CELEX: 32008D0936
Language: nl
Date: 2008-05-20 00:00:00
Title: 2008/936/EG: Beschikking van de Commissie van 20 mei 2008 betreffende de door Frankrijk toegekende steun aan het Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector en aan visserijondernemingen (Staatssteun C 9/06) (Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 5636) (Voor de EER relevante tekst)

12.12.2008   
            
            
               NL
            
            
               Publicatieblad van de Europese Unie
            
            
               L 334/62
            
         
      BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
   
   van 20 mei 2008
   betreffende de door Frankrijk toegekende steun aan het Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector en aan visserijondernemingen (Staatssteun C 9/06)
   (Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 5636)
   (Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
   (Voor de EER relevante tekst)
   (2008/936/EG)
   DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
   Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
   Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
   Overwegende hetgeen volgt:
   1.   PROCEDURE
   
               (1)
            
            
               De Commissie heeft diverse informatie ontvangen over het bestaan van een fonds dat is bedoeld om de stijgende brandstofprijzen te compenseren waarmee visserijondernemingen in Frankrijk sinds 2004 te kampen hebben. Volgens deze informatie was dit fonds, het zogenoemde Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector (Fonds de prévention des aléas de la pêche, hierna het FPAP genoemd) bedoeld als maatregel om kortetermijnschommelingen van de brandstofprijzen voor de visserijsector op te vangen, maar heeft het er in de praktijk toe geleid dat deze ondernemingen brandstofprijzen betaalden die aanzienlijk lager waren dan de marktprijzen.
            
         
               (2)
            
            
               Gebleken is dat het in eerste instantie de bedoeling was om dit fonds uitsluitend te laten opereren op basis van de financiële bijdragen van ondernemingen uit de sector. Het uitgangspunt daarvoor was eenvoudig: het fonds zou het deel van de brandstofkosten voor zijn rekening nemen dat een bepaalde referentieprijs per liter te boven ging. Als tegenprestatie zouden de ondernemingen een bijdrage in het FPAP storten wanneer de brandstofprijs weer tot beneden deze referentieprijs zou zijn gedaald. Op deze manier zou voor de financiering van het systeem een evenwicht ontstaan zonder dat daarvoor overheidsgeld zou worden gebruikt.
            
         
               (3)
            
            
               Omdat de marktprijzen voor brandstoffen nog steeds ruim boven de referentieprijs liggen, veronderstelde de Commissie echter dat het FPAP uitsluitend zou kunnen functioneren dankzij financiële bijdragen van de staat, en dat deze staatssteun vormen in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag.
            
         
               (4)
            
            
               Op 25 augustus 2005 heeft de Commissie Frankrijk verzocht om haar uiterlijk op 5 september 2005 te laten weten of de staat specifieke maatregelen had genomen of had overwogen dat te doen in reactie op de stijging van de brandstofkosten. Voor het geval dat er bij deze maatregelen sprake was van staatssteun, wees de Commissie er bovendien op dat dergelijke maatregelen bij haar moeten worden aangemeld op grond van artikel 88, lid 3 van het Verdrag.
            
         
               (5)
            
            
               Nadat een reactie was uitgebleven, heeft de Commissie overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (later artikel 88) (1) Frankrijk op 21 september 2005 verzocht om haar binnen drie weken gegevens over dit fonds te verstrekken om haar te kunnen laten onderzoeken of daadwerkelijk sprake was van staatssteun en in voorkomend geval te kunnen laten beoordelen of deze staatssteun al dan niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was.
            
         
               (6)
            
            
               Op 7 oktober 2005 reageerde Frankrijk op het verzoek van de Commissie van 25 augustus 2005 en gaf het aan dat „in Frankrijk geen enkele onder staatssteun vallende maatregel is genomen ter bestrijding van de problemen die zijn ontstaan door de recente sterke stijging van de brandstofprijzen.” Frankrijk gaf echter wel aan dat het „initiatieven vanuit de sector” in de vorm van de oprichting van een fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector had gestimuleerd. In deze brief werd met geen woord gerept over door de staat verleende voorschotten. Uit de reactie van de Franse overheid bleek daarentegen impliciet dat de financiering van het fonds, dat door de sector wordt beheerd, uitsluitend door de gezamenlijke aangesloten ondernemingen wordt opgebracht.
            
         
               (7)
            
            
               Op 21 oktober 2005 wees de Commissie de Franse overheid nogmaals op haar formele verzoeken om informatie over het FPAP van 21 september 2005 en gaf zij het land opnieuw twee weken de tijd om daarop te reageren.
            
         
               (8)
            
            
               Nadat een reactie van Frankrijk binnen de gestelde termijn was uitgebleven, heeft de Commissie overeenkomstig lid 3 van bovengenoemd artikel 10 besloten om Frankrijk te bevelen de voor dit onderzoek noodzakelijke gegevens te verstrekken. Van dit bevel van 5 december 2005 werd op 6 december 2005 kennis gegeven. De gevraagde informatie diende binnen drie weken te worden verstrekt.
            
         
               (9)
            
            
               Frankrijk reageerde bij schrijven van 21 december 2005, dat op 27 december 2005 door de Commissie werd ontvangen. In dit schrijven werd verwezen naar een eerdere reactie, van 6 december, die op 8 december werd ontvangen en was verzonden naar aanleiding van het schrijven van de Commissie van 21 september 2005 (zie overweging (5) van deze beschikking). Samen met deze twee brieven zond Frankrijk de Commissie de statuten van het FPAP en de drie overeenkomsten in verband met de verstrekking van een terug te betalen voorschot van de staat aan het FPAP.
            
         
               (10)
            
            
               Na bestudering van deze reacties en de daarbij gevoegde documenten heeft de Commissie Frankrijk op 8 maart 2006 in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag en in artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999.
            
         
               (11)
            
            
               Het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden werd opgenomen in het Publicatieblad van de Europese Unie van 19 april 2006 (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregelen binnen een maand in te dienen.
            
         
               (12)
            
            
               Frankrijk heeft zijn opmerkingen bij schrijven van 21 april 2006 kenbaar gemaakt in de vorm van een notitie van zijn autoriteiten. Deze notitie ging vergezeld van een reeks argumenten die oorspronkelijk voor intern gebruik bestemd leken te zijn. Deze argumenten geven aan op welke wijze moet worden gereageerd op de argumenten van de Commissie.
            
         
               (13)
            
            
               Op 17 mei 2006 deelde advocatenkantoor Ménard, Quimbert c.s. te Nantes (hierna „MQA” genoemd) per fax mee voornemens te zijn om op een later tijdstip namens het FPAP opmerkingen te maken en verzocht derhalve om daartoe de tijd te krijgen. De Commissie stemde in met een verlenging van de termijn met twee weken. Vervolgens heeft MQA per gewone post met als dagtekening 17 mei op het briefpapier van de Coopération Maritime een op 18 mei gedateerd memorandum verzonden dat was ondertekend door de heer De Feuardent, secretaris-generaal van het FPAP. Dit memorandum werd op 23 mei door de Commissie ontvangen. Een derde schrijven van MQA was eveneens op 17 mei gedateerd en werd op 14 juni door de Commissie ontvangen. Dit schrijven bestond uit een „nieuwe versie van [zijn] opmerkingen na verbetering van enige fouten van administratief personeel”. In werkelijkheid betrof het stukken die nog niet aan de Commissie waren verzonden en aanvullende opmerkingen vormden op het bovengenoemde memorandum van de heer De Feuardent. Zij gingen vergezeld van een reeks documenten over het functioneren van het FPAP (statuten, handleiding, informatiebladen, fiscale behandeling van bijdragen, gezamenlijke opdracht van de algemene inspectie Financiën en de algemene inspectie Landbouw en Visserij). Ten slotte waren in een laatste schrijven van MQA van 12 juni 2006, dat dezelfde dag per fax aan de Commissie werd gezonden naar aanleiding van het schrijven van 19 mei „dat abusievelijk op 17 mei was gedagtekend en waarin u de opmerkingen werden gezonden van de heer De Feuardent, secretaris-generaal van de Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime van 18 mei 2006” dezelfde aanvullende opmerkingen opgenomen die ook al waren verzonden in het derde schrijven van 17 mei, maar dan zonder de bijlagen.
            
         
               (14)
            
            
               Op 14 juni 2006 zond de Commissie Frankrijk het derde schrijven van MQA van 17 mei 2006 (de versie waarin fouten van administratief personeel zouden zijn verbeterd) en het laatste schrijven van MQA, van 12 juni 2006, met het verzoek om de opmerkingen van Frankrijk binnen een maand te mogen ontvangen. Op 12 juli 2006 verzocht Frankrijk om uitstel tot 1 september. Op 18 juli 2006 stemde de Commissie in met een uitstel van een maand. Op 26 september 2006 heeft Frankrijk laten weten dat het geen bijzondere opmerkingen wenste te maken, maar gaf het aan dat de brief van MQA van 17/19 mei 2006 niet overeenkwam met de opmerkingen van de heer De Feuardent. Op 9 oktober 2006 verstrekte de Commissie Frankrijk nadere bijzonderheden over de correspondentie die zij van MQA had ontvangen en verzocht zij Frankrijk om binnen 10 dagen te bevestigen dat de Franse autoriteiten wél op de hoogte waren van het memorandum van de heer De Feuardent. Op 23 oktober 2006 antwoordde Frankrijk dat het niet beschikte over dit memorandum, dat het in een eerder stadium uitsluitend had genoemd omdat er sprake van was in het schrijven [van MQA] van 12 juni. Aangezien Frankrijk dus verklaarde dat het dit schrijven niet had ontvangen, heeft de Commissie het haar op 27 oktober 2006 officieel toegezonden met het verzoek om haar zijn eventuele opmerkingen uiterlijk op 15 november te doen toekomen.
            
         
               (15)
            
            
               Op 27 november 2006 heeft Frankrijk de Commissie laten weten dat het over dit document geen bijzondere opmerkingen wenste te maken.
            
         2.   BESCHRIJVING
   2.1.   Beschrijving van het FPAP en zijn activiteiten
   
               (16)
            
            
               Het FPAP werd in de vorm van een beroepsorganisatie opgericht op grond van de Franse wet van 21 maart 1884, gewijzigd bij wet van 12 maart 1920. De ontwerpstatuten werden goedgekeurd in de oprichtingsvergadering die plaatsvond op 10 februari 2004. De statuten zelf dateren van 9 april 2004.
            
         
               (17)
            
            
               Volgens deze statuten (artikel 4) is de organisatie opgericht voor de duur van 99 jaren. De organisatie is gevestigd te Parijs, 24 rue du Rocher, op hetzelfde adres als de Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime (hierna „Coopération Maritime” te noemen).
            
         
               (18)
            
            
               Blijkens artikel 7 zijn de oprichtende leden de Coopération Maritime, de inkoop- en ontwikkelingscentrale CECOMER, een coöperatieve organisatie van detailhandelaren, die in feite de inkoopcentrale is van de maritieme coöperaties die met name visserijondernemingen voorzien van materieel en gebruiksproducten, het Centre de gestion de la pêche artisanale (Beheerscentrum ambachtelijke visserij) en twee personen uit de visserijsector. In de oprichtingsvergadering van 10 februari 2004 hebben deze vijf oprichtende leden bestuurders voor het FPAP benoemd voor de periode tot de gewone algemene vergadering die in 2007 zou plaatsvinden. Zo blijkt dat het FPAP is voortgekomen uit de visserijsector en organisaties die daarmee economisch verbonden zijn (maritieme coöperaties, inkoopcentrale, beheerscentra voor visserijondernemingen).
            
         
               (19)
            
            
               Kandidaat-leden moeten aantonen dat hun activiteiten met de visserij verband houden. Toch kan de organisatie „elke andere persoon die bereid is zijn morele steun aan de organisatie te verlenen” toelaten op voorwaarde dat deze categorie leden niet meer dan 5 % van het totaal aantal leden van de organisatie vormt. In zijn schrijven van 6 december 2005 geeft Frankrijk aan dat het FPAP 2 013 leden en 2 385 schepen telt en daarmee 30 % van de Franse vloot vertegenwoordigt.
            
         
               (20)
            
            
               Artikel 2 van de statuten bepaalt dat: „De organisatie […] de ontwikkeling ten doel [heeft] van producten waarmee ondernemers in de visserijsector de navolgende risico’s kunnen afdekken: schommelingen van de dieselprijzen, vervuiling van de zee of gezondheidsrisico’s in verband met vervuiling, sluiting van quota of aanzienlijke beperking van de visserijmogelijkheden, risico’s in verband met de markt. Zij draagt de naam „Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector”.” Zo is het FPAP bedoeld als onderlinge waarborgmaatschappij die haar leden als tegenprestatie voor hun bijdragen een aantal diensten biedt.
            
         
               (21)
            
            
               Frankrijk heeft afschriften verstrekt van drie overeenkomsten tussen de staat en het FPAP over de verstrekking door de staat van terug te betalen voorschotten aan dit fonds. Deze voorschotten werden verstrekt via het nationaal productschap voor visserijproducten en aquacultuur (Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture — OFIMER). De eerste overeenkomst dateert van 12 november 2004 en gaat om een bedrag van 15 miljoen EUR. De tweede overeenkomst dateert van 27 mei 2005 en voorziet in een bedrag van 10 miljoen EUR. De derde dateert van 11 oktober 2005 en heeft betrekking op een bedrag van 40 miljoen EUR. Blijkens deze drie overeenkomsten is dus een bedrag van 65 miljoen EUR aan het FPAP voorgeschoten.
            
         
               (22)
            
            
               Bovendien is het volgens de argumenten die bij de notitie van Frankrijk van 21 april 2006 waren gevoegd (zie overweging (12) van deze beschikking) ook mogelijk dat nog een vierde voorschot, van 12 miljoen EUR, aan het FPAP werd verstrekt (zie overweging (40) van deze beschikking).
            
         
               (23)
            
            
               Volgens artikel 1 van deze overeenkomsten „[voorziet] het FPAP […] op basis van de bijdragen van zijn leden in de financiële dekking van de risico’s van schommelingen van de olieprijs en de daaruit voortvloeiende beheerskosten.” Uit deze overeenkomsten blijkt dat het FPAP volgens zijn statuten weliswaar een tamelijk brede doelstelling heeft waar het gaat om de diensten die het zou kunnen verrichten (zie overweging (20) van deze beschikking) maar zijn activiteiten in de praktijk heeft beperkt tot de financiële dekking van visserijondernemingen tegen de stijgende brandstofprijzen.
            
         
               (24)
            
            
               Volgens artikel 2 van de overeenkomst van 12 november 2004„[is] het voorschot […] bestemd voor de invoering van een dekkingsmechanisme tegen de schommelingen van de internationale olieprijzen met ingang van 1 november 2004. Dit voorschot kan worden gebruikt voor de aanschaf van opties op de futuresmarkt. De aan de leden van het fonds uitgekeerde compensatie moet overeenkomen met het vastgestelde prijsverschil tussen de gedekte maximumprijs en de gemiddelde maandprijs van de referentie-index voor de desbetreffende maand.” Artikel 2 van de overeenkomst van 27 mei 2005 is in nagenoeg dezelfde bewoordingen geformuleerd: er wordt niet meer gesproken van de „invoering” van een dekkingsmechanisme maar van de „voortzetting” van dit mechanisme en 1 maart 2005 wordt genoemd als ingangsdatum van de dekking op basis van het voorschot dat in het kader van deze overeenkomst wordt verstrekt. Hetzelfde geldt voor de overeenkomst van 11 oktober 2005. In artikel 2 wordt bepaald dat het fonds met het verstrekte voorschot zijn dekkingsactiviteiten voortzet „… met ingang van 1 juli 2005 en ten minste tot en met 31 december 2005, door de aanschaf van opties op de futuresmarkt voor een bedrag van 17 eurocent/liter”. Bepaald wordt dat „de aan een lid van het fonds uitgekeerde compensatie ten hoogste overeen komt met het verschil dat wordt vastgesteld tussen de prijs van 30 eurocent/liter en de gemiddelde referentie-maandprijs voor de desbetreffende maand, indien deze hoger is dan 30 eurocent/liter.”
            
         
               (25)
            
            
               Uit de uitvoerige handleiding voor het FPAP blijkt dat dit dekkingsmechanisme werkt met garantieovereenkomsten tussen het FPAP en de aangesloten ondernemingen. De leden betalen een inschrijfgeld van 150 EUR en vervolgens een garantiebijdrage van 0,035 eurocent per liter die is gebaseerd op een geschat aantal liters brandstof. Daarvoor ontvangen de visserijondernemingen tot ten hoogste het verzekerde volume een uitkering op basis van het verbruikte volume. De berekeningsmethodiek hiervoor wordt in deze handleiding uiteengezet.
            
         
               (26)
            
            
               In artikel 3 van de in overweging (21) bedoelde overeenkomsten wordt bepaald dat de voorschotten pas door het OFIMER kunnen worden uitgekeerd nadat bepaalde bewijsstukken zijn verstrekt. Daartoe behoren onder meer de notulen van het besluitvormend orgaan van het FPAP, met daarin de toestemming voor het beheer van het voorschot van de staat en, in het geval van de twee eerste overeenkomsten, een beschrijving van de wijze waarop dit voorschot gebruikt zal worden en een voorlopige begroting. In haar notitie van 6 december 2005 heeft Frankrijk bevestigd dat de genoemde bedragen van in totaal 65 miljoen EUR daadwerkelijk aan het FPAP zijn toegekend. In deze notitie wordt aangegeven dat de voorschotten worden verleend „teneinde de exploitatie van het FPAP op zo kort mogelijke termijn te waarborgen voor de periode van november 2004 tot eind december 2005.”
            
         
               (27)
            
            
               Verder is het FPAP verplicht een boekhouding te voeren waaruit desgevraagd kan blijken op welke wijze de voorschotten zijn gebruikt en waarvoor middelen en uitgaven bestemd zijn geweest. De boekhouding dient gedurende tien jaar te worden bewaard en wordt op verzoek aan de diverse overheidsinstanties ter beschikking gesteld.
            
         
               (28)
            
            
               In artikel 4 wordt het rentepercentage voor de terugbetaling van deze voorschotten door het FPAP aan het OFIMER vastgesteld op 4,45 %. Het bedrag van 15 miljoen EUR van de overeenkomst van 12 november 2004 dient uiterlijk op 1 november 2006 te worden terugbetaald. De 10 miljoen EUR van de overeenkomst van 27 mei 2005 uiterlijk op 1 mei 2007 en de 40 miljoen EUR van de overeenkomst van 11 oktober 2005 uiterlijk op 1 juli 2007.
            
         
               (29)
            
            
               Uit deze drie (eventueel vier) overeenkomsten tussen de Franse staat en het fonds blijkt dat de activiteiten van het FPAP in het kader van de eerste doelstelling van artikel 2 van de statuten (visserijondernemingen in staat stellen de risico’s af te dekken die verband houden met de schommelingen van de olieprijzen) dus tweeledig zijn:
               
                           a)
                        
                        
                           maatregelen nemen tegen de schommelingen van de olieprijzen door opties te kopen op de futuresmarkt voor olie, en
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           de door de hoge olieprijzen gestegen kosten voor de vaartuigen van de bij dit fonds aangesloten ondernemingen gedeeltelijk compenseren zodra de brandstofprijs een bepaalde grens overschrijdt.
                        
                     
         
               (30)
            
            
               Wat de staatssteun betreft, moeten derhalve deze twee aspecten van het fonds worden onderzocht, ten eerste het feit dat het optreedt als marktdeelnemer op de futuresmarkten en ten tweede dat het een deel van de kosten voor de inkoop van brandstof door visserijondernemingen compenseert om hun productiekosten te verlagen.
            
         2.2.   Gronden voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure
   
               (31)
            
            
               De formele onderzoeksprocedure werd ingeleid op grond van het volgende:
            
         2.2.1.   De aanschaf van opties op de futuresmarkten
   
               (32)
            
            
               Het aan het FPAP toegekende voorschot kan worden beschouwd als een kortlopende lening tegen een rente van 4,45 %. De Commissie merkt echter op dat het fonds geen onroerend goed bezit en dat het eigen vermogen bijzonder beperkt is, omdat het uitsluitend bestaat uit de bijdragen van de leden. Om deze reden zou een bank een dergelijke lening nooit hebben verstrekt.
            
         
               (33)
            
            
               Het fonds geniet derhalve een financieel voordeel ten opzichte van andere ondernemingen die op dezelfde futuresmarkten opereren. Dit voordeel moet worden beschouwd als staatssteun aan het fonds. Geen van de bepalingen van artikel 87 van het EG-Verdrag of de richtsnoeren die de Commissie heeft vastgesteld voor het beoordelen van staatssteunregelingen bevat bepalingen op grond waarvan dit voordeel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.
            
         
               (34)
            
            
               Anderzijds kunnen de bij het FPAP aangesloten visserijondernemingen door deze activiteiten voor lagere prijzen brandstof inkopen. Dit is een vorm van steun die de productiekosten van de bij het fonds aangesloten ondernemingen verlaagt. Overeenkomstig punt 3.7 van de Richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun in de visserij- en aquacultuursector (3) moet dergelijke exploitatiesteun, waarbij de begunstigde geen enkele verplichting wordt opgelegd, normaliter onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden geacht.
            
         2.2.2.   Gedeeltelijke compensatie van visserijondernemingen voor de kosten van de inkoop van brandstof
   
               (35)
            
            
               Ook dit is een vorm van steun die de productiekosten van de bij het FPAP aangesloten ondernemingen verlaagt. Ook in dit geval zijn in artikel 87 van het EG-Verdrag of in de richtsnoeren van de Commissie voor het beoordelen van staatssteunregelingen geen bepalingen opgenomen op grond waarvan zij als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. Overeenkomstig punt 3.7 van de specifieke richtsnoeren voor de visserijsector moet daarom ook deze vorm van exploitatiesteun, waarbij de begunstigde geen enkele verplichting wordt opgelegd, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
            
         2.2.3.   Conclusie
   
               (36)
            
            
               Gelet op alle informatie waarover zij beschikte, was de Commissie van mening dat ernstige twijfel bestond over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van deze steunmaatregel die zowel aan het FPAP zelf als aan de daarbij aangesloten visserijondernemingen ten goede is gekomen.
            
         3.   OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK EN DE BELANGHEBBENDEN
   3.1.   Opmerkingen van Frankrijk
   
               (37)
            
            
               De opmerkingen van Frankrijk zijn vervat in de reactie van 21 april 2006. Ten aanzien van de door het FPAP en MQA aangevoerde argumenten zijn daarna geen aanvullende opmerkingen meer gemaakt.
            
         
               (38)
            
            
               Frankrijk is van mening dat het onderzoek van de Commissie zich met name zou moeten richten op de aard van het door de staat verleende voorschot en de voorwaarden waaronder het werd toegekend, en niet op de activiteiten van het FPAP.
            
         
               (39)
            
            
               In dit verband wijst het erop dat:
               
                           —
                        
                        
                           de gehanteerde percentages hoger zijn dan de referentiepercentages die de Commissie gebruikt om vast te stellen of bij een gesubsidieerde lening sprake is van staatssteun;
                        
                     
                           —
                        
                        
                           deze maatregel niet als staatssteun kan worden aangemerkt zolang de termijn voor terugbetaling nog niet is verstreken. Frankrijk wijst er in dit verband op dat respectievelijk 1 november 2006, 1 mei 2007 en 1 juli 2007 als vervaldatum zijn vastgesteld;
                        
                     
                           —
                        
                        
                           het argument van de Commissie dat geen enkele bank een dergelijk voorschot aan het FPAP zou hebben verstrekt ongegrond is omdat zekerheden hadden kunnen worden gesteld. Daarnaast benadrukt Frankrijk dat het FPAP als enige Franse beroepsorganisatie van visserijondernemingen tot doel heeft om activiteiten te ontplooien op de futuresmarkt voor olie en dat het lidmaatschap van dit fonds voor elke onderneming open staat.
                        
                     
         
               (40)
            
            
               Tot slot merkt de Commissie op dat Frankrijk in de bij zijn reactie gevoegde argumenten (zie overweging (12) van deze beschikking) aangeeft dat „het […] niet noodzakelijk [lijkt] om aan te geven dat een voorschot van 12 miljoen EUR is toegekend, omdat de overeenkomst daarvoor op dit moment nog niet is ondertekend. Wel moeten we zorgen dat we de nodige speelruimte overhouden. Laten we daarom maar zeggen dat hierop wordt gestudeerd.”
            
         3.2.   Opmerkingen van het FPAP
   
               (41)
            
            
               De Commissie heeft van MQA meerdere brieven met uiteenlopende inhoud ontvangen. Deze werden op rommelige wijze verstuurd (zie voor bijzonderheden overweging (13) van deze beschikking). Zij kunnen als volgt worden samengevat: een op 18 mei 2006 gedateerd memorandum op het briefpapier van de Coopération Maritime, ondertekend door de secretaris-generaal van het FPAP, en aanvullende opmerkingen van MQA namens het FPAP, vergezeld van een reeks documenten over het functioneren van het FPAP (statuten, handleiding, informatiebladen, fiscale behandeling van bijdragen, gezamenlijke opdracht van de algemene inspectie Financiën en de algemene inspectie Landbouw en Visserij).
            
         
               (42)
            
            
               Uit een onderzoek van de van MQA ontvangen documenten blijkt dat het FPAP zich aansluit bij het argument van Frankrijk en aangeeft dat niet kan worden verondersteld dat „de schuld op zijn vervaldatum eenvoudigweg zal worden kwijtgescholden” zolang geen enkele betalingsachterstand is geconstateerd. Voor het overige hebben de argumenten van het FPAP in tegenstelling tot die van Frankrijk met name betrekking op de positie en de activiteiten van het fonds, en niet op de aard van de steun en de voorwaarden voor toekenning daarvan.
            
         
               (43)
            
            
               Het FPAP bestrijdt met name op de volgende gronden dat de door de Franse staat verleende voorschotten staatssteun zouden vormen of onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zouden zijn:
               
                           —
                        
                        
                           het FPAP zou geen gewone marktdeelnemer zijn omdat het een beroepsorganisatie is die zonder winstoogmerk uitsluitend in het belang van zijn leden handelt en werd opgericht als „preventiegroep”. Wanneer het dan risico’s onderling afdekt door middel van een compensatiesysteem dat is gebaseerd op een referentieprijs, zou het niet als gewone commerciële onderneming opereren, „maar als federatie van verbruikers van olieproducten, die zich eerder tegen de markt willen beschermen dan daarop actief willen zijn”. In theorie werd het fonds oorspronkelijk opgericht als een zelfvoorzienend fonds, omdat het de bedoeling was dat eventueel niet-gebruikte bijdragen zouden worden gerestitueerd. Daarnaast benadrukt het FPAP dat het volledig transparant wordt beheerd. Omdat het zelf geen economische activiteiten uitoefent, zou het daarom geen invloed kunnen hebben op de desbetreffende futuresmarkt. Ook noemt het FPAP een gezamenlijke audit van de Algemene inspectie Financiën en de Algemene inspectie Landbouw en Visserij.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Het FPAP zou niet op een relevante markt opereren omdat op de markt voor visserijproducten sprake zou zijn van vele andere vormen van concurrentievervalsing, die verband houden met verschillende nationale beleidsmaatregelen voor de uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De markt zou dus moeten worden omschreven als een „lappendeken van regionale micromarkten”. De activiteiten van het fonds zouden dus niet van invloed zijn op het handelsverkeer. Verder geeft het FPAP aan dat het concurrentieonderzoek uitvoerig moet worden gemotiveerd omdat een belangrijk deel van de stijging en de verstoring van de kosten waarmee de visserij te kampen heeft zou voortkomen uit „heffingen” of „boetes”, die met name het gevolg zijn van maatregelen van de Gemeenschap, hetgeen op geen enkele wijze in overeenstemming zou zijn met het beeld van een grote open markt.
                        
                     
         
               (44)
            
            
               De activiteiten van het FPAP zouden in feite bedoeld zijn om de instandhouding van de visserij in een regionaal kader te stimuleren, om te voorkomen dat grote zeegaande vissersschepen dichterbij gelegen visgronden gaan bevissen of dat trawlers zich gaan richten op meer specifieke visgronden om energie te besparen. Het fonds zou ten doel hebben om de visstand, de evenwichten en de diversiteit van het systeem te beschermen door middel van een aanpassingsfase. Op deze manier zou het FPAP vooruit hebben gelopen op de reddings- en herstructureringsplannen en op de voorgenomen verhoging van de maximale de-minimissteun. Om deze redenen voert het FPAP het volgende aan:
               
                           —
                        
                        
                           het zou onjuist zijn om te stellen dat de staat de voorschotten zonder voorwaarden heeft verleend, omdat deze voorschotten immers werden toegekend „onder de voorwaarde dat sprake zou zijn van een direct en transparant beheer [en] dat een duurzaam beleid zou worden ontwikkeld dat aan een algemene inspectie wordt onderworpen”;
                        
                     
                           —
                        
                        
                           iets meer dan een derde van de met de activiteiten van het fonds gemoeide bedragen (25 miljoen EUR op een totaal van 65 miljoen) zou rechtstreeks zijn gebruikt als voorschotten aan werknemers en als rechtstreekse sociale steun moeten worden aangemerkt;
                        
                     
                           —
                        
                        
                           de steun zou voortvloeien uit een buitengewone situatie aangezien de Commissie zelf erkent dat in de sector sprake is van uitzonderlijke economische en sociale moeilijkheden;
                        
                     
                           —
                        
                        
                           het FPAP wijst erop dat het volgens het Franse recht civielrechtelijk aansprakelijk is en dat zijn aansprakelijkheid onbeperkt is. Zolang aan de verplichting tot terugbetaling wordt voldaan zou daarom het door de Commissie gehanteerde criterium om deze maatregel als staatssteun aan te merken geen stand houden.
                        
                     
         
               (45)
            
            
               Ten slotte heeft MQA bij zijn opmerkingen afschriften verstrekt van twee brieven van de minister van Begrotingszaken aan het FPAP, die erop wijzen dat het FPAP en alle aangesloten ondernemingen van fiscale maatregelen gebruik maken. Voor het FPAP houdt dit in dat het fonds is vrijgesteld van vennootschapsbelasting en waarschijnlijk ook van bedrijfsbelasting, en dat vissers die ook werkgever zijn de aan het fonds betaalde bijdragen kunnen aftrekken van hun belastbaar inkomen.
            
         4.   BEOORDELING
   
               (46)
            
            
               Deze beschikking heeft geen betrekking op de fiscale voordelen als genoemd in overweging (45). Op het moment waarop de Commissie besloot de formele onderzoeksprocedure in te leiden was zij daarvan namelijk niet op de hoogte. Deze fiscale voordelen zullen apart worden onderzocht in het kader van dossier NN 38/2007, om vast te stellen of daarbij sprake is van staatssteun en, indien dat het geval is, of deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
            
         
               (47)
            
            
               Voor wat betreft de staatssteun moeten twee aspecten van de doelstelling van het FPAP worden onderzocht:
               
                           —
                        
                        
                           ten eerste heeft het fonds de aanschaf van opties op de futuresmarkten tot doel. Hoewel dat niet expliciet wordt gezegd, gaat het daarbij duidelijk om de futuresmarkten voor aardolie of aardoliederivaten. Zo blijkt dat het FPAP weliswaar is opgericht als beroepsorganisatie maar op deze futuresmarkten actief is met de aanschaf van opties, zoals dat ook zou worden gedaan door een gewone particuliere onderneming die op deze markten opereert en waarvoor de regels van de markteconomie gelden. De steun aan de aanschaf van opties op de futuresmarkten wordt hierna behandeld in deel 4.1 van deze beschikking;
                        
                     
                           —
                        
                        
                           ten tweede is het FPAP bedoeld om aan de aangesloten visserijondernemingen het verschil uit te keren tussen de gemiddelde referentie-maandprijs en, blijkens de overeenkomsten van 12 november 2004 en 27 mei 2005, de „maximaal gedekte prijs” of, blijkens de overeenkomst van 11 oktober 2005, een prijs van 30 eurocent per liter indien de gemiddelde maandprijs van de referentie-index hoger is dan deze prijs. De gemiddelde referentie-maandprijs wordt door het FPAP vastgesteld. De compensatie die door het FPAP aan de visserijondernemingen wordt uitgekeerd voor de inkoop van brandstof komt aan de orde in deel 4.2 van deze beschikking.
                        
                     
         4.1.   Steun aan het FPAP: steun voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten
   4.1.1.   Bestaan van staatssteun
   4.1.1.1.   Het FPAP is een onderneming in de zin van artikel 87 van het EG-verdrag.
   
               (48)
            
            
               In de eerste plaats moet worden vastgesteld of het FPAP als onderneming kan worden aangemerkt. Indien dat niet het geval is, geldt artikel 87, lid 1 niet voor het FPAP. In dit verband wijst de Commissie erop dat in de jurisprudentie op het gebied van het mededingingsrecht onder een „onderneming” steeds elke entiteit wordt verstaan die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van deze entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (4). Elke activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt vormt een economische activiteit (5).
            
         
               (49)
            
            
               Bedrijven die opereren op de futuresmarkten voor grondstoffen zijn gewoonlijk particuliere ondernemingen waarvoor de regels van de markteconomie gelden. Bij transacties op deze futuresmarkten speculeert de marktdeelnemer erop dat de inkoopprijs van het product, wanneer dat in de toekomst tegen de normale marktprijs zou worden ingekocht, zou verschillen van de prijs waarvoor de optie is genomen. Zo nemen marktdeelnemers die op dergelijke markten actief zijn een risico vanwege de onzekerheid over de prijsontwikkeling. In dit geval heeft het FPAP daadwerkelijk als marktdeelnemer geopereerd op de futuresmarkten voor olieproducten. Daarmee is het ook een marktdeelnemer in de visserijsector omdat het aan de onderneming CECOMER, die oprichtend lid en bestuurder van het FPAP is, maar ook inkoopcentrale voor maritieme coöperaties, brandstof levert voor een prijs die afwijkt van de prijs die dit bedrijf normaal gesproken op de markt zou moeten betalen. Wanneer de — speculatieve — aanschaf van opties slaagt, is de prijs van de brandstof die aan de coöperaties wordt doorverkocht lager dan de marktprijs. Zo neemt het FPAP een risico in de hoop dat dat financieel voordeel zal opleveren. De maritieme coöperaties verkopen op hun beurt deze brandstof aan de visserijondernemingen voor een prijs die gerelateerd is aan de prijs waarvoor zij de brandstof hebben kunnen inkopen bij de CECOMER. De aard van de transacties waarbij het eigendom van de door het FPAP ingekochte brandstof op de CECOMER (coöperatie van detailhandelaren) overgaat is onbekend. Hoewel de CECOMER oprichtend lid van het FPAP is, gaat het hierbij om transacties tussen twee zelfstandige entiteiten. Deze transacties, waarbij het eigendom van de brandstof wordt overgedragen, kunnen worden aangemerkt als transacties van contractuele aard. Hoewel zij namelijk zeer waarschijnlijk bijzondere eigenschappen hebben, blijven de overeenkomsten waarin deze transacties worden geregeld toch gewoon privaatrechtelijke overeenkomsten en daarmee ook privaatrechtelijke contracten. De activiteiten van het FPAP, waarbij het fonds dus op de futuresmarkten voor olieproducten opereert om deze producten in te kopen en vervolgens aan de handelsonderneming CECOMER door te verkopen, zijn duidelijk economisch van aard. Daarnaast merkte de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure op dat: „Het FPAP […] de aanschaf van opties op de futuresmarkten tot doel [heeft]. Hoewel dat niet expliciet wordt gezegd, gaat het daarbij duidelijk om de futuresmarkten voor aardolie of aardoliederivaten. Zo blijkt dat het FPAP weliswaar is opgericht als beroepsorganisatie maar op deze futuresmarkten actief is met de aan- en verkoop van opties, als ware het een gewone particuliere onderneming die actief is op deze markten en waarvoor de regels van de markteconomie gelden.” In hun reacties hebben Frankrijk en het FPAP niet bestreden dat het FPAP dergelijke transacties voor de aan- en verkoop van opties verricht. Frankrijk heeft in dit opzicht geen opmerkingen gemaakt. Het FPAP heeft slechts opgemerkt dat „het FPAP op de wereldmarkt voor „commodities” heeft geopereerd in samenwerking met effectenmakelaars of gespecialiseerde financiële instellingen. Er zijn bijna geen markten die concurrerender, groter en volatieler zijn. Het fonds heeft derhalve geen enkel tariefvoordeel genoten en evenmin gebruik gemaakt van bijzondere voorwaarden jegens alle overige marktdeelnemers… Centraal staat dus de vraag naar de herkomst van de voorgeschoten gelden…” Het stelt de bewering van de Commissie dat het als gewone marktdeelnemer op deze futuresmarkten opereert dus niet ter discussie. Verder moet worden opgemerkt dat het FPAP geenszins de functie heeft van een beheerder van overheidsgelden in het algemeen belang. Evenmin is in het geval van het FPAP sprake van de uitoefening van het openbaar gezag door de staat of een onder staatsverantwoordelijkheid vallende instantie.
            
         
               (50)
            
            
               Het is dus duidelijk dat het FPAP moet worden beschouwd als een onderneming in de zin van het mededingingsrecht van de Gemeenschap. Het is niet nodig onderzoek te doen naar zijn aard en positie. Meer in het bijzonder is het niet relevant of het fonds al dan niet met een winstoogmerk opereert. Zelfs wanneer het fonds, om zijn eigen bewoordingen te gebruiken, wordt beschouwd als „federatie van verbruikers van olieproducten, die zich eerder tegen de markt willen beschermen dan daarop actief willen zijn”, zijn deze „verbruikers” verder in feite marktdeelnemers (maritieme coöperaties en visserijondernemingen) die trachten hun productiekosten te verlagen. Deze reactie, die voor marktdeelnemers geheel vanzelfsprekend is, maakt het echter onmogelijk om deze marktdeelnemers te beschouwen als individuele verbruikers in de zin van artikel 87, lid 2 onder a) van het Verdrag, waarin steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers worden toegestaan. De argumenten die door Frankrijk of het FPAP zelf naar voren zijn gebracht over zowel zijn positie, werkwijze en doelstellingen als zijn specifieke positie op de markt voor olieproducten houden dus geen stand.
            
         4.1.1.2.   Beginsel van de particuliere schuldeiser (6)
   
   
               (51)
            
            
               Uitgaande van het beginsel van de particuliere schuldeiser is de Commissie van mening dat zij in deze zaak gegronde redenen heeft om te oordelen dat sprake is van staatssteun.
            
         
               (52)
            
            
               De drie voorschotten waarvan de toekenningsvoorwaarden bekend zijn, moesten worden terugbetaald met een rente van 4,45 %. Voor wat betreft het mogelijke vierde voorschot, van 12 miljoen EUR, kan worden verondersteld dat het onder identieke of zeer vergelijkbare voorwaarden is toegekend. Deze inbreng van de staat komt in de praktijk dus neer op een lening met het genoemde rentepercentage. Dit percentage is inderdaad hoger dan het referentiepercentage dat door de Commissie wordt gehanteerd om de steuncomponent in een gesubsidieerde lening te bepalen en werd in 2004 vastgesteld op 4,43 % (7) en met ingang van 1 januari 2005 op 4,08 % (8). In theorie zou er dus met de toegekende voorschotten geen sprake van staatssteun hoeven te zijn wanneer deze voorschotten zouden zijn verleend onder de normale voorwaarden van een markteconomie.
            
         
               (53)
            
            
               De Commissie is echter van mening dat deze voorschotten niet onder normale marktvoorwaarden zijn toegekend omdat geen enkele particuliere schuldeiser de desbetreffende bedragen zou hebben verstrekt zonder garanties ten aanzien van de levensvatbaarheid van de activiteiten van het FPAP en van de terugbetaling van het geld aan het einde van de looptijd.
            
         
               (54)
            
            
               Het startkapitaal van het FPAP werd gevormd door de bijdragen van de leden (zie de overwegingen (23) en (25)). Frankrijk noch het FPAP hebben cijfers verstrekt over de uit deze bijdragen afkomstige middelen. Volgens de argumenten die bij de reactie van 21 april 2006 waren gevoegd, zijn de Franse autoriteiten overigens van mening, na te hebben aangegeven dat deze gegevens „bij het opstellen van de reactie van 6 december 2005 wel in het concept waren opgenomen maar bij de uiteindelijke interdepartementale vaststelling zijn weggevallen”, dat „het […] niet nodig [lijkt] om hier nu op te reageren.”
            
         
               (55)
            
            
               De Commissie veronderstelt echter dat het in verhouding tot de waarschijnlijke omvang van de uitgaven om relatief bescheiden bedragen gaat. Op basis van de gegevens uit het door de secretaris-generaal van het FPAP ondertekende memorandum, de „Uitvoerige handleiding van het FPAP” van november 2004 en het document „Informatie van het FPAP” van januari 2006 kan namelijk een voorzichtige raming worden gemaakt: circa 2 500 leden (aantal leden van het FPAP volgens de Franse autoriteiten) betalen een inschrijfgeld van 150 EUR, dus in totaal 375 000 EUR, waarbij dan nog de bijdragen komen voor de eigenlijke risicodekking (zie overweging (25)). Aangenomen dat het volledige volume aan verbruikte diesel verzekerd is, en uitgaande van het indicatieve verbruik van een trawler van 24 meter zoals dat door het FPAP is opgegeven (circa 10 ton brandstof per week), moet worden verondersteld dat we bij 48 bedrijfsweken per jaar, dus een verbruik van 480 ton (hoewel het aantal bedrijfsweken waarschijnlijk eerder 38 tot 40 dan 48 bedraagt) en de eenheidsbijdrage aan het FPAP van 0,0035 EUR per liter voor 2 500 schepen uitkomen op een totaal van 4 200 000 EUR per jaar. De derde bron van inkomsten wordt gevormd door de statutair vastgelegde mogelijkheid voor de organisatie om „elke andere persoon die bereid is zijn morele steun aan de organisatie te verlenen” als lid toe te laten met dien verstande dat deze categorie leden niet meer dan 5 % van het totaal aantal leden mag vormen. Hierbij gaat het waarschijnlijk om een marginaal bedrag. Bij gebrek aan informatie over het aantal van deze leden dat bereid is deze morele steun te verlenen, en over de hoogte van hun bijdrage gaan we uit van een bijzonder hoge extra inkomstenpost van circa 125 000 EUR (125 leden die niet op visserijgebied actief zijn, dus het maximale aantal dat op grond van de statuten van het FPAP is toegestaan [5 % van 2 500 leden] maal 1 000 EUR).
            
         
               (56)
            
            
               De totale inkomsten uit deze diverse bijdragen zouden zo uitkomen op 4 200 000 + 375 000 + 125 000 EUR, dus 4 700 000 EUR per jaar. Dit is een uiterst optimistische veronderstelling, die is berekend op basis van het indicatieve verbruik van een trawler van 24 meter die 48 weken per jaar in bedrijf is, en op de veronderstelling dat het volledige verbruik verzekerd is. De Commissie hanteert deze veronderstelling uitsluitend om na te gaan hoe hoog de theoretische inkomsten van het FPAP maximaal zouden kunnen zijn. Wanneer echter in aanmerking wordt genomen dat volgens Frankrijk 2 385 schepen bij het fonds zijn aangesloten, waarvan een aanzienlijk deel wordt gevormd door kustschepen met een lengte van minder dan 12 meter, die per jaar eerder 200 dan de in bovenstaande berekening gehanteerde 480 ton verbruiken, is het waarschijnlijk dat het werkelijke bedrag significant lager is. Aangezien de Franse vloot namelijk circa 1 500 vaartuigen van meer dan 12 meter telt en 95,3 % van de schepen met deze afmetingen onder het FPAP vallen (9), dus ongeveer 1 400 schepen, kan daaruit worden afgeleid dat circa 1 000 schepen van minder dan 12 meter ook onder de dekking van het FPAP vallen. De totale jaarlijkse inkomsten zijn dus zeer zeker lager dan dit bedrag van 4,7 miljoen EUR.
            
         
               (57)
            
            
               Naar aanleiding van deze hypothetische berekeningen van de inkomsten stelt de Commissie vast dat het FPAP enerzijds blijkbaar geen enkel onroerend goed bezit en dat anderzijds zijn roerende goederen zeer beperkt zijn omdat zij uitsluitend bestaan uit de bijdragen van de leden. Derhalve is de Commissie van mening dat onder de normale voorwaarden van een markteconomie een bank, zoals bijvoorbeeld Crédit Maritime, die volgens eigen zeggen „de natuurlijke partner van de visserijsector is” de bedragen waar het hier om gaat (of zelfs maar een deel daarvan) nooit aan het FPAP had uitgeleend (of „voorgeschoten”, zoals werd gezegd in de overeenkomsten tussen de staat en het FPAP) om zich op een futuresmarkt te gaan begeven zonder vooraf te beschikken over een redelijke mate van zekerheid over de waarschijnlijke solvabiliteit van het fonds aan het eind van de looptijd van de lening.
            
         
               (58)
            
            
               Frankrijk brengt daar tegenin dat deze conclusie een „een bewering [is] die niet wordt gestaafd door enig gericht onderzoek bij bankinstellingen en dat zekerheden hadden kunnen worden gesteld.” Een onderzoek van de Chambre nationale des conseils et experts financiers (nationale kamer van financieel adviseurs en deskundigen) (10) onder 35 banken levert echter een tamelijk nauwkeurig beeld op van de normen die Franse bankinstellingen doorgaans hanteren voor het verstrekken van leningen aan hun klanten. Om de risico’s van hun kredietverstrekking te beperken, schrijven bankdirecties voor dat normen worden gehanteerd die zijn gebaseerd op een reeks van ratio’s waarmee de financiële gezondheid en de mogelijkheden die de onderneming heeft om aan haar verplichtingen te voldoen worden getoetst aan een aantal criteria, waaronder het eigen vermogen, de balans, de schuldenlast op lange termijn, de omzet en de financieringskosten. Uit dit onderzoek blijkt met name dat een waarschuwing wordt gegeven wanneer de verhouding tussen de „totale schuldenlast bij banken en het eigen vermogen” groter dan 2,50 is, waarmee overigens de toekenning van een lening niet definitief van de baan is. Wel moeten in dat geval meer zekerheden worden gesteld. Wanneer voor het FPAP wordt gekeken naar de verhouding tussen de voorgeschoten 65 miljoen en bovenstaande optimistische raming van het eigen vermogen (4,7 miljoen EUR, zie overweging (56)), komt deze verhouding uit op 13,82, oftewel bijna zes maal de bovengrens voor risico’s. Wanneer het voorgeschoten bedrag in werkelijkheid hoger is (77 miljoen, vanwege het mogelijke extra voorschot van 12 miljoen dat is genoemd in overweging (22), of wanneer het eigen vermogen in werkelijkheid aanzienlijk kleiner is, zou deze hypothetische verhouding nog hoger worden. Met een dergelijk risico zou een bankinstelling nooit hebben overwogen om een lening te verstrekken, hoewel het stellen van zakelijke zekerheden (waaronder inpandgeving van de koopopties of verpanding van de door het FPAP gekochte voorraden brandstof) of persoonlijke zekerheden (hypotheken op de persoonlijke bezittingen van leden en verpanding van hun schepen) inderdaad behoort tot de mogelijkheden waarover banken beschikken om insolvabiliteitsrisico’s zoveel mogelijk te beperken. Vastgesteld moet echter worden dat de visserijondernemingen zich waarschijnlijk minder snel bij het FPAP hadden aangesloten wanneer persoonlijke zekerheden op de leden zouden zijn gesteld. Er bestaan ook andere mogelijkheden voor het overdragen of delen van het risico dat met klanten wordt gelopen, waaronder medefinanciering van de lening door meerdere bankinstellingen, het gebruik van waarborgmaatschappijen of aansluiting bij regionale en departementale garantiefondsen (die doorgaans zelf beschikken over contragaranties van waarborgmaatschappijen). In alle gevallen wordt de garantie doorgaans echter uitsluitend verleend aan ondernemingen die volledig gezond en potentieel winstgevend zijn, en voor bedragen die nooit hoger zijn dan 50 % van de schuldenlast (iets meer dan 30 miljoen EUR in het geval van het FPAP, zodat nog steeds een risico resteert dat bijna drie maal hoger is dan de bovengrens voor het risico).
            
         
               (59)
            
            
               Wanneer Frankrijk ten aanzien van deze mogelijkheden opmerkt dat zekerheden „hadden kunnen worden gesteld”, geeft het daarmee impliciet aan dat dat in dit geval niet is gedaan en dat het voorschot van de staat werd toegekend zonder dat is getracht zekerheden te verkrijgen die vergelijkbaar zijn met de gangbare zekerheden die door bankinstellingen worden verlangd. Op grond hiervan concludeert de Commissie dat Frankrijk zich niet als een particuliere schuldeiser heeft gedragen en niet beschikte over garanties dat het FPAP de verstrekte gelden terug zou kunnen betalen.
            
         
               (60)
            
            
               Verder merkt het FPAP bij monde van zijn raadsman op dat het naar Frans recht wettelijk aansprakelijk is en dat deze aansprakelijkheid onbeperkt is, en wijst het erop dat de activiteiten van beroepsorganisaties kunnen leiden tot aansprakelijkheid voor grote bedragen. De Commissie beseft uiteraard dat het om zeer grote bedragen kan gaan bij organisaties als het FPAP, waarvan de activiteiten op de futuresmarkten bepaalde risico’s met zich mee brengen en grote verliezen tot gevolg kunnen hebben. Maar daarmee staat nog geenszins vast dat de aansprakelijkheid van het FPAP bij grote verliezen door de leden zal worden gedekt. In geen van de verstrekte documenten (statuten, handleiding, informatieblad) is daarvan sprake. De enige overweging van financiële aard in deze documenten heeft betrekking op de bijdrage, waarvoor wordt aangegeven dat deze aan de organisatie vervalt wanneer een lid zich terugtrekt (artikel 10). Anderzijds stelt de Commissie vast dat de Franse wet van 21 maart 1884, die aan de oprichting van het FPAP ten grondslag ligt, in Frankrijk de wettelijke basis voor de oprichting van beroepsorganisaties is. Het is zeker niet in de geest van een dergelijke wet om de leden van de desbetreffende organisatie economisch, en daarmee financieel aansprakelijk te stellen. De Commissie ziet daarom niet hoe eventuele grote financiële verliezen door de leden van het fonds kunnen worden gecompenseerd.
            
         
               (61)
            
            
               Gelet op het bovenstaande is de Commissie van mening dat in dit geval niet wordt voldaan aan het criterium van de particuliere schuldeiser.
            
         4.1.1.3.   Bestaan van een financieel voordeel dat is toegekend met staatsmiddelen
   
               (62)
            
            
               De Commissie is van mening dat het FPAP zich met de geschatte inkomsten uit de diverse bijdragen van de leden zelfs in het gunstigste geval nooit zonder vreemd geld op een futuresmarkt had kunnen begeven. Dit vreemde geld werd via het OFIMER door de staat verstrekt in de vorm van ten minste drie voorschotten, die werden uitgekeerd in de periode tussen november 2004 en oktober 2005 en waarmee volgens de door Frankrijk verstrekte informatie in totaal een bedrag van 65 miljoen EUR was gemoeid. Waarschijnlijk werd ook nog een vierde voorschot verstrekt, van 12 miljoen EUR. Uit de argumenten die worden genoemd in overweging (22) blijkt namelijk dat de overeenkomst rond die datum zou worden ondertekend.
            
         
               (63)
            
            
               Frankrijk heeft deze analyse op geen enkele manier weersproken. In deze argumenten wordt overigens gezegd dat: „Het FPAP [wordt] [door de Commissie] gelet op zijn eigen middelen niet in staat […] geacht activiteiten te ontplooien zonder het terug te betalen voorschot van de staat. Hier kan niets tegenin worden gebracht.” Voor de Commissie werden deze voorschotten dan ook wel degelijk verstrekt onder voorwaarden die afwijken van de normale voorwaarden op de markt (zie de overwegingen (51)-(61) van deze beschikking)
            
         
               (64)
            
            
               Verder stelt de Commissie vast dat Frankrijk noch het FPAP de Commissie aanwijzingen hebben verstrekt over de hoogte van de bedragen die het FPAP op deze futuresmarkten heeft gebruikt of over het resultaat van de daar afgesloten transacties. Volgens dezelfde argumenten hebben de Franse autoriteiten weloverwogen besloten om deze informatie niet te verstrekken. Er staat namelijk dat „…deze gegevens [zouden] aan de Commissie […] kunnen worden verstrekt. Overwogen moet echter worden welk belang ermee zou zijn gediend wanneer deze informatie nu wordt gegeven.” De Commissie stelt thans vast dat zij deze gegevens niet bij dit schrijven en ook op een later tijdstip niet heeft ontvangen.
            
         
               (65)
            
            
               Tot slot zijn zowel Frankrijk als het FPAP en zijn bestuur van mening dat de Commissie niet kan veronderstellen dat van staatssteun sprake is zolang niet is komen vast te staan dat terugbetaling achterwege is gebleven (Frankrijk: „het voorschot kan niet als staatssteun worden aangemerkt zolang de termijn voor terugbetaling nog niet is verstreken”. FPAP: „Kan dit bedrag wel of niet worden terugbetaald? Dat is de belangrijkste vraag die de Commissie stelt”. MQA: „Van geen van de door Frankrijk aan het FPAP verstrekte leningen is de looptijd verstreken. In dit stadium is terugbetaling op geen enkel moment achterwege gebleven en heeft de Franse staat geen enkele aanleiding gegeven om te veronderstellen dat de lening aan het eind van zijn looptijd eenvoudigweg zal worden kwijtgescholden”). De Commissie wijst er in dit verband op dat de aanmerking als staatssteun aan het FPAP ten eerste verband houdt met het besluit van Frankrijk om het FPAP een lening te verstrekken die het niet op andere wijze had kunnen afsluiten, ook wanneer termijnen voor terugbetaling niet worden overschreden. Wanneer de Commissie dan vraagtekens plaatst bij de solvabiliteit van het FPAP aan het eind van de looptijd van de lening is dat ten eerste omdat dit punt van de solvabiliteit van het FPAP centraal staat bij de beoordeling van de positie van het fonds met betrekking tot de normale voorwaarden voor toekenning van een lening door een particuliere bankinstelling, en niet omdat zij vermoedt dat een lening is omgezet in gewone financiële steun.
            
         
               (66)
            
            
               Wanneer in dit verband zou blijken dat de voorschotten niet binnen de gestelde termijnen of in het geheel niet zijn terugbetaald, zou dat zowel bevestigen dat het FPAP niet in staat was om de in zijn statuten omschreven activiteiten zonder externe kredietverstrekking te ontplooien en dat deze kredieten onder normale marktvoorwaarden nooit door een bankinstelling zouden zijn verstrekt. Naar aanleiding hiervan stelt de Commissie vast dat Frankrijk haar niet op de hoogte heeft gebracht van een eventuele terugbetaling van de voorschotten die aan het FPAP zijn verstrekt. Deze zouden moeten zijn terugbetaald op respectievelijk 1 november 2006 (voorschot van 15 miljoen EUR van de overeenkomst van 12 november 2004), 1 mei 2007 (voorschot van 10 miljoen EUR van de overeenkomst van 27 mei 2005) en 1 juli 2007 (het voorschot van 40 miljoen EUR van de overeenkomst van 11 oktober 2005 (zie overweging (21)). Van het vierde voorschot dat mogelijk aan het FPAP werd verstrekt (zie overweging (22)) zijn zowel de datum van de overeenkomst als de vervaldatum voor de terugbetaling onbekend.
            
         
               (67)
            
            
               De drie bekende vervaldata zijn inmiddels verstreken. De eerste was zelfs al verstreken toen Frankrijk op 27 november 2006 zijn laatste schrijven aan de Commissie zond, na het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. De Commissie is van mening dat Frankrijk of het FPAP haar onmiddellijk zou hebben geïnformeerd over de terugbetaling van dit voorschot wanneer deze had plaatsgevonden, omdat een van de argumenten die tegen de analyse van de Commissie is ingebracht inhield dat deze voorschotten niet als staatssteun zouden kunnen worden aangemerkt zolang de vervaldatum voor terugbetaling nog niet was overschreden. Het lijdt geen enkele twijfel dat Frankrijk, wanneer het eerste voorschot zou zijn terugbetaald, de Commissie daarvan in kennis zou hebben gesteld in zijn schrijven van 27 november 2006 en vervolgens hetzelfde zou hebben gedaan voor het tweede en derde voorschot, die respectievelijk op 1 mei en 1 juli 2007 zouden moeten zijn terugbetaald, en ook voor het eventuele vierde voorschot. Verder geven berichten in de vakpers aanleiding om te veronderstellen dat terugbetaling tot op heden niet heeft plaatsgevonden. Derhalve is de Commissie van mening dat de aanvankelijk in de vorm van een voorschot toegekende steun is omgezet in een rechtstreekse subsidie.
            
         
               (68)
            
            
               Op grond van al het bovenstaande is de Commissie derhalve van mening dat de voorschotten van de staat een financieel voordeel vormen dat met staatsmiddelen wordt verleend.
            
         4.1.1.4.   Bestaan van een aan de staat toerekenbaar financieel voordeel
   
               (69)
            
            
               De Commissie stelt vast dat in de drie overeenkomsten tussen de staat en het FPAP uitdrukkelijk wordt bepaald dat de betaalde overheidsgelden zijn bedoeld voor de invoering van een dekkingsmechanisme tegen de schommelingen van de internationale olieprijzen en dat dit mechanisme de aanschaf van opties op de futuresmarkten mogelijk maakt. Het is echter duidelijk dat het met de aanvankelijke liquiditeitspositie van het FPAP, met de bijdragen van zijn leden als enige bron van inkomsten, niet mogelijk zou zijn geweest om dergelijke activiteiten te ontplooien, in ieder geval niet op de schaal waarop dat het geval is geweest. In de eerste overeenkomst, van 12 november 2004, wordt namelijk aangegeven dat het voorschot van 15 miljoen EUR is bedoeld „om het systeem te kunnen opstarten”. Het FPAP heeft dus met deze voorschotten aanzienlijke aankooptransacties op de futuresmarkten kunnen verrichten.
            
         
               (70)
            
            
               Anders gezegd blijkt dat de staat concreet steun heeft verleend aan de totstandkoming van het FPAP, dat werd opgericht als een beroepsorganisatie, en aan zijn activiteiten op de futuresmarkten voor olieproducten, terwijl dergelijke activiteiten niet behoren tot de gebruikelijke activiteiten van een beroepsorganisatie en de voorwaarden waaronder het fonds met particuliere marktdeelnemers concurreert afwijken van de normale concurrentievoorwaarden. Frankrijk erkende trouwens al op 7 oktober 2005 dat „de regering […] een initiatief van de sector [heeft] gestimuleerd om een fonds op te richten ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector. Dit fonds wordt door deskundigen beheerd en biedt vissers (…) de mogelijkheid om hun financiële draagkracht te bundelen teneinde opties aan te schaffen op de futuresmarkt en zich in te dekken tegen het risico van schommelingen van de brandstofprijs”, maar vermeldde daarbij niet dat deze „financiële draagkracht” van de vissers met staatsmiddelen tot stand was gekomen. Op die datum waren namelijk al twee voorschotten uitgekeerd. Het lijdt echter geen twijfel dat het FPAP bij besluiten over de beschikbaar gestelde gelden rekening moest houden met de eisen van de overheid. In dit verband blijkt uit de instelling van een interdepartementale onderzoekscommissie die „onderzoek [moest doen] naar de huidige werking van het FPAP-systeem en [moest nagaan] of de uitgaven voldoen aan de wettelijke eisen en de eisen voor overheidsuitgaven en in overeenstemming zijn met de door de beheerders van deze gelden aangegane verplichtingen” dat de staat zich ervan wilde overtuigen dat de FPAP-gelden daadwerkelijk werden gebruikt voor de bestemming die in de overeenkomsten was omschreven.
            
         
               (71)
            
            
               Gelet op al deze aanwijzingen is de Commissie dan ook van mening dat het financiële voordeel dat wordt gevormd door de voorschotten die aan het FPAP werden toegekend voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten voor olieproducten aan de staat toerekenbaar is (11).
            
         4.1.1.5.   Bestaan van een financieel voordeel dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen
   
               (72)
            
            
               Het FPAP geniet een financieel voordeel in vergelijking met andere ondernemingen die actief zijn op de futuresmarkten, ongeacht of dat bedrijven zijn die gewoonlijk op deze markten opereren of bedrijven die net als het FPAP in andere lidstaten of Frankrijk zelf zijn opgericht als beroepsorganisatie of dat kunnen zijn.
            
         
               (73)
            
            
               Frankrijk stelt dat „niet kan worden aangenomen dat het FPAP wordt bevoordeeld in vergelijking met andere particuliere organisaties die eenzelfde rol hadden kunnen spelen omdat het de enige Franse beroepsorganisatie is die werd opgericht om de krachten van visserijondernemingen te bundelen en opties aan te schaffen op de futuresmarkt.” De Commissie wijst er naar aanleiding hiervan op dat bij een beoordeling van de naleving door het FPAP van de mededingingsregels niet alleen moet worden gekeken naar andere Franse organisaties van visserijondernemingen die eenzelfde rol vervullen, maar ook naar alle Franse en Europese marktdeelnemers die op de futuresmarkt voor olieproducten kunnen opereren.
            
         
               (74)
            
            
               Bovendien bestrijdt het FPAP dat het zijn activiteiten als investeerder op de futuresmarkt onder gunstiger voorwaarden heeft kunnen uitoefenen: volgens eigen zeggen „[is] het fonds […] op de wereldmarkt voor „commodities” actief geweest in samenwerking met effectenmakelaars of gespecialiseerde financiële instellingen (…) en heeft [het] in vergelijking met alle andere marktdeelnemers geen enkel tariefvoordeel genoten en evenmin geprofiteerd van bijzondere voorwaarden.” De Commissie stelt niet dat het financiële voordeel van het FPAP afkomstig was van een voorkeursbehandeling van het FPAP door andere marktdeelnemers, maar wel dat het fonds uitsluitend op deze markt actief heeft kunnen zijn omdat het beschikte over een door de staat toegekende financiële armslag die de eigen draagkracht van het FPAP te boven ging, terwijl deze financiële mogelijkheden door de staat niet onder vergelijkbare voorwaarden waren toegekend aan andere ondernemingen die mogelijk hetzelfde belang als het FPAP hadden om op deze markt actief te zijn (bijvoorbeeld ondernemingen uit andere door de stijging van de brandstofprijzen getroffen sectoren) of op deze markt actief zijn om redenen die verband houden met hun economische en commerciële strategieën (waaronder oliebedrijven).
            
         
               (75)
            
            
               Het FPAP erkent overigens het bestaan van dit voordeel. In een document van de Confédération de la Coopération Maritime dat niet aan de Commissie werd verstrekt maar wel werd gepubliceerd op de website van de „Assises de la pêche et de l’aquaculture de la Région Bretagne (Congres voor de visserij en aquacultuur in de regio Bretagne)” (12) brengt de heer De Feuardent verslag uit van de belangrijkste punten die aan de orde zijn geweest tijdens een ontmoeting met de regio Bretagne op 24 mei 2006 en zegt hij: „De staat heeft op dit moment een bedrag van 65 miljoen EUR toegezegd. Verder heeft het FPAP op de „commodities”-markt met opties een winst van enkele miljoenen euro’s gemaakt, hetgeen absoluut een toegevoegde waarde is.” De Commissie concludeert daaruit dat het FPAP op de oliemarkt alleen maar opties heeft kunnen kopen dankzij het overheidsgeld waarover het in tegenstelling tot andere organisaties of ondernemingen beschikte en dat het daarmee rechtstreeks winst heeft gemaakt. Het door het fonds genoten voordeel vervalst derhalve de mededinging of dreigt deze te vervalsen.
            
         4.1.1.6.   Bestaan van een financieel voordeel dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt
   
               (76)
            
            
               Met zijn door de heer De Feuardent genoemde activiteiten op de markt voor „commodities” is het FPAP actief geweest op de wereldoliemarkt.
            
         
               (77)
            
            
               De activiteiten van het fonds gingen daarmee het strikt Franse kader te buiten, hetgeen aanleiding geeft om te menen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed door het toegekende voordeel.
            
         4.1.1.7.   Conclusie
   
               (78)
            
            
               Aan de vier voorwaarden om vast te stellen dat sprake is van staatssteun is derhalve voldaan: de aan het FPAP uitgekeerde voorschotten zijn uit staatsmiddelen afkomstig, zij zijn aan de staat toerekenbaar, vervalsen de mededinging of dreigen deze te vervalsen en hebben een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. De door het FPAP genoten steun is dus daadwerkelijk staatssteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag voor wat betreft de gelden die uit staatsmiddelen afkomstig zijn en werden gebruikt voor de aanschaf van opties op de futuresmarkt voor olieproducten.
            
         4.1.2.   Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
   
               (79)
            
            
               Zoals blijkt uit de overeenkomsten tussen de staat en het FPAP is deze staatssteun in de vorm van voorschotten bedoeld om de activiteiten van het FPAP op de futuresmarkten voor olie en oliederivaten te kunnen aanvangen en voortzetten. Het betreft dus exploitatiesteun aan het FPAP. Frankrijk erkent overigens in zijn schrijven van 6 december 2005 dat de aangegeven bedragen werden voorgeschoten „om de exploitatie van het FPAP mogelijk te maken”.
            
         
               (80)
            
            
               Volgens artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag zijn bepaalde categorieën steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt of kunnen als zodanig worden beschouwd. Onderzocht moet worden of deze exploitatiesteun aan het FPAP onder een van deze categorieën kan vallen.
            
         
               (81)
            
            
               De Commissie stelt vast dat deze steunmaatregel niet behoort tot de gevallen als bedoeld in artikel 87, lid 2.
            
         
               (82)
            
            
               De maatregel is namelijk niet bedoeld tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. De Commissie wijst er in dit verband op dat schommelingen van de olieprijs inherent zijn aan economische activiteiten. Deze schommelingen treffen ook andere olie verbruikende sectoren in alle lidstaten van de Europese Unie en kunnen niet worden beschouwd als een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 87 van het Verdrag. Deze steunmaatregel is derhalve niet op grond van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
            
         
               (83)
            
            
               De steunmaatregel kan eveneens niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd op grond van een rechtstreekse toepassing van artikel 87, lid 3, van het Verdrag met de verschillende gevallen die daarin zijn omschreven.
               
                           a)
                        
                        
                           In dit geval is duidelijk geen sprake van een steunmaatregel ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst (zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a)). Deze steunmaatregel is namelijk bedoeld om het FPAP in staat te stellen om op de relevante futuresmarkten te opereren. Zij valt dus niet onder de steunmaatregelen als bedoeld in genoemd artikel 87, lid 3, onder a).
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           Het FPAP kan niet worden beschouwd als een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang of als een steunmaatregel die is bedoeld om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen (zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder b)). Het FPAP is namelijk specifiek Frans van aard en de andere lidstaten hebben niet aangegeven voornemens te zijn om soortgelijke fondsen op te richten. Het ontbreekt dit fonds derhalve aan een Europese dimensie. Ten aanzien van de vraag of het gaat om een steunmaatregel die is bedoeld om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen stelt de Commissie vast dat niets erop wijst dat de inbreng van geld in een fonds van deze aard een dergelijke oplossing zou kunnen bieden. De steunmaatregel aan het FPAP komt aan slechts één enkele economische entiteit ten goede en, zelfs wanneer zij wordt gekoppeld aan de steun voor visserijondernemingen, niet aan de economie van een lidstaat als geheel. Verder wijst de Commissie erop dat zij altijd van mening is geweest dat overheden geen financiële maatregelen behoren te nemen tegen deze stijging van de olieprijzen. Zij moeten daarentegen vooral beleid voeren waarmee ondernemingen worden gestimuleerd om zich aan te passen aan de nieuwe economische omstandigheden die het gevolg van deze stijging zijn. Daarom is een steunmaatregel die is bedoeld om een economische entiteit op de relevante futuresmarkten te kunnen laten opereren niet in overeenstemming met de gewenste doelstelling.
                        
                     
                           c)
                        
                        
                           Het bestaan van het FPAP kan op zichzelf niet voldoen aan de voorwaarde van artikel 87, lid 3, onder c), waarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen zijn, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Uit niets blijkt namelijk dat de ontwikkeling of de uitbreiding van activiteiten op de futuresmarkten voor olie wenselijk zou zijn. Bovendien is deze activiteit niet aan een economische regio gebonden. Daarom kan deze steunmaatregel niet op grond van genoemd artikel 87, lid 3, onder c), als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
                        
                     
                           d)
                        
                        
                           Tot slot behoort dit type steunmaatregel niet tot de categorieën steunmaatregelen die als verenigbaar met de Europese markt zouden kunnen worden beschouwd bij besluit van de Raad, genomen in overeenstemming met artikel 87, lid 3 onder e).
                        
                     
         
               (84)
            
            
               Verder merkt de Commissie op dat geen van de door haar vastgestelde richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun van toepassing is op deze exploitatiesteun aan het FPAP.
            
         
               (85)
            
            
               Concluderend blijkt hieruit derhalve dat de steun aan het FPAP voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten niet op grond van een van de in het Verdrag omschreven uitzonderingen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.
            
         4.2.   Steunmaatregelen aan visserijondernemingen: verlichting van de brandstoflasten
   
               (86)
            
            
               Alvorens over te gaan tot een analyse van de steunmaatregelen die de aanleiding vormden voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure moet de Commissie zich uitspreken over het argument van het FPAP dat de aan dit fonds zelf en aan de visserijondernemingen toegekende steun zou moeten worden bezien in het licht van een verhoging van de de minimis-drempel in de visserijsector. Volgens het FPAP zouden de desbetreffende bedragen (gemiddeld circa 16 000 EUR per onderneming, exclusief de steun die het als rechtstreekse sociale steun aan de vissers beschouwt) aanzienlijk lager zijn dan de bedragen die werden vastgesteld op het moment dat de compensatie door het FPAP werd uitgekeerd (30 000 EUR per onderneming) (13). In hun reactie verwijzen ook de Franse autoriteiten naar de verhoging van de de minimis-drempel, zonder echter te eisen dat deze voor onderhavige steunmaatregel wordt toegepast.
            
         
               (87)
            
            
               Allereerst wijst de Commissie erop dat volgens artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1860/2004 van de Commissie van 6 oktober 2004 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de de-minimissteun in de landbouwsector en de visserijsector (14), dat van kracht was op het moment waarop deze steun aan visserijondernemingen werd toegekend, de de-minimissteun maximaal 3 000 EUR per onderneming over een periode van drie jaar bedroeg. De steun die in deze beschikking wordt onderzocht is veel hoger. Bovendien heeft Frankrijk in zijn opmerkingen geen enkele melding gemaakt van de eventuele toepassing van dit maximum voor de ondernemingen die dat hadden kunnen ontvangen. Hoewel anderzijds het bedrag van 30 000 EUR dat wordt genoemd in de recentelijk door de Commissie vastgestelde Verordening (EG) nr. 875/2007 (15) hoger is dan de hierboven door het FPAP genoemde 16 000 EUR is het slechts een gemiddelde. Daarnaast komt Frankrijk ten onrechte op dit bedrag van 16 000 EUR uit omdat geen rekening wordt gehouden met het deel van de steun dat als sociale steun wordt aangemerkt en dat in het onderzoek wel moet worden meegenomen (zie de overwegingen (122) en (123)). Zo kan men er gezien de uiteenlopende grootte van de bij het FPAP aangesloten visserijondernemingen zeker van zijn dat aan sommige ondernemingen meer dan 30 000 EUR steun is toegekend. Voor trawlers met een lengte van 20 tot 25 meter bedraagt de jaarlijkse uitkering bijvoorbeeld circa 35 000 EUR, dus 70 000 EUR voor 2005 en 2006 samen (16). Hoe het ook zij, Frankrijk heeft zoals reeds gezegd niet gevraagd om de toepassing van het nieuwe de minimis-maximum en op geen enkele wijze aangetoond dat het dat zou hebben gedaan. Gelet op al het bovenstaande is de Commissie in het kader van het permanente onderzoek van staatssteunregelingen verplicht om na te gaan of deze steunmaatregelen in overeenstemming zijn met de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag.
            
         4.2.1.   Bestaan van staatssteun
   
               (88)
            
            
               Frankrijk is van mening dat de Commissie geen gronden heeft om haar onderzoek naar het bestaan van staatssteun op dit aspect van de activiteiten van het fonds te richten. Volgens Frankrijk moet „de aanmerking als staatssteun uitsluitend gebaseerd zijn op een ad hoc analyse van het terug te betalen voorschot van de staat en niet op een analyse van de activiteiten van het FPAP. Zo wensen de Franse autoriteiten dat alleen deel 3.1 van de beoordeling wordt uitgewerkt. Deel 3.2 komt neer op een veroordeling van de activiteiten van het FPAP als beroepsorganisatie die opties aanschaft om zijn leden in te dekken tegen de schommelingen van de dieselprijs.” (17).
            
         
               (89)
            
            
               Naar aanleiding hiervan wijst de Commissie erop dat in de jurisprudentie steevast niet wordt gekeken naar de oorzaken van steunmaatregelen maar wel naar hun effecten (18). Naast de aanschaf van opties op de futuresmarkten heeft het FPAP blijkens de met de staat gesloten overeenkomsten ook ten doel om aan visserijondernemingen een compensatie uit te keren die overeenkomt met het prijsverschil tussen de maximaal gedekte prijs en de gemiddelde maandprijs van de referentie-index voor de desbetreffende maand. Daarom is de Commissie van mening dat de visserijondernemingen specifieke voordelen hebben genoten via het door het FPAP ingevoerde systeem en dat er wel degelijk aanleiding is om onderzoek te doen naar de effecten van de door de staat toegekende voorschotten, niet alleen naar het aan het FPAP toegekende voordeel, maar ook naar de aan visserijondernemingen verleende voordelen.
            
         4.2.1.1.   Bestaan van een financieel voordeel dat is toegekend met staatsmiddelen
   
               (90)
            
            
               Het voordeel dat visserijondernemingen hebben genoten uit de activiteiten van het FPAP is tweeledig van aard: enerzijds konden zij voordeliger brandstof inkopen en anderzijds ontvingen zij een uitkering waarmee hun brandstofkosten gedeeltelijk werden gecompenseerd.
            
         
               (91)
            
            
               Ten aanzien van het eerste aspect konden de bij het FPAP aangesloten ondernemingen dankzij de aanschaf van opties op de futuresmarkten door het FPAP bij maritieme coöperaties brandstof inkopen tegen prijzen onder de gewone marktprijs omdat het fonds de op de futuresmarkt ingekochte brandstof doorverkocht aan de CECOMER, de inkoopcentrale van die coöperaties. Zoals in het bovenstaande reeds is aangegeven (zie overweging (75) van deze beschikking) was dit alleen maar mogelijk omdat de „staat […] op dit moment een bedrag van 65 miljoen EUR [heeft] toegezegd. Verder heeft het FPAP op de „commodities”-markt een winst van enkele miljoenen euro’s gemaakt, hetgeen absoluut een toegevoegde waarde is.” De Commissie stelt dus vast dat de levering van brandstof aan de visserijondernemingen voor een prijs onder de gewone marktprijs mogelijk is geweest dankzij de door de staat verleende voorschotten en de eigen middelen van het FPAP, dus de opbrengst van de bijdragen van zijn leden en de winst uit speculatieve transacties op de futuresmarkt voor olieproducten.
            
         
               (92)
            
            
               Deze zelfde dubbele herkomst is terug te vinden in de gelden (staatsmiddelen en opbrengsten uit de particuliere activiteiten van het FPAP) die werden gebruikt voor de financiering van de aan de visserijondernemingen uitgekeerde compensatie.
            
         
               (93)
            
            
               Zoals reeds aangegeven in overweging (24) van deze beschikking bekostigt het FPAP het prijsverschil dat volgens de overeenkomsten van 12 november 2004 en 27 mei 2005 bestaat tussen de „maximaal gedekte prijs” en de gemiddelde maandprijs van de referentie-index en, blijkens de overeenkomst van 11 oktober 2005, tussen een prijs van 30 eurocent per liter en de gemiddelde referentie-maandprijs indien deze hoger is dan 30 eurocent.
            
         
               (94)
            
            
               Het aanvankelijk beoogde „buffer”-systeem was gebaseerd op de veronderstelling dat de extra kosten boven een referentieprijs in een periode met hoge prijzen zouden kunnen worden gecompenseerd met de bijdragen die de leden zouden doen in periodes met lagere prijzen. Zo zou het systeem zichzelf financieren. Volgens het in overweging (75) van deze beschikking reeds genoemde document van de heer De Feuardent was „het FPAP […] technisch in staat om in april 2004 de eerste opties te kopen. In die periode kon de behoefte van de CECOMER (circa 200 miljoen liter) voor 2005 bij een prijs van 0,28 ct/liter voor circa 4 miljoen EUR worden gedekt”. Zo had het FPAP begin 2004 wellicht met eigen middelen de relatief bescheiden behoefte van de „dieselverzekering” kunnen dekken. Het blijkt dus wel degelijk dat het fonds in de oorspronkelijke opzet zelfvoorzienend had kunnen zijn.
            
         
               (95)
            
            
               Aangezien de olieprijzen zeer hoog bleven en het lidmaatschap van het FPAP meer bekendheid kreeg, steeg het aantal leden van het FPAP snel en aanzienlijk. Het gevolg was dat de kosten van deze „dieselverzekering” explosief stegen en alleen nog maar konden worden opgebracht dankzij de voorschotten die de staat aan het FPAP had toegekend.
            
         
               (96)
            
            
               Wanneer wordt getracht om een schatting te maken van de kredieten die het FPAP nodig had om de kosten van de „dieselverzekering” voor 2005 te kunnen dekken, kan worden uitgegaan van de veronderstelling dat het brandstofverbruik waarvoor visserijondernemingen compensatie vroegen waarschijnlijk is gestegen van 200 miljoen liter (zie overweging (94)) tot naar schatting bijna 900 miljoen liter. Wanneer namelijk wordt gerekend met het gemiddelde jaarverbruik dat heeft gediend als uitgangspunt voor de berekeningen in de overwegingen (55) en (56) zou het verbruik van 1 000 schepen met een lengte van minder dan 12 meter 1 000 schepen × 200 ton/schip dus 200 000 ton bedragen, en dat van schepen met een lengte van meer dan 12 meter 1 400 schepen × 480 ton/schip, dus 672 000 ton, hetgeen uitkomt op een totaal van 872 000 ton (of 872 miljoen liter). Wanneer, zoals in overweging (55) is aangegeven, wordt aangenomen dat schepen eerder 38 dan 48 weken per jaar aan het vissen zijn, ligt het verbruik eerder in de buurt van 700 000 ton (1 000 schepen van minder dan 12 m × 158 ton, dus 158 000 ton, en 1 400 schepen van meer dan 12 m × 380 ton, dus 532 000 ton). Uitgaande van een maximale compensatie van 12 eurocent per liter, zoals toegepast voor het derde voorschot (19), zou het FPAP jaarlijks een bedrag in de orde van 85 miljoen EUR nodig hebben. Overwegende dat de visserijondernemingen wellicht slechts een deel van hun brandstofverbruik hebben verzekerd, was waarschijnlijk minder geld nodig, maar het bedrag blijft in de orde van grootte van enkele tientallen miljoenen euro’s per jaar liggen, tegen een aanvankelijke schatting van 4 miljoen EUR voor het jaar 2005. Het wordt dan duidelijk dat het FPAP de aan zijn leden op grond van hun bijdragen gegarandeerde dekking niet had kunnen opbrengen zonder externe middelen, in dit geval de door de staat verleende voorschotten.
            
         
               (97)
            
            
               In dit verband heeft het FPAP geprofiteerd van overheidsgeld om deze „dieselverzekering” te kunnen betalen. Daarbij moest dat geld dan zo goed mogelijk worden beheerd. De liquide middelen van het FPAP bestaan zo uit de bijdragen van de leden, de voorschotten van de staat en de eventuele winsten op zijn activiteiten op de futuresmarkten voor olie. Het deel van deze gelden dat uit de voorschotten van de staat afkomstig is, bestaat ontegenzeggelijk uit staatsmiddelen. De winsten die op de futuresmarkten worden gemaakt en waarmee visserijondernemingen goedkoper brandstof konden inkopen, konden uitsluitend worden behaald door de aanwezigheid van staatsmiddelen waarmee het FPAP financiële transacties op de futuresmarkten kon uitvoeren. Hoewel de precieze eigenschappen van de overeenkomsten tussen het FPAP en de CECOMER onbekend zijn en niet kunnen worden afgeleid uit enig door Frankrijk verstrekt document, veronderstelt de Commissie verder dat de met het prijsverschil overeenkomende compensatie die aan de aangesloten ondernemingen werd uitgekeerd minder hoog is geweest dan wanneer de CECOMER en de maritieme coöperaties aan de vissers brandstof hadden geleverd die op de gewone markt was ingekocht, dus zonder transacties van het FPAP op de futuresmarkten. Zo werd de winst uit de transacties van het FPAP op de futuresmarkten doorgegeven aan de CECOMER, de inkoopcoöperatie van maritieme coöperaties, en uiteindelijk aan de visserijondernemingen die daar hun brandstof inkopen. In de praktijk heeft dit ongetwijfeld tot gevolg gehad dat het FPAP langer compensatie kon blijven uitkeren dan wanneer het slechts had gefungeerd als tussenpersoon die uitsluitend belast was met de verdeling van de 65 (of 77) miljoen EUR die door de staat waren verstrekt onder het mom van het systeem van de „dieselverzekering”
            
         
               (98)
            
            
               De Commissie is derhalve van mening dat de visserijondernemingen met staatsmiddelen financieel voordeel hebben kunnen genieten, ongeacht of deze middelen nu rechtstreeks naar de liquide middelen van het FPAP zijn gegaan of werden gebruikt om winst te maken die aan deze liquide middelen werd toegevoegd, enerzijds omdat zij goedkoper brandstof konden inkopen en anderzijds omdat zij een compensatie ontvingen die werd berekend op basis van een referentieprijs.
            
         4.2.1.2.   Bestaan van een aan de staat toerekenbaar financieel voordeel
   
               (99)
            
            
               In de drie of eventueel vier overeenkomsten tussen de staat en het FPAP wordt bepaald dat de overheidsgelden die in de vorm van voorschotten werden uitgekeerd uiteindelijk bedoeld waren als gedeeltelijke compensatie voor de brandstofkosten van visserijondernemingen. De compensatie werd aan de vissers betaald in de vorm van een uitkering waarvan de hoogte gelijk was aan het verschil tussen een referentieprijs en een gewone verkoopprijs, en gecombineerd met een verlaging van de dieselprijs aan de pomp van de leverancier, die meestal een maritieme coöperatie is.
            
         
               (100)
            
            
               De liquide middelen van het FPAP, die aanvankelijk bestonden uit de bijdragen van de leden en vervolgens aanzienlijk werden verruimd met een eerste voorschot van de staat, gaven het fonds de mogelijkheden om op de futuresmarkten te opereren en daar winst te maken. Die winst was echter niet hoog genoeg om tegelijkertijd de compensatie-uitkeringen te kunnen opbrengen die aan de visserijondernemingen waren gegarandeerd als tegenprestatie voor hun bijdragen. Dankzij twee of eventueel drie extra voorschotten kon het fonds zijn activiteiten echter voortzetten tot het moment waarop het geleidelijk zijn posities moest afstoten om te kunnen beschikken over de liquide middelen die nodig waren voor de uitkeringen. De Commissie stelt vast dat de besluiten over de transacties op de futuresmarkten werden genomen door de voorzitter van het FPAP. Voor hun concrete uitvoering werden effectenmakelaars en gespecialiseerde financiële instellingen ingeschakeld (zie overweging (74)), die daarvoor een de Commissie onbekende vergoeding van het FPAP ontvingen. In de statuten van het FPAP wordt bepaald dat de voorzitter in alle gevallen de raad van bestuur moet raadplegen voor „besluiten over uit te voeren dekkingsvoorstellen”, maar de staat is niet in deze raad van bestuur vertegenwoordigd. Hoewel het FPAP in algemene zin verplicht was om „een boekhouding te voeren waaruit desgevraagd kan blijken op welke wijze de voorschotten zijn gebruikt en waarvoor middelen en uitgaven bestemd zijn geweest”, had de staat zo geen stem in de door het FPAP te volgen strategie voor de aanschaf van deze opties en evenmin in de hoogte van de aan de ondernemingen uit te keren compensatie. Waar het, zoals in paragraaf 4.1.1.4 werd aangetoond, geen twijfel lijdt dat de steun in de vorm van de drie of eventueel vier toegekende voorschotten aan de staat kan worden toegerekend, is dat echter niet het geval met de extra voordelen die de visserijondernemingen hebben kunnen genieten dankzij enerzijds hun bijdragen en anderzijds een verstandig gebruik van alle liquide middelen van het FPAP. Door de transacties die op de futuresmarkten werden uitgevoerd was de uiteindelijk aan de vissers uitgekeerde steun namelijk hoger dan de aanvankelijk door het FPAP ontvangen overheidsgelden, maar het deel van de steun dat de voorgeschoten overheidsgelden te boven ging, kwam niet voort uit een besluit van de staat. Hoewel het vanuit boekhoudkundig oogpunt niet mogelijk is om exact vast te stellen welk deel uit staatsmiddelen afkomstig is en welk deel uit eigen middelen, omdat alle liquide middelen werden gebruikt voor transacties op de futuresmarkt voor olie en voor het uitkeren van compensatie, is zo voor de Commissie het voordeel dat overeenkomt met het verschil tussen het totaalbedrag van de door de visserijondernemingen genoten steun en het totaalbedrag aan staatsvoorschotten dat aan de visserijondernemingen werd doorgegeven niet aan de staat toerekenbaar.
            
         4.2.1.3.   Bestaan van een financieel voordeel dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen
   
               (101)
            
            
               De Commissie is van mening dat de besparing die de bij het FPAP aangesloten visserijondernemingen op hun brandstofkosten hebben kunnen realiseren deze ondernemingen heeft bevoordeeld omdat deze besparingen alleen aan hen ten goede zijn gekomen. In vergelijking met andere, concurrerende ondernemingen op de communautaire markt konden zij hun positie versterken, ongeacht of dat andere visserijondernemingen zijn of ondernemingen in andere economische sectoren voor wie het van belang kan zijn om hun aan brandstofkosten gerelateerde productiekosten te verlagen. Aangezien dit dekkingsmechanisme uitsluitend is bedoeld voor visserijondernemingen moet het aldus aan deze ondernemingen toegekende voordeel verder worden beschouwd als een sectorgebonden voordeel waarop andere sectoren geen aanspraak kunnen maken. Elke vorm van steun die een bepaalde sector bevoordeelt, vervalst echter de concurrentie of dreigt deze te vervalsen (zie beschikking 2006/269/EG van de Commissie van 8 februari 2006 inzake belastingaftrek voor beroepsvissers (Zweden) (20), de overwegingen 31 en 35).
            
         
               (102)
            
            
               Frankrijk brengt daar tegenin dat deze steun de bij het FPAP aangesloten ondernemingen niet heeft bevoordeeld omdat „het lidmaatschap van het FPAP vrij is en open staat voor alle visserijondernemingen die hun bijdrage voldoen”. MQA voegt daaraan toe dat het lidmaatschap open staat „ongeacht de organisatie of de nationaliteit van de begunstigde belangen”. Ten slotte wijst het FPAP erop dat „de bij het FPAP aangesloten ondernemingen in handen zijn van Frans, maar ook Spaans en Nederlands kapitaal”.
            
         
               (103)
            
            
               In reactie hierop stelt de Commissie vast dat zich bij het FPAP alleen visserijondernemingen kunnen aansluiten waarvan de schepen zijn geregistreerd in Frankrijk zelf of in zijn overzeese departementen. Ondernemingen met Nederlands of Spaans kapitaal die Franse schepen in bezit hebben, kunnen dus inderdaad lid van het FPAP worden. Ongetwijfeld doelen Frankrijk en het FPAP in hun reacties op deze schepen. De andere schepen uit de Gemeenschap kunnen echter geen lid worden.
            
         
               (104)
            
            
               Alle ondernemingen die compensatie van het FPAP ontvangen, concurreren op de communautaire markt met ondernemingen waarvan de schepen onder de vlag van andere lidstaten varen en waarvoor het ook van belang is om in hun exploitatie de brandstofuitgaven te verlagen maar die niet beschikken over een compensatiesysteem zoals dat is ingevoerd door het FPAP. Daarom is er duidelijk sprake van vervalsing van de concurrentie door het voordeel dat wordt genoten door visserijondernemingen die reeds aangesloten zijn of ondernemingen die dat nog niet zijn maar wel zouden kunnen doen, dus alle ondernemingen met schepen die onder Franse vlag varen.
            
         
               (105)
            
            
               Bovendien is het FPAP van mening dat concurrentieverstorende factoren elders moeten worden gezocht. Onder verwijzing naar hoge extra kosten die volgens het fonds een economische grond missen, waaronder de kosten voor het beheer van meerjarige herstructureringsplannen voor de visserijvloot, dus het beheer van de totale capaciteit van deze vloot, of plannen in verband met het beheer van „productierechten” geeft het FPAP met name aan dat „de met nationaal „beleid” verband houdende „rechten” (…) de Europese concurrentie écht verstoren [en] veel verder gaan dan alleen het economische gebied.”
            
         
               (106)
            
            
               De Commissie stelt in dit verband vast dat deze kosten het gevolg zijn van eisen uit het regelgevingskader waarbinnen de visserij tegenwoordig opereert en dat het daarbij niet van belang is of zij in Frankrijk lager of hoger zijn dan in de andere lidstaten. In haar mededeling (21) van 26 februari 2007 betreffende op rechten gebaseerde beheersinstrumenten in de visserijsector wijst de Commissie erop dat de visserijsector in de Gemeenschap wordt gekenmerkt door een groot aantal beheersinstrumenten en -regelingen en dat vergelijkbare situaties in de verschillende lidstaten soms zeer verschillend worden behandeld. Dit heeft met name tot gevolg dat aankopen en verkopen van visserijrechten in sommige lidstaten plaatsvinden, hetzij op gevestigde markten, hetzij indirect. De door het FPAP genoemde kosten zijn kosten waarmee de vloten van de diverse lidstaten te maken hebben en die verband houden met de economische ontwikkeling van de visserijsector. Zij vloeien voort uit de uitvoering op nationaal niveau van beheersmaatregelen die door het gemeenschappelijk visserijbeleid worden voorgeschreven of noodzakelijk gemaakt. Deze uitvoering vormt geen grond voor de invoering van specifieke steunmaatregelen in een specifieke lidstaat. In tegenstelling tot hetgeen door het FPAP wordt aangevoerd moet de verstoring van de concurrentie daarom niet alleen worden bezien voor een „relevante markt”, bijvoorbeeld een „regionale micromarkt”, waar het naar verwijst, maar, zoals bepaald in het kader van het Verdrag, voor de gemeenschappelijke markt als geheel. Hoewel de steun van het FPAP tot gevolg heeft dat de instandhouding van de visserij in een regionaal kader wordt gestimuleerd en dat de visstand wordt beschermd omdat wordt voorkomen dat grote zeegaande vissersschepen de dichterbij gelegen visgronden gaan bevissen of dat trawlers zich gaan richten op meer specifieke visgronden, zoals door het FPAP wordt gezegd, is het zeker een steunmaatregel die de mededinging vervalst of deze dreigt te vervalsen en in dat opzicht dus staatssteun.
            
         
               (107)
            
            
               Op grond van al het bovenstaande is de Commissie dan ook van oordeel dat de door de staat voorgeschoten gelden die via het FPAP aan visserijondernemingen ten goede zijn gekomen de mededinging vervalsen of deze dreigen te vervalsen.
            
         4.2.1.4.   Bestaan van een financieel voordeel dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt
   
               (108)
            
            
               Het FPAP bestrijdt dat de steun die is toegekend aan de bij de organisatie aangesloten visserijondernemingen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Volgens het FPAP oefenden deze ondernemingen hun activiteiten namelijk uit op „een markt die bepaald niet één geheel vormt maar veeleer bestaat uit een „lappendeken” van regionale micromarkten”.
            
         
               (109)
            
            
               In reactie hierop stelt de Commissie vast dat in 2005 de totale waarde van de export van visserij- en aquacultuurproducten vanuit Frankrijk naar de rest van de wereld 1 290 miljoen EUR bedroeg, waarvan 80 % naar lidstaten van de Europese Unie ging. Verder bedroeg in 2005 de totale waarde van de invoer van deze categorie producten in Frankrijk 3 693 miljoen EUR, waarvan volgens de bronnen 40 tot 60 % afkomstig was uit lidstaten van de Europese Unie (22). Ter vergelijking: de totale waarde van de Franse productie bedroeg 1 868 miljoen EUR. Zelfs zonder een uiterst gedetailleerde economische analyse (23) is het daarom duidelijk dat de omvang van het handelsverkeer tussen Frankrijk en de rest van Europa een aanzienlijk gewicht heeft in de voorzieningsbalans voor visserij- en aquacultuurproducten, ongeacht de prijsschommelingen die dagelijks voor de verschillende soorten kunnen worden waargenomen in de Franse of Europese havens. Maatregelen die zijn bedoeld om een groot aantal Franse visserijondernemingen te bevoordelen (meer dan 30 % van de vloot) door verlaging van hun productiekosten hebben op het gebied van de visserij onvermijdelijk een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
            
         
               (110)
            
            
               Het is dus duidelijk dat het voordeel dat visserijondernemingen hebben genoten door de vergoeding van een deel van hun productiekosten het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
            
         4.2.1.5.   Conclusie
   
               (111)
            
            
               Aan de vier voorwaarden om vast te kunnen stellen dat sprake is van staatssteun is slechts ten dele voldaan. Het voordeel dat is genoten door de visserijondernemingen komt voort uit het gebruik van staatsmiddelen, het vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Daarentegen is het slechts voor maximaal het bedrag van de voorschotten aan de staat toerekenbaar omdat deze voorschotten slechts een deel van de liquide middelen van het FPAP vormden en de staat niet betrokken is geweest bij de keuzes die het FPAP heeft gemaakt om het rendement op de beschikbare middelen zo groot mogelijk te maken. Derhalve kan de Commissie slechts concluderen dat in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag sprake is van staatssteun tot ten hoogste het bedrag van de ingebrachte overheidsgelden, dus 65 of 77 miljoen EUR.
            
         
               (112)
            
            
               De Commissie stelt tot slot vast dat de Franse autoriteiten ondanks hun reacties van 7 oktober 2005 en 21 april 2006 de conclusies van de Commissie over het bestaan van staatssteun niet echt weerspreken. Bij de parlementaire behandeling van de begrotingswet voor 2007 antwoordde de minister van Landbouw en Visserij op een vraag over de toekomst van het FPAP: „het FPAP is operationeel sinds 1 november 2004 maar wordt door de Europese Commissie nauwlettend gevolgd omdat sprake is van staatssteun.” (24).
            
         4.2.2.   Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
   
               (113)
            
            
               Volgens artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag zijn bepaalde categorieën steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt of kunnen als zodanig worden beschouwd.
            
         
               (114)
            
            
               De Commissie stelt vast dat deze steunmaatregelen niet vallen onder de categorieën als bedoeld in artikel 87, lid 2, van het Verdrag.
               
                           a)
                        
                        
                           Wanneer MQA stelt dat het FPAP is opgetreden als „belangenbehartiger voor consumenten” of als „federatie van verbruikers van olieproducten”, lijkt het te suggereren dat de steunmaatregelen ten gunste van de visserijondernemingen gelijk kunnen worden gesteld aan „steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers” als bedoeld in artikel 87, lid 1. In dit verband stelt de Commissie slechts vast dat in dit lid uitdrukkelijk wordt gedoeld op „individuele verbruikers” en niet op ondernemingen en dat het daarom in dit geval niet van toepassing kan zijn (zie ook overweging (50) van deze beschikking). Deze steunmaatregel is derhalve niet op grond van artikel 87, lid 2, onder a), van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           Deze steunmaatregelen zijn geen maatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Schommelingen van de olieprijs zijn namelijk inherent aan economische activiteiten. Zij treffen ook andere olie verbruikende sectoren in alle lidstaten van de Europese Unie en kunnen niet worden beschouwd als een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag. Tegen deze zienswijze brengt MQA in dat de steunmaatregel wel degelijk het gevolg is van een buitengewone situatie „aangezien de Commissie zelf de uitzonderlijke economische en sociale problemen van de sector erkent”. Het is zeker waar dat de visserijsector te kampen heeft met bijzondere problemen, die door de Commissie uitgebreid worden onderzocht in haar mededeling (25) van 9 maart 2006 betreffende de verbetering van de economische situatie in de visserijsector. In deze mededeling toonde de Commissie aan dat de oorzaken van de economische en sociale problemen van de sector gelegen zijn in het feit dat de sector structureel niet is aangepast aan de eisen die aan zijn activiteiten worden gesteld. Daarnaast deed de Commissie in deze mededeling diverse voorstellen om de economische problemen van de visserijsector op te lossen. Over de verenigbaarheid van bepaalde vormen van exploitatiesteun zegt zij heel duidelijk: „De huidige moeilijkheden in de visserijsector zijn verergerd door de recente stijging van de brandstofprijzen. Dit heeft de visserijsector ertoe gebracht overheidssteun te vragen ter compensatie van deze plotse toename van de kosten. Dit zou steun voor de bedrijfsvoering vormen, die onverenigbaar is het met Verdrag. Voor dergelijke doeleinden aangemelde steun kan niet door de Commissie worden goedgekeurd.” Vervolgens zegt zij over een garantieregeling die vergelijkbaar is met de regeling die aanvankelijk bij de oprichting van het FPAP werd beoogd dat „de Commissie […] een dergelijke regeling slechts [kan] goedkeuren indien er garanties zijn dat alle overheidssteun tegen commerciële voorwaarden wordt terugbetaald, hetgeen in de huidige economische omstandigheden zeer onwaarschijnlijk lijkt.” Schommelingen in de kosten van productiemiddelen, waaronder die van brandstof, zijn inherent aan economische activiteiten en kunnen op zichzelf dus geen buitengewone gebeurtenis vormen.
                        
                     Gelet op het bovenstaande is de Commissie van mening dat onderhavige staatssteun die aan de visserijondernemingen ten goede is gekomen niet op grond van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
            
         
               (115)
            
            
               Deze steunmaatregelen kunnen eveneens niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd op grond van artikel 87, lid 3, van het Verdrag met de verschillende gevallen die daarin zijn omschreven.
               
                           a)
                        
                        
                           Er is geen sprake van een steunmaatregel ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst (zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag). Deze steunmaatregelen zijn bedoeld om de exploitatiekosten van visserijondernemingen te verlagen. Hoewel het FPAP aangeeft dat deze steunmaatregelen zijn bedoeld om de instandhouding van de visserij in een regionaal kader te bevorderen, stelt de Commissie vast dat deze steun aan visserijondernemingen wordt toegekend ongeacht de plaats waar zij gevestigd zijn of de thuishaven van de door hen geëxploiteerde schepen. Zij houden dus geen verband met de steunmaatregelen als bedoeld in genoemd artikel 87, lid 3, onder a).
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           Deze steunmaatregelen kunnen evenmin worden beschouwd als steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen. Zij houden geen verband met een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang. Evenmin kunnen zij worden aangemerkt als steunmaatregelen om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen. De steun aan visserijondernemingen is namelijk bedoeld ter bestrijding van de problemen van ondernemingen in een specifieke sector van de economie en niet ter bestrijding van de problemen van de gehele Franse economie. De sectorgebonden aard van deze steunmaatregel is onweerlegbaar aangezien de stijging van de oliekosten niet alleen ondernemingen in de visserijsector treft, maar alle ondernemingen in alle sectoren van de economie. En in dit opzicht is de Commissie altijd van mening geweest dat overheden geen financiële maatregelen behoren te nemen om deze stijging te compenseren, maar dat zij juist tot taak hebben om ondernemingen te stimuleren zich aan te passen aan de ontstane nieuwe economische omstandigheden. Gelet op al het bovenstaande is de Commissie daarmee van mening dat de steun van het FPAP aan visserijondernemingen niet op grond van artikel 87, lid 3, onder b), als verenigbaar kan worden aangemerkt.
                        
                     
                           c)
                        
                        
                           Met betrekking tot artikel 87, lid 3, onder c), kan de verlaging van de brandstofuitgaven op zichzelf niet voldoen aan de voorwaarden van dat punt c), waarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen zijn, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze steunmaatregelen zijn namelijk niet bedoeld om de visserij duurzamer te maken in overeenstemming met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, maar handhaven daarentegen de inspanningen van de visserij zonder dat ondernemingen worden gestimuleerd om hun brandstofuitgaven te verlagen. Zij vertragen daarmee de noodzakelijke aanpassing van ondernemingen binnen de sector aan de omstandigheden die het gevolg zijn van de stijging van de olieprijzen. Bovendien is deze activiteit niet aan een economische regio gebonden. Derhalve kunnen deze steunmaatregelen niet op grond van artikel 87, lid 3, onder c), als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
                        
                     
                           d)
                        
                        
                           Tot slot behoren deze categorieën van steunmaatregelen duidelijk niet tot de steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen en evenmin tot de andere soorten van steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd bij besluit van de Raad, genomen overeenkomstig het bepaalde in artikel 87, lid 3, onder e).
                        
                     
         
               (116)
            
            
               Uit al het bovenstaande blijkt dat de staatssteun die aan visserijondernemingen werd toegekend om hun brandstofuitgaven te verlagen niet onder een van de uitzonderingen van artikel 87 van het Verdrag valt.
            
         
               (117)
            
            
               De steun aan visserijondernemingen moet ook worden getoetst aan de Richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun in de visserij- en aquacultuursector (hierna de „richtsnoeren” te noemen).
            
         
               (118)
            
            
               Door deze steunmaatregelen worden de productiekosten van visserijondernemingen verlaagd. Zij hebben het karakter van exploitatiesteun.
            
         
               (119)
            
            
               Allereerst wijst de Commissie erop dat volgens punt 3.5 van deze richtsnoeren „staatssteun […] geen protectionistische werking [mag] hebben: de steun moet bijdragen aan de rationalisering en efficiëntie in de productie en afzet van visserijproducten. De steun moet steeds leiden tot duurzame verbeteringen die de visserijsector in staat stellen zijn verdere ontwikkeling uitsluitend uit marktopbrengsten te bekostigen.”
            
         
               (120)
            
            
               Zoals uiteengezet in overweging (115) c) van deze beschikking wordt met de verlaging van de brandstofuitgaven niet beoogd om visserijactiviteiten duurzamer te maken in overeenstemming met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, maar om de status quo bij visserijondernemingen in stand te houden. Daarom is de Commissie van mening dat deze steunmaatregelen de protectionistische werking hebben als bedoeld in overweging 3.5 van de richtsnoeren en derhalve niet als verenigbaar met het uitgangspunt van de richtsnoeren kunnen worden beschouwd.
            
         
               (121)
            
            
               Frankrijk heeft in zijn reacties op het inleiden van de formele onderzoeksprocedure aangegeven dat „met de activiteiten van het FPAP vooruit werd gelopen op relevante maatregelen die in de later vast te stellen reddings- en herstructureringsplannen zouden worden opgenomen en nader uitgewerkt”. Pas veel later, in januari 2008, heeft Frankrijk de Commissie echter op de hoogte gebracht van de uitvoering van maatregelen die werden gepresenteerd als steunmaatregelen voor de redding en herstructurering van visserijondernemingen. Deze maatregelen werden door de Commissie geregistreerd onder nummer NN 09/2008 en worden momenteel bestudeerd. Ook wanneer wordt ingestemd met het argument van Frankrijk dat met de activiteiten van het FPAP in zekere zin vooruit zou zijn gelopen op deze steun voor redding en herstructurering heeft dat dus geen gevolgen voor hun verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, vanwege de fundamentele verschillen die er bestaan tussen de maatregelen van het FPAP en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan door regelingen voor steun aan de redding en herstructurering van ondernemingen. Deze voorwaarden zijn opgenomen in de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (26). In tegenstelling tot hetgeen in deze richtsnoeren wordt vereist, werd de uit de activiteiten van het FPAP afkomstige steun zonder onderscheid toegekend aan alle visserijondernemingen en niet alleen aan ondernemingen in moeilijkheden. Anderzijds kan de looptijd van reddingssteun niet langer dan zes maanden zijn en moet deze steun de vorm van een terug te betalen lening of een garantie hebben. Herstructureringssteun moet onder nauwkeurig omschreven voorwaarden voor een beperkte tijd worden verleend. De door Frankrijk via het FPAP verleende steun voldoet aan geen van de gestelde voorwaarden: visserijondernemingen ontvangen deze steun sinds 2004, zij wordt niet toegekend in de vorm van een lening of een garantie en behoeft niet te worden terugbetaald in het kader van een herstructureringsplan.
            
         
               (122)
            
            
               Het FPAP is ook van mening dat de toegekende steun gerechtvaardigd is vanwege het feit dat het in werkelijkheid zou gaan om inkomenssteun voor werknemers. In dat verband schrijft het FPAP: „Het FPAP is opgericht als „preventiegroep”, om voor de 2 500 aangesloten ondernemingen een juridisch beschermingskader naar Frans recht te vormen… In dit verband is inkomenssteun voor werknemers in het kader van de herstructurering toegestaan. Dit staat los van de mededingingsregels. De steunmaatregelen vallen daarentegen onder de communautaire beginselen die werknemers een fatsoenlijk minimuminkomen garanderen.” Verder geeft het FPAP aan dat de betaling van zeelieden volgens het deelloonstelsel in Frankrijk tot gevolg zou hebben dat werknemers van visserijondernemingen salaris zou worden onthouden of hun zelfs schulden aan reders zou opleveren. Ten slotte merkt het op dat 25 miljoen EUR van het voorschot van 65 miljoen van de staat „rechtstreeks bestond uit voorschotten aan werknemers en als directe sociale steun moet worden aangemerkt”. MQA voegt daaraan toe: „Indien de leningen worden beschouwd als steun aan de aangesloten visserijondernemingen en niet aan het transparante FPAP, dan zou het werkelijk om sociale steun gaan. De aldus verleende financiële ondersteuning zou namelijk rechtstreeks zijn gekoppeld aan de betaling van de zeelieden.”
            
         
               (123)
            
            
               Naar aanleiding hiervan maakt de Commissie een aantal opmerkingen:
               
                           1.
                        
                        
                           Allereerst bevreemdt het haar te lezen dat bijna 40 % (25 van de 65 miljoen) van de contante voorschotten die de staat blijkens de drie bovengenoemde overeenkomsten (zie overweging (21) van deze beschikking) heeft verstrekt om de aanschaf van opties op de futuresmarkten voor olieproducten mogelijk te maken „rechtstreeks bestond uit voorschotten aan werknemers en als directe sociale steun moet worden aangemerkt”.
                        
                     
                           2.
                        
                        
                           De Commissie veronderstelt dat het FPAP met deze redenering wil aantonen dat de productiekosten van visserijondernemingen dankzij de activiteiten van het FPAP konden worden verlaagd en die activiteiten daarmee, vanwege het deelloonstelsel, in fine aan de werknemers van deze ondernemingen ten goede kwamen. In deze zin zouden die activiteiten als „directe sociale steun” kunnen worden aangemerkt. Niets in het dossier wijst er immers op dat er van directe sociale steun sprake zou zijn, dus van steun die door het FPAP rechtstreeks aan de werknemers van deze ondernemingen werd uitgekeerd. Ook voorzien de statuten van het FPAP daar op geen enkele wijze in (zie overweging (20) van deze beschikking).
                        
                     
                           3.
                        
                        
                           Desalniettemin, dus ongeacht of de steun eventueel rechtstreeks aan de werknemers werd uitgekeerd of dat de activiteiten van het FPAP aan deze werknemers ten goede kwamen omdat zij hun inkomen konden aanvullen door het deelloonstelsel, wijst de Commissie erop dat volgens een uitgebreide jurisprudentie (27) onder het begrip „steun” de voordelen vallen die worden verleend door een overheid die op verschillende wijzen de lasten verlaagt die normaliter op de begroting van een onderneming drukken. In deze zin behoren werknemers ontegenzeggelijk tot deze lasten en kan een onderneming niet op overheidsfinanciering rekenen om deze lasten op te brengen. Het feit dat de voordelen die visserijondernemingen genoten omdat zij goedkoper brandstof konden inkopen en hun brandstofkosten gedeeltelijk werden gecompenseerd volgens het FPAP en MQA in werkelijkheid aan de werknemers van deze ondernemingen ten goede zijn gekomen is daarom niet relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Volstaan kan worden met de vaststelling dat deze met overheidsgeld aan visserijondernemingen verleende voordelen hebben geleid tot verlichting van de lasten die normaliter op de begroting van genoemde ondernemingen drukken.
                        
                     
                           4.
                        
                        
                           Daarbij aansluitend kan de Commissie niet instemmen met de bewering dat de inkomenssteun aan werknemers zou zijn toegestaan omdat zij enerzijds zou voortvloeien uit de communautaire beginselen die werknemers een fatsoenlijk minimuminkomen garanderen en het deelloonstelsel anderzijds bijzonder ongunstig voor Franse zeelieden zou zijn. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel is regelgeving over het bestaan van een minimuminkomen namelijk uitsluitend een bevoegdheid van de lidstaten. Voor wat betreft het salaris van zeelieden is deze verplichting in Frankrijk vastgelegd in de artikelen L.742-2, D.742-1 en D.742-2 van de Code du travail (arbeidswetgeving). Zoals ook werd gezegd in een arrest van het Cour d’Appel (Hof van beroep) te Rennes van 16 juni 1998 (28) zijn deze bepalingen van algemene strekking van toepassing op werknemers die onder de Code du travail maritime (arbeidswetgeving voor de zeevaart) vallen, ongeacht het gehanteerde beloningsstelsel. Het feit dat de reder en zijn werknemers in het verleden zijn overeengekomen dat de zeelieden volgens het deelloonstelsel (met eventuele winst) zullen worden betaald, ontheft de reder niet van zijn verplichting om de zeelieden gedurende de periode dat zij aan boord zijn ten minste het minimumloon te betalen. Anders gezegd: de vangstdelen dienen ten minste gelijkwaardig te zijn aan de beloning volgens het welvaartsvaste minimumloon. Artikel 34 van de Code du travail maritime (29) verwijst in dit verband naar „een collectieve nationale overeenkomst of uitgebreide overeenkomsten binnen sectoren waarin ongeacht de feitelijke arbeidstijd de periode(s) wordt (worden) vastgesteld die als grondslag worden gehanteerd voor de berekening van het welvaartsvaste minimumloon van zeelieden die volgens het deelloonstelsel worden betaald”. De sector-cao, die in artikel 9, lid 1 een bruto minimum jaarloon garandeert voor zeelieden die volgens het deelloonstelsel worden betaald, werd op 28 maart 2001 ondertekend (30). Deze bepaling werd bij interministerieel besluit van 3 juli 2003 algemeen verbindend verklaard voor alle werkgevers en alle werknemers waarop deze overeenkomst van toepassing is (31). De loonkosten die uit deze wettelijke verplichting voortvloeien, vormen daarmee productiekosten voor visserijondernemingen, evenals brandstofkosten. Dat betekent dat de Commissie dus niet kan instemmen met het argument dat de Franse staat gegronde redenen had om financieel bij te springen omdat de reders zich onttrekken aan de op hen rustende wettelijke verplichting om hun werknemers een minimumloon te garanderen, ook wanneer zij volgens het deelloonstelsel worden betaald.
                        
                     
         
               (124)
            
            
               Volgens MQA zou het ook kunnen gaan om sociaaleconomische maatregelen: „de richtsnoeren (…) bepalen dat sociaaleconomische maatregelen als verenigbaar kunnen worden aangemerkt. In dit geval is het FPAP volledig transparant en hebben de maatregelen die door de Commissie als steunmaatregelen worden aangemerkt duidelijk een sociaaleconomisch karakter.”
            
         
               (125)
            
            
               De Commissie stelt vast dat MQA op geen enkele wijze aangeeft waarom de hier onderzochte steunmaatregelen zouden moeten worden getoetst aan punt 4.5 van de richtsnoeren, waarin wordt bepaald dat rechtstreekse inkomenssteun aan werknemers in individuele gevallen als verenigbaar kan worden beschouwd indien deze steun een onderdeel is van sociaaleconomische maatregelen. In deze paragraaf wordt namelijk bepaald dat deze steun uitsluitend als verenigbaar kan worden beschouwd „indien zij een onderdeel is van begeleidende sociaaleconomische maatregelen om inkomensderving te compenseren die het gevolg is van maatregelen ter aanpassing van de capaciteit als bedoeld in artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2371/2002” (Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelĳk visserĳbeleid (32)). De oprichting van het FPAP maakt echter geen deel uit van een algemeen plan dat is vastgesteld overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2371/2002 ter aanpassing van de visserijcapaciteit. Het door MQA ingebrachte argument kan dus de toekenning van deze exploitatiesteun geenszins rechtvaardigen.
            
         
               (126)
            
            
               MQA geeft ook aan dat het onjuist is om te stellen dat de steun zonder voorwaarden werd toegekend. Volgens MQA heeft „de staat […] voor de toekenning van deze leningen geëist dat het FPAP vele bewijsstukken zou overleggen om te kunnen vaststellen of het fonds goed werd beheerd en of het fonds en zijn leden vastbesloten waren om te komen tot duurzame oplossingen voor de nieuwe productieomstandigheden in de visserijsector.” MQA wijst met nadruk op deze eis tot het voeren van een transparante boekhouding en op het besluit van de staat om een interdepartementale inspectie aan te vragen.
            
         
               (127)
            
            
               De Commissie neemt nota van deze eis tot transparantie en controle, maar tekent daarbij aan dat deze haar volstrekt normaal voorkomt aangezien het gaat om een met overheidsgeld gefinancierde maatregel. Zij betreurt echter dat de Franse overheid haar in het kader van deze transparantie ondanks herhaalde verzoeken in de loop van de procedure niet alle gedetailleerde cijfers over de activiteiten van het fonds heeft doen toekomen. Zij stelt tot slot vast nooit op de hoogte te zijn gebracht van de door MQA genoemde inspectie, laat staan van de conclusies daarvan, waarover de Franse autoriteiten medio november 2005 wilden beschikken.
            
         
               (128)
            
            
               Derhalve is de Commissie van mening dat de door de staat toegekende voorschotten wel vallen onder de categorie exploitatiesteun als bedoeld in punt 3.7 van de richtsnoeren, dat als volgt luidt: „Staatssteun die wordt verleend zonder dat de begunstigden enige verplichting in verband met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt opgelegd, en die bestemd is voor verbetering van de situatie en de kaspositie van het bedrijf (…) is, omdat het gaat om steun voor de bedrijfsvoering, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt”. Deze voorschotten zijn dus onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
            
         5.   CONCLUSIE
   
               (129)
            
            
               De Commissie stelt vast dat Frankrijk in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag de diverse steunmaatregelen als omschreven in deze beschikking op onrechtmatige wijze ten uitvoer heeft gelegd.
            
         
               (130)
            
            
               Op grond van de analyse van deel 4.1 van deze beschikking is de Commissie van mening dat de verruiming van de liquide middelen van het FPAP door de toekenning van drie of eventueel vier voorschotten van in totaal 65 of eventueel 77 miljoen EUR staatssteun is, die op grond van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Aangezien namelijk geen enkele bankinstelling soortgelijke als aan het FPAP verleende voorschotten zou hebben toegekend en deze voorschotten volgens de beschikbare gegevens niet zijn terugbetaald, hebben zij het karakter van een rechtstreekse subsidie gekregen (zie overweging (67)), en daarmee van staatssteun ter hoogte van het genoemde bedrag.
            
         
               (131)
            
            
               Op grond van de analyse van deel 4.2 van deze beschikking is de Commissie van mening dat de steun die werd toegekend in de vorm van voorschotten aan het FPAP en die visserijondernemingen de mogelijkheid heeft geboden om tegen een gunstige prijs brandstof in te kopen en een compensatie-uitkering te ontvangen in het kader van de dieselverzekering staatssteun is, die op grond van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
            
         6.   TERUGVORDERING
   
               (132)
            
            
               De door Frankrijk verleende staatssteun bedraagt 65 miljoen EUR, of 77 miljoen EUR indien ook een vierde overeenkomst werd gesloten. Overeenkomstig artikel 14, lid 1 van Verordening nr. 659/1999 beschikt de Commissie indien een negatieve beschikking wordt gegeven in gevallen van onrechtmatige steun dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. Dit doel wordt bereikt wanneer de desbetreffende steun, in voorkomend geval vermeerderd met rente, is terugbetaald door de begunstigden of, anders gezegd, door de ondernemingen waaraan zij daadwerkelijk ten goede is gekomen (33). Het doel van de terugvordering is dus bereikt wanneer dit bedrag van 65 of 77 miljoen EUR is terugbetaald.
            
         
               (133)
            
            
               Teneinde vast te stellen wat dient te worden teruggevorderd van enerzijds het FPAP en anderzijds de visserijondernemingen dient rekening te worden gehouden met het feit dat het FPAP als marktdeelnemer opereert op de futuresmarkten en ten doel heeft om aan visserijondernemingen uitkeringen toe te kennen in het kader van de door het fonds ingevoerde dieselverzekering en hun tegen een gunstige prijs brandstof te leveren. Uit de analyse die in deze beschikking is gemaakt van de algemene opzet van dit specifieke stelsel blijkt dat het FPAP zijn taken heeft uitgevoerd door de door de staat verstrekte steun geleidelijk door te geven. Derhalve is de steun die van het FPAP moet worden teruggevorderd het deel van de 65 of 77 miljoen EUR dat niet aan visserijondernemingen is doorgegeven en komt het van visserijondernemingen terug te vorderen deel overeen met het aan die ondernemingen doorgegeven deel.
            
         
               (134)
            
            
               Het is de Commissie onbekend welk bedrag het FPAP daadwerkelijk heeft doorgegeven aan visserijondernemingen. In dit verband stelt de Commissie vast dat ondanks een aan Frankrijk gezonden bevel om alle noodzakelijke informatie over het functioneren van het FPAP te verstrekken noch de handleiding voor het gebruik van de liquide middelen van dit fonds noch de boekhouding van het fonds is verstrekt. Nu deze gegevens ontbreken en gelet op de jurisprudentie van het Hof (34) is de Commissie van mening dat het zinvol is enkele richtsnoeren te geven over de methodiek die moet worden gebruikt voor het vaststellen van het terug te vorderen steunbedrag.
            
         
               (135)
            
            
               Bij de vaststelling van deze richtsnoeren heeft de Commissie rekening gehouden met het feit dat het FPAP blijkens de overeenkomsten verplicht is om een boekhouding te voeren waaruit kan blijken op welke wijze de voorschotten zijn gebruikt en waarvoor middelen en uitgaven bestemd zijn geweest, en dat het zich ertoe heeft verplicht de boekhoudkundige stukken gedurende ten minste 10 jaar te bewaren en op eerste verzoek ter beschikking te stellen van de diverse overheidsinstanties (zie overweging (27)). Op basis van deze gegevens kunnen de autoriteiten of instanties die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking inzicht krijgen in de mutaties in de liquide middelen van het FPAP en in de toestand van deze liquide middelen op het moment waarop deze beschikking ten uitvoer moet worden gelegd. Aangezien daarnaast de boekhouding van visserijondernemingen doorgaans wordt gevoerd door beheersgroepen die behoren tot het Centrum voor beheer van de ambachtelijke visserij, dat binnen de raad van bestuur van het FPAP is vertegenwoordigd, kunnen ook in de boekhouding van de ondernemingen de door het FPAP uitgekeerde bedragen worden teruggevonden.
            
         6.1.   Terugvordering van het FPAP
   
               (136)
            
            
               Het bedrag aan onverenigbare steun dat van het FPAP moet worden teruggevorderd komt overeen met het deel van de staatssteun dat uiteindelijk niet is doorgegeven aan de visserijondernemingen, dus het bedrag aan voorschotten waarmee de exploitatiekosten van het FPAP werden gefinancierd en het deel van die voorschotten dat bij het fonds in kas is gebleven. Het totaalbedrag van de exploitatiekosten kan door de met de terugvordering belaste instanties worden gevonden in de boekhouding van het FPAP. Gelet op het vervangbare karakter van het geld en de onmogelijkheid om zijn herkomst aan de hand van het gebruik vast te stellen, is de Commissie van mening dat het deel van de voorschotten van de staat waarmee deze exploitatiekosten werden gefinancierd overeenkomt met het totaalbedrag van deze kosten waarop de verhouding is toegepast tussen deze kosten en de som van deze voorschotten en het eigen vermogen van het FPAP (bijdragen van de leden). Op eenzelfde wijze kan het bedrag aan voorschotten dat in kas is gebleven worden vastgesteld door op de resterende liquide middelen eenzelfde verhouding toe te passen.
            
         6.2.   Terugvordering van de visserijondernemingen
   
               (137)
            
            
               Zoals reeds aangegeven, bedraagt de bij de gezamenlijke visserijondernemingen terug te vorderen steun de 65 of 77 miljoen van de voorschotten, verminderd met het bedrag dat van het FPAP moet worden teruggevorderd volgens overweging 136. Voor wat betreft de staatssteun die van elk van deze ondernemingen moet worden teruggevorderd, dient rekening te worden gehouden met het feit dat het vanuit boekhoudkundig oogpunt niet mogelijk is om een onderscheid te maken tussen de steun die als staatssteun wordt aangemerkt en de niet aan de staat toerekenbare steun (zie paragraaf 4.2.1.2 van deze beschikking).
            
         
               (138)
            
            
               De Commissie is van mening dat de staatssteun die van elke onderneming moet worden teruggevorderd kan worden berekend op basis van de uitkering die elke onderneming uit de dieselverzekering heeft ontvangen.
            
         
               (139)
            
            
               Wanneer deze uitkering als grondslag voor de berekening wordt gebruikt, houdt de Commissie geen rekening met het subsidie-equivalent van de besparing die visserijondernemingen konden realiseren door de inkoop van brandstof tegen een lagere prijs dan de marktprijs. De Commissie is van mening dat dit gerechtvaardigd is omdat de ondernemingen die lagere prijzen voor hun brandstof betaalden ook de degene zijn die uitkeringen van de dieselverzekering ontvingen, in respectieve verhoudingen die volledig vergelijkbaar zijn omdat ondernemingen hogere uitkeringen ontvingen naarmate zij meer brandstof tegen lagere prijzen inkochten, en omgekeerd. Wanneer deze grondslag wordt gehanteerd, ontstaan er geen verschillen tussen de betrokken ondernemingen voor wat betreft de bedragen die zij zullen moeten terugbetalen. Wanneer deze subsidie-equivalenten wel in de berekeningsgrondslag moeten worden verwerkt, stelt de Commissie vast dat dan voor elke bevoorrading met brandstof die heeft plaatsgevonden gedurende de periode dat het FPAP actief is geweest op de futuresmarkten voor olie het verschil moet worden berekend tussen de uitgaven die gemoeid zouden zijn geweest met een aankoop tegen de dagprijs en de daadwerkelijk door de coöperatie gefactureerde kosten, na te hebben vastgesteld wat de dagprijs voor het type ingekochte brandstof en de plaats van bevoorrading was. Deze methode zou veel moeilijker uitvoerbaar zijn. Daarom acht de Commissie het beter om een berekeningsgrondslag aan te bevelen die het werk van de met de uitvoering van de terugvorderingsbeschikking belaste autoriteiten zal vergemakkelijken.
            
         
               (140)
            
            
               Derhalve is de Commissie van mening dat de van de individuele ondernemingen terug te vorderen staatssteun kan worden berekend op basis van de uitkering die zij in het kader van de dieselverzekering hebben ontvangen. De terug te vorderen staatssteun moet worden berekend door op deze uitkering een percentage toe te passen dat gelijk is aan de verhouding tussen het totaalbedrag aan staatssteun dat van visserijondernemingen moet worden teruggevorderd en het totaalbedrag van de door het FPAP op grond van de dieselverzekering aan visserijondernemingen betaalde uitkeringen.
            
         
               (141)
            
            
               Het bedrag dat van de individuele visserijondernemingen moet worden teruggevorderd moet daarom als volgt worden berekend:
               
                  
               Waarin
               
                           R*Ond
                        
                        
                           =
                        
                        
                           het van de individuele visserijondernemingen terug te vorderen bedrag is
                        
                     
                           I
                        
                        
                           =
                        
                        
                           het bedrag is dat de visserijonderneming heeft ontvangen uit de dieselverzekering
                        
                     
                           Voorschotten
                        
                        
                           =
                        
                        
                           65 of 77 miljoen EUR
                        
                     
                           R*FPAP
                        
                        
                           =
                        
                        
                           van het FPAP terug te vorderen bedrag volgens overweging 136
                        
                     
                           Totaal I
                        
                        
                           =
                        
                        
                           totaal van de bedragen die het FPAP aan de visserijondernemingen heeft uitgekeerd op grond van de dieselverzekering
                        
                     
         
               (142)
            
            
               In deze formule wordt rekening gehouden met de aanname dat het FPAP winst heeft gemaakt op de futuresmarkten en deze winst vervolgens heeft doorgegeven aan de visserijondernemingen. Zoals aangegeven in deze beschikking is dat het meest waarschijnlijke geval. Wel moet echter ook rekening worden gehouden met de theoretische mogelijkheid dat het FPAP juist verliezen heeft geleden op de futuresmarkten en dat het totaalbedrag van de uitkeringen aan de visserijondernemingen lager is geweest dan het bedrag van de voorschotten verminderd met het van het FPAP terug te vorderen bedrag. In dat geval zou de uitkomst van de deling (Voorschotten – R*FPAP)/Totaal I in de meeste gevallen hoger dan 1 zijn, met name wanneer het bedrag „R*FPAP” laag is. Toepassing van bovenstaande formule zou dan tot gevolg hebben dat van de visserijondernemingen in totaal meer wordt teruggevorderd dan dat zij ontvangen hebben. Daarom moet er in dit specifieke geval vanuit worden gegaan dat van elke individuele onderneming een bedrag moet worden teruggevorderd dat gelijk is aan de uitkering die deze onderneming heeft ontvangen op grond van de „dieselverzekering”. In dat geval moet het saldo van de voorschotten van de staat en de uitkeringen die aan de visserijondernemingen werden betaald van het FPAP worden teruggevorderd omdat dit verschil daar terecht is gekomen.
            
         
               (143)
            
            
               De staatssteun die aan de visserijondernemingen ten goede is gekomen kan niet worden teruggevorderd indien deze steun op de datum waarop zij werd toegekend voldeed aan de voorwaarden van Verordening nr. 1860/2004 of van Verordening nr. 875/2007 betreffende de de-minimissteun,
            
         HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
   Artikel 1
   De aan het Fonds ter voorkoming van risico’s voor de visserijsector (FPAP) verstrekte steun voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten voor olie die door Frankrijk onwettig ten uitvoer is gelegd in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
   Artikel 2
   De steun die aan visserijondernemingen is toegekend in de vorm van een verlaging van hun brandstofuitgaven en door Frankrijk onwettig ten uitvoer is gelegd in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
   Artikel 3
   Individuele steun die werd toegekend aan een visserijonderneming op grond van artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad (35), wordt niet teruggevorderd indien hij op het moment van toekenning voldeed aan de voorwaarden van de verordening die is vastgesteld op grond van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 994/98, zoals van toepassing op het moment van de toekenning van de steun.
   Artikel 4
   1.   Frankrijk dient de in de artikelen 1 en 2 bedoelde onverenigbare steun terug te vorderen van de begunstigden.
   2.   Het terug te betalen bedrag wordt verhoogd met de rente vanaf de dag waarop de steun ter beschikking van de begunstigden is gesteld tot de dag waarop hij daadwerkelijk wordt terugbetaald.
   3.   De rente dient te worden berekend op samengestelde basis in overeenstemming met hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (36).
   4.   Frankrijk staakt alle lopende betalingen van de in de artikelen 1 en 2 bedoelde steun met ingang van de datum waarop deze beschikking wordt gegeven.
   Artikel 5
   1.   De terugvordering van de in de artikelen 1 en 2 bedoelde steun dient met onmiddellijke ingang te geschieden.
   2.   Frankrijk ziet erop toe dat deze beschikking binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
   Artikel 6
   1.   Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking dient Frankrijk de volgende informatie aan de Commissie te verstrekken:
   
               a)
            
            
               het totaalbedrag (hoofdsom en rente) dat van het FPAP zal worden teruggevorderd;
            
         
               b)
            
            
               een uitvoerige beschrijving van de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking;
            
         
               c)
            
            
               documenten waaruit blijkt dat het FPAP is aangezegd de steun terug te betalen.
            
         2.   Frankrijk dient de Commissie op de hoogte te houden van de voortgang van de nationale maatregelen die worden genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen tot de dag waarop het in artikel 1 bedoelde steunbedrag volledig is terugbetaald. Op verzoek van de Commissie dient Frankrijk onmiddellijk informatie te verstrekken over de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking. Tevens dient Frankrijk uitvoerige informatie te verstrekken over de reeds door het FPAP terugbetaalde steunbedragen en rente.
   Artikel 7
   1.   Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking dient Frankrijk de volgende informatie aan de Commissie te verstrekken:
   
               a)
            
            
               een lijst van visserijondernemingen die steun als bedoeld in artikel 2 hebben ontvangen en het door elk van deze ondernemingen ontvangen totaalbedrag;
            
         
               b)
            
            
               het totaalbedrag (hoofdsom en rente) dat van elke begunstigde zal worden teruggevorderd;
            
         
               c)
            
            
               een uitvoerige beschrijving van de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking;
            
         
               d)
            
            
               documenten waaruit blijkt dat de begunstigden is aangezegd de steun terug te betalen.
            
         2.   Frankrijk dient de Commissie op de hoogte te houden van de voortgang van de nationale maatregelen die worden genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen tot de dag waarop het in artikel 2 bedoelde steunbedrag volledig is terugbetaald. Op verzoek van de Commissie dient Frankrijk onmiddellijk informatie te verstrekken over de maatregelen die reeds zijn genomen en nog zullen worden genomen met het oog op de naleving van deze beschikking. Tevens dient Frankrijk uitvoerige informatie te verstrekken over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
   Artikel 8
   Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.
   
      Gedaan te Brussel, 20 mei 2008.
      
         
            Voor de Commissie
         
         Joe BORG
         
         
            Lid van de Commissie
         
      
   
   
      (1)  PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.
   
      (2)  PB C 91 van 19.4.2006, blz. 30.
   
      (3)  PB C 229 van 14.9.2004, blz. 5.
   
      (4)  Arrest van het Hof van Justitie van 17 februari 1993, gevoegde zaken C-159/91 en C-160/91, AGF-Cancava, Jurispr. 1993, blz. I-637.
   
      (5)  Arrest van het Hof van Justitie van 10 januari 2006, C-222/04, Cassa di Risparmio, Jurispr. 2006, blz. I-289.
   
      (6)  Arrest van het Hof van Justitie van 29 april 1999, C-342/96, Spanje tegen Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-2459; arrest van het Hof van Justitie van 29 juni 1999, C-256/97, DMTransports, Jurispr. 1999, blz. I-3913; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 11 juli 2002, T-152/99, Andrès Molina, Jurispr. 2002, blz. II-3049.
   
      (7)  PB C 307 van 17.12.2003, blz. 11.
   
      (8)  PB C 220 van 8.9.2005, blz. 2.
   
      (9)  In tegenstelling tot hetgeen werd aangegeven in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure vertegenwoordigen de schepen van deze categorie (langer dan 12 meter) geen 95,3 % van de bij het FPAP aangesloten schepen. In werkelijkheid wordt 95,3 % van de schepen van deze categorie door het FPAP gedekt.
   
      (10)  Coulon, N., Les nouveaux ratios bancaires d’endettement des entreprises (Nieuwe bankratio’s voor de schuldenlast van ondernemingen) BANQUE nr. 511 van december 1990, geciteerd door Alain Galesnes in „Le diagnostic bancaire de l’entreprise” (Bankonderzoek van ondernemingen) in Editions du Centre d’Etudes et de Recherches Financières appliquées (CEREFIA) Rennes, 1994/2004.
   
      (11)  Arrest van het Hof van Justitie van 16 mei 2002 C-482/99, Frankrijk tegen Commissie, Jurispr. 2002, blz. I-4397, met name de punten 53-56.
   
      (12)  http://pecheaquaculture.region-bretagne.fr
   
      (13)  Deze drempel werd uiteindelijk vastgesteld in Verordening (EG) nr. 875/2007 van de Commissie (zie voetnoot 14).
   
      (14)  PB L 325 van 28.10.2004, blz. 4.
   
      (15)  Zie noot 14.
   
      (16)  Bron: Observatoire économique régional des pêches de Bretagne. „Résultats des flottilles artisanales 2005/2006” Note de synthèse (Regionaal economisch studiecentrum voor de visserij in Bretagne: „Resultaten van de ambachtelijke vissersvloten 2005/2006” — Samenvatting).
   
      (17)  De verwijzingen naar de delen 3.1 en 3.2 hebben betrekking op het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure als genoemd in punt 11. Deel 3.1 behandelde de steun voor de aanschaf van opties op de futuresmarkten en de daaruit voortvloeiende financiële voordelen voor het FPAP en de visserijondernemingen. Deel 3.2 behandelde de compensatie voor de inkoop van brandstof voor deze zelfde ondernemingen.
   
      (18)  Met name: arresten van het Hof van Justitie van 2 juli 1974, Italië tegen Commissie, 173/73, Jurispr. 1974, blz. 709, van 26 september 1996, Frankrijk tegen Commissie (zogenoemde „Kimberly Clark”-arrest), C-241/94, Jurispr. 1996 blz. I-4551, van 12 oktober 2000, Spanje tegen Commissie, C-480/98, Jurispr. 2000, blz. I-8717 en van 12 december 2002, België tegen Commissie, C-5/01, Jurispr. 2002, blz. I-11991.
   
      (19)  Zie paragraaf II van de toespraak die de heer D. Bussereau, minister van Landbouw en Visserij, op 30 juni 2005 heeft gehouden tijdens de algemene vergadering van het Nationaal comité voor de zeevisserij en de viskweek op zee (document beschikbaar op het volgende internetadres: http://agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/discours_300605_ag-cnpm.pdf
   
      (20)  PB L 99 van 7.4.2006, blz. 21.
   
      (21)  COM(2007) 73 def.
   
      (22)  Bron: OFIMER Les chiffres-clés de la filière pêche et aquaculture en France (Kengetallen van de visserij- en aquacultuursector), uitgave 2006. Daarnaast Eurostat en de Global Trade Information Service.
   
      (23)  Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 30 april 1998, T-241/95, Het Vlaamse Gewest tegen Commissie, Jurispr. 1998, blz. II-717, punt 67.
   
      (24)  Assemblee nationale — Handelingen van de zitting van 25 oktober 2006, interpellatie van Dominique Bussereau, minister van Landbouw en Visserij.
   
      (25)  COM(2006) 103 def.
   
      (26)  PB C 244 van 1.10.2004, blz. 2.
   
      (27)  Arrest van het Hof van Justitie van 5 oktober 1999 C-251/97, Franse Republiek tegen Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-6639, punt 35.
   
      (28)  Arrest van het Cour d’Appel te Rennes van 16 juni 1998, Marziou tegen Louzaouen, in Le Droit Maritime Français, nr. 588, december 1998, blz. 1201 ev. (Editions Lamy).
   
      (29)  Beschikbaar op www.legifrance.gouv.fr/
   
      (30)  Mededelingenblad van het ministerie van Ruimtelijke ordening, Verkeer en Volkshuisvesting nr. 13 van 25 juli 2003, beschikbaar op www2.equipement.gouv.fr/bulletinofficiel/fiches/BO200313/Une.htm
   
      (31)  Gepubliceerd in het staatsblad van de Franse Republiek, nr. 203 van 3 september 2003, blz. 15051.
   
      (32)  PB L 358 van 31.12.2002, blz. 59.
   
      (33)  Arrest van het Hof van Justitie van 29.4.2004, Zaak C-277/00, Duitsland tegen Commissie, Jurispr. 2004, blz. I-3925, punt 75.
   
      (34)  Arrest van het Hof van Justitie van 12.10.2000, Zaak C-480/98, Spanje tegen Commissie, Jurispr. 2000, blz. I-8715, punt 25.
   
      (35)  PB L 142 van 14.5.1998, blz. 1.
   
      (36)  PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1.