbij gaan de bij besluit van
         2001 vastgestelde termijnen voor de beslissing op verzoeken om inschrijving van een stof op de lijst van goedgekeurde technologische
         hulpmiddelen, in op de datum waarop het verzoek compleet is.
      
      48.      Zonder noodzakelijkerwijze de inhoud van de „Richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van
         een technische hulpstof in voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen” te hoeven analyseren, onderschrijf ik het standpunt
         van de Commissie dat dit document in geen geval in de plaats kan treden van het bij artikel 3 van het decreet van 2001 aangekondigde
         ministeriële besluit, waarin de regels moeten worden bepaald betreffende de bij het verzoek in te dienen documenten.
      
      49.      Degene die verzoekt om inschrijving van een stof op de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen, staat namelijk niet
         in contact met de AFFSA, de auteur van de „Richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van
         een technische hulpstof in voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen”. Volgens artikel 3 van het decreet van 2001
         wordt het verzoek ingediend bij het directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding, die uiteindelijk
         op dit verzoek beslist. Vanuit de verzoeker gezien, vormt het AFSSA enkel een adviserend orgaan. Om deze reden heeft het document
         van het AFSSA geen bindende werking – en kan het ook niet hebben – ten aanzien van personen die verzoeken om inschrijving
         van een stof op de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen.
      
      50.      Ten derde moet de procedure, die minimaal ongeveer vijf maanden duurt, naar mening van de Commissie aanzienlijk worden verkort
         voor stoffen uit andere lidstaten, waar ze al als technische hulpstof zijn goedgekeurd. In ieder geval is de duur van de behandeling
         van het verzoek door de overheid niet gerechtvaardigd. Volgens de Franse regering is een behandelingsduur van ongeveer vijf
         maanden, waarvan vier alleen voor de toetsing door het AFSSA, niet overdreven lang.
      
      51.      Het lijkt me dat de eis van verkorting van de duur van de goedkeuringsprocedure voor nieuwe stoffen die rechtmatig in een
         andere lidstaat als technische hulpstof zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, even ongegrond is als de eis van preferentiële
         behandeling van dergelijke stoffen.
      
      52.      Niettemin dient te worden onderzocht of de duur van de goedkeuringsprocedure als een „redelijke termijn” in de zin van de
         rechtspraak van het Hof kan worden beschouwd.(18)
      
      53.      Blijkens artikel 3 van het decreet van 2001 kan de procedure op haar snelst binnen een termijn van vijf maanden worden afgesloten.
         Gezien de formulering van dat artikel en vooral de methode van termijnberekening is het echter niet uitgesloten dat deze termijn
         wordt overschreden.
      
      54.      Daarbij komt dat de termijn ingaat op de datum waarop de vergunningaanvraag volledig is. Wegens de onzekerheid over de vraag
         welke documenten moeten worden ingediend, lijkt het onzeker op welk tijdstip de termijn ingaat.
      
      55.      Ten vierde benadrukt de Commissie dat het decreet van 2001 niet voorziet in rechtsmiddelen tegen een inschrijvingsweigering.
         Dit wordt door de Franse regering niet betwist. Zij beweert echter dat tegen een afwijzend besluit tot inschrijving beroep
         kan worden ingesteld, ook al worden de rechtsmiddelen tegen een dergelijk besluit in het decreet van 2001 niet nader beschreven.
         Daarbij bestaat in het Frans recht een algemene plicht om de justitiabelen te informeren over de beschikbare rechtsmiddelen
         en de voorwaarden om deze in te stellen.
      
      56.      Ik ben het op dit punt eens met het betoog van de Franse regering, dat de eis van een beroepsmogelijkheid tegen een afwijzend
         besluit tot inschrijving, niet betekent dat de rechtsmiddelen tegen een dergelijk besluit moeten zijn bepaald in het decreet
         van 2001. De Franse regering heeft aangetoond dat er een algemene regeling bestaat, de Code de justice administrative (wet
         bestuursrechtspraak), die op algemene wijze de mogelijkheid waarborgt om op te komen tegen ieder bestuursbesluit.
      
      57.      Concluderend ben ik derhalve van mening dat het decreet van 2001, dat een voorafgaande vergunning vereist om technische hulpstoffen
         in de handel te brengen, niet in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht omdat het niet voorziet in een gemakkelijk toegankelijke
         procedure waarmee ondernemers technologische hulpmiddelen op de positieve lijst van goedgekeurde waren kunnen laten plaatsen,
         welke binnen een redelijke termijn kan worden afgerond.
      
      58.      Gezien het feit dat naar mijn mening het decreet van 1912 noch het decreet van 2001 voorziet in een procedure die aan het
         evenredigheidsbeginsel voldoet, kan in het midden blijven welk decreet van toepassing was op de relevante datum, dus aan het
         einde van de termijn die in het met redenen omkleed advies is gesteld. Ik meen echter dat de mededeling van de Franse autoriteiten
         van 19 januari 2002 in het Journal officiel de la République française aan de bedrijven in de voedingssector, dat vanaf de publicatie ervan niets in de weg stond aan de uitvoering van de bepalingen
         van het decreet van 2001 inzake de indiening van verzoeken en aan het beginsel van vrij verkeer, geen bindende werking heeft
         jegens derden. Het tegendeel zou in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid, dat deel uitmaakt van het rechtsstaatbeginsel.
      
      D –    Systeem van voorafgaande vergunning en clausule inzake wederzijdse erkenning
      59.      In het onderhavige beroep is mede de vraag aan de orde of het gemeenschapsrecht de eis stelt dat de nationale regeling wederzijdse
         erkenningsclausules bevat.
      
      60.      In het arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië(19), heeft het Hof opnieuw duidelijk gesteld dat artikel 28 EG uitdrukking geeft aan de verplichting tot eerbiediging van de
         beginselen van non-discriminatie en wederzijdse erkenning van producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd
         en in de handel gebracht, alsook aan de verplichting om de communautaire producten vrije toegang tot de nationale markten
         te verzekeren. Hieruit volgt dat een wederzijdse erkenningsclausule een van de middelen vormt om te voldoen aan de uit artikel 28
         voortvloeiende verplichting.
      
      61.      Artikel 30 EG staat echter enkele uitzonderingen toe op de uit artikel 28 EG voortvloeiende verplichting. Dat betekent dat
         een nationale regeling die een maatregel van gelijke werking vormt, geen wederzijdse erkenningsclausule hoeft te bevatten
         indien deze beperking haar rechtvaardiging vindt in een van de in artikel 30 EG vermelde redenen van algemeen belang. Indien
         de betrokken regeling een wederzijdse erkenningsclausule bevat, vormt zij geen maatregel van gelijke werking.
      
      62.      Bij vergelijking van het arrest van 22 oktober 1998, Commissie/Frankrijk(20), met het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk(21), kan enige twijfel ontstaan. In beide zaken verweet de Commissie de Franse Republiek dat zij in haar regeling die het vrije
         verkeer van goederen beperkte, geen wederzijdse erkenningsclausule had opgenomen. In de eerste zaak stelde het Hof een niet-nakoming
         vast, in de tweede wees het de desbetreffende grief af. Deze twee zaken onderscheiden zich echter door het feit dat de Franse
         Republiek in de tweede zaak bewees dat haar regeling die het vrije verkeer van goederen belemmerde, haar rechtvaardiging vond
         in de bescherming van de volksgezondheid, terwijl in de eerste zaak niets was gesteld inzake de bescherming van de volksgezondheid.
      
      IV – Kosten
      63.      Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
         voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie de kostenveroordeling van de Franse Republiek heeft gevorderd en deze
         laatste in het ongelijk is gesteld, dient zij naar mijn mening in de kosten te worden verwezen.
      
      V –    Conclusie
      64.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
      
      –        Vast te stellen dat de Franse Republiek, door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische
         hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel
         van voorafgaande vergunning in te voeren dat niet voorziet in een procedure waarmee ondernemers technische hulpstoffen uit
         andere lidstaten waar zij rechtmatig worden vervaardigd en/of in de handel gebracht, op de positieve lijst van goedgekeurde
         technische hulpstoffen kunnen laten plaatsen, en dat niet aan het evenredigheidsbeginsel voldoet, de krachtens artikel 28
         EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      –        De Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Frans.
      
      2 –	Bijvoorbeeld extractiemiddelen, die zijn geharmoniseerd bij richtlijn 88/344/EG van de Raad van 13 juni 1988 betreffende
         de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het gebruik van extractiemiddelen bij de productie van levensmiddelen
         en bestanddelen daarvan (PB L 157, blz. 28). 
      
      3 –	Bijvoorbeeld wijnen, die onder verordening (EG) nr. 1493/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke
         ordening van de wijnmarkt (PB L 179, blz. 1) vallen.
      
      4 –	PB L 31, blz. 1.
      
      5 –	De term „chemische producten” die wordt gebruikt in het decreet van 1912, dekt de term „technische hulpstoffen”, die in
         1912 onbekend was.
      
      6 –	Het betreft een aanvullende aanmaning die de aanmaning van 3 juli 1996 en het met redenen omkleed advies van 27 maart 1998
         verving.
      
      7 –	De Commissie accepteerde naar aanleiding van het verzoek van de Franse autoriteiten een uitstel van de termijn om op de
         aanmaning te reageren.
      
      8 –	C-24/00, Jurispr. blz. I-1277, punt 23.
      
      9 –	C-219/07, Jurispr. blz. I-4475, punt 23.
      
      10 –	Zie arresten van 20 februari 1979, Rewe-Zentral (120/78, Jurispr. blz. 649, punt 8); 19 juni 2003, Commissie/Italië (C-420/01,
         Jurispr. blz. I-6445, punt 29); 5 februari 2004, Commissie/Italië (C-270/02, Jurispr. blz. I-1559, punt 21) en 24 november
         2005, Schwarz (C‑366/04, Jurispr. blz. I-10139, punt 30).
      
      11 –	Aangehaald in voetnoot 8, punten 49-75.
      
      12 –	Zie arrest van 5 maart 2009, Commissie/Spanje (C-88/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 86 en aangehaalde
         rechtspraak).
      
      13 –	Zie arrest van 5 maart 2009, Commissie/Spanje (aangehaald in voetnoot 12, punt 89 en aangehaalde rechtspraak).
      
      14 –	Zie arresten van 16 juli 1992, Commissie/Frankrijk (C-344/90, Jurispr. blz. I-4719, punten 8‑10 en aangehaalde rechtspraak);
         5 februari 2004, Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 25), en 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers
         en Liefhebbers en Andibel (aangehaald in voetnoot 9, punten 33‑36).
      
      15 –	Zie arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel (aangehaald in voetnoot 9, punt
         35 en aangehaalde rechtspraak).
      
      16 –	Aangehaald in voetnoot 8, punten 36‑42.
      
      17 –	Voor een beter begrip van de zaak heb ik de volgorde van de argumenten van de Commissie gewijzigd.
      
      18 –	Zie in voetnoot 15 aangehaalde rechtspraak.
      
      19 –	C-110/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 34 en aangehaalde rechtspraak.
      
      20 –	C-184/96, Jurispr. blz. I-6197.
      
      21 –	Aangehaald in voetnoot 8.