CELEX: 52018DC0420
Language: nl
Date: 2018-05-23 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Polen

EUROPESE COMMISSIE
            Brussel, 23.5.2018
            COM(2018) 420 final
            Aanbeveling voor een
            AANBEVELING VAN DE RAAD
            over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Polenen met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Polen
            
               
         
         
            
            
            
               Aanbeveling voor een
            
            
               AANBEVELING VAN DE RAAD
            
            
               over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Polen
               
                  en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Polen
            
            
               DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
            
            
               Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
            
            
               Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid
                  1
               , en met name artikel 5, lid 2/artikel 9, lid 2,
            
            
               Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie
                  2
               ,
            
            
               Gezien de resoluties van het Europees Parlement
                  3
               ,
            
            
               Gezien de conclusies van de Europese Raad,
            
            
               Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
            
            
               Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
            
            
               Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
            
            
               Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
            
            
               Overwegende hetgeen volgt:
            
            
               (1)Op 22 november 2017 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2018 voor coördinatie van het economisch beleid. Er werd terdege rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is afgekondigd. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 22 maart 2018 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 22 november 2017 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Polen niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. 
            
            
               (2)Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Polen gepubliceerd
                  4
               . Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Polen bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Polen in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. 
            
            
               (3)Op 26 april 2018 heeft Polen zijn nationale hervormingsprogramma 2018 en zijn convergentieprogramma 2018 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.
            
         
         
            
               (4)De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad
                  5
                kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's te herzien, en wijzigingen daarop voorstellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren met betrekking tot de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de Europese structuur- en investeringsfondsen koppelen aan gezonde economische governance, nader aangegeven hoe zij van die bepaling zou gebruikmaken
                  6
               . 
            
            
               (5)Polen valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. In zijn convergentieprogramma 2018 gaat het kabinet ervan uit dat het nominale saldo stapsgewijs zal verbeteren van een tekort van 1,7 % van het bbp in 2017 tot 0,7 % van het bbp in 2021. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn - een structureel tekort van 1,0 % van het bbp - zal naar verwachting niet worden bereikt tegen 2021, d.w.z. binnen de looptijd van het convergentieprogramma. Het herberekende structurele saldo
                  7
                wijst echter nog op een tekort van 1,3 % van het bbp in 2021. Volgens het convergentieprogramma 2018 zal de overheidsschuldquote naar verwachting afnemen van 50,6 % van het bbp in 2017 tot 50,4 % van het bbp in 2018 en tot 46,0 % van het bbp in 2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is voor 2018 voorzichtig en voor de periode daarna plausibel. 
            
            
               (6)Op 11 juli 2017 heeft de Raad Polen de aanbeveling gedaan dat de nominale netto primaire overheidsuitgaven
                  8
                niet meer dan 3,7 % mochten groeien in 2018, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp. Terzelfdertijd was aangegeven dat bij de beoordeling van de begrotingsplannen terdege rekening zal moeten worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die bijdraagt aan zowel het versterken van het voortgaande herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De Commissie heeft een kwalitatieve beoordeling gemaakt van de vraag hoe stevig de economische situatie in Polen is, zonder daarbij de uitdagingen op het gebied van houdbaarheid uit het oog te verliezen. Op die grondslag wordt geconcludeerd dat geen bijkomende elementen in aanmerking hoeven te worden genomen. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat het risico dat in 2018 significant zal worden afgeweken van die aanbevolen aanpassing.
            
            
               (7)Voor 2019 zou, gezien een voor Polen verwachte output gap van 1,5 %, de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven op niet meer dan 4,2 % moeten uitkomen, in overeenstemming met de structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp die resulteert uit de matrix van vereisten in het kader van het stabiliteits- en groeipact. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat het risico dat in 2019 significant zal worden afgeweken van dat vereiste. Al met al is de Raad van oordeel dat vanaf 2018 de nodige maatregelen moeten worden genomen om aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact te voldoen.
            
            
               (8)Op de middellange en lange termijn zal Polen in diverse sectoren met uitgavendruk te maken krijgen, met name door de vergrijzing van de bevolking, die nieuwe mechanismen zullen vergen om overheidsuitgaven op hun doelmatigheid en doeltreffendheid te beoordelen en om een nieuwe toewijzing van middelen te bevorderen. Met het oog daarop heeft het kabinet werkzaamheden aangevat om het begrotingsproces te hervormen, met name om het begrotingsraamwerk op middellange termijn te versterken en om uitgaventoetsingen te integreren in het begrotingsproces. Polen is de enige lidstaat zonder een volwaardige onafhankelijke begrotingsraad - en zonder concrete plannen om er een op te richten -, al heeft het wel onafhankelijke instanties die sommige van de taken uitvoeren die doorgaans door begrotingsraden worden uitgevoerd. Het landverslag 2018 komt tot de bevinding dat Polen geen vooruitgang heeft geboekt bij het inperken van het uitgebreide gebruik van verlaagde btw-tarieven. Wel werkt het Poolse ministerie van Financiën aan een vereenvoudiging van de wijze waarop toepasselijke tarieven aan goederen en diensten worden toegekend.
            
            
               (9)De Poolse arbeidsmarkt heeft de laatste jaren sterk gepresteerd en de arbeidsparticipatie is verder blijven stijgen. Toch is de participatie van bepaalde groepen werknemers, met name van vrouwen, laaggeschoolden en ouderen, laag gebleven in vergelijking met andere lidstaten. Diverse recente beleidsmaatregelen hebben de prikkels om te werken doorgaans verminderd, met name voor vrouwen en ouderen. Het Poolse socialezekerheidsstelsel geeft onvoldoende prikkels om aan het werk te gaan. De kindertoelage heeft de armoede en ongelijkheid weliswaar verminderd, maar heeft een negatief effect gehad op de arbeidsparticipatie van ouders, meestal vrouwen, doordat de hoogte ervan en de beperkte inkomensafhankelijkheid de in andere sociale uitkeringen ingebouwde prikkels om uit te werken te gaan, te niet doen. Een verdere rem op de arbeidsparticipatie van vrouwen is het feit dat het inschrijvingspercentage in formele kinderopvang van kinderen jonger dan drie jaar, bij de laagste in de EU blijft. De beperkte steun die beschikbaar wordt gesteld voor mensen die langdurige zorg op zich nemen, belet hen de arbeidsmarkt te betreden. De verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd heeft sommige oudere werknemers ertoe aangezet om de arbeidsmarkt te verlaten. Migratie uit niet-EU-landen helpt om te voldoen aan de toegenomen vraag naar arbeid.
            
            
               (10)Een verdere weg om zowel arbeidsparticipatie als het innovatieve vermogen van de economie te ondersteunen, bestaat erin leerlingen en volwassenen toe te rusten met de nodige vaardigheden en competenties die werkgelegenheid op een snel veranderende arbeidsmarkt ondersteunen. De participatiegraad van volwassenen in onderwijs en opleidingen ligt ruim onder het EU-gemiddelde. Deze omstandigheid, in combinatie met bepaalde zwakke punten voor digitale vaardigheden en lees- en rekenvaardigheid, met name bij volwassenen zonder hoger onderwijsdiploma, is een obstakel voor hun inzetbaarheid. In hoeverre recentelijk geïntroduceerde en nog op stapel staande beleidsmaatregelen, zoals veranderingen in de organisatie van het algemeen vormend onderwijs, het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, een effect zullen hebben op het niveau van de vaardigheden, is nog niet bekend. 
            
            
               (11)Polen is maatregelen blijven nemen om de segmentatie van de arbeidsmarkt aan te pakken door de mogelijkheden te beperken om misbruik te maken van flexwerk, door de sociale premies te verhogen voor bepaalde atypische arbeidscontracten en door een minimumuurloon in te voeren voor bepaalde van deze contracten. Het aantal en aandeel vaste contracten is sinds eind 2016 toegenomen, hoewel het aandeel tijdelijke contracten nog steeds tot de hoogste in de EU blijft horen. In de hervormde arbeidswetgeving kan misschien een aantal verdere wetswijzigingen worden opgenomen dat van belang is wat betreft de tweedeling op de arbeidsmarkt. De sociale bescherming van werknemers die zelfstandig zijn en bepaalde atypische contracten hebben, kan een potentieel probleem worden, met name uit oogpunt van de toereikendheid van hun toekomstige pensioenen. Sinds 2015 zijn diverse maatregelen ingevoerd om de sociale bescherming voor zelfstandigen en voor atypische werknemers te verbeteren.
            
            
               (12)De gemiddelde pensioenleeftijd is de jongste jaren gestegen, mede als gevolg van vroegere hervormingen, zoals het afschaffen van mogelijkheden voor vroegpensioen en een geleidelijke verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd. Voor de economische groei op middellange termijn en voor de toereikendheid en de budgettaire houdbaarheid van het pensioenstelsel is het van cruciaal belang dat de gemiddelde pensioenleeftijd verder blijft stijgen. De recente verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd tot 60 jaar voor vrouwen en tot 65 jaar voor mannen gaat echter in de omgekeerde richting. Daarentegen is de pensioenleeftijd voor mannelijke en vrouwelijke rechters in gewone rechtbanken gelijkgeschakeld op 65 jaar, zoals de Commissie had gevraagd. Het bijzondere sociale verzekeringsstelsel voor landbouwers, dat wordt gesubsidieerd tegen een kostprijs van bijna 1 % van het bbp, is een van de redenen voor de geringe arbeidsmobiliteit en verborgen werkloosheid in de landbouw.
            
            
               (13)Betere toegang tot de zorg en een verhoging van de doeltreffendheid ervan zijn nodig om de gezondheidsresultaten in Polen te verbeteren. Zelfgerapporteerde onvervulde zorgbehoeften behoren tot de hoogste in de EU en de wachtlijsten voor bepaalde ingrepen zijn bijzonder lang. Het aantal ziekenhuisbedden is betrekkelijk hoog en is geografisch niet optimaal gespreid. Ambulante en primaire zorg is doorgaans onderontwikkeld, waardoor artsen geprikkeld worden om voor onderzoek en behandeling door te verwijzen naar medisch specialisten. Deze punten aanpakken is een bijzondere uitdaging, gezien het niveau van overheidsfinanciering en het aantal artsen en verpleegkundigen dat voor bepaalde specialismen in Polen ruim onder het EU-gemiddelde ligt. In 2017 zijn enige inspanningen geleverd om de middelen in de zorg doelmatiger te verdelen, maar de effecten van deze maatregelen moeten nog worden afgewacht. 
            
            
               (14)Het is van cruciaal belang om het innovatievermogen van de Poolse economie te vergroten zodat het land hogerop kan komen in de mondiale waardeketen en zo het potentieel kan schragen om de levensstandaard te verbeteren. Dit vergt beleidsinitiatieven op talrijke fronten, in een geleidelijk proces van meerdere jaren. De essentiële beleidsterreinen in dit verband zijn onder meer het bouwen aan het vertrouwen in het regelgevingskader, het geven van stimuli om ondernemingen aan te zetten tot onderzoek en ontwikkeling, versterking van de wetenschappelijke basis door onder meer hervormingen van het hoger onderwijs en het aanmoedigen van een sterke kennisstroom en nauwe samenwerking tussen het bedrijfsleven en onderzoeksinstellingen. Voor dit laatste moeten er ook gunstige voorwaarden komen voor de commercialisering van onderzoek dat met overheidsmiddelen is ontwikkeld en gesteund. Op deze terreinen zijn al diverse beleidsmaatregelen ten uitvoer gelegd en het kabinet heeft er nog andere gepland. 
            
            
               (15)De snelheid waarmee wet- en regelgeving veranderen en het beperkte gebruik van publieke en sociale consultaties over een aantal cruciale wetten drukken op de kwaliteit van wetgeving en doen de onzekerheid voor bedrijven toenemen. In dit verband is het ook van wezenlijk belang om de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te garanderen. De Commissie concludeerde dat de wijzigingen aan het rechtssysteem die zijn goedgekeurd, een duidelijk risico inhouden voor een ernstige schending van de rechtsstaat. Rechtszekerheid en vertrouwen in de kwaliteit en voorspelbaarheid van regelgeving, fiscaliteit en andere beleidstakken en instellingen zijn belangrijke factoren waardoor het investeringspeil zou kunnen toenemen. Stevige effectbeoordelingen vooraf en achteraf en goed vormgegeven en uitgevoerde sociale en publieke consultaties zouden de kwaliteit van wetgeving kunnen helpen te verbeteren, zouden minder wijzigingen achteraf vergen en zodoende de voorspelbaarheid van het regelgevingskader kunnen vergroten. Een en ander zou kunnen helpen om mogelijke negatieve neveneffecten van nieuwe wetten op korte termijn te beperken, zoals bijvoorbeeld de tijdelijke verhoging van regeldruk als gevolg van wijzigingen in belastingregels. 
            
            
               (16)Het wegennet is dankzij EU-financiering snel ontwikkeld, maar het aantal verkeersdoden is nog steeds bij de hoogste in de Unie. Bovendien staan steden voor toenemende uitdagingen op het gebied van mobiliteit, zoals congestie en luchtvervuiling veroorzaakt door het toenemende aantal auto's en het grote aandeel oude auto's. De bestaande prikkels om gebruik te maken van vormen van collectief vervoer, vervoer met lage emissies en actief vervoer, zijn onvoldoende om deze uitdagingen het hoofd te bieden. De uitvoering van door de EU gecofinancierde spoorwegprojecten blijft kampen met grote knelpunten, in hoofdzaak als gevolg van de beperkte capaciteit van de bouwsector en institutionele zwakke punten van de beheerder van de spoorweginfrastructuur. Over de ontwikkeling op lange termijn van vervoersnetwerken in alle vervoersvormen voor de periode na 2023 ontbreekt het nog steeds aan strategische reflectie, waarin de respectieve rol van die vervoersvormen helder wordt bepaald en toegewezen.
            
            
               (17)In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Polen verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Polen zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Polen, maar is zij ook nagegaan of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten. 
            
            
               (18)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma 2018 onderzocht en zijn advies daarover
                  9
                is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,
            
            
               BEVEELT AAN dat Polen in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt:
            
            
               1.Ervoor zorgen dat de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven in 2019 niet meer dan 4,2 % bedraagt, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Stappen zetten om de doelmatigheid van de overheidsuitgaven te verbeteren, onder meer door het begrotingsproces te verbeteren.
            
            
               2.Stappen zetten om de arbeidsparticipatie te verhogen, onder meer door de toegang tot kinderopvang te verbeteren en door voor de arbeidsmarkt relevante vaardigheden te bevorderen, inzonderheid via volwassenenonderwijs, en door hinderpalen voor vastere vormen van werkgelegenheid uit de weg te ruimen. De houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel garanderen door maatregelen te nemen om de daadwerkelijke pensioenleeftijd te verhogen en door de gunstige pensioenregelingen te hervormen. 
            
            
               3.Versterken van het innovatievermogen van de economie, onder meer door nauwere samenwerking tussen het bedrijfsleven en onderzoeksinstellingen te bevorderen. Het regelgevingsklimaat verbeteren, met name door te zorgen voor effectieve publieke en sociale consultaties tijdens het wetgevingsproces.
            
            
               Gedaan te Brussel,
            
         
         
            
               
                     Voor de Raad
               
               
                     De voorzitter
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        COM(2018) 420 final.
               
               
                  
                     (3)
                  
                        P8_TA(2018)0077 en P8_TA(2018)0078.
               
               
                  
                     (4)
                  
                        SWD(2018) 219 final.
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
               
               
                  
                     (6)
                  
                        COM(2014) 494 final.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        Het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, dat de Commissie aan de hand van de gezamenlijk overeengekomen methode heeft herberekend.
               
               
                  
                     (8)
                  
                        De netto primaire overheidsuitgaven bestaan uit de totale overheidsuitgaven, ongerekend rente-uitgaven, uitgaven in het kader van Unieprogramma's die volledig met inkomsten uit fondsen van Unie worden gefinancierd en niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa worden gespreid over een periode van vier jaar. Discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde of bij wet geregelde stijgingen van de inkomsten worden meegerekend.  Eenmalige maatregelen aan zowel de ontvangsten- als de uitgavenzijde worden niet meegenomen.
               
               
                  
                     (9)
                  
                        Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.