CELEX: 62019CJ0018
Language: sv
Date: 2020-07-02 00:00:00
Title: Domstolens dom (första avdelningen) av den 2 juli 2020.#WM mot Stadt Frankfurt am Main.#Begäran om förhandsavgörande från Bundesgerichtshof.#Begäran om förhandsavgörande – Området med frihet, säkerhet och rättvisa – Direktiv 2008/115/EG – Gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Villkoren för förvar – Artikel 16.1 – Placering i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande – Tredjelandsmedborgare som utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning eller allmän säkerhet.#Mål C-18/19.

DOMSTOENS DOM (första avdelningen)
   den 2 juli 2020 (
         *1
      )
   ”Begäran om förhandsavgörande – Området med frihet, säkerhet och rättvisa – Direktiv 2008/115/EG – Gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Villkoren för förvar – Artikel 16.1 – Placering i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande – Tredjelandsmedborgare som utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning eller allmän säkerhet”
   I mål C‑18/19,
   angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland) genom beslut av den 22 november 2018, som inkom till domstolen den 11 januari 2019, i målet
   
      WM
   
   mot
   
      Stadt Frankfurt am Main,
   
   meddelar
   DOMSTOLEN (första avdelningen)
   sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot, domstolens vice ordförande R. Silva de Lapuerta (referent) samt domarna M. Safjan, L. Bay Larsen och C. Toader,
   generaladvokat: P. Pikamäe,
   justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
   efter det skriftliga förfarandet,
   med beaktande av de yttranden som avgetts av:
   
            –
         
         
            WM, genom S. Basay-Yildiz, Rechtsanwältin,
         
      
            –
         
         
            Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
         
      
            –
         
         
            Sveriges regering, inledningsvis genom A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg och H. Eklinder, därefter genom O. Simonsson, C. Meyer-Seitz, H. Shev och H. Eklinder, samtliga i egenskap av ombud,
         
      
            –
         
         
            Europeiska kommissionen, genom C. Cattabriga och M. Wasmeier, båda i egenskap av ombud,
         
      och efter att den 27 februari 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
   följande
   
      Dom
   
   
            1
         
         
            Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 16.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).
         
      
            2
         
         
            Begäran har framställts i ett mål mellan den tunisiska medborgaren WM och Stadt Frankfurt am Main (staden Frankfurt am Main, Tyskland). Målet avser lagenligheten av att placera WM i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande.
         
      
      Tillämpliga bestämmelser
   
   
      
         Unionsrätt
      
   
   
            3
         
         
            Skälen 2 och 4 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
            
                     ”(2)
                  
                  
                     Vid sitt möte den 4–5 november 2004 i Bryssel efterlyste Europeiska rådet upprättandet av en effektiv politik för avlägsnande och återsändande som grundar sig på gemensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med fullständig respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet.
                  
               …
            
                     (4)
                  
                  
                     Det är nödvändigt att det fastställs tydliga, öppna och rättvisa regler för tillhandahållandet av en effektiv återvändandepolitik, vilket är en nödvändig del av en väl förvaltad migrationspolitik.”
                  
               
      
            4
         
         
            I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:
            ”I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.”
         
      
            5
         
         
            I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
            ”1.   Detta direktiv ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.
            2.   Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som
            
                     a)
                  
                  
                     har nekats inresa i enlighet med artikel 13 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1)], eller som grips eller hejdas av de behöriga myndigheterna i samband med att de olagligen passerar en medlemsstats yttre gräns landvägen, sjövägen eller luftvägen och som inte därefter har fått tillstånd eller rätt att vistas i den medlemsstaten,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen, eller som är föremål för utlämningsförfaranden.
                  
               …”
         
      
            6
         
         
            Artikel 7.4 i samma direktiv har följande lydelse:
            ”Om det finns risk för avvikande eller om en ansökan om laglig vistelse avvisats såsom uppenbart ogrundad eller bedräglig eller om den berörda personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, får medlemsstaterna avstå från att bevilja någon tidsfrist för frivillig avresa eller bevilja en kortare tidsfrist än sju dagar.”
         
      
            7
         
         
            I artikel 8 i direktiv 2008/115 anges följande:
            ”1.   Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet om återvändande om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats i enlighet med artikel 7.4, eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats inom den tid för frivilligt återvändande som beviljats i enlighet med artikel 7.
            …
            4.   Om medlemsstaterna – som en sista utväg – använder tvångsmedel vid avlägsnandet av en tredjelandsmedborgare som motsätter sig avlägsnande, ska dessa åtgärder vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. De ska genomföras enligt nationell lagstiftning i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för den berörda tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet.
            …”
         
      
            8
         
         
            I artikel 15 i direktiv 2008/115, med rubriken ”Förvar”, föreskrivs följande i punkt 1:
            ”Om inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när
            
                     a)
                  
                  
                     det finns risk för avvikande, eller
                  
               
                     b)
                  
                  
                     den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet.
                  
               Förvar ska vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.”
         
      
            9
         
         
            I artikel 16 i direktiv 2008/115, som har rubriken ”Förhållanden i samband med förvar”, föreskrivs följande:
            ”1.   Förvar ska i regel ske i särskilda förvarsanläggningar. Om en medlemsstat inte kan tillhandahålla sådana särskilda anläggningar, utan måste använda fängelseanläggningar, ska tredjelandsmedborgare i förvar hållas avskilda från vanliga interner.
            2.   Tredjelandsmedborgare i förvar ska – på begäran – ges möjlighet att vid tillfälle ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och behöriga konsulära myndigheter.
            3.   Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt situationen för utsatta personer. Akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar ska tillhandahållas.
            4.   Relevanta och behöriga nationella, internationella och icke-statliga organisationer och organ ska ha möjlighet att besöka sådana anläggningar för förvar som avses i punkt 1, i den mån de används för att hålla tredjelandsmedborgare i förvar i enlighet med detta kapitel. För sådana besök får tillstånd krävas.
            5.   Tredjelandsmedborgare som hålls i förvar ska systematiskt erhålla information där de regler som tillämpas i anläggningen förklaras och deras rättigheter och skyldigheter fastställs. Detta inbegriper information om deras rätt enligt nationell lagstiftning att kontakta de organisationer och organ som avses i punkt 4.”
         
      
            10
         
         
            Artikel 17.2 i direktivet har följande lydelse:
            ”Familjer som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande ska tillhandahållas separat inkvartering så att de tillförsäkras adekvat skydd för sitt privatliv.”
         
      
            11
         
         
            I artikel 18.1 samma direktiv föreskrivs följande:
            ”I situationer där ett exceptionellt stort antal tredjelandsmedborgare som ska återvända utgör en oförutsett stor belastning på förvarsanläggningarna i en medlemsstat eller dess administrativa personal, eller personal inom rättsväsendet, får medlemsstaten i fråga så länge som den exceptionella situationen består besluta att tillämpa längre tidsfrister för rättslig prövning än dem som beskrivs i artikel 15.2 tredje stycket och vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som föreskrivs i artiklarna 16.1 och 17.2.”
         
      
      
         Tysk lagstiftning
      
   
   
            12
         
         
            58a § punkt1 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lag om utlänningars vistelse, förvärvsarbete och integration i Tyskland) av den 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), i den lydelse som var tillämplig på det nationella målet (nedan kallad AufenthG), föreskriver följande:
            ”Den högsta myndigheten i delstaten kan anta ett beslut om avlägsnande av en utlänning utan föregående utvisning på grundval av en faktabaserad prognos för att avvärja ett särskilt hot mot Förbundsrepubliken Tysklands säkerhet eller ett terroristhot. Beslutet om avlägsnande är omedelbart verkställbart. Det krävs inte något varsel om avlägsnande.”
         
      
            13
         
         
            I 62a § punkt 1 AufenthG föreskrivs följande:
            ”Förvar inför avlägsnande ska i regel ske i särskilda förvarsanläggningar. Om det inte finns några särskilda förvarsanläggningar i Tyskland eller om utlänningen utgör en betydande risk för tredje mans liv och lem eller för betydande rättsliga intressen vad gäller den inre säkerheten får förvar ske i andra fängelseanläggningar. Personer som hålls i förvar i fängelseanläggningar i avvaktan på avlägsnande ska hållas avskilda från vanliga interner …”
         
      
      Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
   
   
            14
         
         
            WM är en tunisisk medborgare som vistades i Tyskland. Genom beslut av den 1 augusti 2017 fastställde det behöriga ministeriet i delstaten Hessen (Tyskland) att WM skulle avlägsnas till Tunisien med stöd av 58a § punkt 1 AufenthG med motiveringen att han utgjorde en särskild risk för den nationella säkerheten, med hänsyn till bland annat hans personlighet, beteende, radikala islamistiska åsikter, att han av underrättelsetjänsten klassificerats som ”människosmugglare och rekryterare för den Islamska statens terrororganisation” samt hans verksamhet för denna organisation i Syrien.
         
      
            15
         
         
            WM överklagade beslutet av den 1 augusti 2017 till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) och ansökte samtidigt om interimistiska åtgärder i form av uppskov med verkställigheten av detta beslut. Genom beslut av den 19 september 2017 avslog nämnda domstol ansökan om interimistiska åtgärder med motiveringen att det förelåg tillräckligt stor sannolikhet för att WM skulle utföra terroristdåd i Tyskland.
         
      
            16
         
         
            Genom beslut av den 18 augusti 2017 förordnande Amtsgericht Frankfurt am Main (Distriktsdomstolen i Frankfurt am Main, Tyskland), efter ansökan från den behöriga utlänningsmyndigheten, om att WM skulle hållas i förvar i en fängelseanläggning fram till den 23 oktober 2017 i väntan på avlägsnande, i enlighet med 62a § punkt 1 AufenthG.
         
      
            17
         
         
            WM överklagade detta beslut till Landgericht Frankfurt am Main (Regionala domstolen i Frankfurt am Main, Tyskland) som genom beslut av den 24 augusti 2017 avslog överklagandet. WM överklagade sistnämnda beslut till Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland) för att få fastställt att hans placering i förvar avseende perioden 18 augusti–23 oktober 2017 var rättsstridig.
         
      
            18
         
         
            Den 9 maj 2018 avlägsnades WM till Tunisien.
         
      
            19
         
         
            Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i om det enligt artikel 16.1 i direktiv 2008/115 är tillåtet för en medlemsstat att hålla en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet i förvar i en fängelseanläggning, avskild från vanliga interner, i avvaktan på avlägsnande, inte på grund av att det saknas särskilda förvarsanläggningar i denna medlemsstat utan för att denna medborgare utgör en betydande risk för tredje mans liv och lem eller för den nationella säkerheten.
         
      
            20
         
         
            Enligt den hänskjutande domstolen beror utgången i det mål den har att avgöra på hur artikel 16.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas.
         
      
            21
         
         
            Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen) har mot denna bakgrund vilandeförklarat målet och ställt följande fråga till EU‑domstolen:
            ”Utgör artikel 16.1 i direktiv 2008/115 hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken förvar inför avlägsnande kan genomföras i fängelseanläggningar om utlänningen utgör en betydande risk för tredje mans liv och lem eller för betydande rättsliga intressen vad gäller den inre säkerheten, varvid den person som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande även i detta fall ska hållas avskild från vanliga interner?”
         
      
      Prövning av tolkningsfrågan
   
   
            22
         
         
            Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 16.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet får placeras i förvar i en fängelseanläggning, avskild från vanliga interner, i avvaktan på avlägsnande av det skälet att vederbörande utgör en allvarlig risk för människors liv och lem eller för den nationella säkerheten.
         
      
      
         Det materiella tillämpningsområdet (rationae materiae) för direktiv 2008/115
      
   
   
            23
         
         
            Den svenska regeringen anser att artikel 16 i direktiv 2008/115 inte är tillämplig i det nationella målet. Regeringen har understrukit att det framgår av artikel 72 FEUF att Europeiska unionens gemensamma invandringspolitik, som direktiv 2008/115 omfattas av, inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Medlemsstaterna är således fortfarande behöriga att vidta effektiva säkerhetsåtgärder när tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande. Enligt nämnda regering utgör 62a § punkt 1 AufenthG en nödvändig åtgärd för att kunna upprätthålla allmän ordning och skydda den inre säkerheten i Tyskland.
         
      
            24
         
         
            Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 29 i förslaget till avgörande, ska omfattningen av tillämpningsområdet för direktiv 2008/115 bedömas med beaktande av den allmänna systematiken i direktivet, som antogs bland annat med stöd av artikel 63 första stycket punkt 3 b EG, vilken bestämmelse återges i artikel 79.2 c FEUF i avdelning V tredje delen i EUF-fördraget om ”ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”.
         
      
            25
         
         
            Direktiv 2008/115 ska, enligt artikel 2.1 däri, tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. I artikel 2.2 i samma direktiv anges i vilka situationer medlemsstaterna får besluta om att inte tillämpa detta direktiv. Det finns inga uppgifter i handlingarna i målet som tyder på att den situation som klaganden i det nationella målet befann sig i omfattas av någon av de situationer som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv.
         
      
            26
         
         
            Klaganden i det nationella målet var föremål för ett beslut om placering i förvar i en fängelseanläggning som fattats med stöd av 62a § punkt 1 AufenthG, vilken införlivar artikel 16.1 i direktiv 2008/115 med den tyska rättsordningen, och befann sig således i en situation som förefaller omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv och närmare bestämt av artikel 16.1 däri.
         
      
            27
         
         
            Det går inte att i förevarande fall enbart åberopa artikel 72 FEUF som grund för att inte tillämpa direktiv 2008/115, även om den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet kräver att det föreligger en betydande risk för tredje mans liv och lem eller för betydande rättsliga intressen vad gäller den inre säkerheten för att förvar i en fängelseanläggning ska kunna verkställas.
         
      
            28
         
         
            Av domstolens fasta praxis följer nämligen att, även om det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa inre och yttre säkerhet är sådana åtgärder inte fullständigt undantagna från unionsrättens tillämpning (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen m.fl. (Tillfällig mekanism för omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd)C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkt 143).
         
      
            29
         
         
            Artikel 72 FEUF, som föreskriver att avdelning V i EUF-fördraget inte ska påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten, kan inte tolkas på ett sådant sätt, att medlemsstaterna, enbart genom att åberopa detta ansvar ges rätt att inte tillämpa en unionsbestämmelse, i det här fallet artikel 16 i direktiv 2008/115 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen m.fl. (Tillfällig mekanism för omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkterna 145 och 152).
         
      
            30
         
         
            Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2008/115 och tolkningsfrågan ska därför besvaras.
         
      
      
         Prövning i sak
      
   
   
            31
         
         
            Domstolen har slagit fast att första meningen i artikel 16.1 i direktiv 2008/115 ger uttryck för principen att förvar av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna i avvaktan på avlägsnande ska ske i särskilda förvarsanläggningar. I den andra meningen i den artikeln föreskrivs ett undantag från denna princip, vilket som sådant ska tolkas restriktivt (dom av den 17 juli 2014, Bero och Bouzalmate, C‑473/13 och C‑514/13, EU:C:2014:2095, punkt 25).
         
      
            32
         
         
            Domstolen har dessutom konstaterat att den andra meningen i artikel 16.1 i direktiv 2008/115 inte är identiskt utformad i samtliga språkversioner. I den tyska språkversionen av denna bestämmelse anges nämligen att ”när en medlemsstat inte har några särskilda förvarsanläggningar och när placeringen måste ske i en fängelseanläggning ska tredjelandsmedborgare i förvar hållas avskilda från vanliga interner”. I övriga språkversioner hänvisas det inte till att det saknas särskilda förvarsanläggningar, utan till att en medlemsstat ”inte kan” placera tredjelandsmedborgare i sådana anläggningar (dom av den 17 juli 2014, Bero och Bouzalmate, C‑473/13 och C‑514/13, EU:C:2014:2095, punkt 26).
         
      
            33
         
         
            Enligt fast rättspraxis ska den aktuella bestämmelsen, i händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
         
      
            34
         
         
            Vad för det första gäller den allmänna systematiken i direktiv 2008/115 krävs det enligt artikel 16.1 första meningen i detta direktiv att de berörda tredjelandsmedborgarna ”som regel” placeras i särskilda förvarsanläggningar. Användningen av detta uttryck visar att direktiv 2008/115 medger undantag från denna huvudregel.
         
      
            35
         
         
            I artikel 18.1 i direktiv 2008/115, under rubriken ”Nödsituationer”, anges att i situationer där ett exceptionellt stort antal tredjelandsmedborgare som ska återvända utgör en oförutsett stor belastning på förvarsanläggningarna i en medlemsstat eller dess administrativa personal, eller personal inom rättsväsendet, får medlemsstaten i fråga så länge som den exceptionella situationen består vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som föreskrivs i artiklarna 16.1 och 17.2 i direktiv 2008/115.
         
      
            36
         
         
            Även om dessa nödåtgärder endast är tillämpliga i de undantagssituationer som anges i artikel 18.1 i detta direktiv, konstaterar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkterna 64 och 69 i sitt förslag till avgörande, att det inte framgår av direktivets ordalydelse eller systematik att dessa situationer utgör de enda skäl som kan åberopas av medlemsstaterna för att avvika från principen om att tredjelandsmedborgare ska hållas i förvar i särskilda förvarsanläggningar i avvaktan på avlägsnande, i den mening som avses i artikel 16.1 första meningen i direktiv 2008/115.
         
      
            37
         
         
            Vad för det andra avser syftet med direktiv 2008/115, är detta, enligt vad som framgår av skälen 2 och 4 däri, att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande med fullständig respekt för de berörda personernas mänskliga rättigheter och värdighet (dom av den 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
         
      
            38
         
         
            Domstolen påpekar vidare att beslut om förvar enligt direktiv 2008/115 strikt regleras av bestämmelserna i kapitel IV i nämnda direktiv för att säkerställa dels att proportionalitetsprincipen iakttas vad gäller de medel som används och de mål som eftersträvas, dels att berörda tredjelandsmedborgares grundläggande rättigheter iakttas (dom av den 5 juni 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 55). Beslut som fattas enligt direktiv 2008/115 ska enligt skäl 6 i direktivet avse ett enskilt fall och grundas på objektiva kriterier (dom av den 5 juni 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 70).
         
      
            39
         
         
            Av det ovan anförda följer att medlemsstaterna, enligt artikel 16.1 andra meningen i nämnda direktiv, undantagsvis och med förbehåll för de fall som uttryckligen avses i artikel 18.1 i direktiv 2008/115, får placera tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande, när de, på grund av särskilda omständigheter i det enskilda fallet, inte kan iaktta de mål som eftersträvas med direktivet genom att säkerställa att förvaret sker i särskilda anläggningar.
         
      
            40
         
         
            I förevarande fall föreskrivs i 62a § punkt 1 AufenthG att förvar inför avlägsnande i princip ska ske i särskilda förvarsanläggningar och, i undantagsfall, i en fängelseanläggning när utlänningen utgör en betydande risk för tredje mans liv och lem eller för betydande rättsliga intressen vad gäller den inre säkerheten. I dessa fall ska utlänningar som hålls i förvar i syfte att avlägsnas hållas avskilda från vanliga interner.
         
      
            41
         
         
            De skäl som anges i denna lagstiftning för att motivera att ett beslut om förvar inför avlägsnande verkställs i en fängelseanläggning omfattas således av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Ett sådant hot kan undantagsvis motivera att en tredjelandsmedborgare hålls i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande, avskild från vanliga interner, med tillämpning av artikel 16.1 andra meningen i direktiv 2008/115, för att säkerställa att förfarandet för avlägsnande sker i vederbörlig ordning, i enlighet med de mål som eftersträvas med detta direktiv.
         
      
            42
         
         
            Det ska i detta sammanhang påpekas att även om medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning kräver, så måste denna hänsyn i unionssammanhang, särskilt om den anförs till stöd för ett undantag från en skyldighet som införts för att säkerställa att tredjelandsmedborgares grundläggande rättigheter respekteras i samband med att de avlägsnas från unionen, tolkas restriktivt, varför dess räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat, utan kontroll av unionens institutioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 48).
         
      
            43
         
         
            Vad gäller tolkningen av begreppet ”risk för allmän ordning” i artikel 7.4 i direktiv 2008/115 har domstolen slagit fast att detta begrepp under alla omständigheter förutsätter att det utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (dom av den 11 juni 2015, Zh. och O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 60).
         
      
            44
         
         
            Vad begreppet ”allmän säkerhet” beträffar framgår det av domstolens praxis att detta begrepp omfattar såväl en medlemsstats inre som yttre säkerhet. Den allmänna säkerheten kan följaktligen påverkas av att väsentliga offentliga institutioners och tjänsters funktionssätt äventyras samt av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller i den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen (dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 66).
         
      
            45
         
         
            Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 77 i sitt förslag till avgörande gäller kravet på att det ska föreligga ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse som skäl för att förkorta eller avstå från att bevilja en frist för frivillig avresa enligt artikel 7.4 i direktiv 2008/115, i än högre grad för att motivera att en tredjelandsmedborgare hålls i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande, med tillämpning av artikel 16.1 andra meningen i direktiv 2008/115.
         
      
            46
         
         
            Ett hot mot allmän ordning eller nationell säkerhet kan således endast motivera att en tredjelandsmedborgare hålls i förvar i en fängelseanläggning i avvaktan på avlägsnande, med stöd av artikel 16.1 andra meningen i direktiv 2008/115 om hans eller hennes individuella beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller den berörda medlemsstatens inre eller yttre säkerhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 67).
         
      
            47
         
         
            Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om dessa villkor är uppfyllda i förevarande fall.
         
      
            48
         
         
            Mot bakgrund av samtliga överväganden ovan ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 16.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet får placeras i förvar i en fängelseanläggning, avskild från vanliga interner, i avvaktan på avlägsnande av det skälet att vederbörande utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller en medlemsstats inre eller yttre säkerhet.
         
      
      Rättegångskostnader
   
   
            49
         
         
            Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
         
       
         
            Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
         
       
            
               
                  Artikel 16.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet får placeras i förvar i en fängelseanläggning, avskild från vanliga interner, i avvaktan på avlägsnande, av det skälet att vederbörande utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller en medlemsstats inre eller yttre säkerhet.
               
            
          
            
               
                  Underskrifter
               
            
         (
         *1
      )	Rättegångsspråk: tyska.