CELEX: 62004CC0084
Language: fi
Date: 2006-02-14
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 14 päivänä helmikuuta 2006. # Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Portugalin tasavalta. # Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Asetus (ETY) N:o 4253/88 ja EY 10 artikla - Rakennerahastot - Rakennerahastojen toiminnan yhteensovittaminen Euroopan investointipankin toiminnan kanssa - EMOTR:n ohjausosaston tukina suoritettujen määrien systemaattinen pienentäminen - Ifadap:n ohjelmakaudella 1994-1999 perimät maksut. # Asia C-84/04.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      14 päivänä helmikuuta 2006 1(1)
      
      Asia C-84/04
      Euroopan yhteisöjen komissio
      vastaan
      Portugalin tasavalta
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EMOTR:n ohjausosasto – Yhteisön myöntämien määrien maksamista kokonaisuudessaan koskeva periaate – Korvausluonteisen maksun suorittaminen kansalliselle viranomaiselle tukien myöntämistä koskevassa menettelyssäI       Johdanto
      1.     Komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, jolla se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei Portugali
         ole noudattanut yhteisön oikeuteen perustuvia velvoitteitaan, kun se on vaatinut Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston
         (jäljempänä EMOTR) ohjausosaston myöntämien tukien saajia suorittamaan Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento
         da Agricultura e Pescasille (maa- ja kalatalouden kehitysrahoituksen ja -tuen instituutti, jäljempänä Ifadap) tuetun hankkeen
         kokonaistalousarvion perusteella määritettyjä maksuja, mikä vähentää EMOTR:n tukea. 
      
      2.     Komission esittämien moitteiden ja vastaajan esittämien perustelujen tarkastelu nostaa esiin kolme kysymystä, jotka liittyvät
         EMOTR:n ohjausosaston tukien maksamista kokonaisuudessaan koskevan periaatteen toteutumiseen, tukien mahdolliseen vähenemiseen
         kyseisessä maassa maksun suorittamisen vuoksi ja maksun luonteeseen.
      
      3.     Asian kiinnostavuus piilee siinä, että yhteisöjen tuomioistuimella on nyt ensimmäisen kerran tilaisuus ottaa kantaa edellä
         mainittuun ohjausosastoon, vaikka se onkin tarkastellut useaan otteeseen EMOTR:n toista osastoa, tukiosastoa.
      
      II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
      4.     Sopivan ratkaisun löytämiseksi esille tulleisiin ongelmiin tarvitaan oikeussääntöjen yksityiskohtaista tarkastelua, jotta
         voidaan tutkia EMOTR:n kahden haaran erityispiirteet ja selvittää tukiosastoa koskevan oikeuskäytännön soveltuvuus ohjausosastoon.
         Lisäksi täytyy syventyä Ifadap:a ja kansallista maksua koskeviin säännöksiin.
      
      A       Yhteisön oikeussäännöt
      1.       Maatalousrahastot
      a)       Tausta ja alkuvaiheen kehitys
      5.     Yhteisön tavoitteiden toteuttamiseen sisältyy EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan d alakohdan (josta on muutettuna tullut
         EY 3 artikla) mukaan ”yhteinen maatalouspolitiikka”.
      
      6.     Kyseisen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi on EY:n perustamissopimuksen 40 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 34
         artikla) mukaan luotava yhteinen markkinajärjestely, jolloin on mahdollista perustaa ”yksi tai useampi maatalouden ohjaus-
         ja tukirahasto”.
      
      7.     Jo komission ensimmäisissä ehdotuksissa pidettiin tarpeellisena kahden rahaston perustamista: toinen olisi markkinoita varten
         ja sisältäisi tuoteryhmäkohtaisia itsenäisiä alaosastoja, ja toinen luotaisiin rakenteiden parantamiseksi.(2)
      
      8.     Neuvosto ei hyväksynyt tätä ehdotusta, vaan se perusti yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 4 päivänä huhtikuuta 1962
         antamallaan asetuksella N:o 25(3) yhden ainoan välineen, EMOTR:n, joka sisältää tukiosaston ja ohjausosaston.
      
      9.     On syytä korostaa, että nimestä huolimatta kyse ei ole varsinaisesta ”rahastosta”, sillä EMOTR:lla ei ole omia varoja, jotka
         vaikuttaisivat menojen määrään, eikä se ole taloudellisesti itsenäinen.(4) Se kuuluu yhteisön talousarvioon,(5) ja siihen sovelletaan tietyin edellytyksin varainhoitoasetuksia.
      
      b)       EMOTR:n osastot
      10.   EMOTR:n kumpikin haara tukee taloudellisesti maatalouspolitiikkaa, mutta niiden erot tulevat selvimmin esiin katsottaessa
         niiden toiminta-alueita.
      
      i)       Tukiosasto
      11.   Tukiosastosta suoritetaan yhteisten markkinajärjestelyjen ja hintajärjestelmän soveltamisesta aiheutuvat maksut. Siitä on
         vuonna 1993 toteutetusta maatalouspolitiikan uudistuksesta lähtien myös rahoitettu kokonaan tai osittain muita toimia, kuten
         kesannointia, tulotukia tai ympäristönsuojelua.
      
      12.   Tukiosastosta maksetaan sovittujen toimien luonteen mukaisesti vientitukia, hintainterventioita ja suoria tukia,(6) joista viimeksi mainittuja on määrältään ylivoimaisesti enemmän kuin muita tukia.(7)
      
      13.   Tukiosastosta suoritetaan näin ollen pakollisia ja vaikeasti ennakoitavissa olevia maksuja, joten arvioita joudutaan mukauttamaan
         todellisiin tarpeisiin kunkin varainhoitovuoden aikana.
      
      14.   Tukiosasto on osoittautunut siltä osin merkityksellisemmäksi kuin ohjausosasto, että siitä on olemassa laaja oikeuskäytäntö.
      ii)     Ohjausosasto
      15.   Ohjausosasto kuuluu Euroopan sosiaalirahaston, Euroopan aluekehitysrahaston ja kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineen ohella
         unionin rakennerahastoihin; niillä tuetaan jäsenvaltioiden aloitteita kohti taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta,(8) jonka lujittaminen Euroopan yhtenäisasiakirjalla(9) johti kyseisiä rahastoja koskevaan uuteen sääntelyyn neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2052/88,(10) sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2081/93(11) (jäljempänä asetus N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna).
      
      16.   Tätä säädöstä täydentää neuvoston asetus (ETY) N:o 4253/88,(12) jonka säännöksiä on tosin tarkasteltava tässä asiassa sellaisina kuin ne ovat muutettuina neuvoston asetuksella (ETY) N:o
         2082/93(13) (jäljempänä asetus N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna).
      
      17.   Tässä säädöskokonaisuudessa vahvistetaan, että EMOTR:n ohjausosasto tukee EY:n perustamissopimuksen 39 artiklan (josta on
         tullut EY 33 artikla) 1 kohdan a alakohdan tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettuja toimia ja edistää ensisijaisen tavoitteen
         1, ”kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden kehityksen ja rakenteelli[s]en sopeuttamisen edistäminen”, sekä ensisijaisen tavoitteen
         5, ”maaseudun kehityksen edistäminen a) nopeuttamalla yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistettaessa maatalouden rakenteiden
         mukauttamista, b) helpottamalla maaseutumaisten seutujen kehitystä ja rakenteellista mukauttamista”, saavuttamista.(14)
      
      18.   Ohjausosaston tehtävänä on erityisesti vahvistaa ja uudelleenorganisoida edellä mainittuja rakenteita, korvata luonnonoloista
         johtuvien haittojen vaikutuksia, uudistaa maataloustuotantoa ja edistää maataloudessa työskenteleville tarkoitettuja täydentäviä
         toimintamuotoja sekä varmistaa maatalousväestölle kohtuullinen elintaso. Sen avulla kannustetaan myös maaseudun sosiaalisen
         rakenteen kehittämistä, ympäristönsuojelua ja maaseudun säilyttämistä. Lisäksi siitä katetaan tekninen apu ja tiedonvälitys,
         sen avulla laaditaan maatalouden rakenteiden mukauttamista koskevia tutkimuksia ja pilottihankkeita, ja se edistää kehitystä
         yhteisössä.(15)
      
      19.   Ohjausosastolla on paljon vaatimattomammat määrärahat kuin tukiosastolla,(16) vaikka olennaista ei olekaan ohjausosaston suppea talousarvio vaan se, ovatko ohjausosastosta siirretyt varat riittäviä ongelmiin,
         jotka sen on tarkoitus ratkaista.(17)
      
      2.       EMOTR:n ohjausosaston toiminta
      20.   Ohjausosasto ”täydentää vastaavaa kansallista toimintaa”(18) korvaamatta kuitenkaan ”jäsenvaltion julkisia rakenteellisia menoja tai tällaisia vastaavia menoja”(19) ja rajoittuu ”kiinteisiin neuvotteluihin komission, asianomaisen jäsenvaltion ja tämän kansallisella tasolla nimeämien toimivaltaisten
         kansallisten, alueellisten, paikallis- tai muiden viranomaisten ja toimielinten välillä”; näihin neuvotteluihin ”kuuluvat
         valmistelu, rahoitus sekä toiminnan ennakkoarviointi, seuranta ja jälkiarviointi” siten, että kunnioitetaan ”kaikkien osapuolien
         institutionaalista, oikeudellista sekä varainhoitoon liittyvää toimivaltaa”.(20) Eri osapuolten osallistuminen yhteistyöhön on siten oleellinen osa järjestelyä.(21)
      
      21.   Yhteisön varat jaetaan suorien ja välillisten toimien avulla. Suorat toimet ovat näistä vanhempia ja tarkoittavat määrärahojen
         myöntämistä valtioiden toteuttamiin ja komission etukäteen hyväksymiin kansallisiin tai alueellisiin investointihankkeisiin.
         Välilliset toimet ovat hyvin monimuotoisia ja kattavat monia tilanteita, joten ne ovat sopiva väline silloin, kun on suuri
         määrä taloudellisesti vähämerkityksisiä hankkeita, joihin valtio itse antaa luvan.
      
      22.   Tuet myönnetään monivuotisiin ohjelmiin sovellettavassa menettelyssä siten, että valtiot esittävät aluksi kustakin yhteisön
         määrittämästä ensisijaisesta tavoitteesta kehittämissuunnitelman,(22) jonka perusteella komissio yhteisymmärryksessä kansallisen hallinnon nimeämien henkilöiden kanssa laatii ”yhteisön tukikehyksen”,
         jossa vahvistetaan tavoitteet, toimintatavat ja menojen korvaamista koskeva alustava suunnitelma.(23) Viimeksi mainitun asiakirjan perusteella kunkin maan neuvottelukumppani tekee ehdotukset konkreettisiksi toimenpideohjelmiksi
         noudattaen tiettyjä tukiperiaatteita, joiden mukaisia hankkeiden täytyy olla, jotta ne saisivat yhteisön tukea,(24) ja yhteisön tuen määrä puolestaan vaihtelee alueen ja kyseessä olevan toiminnan mukaan.(25)
      
      23.   Suostumuksen saatuaan kansallinen, alueellinen tai paikallinen toimielin maksaa tuen joko ennakkona tai lopullisina maksuina,(26) ja tällöin ”maksut on suoritettava lopullisille edunsaajille ilman sellaisia vähennyksiä tai pidätyksiä, jotka saattavat
         vähentää sen taloudellisen tuen määrää, johon kyseisillä edunsaajilla on oikeus”.(27)
      
      24.   Valtiot ovat siten monessakin mielessä keskeisessä asemassa. Yhtäältä ne ovat tärkeitä hyödynnettäessä EMOTR:n tarjoamia mahdollisuuksia,
         jotka ovat sitä parempia, mitä tehokkaampi niiden hallinto on.(28) Näin ollen ”toimielimen, joka vastaa sellaisen toiminnan täytäntöönpanosta, johon on myönnetty yhteisön taloudellista tukea,
         on huolehdittava siitä, että toimintaa mainostetaan asianmukaisesti, jotta mahdolliset edunsaajat ja ammattijärjestöt olisivat
         tietoisia toiminnan tarjoamista mahdollisuuksista”.(29)
      
      25.   Toisaalta valtioilla on suuri merkitys jälkiarvioinnissa, sillä niiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet ”voidakseen
         säännöllisesti todentaa, että yhteisön rahoittamat toimenpiteet toteutetaan oikein”, ”ehkäistäkseen epäkohtia ja ryhtyäkseen
         toimenpiteisiin niitä vastaan” sekä ”periäkseen takaisin varat, jotka on menetetty väärinkäytön tai laiminlyönnin vuoksi”.(30) Komission virkamiehet tai muut sen henkilökuntaan kuuluvat voivat kuitenkin tehdä tarkastuksia ”paikalla, erityisesti pistokokein”.(31) Joka tapauksessa edellytyksenä on, että ”kaikki aiheelliset tiedot suoritettujen tarkastusten tuloksista” toimitetaan puolin
         ja toisin viipymättä.(32)
      
      3.       Loppuhuomautus
      26.   Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1260/1999(33) kumottiin 1.1.2000 alkaen asetukset N:o 2052/88 ja N:o 4253/88.(34)
      
      27.   Näin ollen
      –       asetukset N:o 2052/88 ja N:o 4253/88 koskevat alkuperäisessä sanamuodossaan ohjelmakautta 1989–1993
      –       ohjelmakaudella 1994–1999 eli tässä riita-asiassa merkityksellisenä ajanjaksona oli noudatettava asetuksia N:o 2052/88 ja
         N:o 4253/88, sellaisina kuin ne ovat muutettuina
      
      –       ohjelmakaudella 2000–2006 sovelletaan asetusta N:o 1260/1999.
      28.   Näiden täsmennysten lisäksi on todettava, että EMOTR:n kehittyessä on osoittautunut järkeväksi antaa itsenäinen asema sen
         kummallekin haaralle, kuten komissio oli alusta alkaen ehdottanut.
      
      29.   Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä kesäkuuta 2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1290/2005(35) kumotaan asetus N:o 25, asetus (EY) N:o 723/97(36) ja asetus (EY) N:o 1258/1999(37) sekä korvataan EMOTR Euroopan maatalouden tukirahastolla (maataloustukirahasto), josta rahoitetaan markkinatoimenpiteitä,
         ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastolla (maaseuturahasto), josta rahoitetaan kehittämisohjelmia.(38)
      
      30.   Näihin kahteen uuteen rahastoon sovellettavan uuden asetuksen 11 artiklassa säädetään, että ”tässä asetuksessa säädettyyn
         rahoitukseen liittyvät maksut tai maaseudun kehittämisohjelmien julkiseen rahoitukseen liittyvät määrät maksetaan kokonaisuudessaan
         edunsaajille, jollei yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu”.
      
      B       Portugalin lainsäädäntö
      1.       Ifadap
      31.   Ifadap:lle vahvistettiin 23.12.1993 annetulla asetuksella (decreto-lei) nro 414/93(39) perussääntö, joka sisältää sen nimeä, luonnetta, sovellettavia sääntöjä ja toimipaikkaa (luku I), tehtäviä (luku II), toimielimiä
         (luku III), varainhoitoa ja taloushallintoa (luku IV) sekä henkilöstöä (luku V) koskevat säännöt.
      
      32.   Säädöksen perusteluissa todetaan, että Ifadap on perustettu vuonna 1977 hallinnoimaan määrärahaeriä maatalouden, metsätalouden,
         karjatalouden ja kalatalouden tukemiseksi ja että se toimii EMOTR:n ohjausosaston yksinomaisena neuvottelukumppanina.
      
      33.   Kyseessä on julkisoikeudellinen elin, joten sillä on oikeushenkilöllisyys, itsenäinen hallinto ja talousarvio sekä oma varallisuus,(40) ja se toimii maatalousministerin alaisuudessa.(41)
      
      34.   Ifadap:iin sovelletaan edellä mainittua perussääntöä ja toissijaisesti julkisia yrityksiä koskevia säädöksiä lukuun ottamatta
         suhteita kolmansiin, jolloin sen on noudatettava yksityisoikeudellisia säännöksiä, paitsi jos se toimii ”viranomaiselle suoduin
         erioikeuksin”.(42)
      
      35.   Ifadap:n tehtävänä on edistää maataloutta ja kalataloutta suorien tai välillisten taloudellisten tukijärjestelyjen avulla.(43) Sen on etenkin
      
      –       varmistettava maataloutta ja kalataloutta koskevien yhteisön tai kansallisten tukijärjestelmien toiminta osallistumalla suunnitelmien
         valmisteluun ja toteutukseen sekä toimimalla EMOTR:n ohjausosaston ja muiden yhteisön rahoituslaitosten ainoana neuvottelukumppanina
         erityisesti ennakkomaksuhakemusten, palautusten, oikaisujen ja tilitysten osalta(44)
      
      –       maksettava kansalliset ja yhteisön tuet ohjelmien ja hankkeiden tukemiseksi tai tähän tarkoitukseen myönnettyjen lainojen
         korkojen alentamiseksi(45) siten, että voidaan taata näiden ohjelmien tai hankkeiden seuranta, tarkastus ja valvonta(46)
      
      –       osallistuttava EMOTR:n ohjausosaston ja muiden yhteisön välineiden puitteissa toteutettujen toimien arviointiin toimittamalla
         määrällisiä ja laadullisia tietoja tällaisten toimien tehokkuudesta.(47)
      
      36.   Ifadap:n yhtenä tulonlähteenä on tavaroiden ja palvelujen myynnistä saatava tuotto.(48)
      
      2.       Maksu
      37.   Portugalin valtiovarainministeri sekä maatalouden, maaseudun kehittämisen ja kalatalouden ministeri allekirjoittivat 28.5.1996
         yhteisen asetuksen,(49) jossa Ifadap:lle annettiin perussäännön 5 §:n 2 momentin a kohdan ja 20 §:n 1 momentin b kohdan nojalla lupa veloittaa ”korvausluonteinen
         maksu”, joka on enintään 0,9 prosenttia sille esitettävien hankkeiden kokonaisarvosta tai enintään 0,45 prosenttia, jos hankkeisiin
         ei liity analysointi- tai päätöstehtäviä.
      
      III  Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
      38.   Komissio havaitsi vuonna 1993 tehdyissä tarkastuksissa, että EMOTR:n ohjausosaston edunsaajat olivat sopimuksen perusteella
         velvollisia maksamaan Ifadap:lle 1,5 prosenttia hankkeen talousarviosta.
      
      39.   Tämän jälkeen komissio ilmoitti Portugalin viranomaisille, että kyseiset maksut olivat yhteisön lainsäädännön vastaisia, sekä
         kehotti niitä poistamaan maksut ja palauttamaan aiheettomasti perityt määrät.
      
      40.   Vastaajana oleva valtio myönsi 20.1.1999 päivätyssä kirjeessä maksujen sääntöjenvastaisuuden 3.8.1993 ja 31.12.1994 välisen
         ajanjakson osalta ja suostui maksujen palautukseen.
      
      41.   Se ryhtyi viimeksi mainitusta päivämäärästä alkaen soveltamaan tukien maksamista kokonaisuudessaan koskevaa järjestelmää vuoden
         1996 yhteisessä asetuksessa tarkoitetun menettelyn mukaisesti, mutta Ifadap:lle suoritettiin maksuja korvauksena sen suorittamista
         palveluista.
      
      42.   Kyseisten maksujen periminen lopetettiin vuonna 1999, jolloin kansallinen tukiohjelma maatalouden ja metsien uudenaikaistamiseksi
         päättyi ja asetus N:o 1260/1999 tuli voimaan.
      
      43.   Komissio epäili vuosina 1995–1999 noudatetun järjestelyn yhteensopivuutta ja teki maahan tarkastuskäynnin 9.–17.3.2000. Se
         päätteli hankkimistaan tiedoista, että edunsaaja sai tukisopimuksen yhteydessä lomakkeen, jolla sen piti hyväksyä maksua vastaavan
         määrän veloittaminen tililtään vastikkeena ”Ifadap:n kyseisen sopimuksen yhteydessä suorittamista palveluista”. Maksun vapaaehtoisuus
         ja valinnaisuus tuotiin ilmeisesti esille kansallisen toimielimen ja edunsaajien välisissä keskusteluissa.
      
      44.   Komissio lähetti 25.7.2001 virallisen huomautuksen, jossa todettiin, että 1.1.1995 aloitetun käytännön muodollisuuksista aiheutui
         aiempien maksujen kaltaisia pakollisia maksuja, jotka eivät olleet korvausta edunsaajille suoritetuista palveluista.
      
      45.   Komissio ei pitänyt saamaansa vastausta vakuuttavana, joten se antoi 13.11.2002 perustellun lausunnon ja nosti sen jälkeen
         yhteisöjen tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen EY 226 artiklan nojalla.
      
      IV     Asian käsittelyn vaiheet yhteisöjen tuomioistuimessa
      46.   Kannekirjelmässä, joka kirjattiin saapuneeksi yhteisöjen tuomioistuimeen 20.2.2004, vaaditaan toteamaan, että Portugalin hallitus
         on rikkonut sille asetuksen N:o 4253/88 ja EY 10 artiklan nojalla kuuluvia velvoitteita, koska se on antanut Ifadap:n ottaa
         käyttöön ja pitää voimassa yhteisön rakennerahastojen tukien myöntämistä koskevan menettelyn, joka sisältää merkittäviä vaatimuksia
         sellaisten maksujen suorittamisesta, jotka eivät ole vapaaehtoisia eivätkä valinnaisia ja joita ei makseta korvauksena palveluista
         vaan valtiolle tavanmukaisesti annetuista tehtävistä. Lisäksi kannekirjelmässä vaaditaan, että vastaaja velvoitetaan korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut.
      
      47.   Vastaaja vaatii 30.4.2004 saapuneessa vastineessaan, että kanne hylätään perusteettomana ja että komissio velvoitetaan korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut.
      
      48.   Menettelyn kirjallinen vaihe päätettiin kantajan ja vastaajan jätettyä vastauksensa.
      49.   Kumpikin osapuoli oli läsnä vastaajana olevan hallituksen aloitteesta 12.1.2006 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
      V       Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tarkastelu
      A       Lähtökohta
      50.   Komission mielestä Portugali rikkoo yhteisön oikeutta, kun se vähentää järjestelmällisesti EMOTR:n ohjausosaston myöntämiä
         määriä ja vaatii edunsaajia suorittamaan maksuja määrärahaerien hallinnoinnista vastaavalle toimielimelle. Se katsoo, että
         tämä käytäntö rikkoo tukien maksamista kokonaisuudessaan koskevaa sääntöä, joka sisältyy kaikkiin rakennerahastotoimien toteuttamista
         säänteleviin teksteihin ja joka on johdettavissa asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 21 artiklan 3 kohdasta,
         ja että se loukkaa EY 10 artiklassa tarkoitettua lojaalin yhteistyön periaatetta.
      
      51.   Portugalin tasavalta katsoo, että Ifadap:n suorittamistaan palveluista perimä maksu on yhteisön sääntöjen mukainen, asianmukainen
         ja oikeasuhteinen ja ettei se vaikuta millään tavoin yhteisön tukiin. Se on kantajan kanssa eri mieltä oikeuskäytännöstä,
         johon asiassa on vedottu, ja se väittää kantajan loukanneen EY 5 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettua toissijaisuusperiaatetta
         asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklassa tarkoitetun yhteistyön osalta.
      
      52.   Kannekirjelmästä ilmenee, että kyse on jäsenvaltion järjestelystä tiettyjen yhteisen maatalouspolitiikan tukien kanavoimiseksi
         kaudella 1995–1999.
      
      53.   Perusteellinen tarkastelu edellyttää kuitenkin riidan kohteen rajaamista kahdesta suunnasta.
      54.   Yhtäältä neuvoston asetuksilla säännellään yhteisön tukia koskevaa menettelyä säätämällä yhteistyöstä kolmen osapuolen – komission,
         valtion ja kyseisen valtion nimeämien viranomaisten tai toimielinten – välillä.
      
      55.   Toisin sanoen Ifadap:n sovellettavia sääntöjä, toimivaltaa, organisaatiota tai toimintaa ei tule kyseenalaistaa, jollei niillä
         ole vaikutusta yhteisön tukiin.
      
      56.   Toisaalta EMOTR:n kahden osaston välillä on selviä eroja, sillä niillä vaikutetaan eri aloihin: markkinoihin tai maatalouden
         rakenteisiin. EMOTR:n eri haarojen erityispiirteet ovat kuitenkin toissijaisia verrattuna siihen yhteiseen seikkaan, että
         kumpikin saa varoja yhteisön talousarviosta voidakseen rahoittaa niillä piiriinsä kuuluvia toimia.
      
      57.   Täytyy siis ratkaista monta kysymystä: onko EMOTR:n ohjausosaston tuki pääsääntöisesti maksettava edunsaajille kokonaisuudessaan;
         miten Portugalissa on menetelty Ifadap:lle suoritetun maksun voimassaoloaikana; ja, mikäli vähennys todetaan aiheettomaksi,
         voidaanko tätä mitenkään perustella.
      
      B       Yhteisön tukien maksamista kokonaisuudessaan koskeva periaate
      58.   Tukien, lainsäädännön ja oikeuskäytännön erityispiirteiden tarkastelu osoittaa, että EMOTR:n ohjausosaston tuet on maksettava
         ”kokonaisuudessaan”, jollei nimenomaisesti toisin säädetä.
      
      1.       Tukien tavoitteet ja ominaispiirteet
      59.   Yhteisön toiminta täydentää jäsenvaltioiden toimintaa, ja jäsenvaltioiden on jatkettava niille muutenkin kuuluvien tehtävien
         toteuttamista. Olen tältä osin Portugalin hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että yhteisön varat ovat luonteeltaan ”ylimääräisiä”
         suhteessa valtion itsensä myöntämiin varoihin. Tämä tosiasia ei mielestäni kuitenkaan sulje pois tukien maksamista kokonaan.
         Edellä mainitut seikat eivät ole keskenään ristiriitaisia, sillä ne ovat sisällöltään erilaisia.
      
      60.   Jos kansallisten viranomaisten annettaisiin suoraan tai välillisesti vaikuttaa yhteisön antaman tuen lopulliseen määrään,
         järjestelmä vaarantuisi ja lakkaisi olemasta yhtenäinen, sillä mikä tahansa maa saattaisi periä maksun, jonka suuruuden ne
         voisivat itse määrätä.
      
      61.   Syrjintääkin esiintyisi. Ensinnäkin sitä esiintyisi valtioiden välillä, sillä valtiot, joissa olisi eniten tuettuja hankkeita,
         saisivat vastaavasti eniten yhteisön varoja muiden toimintojen kattamiseen tarkoitetun kanavan kautta, jolloin syntyisi eriarvoisuutta
         maksun suuruuden mukaan.(50) Toiseksi sitä esiintyisi edunsaajien välillä, sillä maksujen erilaisuus heijastuisi myönnettyyn määrään siten, että jotkin
         edunsaajat saisivat samanlaisissa olosuhteissa enemmän tukea – samassa maassa tai eri maissa – kuin toiset, mikä voitaisiin
         hyväksyä vain, jos tähän on erityinen peruste.
      
      62.   Myös tukien alkuperästä saadaan edellä mainitun suuntaisia perusteluja. Niinpä vuoden 1977 varainhoitoasetuksen(51) 2 artiklassa säädettiin määrärahojen käytöstä moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti, ja tämä periaate pitää sisällään
         taloudellisuuden ja tehokkuuden periaatteet. Nimenomaan viimeksi mainittu periaate edellyttää, että varoilla saavutetaan parhaat
         tulokset,(52) ja tässä onnistutaan silloin, kun edunsaajat voivat käyttää kokonaan niille myönnetyn määrän siirtämättä siitä mitään osuutta
         muiden menojen kattamiseen, jollei lainsäätäjä siis ole tätä erikseen sallinut.
      
      2.       Lainsäädäntö
      63.   Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 21 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa todetaan, että maksut on
         suoritettava ”ilman – – vähennyksiä tai pidätyksiä”.
      
      64.   Siinä ei viitata maksun suorittamiseen ”kokonaisuudessaan”, kuten asetuksessa N:o 1290/2005,(53) mutta poisjätöstä ei voida päätellä, että kyse olisi vastakkaisista käsitteistä, sillä käytetyt sanat ilmaisevat saman ajatuksen.
      
      65.   Vastaajana olevan valtion toiminta tukee tätä käsitystä, sillä se ei perinyt maksua ohjelmakaudella 2000–2006 asetuksen N:o
         1260/1999 ollessa voimassa; kyseisen asetuksen 32 artiklan 1 kohdan viimeinen virke oli sanamuodoltaan samankaltainen kuin
         edellä mainittu asetuksen N:o 4253/88 säännös.(54)
      
      66.   Vastaavanlaisia ilmauksia käytetään EMOTR:n tukiosastoa koskevissa säännöksissä, joista osa jopa edeltää ajallisesti asetusta
         N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna.(55)
      
      67.   Vaikka EMOTR:n kaksi haaraa ovatkin aivan erilaisia, ne ovat peräisin samasta lähteestä: yhteisön talousarviosta. Tulojen
         yhteisen alkuperän vuoksi tuen maksamiseen sovelletaan samankaltaista järjestelyä, johon kuuluu esimerkiksi myönnettyjen ja
         saatujen määrien vastaavuutta koskevia sääntöjä.
      
      3.       Oikeuskäytäntö
      68.   Yhteisöjen tuomioistuin on käsitellyt useaan otteeseen EMOTR:n tukiosaston tukien suorittamista ”kokonaisuudessaan” koskevaa
         kysymystä, ja sen käyttämät perustelut voidaan määrärahojen yhteisen alkuperän vuoksi siirtää ongelmitta koskemaan myös ohjausosastoa,
         jota se ei aiemmin ole tarkastellut.
      
      69.   Asiassa Jensen ja Korn- og Foderstofkompagniet(56) oli kyse tapauksesta, jossa Tanskan viranomaiset kuittasivat yhteisön tuilla kansallisia verovelkoja,(57) mutta kyseisellä korvauksella ei vähennetty tukia.(58) On myös syytä korostaa, että vaikka tuomiossa tunnustetaankin laaja sisäinen harkintavalta yhteisön myöntämien tukien hallinnoinnissa,
         sillä on rajansa; tällaisen rajan muodostaa ”yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen tar[ve], mikä on välttämätöntä taloudellisten
         toimijoiden eriarvoisen kohtelun välttämiseksi”.(59)
      
      70.   Viimeksi mainittua seikkaa korostettiin yhdistetyissä asioissa Kellinghusen ja Ketelsen annetussa tuomiossa,(60) jossa viitattiin asetukseen N:o 805/68 ja asetukseen N:o 1765/92,(61) joskin ongelmat liittyivät tuolloin asian käsittelykuluihin.(62) Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa on korostettava useita tuohon tuomioon sisältyviä
         seikkoja: ensinnäkin, jos jäsenvaltioiden sallittaisiin pienentää maksumääriä hallintokulujen kattamiseksi, saman maan ja
         eri maiden maanviljelijöitä kohdeltaisiin asetusten tarkoituksen vastaisesti eri tavalla, mikä haittaisi yhteisön sääntöjen
         yhtenäistä soveltamista;(63) toiseksi siinä poiketaan asiassa Denkavit Futtermittel annetusta tuomiosta,(64) joka perustui asetukseen N:o 1725/79,(65) jossa ei – toisin kuin edellä mainituissa asetuksissa – viitattu määrien suorittamiseen kokonaisuudessaan tai kielletty perimästä
         tarkastusten kustannuksia;(66) lopuksi siinä huomautetaan, ettei tukien maksamista kokonaan koskevia säännöksiä ole mahdollista tulkita sellaisten säännösten
         valossa, joihin ei sisälly tällaista sääntöä.(67)
      
      71.   Nämä kolme lausumaa sisällytettiin asiassa Kreikka vastaan komissio annettuun tuomioon,(68) jossa torjuttiin paitsi asiassa Denkavit Futtermittel myös asiassa Bussone annettuun tuomioon perustuva oikeuskäytäntö;(69) viimeksi mainitussa tuomiossa oli sallittu valtioiden mahdollisuus asettaa rahasuoritusten ehdoksi tiettyjä vastikkeita,
         mutta tämän taustalla oli se, että säännöksissä ei sanottu mitään tarkastusten kulujen korvaamisesta.(70)
      
      72.   Merkityksellisenä ei lisäksi voida pitää asiassa Samvirkende Danske Landboforeninger annettua tuomiota,(71) johon Portugalin hallitus vetoaa näkemyksensä tueksi kahden viimeksi mainitun tuomion ohella, sillä siinä on kyse eri tilanteesta
         kuin tässä kanteessa. Yhteiseen maatalouspolitiikkaan vaikuttava Tanskan kiinteistöveron väliaikainen korottaminen, joka on
         ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen kanssa siltä osin kuin se vaikuttaa hinnanmuodostukseen tai muuttaa maatilarakennetta
         ja näin haittaa yhteisten markkinajärjestelyjen toimintaa.
      
      C       Yhteisön tuen määrän vähentäminen Portugalissa
      1.       Vähennyksen olemassaolo
      73.   Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 21 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että yhteisön
         tuet on maksettava edunsaajille kokonaisuudessaan, mikä tarkoittaa, että vähennykset ovat kiellettyjä tukia maksettaessa.
         Vähennyskiellon on katsottava koskevan kaikkia tukiin välittömästi ja erottamattomasti liittyviä maksuja.(72)
      
      74.   Portugalin tilanne on syytä tutkia tästä lähtökohdasta käsin.
      75.   Vastaajana oleva hallitus väittää, että koska EMOTR:n ohjausosaston osuus on pääsääntöisesti 75–85 prosenttia hankkeen arvosta
         ja loppuosa eli 15–25 prosenttia tulee valtiolta, maksun suuruuden määrittäminen kokonaistalousarvion perusteella ei merkitse,
         että edunsaaja suorittaisi maksun yhteisön varoista, jotka tämä saa kokonaisuudessaan; edellä mainittua säännöstä ei siten
         ole sen mielestä rikottu.
      
      76.   Tämä väite on hylättävä, sillä koko maksu ei ole kohdistettavissa jompaankumpaan edellä mainitusta rahoituslähteestä.(73)
      
      77.   Jos Ifadap:n maksujen suuruus määräytyy lopullisten kustannusten mukaan, se vaikuttaa samassa suhteessa ja lainkaan erottelematta
         näiden kustannusten kattamiseksi myönnettyihin määriin. Jos valtio esimerkiksi antaa 20 yksikköä ja yhteisö 80 yksikköä arvoltaan
         100 yksikön toimintaan, lopputulokseksi saadaan, että valtio maksaa vaaditusta 0,9 prosentin maksusta 0,18 ja yhteisö 0,72
         prosenttia, jonka verran yhteisön tuki siis alenee.
      
      78.   Ei siis voida väittää, että edunsaaja saisi kokonaan tälle luvatut varat, sillä summasta on vähennettävä edellä mainittu kustannus;
         tämän vuoksi on tutkittava kyseisen järjestelyn kehitystä.
      
      2.       Järjestelmän toiminta
      79.   Komission mukaan hakijalle toimitetaan asiaankuuluvien muodollisuuksien jälkeen tuen myöntämistä koskeva sopimus ja siihen
         oheistettuna 60 vuorokauden kuluessa palautettava lomake, jolla tämä valtuuttaa veloittamaan tililtään Ifadap:n laskuttaman
         määrän vastikkeena sen suorittamista palveluista; lomakkeessa ei kuitenkaan määritellä näitä suorituksia eikä huomauteta maksun
         oletetusta vapaaehtoisuudesta. Nämä seikat on komission mukaan todettu komission virkamiesten yhteistyössä kansallisen toimielimen
         kanssa 9.–13.3.2000 tekemällä tarkastuskäynnillä.
      
      80.   Portugalin hallitus vetoaa näyttötaakasta annettuun oikeuskäytäntöön riitauttaessaan kantajan väitteet, joita se luonnehtii
         pelkiksi oletuksiksi, ja torjuessaan tästä tarkastuksesta tehdyt päätelmät.
      
      81.   Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön oikeuden noudattamatta jättämisen toteaminen edellyttää laiminlyönnin näyttämistä
         toteen ja kaikkien tarvittavien seikkojen toimittamista yhteisöjen tuomioistuimelle, eivätkä tähän riitä pelkät olettamat.(74)
      
      82.   Kyseisessä oikeuskäytännössä on kuitenkin yksioikoisia tulkintoja karttaen myönnetty, että loogiseen ajatteluun, terveeseen
         järkeen ja kokemukseen perustuvassa, ihmismielen kulkua noudattelevassa ajatusprosessissa tosiseikkoja pidetään toteen näytettyinä,
         vaikka tiedot olisivatkin hajanaisia.
      
      83.   Kukaan tämän riidan osapuolista ei ole toimittanut liitteenä edunsaajille lähetettyjä asiakirjoja, ja tarkastuskertomuskin
         oheistettiin vasta kantajan vastaukseen (käsittelen tätä seikkaa tuonnempana), mutta kantajan kuvaamasta toiminnasta saadut
         tiedot riittävät kumoamaan epäilyt sen todenperäisyydestä.
      
      84.   Kertomuksessa selvitetään tarkastuksen olosuhteita, menetelmiä ja toimenpiteitä. Siinä yksilöidään tarkastuksen kohteena olleet
         edunsaajat – yhteensä 16 – ja hyväksytyt hankkeet – yhteensä 32 – sekä mainitaan niiden kirjausnumerot ja hyväksymispäivät,
         tukimäärät, valtion tai yhteisön osuudet ja suoritettavan maksun suuruus.(75)
      
      85.   Kertomukseen on myös koottu edunsaajien näkemyksiä Ifadap:n suorittamista palveluista ennen sopimuksen tekemistä ja sen jälkeen
         tai maksun vapaaehtoisuudesta ja valinnaisuudesta. Tältä osin haastateltavien kuvaukset kansallisen toimielimen toiminnasta
         vastaavat pääosin toisiaan ja muistuttavat kannekirjelmään sisältyvää kuvausta, joten järjestelmän on katsottava todella toimineen
         kantajan esittämällä tavalla.
      
      86.   Portugalin tapahtuneesta esittämä versio, jossa maksua väitetään valinnaiseksi, on vailla minkäänlaista todellisuuspohjaa.
      87.   Voidaan perustellusti moittia sitä, että kertomus toimitettiin vasta kantajan vastauksen mukana, että sen yksityiskohdat eivät
         tämän laiminlyönnin vuoksi olleet tiedossa ja että sen sisältöä ei selvitetty asianomaiselle valtiolle. Tällaiset seikat eivät
         kuitenkaan typistä oikeutta puolustautumiseen, sillä kannekirjelmässä on tuosta asiakirjasta täsmällisiä otteita,(76) jotka vastaaja sittemmin asiaankuuluvasti kiisti.(77) Lisäksi on korostettava, että Ifadap oli itse mukana Lissabonissa 9.3.2000 pidetyssä valmistelukokouksessa ja tarkastuskäynneillä.(78)
      
      88.   Vastaajan esittämän toisen moitteen osalta haastattelujen vähäinen lukumäärä ei liene ongelmallinen. Kattavuuden lisääminen
         aiheuttaisi huomattavia käytännön vaikeuksia; asetuksessa N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, puhutaan sitä paitsi
         ”pistokokeista”.(79)
      
      89.   ”Maksusta” välittyy jo sananakin pakollisuuden ajatus, eikä vuoden 1996 yhteisen asetuksen sisällön perusteella voida ajatella,
         että maksun suorittaminen olisi vapaaehtoista sitten, kun maksu on vahvistettu.(80)
      
      90.   Lopuksi maksun väitetyn vapaaehtoisuuden ja Ifadap:n suorittamien palvelujen korvaamisen välillä on tietty ristiriita, sillä
         jos maksulla olisi tällainen ominaisuus, kaikille tarjotun avun kustannukset lankeaisivat ainoastaan niille, jotka suostuvat
         maksamaan siitä; jos taas maksu katsottaisiin vastikkeeksi eli ”korvausluonteiseksi maksuksi”, sen suuruus olisi laskettava
         tarjotun avun mukaan eikä soveltamalla kahta kiinteää prosenttilukua, joissa otetaan huomioon vain hankkeen arvo.(81)
      
      D       Perustelun mahdollisuus
      91.   Portugalin tasavallan käyttöön ottama järjestelmä, jossa yhteisön rakennetuet eivät päädy edunsaajille kokonaisuudessaan,
         on ristiriidassa asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 21 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan kanssa. On
         kuitenkin vielä tutkittava, voidaanko tällaista rikkomista millään tavoin perustella.
      
      92.   Minun on aivan ensiksi muistutettava, että – kuten olen selvittänyt – sovellettavissa säännöksissä on oikeuskäytännön mukaan
         erikseen ilmoitettava poikkeukset tukien maksamista kokonaan koskevasta säännöstä.(82)
      
      93.   Tässä asiassa merkityksellisissä yhteisön oikeussäännöissä ei tunneta minkäänlaisia poikkeamia. Vastaajana oleva valtio puolustelee
         kuitenkin maksua väittämällä, että sillä hyvitetään Ifadap:lle sen suorittamat toimet, jotka se erittelee sen perusteella,
         onko toimi toteutettu ennen tuen myöntämistä vai sen jälkeen. Se myös korostaa näiden toimien merkitystä(83) ja toteaa, että niihin sovelletaan yksityisoikeudellisia säännöksiä, koska se toteuttaa ne niin kuin mikä tahansa muu alan
         toimija.(84)
      
      94.   Tällainen tulkinta on keinotekoinen ja ristiriitainen. Ensinnäkään kiista ei koske Ifadap:n tehtäviä. On myös tarpeetonta
         erotella tehtäviä, jotka Ifadap toteuttaa EMOTR:n ohjausosaston neuvottelukumppanina, niistä tehtävistä, jotka se suorittaa
         yksityisenä toimijana, sillä jos edunsaajat eivät saa kaikkia yhteisön myöntämiä varoja, on samantekevää, katetaanko vähennyksellä
         hallintokuluja vai korvataanko sillä teknistä apua.
      
      95.   Toiseksi olen jo perustellut, miksi on epäjohdonmukaista luonnehtia maksua yhtäaikaisesti korvausluonteiseksi ja vapaaehtoiseksi,
         sillä mahdollisuus välttyä maksulta sopii huonosti yhteen sen kanssa, että maksu suoritetaan vastikkeena tarjotusta avusta
         avoimeen kilpailuun perustuvassa järjestelyssä.
      
      96.   Kansallisten viranomaisten on rakennerahastojen tarkoituksen vuoksi silti perusteltua pyrkiä siihen, että oman maan kansalaiset
         saavat mahdollisimman paljon tukia, sillä tuet koituvat tuon maan hyödyksi.(85) Tämä tosiseikka ja yhteisön tukien täydentävyys edellyttävät ponnisteluja valtioilta itseltään, jolloin hallinnon tehostaminen
         merkitsee usein kulujen lisääntymistä, mutta tästä ei saa koitua seurauksia tukien toiselle rahoittajalle, jollei toisin säädetä.
      
      E       Lojaalin yhteistyön periaate ja toissijaisuusperiaate
      97.   Komissio vetoaa näkemyksensä tueksi lojaalin yhteistyön periaatteeseen, kun taas Portugali perustaa väitteensä toissijaisuusperiaatteeseen.
      1.       Lojaali yhteistyö
      98.   Lojaalin yhteistyön periaate tunnustetaan EY 10 artiklassa, joka velvoittaa jäsenvaltioita toteuttamaan ”kaikki yleis- ja
         erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tästä sopimuksesta tai yhteisön toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden
         täyttämisen varmistamiseksi”.
      
      99.   Maksu vaikuttaa yhteisön tukeen ja rikkoo siten edellä mainittua määräystä, sillä edunsaajat eivät saa tukea ilman vähennyksiä
         tai pidätyksiä, vaikka asetuksessa N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään niin; tämän asetuksen rikkominen
         riittää sellaisenaan osoitukseksi edellä mainitun periaatteen loukkaamisesta yleensä.
      
      2.       Toissijaisuus
      100. Tämä periaate kiteytetään yhteisön oikeudessa EY 5 artiklan toisessa kohdassa aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen
         toimivaltaan.(86)
      
      101. Vastaajana oleva valtio vetoaa periaatteeseen asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklan 1 kohdan
         yhteydessä; siinä edellytetään ”yhteistyöhön osallistumista” komission, jäsenvaltion ja toimivaltaisten viranomaisten tai
         toimielinten kesken, koska toimet toteutetaan kansallisten toimien ohella. Se väittää tältä osin, etteivät Ifadap:n suorittamat
         palvelut ja sen vastasuoritus ole ristiriitaisia, sillä molemmilla edistetään mitä asianmukaisimmin ja tehokkaimmin osallistumista
         EMOTR:n ohjausosaston ohjelmiin.
      
      102. Lienee kuitenkin selvää, että asetukset N:o 2052/88 ja N:o 4253/88, samoin kuin niiden muutokset, on annettu yhteisön toimivallan
         rajoja noudattaen, koska tavoiteltua päämäärää – yhteisön rakennetukijärjestelmän yhdenmukaisuuden takaamista – on mahdotonta
         saavuttaa tässä asiassa kyseessä olevien kaltaisten sisäisten toimien kautta, sillä ne johtavat eriarvoiseen kohteluun.
      
      103. Tukien maksamista kokonaan koskevaa sääntöä sovelletaan sitä paitsi yhden yhteistyökumppanin osuuteen, joten se voi täysin
         vapaasti asettaa ehtoja tuelleen.
      
      104. Lopuksi on enää lisättävä, ettei toissijaisuusperiaatteella ole mitään vaikutusta rakennetoimia varten suunniteltuun työnjakoon
         eikä siten myöskään kansallisen toimielimen toimintaan.
      
      VI     Oikeudenkäyntikulut
      105. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja koska
         Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, Portugalin tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      
      VII  Ratkaisuehdotus
      106. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
      1)         toteaa, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut sille asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta rakennerahastojen toiminnan
         yhteensovittamisen osalta toisaalta keskenään ja toisaalta Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden
         kanssa 19 päivänä joulukuuta 1988 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1993
         annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2082/93, 21 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla kuuluvia velvoitteita, koska
         se on ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosaston tukien myöntämistä koskevan
         menettelyn, jossa on suoritettava sellaisia maksuja, jotka vähentävät perusteettomasti yhteisön tukea, ja
      
      2)         velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      1 –	Alkuperäinen kieli: espanja.
      
      2 –	André, C., ”La section Orientation du FEOGA”, Revue du Marché commun, nro 170, 1973, s. 454 ja 455.
      
      3 –	EYVL 1962. P 30, s. 99. Sitä on muutettu viimeksi asetuksella (ETY) N:o 728/70 (EYVL L 94, s. 9).
      
      4 –	”Le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole”, Le droit et les affaires, nro 123, 29.1.1968, asiakirja VI, s. 2.
      
      5 –	Asetuksen N:o 25 1 artiklan toinen kohta.
      
      6 –	Teoksessa Fernández del Hoyo, J. J., La política agraria común (PAC) y sus reformas, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 1994, s. 22–31, esitetään täsmällisesti ja selkeästi tukiosastoon
         sisältyvät tukimekanismit.
      
      7 –	Vuoden 1998 tietojen mukaan suorien tukien osuus menoista oli 82 prosenttia, vientitukien osuus 12 prosenttia ja hintainterventioiden
         osuus 6 prosenttia (lähde: Euroopan parlamentti, Faktatietoja, 4.1.4 EMOTR – tukiosasto). 
      
      8 –	Artikkelissa Tió Saralegui, C., ”La reforma del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)”, Revista de Instituciones Europeas, nide 16, 1989-2, s. 383 ja 384, muistutetaan seuraavaa: ”Euroopan yhtenäismarkkinoiden toteuttaminen saattaa lisätä alueellista
         eriarvoisuutta yhteisössä. Kilpailun lisääntyminen on toistaiseksi hyödyttänyt lähinnä kilpailukykyisimpiä yrityksiä ja alueita,
         joilla on paras infrastruktuuri ja suurin suhteellinen kilpailuetu.” Siksi vahvistetaan sellaisten heikommin menestyneiden
         maiden asemaa, jotka tavoittelevat samalla entistä suurempaa yhteenkuuluvuutta.
      
      9 –	Euroopan yhtenäisasiakirjalla (EYVL 1987, L 169, s. 1) EY:n perustamissopimukseen lisätyssä 130 a artiklassa (josta on
         muutettuna tullut EY 158 artikla) ja 130 b artiklassa (josta on tullut EY 159 artikla) taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus
         määritetään yhtenäismarkkinoiden saavuttamisessa välttämättömäksi liitännäispolitiikaksi. Ns. Agenda 2000 -uudistuksessa tukiosastoon
         on tavoite 1 -alueita lukuun ottamatta siirretty kaikki voimassa olevat rakenne- ja maaseututoimet.
      
      10 –	Rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin
         toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa 24.6.1988 annettu asetus (EYVL L 185, s. 9).
      
      11 –	20.7.1993 annettu asetus (EYVL L 193, s. 5).
      
      12 –	Rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin
         toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta 19.12.1988 annettu asetus
         (EYVL L 374, s. 1).
      
      13 –	20.7.1993 annettu asetus (EYVL L 193, s. 20).
      
      14 –	Asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 1 kohta luettuna yhdessä 1 artiklan kanssa.
      
      15 –	Asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 artiklan 3 kohta.
      
      16 –	Ohjausosaston tuet olivat 6,7 prosenttia tukiosaston tuista vuonna 2001 (lähde: Euroopan parlamentti, Faktatietoja, 4.1.6
         YMP:n rahoitus: EMOTR).
      
      17 –	Fernández del Hoyo, J. J., em. teos, s. 172.
      
      18 –	Asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklan 1 kohta.
      
      19 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 9 artikla.
      
      20 –	Asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklan 1 kohta.
      
      21 –	Delgado De Miguel, J. F., Derecho agrario de la Unión Europea, Editorial Thebook, Oviedo, 1996, s. 142 ja sitä seuraavat sivut.
      
      22 –	Asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 artiklan 4 kohta ja 11 a artiklan 5 kohta sekä asetuksen N:o
         4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 5–7 artikla.
      
      23 –	Asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 artiklan 5 kohta ja 11 a artiklan 6 ja 7 kohta sekä asetuksen
         N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 8–13 artikla.
      
      24 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 14–16 artikla.
      
      25 –	Yhteisön osuus suhteutetaan asetuksen N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 13 artiklassa sekä asetuksen N:o 4253/88,
         sellaisena kuin se on muutettuna, 17 ja 18 artiklassa vahvistettujen perusteiden mukaan.
      
      26 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 21 artiklan 1 kohta.
      
      27 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 21 artiklan 3 kohdan toinen alakohta.
      
      28 –	Ohjelmien valmisteluun ja käyttöönottoon tarvitaan toisinaan varsin mittavaa teknistä ja byrokraattista infrastruktuuria;
         Tió Saralegui, C., em. teos, s. 384.
      
      29 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 32 artiklan 2 kohta.
      
      30 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 23 artiklan 1 kohta.
      
      31 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 23 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta.
      
      32 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 23 artiklan 2 kohdan neljäs alakohta. Komissio tosin kiisti suullisessa
         käsittelyssä tämän velvoitteen olleen voimassa ennen vuotta 2001.
      
      33 –	EYVL L 161, s. 1. Tätä asetusta on muutettu 28.6.2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1447/2001 (EYVL L 198, s.
         1), 26.5.2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1105/2003 (EUVL L 158, s. 3) ja 24.1.2005 annetulla neuvoston asetuksella
         (EY) N:o 173/2005 (EUVL L 29, s. 3).
      
      34 –	Asetuksen N:o 1260/1999 54 artikla.
      
      35 –	EUVL L 209, s. 1.
      
      36 –	Jäsenvaltioiden toimintaohjelmien toteuttamisesta EMOTR:n tukiosaston menojen valvonnan osalta 22 päivänä huhtikuuta 1997
         annettu neuvoston asetus (EY) N:o 723/97 (EYVL L 108, s. 6).
      
      37 –	Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1258/1999 (EYVL
         L 160, s. 103).
      
      38 –	2 artiklan 1 kohta. Maataloustukirahastosta, johon sovelletaan 12–21 artiklaa, rahoitetaan 3 artiklassa tarkoitetut menot
         yhteistyöllä valtioiden kanssa (1 kohdassa tarkoitetut menot) tai keskitetysti (2 kohdassa tarkoitetut menot); maaseuturahastosta,
         jota käsitellään 22–28 artiklassa, korvataan yhteisön rahoitusosuus 4 artiklan mukaisissa ohjelmissa. Kummastakin rahastosta
         voidaan rahoittaa 5 artiklassa lueteltuja toimia.
      
      39 –	Diário da República I, A-sarja, nro 298, 23.12.1993, s. 7132.
      
      40 –	Perussäännön 1 §.
      
      41 –	Perussäännön 2 §.
      
      42 –	Perussäännön 3 §.
      
      43 –	Perussäännön 5 §:n 1 momentti.
      
      44 –	Perussäännön 5 §:n 2 momentin b kohta.
      
      45 –	Perussäännön 5 §:n 2 momentin d kohta.
      
      46 –	Perussäännön 5 §:n 2 momentin e kohta.
      
      47 –	Perussäännön 5 §:n 2 momentin f kohta.
      
      48 –	Perussäännön 20 §:n 1 momentin b kohta.
      
      49 –	Diário da República I, A-sarja, nro 136, 14.6.1996, s. 7871.
      
      50 –	Kunkin maan erityispiirteet otetaan huomioon valmisteltaessa ja hyväksyttäessä monivuotisia ohjelmia ja kehittämisvälineitä.
      
      51 –	Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava 21 päivänä joulukuuta 1977 annettu varainhoitoasetus (EYVL L 356,
         s. 1).
      
      52 –	Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston
         asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL L 248, s. 1), jolla korvataan vuoden 1977 varainhoitoasetus, 3 ja 27 artikla.
         Rakennerahastojen menoihin sovelletaan edellä mainittuja säännöksiä 155 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
      
      53 –	Asetuksen N:o 1290/2005 11 artikla.
      
      54 –	”Maksuviranomainen huolehtii siitä, että lopulliset edunsaajat saavat rahastoista maksettavan osuuden mahdollisimman nopeasti
         ja kokonaisuudessaan. Niihin ei saa kohdistua vähennyksiä, pidätyksiä tai lisäkustannuksia, jotka vähentäisivät näitä määriä.”
      
      55 –	Esim. naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o
         805/68 (EYVL L 148, s. 24) 30 a artiklassa, joka on lisätty siihen 30.6.1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2066/92
         (EYVL L 215, s. 49), säädetään, että ”tämän asetuksen mukaan maksettavat summat maksetaan kokonaan edunsaajille”; vastaavasti
         tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1765/92
         (EYVL L 181, s. 12) 15 artiklan 3 kohdassa todetaan, että ”tässä asetuksessa tarkoitetut korvaukset on kokonaisuudessaan maksettava
         edunsaajille”.
      
      56 –	Asia C-132/95, tuomio 19.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2975).
      
      57 –	Jensenille ilmoitettiin, että 33 563 Tanskan kruunun suuruinen tuki käytettäisiin tämän arvonlisäverovelan kattamiseen;
         myöskään Korn- og Foderstofkompagniet ei saanut mitään siksi, että tuesta luopuneella Stenholtilla oli velvoitteita valtiota
         kohtaan.
      
      58 –	Asiassa Jensen ja Korn- og Foderstofkompagniet annetun tuomion 61 kohta.
      
      59 –	Saman tuomion 49 kohta, jossa mainitaan yhdistetyissä asioissa 205/82–215/82, Deutsche Milchkontor ym., 21.9.1983 annettu
         tuomio (Kok. 1983, s. 2633).
      
      60 –	Yhdistetyt asiat C-36/97 ja C-37/97, tuomio 22.10.1998 (Kok. 1998, s. I-6337).
      
      61 –	Ks. alaviite 55.
      
      62 –	Kellinghusenilta laskutettiin 788 DEM ja Ketelseniltä 214 DEM.
      
      63 –	Yhdistetyissä asioissa Kellinghusen ja Ketelsen annetun tuomion 20 kohta.
      
      64 –	Asia 233/81, tuomio 15.9.1982 (Kok. 1982, s. 2933).
      
      65 –	Rehuseoksiksi jalostetulle rasvattomalle maidolle ja vasikoiden rehuksi tarkoitetulle rasvattomalle maitojauheelle myönnettävää
         tukea koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 26 päivänä heinäkuuta 1979 annettu komission asetus (EYVL L 199, s. 1 (ETY)
         N:o 1725/79).
      
      66 –	Em. yhdistetyissä asioissa Kellinghusen ja Ketelsen annetun tuomion 22 ja 23 kohta.
      
      67 –	Saman tuomion 27 kohta.
      
      68 –	Asia C-247/98, tuomio 11.1.2001 (Kok. 2001, s. I-1).
      
      69 –	Asia 31/78, tuomio 30.11.1978 (Kok. 1978, s. 2429).
      
      70 –	Tietyistä munien pitämiseen kaupan sovellettavista vaatimuksista annetun asetuksen (ETY) N:o 1619/68 soveltamisesta 17
         päivänä tammikuuta 1969 annettu komission asetus (ETY) N:o 95/69 (EYVL L 13, s. 13) ja tietyistä munien pitämiseen kaupan
         sovellettavista vaatimuksista 29 päivänä lokakuuta 1975 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2772/75 (EYVL L 282, s. 56) eivät
         sisältäneet tällaista vaatimusta. Ks. em. asiassa Kreikka v. komissio annetun tuomion 28 kohta.
      
      71 –	Asia 297/82, tuomio 26.10.1983 (Kok. 1983, s. 3299, Kok. Ep. VII, s. 319).
      
      72 –	Julkisasiamies Jacobs esitti tämän ajatuksen em. yhdistetyissä asioissa Kellinghusen ja Ketelsen antamansa ratkaisuehdotuksen
         13 kohdassa.
      
      73 –	Näin väitetään vastineen 97 kohdassa, sillä sen mukaan rakennerahastojen tuet vähenisivät vain silloin, jos maksu ylittäisi
         15 prosenttia – tai 25 prosenttia – hankkeen arvosta.
      
      74 –	Mm. asia 96/81, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.5.1982 (Kok. 1982, s. 1791, 6 kohta); asia C-404/00, komissio v. Espanja,
         tuomio 26.6.2003 (Kok. 2003, s. I-6695, 26 kohta) ja asia C‑434/01, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 6.11.2003
         (Kok. 2003, s. I-13239, 21 kohta).
      
      75 –	Kansallinen toimielin palautti summan niissä tapauksissa, joissa hanke oli hyväksytty aiemmin kuin 1.1.1995.
      
      76 –	Kannekirjelmän 28, 58 ja 59 kohta. Kertomuksen päätelmät esitetään 56 ja 57 kohdassa.
      
      77 –	Vastineen 61–73 kohdassa käsitellään edellä mainittua tarkastuskäyntiä ja arvostellaan useita kyselyihin liittyviä seikkoja.
      
      78 –	Kertomuksen liite I sisältää luettelon kansallisen toimielimen edustajista kokouksessa ja tarkastuskäynneillä.
      
      79 –	Asetuksen N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna, 23 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta. Pistokokeella selvitetään
         jonkin kohderyhmän näkemys tietystä asiasta kyselyillä, jotka toteutetaan kokonaisuuden kannalta edustaviksi katsotuissa pienissä
         otoksissa.
      
      80 –	On yllättävää, ettei vastaaja ole ehdottanut todistajaksi yhtään hakijaa, joka olisi kieltäytynyt maksusta, tai perännyt
         Ifadap:lta tietoja perityistä ja suorittamatta jääneistä maksuista. Kyse ei ole, kuten vastaajan edustaja ilmeisesti asian
         ymmärsi suullisessa käsittelyssä, ”syyttömyyden” toteen näyttämisestä vaan siitä, että komission väitteiden paikkansapitämättömyys
         osoitetaan asiassa C-54/95, Saksa v. komissio, 21.1.1999 annetussa tuomiossa (Kok. 1999, s. I-35, 35 kohta); asiassa C-278/98,
         Alankomaat v. komissio, 6.3.2001 annetussa tuomiossa (Kok. 2001, s. I-1501, 41 kohta) ja asiassa C-300/02, Kreikka v. komissio,
         24.2.2005 annetussa tuomiossa (Kok. 2005, s. I‑1341, 36 kohta) tarkoitetulla tavalla.
      
      81 –	Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut maksujen osalta, että korvausluonteiset maksut on määritettävä kyseisistä
         menettelyistä aiheutuvien kustannusten perusteella (mm. asia C‑188/95, Fantask ym., tuomio 2.12.1997, Kok. 1997, s. I-6783;
         asia C-134/99, IGI, tuomio 26.9.2000, Kok. 2000, s. I-7717 ja asia C-206/99, SONAE, tuomio 21.6.2001, Kok. 2001, s. I-4679).
      
      82 –	Em. yhdistetyissä asioissa Kellinghusen ja Ketelsen ja asiassa Kreikka v. komissio annetut tuomiot sekä – toisin – asiassa
         Denkavit ja Bussone annettu tuomio.
      
      83 –	Vastineen 25 kohdassa todetaan, että noin 90 prosenttia hankkeista ei etenisi alkuvaiheesta ilman teknistä neuvontaa.
      
      84 –	Ifadap:n perussäännön 3 §:n 2 momentti ja 20 §:n 1 momentin b kohta.
      
      85 –	Hyöty puolestaan heijastuu yhteisöön, joka voi tällaisten tukien avulla saavuttaa tavoittelemansa päämäärät.
      
      86 –	Tämä ajatus toistetaan Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta
         tehdyn pöytäkirjan 3 kohdassa.