CELEX: 52013DC0393
Language: nl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Polen te verhelpen

|
			
		
		
		52013DC0393
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Polen te verhelpen /* COM/2013/0393 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
om het buitensporige overheidstekort in Polen
te verhelpen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Overeenkomstig artikel 126
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen de
lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2)       Het stabiliteits- en
groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën
als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot
werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.
(3)       De Raad heeft op 7 juli 2009
overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot
oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) besloten dat er in Polen een
buitensporig tekort bestond[1],
en overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG en artikel 3
van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997
over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de
procedure bij buitensporige tekorten een aanbeveling gedaan om het
buitensporige tekort uiterlijk in 2012 te corrigeren[2]. Om het overheidstekort op een
geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot onder de 3 % van het
bbp, is de Poolse autoriteiten aanbevolen de budgettaire
stimuleringsmaatregelen in 2009 zoals gepland ten uitvoer te leggen, zorg te
dragen voor een gemiddelde structurele budgettaire aanpassing van minstens 1¼ procentpunt
van het bbp per jaar met ingang van 2010, gedetailleerde maatregelen te
formuleren die noodzakelijk zijn om het tekort tegen 2012 tot onder de
referentiewaarde terug te brengen en hervormingen door te voeren om de primaire
lopende uitgaven de komende jaren onder controle te houden. De Raad heeft 7 januari 2010
vastgesteld als uiterste datum waarop doeltreffende actie moet worden
ondernomen.
(4)       De Commissie heeft op 3 februari 2010
op basis van de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie
vastgesteld dat Polen doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de
Raad van 7 juli 2009 om zijn overheidstekort tot onder de
referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom
geen verdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk. Op basis van
de najaarsprognoses 2011 oordeelde de Commissie dat Polen niet op de goede weg
was en vroeg zij om aanvullende maatregelen, die Polen heeft genomen. Aldus
bevestigde de Commissie op 11 januari 2012 dat de Poolse autoriteiten
doeltreffende actie hadden ondernomen in de richting van een tijdige en
duurzame correctie van het buitensporige tekort en op dat moment waren geen
verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk[3].
(5)       Overeenkomstig artikel 3, lid 5,
van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een
aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU
vaststellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling
van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een
ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van de
in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeld
of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een
ernstige negatieve weerslag op de begroting.
(6)       Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU
en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad
moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen
een bepaalde termijn een einde maakt aan de buitensporigtekortsituatie. In de
aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald
waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het
buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om
een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hij
jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses
die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die
overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 %
van het bbp in het structurele saldo, dit is het conjunctuurgezuiverde
begrotingssaldo ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.
(7)       In de voorjaarsprognoses 2009
van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009
krachtens artikel 104, lid 7, VEG ten grondslag lagen, werd
geraamd dat de Poolse economie in 2010 met 0,8 % zou groeien, waarbij de
jaren 2011 en 2012 buiten het blikveld van de prognoses vielen. Het reële bbp
nam in 2009 toe met 1,6 %, voornamelijk door soepeler budgettair en
monetair beleid, de instroom van EU‑fondsen ter financiering van
infrastructurele investeringen en een waardedaling van de munt. De aantrekkende
uitvoer en de heropleving van de binnenlandse vraag zorgden voor herstel in 2010
en 2011, toen het reële bbp respectievelijk met 3,9 % en 4,5 %
toenam; de groei van het bbp in 2010 was dus ruim boven de 0,8 % van het
bbp die de diensten van de Commissie in de voorjaarsprognoses 2009 verwachtten.
De voorjaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, waarin werd
voorzien dat het verdwijnen van de output gap buiten het blikveld van de
prognoses zou vallen, gingen er impliciet vanuit dat het groeipercentage van de
Poolse economie tijdens de laatste beschouwde jaren rond het potentieel zou
liggen. De Poolse economie kende in 2012 echter een sterke teruggang met een
reële groei van het bbp van 1,9 %. Investeringen, met name in de bouw,
bleven uit door consolidatie van de overheid, verzwakte kredietgroei en doordat
huishoudens ervan afzagen onroerend goed te kopen. Over het algemeen genomen
heeft Polen in de periode 2009‑2012 een relatief bestendige economische
activiteit gekend, zij het met een reële groei van het bbp die onder het
potentieel in 2012 lag, hoofdzakelijk als gevolg van de wereldwijde economische
en financiële crisis.
(8)       Volgens de voorjaarsprognoses
2013 van de diensten van de Commissie zal het reële bbp in 2013 slechts met 1,1 %
toenemen. De particuliere consumptie groeit naar verwachting met 0,8 % als
gevolg van een dalende werkgelegenheid, gematigde loonstijging en omdat
huishoudens hun spaargeld weer opbouwen. De trend in bruto‑investeringen
in vaste activa, met name in de infrastructurele bouw, zal met een daling van 2,6 %
negatief blijven en weerspiegelt de verdere budgettaire consolidatie, de zwakke
buitenlandse vraag en de verzwakte kredietgroei. In 2014 trekt de economie naar
verwachting enigszins aan met een groei van het reële bbp van 2,2 %,
hoewel daaraan risico´s in beide richtingen verbonden zijn naar gelang van de
snelheid van het wereldwijde herstel. 
(9)       Het overheidstekort liep op
(van 3,7 % van het bbp in 2008) tot 7,4 % van het bbp in 2009 door
een aanzienlijke budgettaire stimulering en een sterke intrinsieke dynamiek van
de uitgaven, gebaseerd op sterke groei. Nadat de buitensporigtekortprocedure
was ingeleid, richtten de consolidatiemaatregelen in 2010 zich op de
overheidssalarissen, lopende bestedingen en een verhoging van de accijnzen.
Ondanks deze consolidatiemaatregelen van 0,6 % liep het nominale tekort op
tot 7,9 % van het bbp in 2010 door een aanzienlijke stijging van de
overheidsinvesteringen (0,4 % van het bbp) en de intermediaire consumptie
(0,5 % van het bbp). Sinds 2011 is het nominale tekort beïnvloed door
voortdurende consolidatie‑inspanningen, inclusief besparingen in sociale
bijdragen die zijn overgedragen naar open pensioenfondsen, verhogingen van de
btw-tarieven en inkomstenverhogende veranderingen in andere belastingen, de
invoering van een tijdelijke uitgavenregel en besparingen in de uitgaven voor
een actief arbeidsmarktbeleid. Het nominale tekort steeg daardoor naar 5 %
van het bbp in 2011. 
(10)     Het overheidstekort bedroeg
volgens de feitelijke gegevens in de bekendmaking van Eurostat van april 2013 3,9 %
van het bbp in 2012. Het feitelijke tekort voor 2012 is hoger dan de verwachte 3,5 %
van het bbp dat in september 2012 door de Poolse autoriteiten openbaar is
gemaakt. Vooral de rente‑uitgaven en de sociale overdrachten vielen hoger
uit dan geraamd. Aan de ontvangstenkant waren de indirecte belastingen, met
name de btw, aanzienlijk lager dan was voorspeld. Een nog slechter resultaat
kon worden voorkomen doordat er sprake was van minder overheidsinvesteringen,
wat deels werd gecompenseerd door lagere ontvangen kapitaaloverdrachten.
(11)     Volgens de voorjaarsprognoses 2013
van de diensten van de Commissie komt het overheidstekort in 2013 uit op 3,9 %
van het bbp (tegenover de tekortdoelstelling van Polen van 3,5 % van het
bbp voor 2013) en, ervan uitgaande dat het beleid ongewijzigd blijft, op 4,1 %
van het bbp in 2014. Als rekening wordt gehouden met de aanvullende maatregelen
in de actualisering van 2013 van het Poolse convergentieprogramma (CP), dat na
de afsluitingsdatum van de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de
Commissie is gepubliceerd, verandert de beoordeling nauwelijks. Het CP voorziet
voor 2013 niet in nieuwe discretionaire maatregelen. Hoewel het CP ervan
uitgaat de btw‑tarieven op het huidige niveau te houden en deze niet te
verlagen, zou het opnemen van deze maatregel het tekort in 2014 naar schatting
van de Commissie terugbrengen tot 3,7 % van het bbp. Daarom zijn de
voorjaarsprognoses van de diensten van de Commissie geactualiseerd met de in
het CP vervatte maatregelen, om een accuraat basisscenario te hebben voor de
nieuwe aanbeveling. 
(12)     Het grootste neerwaartse
risico voor de begrotingsdoelstellingen in 2013 en erna is –zo blijkt uit
gegevens uit het verleden – een sterke procycliciteit van indirecte en directe
belastinginkomsten en een in de prognoses gebruikte ondermaatse
inkomstenelasticiteit. Dit werd met name in 2012 ervaren toen de
belastinginkomsten ondanks een verbreding van de belastinggrondslag daalden als
gevolg van een verhoging van de btw‑teruggaaf en achterstallige btw. 
(13)     Het structurele tekort nam af
van 8,3 % van het bbp in 2010 naar 5,4 % in 2011 en 3,8 % in 2012.
De in deze periode uitgevoerde consolidatiemaatregelen richten zich met name op
indirecte belastingen, bijdragen bij arbeidsongeschiktheid, bijdragen aan open
pensioenfondsen, de overheidssalarissen (met uitzondering van de lokale
overheid) en intermediaire consumptie. Deze maatregelen waren aanzienlijk en
besloegen zowel de ontvangsten‑ als de uitgavenkant. Cumulatief kwamen
zij neer op 2,1 % van het bbp in 2011 en 1,6% van het bbp in 2012.
(14)     De gemiddelde ogenschijnlijke
jaarlijkse begrotingsinspanning over de periode 2010‑2012 wordt geschat
op 1,5 % van het bbp. Indien zij wordt aangepast aan de aanzienlijke
opwaartse herziening van de potentiële productiegroei op het moment dat de
aanbeveling werd uitgebracht (‑0,3 procentpunt) en omdat de
inkomsten onverwacht minder snel stegen dan de bbp‑groei op basis van de
standaardelasticiteiten (+0,4 procentpunt) impliceerde, overtreft de
gemiddelde jaarlijkse aangepaste structurele inspanning (1,6 % van het
bbp) de aanbevolen gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning (1¼ % van
het bbp) over de periode 2010‑2012. De bottom‑upaanpak raamt de
cumulatieve omvang van de consolidatiemaatregelen op ongeveer 4,3 % van
het bbp over de periode 2010‑2012. Polen heeft aldus doeltreffende actie
ondernomen. 
(15)     Uit het Fiscal Sustainability
Report 2012 van de Europese Commissie blijkt dat de begroting van Polen op de
korte termijn niet onder druk zal komen te staan. Het land kent volgens het
middellangetermijnperspectief een gemiddeld houdbaarheidsrisico en volgens het
langetermijnperspectief een laag risico, op voorwaarde dat de budgettaire
consolidatieplannen volledig worden uitgevoerd. Uit het Vergrijzingsverslag 2012
blijkt in de jaren 2010-2060 naar verwachting een beperkte stijging van de
totale leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven. Toch moet Polen nog altijd
beleidsmaatregelen uitvoeren die gericht zijn op een betere duurzaamheid op de
lange termijn, maar deze inspanning ligt onder de gemiddelde verbetering die
voor de EU als geheel is vereist.
(16)     De overheidsschuld daalde van 56,2 %
van het bbp in 2011 naar 55,6 % van het bbp in 2012, wegens een aanzienlijke
stock‑flow adjustment. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten
van de Commissie stijgt de overheidsschuld naar 57½ % van het bbp in 2013
en, bij ongewijzigd beleid, naar bijna 59 % van het bbp in 2014. 
(17)     Om het tekort tegen 2013 terug
te brengen tot onder de drempelwaarde van het bbp van 3 %, waarmee de
uiterste termijn dus met één jaar wordt verlengd, zou de vereiste structurele
inspanning neerkomen op ten minste 1,4 % van het bbp. Een dergelijke
jaarlijkse inspanning zou hoger uitkomen dan in de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009
is gevraagd (1¼ % van het bbp), ondanks het feit dat het begrotingsrisico
sinds 2009 is gedaald aangezien het nominale tekort een veel lager niveau kent
en de schuld onder de drempelwaarde van 60 % blijft. Daarom is een
geleidelijkere consolidatie geoorloofd, ook omdat dit de productiekosten terug
zou brengen, die aanzienlijk zouden kunnen zijn als in 2013 een correctie had
moeten plaatsvinden, met name omdat de beschikbare tijd na de aanbeveling
beperkt is om de vereiste maatregelen uit te voeren. Daarom moeten deze worden
opgevoerd om over het gehele jaar het effect van ongeveer 1 % van het bbp
te kunnen bereiken.
(18)     In het licht van het
bovenstaande en overeenkomstig de regels van het stabiliteits‑ en
groeipact, is een verlenging van de termijn van twee jaar gerechtvaardigd om
het buitensporige tekort te corrigeren.
(19)     Het corrigeren van het
buitensporige tekort tegen 2014 zou samenvallen met de tussentijdse nominale
tekortdoelstelling van 3,6 % van het bbp voor 2013 en 3,0 % van het
bbp voor 2014. De onderliggende verbetering in het structurele begrotingssaldo
die deze doelstellingen met zich meebrengen, betreft 0,8 % van het bbp in 2013
en 1,3 % van het bbp in 2014. Dit betekent dat aanvullende maatregelen
nodig zijn van 0,4 % van het bbp in 2013 en 0,4 % van het bbp in 2014,
bovenop de maatregelen die al in de voorjaarsprognoses en de actualisering van
het convergentieprogramma staan, waarvan het effect op de begroting op 0,25 %
van het bbp in 2013 en 0,4 % van het bbp in 2014 wordt geraamd.
(20)     Polen voldoet aan de
voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het
buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5,
van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en
verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige
tekorten,
HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING
VASTGESTELD:
(1)                   
Polen maakt uiterlijk tegen 2014 een eind aan de
buitensporigtekortsituatie.
(2)                   
Polen bereikt een nominale tekortdoelstelling van 3,6 %
van het bbp in 2013 en 3,0 % van het bbp in 2014, wat neerkomt op een
jaarlijkse verbetering van het structurele saldo met respectievelijk ten minste
0,8 % en 1,3 % van het bbp, uitgaande van de geactualiseerde
voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie.
(3)                   
Polen voert de reeds vastgestelde maatregelen
onverkort uit en vult deze aan met voldoende extra maatregelen om uiterlijk in 2014
een correctie van het buitensporige tekort te bereiken.
(4)                   
De Raad stelt een termijn van [1 oktober 2013]
vast waarbinnen Polen effectieve maatregelen moet nemen en overeenkomstig
artikel 3, lid 4 bis, van
Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad gedetailleerd verslag
moet uitbrengen over de voorgenomen consolidatiestrategie om de doelstellingen
te realiseren.
Daarnaast dienen de Poolse autoriteiten i) de
kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren, met name door bezuinigingen
op groeibevorderende infrastructurele investeringen tot een minimum te beperken
en de sociale uitgaven en de doeltreffendheid ervan nauwkeurig te beoordelen;
ii) de naleving van de belastingwetgeving in de hand te werken en de
doeltreffendheid van de belastingdienst te verhogen en iii) het institutionele
kader van de overheidsfinanciën in grotere mate bindend en transparant te
maken, onder meer door de permanente uitgavenregel voor de overheidsbegroting
snel aan te nemen. Om het welslagen van de budgettaire
consolidatiestrategie te verzekeren, is het tot slot van belang om de
budgettaire consolidatie te schragen met omvattende structurele hervormingen,
overeenkomstig de aan Polen gerichte aanbevelingen in het kader van het
Europees semester. Na de in aanbeveling (4) bedoelde verslaglegging, brengen de Poolse
autoriteiten in een afzonderlijk hoofdstuk in de convergentieprogramma´s
verslag uit over de voortgang in de tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen,
totdat het buitensporige tekort volledig is gecorrigeerd.
Deze aanbeveling is gericht tot de Republiek
Polen.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               Alle documenten met betrekking tot de
buitensporigtekortprocedure van Polen zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm
[2]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.
[3]               Mededeling van de Commissie aan de Raad over de
evaluatie van de begrotingsuitvoering in de context van de lopende
buitensporigtekortprocedures na de najaarsprognoses 2011 van de diensten van de
Commissie, COM(2012) 4 final, 11.1.2012.