CELEX: 62007CC0415
Language: hu
Date: 2008-11-27 00:00:00
Title: Ruiz-Jarabo Colomer főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2008. november 27. # Lodato Gennaro & C. SpA kontra Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) és SCCI. # Előzetes döntéshozatal iránti kérelem: Tribunale ordinario di Nocera Inferiore - Olaszország. # Foglalkoztatásra nyújtott állami támogatások - A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás - A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás - 2204/2002/EK rendelet - A "munkahelyteremtés" fogalma - A munkahelyek száma növekedésének kiszámítása. # C-415/07. sz. ügy

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
      Az ismertetés napja: 2008. november 27.1(1)
      
      C‑415/07. sz. ügy
      Lodato Gennaro & C. SpA
      kontra
      Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
      kontra
      SCCI
      (a Tribunale ordinario di Nocera Inferiore [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
      „Foglalkoztatáshoz nyújtott állami támogatások – A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás – A támogatás nyújtása feltételeinek betartására irányuló ellenőrzés – A »munkahelyteremtési« mutató kiszámítása”
      I –    Bevezetés
      1.        A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a Bíróságot valamely
         vállalkozás „munkahelyteremtési” mutatójának – amelynek pozitívnak kell lennie ahhoz, hogy a vállalkozás munkahelyteremtést
         célzó támogatásokban részesülhessen – kétféle számítási módja közötti választás elé állítja: az első módszer a munkaerő éves
         átlagértékeit, azaz a támogatás igénybevételének jogcíméül szolgáló felvételt megelőző év átlagát és a felvételt követő év
         átlagát hasonlítja össze, míg a másik módszer a felvétel napján foglalkoztatottak számából vonja ki a megelőző év átlagát.
      
      2.        A jelen – meglehetősen technikainak tűnő – ügy egyik sajátossága abban áll, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a kért vizsgálattal
         kapcsolatban kizárólag kötelező erővel nem rendelkező rendelkezésekre (a foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatásra(2) és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásra(3)), valamint egy, az alapügy tényállása idején hatályban még nem lévő jogszabályra (a 2204/2002/EK bizottsági rendeletre(4)) hivatkozik.
      
      3.        A normahierarchia csúcsán az EK‑Szerződés áll: 87. és 88. cikkei alkotják az ezen a területen kötelezően alkalmazandó szabályokat
         („hard law”), míg az iránymutatások ezen cikkek értelmezésére szolgálnak kötelező erő nélkül („soft law”). A két számítási módszernek a Szerződéssel való szembeállítása nem tűnik túl hasznosnak, mivel egyik módszer elsődleges
         joggal való összeegyeztethetősége sem jelenti szükségszerűen a másik összeegyeztethetetlenségét.
      
      4.        A kérdést előterjesztő bíróság – kevésbé manicheus módon – arra keres választ, hogy mely értelmezés felel meg leginkább a
         foglalkoztatáshoz nyújtott állami támogatások rendszere logikájának, amely rendszernek néhány szabálya a fent említett iránymutatásokban
         és a csoportmentességi rendeletekben található.
      
      II – Jogi háttér
      A –    A közösségi szabályozás
      1.      Az Európai Közösségek Bizottságának iránymutatásai
      5.        A vonatkozó jogi szabályozás két közleményt foglal magában, amelyekben a Bizottság a tagállamok által az EK 88. cikk (korábban
         93. cikk) alapján bejelentett állami támogatások szerződésekkel való összeegyeztethetőségének megítélésénél alkalmazott iránymutatásokat
         tette közzé. A foglalkoztatási és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásokról van szó.
      
      a)      A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás
      6.        Ezen iránymutatás a versenyjogi szabályok és az európai munkanélküliség leküzdésére irányuló politikák közötti koherencia
         megteremtését célozza „a munkahelyteremtéshez nyújtott támogatások […] ösztönzése mellett”, melyek jóllehet kockázatot jelentenek
         a Közösségen belüli versenyre, ugyanakkor javítják a gazdasági növekedés foglalkoztatás hatékonyságát (20. pont).
      
      7.        A 17. pont szerint „munkahelyteremtés” alatt a munkahelyek számának nettó növelése értendő, azaz „egy további munkahely megteremtése
         az adott vállalkozásban foglalkoztatottak számához (egy meghatározott időszak átlagához) képest”.
      
      b)      A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás
      8.        Ezen iránymutatás meghatározott térségeket célzó támogatások nyújtására vonatkozik, és – a foglalkoztatási támogatásokról
         szóló iránymutatástól eltérően – kizárólag egy induló beruházás keretében létesített új munkahelyekre vonatkozik (4. 11. pont).
      
      9.        A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás szintén tartalmazza a „munkahelyteremtés” fogalmát. A 4. 12. pont értelmében
         ez a fogalom egy adott létesítmény munkahelyei számának „egy hivatkozási időszak átlagához képest” bekövetkezett nettó növekedését
         jelenti, következésképpen a „vonatkozó időszakban látszólag megteremtett új munkahelyek számából ki kell vonni az ugyanazon
         időszakban megszüntetett munkahelyek számát”. Az említett iránymutatás ezen pontjához tartozó 33. lábjegyzet szerint „a munkahelyek
         száma az éves munkaegységek (ÉME) számának, azaz a teljes munkaidőben egy éven keresztül foglalkoztatottak létszámának” felel
         meg, a részmunkaidős és az idényjellegű munkavégzést pedig az ÉME törtrészeként kell beszámítani.
      
      2.      A csoportmentességi rendeletek
      10.      A Bizottság a 994/98/EK rendelet(5) által ráruházott hatáskörben eljárva két olyan csoportmentességi rendeletet fogadott el, amelyek meghatározott esetekben
         mentességet biztosítanak az EK 88. cikk 3. bekezdésében előírt előzetes bejelentési kötelezettség alól. A 70/2001/EK rendelet(6) a kis‑ és középvállalkozásoknak nyújtott támogatásokra, a 2204/2002/EK rendelet pedig a foglalkoztatáshoz nyújtott állami
         támogatásokra vonatkozik.
      
      a)      A 70/2001/EK rendelet
      11.      A 70/2001/EK rendelet 4. cikke 6. bekezdése b) és c) pontjának megfelelően a kis‑ és középvállalkozásokat célzó támogatási
         rendszereknek két feltételt kell teljesíteniük a mentességhez: a beruházási projektnek az alkalmazotti létszám előző tizenkét
         hónap átlagához viszonyított nettó növekedését kell eredményeznie az érintett intézményben, és a létrehozott munkahelyeket
         legalább öt éven keresztül fenn kell tartani.
      
      12.      A rendelet 2. cikke g) pontja szerint az „alkalmazottak száma” az ÉMÉ‑nek felel meg.
      
      b)      A 2204/2002/EK rendelet
      13.      A 2204/2002/EK rendelet 4. cikke 4. bekezdése a) és b) pontja előírja, hogy a megteremtett munkahelyek az utolsó tizenkét
         hónap átlagával összehasonlítva nettó növekedést jelentenek a munkavállalói létszámban, mind a létesítményben, mind az érintett
         vállalkozásban, és hogy a megteremtett munkahelyeket legalább három évig – kis‑ és középvállalkozások esetében két évig –
         fenn kell tartani.
      
      14.      A rendelet 2. cikkének e) pontja átveszi az „alkalmazottak száma” 70/2001/EK rendelet 2. cikke g) pontjában meghatározott
         fogalmát.
      
      B –    Az olasz szabályozás és a Bizottság határozatai
      15.      Az 1998. december 23‑i 448. sz. törvény(7) 3. cikkének (5) bekezdése akként rendelkezik, hogy az 1999–2001 közötti időszakban az 1998. december 31‑én ténylegesen foglalkoztatott
         egységek növekedésével járó új felvételek tekintetében valamennyi, Campania, Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria és Sardegna
         tartományban tevékenységet végző magánjogi munkaadó és a gazdasági közszervezetek az Istituto nazionale della previdenza socialénak
         (országos társadalombiztosítási intézet, INPS) általuk fizetendő járulék megfizetése alól teljes mértékű mentességben részesülnek
         az egyes munkavállaló felvételének időpontjától kezdődő hároméves időszakra a Fondo pensioni lavoratori dipendenti (alkalmazottak
         nyugdíjalapja) javára történő járulékfizetési kötelezettség alá tartozó munkabérek tekintetében. E rendelkezés – az 1999. évi
         új felvételekre korlátozva – Abruzzo és Molise tartományokban is alkalmazandó volt.
      
      16.      A törvény 3. cikke (6). bekezdésének eredeti változata számos feltételhez kötötte ezen támogatások nyújtását, így például
         a vállalkozásnak, akkor is, ha új alapítású, növelnie kell a teljes munkaidőben foglalkoztatott, határozatlan időtartamú munkaviszonnyal
         rendelkező alkalmazottak számát azzal, hogy a már 1998. december 31‑én létező vállalkozások tekintetében a növekedést az 1998.
         november 30‑án rendelkezésre álló munkavállalók számához kell viszonyítani (3. cikk, (6) bekezdés, a) pont); továbbá hogy
         „az új felvételek következtében elért foglalkoztatási szint nem csökkenhet a kérdéses támogatás által érintett időszakban”
         (3. cikk, (6) bekezdés, c) pont).
      
      17.      Az Olasz Köztársaság 1998. december 16‑án bejelentette a Bizottságnak e támogatási rendszer bevezetését.
      
      18.      Az olasz és a közösségi hatóságok közötti véleménycsere következtében az alkalmazottak számának növekedésére vonatkozó feltétel
         az alábbiak szerint módosult: a vállalkozásnak, akkor is, ha új alapítású, a teljes munkaidőben foglalkoztatott alkalmazottak
         számát kell növelnie. A vállalkozás a munkahelyteremtést a felvételt megelőző tizenkét hónapban foglalkoztatottak számának
         átlagához viszonyítva köteles kiszámítani. A foglalkoztatottak átlaga ÉMÉ‑ben kerül kiszámításra.
      
      19.      A Bizottság 1999. augusztus 10‑én úgy határozott, hogy nem emel kifogást a 448/98 törvény által bevezetett támogatási rendszer
         ellen. Következésképpen az induló beruházáshoz nem kapcsolódó támogatásokat illetően „a rendszer eleget tesz a foglalkoztatás
         nettó növelésére vonatkozó feltételnek, mivel a vállalkozások az előző tizenkét hónapra vonatkozó tényleges munkaerejükhöz
         képest újonnan felvett munkavállalók tekintetében részesülnek támogatásban”.
      
      20.      A Bizottság 2002. december 6‑i határozatával a 448/98 törvény által szabályozott támogatások meghosszabbítását előíró 2001.
         december 28‑i(8) 448/01 törvény 44. cikkét is jóváhagyta.
      
      III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
      21.      A Lodato Genaro & C. SpA (továbbiakban: Lodato) főtevékenységként paradicsomkonzervek gyártásával foglalkozik Campania tartományban.
         Tevékenységét idényjellegű csúcs jellemzi azokban a hónapokban, amikor érik a paradicsom, és az alkalmassá válik a konzervbe
         töltésre(9), mely időszakban számos idénymunkás felvétele válik szükségessé.
      
      22.      A Lodato részesült a 448/98 és a 448/01 törvény által bevezetett támogatásokból, és először hét, ezt követően pedig további
         két munkavállaló tekintetében kapott járulékfizetési kedvezményt.
      
      23.      Az INPS 2005. november 21‑én jegyzőkönyvet vett fel, amelyben a Lodatót a fent nevezett nemzeti jogszabályok megsértésével
         vádolta. Az INPS szerint a társaság nem teljesítette a támogatásokból való részesülés feltételeit, mivel a munkaerő előírt
         számításakor – annak megállapítása céljából, hogy létesített‑e új munkahelyeket ‑ nem vette figyelembe az idénymunkásokat.
      
      24.      Az ügyben eljáró felügyelők arra a megállapításra jutottak, hogy az egyes felvételeket, amelyekre vonatkozóan a társaság járulékkedvezményben
         részesült, nem követte a foglalkoztatás növekedése az egyes új munkavállalók tekintetében a felvételüket megelőző év átlagos
         ÉMÉ‑je és a felvételük napján fennálló munkaerő összehasonlítása alapján.
      
      25.      A Lodato megtámadta az INPS határozatát a Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Olaszország) munkaügyi tanácsa előtt. A
         Lodato keresetének alátámasztására arra hivatkozik, hogy a hatóság nem homogén elemeket vett figyelembe, ahelyett hogy a felvételt
         megelőző átlagos ÉMÉ‑jét hasonlította volna össze a felvételt követő év átlagos ÉMÉ‑jével. A Lodato azt állítja továbbá, hogy
         az ÉME számításában az idénymunkásokat törtrészként vették figyelembe.
      
      26.      A kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy az INPS‑nek az idénymunkások beszámításának elmulasztására vonatkozó állítása
         nem felel meg a valóságnak, és hogy az INPS által alkalmazott számítási módszer az idényjellegű tevékenységet folytató vállalkozásokra
         nézve diszkriminatív. Ezen felül „a felvételt megelőző év ÉMÉ‑je és a felvételt követő év ÉMÉ‑je közötti összehasonlítás jobban
         megfelel a támogatás szellemének, miszerint a meghatározott időszakra szóló új munkahely teremtésének kell előnyben részesülnie”.
         A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore ugyanakkor kétségét fejezi ki az alkalmazandó közösségi szabályok pontos értelmezését
         illetően, ezért úgy határozott, hogy a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
      
      „A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatásban, a nemzeti regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásban,
         valamint a 2002. december 5‑i 2204/2002/EK bizottsági rendeletben foglalt közösségi jogot úgy kell‑e értelmezni, hogy annak
         ellenőrzése céljából, hogy növekedett‑e a munkahelyek száma, a felvételt megelőző év átlagos éves munkaügyi egységét és a
         felvételt követő év átlagos éves munkaügyi egységét (ÉME) kell összehasonlítani, vagy úgy kell‑e értelmezni, hogy a felvételt
         megelőző év átlagos éves munkaügyi egységét a vállalkozásban kizárólag a felvétel napján jelen lévő munkaerő pontos adatával
         kell összehasonlítani, vagy ez csak egy lehetőség?”
      
      IV – A Bíróság előtti eljárás
      27.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság Hivatala 2007. szeptember 10‑én vette nyilvántartásba.
      
      28.      A Lodato, az INPS, az olasz kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtottak be.
      
      29.      A Lodato, az INPS, az Olasz Köztársaság és a Bizottság képviselői részt vettek a 2008. október 21‑én tartott tárgyaláson és
         előadták szóbeli észrevételeiket.
      
      V –    Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
      A –    A kérdés elfogadhatóságáról
      30.      A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore előtt folyamatban lévő ügy tárgya az a közigazgatási határozat, amely a Lodatót
         a 448/98 és a 448/01 törvények alapján nyújtott támogatások összegének visszatérítésére szólítja fel annak okán, hogy a vállalkozás
         ezen törvények által előírt, a foglalkoztatás növelésére vonatkozó követelményt nem tartotta be.
      
      31.      A Bizottság jóváhagyta az említett törvények által bevezetett járulékkedvezményekből álló támogatási rendszert, a jelen esetben
         tehát nem a rendszer közösségi joggal való összeegyeztethetőségét kell vizsgálni, hanem a foglalkoztatás növekedésének megállapítására
         szolgáló számítási módszert, amely szükségessé teszi az európai szabályok alkalmazását.
      
      32.      Ezért fordult tehát az olasz bíróság előzetes döntéshozatal céljából a Bírósághoz, és kérte kötelező erővel nem bíró rendelkezések
         (a foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatások) és egy, az alapügy tényállása
         idején hatályban még nem lévő jogszabály (a 2204/2002/EK rendelet) értelmezését.
      
      33.      Nem lehet kifogásolni az olasz bíróságnak a foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásokra
         való hivatkozását. A Bizottság ezeket az iránymutatásokat vette figyelembe, amikor jóváhagyta a 448/98 törvényt. A Tribunale
         ordinario di Nocera Inferiore köteles tehát ezekre az iránymutatásokra támaszkodni annak megállapítása érdekében, hogy egy
         közigazgatási határozat összeegyeztethető‑e a közösségi joggal.
      
      34.      A Bíróság a Grimaldi‑ügyben(10) hozott ítéletében megerősítette, hogy a Szerződéssel összhangban elfogadott „soft law” szabályok értelmezésére előzetes döntéshozatali eljárás keretében hatáskörrel rendelkezik(11), és egyben utalt arra, hogy ezen szabályok joghatással bírnak, a nemzeti bíróságok tehát kötelesek ezeket „figyelembe venni
         […]” az eléjük terjesztett jogvita eldöntése céljából, különösen akkor, amikor ezen szabályok segítik az őket átültető nemzeti
         jogszabályok értelmezését vagy amikor kiegészítik a kötelező erővel rendelkező közösségi szabályokat(12).
      
      35.      Az iránymutatások ugyanakkor nem alkotnak szűk értelemben vett közösségi jogforrásokat. Ahogyan arra a Bíróság több ízben
         is rámutatott, a Bizottság mérlegelési jogkörének gyakorlását illetően saját maga számára útmutatást adhat olyan jogi aktusok
         által, mint az iránymutatások, amennyiben ezek az aktusok az intézmény által követendő irányokra utaló szabályokat tartalmaznak,
         és nem térnek el a Szerződés szabályaitól, valamint hozzájárulnak az eljárás átláthatóságának, kiszámíthatóságának és jogbiztonságának
         biztosításához. Jóllehet ezek az aktusok nem kötik a Bíróságot, ugyanakkor hasznos segítséget nyújtanak a jogi érveléséhez(13).
      
      36.      A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az is kitűnik, hogy a Bizottság ezen aktusok közzétételével korlátozza önmagát mérlegelési
         jogkörében, és e szabályoktól indokolás nélkül nem térhet el olyan általános jogelvek megsértése nélkül, mint az egyenlő bánásmód
         elve és a jogbiztonság védelme. Következésképpen nem zárható ki, hogy „bizonyos feltételekkel és a tartalmuknak megfelelően
         az ilyen általános hatályú magatartási szabályok joghatást fejthetnek ki”(14).
      
      37.      A foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatások tehát elengedhetetlenül fontos
         eszközök a foglalkoztatási támogatások logikájának leginkább megfelelő számítási módszer értelmezéséhez.
      
      38.      A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore az iránymutatásokon kívül egy, a vitatott támogatások rendszerének jóváhagyását
         követően hatályba lépett csoportmentességi rendeletre is hivatkozik (a 2204/2002/EK rendelet). Ennek keretében a Bizottság
         azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlan, amennyiben ennek – az alapeljárás eldöntése
         szempontjából irreleváns – rendeletnek az értelmezésére irányul.
      
      39.      Az említett rendelet, amely egy sor állami támogatást mentesít az EK 88. cikk 3. bekezdése által előírt bejelentési kötelezettség
         alól, 2003 elejétől 2006. december 31‑ig volt hatályban (a rendelet 11. cikke). Nem kétséges tehát, hogy nem volt alkalmazható
         a vitatott, 1998 és 2001 közötti járulékkedvezményekre, és ezért jelentették be az olasz hatóságok a 448/98 és a 448/01 törvényt
         a Bizottságnak, hogy az ellenőrizze azok tartalmát.
      
      40.      Kizárólag a Szerződés és – a korábban jelzett sajátosságokkal együtt – az iránymutatások teszik lehetővé a Bizottság által
         ebben az időszakban elfogadott határozatok érvényességének megítélését. A Bíróság ugyanakkor a Szerződés céljainak ezen a
         területen leginkább megfelelő számítási módszer meghatározásakor alkalmazhat olyan értelmezési paramétereket is, amelyek az
         EK 87. és az EK 88. cikk alapján elfogadott másodlagos jogforrásból származnak, még akkor is, ha e jogszabályi rendelkezés
         a vitatott tényállás idején még nem volt hatályban.
      
      41.      Ezen túlmenően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint(15) a nemzeti bíróságnak kell döntenie – az ügy sajátosságaira tekintettel – úgy az előzetes döntéshozatali eljárásnak az ítélet
         meghozatala érdekében való megindításának szükségességéről, mint az annak keretében előterjesztendő kérdések relevanciájáról.
         Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről való határozathozatalt csak akkor lehet megtagadni, ha a közösségi jog
         kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, amely véleményem szerint
         a jelen esetben nem áll fenn.
      
      B –    A „munkahelyteremtési” mutató kiszámítási módja
      42.      Az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében a „támogatás” fogalma a közszervezetek által juttatott előnyöket foglalja magában,
         amelyek bármilyen formában enyhítik a vállalkozások rendszerint előforduló pénzügyi terheit(16).
      
      43.      A Bíróság különösen arra mutatott rá, hogy bármely iparágban tevékenykedő vállalkozások járulékfizetési terheinek csökkentése
         akkor minősül a Szerződés értelmében „támogatás”‑nak, ha ezen intézkedés arra irányul, hogy e vállalkozásokat részben mentesítse
         a társadalombiztosítási rendszer pénzügyi terhei alól, anélkül hogy ezt a mentesítést a támogatási rendszer természete, belső
         felépítése vagy szociális sajátosságai indokolnák(17).
      
      44.      A járulékfizetési terhek effajta könnyítéséből álló foglalkoztatási támogatások tehát az EK 87. cikk (1) bekezdésének alkalmazási
         körébe tartoznak, és a közös piaccal összeegyeztethetetlenek, mivel torzítják vagy torzíthatják a versenyt. A munkahelyteremtéshez
         nyújtott támogatások ugyanakkor kivételt képezhetnek ez alól az EK 87. cikk (3) bekezdése által meghatározott esetekben.
      
      45.      Az EK 87. és EK 88. cikk könnyebb érthetősége érdekében a Bizottság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben hivatkozott
         két iránymutatást dolgozta ki, amelyek a támogatások bejelentésének nagyobb átláthatóságát, valamint a versenyszabályok és
         az európai munkanélküliség leküzdésére irányuló politikák koherenciáját hivatottak biztosítani.
      
      46.      Mind a foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás, mind pedig a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás
         meghatározza azokat a követelményeket, amelyeket a munkahelyteremtéshez nyújtott támogatásoknak a Bizottság által történő
         engedélyezéshez teljesíteniük kell(18). Mindkét iránymutatás megköveteli a munkahelyek számának nettó növekedését, és az összehasonlító számítás végzésénél átlagértékeket
         alkalmaz.
      
      47.      Az előzetes kérdést előterjesztő bíróság – amint azt a korábbiakban kifejtettem – a „munkahelyteremtési” mutató kiszámítására
         két eltérő módszert mutat be a Bíróságnak: a Lodato által képviselt módszert, amely a támogatás igénybevételének jogcíméül
         szolgáló felvételt megelőző év átlagos ÉMÉ‑jét hasonlítja össze az azt követő év átlagos ÉMÉ‑jével, valamint az INPS által
         képviselt módszert, amely az előző év átlagos ÉMÉ‑jét veti össze a vállalkozás járulékkedvezményre feljogosító munkavállalójának
         felvétele napján fennálló tényleges munkaerejével.
      
      1.      Az iránymutatások, a csoportmentességi rendeletek és a matematikai logika a Lodato álláspontját igazolják
      48.      Az iránymutatások áttekintő elemzése rámutat az INPS által alkalmazott formula helytelenségére.
      
      49.      A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás 17. pontja szerint a nettó munkahelyteremtés „egy további munkahely megteremtését
         jelenti az adott vállalkozásban foglalkoztatottak számához (egy meghatározott időszak átlagához) képest”.
      
      50.      A regionális állami támogatásokról szóló, e tekintetben valamivel pontosabb iránymutatás meghatározza, hogy az átlagot éves
         szinten számolják, és bevezeti az „éves munkaegység” fogalmát, amely a teljes munkaidőben egy éven keresztül alkalmazott személyek
         számának felel meg, a „részmunkaidős és az idényjellegű munkavégzést pedig az ÉME törtrészeként” kell beszámítani (az iránymutatások
         33. lábjegyzete).
      
      51.      Az iránymutatás 4. 12. pontja szerint „munkahelyteremtés” alatt „egy adott létesítmény munkahelyei számának egy hivatkozási
         időszak átlagához képest bekövetkezett nettó növekedését” kell érteni, ennek következtében a „vonatkozó időszakban látszólag
         megteremtett új munkahelyek számából ki kell vonni az ugyanazon időszakban megszüntetett munkahelyek számát”.
      
      52.      A művelet számomra egyszerűnek tűnik: a munkaerő esetleges növekedésének megállapítása érdekében elegendő kivonni a „hivatkozási
         időszak” alatt felvett munkavállalók számából az ugyanezen időszak alatt kivált munkavállalók számát. Ugyanakkor maga a regionális
         állami támogatásokról szóló iránymutatás az éves átlaggal (ÉMÉ‑vel) történő számításhoz vezet, ez pedig magában foglalja az
         idényjellegű és a részmunkaidős munkavégzés törtrészként való figyelembevételét is. Ez a körülmény bonyolítja a műveleteket,
         mivel a szigorú matematikai logika megköveteli, hogy a kivonásokhoz homogén értékeket – a jelen esetben szimmetrikus és azonos
         tartamú időintervallumokat – alkalmazzunk olyan téves eredmény elkerülése érdekében, amely a valóságot a legkevésbé sem tükrözné.
      
      53.      Összefoglalásképpen az iránymutatások – amint arra a Bizottság írásbeli észrevételeiben helyesen mutat rá – két egymást követő
         időszak, azaz az új munkavállalók felvételét megelőző időszak és az ezt követő időszak adatai közötti összehasonlítást irányoznak
         elő. Ennek következtében tehát az iránymutatások szellemével és céljával ellentétes, ezenfelül matematikailag abszurd lenne
         egy meghatározott időszakban fennálló munkahelyek számának átlagát egy adott naptári nap adatával összehasonlítani.
      
      54.      A 2204/2002/EK rendelet – jóllehet ratione temporis nem alkalmazható a szóban forgó támogatásokra – megerősíti ezt a végkövetkeztetést. A rendelet 4. cikke (4) bekezdésének
         a) pontja tisztázza a jelen ügyben felmerült kérdéseket annak kikötésével, hogy „a megteremtett munkahely az utolsó tizenkét
         hónap átlagával összehasonlítva nettó növekedést jelent a munkavállalói létszámban, mind a létesítményben, mind az érintett
         vállalkozásban”. Az egyenlet első eleme az előző évben foglalkoztatottak számának átlaga, amely az ÉME alkalmazásával együtt
         (amelyet a rendelet 2. cikke e) pontja ismételten előír) megerősíti azt a feltevést, miszerint annak megállapítása érdekében,
         hogy munkahelyteremtésre sor került‑e, két éves átlagértéket kell összehasonlítani.
      
      55.      Így tehát, ha a 2204/2002/EK rendelet 4. cikke (4) bekezdésének a) pontjában meghatározott „munkavállalói létszám” kifejezést
         az azzal egyenértékű, a rendelet 2. cikkében foglalt „éves munkaegység (ÉME)” fogalmával cseréljük fel, a szöveg nem hagy
         további kétséget: „a megteremtett munkahely az utolsó tizenkét hónap átlagával összehasonlítva nettó növekedést jelent a munkavállalói
         létszámban”(19).
      
      56.      Az alapeljárás felperese által képviselt számítási módszer jobban igazodik a matematikai szabályokhoz és a közösségi jogalkotók
         szándékához, amely először a bizottsági iránymutatásokban jut kifejezésre, majd a csoportmentességi rendeletekben válik egyértelműbbé.
      
      2.      Az INPS megoldása hátrányos helyzetbe hozhatja az idényjellegű tevékenységet folytató vállalkozásokat.
      57.      Az előzőekben említettek sérelme nélkül létezik egy további érv a Lodato álláspontjának alátámasztására, amely az INPS által
         képviselt módszer valószínűsíthetően diszkriminatív természetére vezethető vissza.
      
      58.      Amint azt a Bíróság a Nuova Agricast ügyben nemrégiben hozott ítéletében(20) megállapította, az EK 88. cikkben meghatározott eljárás nem vezethet a Szerződéssel ellentétes eredményre. A Bizottság így
         nem nyilváníthat a közös piaccal összeegyeztethetőnek olyan állami támogatást, amely a Szerződés egyéb rendelkezéseit vagy
         a közösségi jog alapelveit, így az egyenlő bánásmód elvét sérti.
      
      59.      Az állandó ítélkezési gyakorlat ugyanakkor az „egyenlőtlen bánásmód arisztotelészi fogalmát”(21) használja, amely szerint akkor kerül sor az egyenlő bánásmód elvének megsértésére, ha az összehasonlítható helyzeteket eltérő
         módon, vagy a különböző helyzeteket azonos módon kezelik(22). Azt kell tehát megállapítani, hogy az egyenlőtlen bánásmód objektív módon igazolható‑e.
      
      60.      Amint arra az olasz bíróság által előterjesztett kérdés rámutat, a felvételt megelőző év átlagos ÉMÉ‑jének a felvétel napján
         fennálló munkavállalói létszámmal való összehasonlítása egyértelműen hátrányos helyzetbe hozza azokat a vállalkozásokat, amelyek
         a Lodatóhoz hasonlóan idényjellegű tevékenységet folytatnak, és munkaerejüket az általuk végzett tevékenység legintenzívebb
         időszakaiban felvételi „csúcsok” jellemzik. Az olasz hatóságok érvelése szerinti működési mechanizmusban a felvétel időpontja
         szinte közömbös az olyan vállalkozás számára, amely az év folyamán közel állandó munkaerővel rendelkezik; ugyanakkor az olyan
         vállalkozás, melynek munkaereje egyik hónapról a másikra erősen ingadozik, a támogatásból lényegesebben nehezebben részesül,
         ha az új munkavállaló felvételére olyan napon kerül sor, amikor a foglalkoztatottak száma kisebb az előző év átlagánál (amely
         gyakran előfordul az intenzív tevékenység által jellemzett hónapokon kívül).
      
      61.      Az olasz kormány írásbeli észrevételeiben hangsúlyozza, hogy az idénymunkásokat foglalkoztató vállalkozások vitatott járulékkedvezményekhez
         való hozzáférésének korlátozása összeegyeztethető a támogatási rendszer célkitűzésével, mivel a Bizottság engedélye – ahogyan
         a 2204/2002/EK rendelet is – kizárólag a tartós foglalkoztatásra irányul.
      
      62.      Nem értek egyet ezzel a véleménnyel. Nézetem szerint az INPS gyakorlata a foglalkoztatáshoz nyújtott támogatások szellemével
         ellentétes egyenlőtlenséget eredményez, és akadályát képezheti a gazdasági fejlődés e támogatások által célzott ösztönzésének.
      
      63.      A 2204/2002/EK rendeletből kitűnik, hogy az állami támogatások e típusa a foglalkoztatást ösztönzi a Közösség és a tagállamok
         gazdasági és szociális politikájában. A rendelet szerint a hatóságok az EK 87. cikk (3) bekezdésével összhangban „indokoltan
         alkalmaznak olyan intézkedéseket, amelyek arra ösztönzik a vállalkozásokat, hogy növeljék a […] foglalkoztatási szintet” (ötödik
         preambulumbekezdés), és ennek következtében a „munka” tényező erősítése révén fellendítik a gazdaságot.
      
      64.      Annak megítélése érdekében, hogy jogszerű‑e az idénymunkásokkal szembeni kedvezőtlen bánásmód, azt kell meghatározni, hogy
         ezek a támogatások minden foglalkoztatási típus (mely esetben nem lenne helyénvaló az idénymunkásokat alkalmazó vállalkozások
         kizárása) vagy kizárólag a tartós foglalkoztatás elősegítésére irányulnak. Az olasz kormány az utóbbi nézetet képviseli a
         2204/2002/EK rendelet 4. cikke (4) bekezdésének b) pontjára hivatkozással, amely szerint a kedvezmény igénybevételéhez a megteremtett
         munkahelyet legalább három évig – kis‑ és középvállalkozások esetében két évig – fenn kell tartani.
      
      65.      Nekem ugyanakkor az a véleményem, hogy ez a körülmény nem döntő jelentőségű. A közösségi intézmények mindig is ahhoz a feltételhez
         kötötték a munkahely-teremtési támogatások nyújtását, hogy a létesített munkahelyek egy meghatározott időszakon keresztül
         maradjanak fenn. A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás 21. pontja utal arra a kötelezettségre, hogy „a létesített
         munkahelyeket egy meghatározott minimális ideig fenn kell tartani”, a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás
         4. 14. pontja pedig még pontosabban azt követeli meg, hogy „a létesített munkahely legalább ötéves időszakban maradjon fenn”(23).
      
      66.      A Lodato mindenesetre csak akkor tudott jogszerűen részesülni a kedvezményekből, ha igazolja, hogy a felvett munkavállalók
         munkaviszonya egy meghatározott minimális ideig – a regionális állami támogatások esetében öt évig – fennmarad. A foglalkoztatás
         nettó növekedésének megállapításánál kizárólag a tartós munkahelyek kerülnek figyelembevételre, amelyek a támogatások nyújtásának
         elengedhetetlen feltételét képezik.
      
      67.      Minden újonnan létesített munkahely – foglalkoztatási típustól függetlenül – segít előmozdítani a fejlődést, amennyiben meghatározott
         stabilitást képvisel, és lehetővé teszi az általa gyakorolt hatás mértékének megállapítását. Ez tűnik ki a foglalkoztatási
         támogatásokról szóló iránymutatás 21. pontjának harmadik franciabekezdéséből, amelyben a Bizottság kifejezésre juttatja, hogy
         egyrészről a határozatlan időre kötött szerződéseket, másrészről az elegendően hosszú időtartamra kötött szerződéseket és
         azokat a szerződéseket részesíti előnyben, amelyek a munkahelyek egy meghatározott minimális ideig történő fenntartását irányozzák
         elő, amely feltételek a létesített munkahelyek stabilitását hivatottak biztosítani.
      
      68.      Az idénymunkások alkalmazása néha elkerülhetetlen egy vállalkozás számára. Ez a helyzet számos mezőgazdasági és egyéb, a mezőgazdaságban
         és az élelmiszeriparban tevékenykedő vállalkozásnál (mint például a konzervgyárak), de néhány idegenforgalmi szférában működő
         vállalkozásnál is, amelyeknél gyakori évente ugyanannak a személynek az alkalmazása a főszezon időszakában. Nem gondolom,
         hogy a közösségi jogalkotók büntetni akarták volna ezeket a vállalkozásokat – amelyek számos tagállamban a gazdasági fejlődés
         legfőbb mozgatórugói – a foglalkoztatási támogatások megvonásával(24).
      
      69.      Semmi sem akadályozza tehát, hogy az idénymunka járulékkedvezményekben részesüljön, amennyiben tartóssága igazolt, és az ÉME
         törtrészeként kerül beszámításra.
      
      70.      E körülményekre tekintettel az a véleményem, hogy a foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló
         iránymutatások tartalmazzák azokat a szabályokat, amelyek lehetővé teszik a felperes társaság által létesített munkahelyek
         megfelelő értékelését, és hogy az olasz hatóságok által alkalmazott számítási módszer torzítja ezen mechanizmus megfelelő
         működését.
      
      71.      Az előbbiekben felvázolt érvelésből egyértelműen kitűnik a munkavállaló felvételének napján fennálló munkaerő számának már
         említett irrelevanciája, mivel nem azt kell megállapítani, hogy ezen a napon nagyobb‑e a foglalkoztatottak létszáma az előző
         év átlagához képest, hanem azt kell ellenőrizni, hogy a járulékkedvezmények rendszere lehetővé teszi‑e a vállalkozásnak, hogy
         növelje foglalkoztatási szintjét, egy olyan tényezőt, amelyet először is évente mérnek, másodsorban pedig nemcsak a teljes
         munkaidőben, határozatlan időre foglalkoztatottakat foglalja magában, hanem (a megfelelő arányban) az igény szerint felvett,
         idénymunkát és részmunkát végző munkavállalókat is.
      
      VI – Végkövetkeztetések
      72.      A fenti megállapításokra figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen válaszoljon a Tribunale ordinario di
         Nocera Inferiore által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre:
      
      „A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatásban, a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásban, valamint
         a 2002. december 5‑i 2204/2002/EK bizottsági rendeletben foglalt közösségi jogot az EK‑Szerződés 87. és 88. cikkének a foglalkoztatáshoz
         nyújtott állami támogatásokra történő alkalmazását illetően úgy kell értelmezni, hogy annak ellenőrzése céljából, hogy növekedett‑e
         a munkahelyek száma, a felvételt megelőző év átlagos éves munkaegységét és a felvételt követő év átlagos éves munkaegységét
         kell összehasonlítani.”
      
      1 –	Eredeti nyelv: spanyol.
      
      2 –	A 95/C 334/04 bizottsági közlemény (HL C 334., 1995.12.12., 4. o.).
      
      3 –	A 98/C 74/06 bizottsági közlemény (HL C 74., 1998.3.10., 9. o.).
      
      4 –	Az EK‑Szerződés 87. és 88. cikkének a foglalkoztatásra nyújtott állami támogatásra történő alkalmazásáról szóló, 2002.
         december 12‑i 2204/2002/EK bizottsági rendelet (HL L 337., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 273. o.).
      
      5 –	A Tanács 1998. május 7‑i 994/98/EK rendelete az Európai Közösséget létrehozó szerződés 92. és 93. cikkének a horizontális
         állami támogatások bizonyos fajtáira történő alkalmazásáról (HL L 142., 1998.5.14., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet,
         1. kötet, 312. o.).
      
      6 –	Az EK‑Szerződés 87. és 88. cikkének a kis‑ és középvállalkozásoknak nyújtott állami támogatásokra történő alkalmazásáról
         szóló, 2001. január 12‑i 70/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 10., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet,
         141. o.).
      
      7 –	A Gazzeta ufficiale della Repubblica italiana állandó melléklete, 302. sz., 1998. december 29., a továbbiakban: 448/98 törvény.
      
      8 –	A Gazzeta ufficiale della Repubblica italiana állandó melléklete, 332. sz., 2001. december 29., a továbbiakban: 448/01 törvény
         .
      
      9 –	Rendszerint júliustól októberig.
      
      10 –	A C‑322/88. sz. ügyben 1989. december 13‑án hozott ítélet (EBHT 1989., 4407. o.) 8. és 18. pontja.
      
      11 –	Az idézett Grimaldi‑ügyben hozott ítélet olyan bizottsági ajánlásra vonatkozik, amely semmilyen hivatkozást nem tartalmazott
         egyéb, szintén alkalmazandó jogszabályi rendelkezésekre, ellentétben néhány korábbi üggyel, mint például a 113/75. sz., Giordano
         Frecassetti kontra Amministrazione delle finanze dello Stato ügyben 1976. június 15‑én hozott ítélet (EBHT 1976., 983. o.)
         és a 90/76. sz. Ufficio van Ameyde ügyben 1977. június 9‑én hozott ítélet (EBHT 1977., 1091. o.). A jogirodalom egy részének
         álláspontja (nevezetesen Senden, L., Soft law in European Community Law, Oxford-Portland, 2004, 391. o.) ellenére nincs komoly akadálya ezen ítélkezési gyakorlat egyéb „soft law” szabályokra, így az iránymutatásokra való kiterjesztésének.
      
      12 –	A közösségi „soft law” szabályok „figyelembe vételére” és egységes értelmezésük tiszteletben tartására vonatkozóan lásd Alonso García, R., „El
         soft law comunitario”, Revista de Administración Pública 154. sz., 2001. január–április; és Sarmiento, D., El soft law administrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 2008., 86. o.
      
      13 –	A C‑313/90. sz., CIRFS és társai kontra Bizottság ügyben 1993. március 24‑én hozott ítélet (EBHT 1993., I‑1125. o.) 34.
         és 36. pontja; a C‑288/96. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑8237. o.)
         62. pontja; a C‑310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑2289. o.)
         52. pontja és a C‑387/97. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2000. július 4‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑5047. o.)
         87. és 89. pontja.
      
      14 –	A C‑189/02. P., C‑202/02. P., C‑205/02. P–C‑208/02. P. és C‑213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság
         egyesített ügyekben 2005. június 28‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑5425. o.) 211. pontja; a 181/86−184/86. sz., Del Plato
         és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1987. december 10‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 4991. o.) 10. pontja; a 80/81–83/81.
         és 182/82–185/82. sz., Adam és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1984. október 9‑én hozott ítélet (EBHT 1984., 3411. o.)
         22. pontja és a C‑171/00. P. sz., Libéros kontra Bizottság ügyben 2002. január 15‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑451. o.)
         35. pontja.
      
      15 –	A 126/80. sz. Salonia‑ügyben 1981. június 16‑án hozott ítélet (EBHT 1981., 1563. o.) 6. pontja; a C‑186/90. sz. Durighello-ügyben
         1991. november 28‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑5773. o.) 9. pontja; a C‑343/90. sz. Lourenço Dias-ügyben 1992. július 16‑án
         hozott ítélet (EBHT 1992, I‑4673. o.) 18. pontja; a C‑18/93. sz. Corsica Ferries ügyben 1994. május 17‑én hozott ítélet (EBHT 1994.,
         I‑1783. o.) 14. pontja; a C‑297/93. sz. Grau-Hupka-ügyben 1994. december 13‑án hozott ítélet (EBHT 1994., I‑5535. o.) 19. pontja;
         a C‑415/93. sz. Bosman-ügyben 1995. december 15‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑4921. o.) 61. pontja; a C‑291/96. sz., Grado
         és Bashir ügyben 1997. október 9‑én hozott ítélet (EBHT 1997, I‑5531. o.) 12. pontja és a C‑36/99. sz. Idéal Tourisme ügyben
         2000. július 13‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑6049. o.) 20. pontja.
      
      16 –	A C‑75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑3671. o.) 47. pontja; a
         C‑251/97. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1999. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑6639. o.) 35. pontja;
         a C‑256/97. sz. DM Transport ügyben 1999. június 29‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑3913. o.) 19. pontja; a C‑241/94. sz.,
         Franciaország kontra Bizottság (Kimberly Clark Sopalin) ügyben 1996. szeptember 26‑án hozott ítélet (EBHT 1996. I‑4551. o.)
         34. pontja; a C‑387/92. sz. Banco Exterior de España ügyben 1994. március 15‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑877. o.) 13. pontja
         és a 30/59. sz., De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg kontra Főhatóság ügyben 1961. február 23‑án hozott ítélet (EBHT 1961.,
         3. o.).
      
      17 –	A fent hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 48. pontja; a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság
         ügyben 1999. október 5‑én hozott ítélet 36. és 37. pontja; a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság (Kimberly Clark
         Sopalin) ügyben 1996. szeptember 26‑án hozott ítélet 21. pontja és a 173/73. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1974.
         július 2‑án hozott ítélet (EBHT 1974., 709. o.) 28. és 33. pontja.
      
      18 –	A két iránymutatás abban különbözik, hogy a meghatározott régiókat és fejlesztésüket célzó regionális állami támogatásokról
         szóló iránymutatás további feltételként azt határozza meg, hogy a munhahelyek létesítésére induló beruházás keretében kerüljön
         sor.
      
      19 –	Ugyanezt az álláspontot követi a 70/2001/EK rendelet is, amely szintén alkalmazza az ÉME fogalmát és az „utolsó tizenkét
         hónap átlagával” való összehasonlítást (a 2. cikk g) pontja és a 4. cikk (6) bekezdésének b) pontja).
      
      20 –	A C‑390/06. sz., Nuova Agricast ügyben 2008. április 15‑én hozott ítélet (EBHT 2008., I‑2577. o.). Lásd e tekintetben a
         C‑204/97. sz., Portugál Köztársaság kontra Európai Közösségek Bizottsága 2001. május 3‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑3175. o.)
         41. pontját és a C‑456/00. sz., Francia Köztársaság kontra Európai Közösségek Bizottsága 2002. december 12‑én hozott ítélet
         (EBHT 2002., I‑11949. o.) 30. pontját.
      
      21 –	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006., 579. o.
      
      22 –	A 14/59. sz., Société des fonderies de Pont-à-Mousson kontra Főhatóság ügyben 1959. december 17‑én hozott ítélet (EBHT 1959.,
         445. o.).
      
      23 –	A 2204/2002/EK rendelet eltörli ezt az öt évet előíró feltételt, és három évre, illetve a kis‑ és középvállalkozások esetében
         két évre módosítja (tizennyolcadik preambulumbekezdés és a 4. cikk (4) bekezdésének b) pontja).
      
      24 –	A foglalkoztatáshoz nyújtott támogatások képezik az idénymunkával érintett iparágakban nagyon elterjedt bejelentés nélküli
         munka elleni küzdelem egyik alapvető eszközét. Lásd e tekintetben az 1998. április 7‑i bizottság közleményt a bejelentés nélküli
         munkáról [COM(98)219].