CELEX: 61980CC0145
Language: fr
Date: 1981-06-18
Title: Conclusions de l'avocat général Capotorti présentées le 18 juin 1981. # Maria Mascetti contre Commission des Communautés européennes. # Fonctionnaire - Absence de service - Procédure pénale. # Affaire 145/80.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
      M. FRANCESCO CAPOTORTI,
      PRÉSENTÉES LE 18 JUIN 1981 (
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         )
      
         Monsieur le Président,
      
      
         Messieurs les Juges,
      
      
               1. 
            
            
               Le recours qui a introduit la présente affaire s'articule autour d'une série de demandes — concernant essentiellement le classement, le paiement d'arriérés de sommes échues, la reconnaissance de droits à pensions et la régularisation de la situation en matière d'assurances — qu'un agent fait valoir à l'égard de la Commission. Pour l'instant, toutefois, il s'agit seulement de décider si les exceptions d'irrecevabilité soulevées par la défenderesse sont fondées; et c'est donc ce problème que nous traiterons dans les présentes conclusions.
               Il convient pour commencer de rappeler les faits de l'espèce.
               La requérante, Mlle Maria Mascetti, employée par le Centre commun de recherches d'Ispra à partir de 1961 en qualité d'agent d'établissement, a quitté son service le 18 novembre 1974, parce qu'elle faisait l'objet d'une procédure pénale engagée par la justice italienne pour un prétendu délit politique, et qu'elle souhaitait se soustraire au mandat d'arrêt lancé à son encontre. L'administration a estimé que son absence était régulière en ce qui concerne les jours compris entre le 18 novembre et le 14 décembre 1974 compte tenu du congé annuel qui lui restait pour l'année 1974, mais en ce qui concerne la période commençant le 14 décembre 1974, elle a estimé qu'il y avait absence injustifiée et elle a donc suspendu (par lettre du 9 janvier 1975) le paiement de son salaire. Par lettre qu'elle a fait parvenir à la direction du Centre le 30 janvier 1975, Me Mascetti a demandé à être mise en congé de convenance personnelle; l'administration ayant rejeté cette demande, elle a attaqué cette décision négative d'abord par une réclamation et ensuite par un recours juridictionnel. La Cour, par arrêt du 16 décembre 1976 (affaire 2/76, Recueil 1976, p. 1975), a rejeté son recours en déclarant que l'administration jouissait d'un large pouvoir discrétionnaire pour décider des demandes de congé de ses employés.
               Par lettre du 23 mars 1977, la direction du Centre d'Ispra a invité Mlle Mascetti à conclure, dans un délai de 6 mois, un contrat de recrutement en qualité d'agent temporaire avec classement dans la catégorie C, grade 1, échelon 7, et avec effet au 30 octobre 1976, «pour l'exercice des fonctions de secrétaire principale». Cette proposition a été faite en application des dispositions transitoires figurant au règlement du Conseil n° 2615 du 21 octobre 1976, lequel règlement prévoyait entre autres que les agents d'établissement en service au 30 octobre 1976 devaient être invités à conclure des contrats d'engagement en qualité d'agents temporaires. Par lettre du 2 juillet suivant, Mlle Mascetti a informé le Centre qu'elle acceptait l'offre de conclure le contrat; par une autre lettre du 5 août, elle a fait savoir à l'administration qu'elle ne se présenterait pas personnellement à Ispra pour la signature, étant donné qu'elle ne disposait pas «de la liberté de circulation sur le territoire italien». La direction du Centre lui a alors fait savoir par lettre du 10 octobre que le contrat devait être signé au lieu du service et être accompagné «d'une prise de fonctions simultanée».
               La requérante a répondu par lettre du 14 novembre 1977 en demandant le «versement ... des sommes (lui étant dues) pour la résiliation du contrat d'agent d'établissement», l'envoi du nouveau contrat de travail pour signature, ainsi que l'application par analogie à son cas de l'article 88 du Statut des fonctionnaires (qui réglemente la suspension des agents faisant l'objet d'une procédure pénale) «avec le versement des arriérés échus ... à valoir sur l'intégralité des sommes (lui étant dues) mensuellement depuis la suspension de (son) traitement jusqu'à» la date de la demande. Par lettre du 15 février 1978, l'administration a renouvelé son invitation de conclure le contrat (comme agent temporaire) dès que Mlle Mascetti serait «en mesure de l'exécuter correctement»; en ce qui concerne l'indemnité d'ancienneté échue à son égard pour le service accompli en tant qu'agent d'établissement jusqu'au 10 décembre 1974, elle déclarait avoir pris les mesures nécessaires à son paiement. Par une autre lettre du 15 novembre 1978, l'administration a informé en outre l'intéressée du fait que «les primes d'assurances sociales auprès de l'INPS et l'INAM de Varese (avaient été) versées jusqu'au 31 décembre 1974».
               Dans l'intervalle, par arrêt du 14 juillet 1978, la Cour d'assises de Rome a acquitté la requérante de toutes les charges qui avaient entraîné son inculpation, de telle sorte qu'elle a pu reprendre son service auprès du Centre d'Ispra le 6 novembre 1978. Le 30 de ce mois elle a signé au siège du Centre un premier contrat de travail comme agent temporaire, qui prévoyait (à son article 3) son classement dans la catégorie C, grade 1, échelon 6, en donnant effet à l'ancienneté dans le grade à partir du 1er décembre 1978 et à l'ancienneté dans l'échelon à partir du 1er septembre 1977. L'intéressée a protesté contre cette clause; l'administration a alors accepté d'établir un second contrat, signé le 24 avril 1979, qui classait Mlle Mascetti à l'échelon 7, à partir du 1er septembre 1977, lui reconnaissant une ancienneté dans le grade à partir du 30 octobre 1976.
               Pour que les motifs de ce classement soient compréhensibles, il faut préciser que le règlement du Conseil n° 2615/76 cité, en prévoyant comme nous l'avons déjà dit l'engagement des agents d'établissement (tels que Mlle Mascetti) dans la catégorie des agents temporaires, disposait que la durée du service de l'agent ainsi engagé soit calculée en tenant compte des années de service précédemment effectuées en qualité d'agent d'établissement (article 2, paragraphe 4).
               Même après le second contrat toutefois, Mlle Mascetti a présenté une demande de rectification: par lettre du 26 mai 1979, elle a affirmé que l'ancienneté dans l'échelon 7 devait prendre effet au 1er octobre 1975 et non pas au 1er novembre 1977 et elle a demandé que le contrat soit modifié en ce sens. Par lettre du 10 août 1979, l'administration a répété que l'intéressée bénéficiait d'une ancienneté dans l'échelon 7 à partir du 1er novembre 1977 et s'est référée à l'avis exprimé sur ce point par le service juridique le 26 juillet 1979, selon lequel «l'ancienneté d'échelon acquise au 30 octobre 1976 n'avait pu recommencer à courir qu'à partir de la reprise effective des ... fonctions, c'est-à-dire de décembre 1978» (une copie de cet avis a été transmise par l'administration à la requérante le 2 octobre 1979).
               Le 7 novembre 1979 enfin, Mlle Mascetti s'est adressée encore une fois à l'administration en demandant: a) la reconstitution intégrale de sa carrière, sans discontinuité, et avec attribution des échelons bisannuels; b) le paiement de toutes les rémunérations échues pendant la période où elle était absente; c) le versement de toutes les cotisations sociales, dont le paiement avait été interrompu le 31 décembre 1974; d) le paiement de la différence relativement à l'indemnité d'ancienneté relative à ses activités accomplies en tant qu'agent d'établissement, différence qui lui aurait été due du fait qu'il n'avait pas été tenu compte dans le calcul de l'indemnité de la période de service allant du 10 décembre 1974 au 30 octobre 1976. Cette note est restée sans réponse et l'intéressée a donc introduit, le 13 juin 1980, un recours juridictionnel contre la Commission (dont dépend le Centre commun de recherche d'Ispra), en demandant: a) l'annulation «de la décision par laquelle la Commission a refusé de considérer comme période de service à toutes fins utiles la période de l'absence forcée de la requérante» et b) qu'il soit déclaré «que la Commission est tenue de reconstituer (sa) carrière et ... de (la) rétablir dans ses droits patrimoniaux ... précisés» dans la réclamation du 7 novembre 1979.
               Ainsi que nous avons déjà eu l'occasion de le dire, la Commission, en se constituant en justice, a soulevé l'exception d'irrecevabilité de la demande et la Cour a décidé de traiter de cette question séparément de l'examen au fond.
            
         
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               A l'appui de l'exception qu'elle fait valoir, la Commission utilise des arguments différents en liaison avec les divers chefs du recours. Nous examinerons donc séparément la recevabilité de chacun de ces points.
               Le grief principal de la requérante concerne son ancienneté dans l'échelon 7. Nous savons que l'administration a admis qu'elle prenait effet à partir du 1er novembre 1977 et que c'est cette position qu'elle a traduite à l'article 3 du projet de contrat transmis à l'intéressée le 19 avril 1979 et effectivement signé le 24 avril suivant.
               La Commission attribue au contrat en question — pour la partie déterminant la prise d'effet de l'ancienneté dans l'échelon — la nature d'un acte susceptible de faire grief, au sens de l'article 90 du Statut. Selon cette thèse, en communiquant à l'intéressée le projet de contrat, l'administration aurait adopté sur la question de l'ancienneté dans l'échelon une décision susceptible d'influencer les droits patrimoniaux de l'agent. Il en découlerait que Mlle Mascetti, pour défendre ses intérêts, aurait dû former en temps utile une réclamation contre cette décision au sens de l'article 90 du Statut. Les défenseurs de la Commission observent sur ce point que, même si l'on voulait admettre que la lettre de la requérante du 26 mai 1979 est une réclamation, le recours juridictionnel subséquent — introduit le 13 juin 1980 — devrait être considéré comme introduit hors des délais: en vérité, l'administration a répondu de manière négative à ladite lettre du 26 mai 1979 par ses notes successives du 10 août et du 2 octobre, et l'intéressée a laissé passer plus de 8 mois à partir de cette dernière date avant de former son recours juridictionnel.
               A notre avis toutefois, la clause contractuelle élaborée par l'administration à l'égard de la prise d'effet de l'ancienneté dans l'échelon ne présente pas les caractéristiques nécessaires pour constituer un acte susceptible de faire grief au sens de l'article 90 du Statut. Nous arrivons à cette conclusion en tenant compte de toutes les circonstances qui ont précédé et qui ont suivi la signature du contrat.
               Nous avons déjà rappelé que la première offre faite par l'administration à Mlle Mascetti de conclure un nouveau contrat de travail en tant qu'agent temporaire lui a été adressée par la lettre du 23 mars 1977, lettre dans laquelle c'est un classement dans la catégorie C, grade 1, échelon 7, avec effet au 30 octobre 1976 qui était proposé à l'intéressée. Même si l'ancienneté dans le grade et dans l'échelon n'étaient pas précisés, il devait de toute façon s'agir d'une ancienneté prenant effet ce même 30 octobre ou à une date antérieure; dans le cas contraire, le membre de phrase «avec effet au 30 octobre 1976» serait vidé de son sens. C'est le 30 novembre 1978 qu'a été signé le premier contrat qui faisait prendre effet à l'ancienneté dans le grade le 1er décembre 1978 et à l'ancienneté dans l'échelon 6 le 1er septembre 1977. Cinq mois plus tard à la suite de protestations de l'intéressée, que nous supposons verbales en l'absence de documents écrits, l'administration a revu sa position et a admis l'ancienneté dans le grade à partir du 30 octobre 1976 (c'est-à-dire de la date qui figurait déjà dans la lettre du 23. 3. 1977) et l'ancienneté dans l'échelon 7 à partir du 1er novembre 1977. Ce qui caractérise donc cette dernière position de l'administration est qu'elle a été adoptée dans le cadre d'une série de contacts avec l'intéressée et constitue une modification de deux offres précédentes.
               Toute cette incertitude dans la conduite de l'administration se trouve confirmée dans la lettre du 11 juillet 1979, par laquelle le centre d'Ispra, au lieu d'énoncer directement son point de vue, comme il l'avait fait dans les précédentes phases de cette affaire, a informé Mlle Mascetti qu'il avait chargé les instances compétentes de la Commission d'apprécier ses demandes. Ce n'est que dans la note suivante du 10 août que l'administration a finalement justifié ses propres orientations sur le calcul de l'ancienneté dans l'échelon, en déclarant que l'ancienneté acquise au 30 novembre 1976 (date de référence pour déterminer le classement des anciens agents d'établissement dans leur nouveau statut d'agent temporaire: cf. l'article 2 du règlement n° 2615/76 cité) n'avait pu recommencer à courir qu'au moment de la reprise de service effective.
               Dans ces conditions, nous pensons que la clause contractuelle relative à l'ancienneté dans l'échelon, considérée en soi et pour soi, n'était pas encore de nature à exprimer une décision de l'administration. En raison des circonstances dans lesquelles la clause en question a été formulée, cette dernière n'a pas pu apparaître à l'agent comme une prise de position définitive et claire. Ce n'est qu'en second lieu, c'est-à-dire quand, par la lettre du 10 août 1979 (ensuite confirmée par la lettre du 2 octobre), l'administration a fait connaître à Mlle Mascetti les raisons pour lesquelles elle n'avait pas l'intention de faire remonter la prise d'effet de l'ancienneté dans l'échelon 7 au 1er novembre 1977, qu'on peut considérer qu'il y a eu une décision face à laquelle Mlle Mascetti était en mesure de préparer efficacement sa défense, d'abord par sa réclamation du 7 novembre et ensuite par un recours juridictionnel.
               Par ailleurs, même si on voulait faire remonter la date de la décision faisant grief à celle à laquelle le contrat a été proposé, cette proposition était à l'époque complètement dénuée de motivation. Celle-ci n'est apparue que dans les lettres d'août et d'octobre 1979 qui ont eu une importance essentielle également sous cet aspect. En effet, elles seules ont fourni à l'agent un cadre précis de la portée de la position de l'administration et lui ont permis de juger s'il était opportun de recourir aux moyens de défense prévus par le Statut. Sur ce point nous rappelons que la jurisprudence de la Cour a eu l'occasion d'affirmer: «L'objet de l'obligation de motiver ... (est entre autres) de permettre à l'intéressée d'apprécier si la décision est entachée d'un vice permettant d'en contester la légitimité» (arrêt du 28. 5. 1980 dans les affaires réunies 33 et 75/79, Kuhner, Recueil 1980, p. 1677, en particulier l'attendu 15); la Cour a reconnu ainsi qu'il existe une corrélation nécessaire entre la motivation de l'acte et la possibilité d'en apprécier la portée effective en vue d'élaborer les moyens de protection adéquats. Qui plus est, la Cour s'est exprimée très clairement de manière récente dans l'arrêt du 20 décembre 1980 dans l'affaire 806/79, Gerin (non publié), sur la nécessité de la motivation pour qu'une décision puisse être considérée comme un «acte faisant grief» au sens du Statut. Il s'agissait en l'espèce de dire si un formulaire tamponné, rempli à la main et provenant de l'administration et où figurait la phrase: «Votre fils (suivait le nom) n'est plus considéré comme enfant à charge depuis le 1er janvier 1978», pouvait être considéré comme un acte faisant grief. La Cour s'est prononcée dans un sens négatif en remarquant que la formule utilisée était laconique et privée de motivation, alors que, dans la même affaire, elle a reconnu la nature d'acte faisant grief à une décision ultérieure comportant une motivation. Cette orientation se fonde certainement sur le fait que l'obligation de motiver les actes susceptibles de léser les droits des fonctionnaires et agents est imposée à l'article 25, deuxième alinéa, du Statut et répétée à l'article 90, paragraphe 1, du même Statut, mais le mérite principal de la jurisprudence citée consiste à faire de la motivation un moyen d'appréciation consciente de la portée de chacun des actes et de l'intérêt qu'il y a à l'attaquer.
               Si on adopte cette thèse, la lettre adressée le 7 novembre 1979 à l'administration par Mlle Mascetti — lettre qui, nous l'avons vu, contenait entre autres la demande de recul de l'ancienneté dans l'échelon — doit être considérée comme une réclamation présentée dans les délais et portant sur la décision de l'administration qui fait grief, contenue dans sa lettre du 10 août. En ce qui concerne ensuite la lettre de l'administration du 2 octobre 1979, même si on considère qu'elle se borne à confirmer celle du 10 août, le résultat est le même; il s'avère, en effet, que la réclamation a été introduite avant l'expiration de trois mois à partir du 10 août.
            
         
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               Toujours pour démontrer l'irrecevabilité du chef de la demande relatif à l'ancienneté dans l'échelon, la Commission prétend ensuite que la requérante, en signant le contrat d'engagement, aurait acquiescé à la prise d'effet de l'échelon qui y était indiquée. La défenderesse souligne que Mlle Mascetti a signé le contrat (dans sa seconde version) sans soulever d'exceptions ni faire de réserves: cela démontrerait qu'elle en approuvait et en acceptait tous les termes. Comme elle avait ainsi acquiescé à la décision administrative incorporée dans le contrat, toute autre contestation ultérieure dans un cadre juridictionnel lui aurait été interdite.
               Il n'est pas possible à notre avis d'accepter cet argument, pour deux bonnes raisons. En premier lieu, nous répétons ce que nous avons affirmé lors de l'examen de l'autre aspect de l'exception d'irrecevabilité — celui qui concerne le caractère tardif du recours juridictionnel —, c'est-à-dire que la position exprimée par l'administration dans le contrat ne peut être assimilée à un acte susceptible de faire grief au sens de l'article 90 du Statut, à la fois parce qu'il s'agissait d'une position qui n'était pas encore bien définie et parce qu'elle était dénuée de toute motivation. S'il en est bien ainsi — comme nous le croyons —, le fait d'accepter éventuellement la prise de position de l'administration découlant du contrat n'aurait aucune incidence sur la possibilité de réclamation ouverte à l'agent. Un problème de cette nature ne pourrait se poser que si l'acquiescement allégué s'était vérifié en ce qui concerne la décision du 10 août 1979: mais nous savons que cette dernière a été contestée dans les délais par la réclamation du 7 novembre 1979.
               En second lieu, il importe de ne pas oublier que l'acquiescement consiste dans l'acceptation des effets de l'acte contre lequel le recours aurait dû être formé. Il élimine, du fait du renoncement, les situations litigieuses pour la protection desquelles l'intéressée aurait valablement pu agir. Or, pour qu'on puisse attribuer au comportement d'un individu le sens d'un renoncement à des situations juridiques déterminées, il est indispensable que ce comportement soit sans équivoque, en ce sens qu'il doit indiquer clairement et de manière indubitable la volonté de l'individu de renoncer à un droit. En l'espèce, le fait que Mlle Mascetti ait signé le contrat d'engagement contenant une clause sur la prise d'effet de l'échelon n'a pas exprimé sans équivoque sa volonté de renoncer à toute prétention concernant cette prise d'effet, fondée sur ses rapports précédents avec l'administration.
               En réalité, il est tout à fait évident que Mlle Mascetti, lorsqu'elle a signé son contrat d'agent temporaire, était poussée principalement par l'intérêt qu'elle avait à régulariser ses relations de travail avec le Centre de recherches d'Ispra après des années d'absence et après s'être trouvée dans l'impossibilité de conclure un contrat analogue immédiatement après l'entrée en vigueur du règlement n° 2615 de 1976. On doit donc exclure qu'en signant le contrat elle ait voulu renoncer, en pleine connaissance de ses droits, à une plus grande ancienneté dans l'échelon. Il nous semble beaucoup plus raisonnable de penser qu'elle n'a pas hésité à conclure le contrat, parce qu'elle était mue par le souci de régulariser ses relations de travail et qu'en ce qui concerne le détail de l'ancienneté dans l'échelon, elle a estimé que la possibilité d'une correction du classement dans un sens qui lui serait plus favorable restait entière. Cette solution trouve sa confirmation dans la série de contacts qui ont eu lieu entre le Centre et l'intéressée avant et après le 24 avril 1979 en vue de revoir la clause d'ancienneté dans l'échelon élaborée par l'administration: le fait que la signature avait déjà eu lieu, alors que de tels contacts étaient en cours doit conduire à ne lui conférer aucun effet de renoncement.
            
         
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               Venons-en à présent à la recevabilité des chefs du recours concernant le paiement des émoluments, les droits à pensions, les cotisations sociales et l'indemnité de liquidation pour le travail accompli en tant qu'agent d'établissement. Tous ces chefs ont une base commune: le fait que la requérante demande que la défenderesse considère comme des années de service celles au cours desquelles Mlle Mascetti a abandonné ses fonctions pour se soustraire au mandat d'arrêt.
               En ce qui concerne la demande de paiement des émoluments échus au cours des quatre années d'absence, nous rappelons que l'administration du Centre d'Ispra a informé Mlle Mascetti, par lettre du 9 janvier 1975, qu'elle bloquerait avec effet immédiat le paiement de son salaire, étant donné que son absence était injustifiée. L'administration a adopté cette position en appliquant par analogie au cas de Mlle Mascetti, agent d'établissement, l'article 60 du Statut des fonctionnaires, selon lequel «toute absence irrégulière» (c'est-à-dire ni justifiée ni autorisée) «dûment constatée» est imputée sur la durée du congé annuel ordinaire, ce qui implique qu'«en cas d'épuisement du congé», le fonctionnaire «perd le bénéfice de sa rémunération pour la période excédentaire». A cette époque, la requérante n'a pas formé de réclamation contre la décision de l'administration: nous pensons toutefois qu'il n'est pas possible de déduire automatiquement de cette inertie l'irrecevabilité du présent recours. Il importe, en effet, de considérer que, presque quatre années après cette décision, il est survenu un fait nouveau dont il esc impossible de ne pas tenir compte: nous voulons faire allusion à l'acquittement pur et simple de Mlle Mascetti par la Cour d'assises de Rome (arrêt du 14. 7. 1978 cité).
               Ce fait a modifié profondément la situation de la requérante. Son absence du service remontant à 1974 s'est présentée alors sous l'aspect différent d'une absence justifiée par la nécessité d'échapper à une détention injuste. Il aurait donc été compréhensible et raisonnable que l'intéressée présente de nouveau sa demande de paiement de salaire, en invitant l'administration à réexaminer son cas à la lumière de la nouvelle situation. Or, il se trouve que la requérante a effectivement présenté cette demande, mais avec retard. En effet, si on accepte l'idée que la survenance d'un fait nouveau implique la réouverture des délais impartis pour former une réclamation, il faut estimer qu'en l'espèce le nouveau délai a expiré trois mois après la reprise du service et donc au plus tard le 6 février 1979. Au contraire, la réclamation concernant — entre autres — les traitements échus durant l'absence n'a été présentée que le 7 novembre 1979, c'est-à-dire largement en dehors des délais: l'irrecevabilité du recours juridictionnel subséquent en découle également.
               On peut raisonner de même en ce qui concerne les demandes relatives aux droits à pension et aux cotisations sociales. Il importe de tenir compte du fait que la suspension du versement des salaires en application de l'articel 60 du Statut a également suspendu les droits à ces contributions, et qu'en conséquence Mlle Mascetti aurait dû faire valoir ses prétentions dans les mêmes délais — réouverts à la suite du fait nouveau qu'a constitué son acquittement — au cours desquels, comme nous l'avons vu, elle aurait dû présenter ses demandes concernant ses traitements. Nous savons toutefois que la réclamation comportant toutes les prétentions qui ont ensuite fait l'objet d'un recours juridictionnel n'a été présentée que le 7 novembre 1979, alors que le nouveau délai était largement expiré. Le recours juridictionnel qui a suivi doit donc être considéré comme irrecevable du fait de l'absence d'une contestation préalable par voie administrative faite en temps utile.
               Enfin, en ce qui concerne la demande d'intégration de l'indemnité de fin de contrat, versée à la requérante en 1978 pour le service effectué en qualité d'agent d'établissement (voir lettre de la direction de l'établissement d'Ispra du 15. 2. 1978), nous remarquons que — toujours pour la raison déjà exposée — Mlle Mascetti aurait dû attaquer cette liquidation au plus tard dans les trois mois suivant sa reprise de service. La réclamation du 7 novembre 1979 a donc été tardive également sous cet aspect et le même vice en est résulté pour le recours juridictionnel subséquent.
            
         
               5. 
            
            
               Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, nous proposons à la Cour de déclarer recevable le recours présenté par Mlle Maria Mascetti contre la Commission, par acte déposé le 13 juin 1980, en ce qui concerne le chef relatif au report d'ancienneté dans l'échelon 7, et irrecevable pour les autres chefs. La décision relative aux dépens devra rester réservée jusqu'à l'arrêt définitif.
            
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         )	Traduit de l'italien.