CELEX: 61995CC0065
Language: pt
Date: 1996-11-26
Title: Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 26 de Novembro de 1996. # The Queen contra Secretary of State for the Home Department, ex parte Mann Singh Shingara (C-65/95) e ex parte Abbas Radiom (C-111/95). # Pedido de decisão prejudicial: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Reino Unido. # Livre circulação de pessoas - Derrogações - Direito de entrada - Vias de recurso - Artigos 8. e 9. da Directiva 64/221/CEE. # Processos apensos C-65/95 e C-111/95.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
      DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      apresentadas em 26 de Novembro de 1996 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               A High Court of Justice (Queen's Bench Division) submeteu ao Tribunal de Justiça cinco questões prejudiciais relativas à interpretação da Directiva 64/221/CEE do Conselho, dc 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação c estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública c saúde pública (
                     1
                  ) (a seguir «directiva»).
            
         
               2. 
            
            
               A High Court considera necessária a resposta às referidas questões para decidir nos recursos interpostos por S. Shingara c A. Radiom contra a recusa, das autoridades britânicas, de autorizarem a sua entrada no Reino Unido, por razões de segurança pública.
            
         Matéria de facto e tramitação do processo Radiom (segundo o despacho de reenvio)
      
               3.
            
            
               A. Radiom, nacional iraniano casado desde 1981 com uma cidadã britânica, adquiriu cm Maio de 1982 a nacionalidade irlandesa. Em Maio de 1983, obteve uma autorização de residência ilimitada no Reino Unido, não na sua condição de nacional comunitário (que não consta fosse conhecida, então, pelo Home Office), mas na de estrangeiro não comunitário. O pedido de autorização de residência tinha sido formulado com base no seu casamento com uma cidadã britânica.
            
         
               4.
            
            
               Entre 1983 c 1989, A. Radiom trabalhou no serviço consular iraniano, primeiro em Manchester e, mais tarde, em Londres. Em 1989, o Reino Unido cortou relações diplomáticas com o Irão e, em 9 de Março de 1989, o Foreign Office (
                     2
                  ) comunicou a A. Radiom que teria de abandonar o Reino Unido no prazo de sete dias c que, se o não fizesse, seria detido e expulso. A. Radiom partiu sem esperar que essa ameaça se cumprisse. Na altura, disseram-lhe que devia ser expulso por motivos de segurança nacional, mas não entraram em mais detalhes.
            
         
               5.
            
            
               Em 2 de Julho de 1992, os advogados de A. Radiom escreveram ao Home Office chamando a atenção para o facto de se tratar de um nacional comunitário e para saber qual seria a sua situação no caso de pretender regressar ao Reino Unido para aí trabalhar. Em resposta oficial, de 24 de Setembro de 1992, foi-lhes comunicado que a expulsão tinha sido decidida no interesse da segurança nacional (sem a possibilidade de qualquer recurso). A carta acrescentava «se A. Radiom tentar actualmente entrar no Reino Unido, ser-lhe-á recusada a entrada por razões de ordem pública e também não terá qualquer direito de recurso. Se for encontrado no Reino Unido, serão tomadas medidas de expulsão e, mais uma vez, A. Radiom não terá qualquer direito de recurso».
            
         
               6.
            
            
               Em 13 de Outubro de 1992, após receberem esta resposta, os advogados de A. Radiom escreveram ao Home Office solicitando formalmente que lhe fosse concedida uma autorização de residência comunitária e que, em caso de recusa, fossem dadas «razões precisas» e os informassem «das possibilidades que o nosso cliente tem de recorrer dessa recusa nos termos do artigo 9.° da Directiva 64/221/CEE».
            
         
               7.
            
            
               Na resposta negativa do Home Office, de 23 de Novembro de 1992, foi recordado que «... se tentar actualmente entrar no Reino Unido ou se efectivamente o fizer ser-lhe-á recusada a entrada e/ou conduzido à fronteira por entrada ilegal. Essa decisão não é passível de recurso» (
                     3
                  ).
            
         
               8.
            
            
               Foi contra esta decisão de 23 de Novembro de 1992, que A. Radiom recorreu à High Court solicitando que fosse declarado o seu direito de obter uma autorização de residência e de interpor recurso, ou o seu direito à obtenção, por parte do Secretary of State, de um parecer de uma autoridade independente.
            
         
               9.
            
            
               Na High Court, o representante do Secretary of State expôs as razões que o levaram a ordenar pessoalmente a expulsão de Α. Radiom em 1989 e que o levaram, após reexame do processo, a manter a sua decisão:
               «... a decisão de expulsar o recorrente do Reino Unido em 1989 foi tomada com base numa directiva pessoal do então Home Secretary com fundamento em que a sua presença no Reino Unido não era nem do interesse público nem do interesse da segurança nacional.
               ... A razão para a tomada de decisão cm 1989 foi a de que o recorrente era conhecido por advogar a violência contra os dissidentes do regime de Khomeini no Irão e por ter estado envolvido na obtenção de informações acerca de dissidentes iranianos no Reino Unido. Nessa altura, o regime iraniano estava empenhado num programa de assassinato de dissidentes. Esses assassinatos continuam por toda a Europa c noutros países. Os fundamentos da decisão tomada em 1989 estavam relacionados exclusivamente com a conduta pessoal do recorrente. O fornecimento de informações acerca dos fundamentos que levaram à tomada da decisão seria contrário à segurança do Reino.
               O Secretary of State chegou, pessoalmente, a considerar a revogação da ordem de expulsão, à luz do pedido de fiscalização da legalidade, mas, face aos antecedentes do recorrente e às informações que chegaram ao Home Secretary de que o recorrente continua a apoiar e a colaborar nos objectivos do Governo iraniano, considerou que a revogação da decisão de expulsão era contrária aos interesses da segurança nacional».
            
         Matéria de facto e tramitação do processo Shingara (segundo o despacho de reenvio)
      
               10.
            
            
               M. S. Shingara, de origem indiana, possui a nacionalidade francesa. Em 29 de Março de 1991, tentou entrar no Reino Unido, mas foi-lhe negada autorização de entrada por decisão pessoal do Secretary of State, no entender do qual, permitir-lhe o acesso ao Reino Unido «seria contrário aos interesses de ordem pública c de segurança pública».
            
         
               11.
            
            
               A comunicação oficial da proibição afirmava além disso que «não pode recorrer desta recusa de autorização de entrada, pois a mesma foi tomada em obediência às ordens dadas pessoalmente pelo Secretary of State com os fundamentos acima referidos». Nos mesmos termos se exprimiu outra comunicação do Home Office, dc 26 de Abril de 1991, cm que se afirmava igualmente que M. S. Shingara não tinha qualquer possibilidade de interpor recurso da decisão.
            
         
               12.
            
            
               Em 10 de Novembro de 1992, os advogados de M. S. Shingara escreveram ao Home Office referindo que «nos termos do n.° 2 do artigo 9.° da Directiva 64/221/CEE, M. S. Shingara devia ter podido submeter o seu caso à apreciação de uma autoridade administrativa c apresentar pessoalmente os seus meios de defesa (salvo quando tenha sido demonstrado que a sua presença era contrária aos interesses da segurança nacional).
               Nestas circunstâncias, vemo-nos compelidos a solicitar que sejam tomadas providências imediatas para que se possa interpor recurso, sem o que seremos obrigados a apresentar um pedido de fiscalização da legalidade».
            
         
               13.
            
            
               A resposta do Home Office, de 18 de Maio de 1993, reiterou que não havia possibilidade de recurso.
            
         
               14.
            
            
               M. S. Shingara não interpôs, com efeito, qualquer recurso, mas em 15 de Julho de 1993, chegou ao porto de Dover com a sua mulher e filhos e foi-lhe permitida a entrada no país ao mostrar o seu bilhete de identidade francês. Não referiu ao agente dos serviços de imigração o facto de anteriormente lhe ter sido recusada a autorização de entrada, nem as razões desse facto.
            
         
               15.
            
            
               M. S. Shingara foi detido em 22 de Julho de 1993 em Birmingham, por entrada ilegal no país. A notificação correspondente, comunicada no mesmo dia ao interessado, dizia o seguinte: «... estou convicto de que praticou o crime de entrada ilegal no país, tal como definido na Section 33 (1) do Immigration Act 1971... Tenho a intenção de ordenar a sua expulsão do Reino Unido em tempo oportuno. Ser-lhe-ão fornecidos detalhes separadamente».
            
         
               16.
            
            
               Em 30 de Julho de 1993, o juiz autorizou a propositura de um pedido de fiscalização da legalidade para impugnar a detenção de M. S. Shingara. Este foi posto em liberdade no mesmo dia e regressou a França.
            
         
               17.
            
            
               Na High Court, M. S. Shingara contesta a decisão de 22 de Julho de 1993 de o tratar como estrangeiro ilegalmente entrado no país, de o deter e de expulsá-lo do Reino Unido e de lhe impedir o acesso ao território britânico. Pretende que seja anulada a referida decisão e se declare que tem direito a recorrer da decisão de expulsão e de recusa de entrada, ou a que o seu caso seja sujeito à apreciação de uma autoridade independente, nos termos do n.° 2 do artigo 9.° da directiva.
            
         
               18.
            
            
               O representante do Secretary of State expôs na High Court as razões da adopção da decisão de 1991: «... na opinião do Secretary of State, o recorrente era um indivíduo activista empenhado na promoção do extremismo sikh no Reino Unido e do terrorismo noutros locais. O recorrente é o dirigente do Babbar Khalsa (BK) em França, organização sikh que apoia actividades terroristas na índia. A não apresentação de mais razões, dcve-sc ao facto de tal ser contrario aos interesses da segurança nacional e incompatível com a protecção das fontes de informação».
            
         As questões prejudiciais
      
               19.
            
            
               Para decidir nos dois litígios que lhe foram submetidos, a High Court considera necessário obter do Tribunal de Justiça resposta a algumas dúvidas que lhe sugere a interpretação c aplicação da directiva. O teor das questões prejudiciais colocadas ć o seguinte:
               
                        «1)
                     
                     
                        No artigo 8.° da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, a expressão “os recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos” refere-sc
                        
                                 a)
                              
                              
                                 às vias judiciais específicas disponíveis no que toca às decisões relativas à entrada de nacionais do Estado cm causa (concretamente, um recurso para um “immigration adjudicator”),
                                 ou
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 apenas às vias judiciais disponíveis relativamente a actos administrativos em geral (concretamente, um pedido de “judicial review” — fiscalização da legalidade)?
                              
                           Se a resposta à questão anterior for a a), será que a expressão retirada do artigo 8.° da Directiva 64/221 se refere apenas às vias de recurso de que podem dispor os nacionais do Estado cm causa nas mesmas circunstâncias (concretamente, recusa de entrada por razões de segurança do Estado), ou também se refere às vias de recurso específicas de que dispõem, em circunstâncias análogas ou similares, os nacionais do Estado cm causa; e, se assim for, quão similar ou análogas têm de ser as circunstâncias?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        À luz da resposta à questão 1, quando se recusa a entrada a um nacional comunitário no Reino Unido por motivos de segurança do Estado, o artigo 8.° da Directiva 64/221 exige que esse cidadão tenha um direito de recurso (right of appeal) para um “immigration adjudicator” se, na correcta interpretação das disposições legais nacionais pertinentes, um nacional britânico a quem seja recusada a entrada no Reino Unido por razões de segurança do Estado tiver um direito de recurso para provar que é um nacional britânico c que, portanto, tem o direito de entrar no Reino Unido, independentemente de a sua presença aí ser indesejável por razões de segurança do Estado?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        A expressão inicial do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221 (“não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou, se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão, ou, quando não tem efeito suspensivo”) aplica-se igualmente ao artigo 9.°, n.° 2?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Quando é tomada uma decisão de expulsar um nacional comunitário do território de um Estado-Membro que não o seu, por razões de ordem pública ou segurança pública, e o nacional comunitário abandona esse território sem que se tenha verificado a interposição de um recurso ou a apresentação de um pedido de parecer de uma autoridade competente independente, nos termos dos artigos 8.° ou 9.° da Directiva 64/221 do Conselho, esse nacional comunitário tem o direito de submeter a questão à apreciação de uma autoridade competente independente nos termos do artigo 9.°, n.°2, se posteriormente regressar ou pretender regressar ao território do Estado-Membro em causa, relativamente:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 ao indeferimento de um pedido de autorização de residência;
                                 ou
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 ao indeferimento de um pedido de entrada;
                                 ou
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 a uma decisão ordenando a sua expulsão?
                              
                           
                  
                        5)
                     
                     
                        As respostas à questão 4 variam consoante:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 o interessado tenha entrado no território do Estado-Membro antes de solicitar uma autorização de residência;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 o interessado tenha sido expulso do Estado-Membro antes de ter solicitado uma autorização de residência, ou nunca tenha pedido essa autorização;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 a partida anterior foi o resultado de uma decisão de expulsão, ou de uma ameaça de detenção e expulsão, e foi seguida de uma decisão proibindo a entrada e a presença do interessado no território?»
                              
                           
                  
         As normas comunitárias objecto de interpretação
      
               20.
            
            
               A directiva tem por objecto coordenar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de residência, deslocação, ou expulsão de nacionais de outros Estados-Membros, adoptadas por razões de ordem pública, segurança e saúde pública. Diz respeito, por isso, em primeiro lugar, às condições de entrada c de residência das referidas pessoas.
            
         
               21.
            
            
               A directiva contém preceitos dc natureza material c de natureza processual. Os primeiros (n.°2 do artigo 2.° c artigos 3.° c 4.°) limitam os motivos que os Estados-Mcmbros podem invocar a título de «razões de ordem pública, segurança c saúde pública», para restringir a presença de nacionais de outros Estados-Mcmbros. Quanto à interpretação destes preceitos não é colocada qualquer questão prejudicial (
                     4
                  ).
            
         
               22.
            
            
               Quanto aos preceitos de natureza processual, a directiva exige a cada Estado-Mcmbro que faculte aos nacionais dos outros Estados-Mcmbros as vias de recurso que são facultadas aos nacionais para impugnação dos actos administrativos. Tal exigência constitui, precisamente, o objecto das questões prejudiciais suscitadas.
            
         
               23.
            
            
               O artigo 6.° da directiva preceitua: «As razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública cm que se fundamentou a decisão serão levadas ao conhecimento do interessado, a menos que a isso se oponham motivos respeitantes à segurança do Estado».
            
         
               24.
            
            
               O artigo 7.° da directiva estatui: «A decisão que recuse a emissão ou a renovação de uma autorização de residência ou a decisão de expulsão do território será notificada ao interessado. Na notificação deve constar o prazo concedido para abandonar o território. Salvo por motivo de urgência, este prazo não pode ser inferior a quinze dias, se o interessado não tiver ainda recebido autorização de residência, e a um mês, nos outros casos».
            
         
               25.
            
            
               O artigo 8.° da directiva, refere-se, de modo específico, ao regime de recursos contra as anteriores decisões: «O interessado deve poder recorrer da decisão que recuse a entrada, a emissão ou a renovação da autorização de residência, bem como da decisão de expulsão do território, utilizando, para o efeito, os recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos».
            
         
               26.
            
            
               Por último, o artigo 9.° da directiva estabelece:
               «1.   Não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou, se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão, ou, quando não tem efeito suspensivo, a decisão da autoridade administrativa que recuse a renovação da autorização de residência ou que determine a expulsão do titular de uma autorização de residência, salvo por motivo de urgência, só será proferida após a obtenção do parecer prévio de uma autoridade competente do país de acolhimento, perante a qual o interessado deve poder deduzir os seus meios de defesa e fazer-se assistir ou representar nos termos previstos na legislação nacional.
               Esta autoridade deve ser diferente da que for competente para proferir a decisão de recusa de renovação da autorização de residência ou de expulsão.
               2.   As decisões de recusa de emissão da primeira autorização de residência, bem como as decisões de expulsão proferidas antes da emissão da referida autorização, serão submetidas, a pedido do interessado, à apreciação da autoridade competente para emitir o parecer prévio previsto no n.° 1. O interessado será, então, autorizado a apresentar pessoalmente os seus meios de defesa, salvo quando a isso se oponham os interesses da segurança nacional.»
            
         As disposições nacionais em matéria de direito de entrada de estrangeiros
      
               27.
            
            
               E jurisprudência assente que não incumbe ao Tribunal de Justiça, decidindo nos termos do artigo 177.° do Tratado CE, interpretar o direito nacional nem apreciar os seus efeitos. Todavia, julgo oportuno fazer uma resenha, para melhor compreensão do enquadramento jurídico em que se situa o litígio, das disposições de direito nacional aplicáveis.
            
         
               28.
            
            
               Estas disposições constam do Immigration Act 1971 e as que têm relação directa com os casos dos autos são as seguintes:
               
                        —
                     
                     
                        A Section 1 (1) estabelece que todos os que por força do presente Act tiverem direito de residência no Reino Unido são livres de aí viver, bem como de entrar e sair, sem obstáculos nem impedimentos, excepto quando tal seja exigido nos termos deste Act, para poder demonstrar a existência desse direito ou com as limitações que possam ser legalmente impostas a qualquer pessoa.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        A Section 2 (1) dispõe que os cidadãos britânicos têm o direito de residir no Reino Unido.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        A Section 3 (1) prevê que, salvo determinados excepções, um estrangeiro não pode entrar no Reino Unido sem autorização.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        A Section 3 (5) (b), dispõe que poderão ser expulsos, nomeadamente, os estrangeiros cuja expulsão (
                              5
                           ) o Secretary of State julgue ser conducive to the public good. Um cidadão britânico não pode ser expulso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        A Section 3 (8), dispõe que se uma pessoa afirmar ser cidadão britânico ou invocar alguma excepção prevista neste Act, incumbe-lhe o ónus de prova.
                     
                  
         
               29.
            
            
               Quanto à impugnação das decisões administrativas relativas à autorização de entrada, o Immigration Act regula na Section 13 {appeals against exclusion from United Kingdom) as possibilidades de recurso: «... qualquer pessoa a quem seja negada autorização para entrar no Reino Unido de acordo com a presente lei pode recorrer perante um adjudicator da decisão que lhe exige uma autorização ou da recusa desta» (
                     6
                  ).
            
         
               30.
            
            
               A Section 13 (5) do referido diploma veda a possibilidade de recurso no caso de uma pessoa em relação à qual o Secretary of State tenha declarado que a proibição de entrada se baseia cm motivos de interesse público {exclusion conducive to the public good):«Uma pessoa não pode recorrer de urna recusa de autorização de entrada ou de emissão de urna entry clearance se o próprio Secretary of State certificar que ele próprio (c não uma pessoa actuando sob a autoridade) deu instruções para que ao recorrente não fosse permitida a entrada no Reino Unido com fundamento cm que tal proibição é efectuada no interesse da colectividade, ou se a autorização de entrada ou a entry clearance foram recusados cm obediência a qualquer ordem desse tipo» (
                     7
                  ).
            
         A livre circulação dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade: o direito de entrar no território dos Estados-Membros e as limitações desse direito por razões de segurança e ordem públicas
      
               31.
            
            
               Ainda que correndo o risco de repetir o que 6 óbvio, deve recordar-se que o Tratado CEE garantia, desde o início, a liberdade dos nacionais de um Estado-Membro circularem e de se deslocarem a outro Estado-Membro a fim de desenvolverem actividades económicas quer na qualidade de trabalhadores assalariados (artigo 48.°), de trabalhadores não assalariados (artigo 52.°) ou de fornecedores de serviços (artigo 59.°) (
                     8
                  ).
            
         
               32.
            
            
               O Acto Único introduziu o conceito de «mercado interno», que associa ao conceito de «espaço sem fronteiras internas»; o artigo 7.°-A do Tratado CE dispõe, com efeito, que: «O mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado».
            
         
               33.
            
            
               O artigo 8.°-A do Tratado CE, aditado pelo artigo G. C do Tratado da União Europeia, sob a epígrafe «A cidadania da União», preceitua que: «Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação».
            
         
               34.
            
            
               A criação de uma cidadania da União, com o corolário, já referido, do direito à livre circulação dos seus titulares no território de todos os Estados-Membros, representa um progresso qualitativo considerável, na medida em que, como a Comissão alega acertadamente, desvincula a referida liberdade dos seus elementos funcionais ou instrumentais (a relação com uma actividade económica ou com a prossecução do mercado interno) e eleva-a à categoria de direito próprio e independente, inerente ao status político dos cidadãos da União.
            
         
               35.
            
            
               Não creio que seja necessário, neste litígio, analisar até que ponto a livre circulação de pessoas, nas diversas etapas de evolução do Tratado CEE, constituía um obstáculo à manutenção das formalidades de controlo de pessoas, nacionais de outro Estado-Membro, nas fronteiras internas (
                     9
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Basta, em minha opinião, recordar que, já antes do Acto Único, o direito de entrar no território de um Estado-Membro não estava sujeito, para os nacionais dos demais Estados-Membros que invocassem os artigos 48.°, 52.° ou 59.° do Tratado, a nenhum tipo da autorização administrativa, uma vez que tal direito deriva directamente do Tratado (
                     10
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Em concreto, e continuando a referir-me à situação anterior ao Acto Único, as normas de direito comunitário derivado proibiam expressamente que o direito de entrada fosse subordinado à obtenção de autorizações administrativas, podendo exigir-sε só a apresentação de um documento de identificação comprovando a qualidade de nacional de um Estado-Membro (
                     11
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Tais princípios, bem como as consequentes proibições, fazem parte do acervo comunitário c as modificações ulteriores do Tratado CEE vieram reforçá-los. A sua força obrigatória impõe-se, pois, a todos os Estados-Membros (
                     12
                  ).
            
         
               39.
            
            
               A liberdade de circulação das pessoas, assim configurada, pode, no entanto, ser objecto de restrições: o Tratado, ao longo das suas diferentes alterações, não quis retirar totalmente aos Estados-Membros uma prerrogativa clássica da sua soberania, por força da qual estes podem limitar a liberdade de movimentos dos não nacionais, negando-lhes a entrada ou cxpulsando-os do seu território.
            
         
               40.
            
            
               O reconhecimento da referida prerrogativa, por sua vez limitada pelo direito comunitário (
                     13
                  ), acompanha cm todo o caso a regulação de cada uma das liberdades a que me referi anteriormente: no n.° 3 do artigo 48.° do Tratado CE, relativamente aos trabalhadores assalariados (
                     14
                  ), c no n.° 1 do artigo 56.° do referido Tratado, relativamente aos traba-madores não assalariados (
                     15
                  ), aplicável igualmente à livre prestação de serviços.
            
         
               41.
            
            
               As decisões correspondentes só podem basear-se em razões ou motivos fundados na saúde pública, ordem pública ou segurança pública. De acordo com o que se indicou anteriormente, a finalidade da directiva é, precisamente, coordenar as disposições nacionais reguladoras deste tipo de medidas, quer nos seus aspectos materiais quer processuais.
            
         
               42.
            
            
               A jurisprudência do Tribunal de Justiça reiterou, concretamente, que a cláusula de ordem pública, enquanto base das decisões limitativas da liberdade de circulação, deve ser interpretada restritivamente (
                     16
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Em suma, mantém-se o poder de os Estados-Membros negarem, pelas razões tipificadas a que já me referi, quer o acesso quer a permanência, no seu território, de nacionais de outros Estados-Membros. O referido poder, não obstante, apenas poderá exercer-se validamente dentro do respeito das regras do direito comunitário.
            
         O direito de recurso previsto pelo artigo 8.° da directiva (primeira e segunda questões prejudiciais)
      
               44.
            
            
               Com as duas primeiras questões, que convém tratar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende que o Tribunal de Justiça interprete o artigo 8.° da directiva na medida em que este exige que os actos adoptados pelas autoridades de cada Estado-Membro na matéria possam ser objecto dos «recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos».
            
         
               45.
            
            
               Pergunta se por «os mesmos recursos» (
                     17
                  ) se devem entender os recursos específicos facultados aos nacionais em matéria de entrada, residência e expulsão do território do seu próprio Estado ou, ao invés, os recursos que, em geral, são facultados aos nacionais relativamente a actos da administração, independentemente do seu objecto.
            
         
               46.
            
            
               Em minha opinião, a resposta mais ajustada à norma 6 a segunda: as decisões administrativas controvertidas, relativas a estrangeiros, devem ser susceptíveis dos mesmos recursos que, cm geral, são facultados aos nacionais do Estado em questão contra qualquer acto administrativo.
            
         
               47.
            
            
               O teor literal do preceito confirma que o ponto de referência 6 o sistema geral de impugnação dos actos administrativos. O referido sistema geral, de acordo com a expressão do artigo 8.° da directiva, deve ser facultado aos estrangeiros, quando pretendam impugnar as decisões da administração em matéria de entrada, residência c expulsão, adoptadas por razões de ordem pública, segurança c saúde pública.
            
         
               48.
            
            
               A ratio legis da norma conduz à mesma conclusão: teria pouco sentido que o artigo 8.° da directiva se referisse a recursos específicos, à disposição dos nacionais, que estes não teriam necessidade de utilizar: os nacionais de cada um dos Estados-Membros não precisam de recorrer dos actos administrativos que proíbam a sua entrada ou decidam a sua expulsão do seu país de origem já que, por definição (
                     18
                  ), não podem ser objecto de semelhantes medidas (
                     19
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Por conseguinte, seria perfeitamente ilógico que a directiva pretendesse facultar aos estrangeiros um tipo de recursos específicos, pensados para os nacionais, que não têm explicação alguma no ordenamento interno, precisamente por falta de objecto.
            
         
               50.
            
            
               Os recorrentes sustentam, não obstante, que a resposta válida deve ser a contrária, uma vez que existem, para os nacionais britânicos afectados por este tipo de decisões administrativas, meios de impugnação específicos no Immigration Act 1971.
            
         
               51.
            
            
               Não subscrevo esta posição que, muito embora me pareça inspirada numa finalidade louvável, com a qual concordo, de ampliar a possibilidade de fiscalização de decisões administrativas, creio no entanto ser fruto de uma argumentação errônea.
            
         
               52.
            
            
               Segundo os recorrentes, é possível que a administração britânica negue de facto a entrada no Reino Unido (ou decida a sua expulsão) a um nacional britânico, quer porque as autoridades competentes ignoram tal circunstância, quer porque a sua nacionalidade é discutível ou não foi devidamente demonstrada. Para reagir contra tal eventualidade o Immigration Act faculta ao nacional britânico um recurso específico perante o Immigration adjudicator.
               
            
         
               53.
            
            
               Em minha opinião, tais meios de impugnação não podem considerar-se recursos específicos destinados a contestar a decisão em causa, nem a apreciar, propriamente falando, a sua validade em termos jurídicos. Trata-se simplesmente de meios para demonstrar que o interessado possui a cidadania britânica. Demonstrada tal condição, qualquer outra medida é supérflua, já que essas pessoas não podem ser expulsas do Reino Unido, nem ver-lhes negada a entrada no seu território.
            
         
               54.
            
            
               Um segundo argumento a favor da tese dos recorrentes é que o artigo 8.° da directiva seria supérfluo já que, com ou sem ele, nenhum Estado pode negar aos nacionais dos outros Estados-Membros as vias de recurso gerais que faculta aos seus próprios nacionais uma vez que, ao fazê-lo, incorreria em discriminação em razão da nacionalidade, contrária ao Tratado.
            
         
               55.
            
            
               A aparente força do argumento fica, no entanto, diminuída se se tiver em conta que nada impede o legislador comunitário de reiterar em qualquer directiva, sobre a matéria concreta que constitua o seu objecto, as exigências decorrentes da proibição geral de discriminação em razão da nacionalidade, inscrita no Tratado.
            
         
               56.
            
            
               Considero, por isso, que o artigo 8.° da directiva, ao exigir que cada Estado faculte aos estrangeiros os mesmos recursos de que dispõem os seus nacionais contra os actos administrativos se refere aos mecanismos de impugnação geral contra tais actos.
            
         
               57.
            
            
               Esta foi, aliás, a conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou no acórdão de 18 de Outubro de 1990, Dzodzi (
                     20
                  ), ao examinar o artigo 8.° da directiva. A argumentação do Tribunal de Justiça, que em minha opinião, deve manter-se, foi formulada nos seguintes termos: «
            
         
               58.
            
            
               Esta disposição qualifica as decisões referidas pela directiva de “actos administrativos” c impõe aos Estados-Mcmbros a obrigação de permitir a qualquer pessoa abrangida por uma medida dessa natureza a apresentação dos mesmos recursos que são facultados aos nacionais contra os actos administrativos. Um Estado-Membro não pode, por isso, sem violar a obrigação imposta pelo artigo 8.°, instituir, para as pessoas visadas pela directiva, recursos que sejam regidos por processos especiais, que ofereçam menos garantias do que aquelas de que gozam os nacionais no âmbito dos recursos apresentados contra os actos administrativos (acórdão de 5 de Março de 1980, Josette Pccastaing, 98/79, Recueil, p. 691, n.° 10).
            
         
               59.
            
            
               Decorre do exposto que, sc, num Estado-Membro, o órgão jurisdicional administrativo não tiver competência para suspender uma decisão administrativa ou para adoptar medidas cautelares respeitantes à execução dessa decisão, mas se essa competência couber aos órgãos jurisdicionais comuns, esse Estado-Membro tem a obrigação de permitir às pessoas abrangidas pelo campo de aplicação da directiva recorrer a esses órgãos jurisdicionais nas mesmas condições cm que o podem fazer os nacionais. Convém, no entanto, sublinhar que estas possibilidades dependem essencialmente da organização judiciária c da repartição de competências jurisdicionais nos diferentes Estados-Mcmbros, sendo a única obrigação imposta aos Estados-Mcmbros pelo artigo 8.° a de conceder às pessoas protegidas pelo direito comunitário possibilidades de recurso que não sejam menos favoráveis do que as facultadas aos seus próprios nacionais em matéria de recurso dos actos administrativos (acórdão de 5 de Março de 1980, Josette Pccastaing, atrás citado, n.° 11).
            
         
               60.
            
            
               Por isso, deve responder-se que o artigo 8.° da Directiva 64/221, de 25 de Fevereiro de 1964, impõe aos Estados-Mcmbros a obrigação de assegurar às pessoas referidas por essa directiva uma protecção jurisdicional que não seja menos favorável, cm especial quanto à autoridade a que se pode recorrer c quanto aos poderes dessa autoridade, do que a que concedem aos seus próprios nacionais cm caso de recurso de actos administrativos.»
            
         
               58.
            
            
               No sistema jurídico britânico, o instrumento geral de impugnação ou de recurso de actos administrativos é a judicial review. Λ exigência do artigo 8.° da directiva é satisfeita, cm princípio, se aos destinatários das decisões administrativas nele contempladas, for reconhecida a faculdade de as submeterem aos órgãos jurisdicionais competentes em matéria de judicial review.
               
            
         
               59.
            
            
               No decorrer da fase escrita, c com maior intensidade na audiência, as partes no litígio principal debateram qual dos dois mecanismos de impugnação (a saber, o estabelecido pelo Immigration Act, por um lado, c a. judicial review, por outro) permite uma fiscalização mais exaustiva das decisões administrativas em matéria de entrada e expulsão de estrangeiros.
            
         
               60.
            
            
               Em minha opinião, não compete ao Tribunal de Justiça, no âmbito desta questão prejudicial, pronunciar-se sobre a maior ou menor eficácia do recurso perante um adjudicator ou o Appeal Tribunal, relativamente ao exercício da judiàal review perante órgãos judiciais propriamente ditos. A interpretação que é pedida ao Tribunal de Justiça refere-se tão-só aos termos do artigo 8.° da directiva e a resposta deve centrar-se na análise dos referidos termos.
            
         
               61.
            
            
               O artigo 8.° da directiva não esgota todas as exigências do direito comunitário relativas às garantias processuais de que devem gozar os nacionais dos Estados-Membros para a protecção e tutela dos seus direitos subjectivos, quando tais direitos derivam de normas comunitárias.
            
         
               62.
            
            
               Em concreto, existe já uma abundante jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a efectividade dos mecanismos de impugnação para a defesa dos direitos derivados do ordenamento comunitário (
                     21
                  ), que impõe um nível mínimo de protecção jurisdicional a que não podem subtrair-se os sistemas jurídicos dos Estados-Membros cujas decisões sejam objecto de impugnação.
            
         
               63.
            
            
               Pode acontecer que um sistema jurídico nacional de impugnação dos actos administrativos não satisfaça plenamente as exigências daquela jurisprudência. De facto, no caso do Reino Unido, o Tribunal de Justiça no acórdão Factortame e o., de 19 de Junho de 1990 (
                     22
                  ), declarou que devia excluir-se, por ser contrária ao direito comunitário, a aplicação da disposição nacional que, segundo a House of Lords, impedia os órgãos jurisdicionais britânicos de conceder providências cautelares de protecção dos direitos derivados de uma disposição comunitária com efeito directo.
            
         
               64.
            
            
               Do mesmo modo, se a judicial review contra as decisões administrativas sobre a entrada ou expulsão de estrangeiros não permitir uma apreciação completa e eficaz das referidas decisões, porque a actividade jurisdicional está sujeita a restrições tais que tornam inoperante a sua fiscalização quanto ao mérito das mesmas, o direito comunitário exige a supressão de semelhantes restrições e que se garanta aos interessados uma protecção jurisdicional adequada.
            
         
               65.
            
            
               Noutros termos, a interpretação da directiva não pode ignorar o desenvolvimento da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre protecção jurisdicional dos direitos derivados das normas comunitárias. Tal implica:
               
                        a)
                     
                     
                        que o artigo 8.° da directiva obriga os Estados-Mcmbros a garantir aos nacionais comunitários, pelo menos, o mesmo grau de protecção jurisdicional, que aos seus nacionais relativamente às decisões da administração, protecção que, no caso do Reino Unido, é assegurada pela judicial review;
                        
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        tal mecanismo dc protecção não satisfaz as exigências gerais do direito comunitário, interpretado à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, se não permitir uma apreciação efectiva c plena dos actos da administração cm matéria de entrada c expulsão dos nacionais de outros Estados-Mcmbros, mesmo quando adoptados por razões de segurança nacional.
                     
                  
         
               66.
            
            
               Há que reconhecer, não obstante, que a redacção do artigo 9.° da directiva parece admitir determinadas restrições à fiscalização jurisdicional nesta matéria que importa analisar.
            
         É válida a exclusão ou a limitação dos recursos judiciais, tais como o admite o artigo 9.° da directiva?
      
               67.
            
            
               O artigo 9.° da directiva exige um parecer de uma autoridade — distinta da que adopta a decisão final — em qualquer das três hipóteses seguintes: «não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou, se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão, ou, quando não tem efeito suspensivo». Até que ponto as referidas hipóteses podem considerar-se hoje válidas cm direito comunitário?
            
         
               68.
            
            
               Λ leitura do referido preceito suscita-me três questões:
               
                        —
                     
                     
                        é admissível, na óptica do direito comunitário, que decisões administrativas relativas à livre circulação de pessoas possam ficar excluídas da fiscalização jurisdicional?
                     
                  
                        —
                     
                     
                        é admissível, na óptica do direito comunitário, que em sede de um recurso daquelas decisões administrativas o juiz não possa apreciar tais medidas quanto ao mérito?
                     
                  
                        —
                     
                     
                        é admissível, na óptica do direito comunitário, que os recursos jurisdicionais previstos em matéria de fiscalização de tais medidas não tenham efeito suspensivo, por não ter sido previsto, ou ter sido excluído?
                     
                  
         
               69.
            
            
               Procurarei responder separadamente a cada uma das três interrogações. Adiantarei que a solução negativa me parece obrigatória nos dois primeiros casos.
            
         1) A exclusão dos recursos jurisdicionais
      
               70.
            
            
               A possibilidade de exclusão da fiscalização judicial relativamente a decisões administrativas como as previstas na directiva, se era compreensível na situação da ordem jurídica comunitária vigente em 1964, hoje parece não ser compatível com a mesma devido à evolução jurisprudencial ocorrida desde então.
            
         
               71.
            
            
               Os termos da referida evolução jurisprudencial foram claramente resumidos pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 3 de Dezembro de 1992, Oleificio Borelli/Comissão (
                     23
                  ), com a menção da jurisprudência anterior: «... como o Tribunal observou, designadamente nos acórdãos de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651, n.° 18), e de 15 de Outubro de 1987, Heylens (222/86, Colect., p. 4097, n.° 14), a exigência de controlo jurisdicional de qualquer decisão de uma autoridade nacional constitui um princípio geral do direito comunitário, que decorre das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros e que teve a sua consagração nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem» (
                     24
                  ).
            
         
               72.
            
            
               Nas conclusões apresentadas em 17 de Maio de 1990 no processo Factortame, o advogado-geral G. Tesauro considerava já então como «jurisprudência assente do Tribunal... que os juízes nacionais têm a obrigação de garantir aos particulares, titulares de direitos subjectivos que têm a sua origem em normas comunitárias com eficácia directa, uma tutela jurisdicional completa e efectiva...» (
                     25
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Esta mesma linha jurisprudencial foi confirmada, com efeito no acórdão Factortame: «de acordo com a jurisprudência do Tribunal, é aos órgãos jurisdicionais nacionais que compete, por aplicação do princípio da cooperação enunciado no artigo 5.° do Tratado, garantir a protecção jurídica decorrente, para os particulares, do efeito directo das disposições do direito comunitário...» (
                     26
                  ).
            
         
               74.
            
            
               No terreno específico do direito de livre circulação dos trabalhadores, o acórdão Heylcns, já referido, além de o qualificar de direito fundamental conferido pelo Tratado individualmente a todo e qualquer trabalhador da Comunidade, afirmou em seguida que «a existência de uma via de recurso de natureza jurisdicional contra uma decisão de uma autoridade nacional que recusa o benefício desse direito é essencial para garantir ao particular a protecção efectiva do seu direito» (
                     27
                  ).
            
         
               75.
            
            
               Deste modo, a doutrina do Tribunal de Justiça elevou o direito dos cidadãos a uma tutela judicial à categoria de garantia essencial da ordem jurídica comunitária. Contrariamente ao artigo 6.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, a exigência de uma protecção jurisdicional efectiva, no âmbito comunitário, não se limita aos meros «direitos civis» mas é extensiva a todos os direitos decorrentes das disposições do direito comunitário (
                     28
                  ).
            
         
               76.
            
            
               Não creio que seja necessário desenvolver mais estas considerações, que se podem legitimamente admitir fazer parte do acervo comunitário. A clareza da jurisprudência exposta torna supérfluos ulteriores comentários.
            
         
               77.
            
            
               A directiva, pelo contrário, permite «diminuir» a garantia processual mínima, aceitando no artigo 9.° a inexistência de recurso jurisdicional contra as decisões de expulsão adoptadas pelas autoridades administrativas nacionais, desde que o façam após obtenção do parecer de outra autoridade nacional que nem sequer é vinculativo.
            
         
               78.
            
            
               Considero que, se esta possibilidade era admissível em 1964 quando ainda não tinha sido estabelecida a jurisprudência do Tribunal de Justiça a que já fiz referência, penso que a mesma já não deve actualmente ser aceite.
            
         
               79.
            
            
               O limite mínimo admissível segundo tal jurisprudência implica necessariamente a possibilidade de uma fiscalização jurisdicional dos actos administrativos que tenham uma incidência negativa nos direitos derivados do ordenamento comunitário e, em concreto, nos direitos de qualquer cidadão de qualquer Estado-Membro se deslocar para outro Estado-Membro.
            
         
               80.
            
            
               A primeira hipótese das três admitidas no artigo 9.° da directiva é, portanto, contrária a um princípio geral de direito comunitário.
            
         2) As restrições aos recursos jurisdicionais
      
               81.
            
            
               Do mesmo modo, a segunda hipótese prevista no artigo 9.° da directiva (recurso jurisdicional que permite apenas conhecer da legalidade da decisão) também não parece ser actualmente admissível, se com a mesma se pretender significar a restrição dos poderes do juiz para decidir quanto ao mérito, limitando a sua apreciação ao respeito dos requisitos formais de legalidade da decisão administrativa, como a competência do órgão que a adopta, a regularidade da tramitação processual e outras condições similares.
            
         
               82.
            
            
               Se já anteriormente insisti na jurisprudência do Tribunal de Justiça quanto à necessária existência de meios de protecção jurisdicional para defesa dos direitos derivados do ordenamento comunitário, devo agora chamar a atenção para o carácter «efectivo» de tais meios, exigido igualmente por aquela jurisprudência.
            
         
               83.
            
            
               Essa exigência tem uma dupla vertente: não deve haver restrições ao poder de apreciação do juiz e este deve estar em condições de assegurar uma protecção suficiente no momento adequado. Quanto a esta última questão, a ela voltarei posteriormente a propósito das medidas cautelares.
            
         
               84.
            
            
               A exigência de recurso jurisdicional contra as decisões contrárias à liberdade de circulação não teria sentido se os Estados-Membros pudessem submeter o referido recurso a restrições tais que o tornariam praticamente inoperante.
            
         
               85.
            
            
               Assim aconteceria com uma disposição nacional que limitasse a fiscalização jurisdicional aos aspectos meramente externos das decisões sobre a entrada ou expulsão de estrangeiros, impedindo os órgãos jurisdicionais de examinar a questão de fundo do litígio, ou seja, a conformidade da decisão com o princípio da proporcionalidade e com as regras de direito pertinentes.
            
         
               86.
            
            
               A jurisprudência do Tribunal de Justiça interpretou algumas das referidas regras nestes termos:
               
                        —
                     
                     
                        A decisão deve ser fundada no comportamento pessoal do indivíduo objecto da mesma (artigo 3.° da directiva), com exclusão de qualquer motivo assente cm considerações de «prevenção geral» (
                              29
                           ).
                     
                  
                        —
                     
                     
                        A mera existência de condenações penais anteriores (artigo 3.°, n.° 2, da directiva) não pode por si só servir de fundamento à medida de expulsão, a não ser que o comportamento pessoal do interessado constitua uma ameaça actual para a ordem pública (
                              30
                           ).
                     
                  
                        —
                     
                     
                        O comportamento pessoal de um estrangeiro não pode ser considerado como tendo um grau de gravidade suficiente para justificar a medida de expulsão se, face ao mesmo comportamento dos seus próprios nacionais, um Estado-Mcmbro não tomar medidas repressivas ou de outro tipo, destinadas a combatê-lo (
                              31
                           ).
                     
                  
         
               87.
            
            
               Os órgãos jurisdicionais nacionais não poderiam fiscalizar se as decisões das autoridades administrativas nesta matéria respeitam, ou não, as referidas disposições e outras similares, bem como os princípios gerais do direito comunitário (de modo particular o já citado da proporcionalidade), se apenas pudessem examinar a validade formal, e não as razões de fundo, das decisões de expulsão (
                     32
                  ).
            
         
               88.
            
            
               Só poderá falar-se, portanto, de «protecção efectiva» na medida cm que o recurso jurisdicional permita uma fiscalização plena do acto administrativo que constitui o seu objecto.
            
         
               89.
            
            
               Considero, portanto, que a segunda das hipóteses previstas no artigo 9.° da directiva também não é conforme ao direito à protecção jurisdicional, que é um princípio de direito comunitário.
            
         3) Quanto à ausência de efeito suspensivo dos recursos jurisdicionais
      
               90.
            
            
               Maior dificuldade reveste a terceira das hipóteses a que se refere o artigo 9.° da directiva: «quando o recurso não tem efeito suspensivo».
            
         
               91.
            
            
               Em primeiro lugar, somos confrontados com um problema terminológico: na versão inglesa lê-se «where the appeal cannot have suspensory effect». Tal expressão difere, num ponto fulcral, da versão francesa («s'ils n'ont pas d'effet suspensif»), da versão espanhola («cuando el recurso no tenga efectos suspensivos»), da versão italiana («se essi non hanno effetto sospensivo») e da versão alemã («oder keine aufschiebende Wirkung haben»).
            
         
               92.
            
            
               A diferença assenta em que, de acordo com a versão inglesa, a terceira das hipóteses pressupõe que o recurso jurisdicional «não pode» ter efeito suspensivo. Pelo contrário, de acordo com as demais versões linguísticas o recurso jurisdicional poderia eventual, mas não necessariamente, ter o referido efeito suspensivo: o preceituado no artigo 9.° da directiva entraria em jogo apenas quando as normas processuais reguladoras do recurso não prescrevessem que este tivesse, eo ipso, efeito suspensivo, mas não excluem a possibilidade de o juiz decidir a suspensão do acto impugnado.
            
         
               93.
            
            
               Se a versão linguística mais conforme ao sentido do preceito fosse a inglesa, justificar a proibição de medidas cautelares nesta matéria suscitaria graves problemas de compatibilidade com o direito comunitário (
                     33
                  ).
            
         
               94.
            
            
               De novo usando os termos do acórdão Factortame e o. (
                     34
                  )«... a plena eficácia do direito comunitário seria igualmente afectada se uma regra do direito nacional pudesse impedir o juiz a que é submetido um litígio regulado pelo direito comunitário de conceder medidas provisórias para garantir a plena eficácia da decisão jurisdicional a tomar sobre a existência dos direitos invocados com base no direito comunitário».
            
         
               95.
            
            
               A doutrina Factortame sobre as medidas provisórias foi confirmada ulteriormente no acórdão de 21 de Fevereiro de 1991, Zuckerfabrik (
                     35
                  ) c alargada recentemente no acórdão de 9 de Novembro de 1995, Atlanta (
                     36
                  ). Neste último acórdão são alargadas as faculdades do juiz nacional para além da mera suspensão da execução dos actos impugnados, do modo que se reconhece — cm determinadas condições — o poder de ordenar medidas provisórias «corrigindo ou regulamentando situações jurídicas ou relações controvertidas» (
                     37
                  ).
            
         
               96.
            
            
               A partir desta doutrina, já bem firmada, c seguindo o critério geral de que as normas de direito derivado devem interpretar-se, na medida do possível, do modo que melhor se adcqúe às disposições do Tratado e aos princípios gerais do direito comunitário, considero que a expressão cm causa do n.° 1 do artigo 9.° da directiva apenas pode referir-se às normas processuais que, sem proibirem o efeito suspensivo dos recursos jurisdicionais, também não exigem necessariamente que o tenham.
            
         
               97.
            
            
               Assim interpretada, a referida expressão pode considerar-se conforme ao direito comunitário uma vez que este, embora se oponha à proibição absoluta do efeito suspensivo dos recursos judiciais que versem sobre direitos derivados do Tratado, não impõe a obrigação, mas a mera possibilidade, de os referidos recursos terem efeito suspensivo.
            
         
               98.
            
            
               Quanto a esta mesma questão, no processo Dzodzi, já referido, um órgão jurisdicional belga perguntou ao Tribunal de Justiça se a interpretação do artigo 9.° da directiva exigia que «os interessados devem poder beneficiar de uma via de recurso que lhes permita pedir a intervenção urgente de um órgão jurisdicional nacional, antes da execução da medida impugnada, com vista a obter cm tempo útil medidas de protecção dos direitos ameaçados».
            
         
               99.
            
            
               O acórdão Dzodzi, respondendo à questão prejudicial formulada cm termos tão precisos conclui «decorre do conjunto destas conclusões que o artigo 9.° não pode ser interpretado no sentido de exigir a instituição de um recurso jurisdicional com a natureza do definido pelo tribunal belga a favor das pessoas referidas pela directiva» (
                     38
                  ).
            
         
               100.
            
            
               As características do sistema definido pelo juiz belga pressupunham: a) a existência de um recurso prévio à execução das decisões que negam uma autorização de residência ou à execução de medidas de expulsão do território; b) que esse recurso seja da competência exclusiva de um órgão jurisdicional com o poder de decidir em processo de medidas provisórias e que seja competente para adoptar medidas de protecção em matéria de direito de residência.
            
         
               101.
            
            
               O Tribunal de Justiça respondeu negativamente a essa questão prejudicial, mas não se pronunciou então, uma vez que não era necessário para a decisão, quanto à possibilidade de proibição das medidas cautelares no âmbito de recursos jurisdicionais contra as decisões administrativas objecto da directiva. Essa hipótese havia sido já excluída, em minha opinião, pela sua jurisprudência anterior.
            
         
               102.
            
            
               De qualquer modo, os extractos da jurisprudência atrás reproduzidos confirmam não só que os estrangeiros devem ter sempre a possibilidade de impugnar por via jurisdicional as decisões quanto à sua entrada e expulsão de um Estado-Membro, mas também a possibilidade que, no âmbito desse mecanismo de impugnação, o órgão jurisdicional competente deve poder, a título cautelar, suspender a execução daquelas decisões, e, inclusive, adoptar medidas positivas regulando provisoriamente a situação do interessado.
            
         
               103.
            
            
               Para resumir estas considerações, direi que a terceira hipótese referida no artigo 9.°, n.° 1, da directiva só seria válida, na medida em que se referisse a um sistema processual interno que, admitindo a possibilidade do efeito suspensivo dos recursos jurisdicionais não o impusesse automaticamente. Não seria compatível com o direito comunitário uma regulamentação nacional que — como o dá a entender a versão inglesa daquele preceito — excluísse de modo absoluto o efeito suspensivo de tais recursos.
            
         Quanto à terceira questão prejudicial
      
               104.
            
            
               Com esta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as condições negativas que constam do artigo 9.°, n,° 1, initio, da directiva, a que me acabei de referir, se aplicam do mesmo modo ao n.o 2 desse artigo.
            
         
               105.
            
            
               O tribunal a quo assinala no despacho de reenvio que «ambas as partes estão dc acordo em que o primeiro período... se aplica aos dois números do artigo 9.° Somos da mesma opinião». O Governo britânico c a Comissão também são favoráveis a uma resposta afirmativa.
            
         
               106.
            
            
               Pelo meu lado, c com as reservas que teci quanto ao conteúdo do período cm questão, considero correcta tal posição.
            
         
               107.
            
            
               Com efeito, as circunstâncias que determinam a exigência de um parecer de uma autoridade nacional independente são as mesmas, quer nas hipóteses contempladas no n.° 1 (não renovação da autorização de residência ou expulsão do titular de uma autorização de residência) (
                     39
                  ), quer nas contempladas no n.° 2 (recusa da primeira autorização de residência ou expulsão do requerente da referida autorização, ainda antes da sua concessão).
            
         
               108.
            
            
               O facto de aquelas circunstâncias só figurarem, expressamente, no n.° 1 do artigo 9. da directiva deve-se a uma mera questão de redacção c enquadramento sistemático do artigo no seu conjunto, mas é claro que o sentido do preceito leva a aplicar ao n.° 2 os mesmos pressupostos que ao n.° 1.
            
         
               109.
            
            
               As diferenças entre os dois números não têm nada a ver, portanto, com o seu papel instrumental no sistema de fiscalização dos actos administrativos nesta matéria, mas apenas com o tipo de actos específicos a que um c outro número se referem e com o momento temporal cm que intervém a exigência de um parecer.
            
         
               110.
            
            
               Como o Tribunal de Justiça afirmou no acórdão Gallagher, já referido, «a diferença entre os n.os 1 c 2 do artigo 9.° reside precisamente no facto dc, nas situações previstas no n.° 1, o parecer dever anteceder a adopção da decisão, ao passo que, nas situações referidas no n.° 2, o parecer é obtido após a adopção da decisão c unicamente a pedido da pessoa cm causa ao contestar a decisão» (
                     40
                  ).
            
         
               111.
            
            
               A premissa de aplicação é, portanto, a mesma relativamente aos dois números do artigo 9.° da directiva, como reconhecem as partes em litígio.
            
         Quanto à quarta questão prejudicial: o alcance das decisões de expulsão dos nacionais comunitários
      
               112.
            
            
               Com a quarta questão prejudicial, o tribunal a quo pergunta, em suma, se um nacional comunitário expulso por razões de segurança pública do território de um Estado-Membro, que tenha saído e pretenda depois regressar ao referido território, tem direito a solicitar o parecer previsto no n. G 2 do artigo 9.° da directiva apesar de na altura não ter recorrido da decisão de expulsão nem esta ter sido objecto daquele parecer.
            
         
               113.
            
            
               Considero que a pergunta assim colocada devia ser objecto de reformulação por parte do Tribunal de Justiça, para poder ser dada uma interpretação útil das normas controvertidas. De facto, as duas perguntas que sobre esta matéria havia sugerido inicialmente o tribunal a quo e que modificou a pedido dos advogados de ambas as partes, referiam-se à aplicação dos artigos 8.° e 9.° da directiva a ordens de expulsão já executadas, e não se limitavam apenas ao n.° 2 do artigo 9.° da directiva (
                     41
                  ).
            
         
               114.
            
            
               A resposta do Tribunal de Justiça devia, em minha opinião, partir da jurisprudência que até agora vem afirmando sobre as medidas de expulsão de nacionais comunitários (acórdão Adoui e Cornuaille, já referido) para, na mesma linha, analisar a aplicação dos artigos 8.° e 9.° da directiva às hipóteses evocadas pelo tribunal nacional.
            
         
               115.
            
            
               Começarei por dizer que a expulsão de nacionais comunitários pelo Estado-Membro de acolhimento por razões de segurança pública continua a ser uma medida admissível na óptica comunitária, mesmo na situação normativa posterior ao Acto Único que instituiu o princípio da supressão das fronteiras internas.
            
         
               116.
            
            
               Com efeito, o referido princípio previsto agora no artigo 7.°-A do Tratado independentemente do seu alcance, e mesmo a liberdade de circulação, corolário da cidadania da União, consagrada no artigo 8.°-A do Tratado da União Europeia, não impedem que os Estados façam uso desta prerrogativa da sua soberania, que lhes permite limitar, por motivos graves, a liberdade de circulação dos nacionais de países terceiros na Comunidade c mesmo expulsá-los do território nacional.
            
         
               117.
            
            
               Idênticas limitações à liberdade dos não nacionais têm o seu paralelo nas penas de exílio ou desterro que, naqueles países cm que estão previstas na lei, restringem também a liberdade de circulação dos nacionais dentro do seu próprio Estado.
            
         
               118.
            
            
               No entanto, a legitimidade da medida de expulsão não permite a supressão absoluta no tempo da liberdade de circulação na Comunidade. O Tribunal de Justiça, no acórdão Adoui e Cornuaillc, ao responder a uma questão prejudicial relativa à duração dos efeitos das medidas de expulsão de estrangeiros (
                     42
                  ), declarou que:
               «No que respeita à possibilidade de uma pessoa que foi objecto de uma decisão de expulsão do território de um Estado-Membro ter de novo acesso ao território do Estado em causa e aí solicitar uma nova autorização de residência, é de sublinhar que qualquer nacional de um Estado-Membro que pretenda procurar emprego noutro Estado-Membro pode pedir de novo uma autorização de residência. Este pedido, quando apresentado após um prazo razoável, deve ser apreciado pela autoridade administrativa competente do Estado de acolhimento, que deve considerar, cm particular, os argumentos aduzidos pelo interessado para demonstrar uma alteração material das circunstâncias que justificaram a primeira decisão de expulsão.»
            
         
               119.
            
            
               Quer a decisão inicial de expulsão tenha sido na altura impugnada c confirmada, quer não tenha sido objecto de qualquer recurso c se tenha tornado definitiva uma vez decorridos os prazos legais de impugnação (
                     43
                  ), entendo que a solução proposta no acórdão Adoui c Cornuaillc é plenamente aplicável dela derivando duas consequências relevantes:
               
                        a)
                     
                     
                        os efeitos coercivos da expulsão têm uma duração determinada (que deve normalmente ser prevista na própria decisão), de modo que a entrada no território fica proibida ao interessado durante esse período;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        não obstante, o interessado tem o direito «após um prazo razoável», de solicitar às autoridades competentes a reapreciação do seu caso.
                     
                  
         
               120.
            
            
               A primeira consequência é coerente com a própria razão de ser da medida de expulsão e a sua legitimidade foi aliás confirmada no acórdão Adoui e Cornuaille, no qual foi declarado que «quando existe uma decisão de expulsão, adoptada validamente nos termos do direito comunitário, que continue a produzir efeitos jurídicos de forma a afastar o interessado do território do Estado em causa, o direito comunitário não prevê em seu favor qualquer direito de acesso a esse território durante a apreciação do novo pedido» (
                     44
                  ). A fortiori a entrada, continuará a estar proibida se, após o referido exame, a resposta ao novo pedido continuar a ser negativa.
            
         
               121.
            
            
               E, precisamente, nesta última hipótese que entram em jogo as exigências de fiscalização jurisdicional impostas pela directiva. Com efeito, um nacional comunitário pode opor-se à nova negativa por parte das autoridades competentes — baseada na subsistência das circunstâncias que determinaram a sua expulsão — recorrendo aos mecanismos processuais previstos nos artigos 8.° e 9.° (
                     45
                  ) da directiva.
            
         
               122.
            
            
               Como é lógico, a utilização destes mecanismos de impugnação não pode ser abusiva ou temerária, de modo que o esgotamento de uma via de recurso seja seguido, quase imediatamente, pela interposição de outro fundada nos mesmos factos: entre a sua interposição é exigido, como sustenta o acórdão Adoui e Cornuaille, um prazo razoável.
            
         
               123.
            
            
               Estas considerações permitem facilitar ao tribunal de reenvio uma resposta, que se bem que vá para além do teor literal da quarta questão prejudicial, pode fornecer-lhe elementos adicionais para a sua apreciação.
            
         
               124.
            
            
               A resposta é a mesma em qualquer das três hipóteses a que se refere a quarta questão prejudicial: tanto se o interessado vir recusada a entrada, uma autorização de residência, ou inclusive seja alvo de uma nova ordem de expulsão, em todos esses casos pode exercer os direitos que lhes são conferidos pelos artigos 8.° e 9.° da directiva, mesmo se tais decisões forem a consequência de uma decisão de expulsão prévia de que na altura não recorreu. O exercício desses direitos, não obstante, apenas será possível quando medeie um prazo razoável entre a primeira ordem de expulsão e o ulterior pedido de acesso ao território do Estado-Membro de que emana a referida ordem.
            
         Quanto à quinta questão prejudicial
      
               125.
            
            
               Com a última questão prejudicial, o tribunal a quo pergunta se a resposta dada à quarta questão ć diferente se o nacional comunitário, expulso por razões de ordem ou de segurança pública, se encontrar em qualquer destas três hipóteses: a) ter entrado no território do Estado-Membro antes de ter solicitado uma autorização de residência; b) ter sido expulso do Estado-Membro antes de ter solicitado uma autorização de residência ou nunca ter solicitado a referida autorização; c) que a anterior saída do território tenha sido o resultado de uma decisão de expulsão, ou de ameaça de detenção e expulsão e ter sido seguida de uma decisão de proibição de acesso ao território.
            
         
               126.
            
            
               Dado que esta pergunta é complementar da quarta, a qual, por seu turno, parte do pressuposto da existência de uma prévia ordem de expulsão, emanada das autoridades competentes, a resposta que sugiro relativamente à quarta questão não sofre alteração em nenhuma das três hipóteses acima transcritas.
            
         
               127.
            
            
               Com efeito, uma pessoa sobre a qual pese uma ordem de expulsão vê ser-lhe vedada a entrada no território nacional e não pode exercer o seu direito à livre circulação. Tal não impede, como já expus, que solicite às autoridades competentes uma nova apreciação da sua situação jurídica com a possibilidade adicional de recorrer de uma eventual resposta negativa.
            
         
               128.
            
            
               Enquanto a referida situação se mantiver, o Estado-Membro cm causa pode opor-se à entrada da pessoa expulsa. Pode opor-se à permanência no território de quem, violando a proibição de entrada inerente à ordem de expulsão, tiver acedido ao referido território. Pode, por último, ordenar a expulsão da referida pessoa, constituindo tal acto a mera execução directa da primeira ordem de expulsão.
            
         
               129.
            
            
               Sc, como reconhecia o acórdão Adoui c Cornuaille, o nacional comunitário objecto de uma decisão de expulsão válida não tem direito de acesso ao território do Estado-Mcmbro cm questão durante a apreciação do novo pedido, muito menos poderá reconhecer-se-lhe tal direito — que agora não seria de acesso mas de residência — quando entrou no país violando a ordem de expulsão que o atingia.
            
         
               130.
            
            
               Daqui se deduz que, em semelhantes condições, a decisão de expulsar a quem era já objecto de uma decisão de expulsão válida adoptada previamente e não revogada, pode ser executada imediatamente.
            
         Conclusão
      
               131.
            
            
               Proponho, pois, ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões colocadas pela High Court of Justice sobre a interpretação dos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública:
               
                        «1)
                     
                     
                        A expressão “recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos” que figura no artigo 8.° da Directiva 64/221/CEE refere-se ao regime geral de recursos de actos administrativos existente em cada Estado-Membro.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Os cidadãos comunitários contra os quais tenha sido emitida uma ordem de expulsão ou aos quais seja negado o acesso ao território de um Estado-Membro por razões de saúde pública, de segurança pública ou de ordem pública têm o direito de recorrer de tal decisão para os tribunais desse Estado-Membro, utilizando um meio de recurso eficaz que garanta a fiscalização judicial completa da decisão administrativa, incluindo dos fundamentos em que se tenha baseado.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        O trecho inicial do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221 (“não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou, se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão ou quando não tem efeito suspensivo”) aplica-se igualmente ao n.° 2 deste artigo. As duas primeiras hipóteses enunciadas nesta parte inicial da disposição devem ser consideradas incompatíveis com o principio geral de direito comunitário que garante aos particulares a fiscalização judicial plena e efectiva dos direitos que lhes são conferidos pelas disposições comunitárias dotadas de efeito directo.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Um cidadão comunitário ao qual tenha sido negado o acesso ao território de um Estado-Membro ou que tenha sido expulso deste por razões de saúde pública, de segurança pública ou de ordem pública pode recorrer de tais decisões através dos meios de recurso previstos no artigo 8.° da Directiva 64/221. Se não tiver utilizado tais recursos ou se estes lhe tiverem sido desfavoráveis, poderá igualmente, dentro de um prazo razoável, convidar as autoridades administrativas em causa a reapreciar o seu caso. Na hipótese de estas rejeitarem um novo pedido de entrada no seu território, poderá lançar mão do disposto nos artigos 8.° e 9.° da directiva, na condição de não fazer uma utilização abusiva ou temerária desses direitos.»
                     
                  
         (
            *1
         )	Língua original: espanhol.
      (
            1
         )	JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36.
      (
            2
         )	No despacho de reenvio afirma-se que a comunicação foi efectuada pelo Home Office mas o documento junto ao pedido no processo principal (anexo 1) atesta que, na realidade, a mesma foi feita pelo Foreign Office.
      (
            3
         )	O Home Office fez ainda as seguintes precisões sobre a directiva: «Na vossa carta cita-se o artigo 9.° da Directiva 64/221/CEE, que diz respeito aos direitos de recurso dos nacionais da Comunidade (nomeadamente os nacionais irlandeses)... Tomei conhecimento de que ć possível expulsar ou impedir o acesso ao território a nacionais comunitários (nomeadamente a nacionais irlandeses). Também tomei conhecimento de que se as razões da proibição forem de tal ordem que normalmente não existe um direito de recurso (por exemplo, razões de segurança nacional ou razões de interesse colectivo), então, mesmo que a pessoa seja um nacional comunitário (nomeadamente um nacional irlandês), não tem direito de recurso.»
      (
            4
         )	O juiz a quo reconhece que «os dois recorrentes têm argumentos quanto às razões cm que se baseou o recorrido para adoptar a sua decisão de os expulsar do Reino Unido ou de impedir o seu acesso ao mesmo... Até ao momento, os advogados não apresentaram as suas alegações quanto à razoabilidade ou adequação das razões de proibição de entrada c de residência c não sc suscitam outras questões que exijam a colocação dc qualquer outra questão prejudicial...».
      (
            5
         )	Nota sem objecto na versão portuguesa.
      (
            6
         )	As decisões dos adjudicators, por seu turno, podem ser impugnadas cm determinadas condições no Immigration Appeal Tribunal (Section 20 do Immigration Act). Tanto aqueles como os membros do Appeal Tribunal são nomeados pelo Lord Chancellor, normalmente de entre juristas com uma certa experiência profissional.
      (
            7
         )	A Section 33 do Immigration Act define a entry clearance como «um visto, certificado de entrada ou outro documento que, cm conformidade com as normas em matéria de imigração, deva considerar-se prova suficiente de queuma pessoa reúne as condições exigidas, ainda que não seja cidadāo/ā britânico/a, para entrar no Reino Unido (mas não implica a concessão de uma autorização de trabalho)».
      (
            8
         )	A jurisprudencia do Tribunal de Justiça considerou serem beneficiários desta liberdade igualmente os turistas, enquanto destinatários de prestações de serviços (acórdão de 31 de Janeiro de 1984, Luisi e Carbone, 286/82 c 26/83, Recueil, p. 377), e os estudantes (acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin, C-357/89, Colect., p. I-1027).
      (
            9
         )	O problema coloca-se, especialmente, desde 31 de Dezembro de 1992, data-limite cm que as disposições do artigo 7.°-A do Tratado deveriam ter sido postas cm vigor. O Parlamento Europeu intentou uma acção por omissão, cm 18 de Novembro de 1993, (processo C-445/93) no Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 175.° do Tratado, para que fosse declarado que a Comissão tinha violado o referido Tratado ao abster-se e apresentar as propostas necessárias para estabelecer a livre circulação de pessoas no mercado interno, cm conformidade com o artigo 7.°-A do Tratado. A Comissão adoptou, cm 12 de Julho de 1995, uma proposta de directiva relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas, que considera a referida supressão como consequência da «obrigação clara c incondicional contida no artigo 7.°-A do Tratado». O Parlamento Europeu, perante tal facto, entendeu que a acção carecia de objecto c assim o indicou ao Tribunal c Justiça que, por despacho de 11 de Julho de 1996, decidiu cancelar o processo. Por outro lado, a aplicação da Convenção de Schengen por parte de sete Estados-Membros, desde 26 de Março de 1995 ć alheia, enquanto tal, ao direito comunitário.
      (
            10
         )	No n.° 17 do acórdão de 7 de Julho de 1992 no processo Singh (C-370/90, Colect., p. I-4265 c segs., especialmente, p. I-4293) o Tribunal de Justiça declarou que: «... os_ cidadãos dos Estados-Membros dispõem, muito particularmente, do direito, directamente resultante dos artigos 48.° c 52.° do Tratado, de entrarem c permanecerem no território dos outros Estados-Membros a fim de af exercerem uma actividade económica na acepção dessas disposições (v., entre outros, os acórdãos de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colcct., p. 221, n.°31, c de 5 de Fevereiro de 1991, Roux, C-363/89, Colcct., p. I-273, n.° 9)».
      (
            11
         )	Assim, o artigo 3.° da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação c permanencia dos trabalhadores dos Estados-Membro e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88) dispõe que:
      
               «1.
            
            
               Os Estados-Membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo artigo 1.° mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.
            
         
               2.
            
            
               Não pode ser exigido qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente, excepto aos familiares que não possuam a nacionalidade de um dos Estados-Membros...» Em termos idênticos se exprime a Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa a supressão das restrições à deslocação c à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, cm matéria de estabelecimento c de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132).
            
         (
            12
         )	A legislação do Reino Unido sobre a imigração foi expressamente alterada nesse sentido: o artigo 7° da Immigration Act 1988 dispensa a necessidade de obter o visto de entrada, para entrar no Reino Unido, a pessoas a quem o direito comunitário concede tal faculdade.
      (
            13
         )	O acórdão de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn (41/74, Colcct., p. 567) afirma expressamente: «... a Directiva 64/221 pretende limitar o poder discricionário que as legislações nacionais, geralmente, conferem às autoridades competentes cm matéria de entrada ou expulsão de estrangeiros».
      (
            14
         )	«A livre circulação dos trabalhadores compreende, sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, segurança pública c saúde pública...»
      (
            15
         )	«As disposições do presente capítulo [sobre liberdade de estabelecimento]... não prejudicam a aplicabilidade das disposições... que prevejam um regime especial para os estrangeiros c sejam justificadas por razões de ordem pública, segurança pública c saúde pública.»
      (
            16
         )	No acórdão de 28 de Outubro de 1975, Rutili (36/75, Colect., p. 415) o Tribunal declarou: «... nos termos da reserva inscrita no artigo 48.°, n.° 3, os Estados-Membros continuam a ser livres de determinar, cm conformidade com as suas necessidades nacionais, as exigências de ordem pública. No entanto, no contexto comunitário, e designadamente enquanto justificação de uma excepção aos princípios fundamentais de igualdade de tratamento c de liberdade de circulação dos trabalhadores, este conceito deve ser entendido estritamente, de modo a que o seu alcance não possa ser determinado unilateralmente por cada um dos Estados-Membros sem controlo das instituições da Comunidade».
      (
            17
         )	Λ expressão inglesa para designar este mecanismo de impugnação ć genérica: the same legai remedies. Uma modalidade restrita desta categoria geral seria constituída pelos recursos interpostos perante órgãos jurisdicionais, a que se refere o artigo 9.° da directiva com a denominação de appeals to a court of law.
      (
            18
         )	O Tribuna! de Justiça declarou no n.°22 do acórdão Shing, já referido na nota 10, que se é certo que, como defende o Governo do Reino Unido, o cidadão de um Eslado-Mcmbro entra c permanece no território desse Estado, ao abrigo de direitos resultantes da sua nacionalidade c não dos que lhe confere o direito comunitário, o artigo 3.° do quarto protocolo adicional à Convenção Ľuropcia dos Direitos do Homem, prevê que um Estado não pode negar o acesso nem expulsar do seu território um dos seus nacionais.
      (
            19
         )	No caso da legislação do Reino Unido (que não ratificou o quarto protocolo adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem) tal como reconhece o próprio tribunal de reenvio: «a decisão de expulsar ou impedir o acesso ao território a uma pessoa cuja cidadania britânica lhe confere o direito de residir no Reino Unido constituim uma grosseira c flagrante negação do direito de residência estabelecido na Section 1 (1) do Act. Ė impensável que um Secretary of State actue de um modo tão errado c adopte semelhante decisão.»
      (
            20
         )	C-297/88 c C-197/89, Colect., p. I-3763.
      (
            21
         )	A ela me refiro, de modo mais extenso, nos n.os 72 e segs. destas conclusões.
      (
            22
         )	C-213/89, Colect., p. I-2433 e segs., especialmente p. I-2455.
      (
            23
         )	Processo C-97/91, Colect. p. I-6313, n.° 14.
      (
            24
         )	A referencia no acórdão Borclli ao artigo 6.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem deve ser matizada no que se refere a decisões administrativas em matérias de direito público, tal como acertadamente referia Eduardo García de Enterría no seu artigo «The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: the Judgement of the Court of Justice in Borclli and article 5 of the EC Treaty», Yearbook of European Law 1993, Oxford, pp. 19-37. Com efeito, não obstante o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem fazer uma interpretação cada vez mais ampla da expressão «direitos civis», cuja tutela é objecto do artigo 6.° da convenção (v., por exemplo, acórdãos do referido tribunal nos casos Editions Périscope, Ortenberg e Procola), o direito a ser ouvido, consagrado por tal artigo não abrange os litígios de carácter administrativo propriamente dito. No caso Schouten and Meldrum (série A, n.° 394, 1994), o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem afirmou que os processos relativos exclusivamente ao direito público, como por exemplo as obrigações decorrentes de normas tributárias, não revestiam caracter «civil» para efeitos do referido artigo 6.°
      (
            25
         )	N.° 15 das conclusões.
      (
            26
         )	N.° 19 do acórdão.
      (
            27
         )	N.° 14 do acórdão.
      (
            28
         )	liste contraste é bastante evidente precisamente cm questões relativas ao regime de entrada c expulsão de estrangeiros. Os litígios relativos a estas matérias não gozam da garantia prevista no artigo 6.° da Convenção Europeia dps Direitos do Homem, embora gozem da prevista no artigo 13.° da mesma. No relatório de 27 de Junho de 1995 no processo Famille Chahal/Rcino Unido (recurso 22 414/93) a Comissão Europeia dos Direitos do Homem concluiu que existiu violação do artigo 13.° da referida convenção uma vez que «o poder de fiscalização dos órgãos jurisdicionais do Reino Unido, cm casos cm que se invoca a segurança nacional, ć demasiado restrito para satisfazer as exigencias do artigo 13.° da convenção». Era objecto do referido recurso a ordem de expulsão de um estrangeiro, de nacionalidade indiana, adoptada pelas autoridades britânicas por razões de segurança nacional. O Tribunal Europeu dos Direitos I Iumanos, no acórdão de 15 de Novembro de 1996 (ainda não publicado) afirmou: «Tendo cm devida conta a amplitude das carências que apresentam, quer os procedimentos judiciais de fiscalização quer os seguidos no comité consultivo, o Tribunal não pode considerar que tais recursos, considerados no seu conjunto, satisfaçam as exigências do artigo 13.° cm conjugação com o artigo 3.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem».
      (
            29
         )	Acórdão de 26 de Fevereiro de 1975, Honsignorc (67/74, Colect., p. 125).
      (
            30
         )	Acórdão de 27 de Outubro de 1977, Bouchereau (30/77, Colect., p. 715).
      (
            31
         )	Acórdão de 18 de Maio de 1982, Adoui c Cornuaille (115/81 c 116/81, Recueil, p. 1665).
      (
            32
         )	Tal não exclui que, na apreciação de conceitos vagos como os de «segurança pública» c «ordem pública» sc reconheça às autoridades governamentais uma certa margem de apreciação, que os tribunais só apreciarão através das técnicas usuais de fiscalização da discricionariedade da administração.
      (
            33
         )	O mesmo problema se colocou cm diversas ocasiões cm matéria de jurisprudência constitucional de alguns Estados-Mcmbros. O Tribunal Constitucional espanhol, no acórdão 115/1987, de 7 de Julho, declarou inconstitucional o artigo 34.° da Lei Orgânica sobre Direitos c Liberdades dos Estrangeiros cm Espanha, de 1 de Julho de 1985, que dispunha: «Em caso algum poderá conccdcr-sc a suspensão de decisões administrativas adoptadas cm conformidade com o disposto na presente lei». O conselho constitucional francês, na decisão de 5 de Setembro de 1986, ao analisar a lei de 9 de Setembro de 1986, quanto à execução das decisões administrativas de expulsão de estrangeiros, recorda que estas decisões são lícitas, c não violam o artigo 66.° da Constituição, dado que são susceptíveis de recurso jurisdicional para um tribunal administrativo acompanhado de um pedido de suspensão da execução.
      (
            34
         )	Já referido na nota 22; n.o 21 do acórdão.
      (
            35
         )	C-143/88 c C-92/89, Colect., p. I-415.
      (
            36
         )	C-465/93, Colect., p. I-3761.
      (
            37
         )	N.°30 tio acórdão e 1) do dispositivo; a importância deste acórdão foi realçada por Eduardo García de Enterría no seu artigo «Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sóio suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995)», Revista Española de Derecho Administrativo n.° 88 (1995), pp. 565-579. Um geral, sobre a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativamente às medidas provisórias, veja-se do mesmo autor La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-adminislralivo español, 2.2 ed., Madrid, 1995.
      (
            38
         )	N.° 67.
      (
            39
         )	Importa ter cm conta que, de acordo com o acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gallagher (C-175/94, Colcct., p. I-4253), «o artigo 9.°, n.° 1, ć aplicável ao caso de um nacional de um Estado-Mcmbro que já reside legalmente no território de outro Estado-Mcmbro. lal ć não só o caso de um titular de uma autorização de residência mas também de um nacional de outro Estado-Mcmbro que, segundo a legislação do Estado de acolhimento, não ć obrigado a possuir uma autorização de residência. Por conseguinte, esta disposição aplica-se igualmente a uma decisão de expulsão do território de um Estado-Mcmbro tomada relativamente a esse nacional».
      (
            40
         )	V. nota anterior; n.° 20 do acórdão.
      (
            41
         )	O teor literal das perguntas na sua versão inicial era o seguinte: «O facto de existir uma anterior decisão de expulsão ou de proibição de entrada no território torna sem efeito ou anula os direitos previstos nos artigos 8.° e 9.° se se pede ao Estado-Membro que adopta a decisão que reconsidere a entrada no seu território de um nacional comunitário de outro Estado-Membro? E diferente a resposta consoante a decisão inicial seja de expulsão ou, de ameaça de expulsão, ou de proibição de entrada no território? No caso cm que tenha havido uma anterior decisão de expulsão ou de proibição de entrada no território pode uma decisão posterior de ordem de saída do território de um nacional comunitário que chega ao Reino Unido dar origem ao direito, previsto no n.° 2 do artigo 9.°, a que submeta o seu caso a uma autoridade independente, ou a decisão de ter de sair do território limita-se a aplicar a anterior c não dá lugar a nenhum direito previsto por este artigo?»
      (
            42
         )	Já referido na nou 31; n.° 12 do acórdão. O teor literal da questão era o seguinte: «Em que condições uma pessoa a quem foi negada ou retirada a autorização de residência tendo cm conta que o seu comportamento pessoal pressupunha um perigo para a ordem pública de um Estado de acolhimento pode voltar a ter acesso de novo ao território do Estado cm questão c af solicitar uma nova autorização de residência? É possível adoptar, relativamente ao nacional de um Estado-Membro uma decisão definitiva de expulsão do território?»
      (
            43
         )	Nas alegações os advogados de A. Radiom c do Governo britânico defenderam posições contrárias quanto à validade da decisão inicial (1989) por força da qual lho foi imposta a saída do Reino Unido. Em minha opinião, não cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre esse facto, relativamente ao qual o órgão jurisdicional dc reenvio não coloca cm concreto qualquer questão.
      (
            44
         )	N.° 12 do acórdão.
      (
            45
         )	Relativamente ao artigo 9.°, pode fazê-lo na medida cm que se trata da terceira das hipóteses previstas no mesmo, a única que — de acordo com o atrás exposto — considero ser a única compatível com o direito comunitário.