CELEX: 61981CC0147
Language: nl
Date: 1982-02-11
Title: Conclusie van advocaat-generaal Capotorti van 11 februari 1982. # Merkur Fleisch-Import GmbH tegen Hauptzollamt Hamburg-Ericus. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Finanzgericht Hamburg - Duitsland. # Douaneregeling - Waarborg bij invoer voor verwerking. # Zaak 147/81.

CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
      VAN 11 FEBRUARI 1982 (
            1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               Deze prejudiciële zaak betreft de geldigheid en de uitlegging van een gemeenschapsregeling krachtens welke importeurs van voor verwerking bestemd bevroren rundvlees verplicht zijn een waarborg te stellen om gehele of gedeeltelijke schorsing van de heffing bij invoer te verkrijgen.
               Laten wij de feiten kort samenvatten.
               De firma Merkur Fleisch-Import te Hamburg verzocht op 16 oktober 1978 de Duitse douane om inklaring van ongeveer 13 ton bevroren rundvlees zonder been, waarbij zij een verklaring overlegde dat het vlees bestemd was om te worden verwerkt tot andere produkten dan conserven. Het douanekantoor Hamburg-Ericus klaarde de partij vlees in, met schorsing van de heffing bij invoer in verband met de beoogde industriële verwerking van het vlees, de firma van haar kant stelde een waarborg door middel van een bankgarantie — een en ander in overeenstemming met de communautaire voorschriften terzake, waarvan ik hierna de belangrijkste aspecten zal samenvatten. Naderhand stelde de douane echter vast, dat ruim acht. ton vlees van de onderhavige partij was verwerkt na afloop van de termijn van drie maanden na de invoer; derhalve stelde zij bij beschikking van 5 november 1979 de verschuldigde heffing voor dat deel van de geïmporteerde partij vast.
               De importerende firma stelde hiertegen eerst administratief beroep in; nadat dit zonder resultaat was gebleven, wendde zij zich tot het Finanzgericht Hamburg met het verzoek de beschikking van de douane te vernietigen. Grondslag van het verzoek: gelet op de geringe termijnoverschrijding bij de verwerking van het vlees, zou door het opleggen van de heffing het beginsel zijn geschonden, dat de hoogte van de sanctie evenredig dient te zijn aan de ernst van de overtreding. Bij beschikking van 7 mei 1981 heeft het Finanzgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vraag gesteld: „Is artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 572/78 van de Commissie van 21 maart 1978 ongeldig, voor zover het bepaalt dat de door de importeur gestelde waarborg als heffing wordt verbeurd bij overschrijding van de in die bepaling gestelde verwerkingstermijn van bevroren rundvlees overeenkomstig zijn bestemming, of mag die bepaling zo worden uitgelegd, dat de waarborg niet wordt verbeurd bij een geringe overschrijding van de termijn (12 dagen)?”
            
         
               2. 
            
            
               Op dit punt aangekomen, moeten wij eerst de inhoud vermelden van de gemeenschapsbepalingen waarnaar de Duitse rechter rechtstreeks of zijdelings verwijst. De rechtsvoorschriften inzake de heffingen bij invoer van bevroren rundvlees zonder been, zijn hoofdzakelijk vervat in verordening nr. 805/68 van de Raad van 25 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, en inzonderheid in artikel 14 van die verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 425/77 van de Raad van 14 februari 1977. Dit artikel bepaalt onder meer in lid 1 : „Voor bevroren vlees, bestemd voor verwerking en vermeld in de bijlage, afdeling b), onder de onderverdelingen 02.01 A II b) 2 en 02.01 A II b) 4 bb), geldt overeenkomstig dit artikel: ... b) een gehele of gedeeltelijke schorsing van de heffing voor vlees, bestemd voor de verwerkende industrie ter vervaardiging van andere produkten dan conserven”, die geen andere kenmerkende bestanddelen dan rundvlees en gelei bevatten.
               Bij verordening nr. 572/78 van de Commissie van 21 maart 1978 werden de uitvoeringsbepalingen voor deze bijzondere regeling vastgesteld. Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt in het bijzonder dat „de toepassing van de in artikel 14, lid 1, van verordening (EEG) nr. 805/68 bedoelde volledige of gedeeltelijke schorsing van de heffing bij invoer afhankelijk wordt gesteld van ... b) het stellen door de importeur van een waarborg gelijk aan het geschorste deel van de heffing die geldt op de dag van de invoer.” Lid 3 van dit artikel bepaalt voorts dat „behoudens overmacht, de waarborg ... slechts geheel of gedeeltelijk wordt vrijgegeven, wanneer binnen de zes maanden volgende op de maand van invoer ... het bewijs wordt geleverd dat binnen de drie maanden volgende op de maand van invoer het ingevoerde bevroren vlees geheel of gedeeltelijk verwerkt is”; dat „de waarborg wordt vrijgegeven naar rata van de hoeveelheid vlees waarvoor het bewijs van de verwerking is geleverd”; en tenslotte dat „het bedrag van de waarborg dat niet is vrijgegeven, wordt verbeurd als heffing.”
               Zoals wij zagen, heeft de vraag van de verwijzende rechter juist op dit derde lid betrekking. De geldigheid van deze bepaling wordt hoofdzakelijk in twee opzichten in twijfel getrokken : betwist wordt in de eerste plaats, dat de Commissie bevoegd was een termijn voor de verwerking van ingevoerd vlees te bepalen, een waarborg als garantie voor de inachtneming van die termijn te verlangen, en te bepalen dat die waarborg wordt verbeurd indien die termijn niet in acht wordt genomen. In de tweede plaats wordt aangevoerd dat, ook al zou de Commissie bevoegd zijn het stellen van een waarborg en de verbeurdverklaring daarvan te regelen, de in casu getroffen regeling onverenigbaar is met twee bekende algemene beginselen van gemeenschapsrecht, te weten het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
            
         
               3. 
            
            
               De rechtsgrondslag van de regelgevende bevoegdheid krachtens welke de Commissie genoemde verordening nr. 572/78 heeft vastgesteld, is gelegen in lid 4, sub c, van artikel 14 van verordening nr. 805/68 van de Raad (zoals gewijzigd bij verordening nr. 425/77). Volgens deze bepaling worden „de uitvoeringsbepalingen van dit artikel en met name die welke betrekking hebben op de controle van het gebruik van het ingevoerde vlees” vastgesteld „volgens de procedure van artikel 27”, en wel door de Commissie, het Comité van beheer voor rundvlees gehoord. In de considerans van verordening nr. 572/78, in de tweede overweging, wordt uitdrukkelijk verwezen naar artikel 14, lid 4, sub c, van verordening nr. 805/68. Anderzijds is uit te sluiten dat de Commissie een algemene bevoegdheid bezit om uitvoeringsbepalingen bij verordeningen van de Raad vast te stellen; ik herinner hier slechts aan artikel 155 EEG-Verdrag, dat de bevoegdheden van de Commissie omschrijft en dat bij het vierde streepje bepaalt dat zij „de bevoegdheden uitoefent welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.”
               Ter beantwoording van de vraag van de Duitse rechter dient dus te worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, verordening nr. 572/78 naar haar inhoud binnen de perken blijft van de bevoegdheid die de Raad in artikel 14, lid 4, sub c, van verordening nr. 805/68 aan de Commissie heeft verleend. Deze bepaling geeft in de eerste plaats de bevoegdheid uitvoeringsmaatregelen vast te stellen voor het stelsel van schorsing van heffingen, dat bij datzelfde artikel 14 is ingesteld; uiteraard een regelgevende bevoegdheid, en van algemene aard. Pas na deze ruime machtigingsclausule is er specifiek sprake van vaststelling van uitvoeringsbepalingen, inzonderheid betreffende de controle op het gebruik van het ingevoerde vlees. De regeling welke de Commissie gemachtigd was te treffen, kon daarom betrekking hebben op ieder aspect van de uitvoeringsbepalingen van artikel 14 en niet slechts op het aspect van de controle, ook al moest daaraan bijzondere aandacht worden gegeven.
               Zo gezien is het punt waarop ons onderzoek zich moet richten, niet of het feit dat van de importeurs een waarborg wordt verlangd — een waarborg die wordt verbeurd wanneeer het vlees niet binnen een bepaalde termijn is verwerkt —, al dan niet valt binnen het kader van de controle op het gebruik van het ingevoerde vlees. Veeleer lijkt het mij noodzakelijk en ook voldoende, dat wij nagaan of de in verordening nr. 572/78 neergelegde bepalingen betreffende de waarborg kunnen worden gekwalificeerd als uitvoeringsbepalingen van artikel 14 van verordening nr. 805/68.
            
         
               4. 
            
            
               Volgens verzoekster in het hoofdgeding zou het stellen van een termijn voor de verwerking van het ingevoerde vlees en het eisen van een desbetreffende waarborg door de Commissie niet stroken met de doeleinden van dit artikel. Verzoekster citeert hetgeen het Hof in het arrest van 6 maart 1979 (zaak 92/78, Simmenthal) heeft overwogen, namelijk dat men bij de regeling van de schorsing der heffingen, „in het leven geroepen bij artikel 14 van verordening nr. 805/68 (oud), en bij de handhaving van deze regeling — met nieuwe modaliteiten — in de gewijzigde versie dier bepaling, het economisch doel van bescherming van de concurrentiecapaciteit der verwerkende industrie tegen buiten de Gemeenschap gevestigde en als zodanig van de wereldmarktprijzen profiterende concurrenten voor ogen heeft gehad” (Jurispr. 1979, blz. 777, inzonderheid r.o. 68). Merkur betoogt dat het ter verwezenlijking van die doelstelling niet noodzakelijk was een termijn voor de verwerking te stellen, en zeker niet de waarborg verbeurd te verklaren wegens het enkele feit dat die termijn niet inachtgenomen is, ook wanneer de verwerking uiteindelijk, weliswaar te laat, toch plaatsvindt.
               Naar mijn mening kan deze redenering niet worden onderschreven. Er zijn economische redenen, verband houdend met de doeleinden van artikel 14, op grond waarvan de Commissie de bevoegdheid diende te hebben om een termijn voor verwerking vast te stellen. Men bedenke dat bevroren rundvlees tamelijk lang kan worden bewaard en dat de marktprijs ervan binnen betrekkelijk korte perioden kan variëren; zouden de importeurs gedurende een onbeperkte tijd aanspraak kunnen maken op een schorsing van de heffing, dan zouden zij ook de waar op het voor hen gunstigste tijdstip op de markt kunnen brengen, met de kans dat de rundvleesproducenten in de Gemeenschap schade zouden lijden. In dit opzicht is het veelzeggend dat de Commissie volgens artikel 14, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 805/68 iedere drie maanden de hoeveelheid voor verwerking bestemd bevroren rundvlees moet vaststellen, die dus met schorsing van de heffing kan worden ingevoerd. Wanneer men het dus nodig heeft gevonden dit systeem in te voeren, dat een periodiek en veelvuldig marktonderzoek vereist, dan is dat uiteraard wegens het feit dat de marktomstandigheden in korte tijd kunnen veranderen en dat elke verandering een dienovereenkomstige aanpassing vraagt van de hoeveelheden die onder die gunstige regeling kunnen worden ingevoerd.
               Wanneer men dit voor ogen houdt, lijkt het vaststellen van een verwerkingstermijn een gerechtvaardigde uitvoeringsbepaling van artikel 14, die niet met de aan dit artikel eigen doelstellingen in strijd is. Wat die doelstellingen betreft, is het goed eraan te herinneren, dat in de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 805/68 de schorsing van de heffing op voor verwerking bestemd bevroren vlees wordt gemotiveerd met het doel „een bevredigende voorziening voor de verwerkende industrieën van de Gemeenschap te waarborgen, onder handhaving van de voorkeur voor vlees van communautaire produktie.” Dit bevestigt dat naast de belangen van de verwerkende industrieën, ook die van de communautaire rundvleesproducenten in het geding zijn. In die ingewikkelde situatie was het vaststellen van een verwerkingstermijn voor ingevoerd vlees de enige manier om het gevoelige evenwicht op de gemeenschappelijke markt te bewaren, omdat daarmee wordt vermeden dat de driemaandelijkse beschikkingen van de Commissie doorkruist zouden worden door speculatieve acties van de importeurs, die wellicht belang hebben bij uitstel van de industriële verwerking van het vlees.
            
         
               5. 
            
            
               Nog steeds om aan te tonen dat de Commissie de bevoegdheid miste een termijn voor de verwerking van ingevoerd vlees te stellen en zekerheidstelling op te leggen, merkt Merkur verder op, dat artikel 14 van verordening nr. 805/68 noch gewaagt van een termijn noch van een waarborg, hoewel men daarover redelijkerwijs iets had mogen verwachten, gegeven het feit dat dezelfde verordening in artikel 15 ten aanzien van invoercertificaten zowel voorziet in een beperkte geldigheidsduur als in een waarborgstelling als garantie voor de tijdige uitvoering van de toegestane transacties.
               Naar mijn mening kunnen aan artikel 15 geen deugdelijke argumenten voor de stelling van verzoekster worden ontleend. De twee — onderscheidenlijk in de artikelen 14 en 15 geregelde — onderwerpen zijn in werkelijkheid duidelijk van verschillende aard en dus niet vergelijkbaar. Artikel 14 bepaalt, zoals gezegd, dat de heffing wordt geschorst, en stelt dit voordeel (dat in de praktijk neerkomt op een vrijstelling) afhankelijk van een bepaald gebruik van de ingevoerde waren. Dat de Commissie het stellen van een waarborg heeft voorgeschreven als garantie voor het tijdig gebruik op de voorgeschreven wijze, vindt zijn verklaring in de gedachte dat de verplichting de heffing te betalen, niet vervalt zolang de verwerking van het vlees niet heeft plaatsgevonden en ingeval zulks niet binnen een bepaalde termijn geschiedt: dientengevolge eindigt het voordeel van de schorsing indien de waar niet tijdig is gebruikt, en in dat geval wordt de waarborg door de douane bij wijze van heffing ingehouden. De omzetting van de waarborg in een heffing heeft dus niet het karakter van een sanctie, maar is slechts het logisch gevolg van het ontbreken van de bijzondere voorwaarden waarvan het aan de importeurs verleende voordeel afhankelijk is gesteld. Daarentegen bepaalt artikel 15 dat een waarborg wordt gesteld als garantie voor het voldoen aan een verplichting: de verbeurdverklaring daarvan, wanneer de invoer niet binnen de voorgeschreven termijn plaatsvindt, heeft dus wel het karakter van een sanctie. Gelet op dit verschil tussen de regeling van de schorsing van de heffing en die van de invoercertificaten, meen ik dat voor de uitlegging geen gewicht toekomt aan de omstandigheid dat in artikel 14 geen gewag wordt gemaakt van een verwerkingstermijn voor het ingevoerde vlees noch van een waarborg.
            
         
               6. 
            
            
               Laten wij thans nagaan of de waarborgregeling en in het bijzonder het voorschrift dat de waarborgsom bij te late verwerking van het vlees in zijn geheel wordt verbeurd, al dan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
               De importerende firma betoogt dat de verbeurdverklaring van de gehele waarborg zowel wanneer het vlees te laat wordt verwerkt als wanneer dit in feite helemaal niet geschiedt, inbreuk maakt op het beginsel van evenredigheid tussen overtreding en sanctie. Volgens haar zou niet-tijdige verwerking wel bijzonder streng worden bestraft; het zou namelijk juister en meer in overeenstemming met het evenredigheidscriterium zijn wanneer duidelijk verschil was gemaakt tussen niet-tijdige nakoming en algehele niet-nakoming, en wanneer de hoogte van de sanctie afgestemd was geweest op de mate van vertraging bij het gebruik van het vlees. Dezelfde grief wordt naar voren gebracht waar het gaat om schending van het gelijkheidsbeginsel; het feit dat de verordening voorziet in verbeurdverklaring van de waarborg in alle gevallen van niet-inachtneming van de termijn zonder onderscheid, zou neerkomen op gelijke behandeling van situaties die niet even ernstig zijn.
               Tot staving van haar stelling beroept Merkur zich op de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest van 21 juni 1979 (zaak 246/78, Atalanta). Daar ging het om de vraag of artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1889/76 van de Commissie — dat voorziet in volledige verbeurdverklaring van de door varkensvleesproducenten ter verkrijging van communautaire steun gestelde waarborgen, indien zij hun verplichtingen voortvloeiende uit de overeenkomsten met de nationale interventiebureaus niet waren nagekomen — in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof overwoog dat dat voorschrift „door zijn automatisme” in strijd was „met het evenredigheidsbeginsel, voor zover het geen mogelijkheid biedt de sanctie waar het van spreekt, af te stemmen op de mate waarin de contractuele verplichtingen niet zijn nagekomen, of op de ernst van de inbreuk op die verplichtingen” (Jurispr. 1979, blz. 2137 e.V., inzonderheid blz. 2150-2151). Verzoekster merkt op, dat artikel 1 van verordening nr. 572/68 evenmin een afstemming van de sanctie op de ernst van de niet-nakoming toelaat als artikel 5 van verordening nr. 1889/76, en leidt daaruit af dat eerstgenoemde bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
               Allereerst dient te worden herhaald dat de door verordening nr. 572/78 voorziene verbeurdverklaring niet het karakter van een sanctie heeft, maar hoogstens een vorm van verval is van het aan de importeurs door verordening nr. 805/68 verleende voordeel, en van herleving van de algemene verplichting tot het betalen van een in het GDT vastgestelde heffing. Zo gezien, zou er geen enkele rechtvaardiging zijn om de hoogte van de heffing te doen afhangen van de meer of minder grote vertraging bij de verwerking van het ingevoerde vlees. Het beslissende element, waardoor een einde komt aan de periode van schorsing van de verplichting de heffing te betalen, is immers het feit dat een van de voorwaarden waarvan de schorsing afhankelijk was, niet meer aanwezig is, namelijk dat het ingevoerde vlees op de voorgeschreven wijze en binnen de gestelde termijn wordt gebruikt. Het is ook redelijk dat, wanneer de voorwaarden waarvan een bijzonder voordeel afhangt, niet zijn vervuld, dat voordeel definitief vervalt en de betalingsverplichting in haar geheel herleeft. Als wij voorts de redenen van economische aard in aanmerking nemen, die aan de bij verordening nr. 572/78 ingevoerde bijzondere waarborgregeling ten grondslag liggen, vinden wij daarin een verdere bevestiging van het feit dat het niet redelijk zou zijn de hoogte van de heffing te bepalen volgens de meer of minder grote vertraging bij de verwerking dan wel volgens de niet-verwerking. Wij zagen immers reeds, dat het voordeel van schorsing der heffing slechts aan haar doel — bescherming van de concurrentiepositie van de verwerkende industrie tegenover buiten de Gemeenschap gevestigde concurrenten — kan beantwoorden indien het tot een korte periode wordt beperkt. Wij moeten er dus van uitgaan, dat wanneer dit voordeel langer dan drie of vier maanden zou duren, het op de markt van rundvlees gevolgen zou kunnen hebben die tegen de doelstellingen van de Commissie ingaan. Deze constatering draagt bij tot het afwijzend oordeel over de stelling, dat de heffing lager zou moeten zijn wanneer het ingevoerde vlees niet tijdig is verwerkt, en alleen in haar geheel verschuldigd zou zijn wanneer de beoogde verwerking volstrekt niet heeft plaatsgevonden.
               De door mij juist geachte uitlegging van artikel 1 van verordening nr. 572/78, die rekening houdt met de doelstellingen van economische politiek die de Commissie bij de regeling van de rundvleesmarkt nastreeft, vindt bevestiging in de rechtspraak van het Hof. Hierbij acht ik het van betekenis dat in het arrest van 26 juni 1980 (zaak 808/79, Pardini, Jurispr. 1980, blz. 2103) het belang wordt erkend, dat de met het beheer van de gemeenschappelijke ordening der markten belaste instanties over nauwkeurige prognoses voor de in- en uitvoer beschikken, en dat erin wordt overwogen dat de handelaren die voordeel van het stelsel genieten, ook de lasten hebben te dragen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de Gemeenschap misbruik moet voorkomen (r.o. 15 en 21). In dat geval ging het om de vraag of de regeling van verordening nr. 193/75 van de Commissie, volgens welke een handelaar aan wie een exportcertificaat of een certificaat met voorfixatie is ontstolen, geen nieuw document kan verkrijgen, al dan niet haar rechtvaardiging vond in de vereisten van de controle; het Hof overwoog dat het door de handelaren gedragen risico evenredig was aan de vereisten waaraan de regeling tegemoet moest komen. Een zekere analogie tussen dit precedent en het onderhavige geval is vooral met betrekking tot twee belangrijke aspecten aanwijsbaar: in de eerste plaats erkende het Hof dat de Commissie over nauwkeurige prognoses moet beschikken om haar economische beleidstaken te kunnen vervullen, en in de tweede plaats overwoog het dat het uitsluiten van de mogelijkheid dat een handelaar een duplicaat van een verloren geraakt document verkrijgt, niet met het evenredigheidsbeginsel in strijd is, ook al is te verwachten dat een dergelijke regeling een strikte en automatische werking zal hebben.
               Ik acht het tenslotte op zijn plaats, erop te wijzen dat de vaststelling van de termijn waarbinnen het ingevoerde vlees moet worden verwerkt, het resultaat is van een technische waardering die tot de taak van de Commissie behoort. In de loop van het geding, en in het bijzonder ter terechtzitting, heeft de Commissie de redenen van haar keuze op dit punt vrij uitvoerig toegelicht; wanneer wij nu geconfronteerd worden met een gedetailleerde uitleg en anderzijds geen nauwkeurige en overtuigende feiten in tegengestelde zin zijn komen vast te staan, dan meen ik dat men redelijkerwijs mag volstaan nota te nemen van de door de Commissie gedane economische beleidskeuzen. Ik zie niet goed, hoe uien in dergelijke omstandigheden zou kunnen betwisten dat de schorsing van de heffing alleen dan kan beantwoorden aan Je doelstellingen van economisch beleid waarvoor zij is ingevoerd, wanneer zij wordt verleend voor een bepaalde periode, die niet te lang mag zijn.
            
         
               7. 
            
            
               Het tweede gedeelte van de vraag van de Duitse rechter betreft de uitlegging van het voorschrift over de verbeurdverklaring van de waarborg, neergelegd in artikel 1, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 572/78. De rechter vraagt of dat voorschrift aldus mag worden uitgelegd, dat de waarborg niet wordt verbeurd wanneer het ingevoerde vlees met een geringe overschrijding van de gestelde termijn wordt verwerkt.
               Dienaangaande merk ik allereerst op, dat tekst noch systematiek van de bepaling een dergelijke uitlegging suggereert. De letter van het voorschrift is duidelijk en strikt: de waarborg wordt slechts vrijgegeven indien binnen drie maanden na de maand van invoer al het vlees is verwerkt (is slechts een gedeelte van het vlees verwerkt, dan wordt de waarborg gedeeltelijk vrijgegeven). Het valt dan ook niet in te zien waarop men de stelling zou kunnen baseren dat de genoemde bepaling in geval van een geringe vertraging de vrijgifte van de waarborg ook nog na die drie maanden zou toestaan. Het is nauwelijks nodig hieraan toe te voegen dat er geen enkel algemeen beginsel bestaat op grond waarvan de met-inachtneming van een termijn kan worden geacht geen gevolgen te hebben in geval van een lichte vertraging.
               Ik merk nog op, dat de redenen waarom de verbeurdverklaring van de waarborg bij wege van heffing niet in strijd kan worden geacht met het evenredigheidsbeginsel en met het gelijkheidsbeginsel, ook ertoe nopen de uitlegging waarop de verwijzende rechter doelt, van de hand te wijzen. Met name omdat de verbeurdverklaring geen sanctiekarakter heeft en de betrokken bepaling dient ter bescherming van bepaalde economische belangen, moet worden worden uitgesloten dat de importeurs het voordeel van vrijstelling van de heffing kunnen genieten wanneer het vlees eerst na afloop van de termijn is verwerkt, en zulks onafhankelijk van de mate van vertraging. Het is duidelijk dat de termijn door de Commissie is vastgesteld ten aanzien van de begunstigden in het algemeen, op grond van een waardering van de typische en structurele omstandigheden van de markt voor rundvlees. Iedere verlenging van die termijn, wil zij gerechtvaardigd zijn, zou dus moeten geschieden door wijziging van verordening nr. 572/78, op grond van een nieuw onderzoek van de kenmerkende factoren van die markt. Een eventuele verlenging van de termijn in afzonderlijke gevallen, die zou zijn overgelaten aan de beoordeling van de interpreterende rechter, zou willekeurig zijn en het gevaar van ongelijke behandeling meebrengen.
            
         
               8. 
            
            
               Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen die het Finanzgericht Hamburg bij beschikking van 7 mei 1981 heeft gesteld in de zaak Merkur Fleisch-Import tegen Hauptzollamt Hamburg-Ericus, te beantwoorden als volgt:
               
                        1.
                     
                     
                        Er zijn geen gronden aanwezig voor de ongeldigheid van verordening (EEG) nr. 572 van 21 maart 1978, en met name van artikel 1, lid 3, voor zover dit de verbeurdverklaring als heffing voorschrijft van de door de importeur gestorte waarborgsom, bij niet-inachtneming van de termijn die voor het gebruik op de voorgeschreven wijze van het bevroren rundvlees is gesteld.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Voornoemde bepaling dient aldus te worden uitgelegd, dat de waarborg ook verbeurd kan worden verklaard in geval van een geringe vertraging in de verwerking van het ingevoerde vlees.
                     
                  
         (
            1
         )	Vertaald uit het Italiaans.