CELEX: 61993CJ0046
Language: pl
Date: 1996-03-05
Title: Wyrok Trybunału z dnia 5 marca 1996 r.#Brasserie du Pêcheur SA przeciwko Bundesrepublik Deutschland i The Queen przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i innym.#Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Bundesgerichtshof - Niemcy i High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Zjednoczone Królestwo.#Sprawy połączone C-46/93 oraz C-48/93.

WYROK TRYBUNAŁUz dnia 5 marca 1996 r.(*)W sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93mających
 za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 
traktatu EWG, przez Bundesgerichtshof (C‑46/93) oraz przez High Court of
 Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (C‑48/93) wniosek 
o wydanie, w ramach zawisłych przed tymi sądami sporów międzyBrasserie du pêcheur SAaBundesrepublik Deutschland,orazThe QueenaSecretary of State for Transportex parte: Factortame Ltd i in.,orzeczenia
 w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni zasady 
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez 
naruszenie prawa wspólnotowego, które można temu państwu przypisać,TRYBUNAŁ,w
 składzie: G.C. Rodríguez Iglesias (sprawozdawca), prezes, 
C.N. Kakouris, D.A.O. Edward i G. Hirsch, prezesi 
izb, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de 
Almeida, C. Gulmann i J.L. Murray, sędziowie,rzecznik generalny: G. Tesauro,sekretarze: H. von Holstein, zastępca sekretarza, i H.A. Rühl, główny administrator,rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:–        w imieniu Brasserie du pêcheur SA przez H Büttnera, adwokata w Karlsruhe,–        w
 imieniu powodów 1–36 i 38–84 w sprawie C‑48/93 przez 
D. Vaughana i G. Barlinga, QC, oraz D. Andersona, 
barrister, upoważnionych przez S. Swabey’a, solicitor,–        w
 imieniu powodów 85–97 w sprawie C‑48/93 przez N. Greena, 
barrister, upoważnionego przez N. Hortona, solicitor,–        w
 imieniu 37. powoda w sprawie C‑48/93 przez N. Forwooda, QC, 
i P. Duffy’ego, barrister, upoważnionych przez Holman Fenwick 
& Willan, solicitors,–        w
 imieniu rządu niemieckiego przez E. Rödera, Ministerialrat 
w federalnym ministerstwie gospodarki, działającego 
w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. Sedemunda, 
adwokata w Kolonii,–        w
 imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, 
Assistant Treasury Solicitor, działającego w charakterze 
pełnomocnika, wspieranego przez S. Richardsa, C. Vajdę 
i R. Thompsona, barristers,–        w
 imieniu rządu duńskiego przez J. Molde’a, radcę prawnego 
w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego 
w charakterze pełnomocnika,–        w
 imieniu rządu hiszpańskiego przez A.J. Navarro Gonzáleza, 
dyrektora generalnego ds. wspólnotowej koordynacji prawnej 
i instytucjonalnej, oraz R. Silvę de Lapuertę 
i G. Calvo Díaz, abogados del Estado, ze służb prawnych 
państwa, działających w charakterze pełnomocników,–        w
 imieniu rządu francuskiego przez J.P. Puissocheta, dyrektora ds. 
prawnych w ministerstwie spraw zagranicznych, i C. de 
Salins, dyrektora w departamencie spraw prawnych w tym samym 
ministerstwie, działających w charakterze pełnomocników,–        w
 imieniu rządu irlandzkiego przez M.A. Buckley’a, Chief State 
Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika,–        w
 imieniu rządu niderlandzkiego przez A. Bosa, radcę prawnego 
w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego 
w charakterze pełnomocnika,–        w
 imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez C. Timmermansa, 
zastępcę dyrektora generalnego służby prawnej, J. Pipkorna, radcę 
prawnego, i C. Docksey’a, członka służby prawnej, działających
 w charakterze pełnomocników,uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,po
 wysłuchaniu uwag ustnych Brasserie du pêcheur S.A., reprezentowanej 
przez H. Büttnera i P. Solera‑Couteaux, adwokata 
w Strasburgu, powodów 1–36 i 38–84 w sprawie C‑48/93, 
reprezentowanych przez D. Vaughana, G. Barlinga, 
D. Andersona i S. Swabey’a, powodów 85–97 w sprawie 
C‑48/93, reprezentowanych przez N. Greena, 37. powoda 
w sprawie C‑48/93, reprezentowanego przez N. Forwooda 
i P. Duffy’ego, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez 
J. Sedemunda, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez
 Sir N. Lyella, QC, Attorney General, oraz S. Richardsa, 
C. Vajdę i J.E. Collinsa, rządu duńskiego, 
reprezentowanego przez P. Bieringa, radcę prawnego 
w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego 
w charakterze pełnomocnika, rządu greckiego, reprezentowanego przez
 F. Georgakoloulosa, zastępcę radcy prawnego w radzie prawnej 
państwa, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu 
hiszpańskiego, reprezentowanego przez R. Silvę de Lapuertę 
i G. Calvo Díaz, rządu francuskiego, reprezentowanego przez 
C. de Salins, rządu niderlandzkiego, reprezentowanego przez 
J.W. de Zwaana, zastępcę radcy prawnego w ministerstwie spraw 
zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz 
Komisji, reprezentowanej przez C. Timmermansa, J. Pipkorna 
i C. Docksey’a, na rozprawie w dniu 25 października 
1994 r.,po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 listopada 1995 r.,wydaje następującyWyrok1        Postanowieniami
 z dnia 28 stycznia 1993 r. i 18 listopada 
1992 r., które wpłynęły do Trybunału w dniach 17 
i 18 lutego 1993 r., Bundesgerichtshof (w sprawie 
C‑46/93) oraz High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional 
Court (w sprawie C‑48/93) zwróciły się, na podstawie art. 177 
traktatu EWG, z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zasad 
dochodzenia odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody 
wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, które 
można mu przypisać.2        Pytania
 te zostały podniesione w ramach dwóch sporów, pomiędzy, po 
pierwsze, spółką Brasserie du pêcheur (zwaną dalej „Brasserie du 
pêcheur”) a Republiką Federalną Niemiec oraz, po drugie, spółką 
Factortame Ltd i in. (zwanymi dalej „Factortame i in.”) 
a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii 
Północnej. Sprawa C‑46/933        Zgodnie
 z oświadczeniem Brasserie du pêcheur, spółki prawa francuskiego 
z siedzibą w Schiltigheim (Alzacja), złożonym 
w postępowaniu przed sądem krajowym, została ona 
w 1981 r. zmuszona zaprzestać eksportu wytwarzanego przez 
siebie piwa do Niemiec, ponieważ właściwe władze niemieckie uznały, że 
nie odpowiada ono warunkom produkcji ustanowionym w art. 9 
i 10 Biersteuergesetz z dnia 14 marca 1952 r. 
(ustawy o podatku od piwa, BGBl. I, str. 149), w brzmieniu z dnia 14 grudnia 1976 r. (BGBl. I, str. 3341, zwanej dalej „BStG”).4        Komisja,
 uznawszy te przepisy za niezgodne z art. 30 traktatu EWG, 
wszczęła postępowanie mające na celu stwierdzenie uchybienia przez 
Republikę Federalną Niemiec zobowiązaniom państwa członkowskiego, 
dotyczące zarówno zakazu sprzedaży pod nazwą „Bier” (piwo) piwa 
produkowanego zgodnie z prawem w innych państwach 
członkowskich według odmiennych receptur, jak i zakazu importu piwa
 zawierającego dodatki. W wyroku z dnia 12 marca 
1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom (Rec. 
str. 1227) Trybunał uznał zakaz sprzedaży importowanego 
z innych państw członkowskich piwa nieodpowiadającego omawianym 
przepisom prawa niemieckiego za niezgodny z art. 30 traktatu.5        Brasserie
 du pêcheur pozwała więc Republikę Federalną Niemiec o naprawienie 
szkody, jaką wspomniany zakaz importu wyrządził jej w latach 
1981–1987, żądając odszkodowania w kwocie 
1 800 000 DM, odpowiadającej ułamkowi rzeczywistej 
szkody.6        Bundesgerichtshof
 wskazuje w tej kwestii na § 839 Bürgerliches Gesetzbuch 
(niemieckiego kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”) oraz art. 34 
Grundgesetz (niemieckiej ustawy zasadniczej, zwanej dalej „GG”). Zgodnie
 z § 839 ust. 1 zdanie pierwsze BGB „Funkcjonariusz 
publiczny, który umyślnie lub przez niedbalstwo narusza obowiązki wobec 
osób trzecich, jakie spoczywają na nim w związku z pełnioną 
funkcją, zobowiązany jest naprawić wynikającą stąd szkodę”. 
Artykuł 34 GG przewiduje natomiast, że „Odpowiedzialność za 
naruszenie obowiązków wobec osób trzecich przez osobę pełniącą funkcję 
publiczną spoczywa co do zasady na państwie lub jednostce terytorialnej,
 w służbie której funkcjonariusz ten pozostaje”.7        Z
 powyższych przepisów łącznie wynika uzależnienie odpowiedzialności 
państwa od możliwości uznania, iż naruszony został obowiązek wobec osoby
 trzeciej, co oznaczałoby ograniczenie odpowiedzialności państwa do 
przypadków naruszenia tego rodzaju obowiązków. Tymczasem, jak podkreśla 
Bundesgerichtshof, wydając BStG, ustawodawca wykonywał jedynie swoje 
zadania publiczne, niedotyczące w sposób konkretny żadnej osoby ani
 kategorii osób, które można by uznać za „osoby trzecie” 
w rozumieniu powyższych przepisów.8        W
 związku z tym Bundesgerichtshof zwrócił się do Trybunału 
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:„1)      Czy
 zasada prawa wspólnotowego, zgodnie z którą państwa członkowskie 
zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie 
prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje również 
zastosowanie w przypadku, gdy naruszenie wynika z niezgodności
 wydanej przez parlament ustawy z, mającymi wyższą moc prawną, normami 
prawa wspólnotowego (w tym przypadku niezgodność § 9 i 10
 Biersteuergesetz z art. 30 traktatu EWG)?2)      Czy
 w krajowym porządku prawnym można poddać ewentualne prawo do 
odszkodowania takim samym ograniczeniom, jakie znajdują zastosowanie 
w przypadku naruszenia przez ustawę norm prawa krajowego mających 
wyższą moc prawną, na przykład w razie niezgodności zwykłej ustawy 
federalnej z ustawą zasadniczą Republiki Federalnej Niemiec?3)      Czy
 w krajowym porządku prawnym można uzależnić prawo do odszkodowania
 od istnienia winy (umyślnej lub wynikającej z niedbalstwa), którą 
można przypisać organom państwa odpowiedzialnym za tę niezgodność?4)      W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie i przeczącej na drugie:a)      Czy
 zobowiązanie do odszkodowania na podstawie prawa krajowego może 
ograniczać się do naprawienia szkody na określonych dobrach 
indywidualnych podlegających ochronie prawnej, na przykład uszczerbku na
 własności, czy też należy naprawić całość szkód majątkowych, w tym
 w zakresie utraconych korzyści?b)      Czy
 zobowiązanie do odszkodowania obejmuje naprawienie szkody powstałej 
przed stwierdzeniem przez Trybunał w wyroku z dnia 
12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 niezgodności § 10 
Biersteuergesetz z mającymi wyższą moc prawną przepisami 
wspólnotowymi?”. Sprawa C‑48/939        W
 dniu 16 grudnia 1988 r. Factortame i in., grupa osób 
fizycznych i spółek prawa brytyjskiego oraz członków organów 
zarządzających i akcjonariuszy tych spółek, wniosła do High Court 
of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (zwanego dalej 
„Divisional Court”) pozew o stwierdzenie niezgodności 
części II Merchant Schipping Act 1988 (ustawy z 1988 r. 
o marynarce handlowej) z prawem wspólnotowym, 
a w szczególności z art. 52 traktatu EWG. Ustawa ta 
weszła w życie z dniem 1 grudnia 1988 r., 
z okresem przejściowym do dnia 31 marca 1989 r. 
Przewidywała ona ustanowienie nowego rejestru brytyjskich statków 
rybackich i uzależniała rejestrację tych statków, w tym 
statków już ujętych w istniejącym rejestrze, od spełnienia 
określonych warunków co do obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca 
zamieszkania właścicieli. Statków rybackich, które nie mogły zostać 
wpisane do nowego rejestru, nie wolno było używać do połowów.10      W
 odpowiedzi na pytania postawione przez rozpatrujący sprawę sąd krajowy 
Trybunał orzekł w wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. 
w sprawie C‑221/89 Factortame II (Rec. str. I‑3905), że prawo 
wspólnotowe stoi na przeszkodzie ustanawianiu podobnych jak przewidziane
 we wprowadzonym w Zjednoczonym Królestwie systemie rejestracji 
warunków dotyczących obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca 
zamieszkania właścicieli i użytkowników statków, natomiast nie stoi
 na przeszkodzie uzależnieniu rejestracji statku od spełnienia warunku, 
by jego eksploatacja odbywała się, a użytkowanie było kierowane 
i kontrolowane, z terytorium Zjednoczonego Królestwa.11      W
 dniu 4 sierpnia 1989 r. Komisja wniosła przeciwko 
Zjednoczonemu Królestwu skargę o stwierdzenie uchybienia państwa 
członkowskiego. Jednocześnie złożyła wniosek o zastosowanie środków
 tymczasowych w postaci zawieszenia stosowania powyższych warunków 
obywatelstwa jako niezgodnych z art. 7, 52 i 221 traktatu
 EWG. Postanowieniem z dnia 10 października 1989 r. 
w sprawie 246/89 R Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu 
(Rec. str. 3125) prezes Trybunału uwzględnił wniosek 
o zawieszenie. W jego wykonaniu Zjednoczone Królestwo wydało 
przepisy zmieniające nowy system rejestracji ze skutkiem od dnia 
2 listopada 1989 r. Wyrokiem z dnia 4 października 
1991 r. w sprawie C‑246/89 Komisja przeciwko Zjednoczonemu 
Królestwu (Rec. str. I‑4585) Trybunał potwierdził, że warunki 
rejestracji zakwestionowane w skardze o stwierdzenie 
uchybienia są sprzeczne z prawem wspólnotowym.12      W
 dniu 2 października 1991 r. natomiast Divisional Court wydał 
postanowienie mające na celu wykonanie ww. wyroku Trybunału z dnia 
25 lipca 1991 r. i jednocześnie wezwał powodów do 
sprecyzowania żądań odszkodowawczych. Powodowie przedstawili temu sądowi
 szczegółowe wyliczenie kolejnych podstaw odszkodowawczych, obejmujących
 wydatki i straty poniesione od dnia wejścia w życie spornych 
przepisów w dniu 1 kwietnia 1989 r. do ich uchylenia 
w dniu 2 listopada 1989 r.13      Wreszcie
 postanowieniem z dnia 18 listopada 1992 r. Divisional 
Court zezwolił spółce Rawlings (Trawling) Ltd, 37. powodowi 
w postępowaniu głównym w sprawie C‑48/93, na zmianę jego żądań
 odszkodowawczych w celu dołączenia tam żądania „przykładnego” 
odszkodowania za niekonstytucyjne postępowanie (exemplary damages for 
unconstitutional behaviour) władz publicznych.14      W
 tych okolicznościach Divisional Court zwrócił się do Trybunału 
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:„1)      Czy,
 biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, to znaczy 
w razie gdy:a)      ustawodawstwo
 państwa członkowskiego nałożyło warunki w zakresie obywatelstwa, 
miejsca zamieszkania i pobytu właścicieli i użytkowników 
statków rybackich, a także akcjonariuszy i członków organów 
zarządzających spółek będących armatorami statków,orazb)      warunki
 te zostały przez Trybunał (sprawy C‑221/89 i C‑246/89) uznane za 
niezgodne z art. 5, 7, 52 i 221 traktatu EWG,prawo
 wspólnotowe uprawnia właścicieli i użytkowników tego rodzaju 
statków oraz członków organów zarządzających lub akcjonariuszy spółek 
armatorskich do odszkodowania ze strony tego państwa członkowskiego za 
straty poniesione w związku ze wszystkimi lub niektórymi 
z wymienionych naruszeń traktatu EWG?2)      W
 razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, jakie kryteria winien
 zgodnie z prawem wspólnotowym zastosować w razie konieczności
 sąd krajowy w celu orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za:a)      wydatki
 lub utracony zysk, lub przychód za okres od dnia wejścia w życie 
wspomnianych warunków, podczas którego statki musiały pozostawać na 
redzie, zmienić obszar połowów lub zostać zarejestrowane w innym 
kraju;b)      straty
 spowodowane sprzedażą poniżej wartości statków, udziałów we własności 
statków lub akcji spółek armatorskich;c)      straty
 spowodowane koniecznością wniesienia kaucji, zapłaty kar pieniężnych 
i kosztami obsługi prawnej wynikające z rzekomego naruszenia 
prawa, związane z wykreśleniem statków z rejestru krajowego;d)      straty
 związane z niemożnością dalszego posiadania lub eksploatowania 
przez te osoby statków;e)      utratę wynagrodzenia za świadczone usługi;f)      wydatki mające na celu próbę ograniczenia powyższych strat;g)      ewentualnie, przykładnych odszkodowań?”.15      Okoliczności
 faktyczne sporów przed sądami krajowymi, przebieg postępowania oraz 
uwagi przedstawione Trybunałowi zostały w sposób bardziej 
szczegółowy omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy 
sprawy zostaną powtórzone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do 
przedstawienia rozumowania Trybunału. W
 przedmiocie odpowiedzialności państwa za działanie lub zaniechanie 
ustawodawcy krajowego sprzeczne z prawem wspólnotowym (pierwsze 
pytanie w każdej ze spraw C‑46/93 i C‑48/93)16      W
 drodze pierwszego pytania każdy z dwóch sądów krajowych dąży 
w istocie do ustalenia, czy zasada, zgodnie z którą państwa 
członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom 
poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, 
znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy winnym zarzucanego uchybienia
 jest krajowy ustawodawca.17      Na
 wstępie należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 
19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C‑6/90 
i C‑9/90 Francovich i in. (Rec. str. I‑5357, pkt 37)
 Trybunał stwierdził już, iż prawo wspólnotowe ustanawia zasadę, zgodnie
 z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody 
wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które 
można im przypisać.18      Zdaniem
 rządów niemieckiego, irlandzkiego i niderlandzkiego, państwa 
członkowskie zobowiązane są do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce 
wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów niepodlegających 
bezpośredniemu stosowaniu. W ww. wyroku w sprawie Francovich 
i in. Trybunał miał na celu jedynie uzupełnienie luki 
w systemie ochrony praw jednostek. Ponieważ dochodzenie na drodze 
sądowej praw wynikających z przepisów wspólnotowych stosowanych 
bezpośrednio jest możliwe na gruncie prawa krajowego, nie ma żadnej 
potrzeby przyznawać poza tym prawa do odszkodowania opartego 
bezpośrednio na prawie wspólnotowym w wypadku naruszenia tego 
rodzaju przepisów.19      Argumentacji tej nie można uwzględnić.20      Zgodnie
 bowiem z utrwalonym orzecznictwem możliwość powoływania się przez 
podmioty prawa na stosowane bezpośrednio postanowienia traktatu przed 
sądami krajowymi stanowi jedynie gwarancję minimalną i nie jest 
sama z siebie wystarczająca do zapewnienia pełnego 
i całkowitego stosowania traktatu (zob., w szczególności, 
wyroki z dnia 15 października 1986 r. w sprawie 
168/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 2945, pkt 11; 
z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑120/88 Komisja 
przeciwko Włochom, Rec. str. I‑621, pkt 10, i z dnia
 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑119/89 Komisja przeciwko 
Hiszpanii, Rec. str. I‑641, pkt 9). Możliwość ta, mająca na 
celu zapewnienie pierwszeństwa stosowania przepisów prawa wspólnotowego 
przed przepisami krajowymi, nie zawsze zapewnia, że jednostka będzie 
w stanie skorzystać z przysługujących jej na mocy prawa 
wspólnotowego uprawnień, a w szczególności, że nie poniesie 
szkody z powodu naruszenia tego prawa przez państwo członkowskie. 
Jak wynika zaś z pkt 33 ww. wyroku w sprawie Francovich 
i in., pełna skuteczność prawa wspólnotowego byłaby zagrożona, 
gdyby jednostki nie mogły uzyskać odszkodowania w przypadku 
uszczerbku dla ich uprawnień spowodowanego naruszeniem prawa 
wspólnotowego.21      Sytuacja
 taka występuje wówczas, gdy jednostka poszkodowana wskutek braku 
transpozycji dyrektywy, nie mogąc powołać się przed sądem krajowym 
bezpośrednio na przepisy tej dyrektywy ze względu na ich 
niewystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy charakter, wnosi skargę 
odszkodowawczą przeciwko państwu winnemu uchybienia z tytułu 
naruszenia art. 189 akapit trzeci traktatu. W takich 
okolicznościach, które występowały we wspomnianej sprawie Francovich 
i in., odszkodowanie ma na celu zrekompensowanie szkodliwych dla 
beneficjentów dyrektywy skutków braku jej transpozycji w jednym 
z państw członkowskich.22      Podobnie
 jest w przypadku naruszenia prawa mającego źródło bezpośrednio 
w normie wspólnotowej, na którą jednostka może powołać się przed 
sądem krajowym. W takiej sytuacji prawo do odszkodowania jest 
właśnie nieuniknionym następstwem bezpośredniej skuteczności przepisów 
wspólnotowych, których naruszenie znajduje się u źródła szkody.23      W
 niniejszym przypadku wiadomo, że stanowiące przedmiot sprawy przepisy 
wspólnotowe, to jest art. 30 traktatu w sprawie C‑46/93 
i art. 52 traktatu w sprawie C‑48/93, są bezpośrednio 
skuteczne w tym sensie, że stanowią dla jednostek źródło uprawnień,
 na które mogą się one bezpośrednio powoływać przed sądami krajowymi. 
Naruszenie tego rodzaju przepisów może prowadzić do odszkodowania.24      Rząd
 niemiecki utrzymuje ponadto, że generalne prawo jednostek do 
odszkodowania mogłoby zostać ustanowione wyłącznie w drodze 
ustawodawczej, a uznanie istnienia takiego prawa na drodze sądowej 
jest sprzeczne z podziałem kompetencji między instytucjami 
Wspólnoty a państwami członkowskimi oraz z równowagą 
instytucjonalną ustanowioną w traktacie.25      W
 tej kwestii należy podkreślić, że kwestia zasady i zakresu 
odpowiedzialności państwa za szkody wynikające z naruszenia 
zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego dotyczy wykładni
 traktatu, co należy do kompetencji Trybunału.26      W
 niniejszym przypadku, podobnie jak we wspomnianej sprawie Francovich 
i in., problem wykładni został Trybunałowi przedstawiony do 
rozstrzygnięcia przez sądy krajowe na podstawie art. 177 traktatu.27      W
 sytuacji braku w traktacie postanowień normujących wprost 
i w sposób precyzyjny konsekwencje naruszenia przez państwa 
członkowskie prawa wspólnotowego obowiązkiem Trybunału jest, 
w ramach powierzonego mu w art. 164 zadania czuwania nad 
przestrzeganiem prawa w wykładni i stosowaniu traktatu, 
rozstrzygnąć tego rodzaju kwestię zgodnie z powszechnie przyjętymi 
zasadami wykładni, a w szczególności z uwzględnieniem 
podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego oraz, ewentualnie, 
zasad podstawowych wspólnych dla systemów prawnych państw członkowskich.28      Zresztą
 to właśnie do ogólnych zasad wspólnych dla prawa państw członkowskich 
odsyła art. 215 akapit drugi traktatu w zakresie 
odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty za szkody spowodowane przez jej 
instytucje lub jej funkcjonariuszy w wykonywaniu ich zadań.29      Ustanowiona
 wprost w art. 215 traktatu zasada odpowiedzialności 
pozaumownej Wspólnoty jest jedynie wyrazem ogólnej zasady znanej 
w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą 
bezprawne działanie lub zaniechanie powoduje powstanie obowiązku 
naprawienia wyrządzonej szkody. Na mocy tego postanowienia powstaje 
również zobowiązanie organów władz publicznych do naprawienia szkód 
wyrządzonych przy wykonywaniu przez nie ich zadań.30      Należy
 poza tym zauważyć, że w znacznej liczbie krajowych systemów 
prawych zasady odpowiedzialności państwa zostały wypracowane 
w decydującym stopniu na drodze sądowej.31      Biorąc
 powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził już, w ww. wyroku 
w sprawie Francovich i in., pkt 35, że zasada 
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez 
naruszenie prawa wspólnotowego, które można mu przypisać, jest 
nieodłączną częścią systemu traktatu.32      Stąd
 zasada ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku naruszenia 
prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, niezależnie od 
charakteru organu, którego działanie lub zaniechanie leży u podstaw
 uchybienia.33      Co
 więcej, w związku z podstawowym wymogiem wspólnotowego 
porządku prawnego, jakim jest jednolite stosowanie prawa wspólnotowego 
(zob., w szczególności, wyrok z dnia 21 lutego 
1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89 
Zuckerfabrik, Rec. str. I‑415, pkt 26), obowiązek naprawienia 
szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego nie 
może być uzależniony od wewnętrznych zasad rozdziału kompetencji między 
konstytucyjnymi organami władzy.34      Trzeba
 w tej kwestii stwierdzić, jak podkreśla rzecznik generalny 
w pkt 38 opinii, że w międzynarodowym porządku prawnym 
państwo, które ponosi odpowiedzialność za naruszenie zobowiązań 
międzynarodowych, również postrzegane jest jako jedność, niezależnie od 
tego, czy naruszenie będące przyczyną szkody przypisać należy organom 
władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej. Musi tak być też we 
wspólnotowym porządku prawnym, tym bardziej że wszystkie instytucje 
państwowe, w tym organy władzy ustawodawczej, są w wykonywaniu
 swoich zadań zobowiązane do poszanowania zasad ustanowionych 
w prawie wspólnotowym i mogących normować bezpośrednio 
sytuację jednostek.35      W
 związku z powyższym okoliczność, że zarzucane uchybienie można 
zgodnie z wewnętrznym porządkiem prawnym przypisać krajowemu 
ustawodawcy, nie zwalnia z obowiązku spełnienia niezbędnych wymogów
 ochrony uprawnień jednostek powołujących się przed sądami krajowymi na 
prawo wspólnotowe, a w tym przypadku na prawo do naprawienia 
szkody wyrządzonej poprzez to uchybienie.36      Stąd
 sądom krajowym należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasada, 
zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody
 wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które 
można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane
 uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy. W
 przedmiocie przesłanek umożliwiających dochodzenie odpowiedzialności 
państwa z tytułu działań i zaniechań krajowego ustawodawcy 
sprzecznych z prawem wspólnotowym (drugie pytanie w sprawie 
C‑46/93 i pierwsze pytanie w sprawie C‑48/93)37      Poprzez
 te pytania sądy krajowe wnoszą do Trybunału o określenie 
przesłanek, na jakich prawo wspólnotowe nakazuje, w okolicznościach
 niniejszej sprawy, naprawienie szkody wyrządzonej jednostce poprzez 
naruszenie prawa wspólnotowego, które można przypisać państwu 
członkowskiemu.38      W
 kwestii tej należy przypomnieć, że o ile odpowiedzialność państwa 
członkowskiego wynika z prawa wspólnotowego, o tyle 
przesłanki, na jakich daje ona prawo do odszkodowania, uzależnione są od
 charakteru naruszenia prawa wspólnotowego będącego źródłem wyrządzonej 
szkody (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 38).39      Określenie
 tych przesłanek wymaga wzięcia pod uwagę przede wszystkim właściwych 
prawu wspólnotowemu zasad będących podstawą odpowiedzialności państwa, 
to jest pełnej skuteczności norm wspólnotowych i skutecznej ochrony
 praw, których są one źródłem, a także zobowiązania do współpracy, 
ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 5 traktatu 
(ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 31–36).40      Ponadto
 należy, jak podkreśliła to Komisja i rządy, które przedstawiły 
uwagi, odwołać się do orzecznictwa Trybunału w przedmiocie 
odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty.41      Po
 pierwsze bowiem art. 215 akapit drugi traktatu odsyła 
w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty do ogólnych 
zasad wspólnych dla porządków prawnych państw członkowskich, 
z których Trybunał czerpie również, w braku norm pisanych, 
w innych dziedzinach prawa.42      Po
 drugie przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa za szkody 
wyrządzone jednostkom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego nie mogą 
być, bez szczególnego powodu, odmienne od zasad normujących 
odpowiedzialność Wspólnoty w porównywalnych okolicznościach. 
Stopień ochrony praw przysługujących jednostkom na podstawie prawa 
wspólnotowego nie może bowiem różnić się w zależności od krajowego 
lub wspólnotowego charakteru organu, który spowodował szkodę.43      Zasady
 wywiedzione przez Trybunał z art. 215 traktatu, zwłaszcza 
w odniesieniu do odpowiedzialności z tytułu aktów 
normatywnych, uwzględniają w szczególności złożoność sytuacji, jaką
 należy uregulować, trudności w stosowaniu lub wykładni 
obowiązujących aktów oraz zakres swobodnego uznania, jakim dysponuje 
organ wydający kwestionowany akt.44      Orzecznictwo
 Trybunału dotyczące pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty, 
szczególnie w odniesieniu do aktów normatywnych wymagających 
dokonania rozstrzygnięć z zakresu polityki gospodarczej, zostało 
wypracowane właśnie z uwzględnieniem szerokiego zakresu swobodnego 
uznania, jakim dysponują instytucje we wdrażaniu polityk wspólnotowych.45      Zawężająca
 koncepcja odpowiedzialności Wspólnoty za działania o charakterze 
prawodawczym znajduje bowiem wytłumaczenie z tej racji, że, po 
pierwsze, wykonywania zadań ustawodawczych, nawet jeżeli istnieje sądowa
 kontrola zgodności z prawem aktów normatywnych, nie powinna 
ograniczać perspektywa wnoszenia pozwów odszkodowawczych za każdym 
razem, gdy interes ogólny Wspólnoty wymagać będzie wydania przepisów 
mogących naruszyć interesy jednostek, a po drugie, 
w kontekście prawnym charakteryzującym się szerokim zakresem 
swobodnego uznania, niezbędnym przy wdrażaniu polityk wspólnotowych, 
Wspólnota może zostać pociągnięta do odpowiedzialności wyłącznie 
w razie oczywistego i poważnego naruszenia przez instytucję 
granic przysługujących jej uprawnień (wyrok z dnia 25 maja 
1978 r. w sprawach połączonych 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 
i 40/77 HNL przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 1209, 
pkt 5 i 6).46      Przypomniawszy
 powyższe, należy stwierdzić, że ustawodawca krajowy, podobnie zresztą 
jak instytucje Wspólnoty, działając w dziedzinie unormowanej prawem
 wspólnotowym, nie zawsze dysponuje szerokim zakresem swobodnego 
uznania. Prawo to może nałożyć zobowiązania co do rezultatu albo co do 
konkretnego postępowania lub zaniechania, ograniczające, nieraz 
w znacznym stopniu, przysługujący mu zakres uznania. Z taką 
sytuacją mamy do czynienia na przykład w przypadku gdy, jak 
w okolicznościach wspomnianej sprawy Francovich i in., państwo
 członkowskie zobowiązane jest na mocy art. 189 traktatu do 
podjęcia w określonym terminie wszelkich działań niezbędnych do 
osiągnięcia rezultatu przewidzianego w dyrektywie. W tym 
przypadku okoliczność, że konieczne działania należą do właściwości 
krajowego ustawodawcy, jest bez znaczenia z punktu widzenia 
dochodzenia odpowiedzialności państwa za brak transpozycji dyrektywy.47      Natomiast
 gdy państwo działa w dziedzinie, w której dysponuje szerokim 
zakresem swobodnego uznania, porównywalnym z tym, jaki przysługuje 
instytucjom Wspólnoty przy wdrażaniu polityk wspólnotowych, przesłanki 
dochodzenia jego odpowiedzialności winny być co do zasady podobne, jak 
przesłanki odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych sytuacjach.48      W
 okolicznościach sporu przed sądem krajowym w sprawie C‑46/93 
ustawodawca niemiecki wydał przepisy w dziedzinie produktów 
żywnościowych, a konkretnie w zakresie piwa. W braku 
harmonizacji na szczeblu wspólnotowym ustawodawca krajowy dysponował 
w tej dziedzinie szerokim zakresem swobodnego uznania 
w ustanawianiu przepisów dotyczących jakości piwa na rynku.49      Jeśli
 chodzi o okoliczności faktyczne sprawy C‑48/93, ustawodawca 
w Zjednoczonym Królestwie również dysponował szerokim zakresem 
swobodnego uznania. Sporne przepisy dotyczyły bowiem, po pierwsze, 
rejestracji statków, która to dziedzina, wziąwszy pod uwagę stopień 
rozwoju prawa wspólnotowego, należy do kompetencji państw członkowskich,
 a po drugie, rybołówstwa, czyli sektora, w którym wdrażana 
jest wspólna polityka pozostawiająca państwom członkowskim pewien zakres
 uznania.50      Okazuje
 się więc w obu przypadkach, że ustawodawca niemiecki 
i ustawodawca w Zjednoczonym Królestwie zmuszeni byli 
dokonywać podobnych rozstrzygnięć, jak instytucje Wspólnoty wydające 
akty normatywne z dziedziny polityk wspólnotowych.51      W
 takiej sytuacji prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego
 uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek, 
a mianowicie że naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem 
uprawnień, że postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa 
i wreszcie że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między 
naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez 
poszkodowanego szkodą.52      Przesłanki
 te spełniają bowiem po pierwsze wymóg pełnej skuteczności norm 
wspólnotowych i skutecznej ochrony wynikających z nich 
uprawnień.53      Po
 drugie przesłanki te odpowiadają co do istoty przesłankom, jakie 
Trybunał wywiódł z art. 215 w orzecznictwie dotyczącym 
odpowiedzialności Wspólnoty za szkody wyrządzone jednostkom wskutek 
wydania przez jej instytucje niezgodnych z prawem aktów 
normatywnych.54      Pierwsza
 z tych przesłanek jest w sposób oczywisty spełniona, jeśli 
chodzi o art. 30 traktatu, którego dotyczy sprawa C‑46/93, 
i art. 52 traktatu, którego dotyczy sprawa C‑48/93. Jakkolwiek
 bowiem art. 30 ustanawia zakaz dla państw członkowskich, jest 
również dla jednostek źródłem uprawnień podlegających ochronie sądów 
krajowych (wyrok z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 
74/76 Iannelli i Volpi, Rec. str. 557, pkt 13). Podobnie 
art. 52 traktatu jest źródłem uprawnień dla jednostek (wyrok 
z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, 
Rec. str. 631, pkt 25).55      Jeśli
 chodzi o drugą przesłankę, zarówno w odniesieniu do 
odpowiedzialności Wspólnoty na podstawie art. 215, jak 
i w odniesieniu do odpowiedzialności państw członkowskich 
z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, rozstrzygające znaczenie 
dla stwierdzenia, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa, ma 
oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie lub 
przez instytucję Wspólnoty poza granice przysługującego im swobodnego 
uznania.56      W
 tej kwestii wśród elementów, jakie właściwy sąd winien wziąć pod uwagę,
 należy wymienić stopień jasności i precyzji naruszonej normy, 
zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom 
krajowym lub wspólnotowym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego
 uchybienia lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub 
nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu 
prawa, okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Wspólnoty 
mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy 
przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem wspólnotowym.57      W
 każdym razie znamiona naruszenia prawa wspólnotowego są w sposób 
oczywisty wyczerpane, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku 
stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego
 lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej 
dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego 
postępowania.58      W
 niniejszym przypadku Trybunał nie może zastępować swoją oceną oceny 
sądów krajowych, gdyż tylko one są właściwe do dokonywania ustaleń 
faktycznych w zawisłych przed nimi sprawach oraz do stwierdzenia 
będących ich przedmiotem naruszeń prawa wspólnotowego. Trybunał uznaje 
jednak za stosowne przypomnieć pewne okoliczności, które sądy krajowe 
mogłyby wziąć pod uwagę.59      W
 sprawie C‑46/93 odróżnić trzeba więc kwestię utrzymania w mocy 
przez ustawodawcę niemieckiego przepisów Biersteuergesetz dotyczących 
czystości piwa, a ustanawiających zakaz wprowadzania do obrotu pod 
nazwą „Bier” piwa importowanego z innych państw członkowskich 
i zgodnie z prawem produkowanego według odmiennych receptur, 
od kwestii utrzymania w mocy przepisów tej samej ustawy dotyczących
 zakazu importu piwa zawierającego dodatki. Naruszenie przez 
ustawodawstwo niemieckie art. 30 traktatu w zakresie przepisów
 dotyczących nazwy sprzedawanego produktu trudno byłoby bowiem uznać za 
usprawiedliwione, biorąc pod uwagę, że niezgodność tego rodzaju 
przepisów z art. 30 stała się oczywista w świetle 
wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, a w szczególności 
wyroku z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 
Rewe‑Zentral (Rec. str. 649), zwanego „Cassis de Dijon”, 
i z dnia 9 grudnia 1981 r. w sprawie 193/80 
Komisja przeciwko Włochom (Rec. str. 3019). Natomiast przesłanki 
oceny zgodności z prawem wspólnotowym zakazu stosowania dodatków, 
jakimi dysponował ustawodawca krajowy, biorąc pod uwagę istniejące 
orzecznictwo w tej dziedzinie, były znacznie mniej jednoznaczne do 
czasu wydania ww. wyroku z dnia 12 marca 1987 r. 
w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, w którym Trybunał uznał 
ten zakaz za sprzeczny z art. 30.60      Szereg
 uwag sformułować można również w odniesieniu do przepisów 
krajowych będących przedmiotem sprawy C‑48/93.61      Decyzję
 ustawodawcy w Zjednoczonym Królestwie o wprowadzeniu 
w Merchant Shipping Act 1988 przepisów dotyczących warunków 
rejestracji statków rybackich należy oceniać odmiennie w zależności
 od tego, czy chodzi o przepisy uzależniające rejestrację od 
warunku obywatelstwa, które stanowią bezpośrednią dyskryminację, 
sprzeczną w sposób oczywisty z prawem wspólnotowym, czy 
o przepisy ustanawiające warunek miejsca pobytu lub zamieszkania 
właścicieli i użytkowników statków.62      Wymóg
 spełnienia tych dwóch warunków zrazu wydaje się sprzeczny, 
w szczególności, z art. 52 traktatu, lecz Zjednoczone 
Królestwo próbowało uzasadnić go celami wspólnej polityki rybołówstwa. 
W ww. wyroku w sprawie Factortame II Trybunał odrzucił to 
uzasadnienie.63      Dokonując
 oceny, czy powyższe postępowanie Zjednoczonego Królestwa wyczerpuje 
znamiona naruszenia prawa, sąd krajowy może wziąć pod uwagę, między 
innymi, wątpliwości prawne związane ze szczególnymi cechami wspólnej 
polityki rybołówstwa, postępowanie Komisji, która przedstawiła 
Zjednoczonemu Królestwu swoje stanowisko w stosownym czasie, oraz 
ocenę poziomu pewności prawa wspólnotowego dokonaną przez sądy krajowe 
w ramach postępowań o zastosowanie środków tymczasowych 
wszczętych przez jednostki dotknięte przepisami Merchant Shipping Act.64      Trzeba
 wreszcie wziąć pod uwagę twierdzenie Rawlings (Trawling) Ltd, 37. 
powoda w sprawie C‑48/93, zgodnie z którym Zjednoczone 
Królestwo nie podjęło bezzwłocznie działań niezbędnych w celu 
wykonania ww. postanowienia prezesa Trybunału z dnia 
10 października 1989 r. w sprawie Komisja przeciwko 
Zjednoczonemu Królestwu, co jego zdaniem spowodowało niepotrzebne 
zwiększenie poniesionej przez nią szkody. Okoliczność tę, kwestionowaną 
wprawdzie w sposób wyraźny przez rząd Zjednoczonego Królestwa na 
rozprawie, sąd krajowy winien uznać, gdyby okazała się prawdziwa, samą 
w sobie za postępowanie oczywiście bezprawne, a więc 
wyczerpujące znamiona naruszenia prawa wspólnotowego.65      W
 odniesieniu do trzeciej przesłanki, do sądów krajowych należy zbadanie 
istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między naruszeniem 
ciążącego na państwie zobowiązania a szkodą, jaką ponieśli 
poszkodowani.66      Trzy
 omówione powyżej przesłanki są konieczne i wystarczające do 
powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza 
możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych
 zasadach na podstawie prawa krajowego.67      Jak
 wynika z pkt 41–43 ww. wyroku w sprawie Francovich 
i in., z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania wynikającego 
bezpośrednio z prawa wspólnotowego w razie spełnienia 
przesłanek wspomnianych w punkcie poprzednim, państwo winno 
naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach krajowego prawa 
zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone 
w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej 
korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze 
wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że 
uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie 
utrudnione (zob. również wyrok z dnia 9 listopada 1983 r.
 w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595).68      Z
 tego punktu widzenia ograniczenia napotkane w krajowych porządkach
 prawnych w zakresie odpowiedzialności pozaumownej władz 
publicznych, wynikające z wykonywania funkcji ustawodawczej, mogą 
powodować, że skorzystanie przez jednostki z gwarantowanego 
w prawie wspólnotowym prawa do naprawienia szkody wynikającej 
z jego naruszenia będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie 
utrudnione.69      W
 niniejszym przypadku, w sprawie C‑46/93, sąd krajowy stawia 
w szczególności pytanie, czy prawo krajowe może poddać ewentualne 
prawo do odszkodowania takim samym ograniczeniom jak w przypadku 
naruszenia przez ustawę przepisów wyższego rzędu, na przykład 
w razie naruszenia ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec 
przez zwykłą ustawę federalną.70      W
 tej kwestii należy stwierdzić, że o ile nałożenie tego rodzaju 
ograniczeń zdaje się być zgodne z zakazem ustanawiania zasad mniej 
korzystnych niż dotyczące podobnych roszczeń o charakterze 
wewnętrznym, o tyle zbadać trzeba, czy tego rodzaju ograniczenia 
nie powodują w praktyce, że uzyskanie odszkodowania będzie 
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.71      Tymczasem
 nałożony w prawie niemieckim w wypadku naruszenia przez 
ustawę przepisów wyższego rzędu warunek uzależniający odszkodowanie od 
tego, by działanie lub zaniechanie ustawodawcy dotyczyło sytuacji 
indywidualnej, powoduje w praktyce, że rzeczywiste uzyskanie 
naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego 
byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, zważywszy że zadania 
krajowego ustawodawcy dotyczą co do zasady społeczności, nie zaś osób 
lub kategorii osób, które można by rozważać indywidualnie.72      Warunek
 taki, uniemożliwiający sądom krajowym wykonanie obowiązku zapewnienia 
pełnej skuteczności prawa wspólnotowego poprzez skuteczną ochroną praw 
jednostek, należy wykluczyć w przypadku uchybienia prawu 
wspólnotowemu, które można przypisać krajowemu ustawodawcy.73      Podobnie
 ewentualny warunek dochodzenia odpowiedzialności władz publicznych, 
jaki co do zasady nakłada prawo angielskie, w postaci konieczności 
udowodnienia nadużycia władzy w wykonywaniu funkcji publicznych 
(misfeasance in public office), co nie może mieć miejsca 
w przypadku ustawodawcy, również może spowodować w praktyce, 
że uzyskanie naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa 
wspólnotowego, które można przypisać krajowemu ustawodawcy, byłoby 
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.74      Na
 pytania postawione przez sądy krajowe należy zatem odpowiedzieć 
w ten sposób, że w przypadku naruszenia przez państwo 
członkowskie prawa wspólnotowego, które można przypisać krajowemu 
ustawodawcy działającemu w dziedzinie, w której dysponuje on 
szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć 
prawodawczych, poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do 
odszkodowania, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu 
ustanowienie na ich korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje 
znamiona naruszenia prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy 
między tym naruszeniem a szkodą wyrządzoną jednostce. Z tym 
zastrzeżeniem państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody 
w ramach krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania
 określone w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być 
mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń 
o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone 
w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie 
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. W przedmiocie możliwości uzależnienia odszkodowania od stwierdzenia winy (trzecie pytanie w sprawie C‑46/93)75      Poprzez
 trzecie pytanie Bundesgerichtshof dąży w istocie do ustalenia, czy
 sąd krajowy, w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego, może
 uzależnić odszkodowanie od stwierdzenia winy umyślnej lub niedbalstwa 
organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.76      Należy
 po pierwsze stwierdzić, że pojęcie winy, jak wynika z akt sprawy, 
nie ma tego samego znaczenia w różnych systemach prawnych.77      Następnie
 przypomnieć trzeba, co wynika z odpowiedzi udzielonej na 
poprzednie pytanie, że gdy naruszenie prawa wspólnotowego przypisać 
można państwu członkowskiemu działającemu w dziedzinie, 
w której dysponuje ono szerokim zakresem swobodnego uznania 
w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, uznanie istnienia prawa 
do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest 
między innymi od warunku, by postępowanie państwa wyczerpywało znamiona 
naruszenia prawa.78      Pewne
 elementy o charakterze obiektywnym i subiektywnym, które 
w ramach krajowego systemu prawnego związane są z pojęciem 
winy, mają więc istotne znaczenie dla oceny, czy wyczerpane zostały 
znamiona naruszenia prawa wspólnotowego (zob. kwestie, o których 
mowa w pkt 56 i 57 powyżej).79      Stąd
 zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce nie może być 
uzależnione od spełnienia warunku opartego na pojęciu winy wykraczającym
 poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego. Nałożenie tego
 rodzaju dodatkowego warunku oznaczałoby bowiem zakwestionowanie prawa 
do odszkodowania mającego podstawę we wspólnotowym porządku prawnym.80      W
 związku z tym sądowi krajowemu należy odpowiedzieć w ten 
sposób, że nie może on w ramach obowiązującego ustawodawstwa 
krajowego uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza 
wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub 
niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie. W
 przedmiocie materialnego zakresu odszkodowania [czwarte pytanie 
lit. a) w sprawie C‑46/93 i drugie pytanie w sprawie
 C‑48/93]81      Poprzez
 te pytania sądy krajowe wnoszą w istocie do Trybunału 
o ustalenie kryteriów pozwalających określić zakres odszkodowania, 
do jakiego zobowiązane jest państwo członkowskie, któremu przypisano 
uchybienie.82      W
 kwestii tej należy podkreślić, że naprawienie szkody wyrządzonej 
jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego powinno być współmierne
 do poniesionej szkody, tak by zapewnić rzeczywistą ochronę praw tej 
jednostki.83      W
 braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny 
każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria 
pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być 
mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń 
o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być
 ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie 
praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.84      Trzeba
 w szczególności uściślić, że ustalając rozmiar szkody podlegającej
 naprawieniu, sąd krajowy może badać, czy poszkodowany wykazał się 
stosowną starannością w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej
 zakresu oraz czy wykorzystał on w stosownym czasie wszystkie 
przysługujące mu środki prawne.85      Zgodnie
 bowiem z ogólną zasadą wspólną dla systemów prawnych państw 
członkowskich poszkodowany winien, pod groźbą konieczności samodzielnego
 pokrycia szkody, wykazać się stosowną starannością w celu 
ograniczenia zakresu szkody (wyrok z dnia 19 maja 1992 r.
 w sprawach połączonych C‑104/89 i C‑37/90 Mulder i in. 
przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I‑3061, pkt 33).86      Bundesgerichtshof
 stawia pytanie, czy prawo krajowe może ograniczać w sposób 
generalny zobowiązanie do odszkodowania do szkód na niektórych dobrach 
indywidualnych szczególnie chronionych, na przykład szkód na własności, 
czy też winno ono obejmować także utracone przez powoda korzyści. Dodaje
 on, że w prawie niemieckim możliwości wprowadzania na rynek 
produktów pochodzących z innych państw członkowskich nie uznaje się
 za część podlegających ochronie aktywów przedsiębiorstwa.87      W
 tej kwestii należy stwierdzić, że w przypadku naruszenia prawa 
wspólnotowego nie można dopuścić całkowitego wykluczenia utraconych 
korzyści z zakresu szkody podlegającej naprawieniu. Zwłaszcza 
bowiem w odniesieniu do sporów o charakterze gospodarczym 
i handlowym takie całkowite wykluczenie utraconych korzyści może 
w rzeczywistości spowodować, że uzyskanie naprawienia szkody stanie
 się niemożliwe.88      Jeśli
 chodzi o poszczególne elementy szkody wymienione w drugim 
pytaniu Divisional Court, prawo wspólnotowe nie narzuca określonych 
kryteriów. Do sądu krajowego należy rozstrzygnięcie w przedmiocie 
tych elementów szkody zgodnie z obowiązującym prawem krajowym, 
z zastrzeżeniem wymogów omówionych w pkt 83 powyżej.89      Jeśli
 chodzi, w szczególności, o zasądzenie odszkodowania 
„przykładnego” (exemplary damages), sprecyzować należy, że ten sposób 
odszkodowania oparty jest w prawie wewnętrznym, jak wskazuje sąd 
krajowy, na stwierdzeniu wrogiego, arbitralnego 
i niekonstytucyjnego działania władz. Gdy postępowanie takie może 
stanowić naruszenie prawa wspólnotowego lub je pogłębić, nie można 
wykluczyć przyznania przykładnego odszkodowania w ramach powództwa 
opartego na prawie wspólnotowym, jeżeli tego rodzaju odszkodowanie 
mogłoby zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na 
prawie krajowym.90      Należy
 zatem sądom krajowym odpowiedzieć w ten sposób, że odszkodowanie, 
do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone 
przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być 
współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych 
w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw 
członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres 
odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż 
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym 
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób 
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
 nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób 
generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na 
określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, 
z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby 
niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania
 w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania 
o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie 
„przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono 
zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie 
krajowym. W kwestii okresu objętego odszkodowaniem [czwarte pytanie lit. b) w sprawie C‑46/93]91      W
 pytaniu tym sąd krajowy zapytuje, czy naprawieniu podlegają także 
szkody poniesione przed ogłoszeniem wyroku Trybunału stwierdzającego 
uchybienie.92      Jak
 wynika z odpowiedzi udzielonej na drugie pytanie, prawo do 
odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego istnieje pod warunkiem 
spełnienia przesłanek wskazanych powyżej w pkt 51.93      Jedną
 z tych przesłanek jest, by postępowanie państwa wyczerpywało 
znamiona naruszenia prawa wspólnotowego. Uprzedni wyrok Trybunału 
stwierdzający uchybienie jest zaś wprawdzie okolicznością 
rozstrzygającą, ale bynajmniej nie konieczną do uznania tej przesłanki 
za spełnioną (zob. pkt 55–57 niniejszego wyroku).94      Przyjęcie,
 że odszkodowanie, do którego zobowiązane jest państwo członkowskie, 
mogłoby być ograniczone do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku 
Trybunału stwierdzającego uchybienie, oznaczałoby więc zakwestionowanie 
prawa do odszkodowania przysługującego na podstawie prawa wspólnotowego.95      Ponadto
 uzależnienie odszkodowania od uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał 
uchybienia prawu wspólnotowemu, które można przypisać państwu 
członkowskiemu, byłoby sprzeczne z zasadą skuteczności prawa 
wspólnotowego, gdyż wykluczałoby jakiekolwiek prawo do odszkodowania do 
czasu wniesienia przez Komisję skargi na podstawie art. 169 
traktatu i stwierdzenia przez Trybunał zarzucanego uchybienia. 
Tymczasem prawa jednostek mające źródło w przepisach wspólnotowych 
bezpośrednio skutecznych w porządku wewnętrznym państw 
członkowskich nie mogą być uzależnione od oceny przez Komisję zasadności
 wniesienia przeciwko państwu członkowskiemu skargi na podstawie 
art. 169 traktatu ani od wydania przez Trybunał ewentualnego wyroku
 stwierdzającego uchybienie (podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 
1982 r. w sprawach połączonych 314/81, 315/81, 316/81 
i 83/82 Waterkeyn i in., Rec. str. 4337, pkt 16).96      Na
 postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że 
ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody 
wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które 
można im przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód 
poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane 
uchybienie. W przedmiocie wniosku o ograniczenie skutków wyroku w czasie97      Rząd
 niemiecki wnosi do Trybunału o ograniczenie ciążącego ewentualnie 
na Republice Federalnej Niemiec zobowiązania do odszkodowania wyłącznie 
do szkód powstałych po ogłoszeniu wyroku w niniejszej sprawie, 
o ile poszkodowani nie wnieśli uprzednio pozwu lub podobnego środka
 prawnego. Jego zdaniem, takie ograniczenie w czasie skutków wyroku
 jest niezbędne z racji jego istotnych konsekwencji finansowych dla
 Republiki Federalnej Niemiec.98      Założywszy,
 że sąd krajowy stwierdziłby spełnienie przesłanek dochodzenia 
odpowiedzialności Republiki Federalnej Niemiec w tym przypadku, 
przypomnieć należy, że państwo byłoby zobowiązane do naprawienia 
spowodowanej szkody w ramach prawa krajowego. Warunki materialne 
i formalne odszkodowania określone w poszczególnych krajowych 
systemach prawnych mogą uwzględniać zasadę bezpieczeństwa prawnego.99      Przypomnieć
 jednakże należy, że warunki te nie mogą być mniej korzystne niż 
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym 
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób 
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
 nadmiernie utrudnione (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., 
pkt 43).100    Biorąc
 powyższe pod uwagę, nie ma potrzeby, by Trybunał ograniczał 
w czasie skutki niniejszego wyroku. W przedmiocie kosztów101    Koszty
 poniesione przez rządy duński, niemiecki, grecki hiszpański, francuski,
 irlandzki, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez 
Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie
 podlegają zwrotowi. Dla stron postępowań przed sądami krajowymi 
niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do 
postępowań zawisłych przed tymi sądami, zatem rozstrzygnięcie 
o kosztach należy do nich.Z powyższych względów TRYBUNAŁ,stanowiąc
 w przedmiocie pytań skierowanych do niego przez Bundesgerichtshof 
postanowieniem z dnia 28 stycznia 1993 r. i przez High Court of Justice,
 Queen’s Bench Division, Divisional Court postanowieniem z dnia 18 
listopada 1992 r., orzeka, co następuje:1)      Zasada,
 zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić 
szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, 
które można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy 
zarzucane uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.2)      W
 przypadku naruszenia przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, 
które można przypisać krajowemu ustawodawcy działającemu 
w dziedzinie, w której dysponuje on szerokim zakresem 
swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, 
poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli 
naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu ustanowienie na ich 
korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia 
prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym 
naruszeniem a szkodą wyrządzoną jednostce. Z tym zastrzeżeniem
 państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach 
krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone 
w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej 
korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze 
wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że 
uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie 
utrudnione.3)      Sąd
 krajowy nie może w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego 
uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza wyczerpanie 
znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub niedbalstwa 
organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.4)      Odszkodowanie,
 do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone 
przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być 
współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych 
w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw 
członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres 
odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż 
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym 
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób 
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
 nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób 
generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na 
określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, 
z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby 
niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania
 w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania 
o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie 
„przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono 
zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie 
krajowym.5)      Ciążące
 na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody wyrządzonej 
jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im 
przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód poniesionych po 
ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane uchybienie.Rodríguez IglesiasKakourisEdwardHirschManciniSchockweilerMoitinho de AlmeidaGulmannMurrayWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 marca 1996 r. Sekretarz       PrezesR. Grass       G. C. Rodríguez Iglesias* Język postępowania: niemiecki i angielski.