CELEX: 61964CC0045(01)
Language: fr
Date: 1969-10-23
Title: Conclusions de l'avocat général Gand présentées le 23 octobre 1969. # Commission des Communautés européennes contre République italienne. # Affaire 45-64.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JOSEPH GAND,
      PRÉSENTÉES LE 23 OCTOBRE 1969
      
         Monsieur le Président,
      
         Messieurs les Juges,
      I
      
               1.
            
            
               Voilà près de 10 ans que l'affaire sur laquelle nous avons aujourd'hui à conclure oppose la Commission de la C.E.E., puis la Commission des Communautés européennes, son héritière, à la République italienne. Celle-ci, par la loi du 10 mars 1955, à laquelle a succédé la loi no 639 du 5 juillet 1964, fait bénéficier certains produits de son industrie mécanique, lors de l'exportation vers les États membres ou les pays tiers, du remboursement selon un système forfaitaire d'un certain nombre de droits et impositions. Après de longs échanges de vues restés infructueux sur la compatibilité de cette pratique, s'agissant de produits exportés vers les États membres, avec l'article 96 du traité, la Commission de la C.E.E. vous a, le 13 octobre 1964, saisis du litige dans les conditions prévues à l'article 169.
               Votre arrêt du 1er décembre 1965 a tranché définitivement un premier point. Vous avez déclaré que constituait un manquement à l'article 96 l'admission à la ristourne d'un certain nombre de droits que vous avez énumérés, à savoir les droits d'enregistrement, de timbre et d'hypothèque, ainsi que les taxes sur les licences et concessions, sur les voitures automobiles et sur la publicité. En effet, les ristournes d'impositions intérieures ne sont autorisées que si elles ne sont pas supérieures aux impositions dont les produits ont été frappés directement ou indirectement. Or, au sens de cet article, ces deux expressions visent respectivement les impositions qui frappent le produit fini, et celles qui atteignent, aux différents stades de la production, les matières premières ou produits demi-finis entrés dans la fabrication du produit. Tel n'est pas le cas des droits et taxes que nous avons cités qui frappent l'entreprise productrice elle-même.
               Sur l'autre point contesté par la Commission, vous n'avez pas refusé à la République italienne la possibilité de recourir à une méthode forfaitaire, mais à condition de rester en tous les cas dans les limites impératives de l'article 96. Aussi lui avez-vous enjoint d'établir dans les trois mois «que le montant de la ristourne forfaitaire des impositions intérieures frappant effectivement les produits de l'industrie mécanique exportés vers le territoire des autres États membres n'est pas supérieur au montant desdites impositions», étant précisé que la procédure orale sur ce deuxième aspect du recours serait, à l'expiration de ce délai, rouverte à la demande de la partie la plus diligente.
            
         
               2.
            
            
               Ce n'est pas trois mois, mais plus de trois ans qui se sont écoulés avant que cette réouverture ait été demandée par la Commission; ce laps de temps suffit à montrer les difficultés que présentait l'exécution complète de votre arrêt avant dire droit, difficultés que fera mieux apparaître le rappel des études auxquelles se sont livrées les parties avant de revenir devant vous.
               
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                        L'initiative, d'après votre arrêt, revenait à la République italienne. Les produits bénéficiant de ristournes en vertu dè la loi sont au nombre de 473 Elle a choisi 58 de ceux-ci, exportés vers les autres États membres et jugés par elle particulièrement significatifs. Pour chaque produit retenu elle a établi un tableau dans lequel elle a fait figurer l'incidence aux différents stades des droits de douane et des impôts et taxes de consommation et l'a comparée avec la ristourne forfaitaire accordée au 1er janvier 1966 pour l'exportation de ce produit à destination des États membres. Dans chaque cas, elle a pris pour base la comptabilité industrielle pour 1965 (donc pour l'année de votre arrêt) de l'entreprise la plus représentative ayant le caractère d'entreprise terminale.
                        A cette fin, elle a relevé les quantités de matières incorporées dans le produit, ou employées et consommées dans sa fabrication. Pour les matières achetées à l'étranger, ont été pris en compte les droits de douane qui ont été acquittés; pour les matières achetées à l'intérieur du pays, et qui ont été subdivisées par secteurs de provenance (métaux non ferreux, produits chimiques, textiles, etc.), ont été retenues l'incidence des droits de consommation ainsi que celle des droits de douane qui, ayant frappé le fournisseur de l'entreprise finale, ont été incluses dans les prix correspondants. Ainsi a été obtenu le total des charges grevant directement ou indirectement le produit en cause, et la comparaison de ces charges avec les ristournes montrerait, aux dires de la République italienne, que ces dernières leur sont toujours inférieures.
                     
                  
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                        Tout en admettant que l'analyse ait dû être limitée à une partie des produits bénéficiant de la ristourne, la Commission a contesté la référence à l'entreprise terminale la plus représentative, et la valeur probante des documents fournis quant à l'incidence des charges fiscales relative aux matières des divers secteurs d'activité industrielle. Elle a donc proposé de procéder à un examen approfondi de la situation économique et fiscale de sept produits, notamment: deux types de casseroles — deux types de réfrigérateurs — deux types de voitures, et de reconstruire les calculs auprès d'entreprises qu'elle a indiquées. C'est au vu des résultats de cet examen, qui fut fait avec le concours de la République italienne, qu'elle a demandé et obtenu la réouverture de la procédure orale.
                     
                  
         II
      Une première question a été longuement débattue entre les parties et commande la suite du débat, c'est celle de la charge de la preuve.
      Contrairement à ce que vous demandait la Commission — et à ce que nous vous avions proposé nous-même — votre arrêt de 1965 n'a pas exclu le principe du recours à des taux forfaitaires, mais il l'a enserré dans des limites si strictes que la faculté ainsi reconnue peut paraître illusoire. Puisque le montant de la ristourne doit, aux termes de l'article 96, être inférieur ou égal à celui des impositions, la preuve que cette condition est effectivement réalisée est nécessaire, avez-vous dit, pour que soit justifiée l'application d'un taux forfaitaire. Et c'est à la République italienne, qui a a choisi de son plein gré une méthode forfaitaire, qu'il incombe de démontrer qu'elle reste en tous les cas dans les limites impératives de l'article 96. Votre dernier attendu ajoute même que ces précisions doivent être fournies, chiffres à l'appui, pour les divers produits en cause.
      
      On comprend dans ces conditions que la Commission se défende d'avoir à fournir la preuve contraire de celle qui a été requise de la République italienne, c'est-à-dire d'avoir à établir que les restitutions sont supérieures à l'incidence des droits perçus. Son rôle ne peut, d'après elle, consister que dans une analyse critique des documents présentés par la défenderesse. Nous voulons bien admettre d'autre part que la limitation à sept produits de l'enquête effectuée par elle en 1967 n'implique pas de sa part la reconnaissance de la légitimité de la ristourne pour tous les autres. Il reste cependant que, d'après les tableaux initialement fournis par la République italienne, c'est autour de ces sept produits, choisis par la Commission et acceptés par son adversaire, que se cristallise nécessairement le débat; ils peuvent d'autant plus servir de tests qu'ils ont été choisis après que la défenderesse, en fournissant des indications sur 58 produits, se fût déclarée disposée à donner tout autre éclaircissement ou toute autre explication complémentaire que désirerait son interlocuteur.
      III
      Nous en venons ainsi au fond du débat, c'est-à-dire aux tableaux successivement communiqués par la République italienne (58 produits) et par la Commission (7 produits, dont l'un est plus particulièrement détaillé à titre d'exemple). Il n'est pas question — et il n'est pas, pensons-nous, du rôle du juge — de les reprendre un par un, ni de refaire l'ensemble des calculs qu'ils comportent, mais seulement d'en analyser la structure, de dégager les points caractéristiques, et d'en tirer des conclusions.
      
               1.
            
            
               Première constatation. Dans chacun des tableaux qui vous sont soumis, à côté de l'incidence des impôts de consommation et de fabrication, figure celle des droits de douane qui ont frappé soit les produits achetés à l'étranger par l'entreprise, soit les produits livrés à celle-ci par les fournisseurs. De la charge de ces droits de douane, qui est généralement plus importante que celle des impôts de consommation, il est tenu compte pour apprécier la régularité de la restitution.
               Ce qui est en cause devant vous c'est la compatibilité de la législation et de la pratique italiennes avec l'article 96 du traité qui ne vise que la ristourne des impositions intérieures; or, si une chose est certaine, c'est bien que les droits de douane ne constituent pas des impositions intérieures au sens du traité et ne peuvent donc faire l'objet d'une ristourne au titre de cet article. Cela ne veut pas dire d'ailleurs qu'ils ne peuvent donner lieu à une restitution — au moins partielle — en vertu de l'article 10. Mais si la Commission, vous vous en souvenez, a discuté dans ses observations écrites et orales le quantum retenu par la République italienne, elle n'a formellement contesté le principe de ce remboursement, ni dans son avis motivé, ni dans son recours, alors qu'il était mentionné dans le titre des deux lois litigieuses.
               A la vérité, il semble bien qu'au cours de la longue discussion qui s'est poursuivie depuis 1960 entre les parties, celles-ci aient admis que la composante douanière ne relevait pas de l'article 96, mais sans en tirer explicitement toutes les conséquences. Deux pièces du dossier paraissent en ce sens. Prenant acte dans une lettre adressée le 14 avril 1962 au ministre de l'industrie de la République italienne d'un décret qui, à l'occasion d'une réduction consécutive à la mise en œuvre de l'article 10 du traité, avait abaissé forfaitairement de 35 % les taux de ristourne alors en vigueur, la Commission croyait pouvoir en conclure que la partie du remboursement maintenue représentait le montant des impôts indirects, dont la régularité devait être contrôlée «eu égard aux prescriptions des dispositions fiscales du traité, et notamment de l'article 96». De son côté, le gouvernement italien, dans une note du 4 mars 1963, estimait que les remboursements d'ordre fiscal et les remboursements de droits de douane frappant les matières contenues dans les produits exportés devaient être appréciés en fonction des dispositions spécifiques du traité, c'est-à-dire des articles 10 et 96.
               Quoi qu'il en soit, la question n'a pas été soulevée devant vous et les motifs de votre arrêt ne comportent aucune mention d'aucune sorte relative aux droits de douane. Mais l'injonction que vous avez adressée à la République italienne portait bien sur la ristourne des impositions intérieures.
               Le problème qui se pose est alors le suivant. Pour apprécier si cette ristourne n'est pas supérieure au montant des impositions effectivement supportées, condition nécessaire pour que l'emploi d'un taux forfaitaire soit régulier au regard de l'article 96, est-il légitime de ranger les droits de douane dans les impositions dont il peut être tenu compte? Bien que, comme nous l'avons dit, le point n'ait jamais été soulevé, nous pensons que la réponse doit être négative, étant donné la direction dans laquelle s'est engagé votre arrêt de 1965. En effet, inclure ces droits dans les bases de calcul de l'équivalence entre imposition et ristourne, et dire que cette pratique ne constitue pas un manquement à l'article 96, alors que cet article ne prévoit que la ristourne des impositions intérieures, c'est aller directement contre le texte dudit article.
               Encore une fois, cela n'exclut pas nécessairement tout remboursement de droit de douane, mais celui-ci ne peut se faire au titre de l'article 96, contrairement à ce que croit la République italienne, dont l'erreur est d'accorder par un seul instrument législatif et au moyen d'un forfait global le remboursement de contributions hétérogènes. Cette pratique, compréhensible sur le plan national, ne peut plus s'appliquer en raison des exigences du traité.
               Si vous nous suivez, vous serez conduits, en examinant les 7 fiches qui correspondent aux produits ayant fait l'objet d'une étude particulière, à ne mettre en regard des taux de remboursement forfaitaire que le montant des impositions inférieures au sens de l'article 96. On nous permettra de ne pas entrer dans le détail des calculs auxquels il a été procédé pour en venir tout de suite au résultat, et aussi, pour répondre au désir du gouvernement italien, de ne pas mentionner les noms des entreprises d'où proviennent les produits retenus. Les conclusions sont assez simples. Ainsi qu'on le sait, la Commission a contesté plus ou moins fermement certains éléments des impositions intérieures figurant dans les fiches; même si l'on écarte ces contestations, si l'on admet la prise en compte du montant total des impositions intérieures, le résultat est le suivant: Le taux de remboursement forfaitaire (qui est de X lires par kg) reste inférieur au total des impositions intérieures supportées pour les deux types de voitures automobiles (soit 9 lires par kg, contre respectivement 12,03 et 10,22); il est au contraire supérieur à ce total pour les réfrigérateurs (ristourne de 9 lires encore par kg, en face respectivement de 5,40 et 5,75); il est également supérieur pour les casseroles (ristourne de 44 lires par kg en face de 24,57 et 26,36 d'impositions intérieures remboursables).
               Dès lors, votre arrêt du 1er décembre 1965 nous paraît dicter la conclusion: La République italienne n'ayant pas fait la preuve mise à sa charge que la méthode forfaitaire qu'elle a choisie reste en tous les cas dans les limites impératives de l'article 96, le recours à cette méthode constitue de sa part un manquement audit article.
               A vrai dire, l'erreur peut être assez excusable, et la constatation à laquelle vous vous livrerez ne clôt certainement pas le débat. Ce n'est pas sans quelque raison que l'agent de la défenderesse a fait remarquer à l'audience que l'article 96 ne définit aucun mode de calcul des ristournes et que la Commission, qui dénie à la République italienne le droit d'utiliser une méthode forfaitaire, n'a pris aucune initiative positive pour tracer la voie à suivre: ni règlement, ni directive (telle que par exemple elle l'a proposée au Conseil en vertu de l'article 112 pour les ristournes accordées par la même loi lors de l'exportation vers les pays tiers). Il appartiendra aux parties de se rapprocher pour tirer les conséquences que comportera votre arrêt et de se mettre d'accord sur une méthode qui respecte à la fois les exigences de l'article 96 et les nécessités pratiques.
            
         
               2.
            
            
               Mais, si la solution que nous venons de vous proposer nous paraît celle qu'entraîne logiquement votre arrêt du 1er décembre 1965, il ne nous échappe pas qu'elle prête à certaines critiques en tant qu'elle fonde la constatation d'un manquement sur un élément qui n'a été clairement relevé ni dans l'avis motivé, ni dans le recours qui vous a saisis. La Commission a contesté le principe du recours à une méthode forfaitaire et la prise en compte de certaines taxes, mais non pas celle des droits de douane qu'elle n'ignorait cependant pas et jamais elle n'a adressé sur ce point de mise en demeure à la République italienne. En revanche, lorsque votre arrêt de 1965 a conduit les parties à se pencher sur les chiffres, elle a, au vu des indications fournies par la partie adverse, discuté certains éléments des droits de douane retenus par celle-ci, comme elle a discuté certains éléments des impositions internes.
               Si vous estimez qu'il ne vous appartient pas de fonder votre constatation d'un manquement sur un point qui n'a pas été débattu entre les parties, que pouvez-vous faire, compte tenu du stade de la procédure où vous vous trouvez, sinon admettre, au moins implicitement, comme la requérante, le principe de la prise en. compte des droits de douane, quitte à examiner le montant qui peut être retenu à ce titre? Solution qui nous paraît peu élégante sur le plan des principes, mais qui nous rapproche de la discussion telle qu'elle s'est instituée par écrit et à la barre. C'est donc sur ce terrain que nous nous placerons maintenant pour rappeler brièvement les critiques formulées par la Commission et les conclusions que l'on pourrait en tirer.
               Ces trinques portent d'abord (poste III) sur la prise en charge intégrale, pour le calcul des ristournes, de l'ensemble des droits de douane, acquittés lors de l'importation de pays tiers par les produits demi-finis ou les matières premières entrées dans le processus de fabrication des produits destinés à l'exportation. Or, selon la réglementation prise pour l'application de l'article 10 du traité sur le trafic de perfectionnement, le remboursement de ces droits n'est autorisé que dans les limites de la différence entre le montant de l'imposition et celui du prélèvement compensatoire. En 1966, date à laquelle pouvaient être exportés les produits fabriqués pendant l'exercice auquel se rapporte la documentation fournie, ce prélèvement était de 75 % des droits du tarif douanier commun; les montants mentionnés au poste III des tableaux doivent donc être réduits, en ce qui concerne toutes les importations en provenance des pays tiers, du montant qui dépasse cette différence.
               Prenant pour exemple le produit qu'elle a plus spécialement examiné dans son mémoire du 28 mai 1969 — et que nous ne désignerons pas de façon plus précise — la Commission procède aux rectifications chiffrées nécessaires. Elle ajoute que l'élément le plus important des matériels achetés à l'étranger (poste III) a trait à des produits importés sous le régime de l'importation temporaire et ensuite incorporés au produit exporté. Il ne peut donc y avoir ici aucune restitution.
               Malgré les objections de la défenderesse, cette critique nous paraît dans l'ensemble fondée: il ne suffit pas de dire que les ristournes étant très inférieures à l'incidence des droits, le prélèvement compensatoire serait absorbé par cette différence, le fait est que les tableaux comportaient le remboursement de la totalité des droits de douane.
               On ajoutera qu'à partir du 1er juillet 1968 le poste 111 tout entier a perdu sa raison d'être, puisque les droits de douane ont entièrement disparu dans les échanges intra-communautaires et que le prélèvement compensatoire est maintenant égal au droit de douane pour les importations de pays tiers. S'il est vrai que cette situation est postérieure à celle qui a fait l'objet de l'examen contradictoire entre parties, il ne semble pas qu'elle ait entraîné une modification quelconque dans le mécanisme des ristournes.
               Deuxième critique portant également sur les droits de douane (poste 112) . les montants figurant sous ce poste se réfèrent à des biens d'équipement durables, tels que des machines pour la fabrication des produits considérés ou des biens auxiliaires.
               Or, il nous semble, comme à la Commission, que de tels droits ne peuvent être admis au remboursement, car ils ne frappent ni le produit fini, ni les matières premières ou produits demi-finis entrés dans la fabrication des produits.
               Nous ne nous attarderons pas en revanche sur les critiques faites en ce qui concerne la prise en charge des impositions versées par les fournisseurs des entreprises terminales (postes 121 à 128), et sur celle des impôts de fabrication et des impôts de consommation d'État acquittés par les entreprises terminales (poste 129). Plutôt que de critiques, il s'agit en effet de réserves de principe tenant soit à ce que ces éléments échappent, au stade de l'entreprise terminale, à toute vérification, soit à ce que leur incidence peut varier en fonction des usages auxquels ils sont destinés.
               En définitive, si l'on ne retient que les abattements en matière de droits de douane opéré par la Commission et qui nous ont paru justifiés, il nous apparaît que, s'agissant du produit qui a fait l'objet de la fiche détaillée, l'incidence fiscale remboursable et suffisamment établie reste inférieure au remboursement accordé, soit 9 lires kg.
               Sans doute ne s'agit-il que d'un seul produit, mais c'est celui qui a donné lieu à l'examen le plus approfondi. Si d'autre part, on se penche sur l'ensemble des fiches produites, il faut signaler, comme il a été fait à l'audience, la singularité d'un système dans lequel des impositions dont l'incidence varie suivant les produits de 16 à 50 au moins donnent lieu uniformément à une ristourne de 4 lires au kg. On invoquera à ce sujet des raisons de politique économique ou fiscale mais elles n'expliquent pas tout. Aussi, sur le second terrain que nous avons abordé, nous n'aurions non plus aucune hésitation à vous proposer de dire que la défenderesse n'apporte pas la preuve qui lui incombe et de constater le manquement reproché. Toutefois, c'est en nous fondant sur les raisons que nous avons indiquées plus haut que nous vous demandons à titre principal de prononcer cette constatation.
            
         Il faut bien avouer — c'est par là que nous terminerons — que cette procédure est peu satisfaisante. Engagée depuis près de dix ans sur le plan administratif, ayant fait l'objet d'un arrêt en 1965, elle a nécessité encore quatre ans d'études contradictoires avant de recevoir une solution qui, sans doute, ne mettra pas fin à toute discussion. Nous ne pouvons que le regretter et conclure pour notre part à ce que la Cour constate qu'en instituant un système de ristournes forfaitaires pour le remboursement des impositions intérieures visées à l'article 96 du traité, la République italienne a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu dudit traité, et à ce que les dépens soient supportés par le gouvernement de la République italienne.