CELEX: 61997CC0384
Language: da
Date: 1999-10-28
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 28. oktober 1999. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. # Traktatbrud - Forurening af vandmiljøet - Pligt til at fastlægge programmer med henblik på at formindske forureningen med visse farlige stoffer - Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF. # Sag C-384/97.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61997C0384

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 28. oktober 1999.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik.  -  Traktatbrud - Forurening af vandmiljøet - Pligt til at fastlægge programmer med henblik på at formindske forureningen med visse farlige stoffer - Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF.  -  Sag C-384/97.  

Samling af Afgørelser 2000 side I-03823

Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) ved Domstolen anlagt traktatbrudssag mod Den Hellenske Republik, idet den ikke har gennemført Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (1). 2 Kommissionen har nærmere bestemt påstået, at Den Hellenske Republik ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger og fastsat frister for deres iværksættelse med henblik på at formindske forureningen af vandmiljøet med en række stoffer, som er angivet i bilaget til direktivet. Den har ligeledes påstået, at Den Hellenske Republik ikke har gjort udledninger i vandområder, som kan indeholde disse farlige stoffer, betinget af en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed, og at den ikke har fastsat emissionsnormer på basis af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i de programmer, der skal føre til en formindskelse af forureningen. I - Direktiv 76/464 3 Første betragtning til direktivet lyder således: »Det er påkrævet, at medlemsstaterne så hurtigt som muligt gennemfører en generel og samtidig aktion med henblik på at beskytte Fællesskabets vandmiljø mod forurening og særlig mod den forurening, som forårsages af visse persistente og toksiske stoffer, som kan akkumuleres i levende organismer.« 4 Formålet med denne aktion er at eliminere forurening af vandmiljøet med en række særligt farlige stoffer, som er opført på en liste, der benævnes »liste I«, og at formindske forureningen med en række andre farlige stoffer, som er opført på en anden liste, der benævnes »liste II«. De to lister udgør bilaget til direktivet (2). Det bestemmes, at medlemsstaterne skal træffe egnede foranstaltninger for at opfylde disse mål (3). 5 Liste I »... omfatter visse enkeltstoffer, der indgår i [de i bilaget nævnte] familier og grupper, som hovedsagelig er udvalgt på grundlag af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation, med undtagelse af sådanne, som er biologisk uskadelige, eller som hurtigt omdannes til biologisk uskadelige stoffer« (4). 6 Medlemsstaterne skal ifølge af direktivets artikel 3 og 5 gøre enhver udledning i vandmiljøet af stoffer opført på liste I betinget af en forudgående tilladelse fra de kompetente myndigheder og fastsætte emissionsnormer, der ikke må overskride visse grænseværdier. Disse vedtages ifølge artikel 6 af Rådet. 7 Liste II omfatter bl.a. stoffer opført på liste I, for hvilke Rådet endnu ikke har fastlagt grænseværdier (5). 8 I artikel 7, stk. 1 og 3, pålægges det medlemsstaterne at fastlægge programmer, der skal mindske forureningen af vandmiljøet (herefter »programmerne«). Programmerne skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vandområderne. I samme artikels stk. 2 bestemmes, at enhver udledning i vandmiljøet, som kan indeholde et af de stoffer, der er opført på liste II, skal gøres betinget af en forudgående tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, og hvori der fastsættes emissionsnormer for udledningen. Disse normer skal beregnes på grundlag af kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i henhold til artiklens stk. 3. Ifølge stk. 5 skal der i programmerne fastsættes frister for deres iværksættelse. 9 I artikel 7, stk. 6, bestemmes: »Programmerne og resultaterne af disses gennemførelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form«. 10 Det fastsættes ikke i direktivet, hvornår det skal være gennemført. Dog bestemmes det i artikel 12, stk. 2: »Kommissionen forelægger, så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af dette direktiv, de første forslag i henhold til artikel 7, stk. 7« (6). Denne sidstnævnte bestemmelse lyder således: »Kommissionen foretager regelmæssigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstrækkelig harmonisering af deres iværksættelse. Hvis Kommissionen skønner det fornødent, forelægger den med henblik herpå forslag for Rådet inden for dette område«. 11 På liste I er der overvejende opført familier og grupper af stoffer. Kommissionen fandt det derfor nødvendigt nærmere at specificere, hvilke enkeltstoffer disse kategorier udgøres af, inden der blev fastsat emissionsgrænseværdier eller kvalitetsmålsætninger. 12 Kommissionen udarbejdede i samarbejde med medlemsstaterne en liste over 129 enkeltstoffer, der blev vedlagt som bilag til Kommissionens meddelelse til Rådet af 22. juni 1982 om de farlige stoffer, som kan optages på liste I i direktiv 76/464/EØF (7). 13 Rådet fastslog i sin resolution af 7. februar 1983 om bekæmpelse af forurening af vandmiljøet (8), at den liste over 129 stoffer, der var indeholdt i meddelelsen fra Kommissionen, ville tjene som grundlag for Fællesskabet ved det videre arbejde med henblik på iværksættelsen af direktivet. 14 Senere blev der føjet yderligere tre stoffer til listen. Af de i alt 132 stoffer har Rådet fastsat emissionsgrænseværdier og kvalitetsmålsætninger for 18, mens 15 andre er omfattet af et forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 76/464, der blev fremsat af Kommissionen den 14. februar 1990 (9). 15 De resterende 99 stoffer hører til på liste I, men er, som anført i denne listes første led, omfattet af reglerne for de på liste II opførte stoffer, så længe Rådet ikke har fastsat emissionsgrænseværdier for dem. II - Traktatbrudsproceduren 16 Ved åbningsskrivelse af 27. december 1990 henledte Kommissionen de græske myndigheders opmærksomhed på gennemførelsen af direktivets artikel 7 i Grækenland. Kommissionen erindrede om, at Fællesskabet havde udarbejdet en liste over 132 stoffer, som skulle optages på Liste I i bilaget, og hvoraf 33 allerede var omfattet af særlige direktiver eller forslag til direktiver. Den påpegede over for den græske regering, at der fortsat var 99 stoffer, som enten ikke var reguleret eller ikke ville blive det i den nærmeste fremtid, men som var omfattet af de i artikel 7 fastsatte forpligtelser. 17 Kommissionen erindrede ligeledes om, at den i sine forudgående skrivelser havde anmodet om, at den fik tilsendt en ajourført liste over, hvilke af de 99 stoffer der blev udledt i det græske vandmiljø, hvilke kvalitetsmålsætninger der var gældende i de af udledningerne berørte områder på det tidspunkt, hvor udledningstilladelserne blev meddelt, og i givet fald årsagerne til, at disse målsætninger ikke var blevet fastsat, samt en tidsplan med en dato for, hvornår dette ville ske. 18 I samme skrivelse meddelte Kommissionen den græske regering, at Den Hellenske Republik efter dens opfattelse havde overtrådt bestemmelserne i direktivets artikel 7 og tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet og traktaten og opfordrede Den Hellenske Republik til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder i overensstemmelse med traktatens artikel 169. 19 Da Kommissionen ikke havde vedlagt skrivelsen en liste over de 99 stoffer, anførte den for at undgå misforståelser i en supplerende skrivelse af 5. oktober 1993, at listen over de 132 stoffer fandtes i dens meddelelse til Rådet af 22. juni 1982 (10), at Rådet havde bekræftet denne meddelelse i sin resolution af 7. februar 1983, og at der var blevet føjet yderligere tre stoffer til listen. Kommissionen vedlagde den fuldstændige liste over de 99 stoffer som bilag. 20 Kommissionen opfordrede ved samme lejlighed på ny den græske regering til inden for to måneder at fremsætte sine bemærkninger vedrørende udarbejdelsen og iværksættelsen af programmerne. 21 Den Hellenske Republik svarede ved skrivelse af 12. august 1994, at den eneste nye omstændighed i forhold til en af dens tidligere skrivelser var, at der var indgået en kontrakt med Det Ægæiske Universitet om, at der skulle foretages en særlig undersøgelse. Endvidere fremlagde de græske myndigheder en række oplysninger om forekomsten i Grækenland af stoffer, der er omfattet af direktivet. 22 Myndighederne anførte navnlig, at der sker en gradvis fotokemisk eller mikrobiel nedbrydning af 32 stoffer, som er opført på den ene eller den anden af de to lister, og at disse stoffer ikke udledes direkte i vandmiljøet. De oplyste videre, at Landbrugsministeriet ikke giver tilladelse til udledning af pesticider i vandmiljøet, undtagen for så vidt angår et af disse stoffer, der anvendes som præparat i rismarker, og at de industrivirksomheder, som fremstiller disse præparater, ikke udleder spildevand. 23 Den græske regering tilføjede, at ni stoffer ikke forhandles i Grækenland. I øvrigt medgav regeringen, at sytten stoffer kunne forekomme i spildevand, og anførte, at et af disse stoffer ikke udledes i overfladevand. Om de øvrige ti stoffer og de stoffer, som den ikke havde givet oplysninger om, udtalte den græske regering, at der ville blive iværksat en undersøgelse med henblik på at indhente oplysninger om restkoncentrationer af stofferne i udledninger fra produktionsanlæg og om, hvorvidt der forekom andre stoffer, der er opført på liste II, i vandmiljøet. 24 Den græske regering anførte, at tilladelse til at udlede spildevand, der kan indeholde nogle af de 99 stoffer på liste II, i recipientvand, blev udstedt af sundhedsmyndighederne og var betinget af, at de kvalitetsmålsætninger, der var fastsat for hvert enkelt recipientvand, og som det ved en præfektbekendtgørelse var besluttet skulle anvendes, blev overholdt. 25 Kommissionen konkluderede af disse oplysninger, at de græske myndigheder ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at formindske forureningen af vandområder med 72 af de 99 stoffer, der er opført på liste II. Myndighederne havde enten ikke meddelt oplysninger om dem eller medgivet, at de muligvis forekommer i vandmiljøet, eller de meddelte oplysninger havde vist sig at ikke være at være tilstrækkeligt præcise. 26 Kommissionen mente på baggrund af ovennævnte forhold, at de i direktivet fastsatte forpligtelser ikke var blevet overholdt, og fremsatte derfor en begrundet udtalelse, hvori den gjorde rede for de klagepunkter, som den gjorde gældende over for Den Hellenske Republik. Udtalelsen blev tilstillet Den Hellenske Republik den 23. december 1996. 27 Ved skrivelse af 20. marts 1997 gav den græske regering Kommissionen oplysninger dels om det permanente net til overvågning af de stoffer, der er på liste I i direktivet, hvilket arbejde var blevet indledt i 1996, dels om de foranstaltninger, som de kompetente myndigheder havde iværksat for så vidt angår de på liste II opførte stoffer, og navnlig om, at det var blevet overdraget Det Ægæiske Universitet at foretage en undersøgelse af situationen i Grækenland for så vidt angår stofferne på liste II. Den Hellenske Republik anførte, at der efter denne undersøgelse om nødvendigt ville blive oprettet et permanent net til overvågning af disse stoffer og iværksat programmer med henblik på at formindske udledningen af stofferne. III - Traktatbrudssøgsmålet Parternes anbringender 28 Kommissionen har kritiseret Den Hellenske Republik dels for ikke at have fastlagt programmer med henblik på at formindske forureningen af vandområder som følge af udledningen af en række stoffer, dels for ikke at have gjort sådanne udledninger betinget af en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed og dels ikke at have fastsat emissionsnormer på basis af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i disse programmer. 29 Til støtte for sagsanlægget har Kommissionen gjort gældende, at skønt der ikke er fastsat nogen frist for gennemførelsen af direktivet, skulle medlemsstaterne ifølge direktivets artikel 12, stk. 2, have underrettet Kommissionen om programmerne til formindskelse af forureningen med de stoffer, der er opført på liste II, senest den 5. august 1978. Kommissionen har anført, at den, da dette ikke var sket, ved skrivelse af 3. november 1976 foreslog medlemsstaterne, at de underrettede om programmerne inden den 15. september 1981, og at medlemsstaterne ikke rejste indvendinger mod denne frist. 30 Kommissionen har tilføjet, at Den Hellenske Republik ifølge direktivets artikel 7 skulle have fastlagt programmer for de 99 stoffer og for de familier og grupper af stoffer, som er opregnet i andet led i liste II (11). Kommissionen har dog præciseret, at dens sagsanlæg kun vedrører de 99 stoffer, som er opført i første led på liste II, og der henvises i åbningsskrivelserne og den begrundede udtalelse kun til disse stoffer. 31 Kommissionen har derfor anmodet Domstolen om at fastslå, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten og efter direktivets artikel 7, idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger og ikke har fastsat frister for deres iværksættelse med henblik på at formindske forureningen af vandmiljøet med de 99 farlige stoffer, som er opført på liste II, første led, i bilaget til direktivet, og idet den således ikke har gjort udledninger i vandområder, som kan indeholde disse farlige stoffer, betinget af en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed, og ikke har fastsat emissionsnormerne på basis af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i disse programmer. 32 Den Hellenske Republik har anfægtet søgsmålet. Den har anført, at der er indtruffet nye omstændigheder, siden den fremsatte sit svar af 20. marts 1997, idet det nu rent faktisk er blevet overdraget Det Ægæiske Universitet at foretage den omtalte undersøgelse. Af en rapport fra universitetet fremgår det, at de græske myndigheder har indført lovbestemmelser og truffet konkrete administrative foranstaltninger med henblik på at beskytte recipientvandene mod enhver potentiel udledning som følge af anvendelsen af de farlige stoffer, det drejer sig om. 33 Den Hellenske Republik har i svarskriftet opregnet en række nationale foranstaltninger - fællesministerielle, tværregionale, regionale og præfektorelle bekendtgørelser, samt en fællesministeriel afgørelse og en afgørelse truffet af en regionaldirektør - hvori der er fastsat en række forbud og begrænsninger vedrørende affald, der vil kunne udledes i vandmiljøet. 34 Den Hellenske Republik har endvidere nævnt de oplysninger, der er til rådighed, om indførslen i Grækenland af 17 af de 25 sprøjtemidler, der er opført på liste II, i perioden 1983-1989. Den græske regering har gjort gældende, at der ved de undersøgelser af overfladevand, som Miljøministeriet har ladet foretage, ikke har kunnet påvises sprøjtemidler i så store mængder, at det kan medføre fare for forurening, skønt visse sprøjtemidler indføres i betydelig mængde. 35 Den Hellenske Republik har tilføjet, at 24 autonome regionalforvaltninger ud af 52 ifølge en undersøgelse, der er ved at blive gennemført, ikke har kendskab til, at der på deres område udøves virksomhed, hvorved der dannes affald, som indeholder de stoffer, der nævnes i Kommissionens begrundede udtalelse. Undersøgelsen er endnu ikke afsluttet for de øvrige autonome regionalforvaltningers vedkommende, og der kan derfor ikke gives fuldstændige oplysninger herom. 36 Den Hellenske Republik har erklæret, at den har opfyldt de i direktivet fastsatte forpligtelser. Der er således blevet fastlagt kvalitetsmålsætninger for de recipientvande, for hvilke dette var nødvendigt, og fastsat maksimumgrænser for udledningen af flydende affald i overfladevand. I øvrigt falder hver enkelt del af det nationale område ind under mindst én af følgende tre kategorier: regioner, som har indført kvalitetsmålsætninger, regioner, som har fastsat maksimumgrænser for udledning i overfladevand, eller regioner uden industriel virksomhed, hvorved der dannes affald, som kan indeholde et af de 99 stoffer på liste II. 37 Kommissionen har i replikken anført, at den undersøgelse, som det er blevet overdraget Det Ægæiske Universitet at foretage, er en del af de præventive foranstaltninger, som skal træffes, før de i direktivets artikel 7 nævnte programmer kan udarbejdes, hvilket godtgør, at disse endnu ikke findes. 38 Kommissionen har bestridt, at de nationale bestemmelser, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, kan anses for at være programmer i direktivets artikel 7's forstand, idet de har til formål at gennemføre andre fællesskabsdirektiver. Kommissionen har erklæret, at den endnu ikke har modtaget underretning om sådanne programmer. 39 Kommissionen har gjort gældende, at Den Hellenske Republik ikke kan fastsætte kvalitetsmålsætninger, så længe der ikke er fastsat emissionsnormer. Omvendt kan forpligtelsen til at fastlægge kvalitetsmålsætninger med henblik på at mindske forureningen ifølge Kommissionen ikke i henhold til direktivet opfyldes ved i stedet at fastsætte emissionsgrænseværdier for de pågældende stoffer. At der ikke findes industrivirksomheder i nogle regioner, fritager ikke Den Hellenske Republik for forpligtelsen til at fastlægge programmer for disse regioner. 40 Kommissionen har tilføjet, at den sagsøgte regering kun har fastsat kvalitetsmålsætninger for et begrænset antal regioner og kun for nogle af stofferne på liste II. Disse kvalitetsmålsætninger er ikke fastsat på baggrund af en konkret undersøgelse, der kortlægger den eksisterende forurening og angiver, hvordan den skal formindskes. Det er derfor umuligt at vurdere målsætningernes betydning i relation til direktivet. Endvidere tager de kvalitetsmålsætninger, der er fastsat, ikke, som foreskrevet i direktivet, sigte på at formindske en konstateret forurening, men på specifikke mål, som er fastsat i andre direktiver. 41 Den græske regering har svaret, at første del af den undersøgelse, som det er blevet overdraget Det Ægæiske Universitet at foretage - oversigt over forureningskilder, giftige stoffer, som er opført på liste II, evaluering af indsamlede oplysninger, udarbejdelse af en liste over stoffer, der kan forekomme i det græske vandmiljø, samt udvikling af et net til overvågning af overfladevand - er afsluttet. Undersøgelsens anden del - udtagelse af prøver og analyser af overfladerecipientvand, foreløbige tekniske rapporter med prøveresultaterne og en endelig rapport med forslag til programmer til formindskelse af udledningerne af de pågældende stoffer - skulle iværksættes i juli 1998 og vare 16 måneder. 42 Den Hellenske Republik har tilføjet, at der er blevet opstillet en oversigt over forureningskilder, som omfatter hele det græske område, og at overvågningsnettet dækker så godt som samtlige overfladevande i det græske område samt de industrier, som udledningen af spildevand, der indeholder nogle af stofferne på liste II, hidrører fra. Der er truffet foranstaltninger, hvorved der er fastsat kvalitetsmålsætninger for en række recipientvande og en række af stofferne på liste II. Den græske regering har påberåbt sig det i Domstolens praksis fastlagte princip, hvorefter gennemførelsen i national ret af et direktiv ikke nødvendigvis forudsætter, at direktivets bestemmelser gengives ordret på en bestemt måde i udtrykkelige specialbestemmelser, idet det alt efter direktivets indhold er tilstrækkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag (12). Bedømmelse af anbringenderne 43 Hvad angår det første anbringende, hvorefter Den Hellenske Republik ikke har fastlagt nogen programmer, har Kommissionen bemærket, at denne medlemsstat er bundet af forpligtelser, og har påpeget, at den skulle have udarbejdet en status over situationen med hensyn til forureningen med de 99 stoffer på liste II af de indre vandområder og vandområderne inden for basislinjen. Endvidere skulle den på grundlag af disse oplysninger have fastlagt programmer med kvalitetsmålsætninger og frister for iværksættelsen af disse med henblik på at formindske forureningen (13). 44 Den sagsøgte regering har ikke uden en vis selvmodsigelse påstået, at den har opfyldt sine forpligtelser, men også medgivet, at den undersøgelse, som Det Ægæiske Universitet har fået til opgave at foretage, og som skal føre til en form for tilstandsrapport om forureningen af det græske vandmiljø med stofferne på liste II efterfulgt af en endelig rapport med en angivelse af, hvad programmerne skal indeholde, ikke var fuldført i juli 1998. Den har tilføjet, at dette skulle være sket 16 måneder senere, nemlig i december 1999 (14). 45 Ifølge Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Ændringer af forholdene i tiden derefter kan derfor ikke tages i betragtning (15). 46 Den sagsøgte regering har selv erkendt, at den del af undersøgelsen, der består i udarbejdelsen af en oversigt, som skal kortlægge forureningskilderne i det græske vandmiljø, og som går forud for udarbejdelsen af de i artikel 7, stk. 1, omhandlede programmer, endnu ikke var fuldført i samtlige autonome regionalforvaltninger, hvorfor der »... ikke inden den fastsatte dato kan fremlægges fuldstændige oplysninger om, hvorvidt overfladevandet var forurenet med de stoffer, som undersøgelsen vedrører« (16). 47 Selv om den endelige rapport, som de græske myndigheder har bestilt, færdiggøres på det bebudede tidspunkt, står det fast, at de i direktivet foreskrevne programmer ikke forelå, da denne sag blev indbragt for Domstolen (17). Det er tilstrækkeligt herom at bemærke, at Kommissionens begrundede udtalelse, som den græske regering blev opfordret til at efterkomme inden for to måneder, blev fremsat den 23. december 1996. Men som det fremgår af bilag II til Den Hellenske Republiks svarskrift, og som Kommissionen med rette har påpeget, blev undersøgelsen først rekvireret ved beslutning af 4. juni 1997 (18). 48 At den undersøgelse, som det er blevet overdraget Det Ægæiske Universitet at foretage, ikke var fuldført ved udløbet af den af Kommissionen fastsatte frist, er efter min opfattelse tilstrækkeligt til, at det første af de anbringender, som Kommissionen har fremført til støtte for sit sagsanlæg, må anses for velbegrundet, idet programmerne pr. definition ikke var fastlagt. 49 For fuldstændighedens skyld skal den græske regerings øvrige argumenter, hvorefter gennemførelsen af direktivet i national ret under alle omstændigheder er sikret gennem forskellige nationale bestemmelser, også behandles. 50 Domstolen har i tidligere sager anlagt mod andre medlemsstater klart defineret, hvilket indhold de programmer, der skal fastlægges ifølge direktivets artikel 7, stk. 1, skal have. 51 Programmerne skal ifølge Domstolens praksis være specifikke. Domstolen har herom udtalt, at »det følger af de pågældende programmers særlige karakter, at de skal fastlægge en overordnet og sammenhængende politik, der indebærer en konkret og detaljeret planlægning, som dækker hele det nationale område og vedrører formindskelse af forurening forårsaget af samtlige de stoffer, som er opført på liste II, og som er relevante for de særlige forhold i hver enkelt medlemsstat, på grundlag af kvalitetsmålsætninger for recipientvande, som er fastsat i disse programmer. De adskiller sig således ... fra en samlet indsats bestående af enkeltstående foranstaltninger til formindskelse af vandforureningen« (19). 52 De bestemmelser i græsk ret, som den sagsøgte regering har påberåbt sig, er imidlertid forskelligartede. 53 De græske myndigheder har ved at medgive, at dele af det nationale område hverken er dækket af foranstaltninger, der omfatter fastsættelse af kvalitetsmålsætninger, eller af bestemmelser, der fastlægger emissionsnormer (20), vedgået, at den påståede gennemførelse af direktivet ikke opfylder dettes krav om en sammenhængende politik. 54 Som begrundelse for såvel disse undladelser som dem, der består i, at de indførte emissionsnormer alt efter stedet kun omfatter en del af de stoffer, der er opført på liste II (21), har Den Hellenske Republik gjort gældende, at der ikke udøves industriel virksomhed, hvis affald kan indeholde de pågældende stoffer, i de pågældende dele af det nationale område. 55 Som Kommissionen med rette har anført, kan dette argument ikke tages til følge, idet der i regionerne når som helst kan opstå og udvikles forurenende virksomhed, som ikke er underlagt de restriktioner, der knytter sig til fastsættelsen af emissionsnormer. En medlemsstat kan således ikke uden at tilsidesætte direktivets mål på forhånd og definitivt udelukke bestemte dele af sit område fra anvendelsesområdet for den nationale retsforskrift, hvorved direktivet gennemføres. 56 Hvad navnlig angår de programmer og de kvalitetsmålsætninger, som de skal indeholde, må der gives Kommissionen medhold i, at en region, hvor der ikke er nogen industriel virksomhed, alligevel kan være udsat for alvorlige forureningsrisici, enten fra andre former for virksomhed, f.eks. landbrugsvirksomhed, eller fra forurenende virksomhed i andre regioner. Dette er den konkrete begrundelse for, at der skal være en fuldt dækkende regulering i overensstemmelse med direktivet. 57 Kravet om en planlægning, som dækker hele det nationale område, og som tager sigte på at formindske forurening forårsaget af samtlige de stoffer, der er opført på liste II, er heller ikke overholdt, idet der i nogle af de påberåbte nationale bestemmelser foreskrives maksimumgrænser, uden at der forinden er fastsat kvalitetsmålsætninger (22). Kun sådanne målsætninger, som direktivet kræver fastsat, kan sikre en regelmæssig kontrol af vandmiljøets tilstand og en deraf følgende tilpasning af tidligere fastsatte emissionsnormers niveau i tilfælde, hvor disse viser sig at være utilstrækkelige. Indførelsen af dem forpligter således reelt medlemsstaterne til at opnå resultater og sikrer en effektiv beskyttelse af miljøet. 58 Den Hellenske Republik har endvidere ikke godtgjort, at den har fastsat frister for iværksættelsen af kvalitetsmålsætninger, heller ikke selv om der i nogle af de påberåbte bestemmelser er fastsat sådanne målsætninger. 59 Det skal tilføjes, at Den Hellenske Republik i duplikken har påstået, at »... samtlige overfladevande kontrolleres af et net, ved hjælp af hvilket der sker en nøje overvågning af vandenes kvalitet for så vidt angår forekomsten af stoffer opført på direktivets liste II ...« (23), men at den i svarskriftet, dvs. et godt stykke tid efter udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, klart havde givet udtryk for, at dette net ikke fandtes. Den anførte, at Det Ægæiske Universitet havde »... fået til opgave at skabe et net til overvågning af overfladerecipientvandene i hele landet« (24). 60 Endelig forekommer de regulerende foranstaltninger, som de græske myndigheder har truffet - om end der ikke er tvivl om, at de forfølger formål, der vedrører beskyttelsen af miljøet, navnlig vandmiljøet - hverken at være udarbejdet i direktivets ånd eller for at gennemføre dette. Den Hellenske Republiks bestemmelser udgør, således som Domstolen i øvrigt allerede har udtalt om andre nationale bestemmelser, der angiveligt er indført i medfør af direktivet, »... imidlertid kun en række sporadiske retlige reguleringer, der ikke findes at udgøre en samlet helhed med kvalitetsmålsætninger for hvert enkelt vandløb eller vandområde ...« (25). De kan således ikke anses for at udgøre et program i direktivets artikel 7's forstand. 61 Jeg foreslår derfor Domstolen, at den tager Kommissionens første anbringende til følge. 62 Hvad angår det andet anbringende, er det tæt forbundet med det første, idet der ikke kan være blevet meddelt tilladelser i overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 2, når Den Hellenske Republik ikke har fastlagt programmer i artikel 7, stk. 1's forstand. 63 Domstolen har udtalt: »Det fremgår således bl.a. af sidstnævnte bestemmelse, at de pågældende tilladelser skal indeholde emissionsnormer, som er gældende for de enkelte udledninger, der er meddelt tilladelse til, og som er beregnet på grundlag af kvalitetsmålsætninger, der på forhånd er opstillet i et program som omhandlet i samme bestemmelses stk. 1, og har til formål at beskytte vandet i de pågældende vandområder og vandløb. Såfremt det første anbringende tiltrædes, vil det andet anbringende være sammenfaldende med det første og dermed ikke udgøre et selvstændigt anbringende. Det vil derfor være ufornødent at tage stilling til det« (26). 64 Da der ikke er fastlagt programmer i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, kan der heller ikke være indført en ordning med forudgående tilladelser i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2. Det er derfor ufornødent at tage stilling til det andet anbringende. Forslag til afgørelse 65 På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: - Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten og efter artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger og ikke har fastsat frister for deres iværksættelse med henblik på at formindske forureningen af vandmiljøet med de 99 farlige stoffer, som er opført på liste II, første led, i bilaget til direktivet, og idet den således ikke har gjort udledninger i vandområder, som kan indeholde disse farlige stoffer, betinget af en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed, og ikke har fastsat emissionsnormerne på basis af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i disse programmer. - Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger. (1) - EFT L 129, s. 23, herefter »direktivet«. (2) - Artikel 2. (3) - Artikel 2. (4) - Bilaget til direktivet. (5) - Liste II, første led, i bilaget til direktivet. (6) - Direktivet blev meddelt den 5.5.1976. (7) - EFT C 176, s. 3. (8) - EFT C 46, s. 17. (9) - EFT C 55, s. 7. Artikel 2. (10) - Dette tal, som angives i Kommissionens skrivelse, er ikke korrekt, idet den pågældende liste kun indeholder de første 129 af de opførte stoffer. Tallet 132 fremkommer, når man lægger de yderligere tre stoffer til. (11) - Denne bestemmelse tager sigte på »visse enkeltstoffer og visse kategorier af stoffer blandt [de i dette led angivne] familier og grupper af stoffer, der har en skadelig virkning på vandmiljøet, som imidlertid kan begrænses til et bestemt område og afhænger af recipientens særlige karakter og beliggenhed«. (12) - Domme af 1.10.1991, sag C-13/90, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4327, sag C-14/90, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4331, og sag C-64/90, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4335. (13) - Stævningens punkt 20. (14) - Duplikkens punkt 2. (15) - Dom af 25.11.1998, sag C-214/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7661, præmis 25. (16) - Den franske oversættelse af svarskriftet, s. 31. (17) - Traktatbrudssøgsmål af 6.11.1997, indgået på Domstolens Justitskontor den 10.11.1997. (18) - Undersøgelse vedrørende »Situationen med hensyn til forurening af overfladevand med giftige stoffer opført på liste II, som kan være omfattet af liste I i direktiv 76/464/EØF, og opbygning af et net til overvågning af kvaliteten af overfladevand for så vidt angår stoffer, hvis forekomst er blevet påvist ved forureningsstatens undersøgelse, og et sådant nets virkemåde«. (19) - Dom af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 40. (20) - Den franske oversættelse af svarskriftet, s. 33, andet afsnit. (21) - A.st., s. 11, 14 og 30. (22) - Jf. f.eks. de præfektbekendtgørelser, der er nævnt i den franske oversættelse af svarskriftet, s. 18. Den græske regering anfører ligeledes, at »... der allerede er fastsat kvalitetsmålsætninger for de recipientvande, der er særligt udsat for udledning af farlige stoffer opført på liste II ... for de øvrige recipientmiljøer, hvor der ikke er problemer med hensyn til udledning af stoffer opført på liste II ... er proceduren for fastsættelse af kvalitetsmålsætninger blevet indledt. Spørgsmålet er nemlig blevet underkastet en samlet behandling i form af en undersøgelse, der foretages af ... Det Ægæiske Universitet« duplikkens punkt 5; min fremhævelse). (23) - Punkt 5, litra d). (24) - Den franske oversættelse, s. 33, fjerde afsnit. (25) - Dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 30. (26) - Dom af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3343, præmis 28 og 29, min fremhævelse.