CELEX: 52013DC0396
Language: sl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Priporočilo PRIPOROČILO SVETA za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Sloveniji

|
			
		
		
		52013DC0396
		
			Priporočilo PRIPOROČILO SVETA za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Sloveniji /* COM/2013/0396 final */
			
				
		
		
			
			   	Priporočilo
PRIPOROČILO SVETA
za odpravo čezmernega
javnofinančnega primanjkljaja v Sloveniji
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske
unije, zlasti člena 126(7) Pogodbe,
ob upoštevanju priporočila Evropske
komisije,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)       V skladu s členom 126
Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) se države članice izogibajo
čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.
(2)       Pakt za stabilnost in rast
temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za
stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju
delovnih mest.
(3)       Svet je 2. decembra 2009
v skladu s členom 126(6) PDEU odločil, da v Sloveniji obstaja
čezmeren primanjkljaj, in v skladu s členom 126(7) PDEU ter
členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o
pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim
primanjkljajem[1]
izdal priporočilo[2],
naj se čezmerni primanjkljaj odpravi najkasneje do leta 2013. Da bi se
javnofinančni primanjkljaj verodostojno in vzdržno znižal pod 3 %
BDP, je bilo slovenskim organom priporočeno, naj v letu 2010 izvajajo
načrtovane ukrepe za fiskalno konsolidacijo, v obdobju 2010–2013
zagotovijo povprečni letni fiskalni napor (zmanjšanje strukturnega
primanjkljaja) v višini 0,75 % BDP, določijo ukrepe, potrebne za
odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če bodo ciklični
pogoji to dovoljevali, in pospešijo zmanjševanje primanjkljaja, če bi se
izkazalo, da bi bili gospodarski in proračunski pogoji boljši od
pričakovanih v času priporočila.
(4)       Komisija je 15. junija 2010
sklenila, da je na osnovi napovedi služb Komisije iz pomladi 2010 Slovenija
sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra
2009 o zmanjšanju javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno
vrednost 3 % BDP, in menila, da zato v postopku v zvezi s čezmernim
primanjkljajem ni bil potreben noben nadaljnji ukrep. 
(5)       V skladu s členom 3(5)
Uredbe (ES) št. 1467/97 lahko Svet na priporočilo Komisije sprejme
revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so
bili sprejeti učinkoviti ukrepi in je do nepričakovanih neugodnih
gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance
prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Pojav nepričakovanih
neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za
proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na katerih temelji
priporočilo Sveta.
(6)       V skladu s členom 126(7)
PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na
zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom, da se stanje
čezmernega primanjkljaja v danem roku odpravi. V priporočilu mora
biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna
država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega
primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo
čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski
cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, v skladu
z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega
salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za
referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.
(7)       Na podlagi poglobljenega
pregleda Komisije o stanju Slovenije iz leta 2013 Komisija meni, da v Sloveniji
obstajajo čezmerna makroekonomska neravnotežja. Trajno izboljšanje
fiskalnih in makroekonomskih rezultatov ter rezultatov trga dela zahteva
hkratni napredek pri zmanjševanju makroekonomskih neravnotežij in odpravljanju
čezmernega primanjkljaja.
(8)       Službe Komisije so v napovedi
iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na podlagi
člena 126 (7) PDEU z dne 2. decembra 2009, napovedale, da bo slovensko
gospodarstvo v letu 2010 zraslo za 1,3 %, v letu 2011 pa za 2,0 %.
Leti 2012 in 2013 sta bili zunaj obdobja, zajetega v navedeni napovedi, vendar
je bila v skladu s predpostavko postopne odprave obsežne negativne proizvodne
vrzeli do leta 2015 za leti 2012 in 2013 pričakovana višja rast kot v letu
2011. Medtem ko je bila rast BDP v letu 2010 skoraj enaka rasti,
pričakovani v napovedi služb Komisije iz jeseni leta 2009, je bila leta 2011
nižja od napovedanih 2,0 %. Leta 2012 se je slovensko gospodarstvo ponovno
znašlo v recesiji. Glede na dopolnjeno napoved služb Komisije iz pomladi 2013[3] naj bi bil scenarij za leto 2013
veliko bolj neugoden, kot je bilo predvideno v času priporočila
Sveta. Na splošno se je rast BDP izkazala za bistveno manjšo od predvidene v
napovedi služb Komisije iz jeseni 2009. To neugodno vpliva tako na dohodkovno
kot odhodkovno stran v primerjavi s tem, kar je bilo pričakovano v
času priporočila Sveta.
(9)       V Sloveniji je zaradi
globalne gospodarske in finančne krize ter domačih neravnotežij
realni BDP padal veliko hitreje kot v euroobmočju kot celoti. Na padec
realnega BDP za 7,8 % v letu 2009 so vplivali predvsem trendi na
področju bruto investicij. Na izvozu temelječe okrevanje slovenskega
gospodarstva je bilo v letu 2010 in 2011, ko je realni BDP zrasel za 1,2 %
oziroma 0,6 %, skromno, saj ga je zaviralo šibko domače
povpraševanje. Slovensko gospodarstvo je v letu 2012 zdrsnilo v recesijo z
dvojnim dnom, pri čemer se je realni BDP zmanjšal za –2,3%. Pozitiven
prispevek k rasti iz naslova neto zunanjega povpraševanja je bil posledica
solidne rasti izvoza na trge izven EU in velikega upada uvoza zaradi šibkega
domačega povpraševanja.
(10)     Dopolnjena napoved služb
Komisije iz pomladi 2013 predvideva nadaljnje zmanjšanje realnega BDP v višini 2,0 %
v letu 2013 zaradi upadanja števila zaposlenih, negativne realne rasti
plač in nadaljnjega zmanjševanja naložb. Razdolževanje nefinančnih
družb in sanacija bančnega sektorja naj bi napredovala, vendar ne dovolj,
da bi podprla začetek novega cikla naložb. Tako naj bi zasebna potrošnja
in naložbe ostale glavna ovira za rast. Pozitiven prispevek k rasti iz naslova
neto tujega povpraševanja naj bi nekoliko upadel. Napovedano nadaljevanje
recesije z negativno rastjo BDP v višini –0,1 % v letu 2014 je posledica
zamud pri reševanju krize v bančnem sektorju in prestrukturiranju visoko
zadolženega podjetniškega sektorja. Napovedana realna rast BDP za leto 2015
znaša 1,3 % in naj bi temeljila na postopnem izboljšanju domačega
povpraševanja, predvsem zaradi sanacije bančnega sektorja, napredka pri
razdolževanju podjetij in večjega zaupanja potrošnikov.
(11)     Javnofinančni primanjkljaj
je leta 2009 močno narasel na 6,2 % BDP zaradi močne vgrajene
dinamike odhodkov, ki je predvsem posledica izdatkov za obresti in socialnih
transferjev. Večinoma začasni konsolidacijski ukrepi v letu 2010 so
bili zlasti usmerjeni na nižjo rast mase sredstev za plače v javnem
sektorju in socialnih transferjev. Indeksacija stopenj socialnih nadomestil,
vključno s pokojninami, in plač v javnem sektorju je bila za leto 2010
prepolovljena, nekateri dodatki in nagrade, povezani z delom, pa omejeni. Na
strani prihodkov so se povišale trošarine na alkohol, cigarete in mineralna
olja. Ti ukrepi, ki so bili odobreni pred sprejetjem priporočila Sveta
glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, so prispevali k rahlemu
zmanjšanju nominalnega primanjkljaja v letu 2010 na 5,9 % BDP. 
(12)     Proračun za leto 2011 je
podaljšal in okrepil konsolidacijske ukrepe na odhodkovni strani iz leta 2010,
in sicer večinoma za eno leto. Na strani prihodkov so se dodatno povišale
trošarine na cigarete. Kljub temu je nominalni primanjkljaj v letu 2011, ko so
ukrepi kapitalske podpore podjetjem v državni lasti, ki ustvarjajo izgubo, in
enkratne pomoči k primanjkljaju skupaj prispevali 1,4 % BDP, dosegel
največjo vrednost 6,4 % BDP.
(13)     Glede na obvestilo iz marca 2013
o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kot ga je potrdila komisija
(Eurostat), je javnofinančni primanjkljaj leta 2012 znašal 4,0 % BDP.
Ta rezultat vključuje novo dokapitalizacijo največje banke v višini
približno 0,2 % BDP junija 2012, ki se je obravnavala kot enkraten ukrep.
Vlada je tekoče odhodke močno omejila z znižanjem plač v javnem
sektorju in socialnih transferjev. Vendar je tudi tokrat večina
konsolidacijskih ukrepov zgolj začasnih. Poleg tega so se javne naložbe
ponovno znižale, kar je privedlo do 45-odstotnega realnega znižanja od leta 2009.
Tudi kapitalske injekcije, vključno z enkratnimi, družbam v javni lasti so
bile občutno nižje kot v letu 2011. Na strani prihodkov je vlada znižala
davek od dohodkov pravnih oseb in uvedla večje davčne olajšave za naložbe
ter raziskave in razvoj. 
(14)     Glede na dopolnjeno napoved
služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi javnofinančni primanjkljaj v letu 2013
znašal 5,5 % BDP. Vendar bi brez dveh enkratnih pretvorb hibridnih
dolžniško-kapitalskih instrumentov dveh največjih bank v lastniški
kapital, ki skupaj predstavljata 1,2 % BDP, napovedani primanjkljaj za
leto 2013 znašal 4,3 % BDP. Napoved primanjkljaja v višini 5,5 % BDP
je primerljiva s ciljnim primanjkljajem Slovenije za leto 2013 v višini 7,9 %
BDP iz dopolnitve programa stabilnosti iz leta 2013, ki vključuje
dokapitalizacije bank v višini 3,7 % BDP. K izboljšanju javnih financ v
letu 2013 naj bi prispevali celoletni učinki varčevalnih ukrepov iz
Zakona za uravnoteženje javnih financ, ki je začel veljati junija 2012, in
novi odobreni ukrepi za povečevanje prihodkov iz proračuna za leto 2013.
Vedno slabše razmere na trgu dela naj bi privedle do nižjih prispevkov za
socialno varnost. Po drugi strani pa bi se naj socialni transferji ponovno
povečali zaradi še vedno visokega števila novih upokojencev konec leta 2012
in na začetku leta 2013.
(15)     Glede na dopolnjeno napoved
služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi ob nespremenjeni politiki primanjkljaj v
letu 2014 znašal 4,9 % BDP. Proračun za leto 2014 ne vključuje
novih diskrecijskih ukrepov, razen znižanja davka od dohodkov pravnih oseb na 16 %
in široko zastavljene stabilizacije mase sredstev za plače v javnem
sektorju na raven iz leta 2013. Na strani odhodkov naj bi se zlasti izdatki za
obresti in socialni transferji še naprej povečevali zaradi višjega dolga,
rastočega števila starostnih upokojencev in indeksacije pokojnin. Ob
nespremenjeni politiki naj bi primanjkljaj leta 2015 dosegel 5,5 % BDP.
Napoved vključuje nadaljnje povečanje izdatkov za obresti, višjo maso
sredstev za plače v javnem sektorju po poteku začasnih ukrepov za
omejevanje plač javnih uslužbencev in zadnji korak pri postopnem nižanju
stopnje davka od dohodkov pravnih oseb za 1 o.t. na 15 %.
(16)     Če se izvzamejo dodatni
proračunski viri, potrebni za krepitev bank, se tveganja za napovedi glede
primanjkljaja zdijo uravnotežena. Tveganja, da bo primanjkljaj nižji od
pričakovanega, izhajajo iz napovedanih novih varčevalnih ukrepov v
rebalansu proračuna za leto 2013, medtem ko tveganja višjega primanjkljaja
izvirajo iz slabega izvajanja proračuna in sklepa sodišča, ki ga
vlada še vedno izpodbija, v skladu s katerim bi se javnim uslužbencem moralo
izplačati povišanje plače, ki je bilo odloženo leta 2010.
(17)     Glede na dopolnjeno napoved
služb Komisije iz pomladi 2013 se povprečni letni fiskalni napor v obdobju
2010–2013 nominalno ocenjuje na 0,5 % BDP. Konsolidacija je bila odložena
na 2012 in 2013. Po prilagoditvi za učinek razlike v potencialni rasti
proizvodnje med trenutno napovedjo in napovedjo, ki je bila osnova za
priporočilo Sveta z dne 2. decembra 2009, kot tudi za
učinek razvoja dogodkov na področju prihodkov v primerjavi s
standardnimi elastičnostmi, se povprečen letni prilagojeni strukturni
napor v obdobju 2010–2013 ocenjuje na 1,1 % BDP. To je nad
priporočenim povprečnim letnim fiskalnim naporom 0,75 % BDP. 
(18)     Skupni znesek dodatnih
konsolidacijskih ukrepov, ki so jih slovenski organi izvedli v odziv na
priporočilo Sveta glede čezmernega primanjkljaja, se v obdobju 2010–2013
po pristopu „od spodaj navzgor“ ocenjuje na okrog 6,75 % BDP. Ta ocena ne
vključuje konsolidacijskih ukrepov v višini okrog 0,8 % BDP iz
proračuna za leto 2010, ki so že vključeni v napoved služb Komisije
iz jeseni 2009. Ukrepi, ki skupaj predstavljajo okrog 5 % BDP, so
vključevali predvsem nižjo indeksacijo in znižanja plač v javnem
sektorju ter stopenj socialnih nadomestil, kot tudi višje posredne davke. Poleg
tega so organi v obdobju 2010–2012 pomembno znižali javne investicije, in sicer
za okrog 1,75 % BDP.
(19)     Slovenija se sooča z
močno naraščajočim javnim dolgom zaradi vztrajno velikih
primarnih primanjkljajev in v manjši meri prilagoditev stanj in tokov ter
višjih obresti. Dolg se je z nizkih 22 % BDP v letu 2008 povečal na 54 %
BDP v letu 2012. V skladu z dopolnjeno napovedjo služb Komisije iz pomladi 2013
naj bi se v letu 2013 povečal na 61 % BDP in s tem prekoračil
referenčno vrednost iz Pogodbe. Ob nespremenjeni politiki naj bi se dolg v
letu 2015 še povečal, in sicer na 69 % BDP. Ta napoved ne vključuje
do 11 % BDP državnih jamstev za prenos aktive na Družbo za upravljanje
terjatev bank in do 3 % BDP denarnih sredstev za dokapitalizacije,
določene v zakonu o stabilizaciji bank.
(20)     Slovenijo so prizadeli
nepričakovani neželeni ekonomski dogodki. Gospodarstvo je v recesiji z
dvojnim dnom, ki naj bi trajala do leta 2014. Učinki na zaposlovanje so
bili negativni, brezposelnost je strmo porasla, realna rast plač pa je
postala negativna. V Sloveniji obstajajo tudi čezmerna makroekonomska
neravnotežja, ki resno ovirajo naložbe. Domače povpraševanje tako še
naprej upada. To neugodno vpliva tako na dohodkovno kot odhodkovno stran v
primerjavi s tem, kar je bilo pričakovano v času priporočila
Sveta. V skladu s pravili Pakta za stabilnost in rast te razmere kažejo na to,
da je primerno določiti nov rok za odpravo čezmernega primanjkljaja v
Sloveniji, in sicer do leta 2015.
(21)     Podaljšanje roka za odpravo
čezmernega primanjkljaja za dve dodatni leti bi bilo sorazmerno z vmesnimi
nominalnimi ciljnimi primanjkljaji v višini 4,9 % BDP v letu 2013 (3,7 %
BDP brez enkratnih odhodkov za dokapitalizacijo dveh največjih bank, ki
skupaj predstavljajo 1,2 % BDP), 3,3 % BDP v letu 2014 in 2,5 %
BDP v letu 2015. Na podlagi teh ciljev naj bi se strukturni proračunski
saldo izboljšal za 0,7 % BDP v letu 2013, 0,5 % BDP v letu 2014 in 0,5 %
BDP v letu 2015, pri čemer izboljšanje za zadnji dve leti ustreza
minimalnemu izboljšanju, ki se zahteva v členu 5(1) Uredbe Sveta 1466/97 z
dne 7. julija 1997. Za dosego zgoraj navedenih strukturnih ciljev bi morali
slovenski organi poleg ukrepov, ki so že vključeni v osnovni scenarij,
izvesti še dodatne konsolidacijske ukrepe v skupni višini 1 % BDP v letu 2013,
1,5 % BDP v letu 2014 in 1,5 % BDP v letu 2015. Ti cilji upoštevajo
potrebo po izravnavi negativnih učinkov drugega kroga fiskalne
konsolidacije na javne finance prek njenega učinka na rast BDP. 
(22)     V poročilu Evropske
komisije o vzdržnosti javnih financ iz leta 2012 je bilo ugotovljeno, da v
Sloveniji na srednji in dolgi rok obstaja veliko tveganje za vzdržnost javnih
financ. V skladu s Poročilom o staranju prebivalstva iz leta 2012 naj bi
se skupni javni izdatki, povezani s staranjem prebivalstva, v obdobju 2010–2060
močno povečali. Zato se zdi potrebno dodatno omejiti rast izdatkov,
povezanih s staranjem prebivalstva, z nadaljnjim prilagajanjem vseh ustreznih
parametrov pokojninskega sistema in sistema socialne varnosti, da se bo
dolgoročno prispevalo k vzdržnosti javnih financ.
(23)     Slovenija izpolnjuje pogoje za
podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja
iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in
razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –
SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:
(1)                   
Slovenija bi morala do leta 2015 odpraviti sedanji
čezmerni primanjkljaj.
(2)                   
Slovenija bi morala glede na dopolnjeno napoved
služb Komisije iz pomladi 2013 doseči nominalni javnofinančni
primanjkljaj v višini 4,9 % BDP v letu 2013 (3,7 % BDP brez enkratnih
odhodkov za dokapitalizacijo dveh največjih bank, ki skupaj predstavljajo 1,2 %
BDP), 3,3 % BDP v letu 2014 in 2,5 % BDP v letu 2015, kar je skladno
z letnim izboljšanjem strukturnega salda v višini 0,7 % BDP v letu 2013, 0,5 %
BDP v letu 2014 in 0,5 % BDP v letu 2015, da se bo nominalni
javnofinančni primanjkljaj znižal pod prag 3 % BDP do leta 2015. 
(3)                   
Slovenija bi morala dosledno izvajati že sprejete
ukrepe za povečanje prihodkov iz večinoma posrednih davkov in
zmanjšanje plačne mase v javnem sektorju ter socialnih transferjev, hkrati
pa bi morala biti pripravljena, da jih dopolni z dodatnimi ukrepi, če bi
se izkazali za manj učinkovite, kot je predvideno, ali če bi katerega
koli od teh ukrepov razveljavil sodni sistem. 
(4)                   
Poleg tega bi morala Slovenija poleg ukrepov, ki so
že vključeni v dopolnjeno napoved služb Komisije iz pomladi 2013, opredeliti,
sprejeti in izvesti nove ukrepe za strukturno konsolidacijo, ki so potrebni za
odpravo presežnega primanjkljaja do leta 2015.
(5)                   
Svet je določil [1. oktober 2013] za
rok, do katerega mora Slovenija sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s
členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno
poročati o konsolidacijski strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev.
Poleg tega bi morali slovenski organi (i)
pospešiti zmanjševanje nominalnega primanjkljaja v letih 2014 in 2015, če
bi se izkazalo, da bodo gospodarski in proračunski pogoji boljši od
trenutno pričakovanih, (ii) opredeliti, sprejeti in izvesti ukrepe za
strukturno konsolidacijo, ki postopoma zmanjšujejo delež tekočih odhodkov
v odnosu do BDP, zagotoviti trajno izboljšanje javnofinančnega
strukturnega salda, podpirati potencial za rast gospodarstva, vključno z
izogibanjem nadaljnjemu krčenju javnih naložb, ter postopoma zagotoviti
zmanjševanje deleža javnega dolga. Da bo zagotovila uspešnost strategije za
fiskalno konsolidacijo, bo pomembno tudi, da Slovenija fiskalno konsolidacijo
podpre s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočilom Sveta,
ki je bilo na Slovenijo naslovljeno v okviru evropskega semestra in postopka v
zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.
Poleg poročila, predvidenega v
priporočilu (5), bi morali slovenski organi poročati o napredku,
doseženem pri izvajanju teh priporočil, vsaj vsakih [šest mesecev], pa
tudi v ločenem poglavju v programih stabilnosti, dokler ne bo
čezmerni primanjkljaj v celoti odpravljen. 
To priporočilo je naslovljeno na
Republiko Slovenijo.
V Bruslju,
                                                                       Za
Svet
                                                                       Predsednik
[1]               UL L 209, 2.8.1997, str. 6.
[2]               Vsi dokumenti, povezani s
postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Slovenijo, so na voljo na:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm.
[3]               Ta napoved temelji na napovedi služb Komisije iz pomladi
2013, pri kateri je bilo obdobje napovedi podaljšano do leta 2015. Poleg tega
dopolnitev vključuje dve obveznici, izdani na trgih v ZDA 2. maja 2013,
ki vplivata na izdatke za obresti, primanjkljaj in dolg.