CELEX: 62009TJ0233
Language: pl
Date: 2011-03-22
Title: Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 22 marca 2011 r.#Access Info Europe przeciwko Radzie Unii Europejskiej.#Dostęp do dokumentów - Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 - Dokument dotyczący trwającej procedury prawodawczej - Częściowa odmowa dostępu - Skarga o stwierdzenie nieważności - Termin do wniesienia skargi - Dopuszczalność - Ujawnienie przez osobę trzecią - Brak ustania interesu prawnego - Identyfikacja delegacji państw członkowskich będących autorami wniosku - Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji.#Sprawa T-233/09.

Sprawa T‑233/09
      Access Info Europe
      przeciwko
      Radzie Unii Europejskiej
      Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokument dotyczący trwającej procedury prawodawczej – Częściowa odmowa dostępu – Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Ujawnienie przez osobę trzecią – Brak ustania interesu prawnego – Identyfikacja delegacji państw członkowskich będących autorami wniosku – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji
      Streszczenie wyroku
      1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu
      (art. 230 akapit piąty WE, art. 254 ust. 3 WE)
      2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Skarga na decyzję Rady przyznającą jedynie częściowy dostęp do dokumentu
            – Pełne ujawnienie tego dokumentu przez osobę trzecią – Zachowanie interesu prawnego – Dopuszczalność
      (art. 266 akapit pierwszy TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)
      3.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu
            do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji
      (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1, 4)
      1.      Jak wynika z samego brzmienia art. 230 akapit piąty WE – kryterium daty powzięcia wiadomości o zaskarżonym akcie jako początku
         biegu terminu do wniesienia skargi ma charakter subsydiarny w stosunku do daty publikacji lub doręczenia.
      
      W konsekwencji daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o zaskarżonej decyzji nie można uznać za początek biegu terminu
         do wniesienia skargi, w sytuacji, kiedy ta decyzja została jej doręczona w rozumieniu art. 254 ust. 3 WE
      
      Zatem wobec istnienia doręczenia adresatowi dla celów obliczenia terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 230 akapit
         piąty WE, to tę datę należy uwzględnić, a nie datę powzięcia wiadomości, która jest brana pod uwagę subsydiarnie, w braku
         doręczenia.
      
      (por. pkt 28)
      2.      Biorąc pod uwagę przedmiot skargi, skarżący musi mieć interes prawny na etapie wniesienia skargi, i to pod rygorem odrzucenia
         skargi jako niedopuszczalnej. Zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania,
         do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego.
         Jeżeli w trakcie postępowania interes prawny skarżącego przestanie istnieć, to orzeczenie Sądu co do istoty sprawy nie może
         doprowadzić do poprawy jego sytuacji.
      
      Ujawnienie pełnej wersji dokumentu, do którego dostępu zażądał skarżący, na stronie internetowej osoby trzeciej nie pozwala
         na uznanie, że skarżący nie ma lub już nie ma interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, którą odmówiono mu pełnego
         dostępu do tego dokumentu. 
      
      Skarżący zachowuje w szczególności interes w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu instytucji, by uniknąć sytuacji, w której
         podnoszona niezgodność z prawem mogłaby powtórzyć się w przyszłości. Ten interes prawny wynika z art. 266 akapit pierwszy TFUE,
         zgodnie z którym w przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez instytucję jest ona zobowiązana do podjęcia środków,
         które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Jednakże ten interes prawny istnieje tylko wtedy, gdy do zarzucanej niezgodności
         z prawem może dojść ponownie w przyszłości, niezależnie od okoliczności faktycznych sprawy, której dotyczy skarga wniesiona
         przez skarżącego. Tak jest w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady odmawiającej pełnego dostępu do dokumentu,
         ponieważ, z jednej strony, niezgodność z prawem zarzucana przez skarżącego związana jest z interpretacją jednego z wyjątków
         przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji,
         którą z dużym prawdopodobieństwem Rada może powtórzyć przy okazji rozpatrywania kolejnego wniosku, a z drugiej strony skarżący,
         jako organizacja, której celem jest wspieranie przejrzystości w Unii Europejskiej, może w przyszłości składać analogiczne
         wnioski o dostęp, dotyczące tego samego rodzaju dokumentów.
      
      Ponadto skoro autorem ujawnienia spornych informacji nie jest Rada, która przyznałaby w ten sposób istnienie interesu publicznego
         w ujawnieniu takich informacji, lecz osoba trzecia, która nie przestrzegała uregulowań mających zastosowanie do publicznego
         dostępu do dokumentów Rady, zachowanie tej osoby nie ma znaczenia dla oceny interesu skarżącego w uzyskaniu stwierdzenia nieważności
         takiej decyzji.
      
      W konsekwencji skarżący, nawet jeżeli mógł uzyskać treść informacji, do których dostępu Rada mu odmówiła, posiada interes
         prawny w uzyskaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji 
      
      (por. pkt 33-37)
      3.      Mając na względzie cele rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego,
         Rady i Komisji, w szczególności okoliczność – przypomnianą w jego motywie 2 – że prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji
         wiąże się z ich demokratycznym charakterem, a także fakt, że celem rozporządzenia, jak wskazano w jego motywie 4 oraz art. 1,
         jest zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, wyjątki od tego prawa, wymienione w art. 4 rozporządzenia,
         powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły.
      
      Usankcjonowanie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów oznacza więc, że opinia publiczna ma prawo do tego,
         by została wobec niej ujawniona pełna treść żądanych dokumentów, a ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie w drodze
         ścisłego zastosowania wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Jeżeli tylko jedna część żądanego dokumentu objęta
         jest wyjątkiem, pozostałe części tego dokumentu podlegają ujawnieniu. To w takich okolicznościach przejrzystość pozwala na
         zapewnienie obywatelom bliższego uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji, a także silniejszej legitymacji, większej skuteczności
         i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym.
      
      Względy te zyskują oczywiście szczególnie istotny charakter wówczas, gdy Rada działa jako organ prawodawczy, jak wynika z motywu 6
         rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie w takim przypadku.
         Przejrzystość w tych kwestiach przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie ogółu informacji,
         które legły u podstaw aktu prawnego. Możliwość bowiem poznania przez obywateli podstaw działań prawodawczych jest warunkiem
         skutecznego wykonywania przez nich ich demokratycznych praw.
      
      Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza, by uzasadnić jego stosowanie. Stosowanie
         takiego wyjątku może, co do zasady, być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, czy udzielenie
         dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu. Ponadto, aby móc się powołać
         na ryzyko naruszenia chronionego interesu, ryzyko takie powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
      
      (por. pkt 55-57, 59)
WYROK SĄDU (trzecia izba)
      z dnia 22 marca 2011 r.(*)
      
      Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokument dotyczący trwającej procedury prawodawczej – Częściowa odmowa dostępu – Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Ujawnienie przez osobę trzecią – Brak ustania interesu prawnego – Identyfikacja delegacji państw członkowskich będących autorami wniosku – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji
      W sprawie T‑233/09
      Access Info Europe, z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), reprezentowana przez adwokatów O.W. Brouwera oraz J. Blockxa,
      
      strona skarżąca,
      przeciwko
      Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez Fekete oraz M. Bauera, działających w charakterze pełnomocników,
      
      strona pozwana,
      popieranej przez
      Republikę Grecką, reprezentowaną przez E.M. Mamounę oraz K. Boskovitsa, działających w charakterze pełnomocników,
      
      oraz przez
      Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez E. Jenkinson oraz S. Ossowskiego, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez L.J. Stratford,
         barrister,
      
      interwenienci,
      mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rady z dnia 26 lutego 2009 r. o odmowie dostępu do niektórych
         informacji zawartych w notatce służbowej z dnia 26 listopada 2008 r., odnoszących się do wniosku dotyczącego rozporządzenia
         w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji,
      
      SĄD (trzecia izba),
      w składzie: J. Azizi, prezes, E. Cremona i S. Frimodt Nielsen (sprawozdawca), sędziowie,
      sekretarz: N. Rosner, administrator,
      uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 października 2010 r.,
      wydaje następujący
      Wyrok
       Ramy prawne
      1        Artykuł 255 WE stanowi:
      
      „1. Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim
         ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie
         z ustępami 2 i 3.
      
      2. Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu
         do dokumentów, są określane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, w ciągu dwóch lat od wejścia
         w życie traktatu z Amsterdamu.
      
      3. Każda instytucja wskazana powyżej opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej
         dokumentów”.
      
      2        Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów
         Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) określa zasady, warunki i ograniczenia prawa dostępu do dokumentów
         tych instytucji zgodnie z art. 255 WE.
      
      3        Artykuł 4 tego rozporządzenia określa kilka wyjątków od prawa dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji ustanowionego
         w art. 2 tego rozporządzenia na rzecz każdego obywatela Unii i każdej osoby fizycznej lub prawnej mającej miejsce zamieszkania
         lub siedzibę w państwie członkowskim.
      
      4        W szczególności art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
      
      „Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się
         do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego
         dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny]
         interes publiczny”.
      
      5        Zgodnie z art. 207 ust. 3 WE:
      
      „Rada uchwala swój regulamin wewnętrzny:
      W celu zastosowania artykułu 255 ustęp 3 [WE] Rada opracowuje w tym regulaminie warunki publicznego dostępu do dokumentów
         Rady. W celu wykonania niniejszego ustępu Rada określa przypadki, w jakich powinna być uważana za działającą w charakterze
         prawodawcy, aby umożliwić lepszy dostęp do dokumentów w tych przypadkach, przy zachowaniu skuteczności swojego procesu decyzyjnego.
         W każdym razie, gdy Rada działa jako prawodawca, wyniki i objaśnienia głosowań, jak również oświadczenia wpisywane do protokołu
         są jawne”.
      
       Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
      6        Pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. skarżąca, organizacja Access Info Europe, zwróciła się do Rady Unii Europejskiej na podstawie
         rozporządzenia nr 1049/2001 o dostęp do notatki służbowej z dnia 26 listopada 2008 r., skierowanej przez sekretariat generalny
         Rady do utworzonej przez nią grupy roboczej ds. informacji na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
         i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (zwanej dalej „żądanym dokumentem”). W dokumencie
         tym zgromadzone są propozycje zmian lub poprawek redakcyjnych zgłoszone przez kilka państw członkowskich podczas spotkania
         grupy roboczej w dniu 25 listopada 2008 r.
      
      7        Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. Rada przyznała skarżącej częściowy dostęp do żądanego dokumentu. Wersja przekazana skarżącej
         zawierała wyżej wskazane propozycje, nie pozwalała jednak na identyfikację państwa członkowskiego będącego ich autorem. Uzasadniając
         odmowę udzielenia tej informacji, Rada wskazała, że jej udostępnienie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, a jednocześnie
         za jej ujawnieniem nie przemawia interes publiczny; pozwoliło to jej zdaniem na zastosowanie wyjątku od prawa dostępu do dokumentu
         ustanowionego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      8        Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. skarżąca złożyła wniosek potwierdzający na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      9        Decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Rada – za pośrednictwem sekretariatu generalnego – podtrzymała
         odmowę udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, fragmentów żądanego dokumentu pozwalających
         na identyfikację państw członkowskich będących autorami różnych propozycji zgłoszonych podczas posiedzenia grupy roboczej
         ds. informacji w dniu 25 listopada 2008 r. W związku z przedstawionym przez skarżącą pytaniem o stan postępowania Rada wysłała
         jej zaskarżoną decyzję pocztą elektroniczną w dniu 3 kwietnia 2009 r. W tym samym dokumencie elektronicznym Rada zaznaczyła
         również, że odpis zaskarżonej decyzji wysłała jej już wcześniej, przy piśmie z dnia 26 lutego 2009 r.
      
      10      W zaskarżonej decyzji Rada – w celu uzasadnienia, że ujawnienie tożsamości autorów różnych propozycji poważnie naruszyłoby
         proces podejmowania decyzji, a jednocześnie nie przemawia za tym interes publiczny – przytacza następujące powody:
      
      „Grupa robocza ds. informacji, organ przygotowawczy Rady odpowiedzialny za wniosek, spotkała się kilkakrotnie w celu dokonania
         pierwszej analizy wniosku [dotyczącego rozporządzenia w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego,
         Rady i Komisji przedstawionego przez Komisję w dniu 30 kwietnia 2008 r. w ramach procedury współdecydowania]. W trakcie rozmów
         delegacje wyraziły swoje wstępne opinie na temat zmian zawartych we wniosku. Rozmowy te nadal znajdują się na wstępnym etapie
         i nie odnotowano żadnej zbieżności stanowisk ani nie udało się dojść do konkluzji w poruszonych kwestiach. Pisemne uwagi zawarte
         w żądnym dokumencie dotyczą trzech kwestii szczególnie sensytywnych w kontekście wstępnych rozmów z Radą, które do tej pory
         nie zostały dogłębnie zbadane przez grupę roboczą ds. informacji. Mając na uwadze okoliczność, że proces podejmowania decyzji
         znajduje się jeszcze w fazie początkowej i że sensytywne kwestie poruszone w żądanym dokumencie nie zostały jeszcze dokładnie
         przedyskutowane, a także, że nie ustalono jeszcze w tych kwestiach wyraźnej linii postępowania, ujawnienie nazw delegacji,
         od których pochodzą propozycje zawarte w żądanym dokumencie, poważnie zaszkodziłoby skuteczności procesu podejmowania decyzji
         przez Radę, stwarzając zagrożenie dla jej zdolności do dojścia do porozumienia w tej sprawie, a w szczególności zawęziłoby
         margines swobody delegacji przy dążeniu do osiągnięcia kompromisu w Radzie.
      
      Ryzyko poważnego zagrożenia dla procesu podejmowania decyzji przez Radę jest bowiem racjonalnie przewidywalne, a nie czysto
         hipotetyczne. Gdyby konieczne było pełne ujawnienie dokumentów zawierających wyrażony na piśmie punkt widzenia delegacji w szczególnie
         sensytywnych kwestiach w trakcie procesu podejmowania decyzji, dla niektórych delegacji oznaczałoby to zachętę do zaprzestania
         wyrażania swoich opinii na piśmie i do poprzestania na ustnej wymianie poglądów z Radą i jej organami przygotowawczymi, co
         nie wiązałoby się ze sporządzaniem dokumentów na piśmie. Sytuacja taka byłaby wyraźnie szkodliwa dla skuteczności wewnętrznego
         procesu podejmowania decyzji przez Radę, prowadząc do złożonych dyskusji na temat projektu aktu, byłaby szkodliwa także dla
         ogólnej przejrzystości procesu podejmowania decyzji przez Radę.
      
      Rada wyważyła z jednej strony interes publiczny związany z jej wewnętrznym procesem podejmowania decyzji, a z drugiej strony
         interes publiczny w zwiększaniu przejrzystości, która stanowi gwarancję silniejszej legitymacji instytucji Unii Europejskiej
         oraz ich większej odpowiedzialności wobec obywateli, w szczególności gdy występują w roli prawodawcy. To właśnie w wyniku
         takiego wyważenia sekretariat generalny postanowił, w odpowiedzi na pierwotny wniosek, ujawnić treść żądanego dokumentu, lecz
         po usunięciu z niego nazw zainteresowanych delegacji. Takie rozwiązanie pozwala z jednej strony na to, by obywatele mogli
         zapoznać się – zgodnie z zasadami demokratycznymi – z informacjami, na których opiera się projekt aktu prawnego, nad którym
         obraduje Rada, a z drugiej strony – na zachowanie skuteczności procesu podejmowania decyzji przez Radę zgodnie z wyraźnym
         brzmieniem art. 207 ust. 3 WE.
      
      Rada rozważyła także możliwość dokonania przez poszczególne delegacje oceny, czy nazwy zainteresowanych państw członkowskich
         mogą zostać ujawnione. Możliwość tę jednak odrzucono, gdyż mogłaby prowadzić do nadzwyczaj dowolnej oceny, która sama w sobie
         mogłaby zostać zakwestionowana. Przyjęte rozwiązanie nie stoi oczywiście na przeszkodzie temu, by zainteresowane delegacje
         mogły wyrazić publicznie swoje stanowisko w sposób, jaki im odpowiada”.
      
       Przebieg postępowania i żądania stron
      11      W dniu 12 czerwca 2009 r. skarżąca wniosła do Sądu niniejszą skargę.
      
      12      Na mocy postanowienia prezesa drugiej izby Sądu z dnia 23 listopada 2009 r. Republika Grecka oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej
         Brytanii i Irlandii Północnej dopuszczone zostały do udziału w sprawie na poparcie żądań Rady.
      
      13      Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej. W ramach środków
         organizacji postępowania Rada została wezwana do udzielenia odpowiedzi na kilka pytań oraz przedłożenia różnych dokumentów
         Rady dotyczących wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie publicznego dostępu do dokumentów przedstawionego przez Komisję
         w dniu 30 kwietnia 2008 r., które są publicznie dostępne na tym etapie procedury prawodawczej.
      
      14      Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. Rada przedłożyła odpowiedzi na pytania Sądu oraz żądane dokumenty, do których skarżąca miała
         możliwość odnieść się na rozprawie.
      
      15      Na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 października 2010 r., wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania zadane
         przez Sąd.
      
      16      Skarżąca wnosi do Sądu o:
      
      –        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
      –        obciążenie Rady kosztami postępowania poniesionymi przez nią, a także przez interwenientów.
      17      Rada wnosi do Sądu o:
      
      –        odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej;
      –        tytułem żądania ewentualnego, oddalenie skargi jako bezzasadnej;
      –        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
      18      Republika Grecka wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
      
      19      Zjednoczone Królestwo wnosi do Sądu o:
      
      –        oddalenie skargi;
      –        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
       Co do prawa 
       W przedmiocie dopuszczalności 
       W przedmiocie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi
      –       Argumenty stron
      20      Rada podnosi, że skarga jest oczywiście niedopuszczalna, ponieważ została wniesiona po terminie. Termin do wniesienia skargi
         przewidziany w art. 230 akapit piąty WE nie rozpoczął jej zdaniem biegu w dniu 3 kwietnia 2009 r., tj. w dniu, kiedy zaskarżona
         decyzja została doręczona pocztą elektroniczną, lecz w dniu 26 lutego, kiedy to Rada wysłała jej decyzję pocztą zwykłą. W niniejszej
         sprawie, jak podaje Rada, decyzja została przez nią przyjęta w dniu 26 lutego 2009 r. Pismo przewodnie do tej decyzji zostało
         sporządzone i podpisane tego samego dnia, następnie zarejestrowane w biurze podawczym i natychmiast wysłane przesyłką zwykłą
         niepoleconą na adres wskazany przez skarżącą. W ciągu ośmiu lat stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 Radzie ani razu nie
         zasygnalizowano zaginięcia przesyłki. Rada ma zatem wszelkie podstawy, by sądzić, że zaskarżona decyzja dotarła do skarżącej.
         W konsekwencji termin do wniesienia skargi, który rozpoczął bieg w dniu 26 lutego 2009 r., upłynął w dniu 6 maja 2009 r.,
         tzn. po upływie okresu dwóch miesięcy przedłużonego o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość zgodnie z art. 102
         § 2 regulaminu postępowania przed Sądem. Skarga została zatem wniesiona po terminie, gdyż złożono ją w dniu 12 czerwca 2009 r.,
         to jest ponad pięć tygodni po upływie terminu.
      
      21      Na wypadek gdyby prawidłowości doręczenia nie można było w sposób pewny wykazać, Rada zauważa, że skarżąca miała możliwość
         zapoznania się ze sporną decyzją począwszy od dnia 26 lutego 2009 r. W niniejszej sprawie projekt odpowiedzi na wniosek potwierdzający
         był publicznie dostępny od dnia 20 lutego 2009 r. poprzez elektroniczny rejestr dokumentów Rady. Ten projekt został zresztą
         przekazany skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 2 marca 2009 r., podczas gdy dokumenty dotyczące przyjęcia tego projektu
         były publicznie dostępne od dnia 26 lutego 2009 r. Czekając miesiąc, do dnia 3 kwietnia 2009 r., z wnioskiem o doręczenie
         dokumentu przyjętego na podstawie projektu odpowiedzi doręczonej w dniu 2 marca, skarżąca nie przestrzegała tego, co zdaniem
         Rady jest rozsądnym terminem do zapoznania się z zaskarżoną decyzją.
      
      22      Skarżąca twierdzi, że nie otrzymała pisma Rady informującego o zaskarżonej decyzji przed dniem 3 kwietnia 2009 r., to jest
         dniem, kiedy doręczono jej zaskarżoną decyzję pocztą elektroniczną. Odnośnie do twierdzenia, jakoby mogła powziąć wiadomość
         o zaskarżonej decyzji, dokonując sprawdzeń w publicznym rejestrze Rady, skarżąca podkreśla, że rejestr, o którym wspomina
         Rada, zawiera jedynie szkic odpowiedzi, a nie dokument końcowy.
      
      –       Ocena Sądu
      23      Zgodnie z art. 230 akapit piąty WE skarga o stwierdzenie nieważności powinna być wniesiona w terminie dwóch miesięcy, stosownie
         do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego
         wiadomości o tym akcie.
      
      24      Zgodnie z art. 102 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem termin ten należy przedłużyć o dziesięciodniowy termin uwzględniający
         odległość.
      
      25      Z art. 254 ust. 3 WE wynika ponadto, że decyzje są notyfikowane ich adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją.
      
      26      W niniejszej sprawie poza sporem jest, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej przez Radę w dniu 3 kwietnia 2009 r.
         Decyzja ta stanowiła załącznik do e-maila Rady, w którym sekretariat Rady udzielał odpowiedzi na e-maila skarżącej domagającej
         się informacji o stanie procedury. Skarżąca potwierdza, iż powzięła wiadomość o tej odpowiedzi w dniu 3 kwietnia 2009 r.,
         co pozwala na ustalenie faktu doręczenia zaskarżonej decyzji adresatowi w rozumieniu traktatu.
      
      27      Wniosku takiego nie podważa argumentacja Rady zmierzająca do wykazania, że doręczenie zaskarżonej decyzji skarżącej nastąpiło
         w dniu 26 lutego 2009 r. Rada bowiem nie jest w stanie udowodnić, że pismo, które – jak twierdzi – wysłała skarżącej, rzeczywiście
         dotarło do adresata przed dniem 3 kwietnia 2009 r. Rada przyznaje zresztą, że wysłała zaskarżoną decyzję „pocztą zwykłą”,
         co nie pozwala na wykazanie, że zostało ono otrzymane, a tym bardziej – daty otrzymania tego pisma przez adresata w Hiszpanii.
         Wobec braku przesyłki poleconej za potwierdzeniem odbioru, faksu lub e-maila za potwierdzeniem odbioru, twierdzenie Rady,
         że jej odpowiedź wysłana w dniu 26 lutego 2009 r. dotarła do skarżącej tego samego dnia lub krótko potem, nie zostało udowodnione.
         Termin do wniesienia skargi rozpoczął więc bieg w dniu 3 kwietnia 2009 r., to jest w dniu, w którym Rada doręczyła skarżącej
         zaskarżoną decyzję pocztą elektroniczną.
      
      28      Ponadto, jeżeli chodzi o argument Rady, zgodnie z którym skarżąca powzięła wiadomość o treści zaskarżonej decyzji poprzez
         zapoznanie się z projektem odpowiedzi potwierdzającej w dniu 2 marca 2009 r., należy przypomnieć, że – jak wynika z samego
         brzmienia art. 230 akapit piąty WE – kryterium daty powzięcia wiadomości o zaskarżonym akcie jako początku biegu terminu do
         wniesienia skargi ma charakter subsydiarny w stosunku do daty publikacji lub doręczenia (zob. wyrok Sądu z dnia 27 listopada
         2003 r. w sprawie T‑190/00 Regione Sicilana przeciwko Komisji, Rec. s. II‑5015, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji,
         nawet przy założeniu, że data powzięcia przez skarżącą wiadomości o zaskarżonej decyzji zostałaby wykazana, nie można byłoby
         jej uznać za początek biegu terminu do wniesienia skargi, jako że w niniejszej sprawie decyzja została skarżącej doręczona
         w rozumieniu art. 254 ust. 3 WE w dniu 3 kwietnia 2009 r. Wobec istnienia doręczenia adresatowi dla celów obliczenia terminu
         do wniesienia skargi przewidzianego w art. 230 akapit piąty WE, to tę datę należy uwzględnić, a nie datę powzięcia wiadomości,
         która jest brana pod uwagę subsydiarnie, w braku doręczenia. W każdym razie, jeżeli chodzi o wykazanie samego powzięcia wiadomości,
         poza sporem między stronami jest, że jedynym dokumentem dostępnym w publicznym rejestrze Rady jest projekt decyzji, a nie
         decyzja. Skarżąca nie miała więc możliwości zapoznać się z treścią i uzasadnieniem aktu, w którym ustosunkowano się do jej
         wniosku potwierdzającego w świetle rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      29      W konsekwencji, skoro skarga została złożona w sekretariacie Sądu w dniu 12 czerwca 2009 r., to jest w terminie dwóch miesięcy,
         licząc od dnia doręczenia decyzji, wydłużonym o ryczałtowy termin dziesięciu dni, skarga ta nie została wniesiona po terminie.
         Podniesiony przez Radę zarzut niedopuszczalności dotyczący tej kwestii należy więc oddalić.
      
       W przedmiocie interesu skarżącej w uzyskaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
      30      W odpowiedzi na skargę Rada wskazuje, że pełna wersja żądanego dokumentu jest publicznie dostępna na stronie internetowej
         organizacji Statewatch od dnia 26 listopada 2008 r. W odpowiedzi na pytania zadane jej w ramach środków organizacji postępowania
         Rada doprecyzowała, pod jakim adresem elektronicznym możliwe było uzyskanie dostępu do tej wersji. Powołała się także na sprawozdanie
         House of Lords Select Committee on the European Union (komisji specjalnej ds. Unii Europejskiej Izby Lordów, Zjednoczone Królestwo),
         zwanej dalej „komisją ds. Unii Europejskiej”) dotyczące stanowiska Zjednoczonego Królestwa na temat propozycji przeglądu rozporządzenia
         nr 1049/2001, zawierające sprawozdanie ze spotkania zorganizowanego w dniu 18 marca 2009 r. z przedstawicielami rządu Zjednoczonego
         Królestwa, w trakcie którego zostały podniesione konsekwencje ww. ujawnienia. Na rozprawie Rada wskazała, że nawet jeżeli
         nieuprawnione ujawnienie pełnej wersji żądanego dokumentu przez organizację Statewatch nastąpiło bardzo szybko, to jest, zdaniem
         Rady, w końcu listopada 2008 r., nie wiedziała ona o tym fakcie w czasie, gdy wydawała pierwotną decyzję z dnia 17 grudnia
         2008 r. oraz decyzję potwierdzającą z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie wniosku o dostęp złożonego przez skarżącą.
      
      31      Skarżąca w replice zauważa, że nie znała pełnej wersji żądanego dokumentu w czasie, gdy składała wniosek o dostęp do dokumentów.
         Na rozprawie skarżąca wskazała także, iż mogła powziąć wiadomość o pełnej wersji żądanego dokumentu w maju lub czerwcu 2009 r.,
         w następstwie rozmów z innymi stowarzyszeniami zainteresowanymi kwestiami przejrzystości. W związku z tym ujawnieniem skarżąca
         obecnie dysponuje kopią pełnej wersji dokumentu, którego dotyczył wniosek do Rady.
      
      32      W tym kontekście możliwe byłoby twierdzenie, że zaskarżona decyzja realnie nie dotyczy skarżącej, skoro posiada już ona informacje,
         których ujawnienia żądała, a zatem – że nie może już powoływać się na istnienie wystarczającego interesu w uzyskaniu stwierdzenia
         nieważności zaskarżonej decyzji.
      
      33      W tej kwestii należy przypomnieć, że biorąc pod uwagę przedmiot skargi, skarżący musi mieć interes prawny na etapie wniesienia
         skargi, i to pod rygorem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć,
         pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić
         do poprawy sytuacji skarżącego. Jeżeli w trakcie postępowania interes prawny skarżącego przestanie istnieć, to orzeczenie
         Sądu co do istoty sprawy nie może doprowadzić do poprawy jego sytuacji (zob. wyrok Trybunału z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie
         C‑362/05 P Wunenburger przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑4333, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
      
      34      W niniejszej sprawie ujawnienie pełnej wersji żądanego dokumentu na stronie internetowej organizacji Statewatch poczynając
         od końca roku 2008, podobnie jak powzięcie wiadomości o treści tej wersji przez skarżącą w maju lub czerwcu 2009 r., nie pozwalają
         na uznanie, że nie ma ona lub już nie ma interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to z przyczyn
         wyłożonych poniżej.
      
      35      Po pierwsze, z punktu widzenia zasad, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że skarżący zachowuje interes w żądaniu stwierdzenia
         nieważności aktu instytucji, by uniknąć sytuacji, w której podnoszona niezgodność z prawem mogłaby powtórzyć się w przyszłości.
         Ten interes prawny wynika z art. 266 akapit pierwszy TFUE, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego
         przez instytucję jest ona zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Jednakże ten interes
         prawny istnieje tylko wtedy, gdy do zarzucanej niezgodności z prawem może dojść ponownie w przyszłości, niezależnie od okoliczności
         faktycznych sprawy, której dotyczy skarga wniesiona przez skarżącego (zob. ww. wyrok w sprawie Wunenburger przeciwko Komisji,
         pkt 50–52 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak właśnie jest w niniejszej sprawie, ponieważ, z jednej strony, niezgodność z prawem
         zarzucana przez skarżącą związana jest z interpretacją jednego z wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001, którą
         z dużym prawdopodobieństwem Rada może powtórzyć przy okazji rozpatrywania kolejnego wniosku, a z drugiej strony skarżąca,
         jako organizacja, której celem jest wspieranie przejrzystości w Unii Europejskiej, może w przyszłości składać analogiczne
         wnioski o dostęp, dotyczące tego samego rodzaju dokumentów.
      
      36      Po drugie, należy zauważyć, że autorem ujawnienia skarżącej spornych informacji jest nie Rada, która przyznałaby w ten sposób
         istnienie interesu publicznego w ujawnieniu takich informacji, lecz osoba trzecia, która nie przestrzegała uregulowań mających
         zastosowanie do publicznego dostępu do dokumentów Rady. Skarżąca w tej kwestii wskazuje, że w chwili składania wniosku pierwotnego
         i wniosku potwierdzającego o dostęp do dokumentów nie wiedziała o tym, że informacje te były dostępne na stronie internetowej
         organizacji Statewatch, a Rada dodaje, że w chwili udzielania odpowiedzi na te wnioski znajdowała się w takiej samej sytuacji.
         Ani skarżąca, ani Rada nie wiedziały więc o tym fakcie w czasie, gdy toczyła się procedura administracyjna zakończona wydaniem
         zaskarżonej decyzji. Skarżąca ma więc prawo oczekiwać od Sądu rozstrzygnięcia w przedmiocie tej, niekorzystnej dla niej, decyzji,
         ponieważ chodzi tu o jedyną decyzję, która została jej do tej chwili doręczona i która przyznaje jej jedynie częściowy dostęp
         do żądanego dokumentu na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Zachowanie organizacji
         Statewatch nie ma znaczenia dla oceny interesu skarżącej w uzyskaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji (zob. podobnie
         wyrok Sądu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie T‑174/95 Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, Rec. s. II‑2289, pkt 69,
         w której skarżąca była już w posiadaniu niektórych dokumentów żądanych od Rady, które zostały jej przekazane przez właściwe
         organy państwa członkowskiego).
      
      37      Z powyższych rozważań wynika, że skarżąca, nawet jeżeli mogła uzyskać treść informacji, do których dostępu Rada jej odmówiła,
         posiada interes prawny w uzyskaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
      
       Co do istoty
      38      Na poparcie skargi skarżąca podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia
         nr 1049/2001. Podstawą drugiego zarzutu jest brak uzasadnienia. Należy zacząć od zbadania pierwszego zarzutu skargi.
      
       Argumenty stron
      39      Skarżąca przypomina, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie obywatelom bliższego uczestnictwa w procesie podejmowania
         decyzji oraz możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów, w szczególności w przypadkach gdy instytucje
         sprawują władzę ustawodawczą. Publiczny dostęp do dokumentów stanowi jej zdaniem zasadę, a odmowa dostępu – wyjątek, który
         powinien być interpretowany zawężająco.
      
      40      Jeżeli chodzi o twierdzenie, jakoby margines swobody delegacji uległ zawężeniu, gdyby zostały one zidentyfikowane, skarżąca
         podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnego wyjaśnienia na poparcie tej tezy. Delegacje zgłaszają opinie
         i poprawki, które pozwalają Radzie na sformułowanie swego stanowiska. Publiczny dostęp do tych stanowisk pozwoliłby więc państwom
         członkowskim i instytucjom na wzięcie odpowiedzialności wobec obywateli. Nawet przy założeniu, że zidentyfikowanie delegacji
         naraża je na ryzyko zewnętrznych nacisków, ryzyko to nie wystarcza, by uzasadnić zastosowanie przytoczonego wyjątku, ponieważ
         jest nierozerwalnie związane z wymogiem odpowiedzialności i zasadą uczestnictwa obywateli, leżących u podstaw rozporządzenia
         nr 1049/2001. Odnośnie do krystalizacji stanowisk, na którą powołuje się Rada, skarżąca przypomina, że zwykłe twierdzenie
         o zaistnieniu szkody nie wystarcza, by ją udowodnić. Rada nie wykazała jej zdaniem, w jaki sposób ujawnienie żądanego dokumentu
         na stronie internetowej organizacji Statewatch miało zaszkodzić zaufaniu delegacji. Ponadto jedyną okolicznością, w której
         konieczne byłoby zachowanie poufności stanowiska delegacji, byłaby sytuacja, w której delegacja prowadziłaby podwójną grę
         i zajmowałaby inne stanowisko podczas posiedzeń Rady, a inne, wypowiadając się publicznie, w tym również wobec własnych obywateli.
         Nie taki jest zaś cel rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      41      Co się tyczy twierdzenia, że stanowiska delegacji – w razie gdyby były one zidentyfikowane – nie byłyby dłużej przedstawiane
         na piśmie, skarżąca podkreśla, że co do zasady wszystko, co zostało powiedziane lub napisane w trakcie fazy przygotowującej
         przyjęcie aktu prawnego, powinno zostać publicznie udostępnione w celach informacyjnych i kontrolnych. W niniejszej sprawnie
         ewentualne negatywne skutki ujawnienia tożsamości autorów propozycji byłyby jedynie marginalne. Nic nie uzasadnia twierdzenia,
         że takie ujawnienie odwiodłoby delegacje od przedstawienia ich opinii na piśmie.
      
      42      Jeżeli chodzi o istnienie nadrzędnego interesu ogólnego, skarżąca podnosi, że nawet jeżeli proces podejmowania decyzji zostałby
         naruszony z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji, interes ten uzasadnia identyfikację delegacji krajowych. Interes publiczny
         w ujawnieniu nie ogranicza się do możliwości kontrolowania państw członkowskich lub Rady, lecz obejmuje też możliwość uczestniczenia
         przez obywateli w procesie prawodawczym. Nie jest więc wystarczające upublicznienie stanowisk zajętych przez delegacje bez
         ich zidentyfikowania.
      
      43      Rada, w celu poparcia twierdzenia, zgodnie z którym publiczny dostęp do tych części żądanego dokumentu, które nie zostały
         udostępnione, zawęziłby margines swobody delegacji, podkreśla, że art. 255 WE oraz rozporządzenie nr 1049/2001 nie wymagają,
         by proces prawodawczy był w pełni przejrzysty. Przepisy stosowane przez Radę w zakresie publicznego dostępu do dokumentów
         prawodawczych uwzględniają raczej równowagę, o której mowa w art. 207 ust. 3 WE, między lepszym publicznym dostępem do dokumentów
         a ochroną swojego procesu podejmowania decyzji. Regulamin wewnętrzny Rady określa przypadki, w których działa ona w charakterze
         prawodawcy [art. 7 decyzji Rady 2006/683/WE, Euratom z dnia 15 września 2006 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wewnętrznego
         Rady (Dz.U. L 285, s. 47, zwanego dalej „regulaminem wewnętrznym”)] oraz które dokumenty prawodawcze są bezpośrednio publicznie
         dostępne (art. 11 ust. 5 i 6 załącznika II do regulaminu wewnętrznego). Po przyjęciu aktu prawodawczego dokumenty zawierające
         indywidualne stanowiska delegacji są bezpośrednio publicznie dostępne (zob. art. 11 ust. 6 załącznika II do regulaminu wewnętrznego).
         Jeżeli dyskusje jeszcze trwają, treść dokumentów również jest publicznie dostępna, z wyjątkiem nazw delegacji zgłaszających
         poprawki oraz stron, których dotyczą wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wytyczne Coreper z dnia
         8 marca 2002 r. w sprawie niektórych zasadniczych kwestii wynikających ze stosowania rozporządzenia nr 1049/2001). O ile delegacje
         wiedzą, że treść ich stanowisk w przedmiocie materiału prawodawczego zostanie podana do publicznej wiadomości w trakcie badania,
         to oczekują jednak, że ich nazwa pozostanie nieujawniona do czasu przyjęcia aktu prawodawczego. Czuwanie nad nieujawnieniem
         ich nazw służy zdaniem Rady zachowaniu marginesu swobody delegacji w trakcie wstępnych dyskusji na temat propozycji Komisji.
         Publiczne udostępnienie całości wypowiedzi pisemnych w ramach trwającej procedury prawodawczej spetryfikowałoby stanowiska
         delegacji, ponieważ dysponowałyby mniejszym marginesem swobody w celu zmiany swego stanowiska podczas dyskusji i uzasadnienia
         wobec opinii publicznej kompromisowego rozwiązania, jakie mogłoby być rozbieżne z ich pierwotnym stanowiskiem, a to poważnie
         zagroziłoby osiągnięciu kompromisu.
      
      44      W odpowiedzi na zarzut dotyczący braku dowodów pozwalających na wykazanie, w jaki sposób ujawnienie nazw delegacji mogłoby
         poważnie naruszyć trwający proces podejmowania decyzji, Rada – popierana przez Republikę Grecką i Zjednoczone Królestwo –
         utrzymuje, że to poważne naruszenie zostało wystarczająco wykazane w zaskarżonej decyzji, w szczególności jeżeli chodzi o istnienie
         ryzyka racjonalnie przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego. Po pierwsze z zaskarżonej decyzji wynika, że dyskusje toczące
         się w ramach Rady na temat wniosku Komisji były uważane za szczególnie sensytywne. Przegląd prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego
         publicznego dostępu do dokumentów, postrzeganego przez wielu jako prawo podstawowe, wzbudził znaczne zainteresowanie opinii
         publicznej. Niektóre stanowiska zajęte w ramach tego przeglądu spotkały się z wrogim przyjęciem przez media, co z kolei spowodowało
         ożywioną krytykę opinii publicznej. Po drugie grupa robocza nie zajęła się jeszcze propozycjami delegacji. Presja opinii publicznej
         może więc mieć wpływ na zdolność delegacji do swobodnego przedstawienia i obrony ich wstępnych stanowisk i w konsekwencji
         zafałszować debaty w ramach Rady. Gdyby delegacje zostały pozbawione możliwości spokojnego zbadania, w ramach Rady, sensytywnych
         i kontrowersyjnych kwestii związanych z rozporządzeniem nr 1049/2001, Rada miałaby trudności z przyspieszeniem przeglądu tekstu.
         Wstępne stanowiska zaprezentowane przez delegacje na poziomie technicznym niekoniecznie odpowiadają stanowisku bronionemu
         przez państwo członkowskie na późniejszym etapie procedury. W tych okolicznościach ujawnienie wstępnych stanowisk mogłoby
         stanowić przeszkodę dla prowadzenia otwartej debaty w ramach Rady i być przyczyną nieporozumień.
      
      45      Na poparcie zawartego w zaskarżonej decyzji twierdzenia, że identyfikacja delegacji, które przedstawiły propozycje, skłaniałaby
         je ku nieprzedstawianiu ich stanowisk na piśmie, Rada podaje, że w następstwie nieuprawnionego ujawnienia żądanego dokumentu
         na stronie internetowej przez organizację Statewatch, możliwe jest zmierzenie bezpośredniej szkody wyrządzonej procesowi podejmowania
         decyzji w takim przypadku. W niniejszej sprawie rozpowszechnienie żądanego dokumentu zaszkodziło, zdaniem Rady, zaufaniu w ramach
         grupy roboczej i delegacje stały się nadzwyczaj ostrożne, jeżeli chodzi o pisemne udostępnianie swoich stanowisk, w szczególności
         tych, które mogłyby wzbudzić publiczną krytykę lub kontrowersje. Badanie propozycji prawodawczej nie może odbywać się jedynie
         na podstawie zwykłej wymiany ustnych opinii między delegacjami. Gdyby delegacje powstrzymywały się przed przedstawianiem swoich
         stanowisk na piśmie, obywatele nie mieliby możliwości sprawowania kontroli nad tymi stanowiskami z tej jedynie przyczyny,
         że nie istniałby właściwy dokument, co poważnie zaszkodziłoby zasadzie przejrzystości.
      
      46      W odpowiedzi na zarzut dotyczący konieczności wykazania szkody konkretnie wyrządzonej procesowi podejmowania decyzji z powodu
         ujawnienia pełnej wersji żądanego dokumentu na stronie internetowej organizacji Statewatch, Rada – popierana przez Republikę
         Grecką i Zjednoczone Królestwo – przypomina, że propozycja Komisji została przedłożona dwóm podmiotom władzy prawodawczej
         w dniu 30 kwietnia 2008 r. Materiały prawodawcze są jeszcze na etapie pierwszego czytania. W oczekiwaniu na zakończenie pierwszego
         czytania w Parlamencie dyskusje w ramach Rady ograniczone są do wstępnej wymiany stanowisk na poziomie technicznym w ramach
         organów przygotowawczych, bez bezpośredniej perspektywy przeniesienia negocjacji na temat materiału prawodawczego na poziom
         polityczny, gdzie Rada mogłaby określić swoje stanowisko w przedmiocie wniosku Komisji. Widoczna jest, zdaniem Rady, nietypowa
         powolność procesu prawodawczego, ponieważ przyjęcie aktów prawodawczych zgodnie z procedurą współdecydowania w pierwszym czytaniu
         zajmuje przeciętnie 16,2 miesiąca. Brak postępu w procesie prawodawczym świadczy jej zdaniem o szczególnie sensytywnym i kontrowersyjnym
         charakterze tej sprawy oraz o tym, że osiągnięcie zbieżności między różnymi stanowiskami jest rzeczywiście trudne.
      
      47      Jeżeli chodzi o istnienie nadrzędnego interesu publicznego, Rada przypomina, że jej odmowa zidentyfikowania delegacji w ramach
         trwającej procedury prawodawczej nie jest przeszkodą dla kontroli nad rządami sprawowanej przez obywateli w państwach członkowskich.
         Interes w tym, by rządy były odpowiedzialne za przyjmowane przez siebie stanowiska dotyczące propozycji prawodawczej, nie
         może stanowić nadrzędnego interesu w rozumieniu rozporządzenia. Ponadto Zjednoczone Królestwo zauważa, że ogólne wnioski co
         do przejrzystości to za mało, by zaistniał ogólny interes publiczny uzasadniający ujawnienie.
      
       Odpowiedzi na pisemne pytania Sądu
      48      W ramach środków organizacji postępowania Sąd zadał Radzie pisemne pytania dotyczące, w szczególności, zawartego w odpowiedzi
         na skargę twierdzenia, zgodnie z którym od dnia 26 listopada 2008 r. pełna wersja żądanego dokumentu jest dostępna na stronie
         internetowej organizacji Statewatch, co pozwala jej na „zmierzenie bezpośredniej szkody wyrządzonej procesowi podejmowania
         decyzji przez publiczny dostęp do ogółu stanowisk delegacji znajdujących się w żądanym dokumencie”. W odpowiedzi na pierwsze
         pytanie zadane w ramach środków organizacji postępowania Rada wskazała – co następuje – w celu bardziej dokładnego i konkretnego
         wyjaśnienia, w jaki sposób identyfikacja delegacji, które zgłosiły propozycje zawarte w żądanym dokumencie, stanowi poważne
         naruszenie jej procesu podejmowania decyzji.
      
      49      Po pierwsze, Rada podnosi, że od czasu ujawnienia pełnej wersji żądanego dokumentu jej sekretariat generalny udostępnił jedynie
         cztery dokumenty zawierające pisemne propozycje delegacji dotyczące omawianej procedury prawodawczej, to jest dokumenty nr 8778/09
         z dnia 17 kwietnia 2009 r., nr 9716/09 z dnia 11 maja 2009 r., nr 10443/09 z dnia 27 maja 2009 r. i nr 11065/09 z dnia 16 czerwca
         2009 r. W tej kwestii Rada stwierdza, że wszystkie propozycje zawarte w tych dokumentach mają na celu zmianę wniosku Komisji
         w kierunku większej przejrzystości. Od czasu ujawnienia dokonanego przez organizację Statewatch nie zgłoszono ani jednej propozycji
         przeciwnej tej zasadzie. Tymczasem, zdaniem Rady, nie można uznać, że wszystkie delegacje są przychylne większej przejrzystości
         we wszystkich kwestiach badanych w ramach grupy roboczej. Wskazywałby na to fakt, że delegacje nie wypracowały jeszcze między
         sobą zbieżnego poglądu w przedmiocie stanowiska Rady w sprawie wniosku prawodawczego. Rada uważa zatem, że delegacje, których
         stanowiska mogłyby mieć oddźwięk w opinii publicznej z uwagi na ich wrogość wobec przejrzystości, od czasu ujawnienia pełnej
         wersji dokumentu na stronie internetowej organizacji Statewatch powstrzymywały się od przedstawienia swoich stanowisk na piśmie.
      
      50      Po drugie, w celu wykazania poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji, Rada powołuje się na wypowiedzi przedstawicieli
         rządu Zjednoczonego Królestwa przed komisją ds. Unii Europejskiej w przedmiocie stanu debaty w Radzie na temat wniosku dotyczącego
         rozporządzenia w sprawie publicznego dostępu do dokumentów. W odpowiedzi na pytanie o „użyteczność” ujawnienia przez organizację
         Statewatch informacji o postępie dyskusji w Radzie, jeden z przedstawicieli Zjednoczonego Królestwa w szczególności zauważył,
         że żądany dokument był „chwilowy” i niekoniecznie odzwierciedlał spójność negocjacji. Przedstawiciel ten dodał, że nie jest
         pewne, czy fakt wyjmowania z kontekstu wypowiedzi i stanowisk państw członkowskich jest w jakiejkolwiek mierze użyteczne.
         Jego zdaniem powoduje to niezrozumiałość. Dodał też, że problemem jest ustalenie, w jakim zakresie państwa członkowskie mogą
         być szczere czy otwarte, jeżeli obawiają się, że w każdej chwili ich rozważania w tej materii mogą zostać ujawnione. Zdaniem
         Rady wyraźnie z tego wynika, że ujawnienie pełnej wersji żądanego dokumentu odbiło się niekorzystnie na szczerości i wyczerpującym
         charakterze dyskusji w grupie roboczej Rady, nie pozwalając delegacjom na rozważanie różnych rozwiązań czy zmian w celu osiągnięcia
         zbieżności stanowisk w najbardziej kontrowersyjnych kwestiach.
      
      51      Po trzecie, Rada wskazuje, że zakres szczegółowości sprawozdań sekretariatu generalnego na temat stanu debaty dotyczącej materiału
         prawodawczego w grupie roboczej Rady zmieniał się z upływem czasu. O ile pierwsze sprawozdanie z dnia 26 stycznia 2009 r.,
         znajdujące się w dokumencie nr 5671/09 zawierało nazwy delegacji będących autorami uwag i sugestii w przedmiocie wniosku Komisji,
         to ostatnie sprawozdanie, z dnia 22 lipca 2009 r., będące przedmiotem dokumentu nr 10859/1/09 REV 1 już nie wskazuje dokładnie,
         które delegacje były autorami uwag i sugestii zgłaszanych ustnie na posiedzeniach grupy, lecz używa wyrażeń: „pewna liczba
         delegacji”, „inne delegacje”, „wiele delegacji”, bez identyfikowania odnośnych delegacji. W tym stanie rzeczy bezpośredni
         wpływ nieuprawnionego ujawnienia pełnej wersji żądanego dokumentu na wyczerpujący charakter dokumentów przygotowawczych opracowywanych
         jako część omawianego materiału prawodawczego może być wyraźnie zmierzony. Skoro dokumenty przygotowawcze są przede wszystkim
         narzędziem pracy Rady, pozwalającym jej na zdanie sprawy ze stanu zaawansowania prac związanych z danym procesem podejmowania
         decyzji, a w konsekwencji na ułatwienie dalszego toku prac w danej sprawie, jest nadzwyczaj ważne, by były one możliwie najbardziej
         kompletne. Gdyby – czego ilustracją jest niniejszy przypadek – Rada powinna brać pod uwagę ryzyko nieuprawnionego ujawnienia,
         bez wątpienia miałoby to wpływ na sposób redagowania dokumentów przygotowawczych, a informacje sensytywne – takie jak przywołane
         powyżej – nie byłyby w nich dłużej zawierane. Dokumenty przygotowawcze nie mogłyby zatem dłużej spełniać swojej głównej roli.
      
      52      W odpowiedzi na drugie z pytań zadanych w ramach środków organizacji postępowania, w którym Sąd wzywał Radę do wskazania,
         czego dotyczyły szczególnie sensytywne kwestie poruszane w propozycjach delegacji państw członkowskich zawarte w żądanym dokumencie
         i czym kwestie te mogły się różnić od kwestii, jakie mogą pojawić się w ramach klasycznego procesu prawodawczego, gdy na wstępnym
         etapie dyskusji mogą być rozważane różne możliwości, Rada wskazała, że sensytywny charakter żądanego dokumentu wynika z jego
         statusu i treści.
      
      53      Odnośnie do statusu żądanego dokumentu Rada przypomina, że do dnia przyjęcia zaskarżonej decyzji pisemne wypowiedzi zawarte
         w zaskarżonym dokumencie nie były przedmiotem dogłębnej debaty w grupie roboczej Rady. Mając na uwadze również i to, że propozycje
         zawarte w żądanym dokumencie mają na celu wzmocnienie wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001, należałoby zasadnie
         oczekiwać, że zewnętrzna presja grup działających w dziedzinie przejrzystości będzie miała szczególnie negatywny wpływ na
         zdolność delegacji do swobodnej prezentacji i obrony ich wstępnych stanowisk i że w konsekwencji zaszkodzi szczerości dyskusji
         w Radzie.
      
      54      Jeżeli chodzi o treść żądanego dokumentu, Rada wskazuje, że zawiera on propozycje mające na celu wzmocnienie ochrony opinii
         prawnych postępowań w sprawie naruszenia oraz danych osobowych poprzez ustanowienie wyłączenia z zakresu zastosowania proponowanego
         rozporządzenia oraz wzmocnienie wyjątków przewidzianych w obecnie obowiązującym rozporządzeniu. Zdaniem Rady propozycje te
         są szczególnie kontrowersyjne nie tylko dlatego, że mogą podlegać krytyce z tego powodu, że ograniczają zasadę możliwie najszerszego
         dostępu do dokumentów, a także dlatego, że mogą zostać uznane za ograniczające szeroką wykładnię stosowaną przez sąd Unii
         w stosunku do zasady przejrzystości. Propozycje te byłyby więc nadzwyczaj trudne do obrony wobec opinii publicznej, w szczególności
         gdyby zostały wyjęte z ich kontekstu prawodawczego.
      
       Ocena Sądu
      55      Mając na względzie cele rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności okoliczność – przypomnianą w jego motywie 2 – że prawo
         publicznego dostępu do dokumentów instytucji wiąże się z ich demokratycznym charakterem, a także fakt, że celem rozporządzenia,
         jak wskazano w jego motywie 4 oraz art. 1, jest zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, wyjątki
         od tego prawa, wymienione w art. 4 rozporządzenia, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (wyrok Trybunału
         z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑11389, pkt 66).
      
      56      Usankcjonowanie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów oznacza więc, że opinia publiczna ma prawo do tego,
         by została wobec niej ujawniona pełna treść żądanych dokumentów, a ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie w drodze
         ścisłego zastosowania wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Jeżeli tylko jedna część żądanego dokumentu objęta
         jest wyjątkiem, pozostałe części tego dokumentu podlegają ujawnieniu. To w takich okolicznościach przejrzystość pozwala na
         zapewnienie obywatelom bliższego uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji, a także silniejszej legitymacji, większej skuteczności
         i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym.
      
      57      Jak orzekł Trybunał, względy te zyskują oczywiście szczególnie istotny charakter wówczas, gdy Rada działa jako organ prawodawczy,
         jak wynika z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie
         w takim przypadku. Przejrzystość w tych kwestiach przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie
         ogółu informacji, które legły u podstaw aktu prawnego. Możliwość bowiem poznania przez obywateli podstaw działań prawodawczych
         jest warunkiem skutecznego wykonywania przez nich ich demokratycznych praw (wyrok Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach
         połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 46).
      
      58      Należy ponadto zauważyć, że na mocy art. 207 ust. 3 akapit drugi WE Rada ma obowiązek określić przypadki, w jakich powinna
         być uważana za działającą w charakterze prawodawcy, aby umożliwić lepszy dostęp do dokumentów w tych przypadkach (ww. w pkt 57
         wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 47).
      
      59      Ponadto sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza, by uzasadnić jego stosowanie
         (wyrok Sądu z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie T‑2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1121,
         pkt 69). Stosowanie takiego wyjątku może, co do zasady, być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła,
         czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu. Ponadto, aby
         móc się powołać na ryzyko naruszenia chronionego interesu, ryzyko takie powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto
         hipotetyczne (ww. w pkt 57 wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 43; wyrok Sądu z dnia 11 marca
         2009 r. w sprawie T‑166/05 Borax Europe przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 50).
      
      60      W niniejszej sprawie to do Rady należy znalezienie równowagi między konkretnym interesem podlegającym ochronie poprzez nieujawnianie
         części żądanego dokumentu, to jest tożsamości autorów propozycji, oraz ogólnym interesem w pełnej dostępności dokumentu w świetle
         korzyści wynikającej ze zwiększonej przejrzystości procedury prawodawczej. Poza sporem jest, że dokument został sporządzony
         w ramach działalności prawodawczej Rady. Artykuł 7 akapit pierwszy regulaminu wewnętrznego stanowi, że „Rada działa w charakterze
         prawodawcy w rozumieniu art. 207 ust. 3 akapit drugi [...] WE, gdy przyjmuje ona przepisy, które są prawnie wiążące w państwach
         członkowskich lub dla państw członkowskich, w drodze rozporządzeń, dyrektyw, decyzji ramowych lub decyzji, na podstawie stosownych
         postanowień traktatów, z wyjątkiem obrad prowadzących do przyjęcia środków wewnętrznych, aktów administracyjnych lub budżetowych,
         aktów dotyczących stosunków międzyinstytucjonalnych lub międzynarodowych oraz aktów niewiążących (takich jak konkluzje, zalecenia
         lub rezolucje)”.
      
      61      Analiza dokumentu przesłanego przez Radę w załączniku do pierwotnej odpowiedzi pozwala na stwierdzenie, że żądany dokument
         przejmuje in extenso treść propozycji zgłoszonych grupie roboczej ds. informacji przez cztery delegacje reprezentujące państwa
         członkowskie w celu zmiany lub poprawek redakcyjnych przepisów zawartych we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie publicznego
         dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji. W żądanym dokumencie wyłożono również in extenso powody przytoczone przez
         przedstawicieli państw członkowskich na poparcie ich propozycji. Na tym etapie wciąż trwającej procedury prawodawczej jedynymi
         informacjami, do których Rada odmówiła dostępu, były informacje pozwalające na zidentyfikowanie czterech państw członkowskich
         będących autorami propozycji zmian lub poprawek redakcyjnych. Rada zauważa, że zgodnie z wprowadzoną przez nią praktyką te
         informacje są z zasady publicznie dostępne dopiero po przyjęciu rozporządzenia będącego przedmiotem propozycji Komisji (zob.
         pkt 43 powyżej).
      
      62      Z zaskarżonej decyzji wynika, że wyjątek, na który powołano się w celu odmowy dostępu do informacji dotyczących tożsamości
         autorów propozycji, to art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 10549/2001, zgodnie z którym dostęp do dokumentu sporządzonego
         przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja
         nie została wydana przez instytucję, może nie zostać udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces
         podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
      
      63      W zaskarżonej decyzji Rada przytacza kilka powodów mających uzasadnić możliwość skorzystania z tego wyjątku (zob. pkt 10 powyżej).
         Zasadniczy powód zasadza się na twierdzeniu, że ujawnienie spornych informacji zawęziłoby margines swobody delegacji przy
         szukaniu kompromisu, co w konsekwencji zagroziłoby zdolności Rady do osiągnięcia porozumienia. W celu uzasadnienia tego twierdzenia
         Rada powołuje się na dwie szczególne okoliczności. Pierwsza związana jest ze wstępnym charakterem dyskusji toczących się w Radzie,
         druga zaś dotyczy sensytywnej i delikatnej natury propozycji zgłoszonych przez reprezentantów państw członkowskich. Rada twierdzi
         także, że ujawnienie spornych informacji miałoby jako przewidywalny skutek rezygnację z wypowiedzi pisemnych na rzecz ustnych,
         co naruszyłoby ogólną przejrzystość procesu podejmowania decyzji.
      
      64      Ponadto, jak podnosi Rada w swoich pismach oraz w odpowiedzi na pytania Sądu w tej kwestii, ujawnienie pełnej wersji żądanego
         dokumentu na stronie internetowej organizacji Statewatch, co miało nastąpić z chwilą przyjęcia tego dokumentu, to jest w dniu
         26 listopada 2008 r., stanowi okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę w celu oceny skutków, jakie ujawnienie informacji
         dotyczących tożsamości autorów propozycji może wywrzeć konkretnie na proces przedmiotowy podejmowania decyzji.
      
      65      To więc nie ujawnienie treści poszczególnych propozycji zgłoszonych przez delegacje państw członkowskich w trakcie procedury
         prawodawczej, lecz wyłącznie ujawnienie informacji dotyczących tożsamości autorów tych propozycji miało poważnie naruszyć
         proces podejmowania decyzji. To poważne naruszenie, podnoszone przez Radę i możliwe do udowodnienia w następstwie przypadkowego
         ujawnienia informacji dotyczących tożsamości autorów propozycji, ma trwać jedynie przez okres prowadzenia dyskusji nad omawianym
         aktem. Niniejsza sprawa skłania więc do zastanowienia się nad tym, czy – z powodów podanych przez Radę – ujawnienie informacji
         dotyczących tożsamości autorów propozycji, przytoczonych w żądanym dokumencie w czasie, gdy Rada nie podjęła jeszcze decyzji,
         stanowi poważne naruszenie procesu podejmowania decyzji tej instytucji.
      
      66      Należy jednak stwierdzić, że w niniejszej sprawie Rada nie wykazała w sposób wystarczający pod względem prawnym i faktycznym,
         że ujawnienie informacji dotyczących tożsamości autorów propozycji zgłoszonych w żądanym dokumencie stanowi poważne naruszenie
         trwającego procesu podejmowania decyzji w sprawie wniosku dotyczącego przeglądu rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      67      Co się tyczy argumentów przytoczonych przez Radę w celu wykazania istnienia poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji
         w wyniku zawężenia marginesu swobody delegacji, należy stwierdzić, że argumenty te nie wykazują ryzyka wystarczająco poważnego
         i racjonalnie przewidywalnego, by uzasadnić stosowanie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      68      Ogólnie Rada twierdzi, że identyfikacja delegacji będących autorami propozycji zmiany lub poprawki redakcyjnej w czasie, gdy
         decyzja nie została jeszcze podjęta, może skutkować petryfikacją stanowisk delegacji, ponieważ dysponowałyby one mniejszym
         marginesem swobody w celu zmiany swego stanowiska podczas przyszłych dyskusji i w celu uzasadnienia wobec opinii publicznej
         kompromisowego rozwiązania, jakie mogłoby być rozbieżne z ich pierwotnym stanowiskiem (zob. pkt 43 powyżej). W odpowiedzi
         na pierwsze pytanie Sądu Rada twierdzi nawet, że ujawnienie przez organizację Statewatch nazw delegacji, które zgłosiły propozycje
         do żądanego dokumentu, ma ten skutek, że delegacje te – lub inne, jeżeli zamierzałyby ewentualnie zgłosić propozycje zmierzające
         do ograniczenia lub zmniejszenia przejrzystości – nie uczynią już tego z obawy przed presją, jaką może na nie wywierać opinia
         publiczna (zob. pkt 49 powyżej). Innymi słowy, presja ze strony opinii publicznej miałaby być tego rodzaju, że delegacja nie
         będzie mogła przedstawić w Radzie propozycji zmierzającej w kierunku ograniczenia przejrzystości.
      
      69      Argumenty te nie są wystarczająco poparte, by same w sobie mogły uzasadnić odmowę ujawnienia tożsamości autorów poszczególnych
         propozycji, którzy w systemie opartym na zasadzie legitymacji demokratycznej powinni odpowiadać za swoje czyny wobec opinii
         publicznej. W tej kwestii należy przypomnieć, że publiczny dostęp do pełnej treści dokumentów Rady w tym, w niniejszej sprawie,
         tożsamości autorów różnych propozycji, stanowi – przede wszystkim w ramach procedury, w której instytucje działają w charakterze
         prawodawcy – zasadę, a wyjątki powinny być interpretowane ściśle (zob. pkt 55–57 powyżej). Wykonywanie bowiem przez obywateli
         ich demokratycznych praw zakłada możliwość śledzenia w szczegółach procesu podejmowania decyzji w instytucjach uczestniczących
         w procedurach prawodawczych oraz posiadanie dostępu do ogółu istotnych informacji. Nie wydaje się, by identyfikacja delegacji
         państw członkowskich zgłaszających propozycje na etapie początkowych dyskusji mogła stanąć na przeszkodzie temu, by delegacje
         te mogły uwzględnić te dyskusje w celu przedstawienia nowych propozycji, gdyby ich pierwotne propozycje nie odzwierciedlały
         już ich stanowiska. Propozycja ze swej istoty zgłaszana jest po to, by stała się przedmiotem dyskusji, niezależnie od tego,
         czy jest anonimowa, czy też nie, i nie jest jej przeznaczeniem pozostawanie w niezmienionym stanie po zakończeniu dyskusji,
         jeżeli znana jest tożsamość autora. Opinia publiczna jest w stanie doskonale zrozumieć, że autor propozycji może ją z upływem
         czasu zmienić.
      
      70      Argumenty przytoczone w tej kwestii przez Radę są nadto abstrakcyjne. Zasadzają się na niepotwierdzonej wyjściowej hipotezie,
         jakoby opinia publiczna była wrogo nastawiona wobec jakiekolwiek ograniczenia zasady przejrzystości. Tymczasem normy dotyczące
         przejrzystości zawsze opierały się na zdefiniowaniu zasady – tj. zasady prawa publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu,
         Rady i Komisji zaopatrzonej w liczne wyjątki, których zakres lub znaczenie mogą ulegać zmianie. Instytucje, państwa członkowskie
         i opinia publiczna, zanim wypowiedzą się w kwestii przejrzystości, wyważają oba elementy – zasadę i wyjątki. O ile możliwe
         jest przyjęcie, że delegacja państwa członkowskiego w Radzie lub część opinii publicznej będzie raczej przychylna zasadzie
         przejrzystości, możliwe jest również przyjęcie, że inna delegacja lub inna część opinii publicznej będzie przychylna raczej
         wzmocnieniu wyjątków od tej zasady.
      
      71      W tym kontekście należy stwierdzić, że Rada nie przedstawia żadnego powodu pozwalającego na zrozumienie, dlaczego konieczna
         miałaby być ochrona tożsamości delegacji, które zamierzają zgłosić propozycje idące w kierunku ograniczenia zasady przejrzystości
         pod pretekstem, że część opinii publicznej mogłaby być temu nieprzychylna.
      
      72      Dokładniej, analiza różnych publicznie dostępnych dokumentów dotyczących trwającej procedury prawodawczej pozwala na stwierdzenie,
         że liczne propozycje zostały zgłoszone przez różne delegacje w następstwie nieuprawnionego ujawnienia przez organizację Statewatch
         informacji dotyczących tożsamości autorów spornych propozycji. Tytułem przykładu z jawnej wersji dokumentu nr 9716/09, z dnia
         11 maja 2009 r., cytowanego przez Radę (zob. pkt 49 powyżej), wynika, że niezidentyfikowana delegacja zgłosiła propozycję
         rozszerzenia wyjątku od zasady przejrzystości w zakresie procedur sądowych, tak aby obejmował procedury arbitrażowe i procedury
         rozstrzygania sporów. Propozycja ta jest więc bardziej restrykcyjna niż tekst objęty wnioskiem Komisji.
      
      73      Ponadto, jeżeli chodzi o wnioski, jakie można wysnuć z dyskusji, jaka miała miejsce między przedstawicielami rządu Zjednoczonego
         Królestwa a komisją ds. Unii Europejskiej w dniu 18 marca 2009 r., należy przyjąć, że treść tej dyskusji nie pozwala na poparcie
         twierdzenia Rady, jakoby nieuprawnione ujawnienie przez organizację Statewatch informacji dotyczących tożsamości autorów spornych
         propozycji pozwalało na wykazanie negatywnego wpływu na szczery i wyczerpujący charakter dyskusji w grupie roboczej Rady,
         uniemożliwiającego delegacjom osiągnięcie zbieżności stanowisk (zob. pkt 50 powyżej). Wypowiedź przedstawiciela państwa członkowskiego,
         zgodnie z którą – co do zasady – nie jest pewne, czy fakt wyjęcia tych dyskusji i stanowisk z ich kontekstu jest w jakimkolwiek
         stopniu użyteczny, a nawet może powodować niezrozumiałość, nie pozwala na stwierdzenie takiego naruszenia procesu podejmowania
         decyzji.
      
      74      Ponadto opinia przedstawiona przez tego przedstawiciela rządu Zjednoczonego Królestwa w sposób abstrakcyjny i ogólny nie wystarcza
         dla wykazania takiego poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji, w szczególności z uwagi na znaczenie omawianych kwestii
         dla obywateli Unii Europejskiej oraz brak w aktach jakiejkolwiek innej informacji poświadczającej reakcje delegacji państw
         członkowskich, mediów i opinii publicznej na nieuprawnione ujawnienie informacji dotyczących tożsamości autorów spornych propozycji.
         Tak więc brak jest w aktach jakiegokolwiek dowodu na wykazanie reakcji wykraczającej poza to, czego racjonalnie może oczekiwać
         od opinii publicznej każdy członek organu prawodawczego zgłaszający poprawkę do projektu ustawy.
      
      75      Jeżeli chodzi o argument, zgodnie z którym należy wziąć pod uwagę wstępny charakter trwających dyskusji w celu oceny powagi
         ryzyka związanego z zawężeniem marginesu swobody delegacji (zob. pkt 44 powyżej), nie sposób zaprzeczyć, że sporne propozycje
         zostały zgłoszone na początku procedury prawodawczej, która nadal trwa. Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia datowany
         jest na dzień 30 kwietnia 2008 r., a propozycje zmian lub poprawek redakcyjnych zostały zgłoszone na posiedzeniu grupy roboczej
         Rady w dniu 25 listopada 2008 r. Dyskusje na temat tych propozycji nie zostały zakończone, a w każdym razie Rada nie podjęła
         decyzji w kwestiach, których te dyskusje dotyczą.
      
      76      Wstępny charakter dyskusji na temat wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia sam w sobie nie pozwala jednak na uzasadnienie
         stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Przepis ten bowiem nie zawiera
         rozróżnienia w zależności od stanu zaawansowania dyskusji. Wskazuje on w sposób ogólny dokumenty, odnoszące się do spraw,
         w przypadku których decyzja „nie została wydana przez instytucję”, w przeciwieństwie do art. 4 ust. 3 akapit drugi, obejmującego
         wypadek, gdy instytucja decyzję wydała. W niniejszej sprawie wstępny charakter toczących się dyskusji, jak i fakt, że propozycje
         nie stały się jeszcze przedmiotem konsensusu lub kompromisu w Radzie, nie pozwalają więc na wykazanie poważnego naruszenia
         procesu podejmowania decyzji.
      
      77      W kwestii argumentu, zgodnie z którym należy uwzględnić szczególnie sensytywny charakter propozycji zgłoszonych przez delegacje
         państw członkowskich w niniejszej sprawie (zob. pkt 44 powyżej), należy zauważyć, że różne propozycje zmian lub poprawek redakcyjnych
         zgłoszone przez cztery delegacje państw członkowskich, odnotowane w żądanym dokumencie, mieszczą się w zwykłym przebiegu procesu
         prawodawczego, w sposób naturalny dotyczącego obywateli, na których proces ten będzie miał wpływ, tym bardziej że chodzi tutaj
         o wniosek o charakterze prawodawczym dotyczący praw obywateli do uczestniczenia w tym procesie. Na etapie zabierania głosu
         przez delegacje usiłują one jedynie przedstawić swoje preferencje lub pomysły w poszczególnych kwestiach, jak potrzeba ochrony
         opinii prawnych lub dokumentów przekazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości.
      
      78      Wbrew twierdzeniom Rady, która nie dostarczyła zresztą przykładów mogących potwierdzić istnienie wrogiego przyjęcia przez
         media spornych propozycji lub ożywionej krytyki ze strony opinii publicznej, na które się powoływała, kwestie te nie są „szczególnie
         sensytywne” w takim rozumieniu, że w przypadku ujawnienia tożsamości autorów propozycji zagrożony byłby podstawowy interes
         Unii lub państw członkowskich. W tej kwestii należy przypomnieć, że istotą sprawy nie jest treść propozycji zgłoszonych przez
         delegacje państw członkowskich, lecz identyfikacja tych delegacji na tym etapie procedury prawodawczej. Ponadto w naturze
         debaty demokratycznej leży to, że propozycja zmiany projektu rozporządzenia – mającego zakres ogólny, obowiązującego we wszystkich
         elementach oraz bezpośrednio stosowanego we wszystkich państwach członkowskich – może być ze strony opinii publicznej i mediów
         przedmiotem zarówno pozytywnych, jak i negatywnych komentarzy. Wreszcie rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w art. 9 procedurę
         szczególną w sytuacji, gdy dokument, którego dotyczy wniosek o udzielenie dostępu, może zostać określony jako „dokument sensytywny”,
         a takie przetwarzanie nie zostało przez Radę wspomniane w niniejszej sprawie. Zatem podnoszony sensytywny charakter propozycji
         zgłoszonych przez państwa członkowskie i przejętych w żądanym dokumencie nie może w niniejszej sprawie uzasadnić stosowania
         art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      79      Jeżeli chodzi o twierdzenie Rady, że jej opóźnienie w ustosunkowaniu się do wniosku Komisji w sprawie rozporządzenia było
         spowodowane trudnościami wywołanymi przez ujawnienie informacji dotyczących tożsamości autorów propozycji, należy zauważyć,
         że wiele innych wyjaśnień natury politycznej i prawnej tłumaczy czas trwania procedury prawodawczej, jak określenie prerogatyw
         Rady i Parlamentu w dziedzinie współdecydowania po wejściu w życie traktatu z Lizbony, wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego
         oraz objęcie funkcji przez nową Komisję.
      
      80      Należy zatem stwierdzić, że ryzyko zakwestionowania marginesu swobody przedstawicieli państw członkowskich w ramach trwającej
         procedury prawodawczej nie może poważnie naruszyć procesu podejmowania decyzji przez Radę w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit
         pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. pkt 59 powyżej). Naruszenie takie nie zostało konkretnie wykazane w zaskarżonej
         decyzji ani nie wynika z akt sprawy.
      
      81      Jeżeli chodzi o argumenty, zgodnie z którymi ujawnienie tożsamości autorów propozycji miało przewidywalny skutek w postaci
         rezygnowania z wypowiedzi pisemnych na rzecz ustnych (zob. pkt 45 powyżej), należy wskazać, że sposób zgłaszania przez przedstawicieli
         państw członkowskich ich propozycji zmian lub poprawek do wniosku w sprawie rozporządzenia nie miało rzeczywiście wpływu na
         praktykę Rady, polegającą na odnotowywaniu treści tych propozycji w celu umożliwienia dyskusji nad nimi. Jeżeli chodzi o sporną
         procedurę prawodawczą, sekretariat generalny uznał za stosowne sporządzenie dokumentu zawierającego różne propozycje zasugerowane
         przez państwa członkowskie w celu umożliwienia grupie roboczej Rady odniesienie się do tych propozycji. Tytułem przykładu
         analiza dokumentu 10859/1/09 REV 1, przytoczonego przez Radę w celu zobrazowania tego, co uważa za ewolucję swojej praktyki,
         wykazuje, że sekretariat generalny Rady odnotowuje propozycje, zarówno pisemne jak i ustne, zgłoszone przez różne delegacje
         państw członkowskich w dokumentach, które przesyła w celu zwięzłego przedstawienia przebiegu dyskusji. W niniejszej sprawie
         ryzyko rezygnacji z wypowiedzi pisemnych na rzecz ustnych nie może więc poważnie naruszyć procesu podejmowania decyzji przez
         Radę w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
      
      82      Wreszcie, co się tyczy twierdzenia Rady, jakoby praktyka jej sekretariatu generalnego uległa zmianie w okresie od 26 stycznia
         2009 r., to jest dnia, kiedy dokument nr 5671/09 zawierał jeszcze nazwy delegacji zgłaszających uwagi i sugestie na temat
         wniosku Komisji, do 22 lipca 2009 r., to jest dnia, kiedy dokument 10859/1/09 REV 1 nie wskazuje już, które delegacje były
         autorami uwag i sugestii na temat wniosku Komisji, lecz używa wyrażeń: „pewna liczba delegacji”, „inne delegacje”, „wiele
         delegacji”, bez identyfikowania odnośnych delegacji, a to w następstwie nieuprawnionego ujawnienia opinii publicznej informacji
         dotyczących tożsamości autorów propozycji przez organizację Statewatch (zob. pkt 51 powyżej), należy wskazać, że tę zmianę
         praktyki może równie dobrze wyjaśniać fakt, że skarżąca wniosła skargę w celu podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,
         odmawiającej jej dostępu do tych informacji. W tej kwestii należy stwierdzić, że – w odpowiedzi na pytanie Sądu – Rada wskazała
         na rozprawie, że zmiana tej praktyki nie znalazła zastosowania w sposób horyzontalny do wszystkich procedur o charakterze
         prawodawczym, lecz jedynie do procedury dotyczącej wniosku w sprawie rozporządzenia, której dotyczy żądany dokument.
      
      83      W każdym razie przywołany przez Radę bezpośredni związek przyczynowo‑skutkowy między ujawnieniem opinii publicznej nazw delegacji
         będących autorami propozycji a poważnym naruszeniem procesu podejmowania decyzji nie został w żaden sposób wykazany za pośrednictwem
         dokumentów przywołanych w tym celu przez Radę. Wbrew bowiem twierdzeniom Rady z analizy dokumentu 10859/1/09 REV 1 wynika,
         że państwa członkowskie są nadal imiennie wskazywane w wersji oryginalnej, a ukrywane w wersji jawnej i że wzmianki te zdają
         się dotyczyć zarówno odniesień historycznych do propozycji zgłoszonych na przykład w żądanym dokumencie, jak i odniesień do
         propozycji zgłoszonych przez te delegacje w okresie późniejszym. Ponadto skarżąca wskazała na rozprawie – czemu Rada nie zaprzeczyła
         – że używanie przez sekretariat generalny ww. wyrażeń nie jest niczym nowym ani nadzwyczajnym.
      
      84      Z ogółu powyższych rozważań wynika, że Rada naruszyła art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, sprzeciwiając
         się w zaskarżonej decyzji ujawnieniu informacji dotyczących tożsamości autorów propozycji na tej podstawie, że miałoby to
         poważnie naruszyć jej proces podejmowania decyzji z powodów w niej przedstawionych.
      
      85      W konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez potrzeby badania kwestii istnienia nadrzędnego interesu
         publicznego w ujawnieniu tych informacji, ani zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia.
      
       W przedmiocie kosztów
      86      Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca
         sprawę. Ponieważ Rada przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem skarżącej obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi
         przez skarżącą.
      
      87      Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze
         interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Grecka i Królestwo Zjednoczone Królestwo ponoszą więc własne koszty.
      
      Z powyższych względów
      SĄD (trzecia izba)
      orzeka, co następuje:
      1)      Stwierdza się nieważność decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 26 lutego 2009 r. o odmowie dostępu do niektórych informacji
            zawartych w notatce służbowej z dnia 26 listopada 2008 r., odnoszących się do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie
            publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
      2)      Rada ponosi swoje własne koszty oraz koszty poniesione przez Access Info Europe.
      3)      Republika Grecka oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej ponoszą swoje własne koszty.
      
               Azizi 
            
            
               Cremona 
            
            
               Frimodt Nielsen
            
         Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 22 marca 2011 r.
      Podpisy
      * Język postępowania: angielski.