CELEX: 62004CC0026
Language: sv
Date: 2005-07-07
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 7 juli 2005.#Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien.#Fördragsbrott - Direktiv 76/160/EEG - Kvaliteten på badvatten - Benämning av badplatser - Direktiv 79/923/EEG - Kvaliteten på skaldjursvatten - Upprättande av ett program för minskning av föroreningar.#Mål C-26/04.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      FRANCIS G. JACOBS
      föredraget den 7 juli 20051(1)
      
      Mål C-26/04
      Europeiska gemenskapernas kommission
      mot
      Konungariket Spanien
      1.     I förevarande mål begär kommissionen med stöd av artikel 226 EG att domstolen skall fastställa att Spanien har underlåtit
         att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 76/160/EEG (badvattendirektivet)(2) och artikel 5 i rådets direktiv 79/923/EEG om kvalitetskrav för skaldjursvatten (skaldjursvattendirektivet),(3) genom att inte ”officiellt benämna” stränderna A Videira, Niño do Corvo och Canabal i Moaña, Ría de Vigo, på Galiciens kust
         som badvatten och genom att underlåta att upprätta ett program för att minska föroreningarna i Ría de Vigo.
      
       Överträdelse av badvattendirektivet 
       Badvattendirektivet
      2.     Målsättningen med badvattendirektivet är enligt dess första skäl att skydda miljön och människors hälsa genom att minska föroreningarna
         i badvatten och genom att skydda sådant vatten mot ytterligare försämring. 
      
      3.     I artikel 1 avgränsas direktivets tillämpningsområde enligt följande: 
      ”1.   Detta direktiv gäller kvaliteten på badvatten, med undantag för vatten avsett för terapeutiska ändamål och vatten som används
         i simbassänger.
      
      2.     I detta direktiv avses med:
      (a)      ’badvatten’: allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket:
      
      –       badning är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, eller
      –       badning inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare;
      (b)      ’badplats”: varje plats där badvatten finns;
      
      (c)      ’badsäsong’: den period under vilken ett stort antal badare kan förutses med hänsyn till lokalt bruk, inbegripet eventuella lokala regler
         för badning och väderleksförhållanden.”
      
      4.     I en bilaga till direktivet, vilken enligt artikel 2 utgör en integrerad del därav, finns en förteckning över fysikaliska,
         kemiska och mikrobiologiska parametrar som skall uppfyllas för badvatten. I förteckningen anges riktvärden i kolumn G och
         i kolumn I de obligatoriska värden för badvatten som medlemsstaterna måsta iaktta enligt artikel 3 i direktivet.
      
      5.     Enligt artikel 3.1 skall medlemsstaterna för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall
         gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan. I artikel 3.2 föreskrivs att de värden som medlemsstaterna
         fastställer i enlighet med punkt 1 inte får ”vara mindre stränga än de som anges i kolumn I i bilagan”. I artikel 3.3 föreskrivs
         att medlemsstaterna skall sträva efter att tillämpa de värden som anges i kolumn G i bilagan som riktlinjer.
      
      6.     I enlighet med artikel 4.1 skall medlemsstaterna vidta ”de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på
         badvatten inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel
         3”. 
      
      7.     Huruvida de obligatoriska värdena iakttas skall utvärderas av medlemsstaterna genom ett provtagningsförfarande som uttryckligen
         föreskrivs i artiklarna 5 och 6. Provtagningsfrekvensen och de parametrar medlemsstaterna har att beakta framgår av bilagan
         till direktivet. 
      
      8.     I artikel 8 i direktivet finns en uttömmande förteckning över fall då undantag från dessa parametrar tillåts. 
      9.     I enlighet med artikel 13, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/692 av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera
         rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön,(4) skall provtagningsresultaten skickas in vid utgången av varje badsäsong till kommissionen som sedan publicerar en sammanfattande
         rapport.
      
      10.   Av artikel 395 i anslutningsakten för Spanien och Portugal(5) framgår det inte att det skulle finnas något undantag för Spanien vad gäller införlivande och genomförande av badvattendirektivet.
         Följaktligen borde kvaliteten på badvattnen i Spanien senast den 1 januari 1986 ha motsvarat de obligatoriska gränsvärden
         som fastställs i nämnda direktiv. 
      
       Bedömning
      11.   Kommissionen har begärt fastställelse av att Spanien har underlåtit att ”officiellt benämna” de tre ifrågavarande stränderna
         som badplatser i den mening som avses i badvattendirektivet. Kommissionen har gjort gällande, vilket inte har bestridits av
         Spanien, att en sådan förpliktelse följer av direktivets artikel 4.1. 
      
      12.   Varken i artikel 4.1 eller i någon annan bestämmelse i badvattendirektivet föreskrivs något uttryckligt krav på att medlemsstaterna
         i förväg, på officiell väg eller på något annat sätt, skall ”benämna” eller ”ange” vilka av de nationella vattnen som skall
         anses utgöra badvatten i den mening som avses i direktivet. Kommissionen stödjer i stället sin tolkning på generaladvokaten
         Légers förslag till avgörande i mål C-272/01, kommissionen mot Portugal. Enligt nämnda förslag till avgörande följer en sådan
         förpliktelse av en teleologisk tolkning av badvattendirektivet.(6) Domstolen behandlade inte frågeställningen i sin dom eftersom målet avgjordes på andra grunder.
      
      13.   Jag är inte övertygad om att det föreligger någon skyldighet att ”officiellt benämna” badvatten enligt bestämmelserna i badvattendirektivet
         eller att någon sådan skyldighet kan härledas ur dess ändamål.
      
      14.   Badvattendirektivet är, som domstolen har slagit fast, ett direktiv i vilket det uppställs krav på att ”medlemsstaterna skall
         uppnå mycket noggrant och konkret angivna resultat efter utgången av en viss frist”.(7) För att dessa resultat skall kunna uppnås fastställs i direktivet ett antal specifika och detaljerade skyldigheter för medlemsstaterna.
         Emellertid finns bland dessa inte någon uttrycklig skyldighet att ”officiellt benämna” eller ens ”ange” berörda badvatten.
         Slutsatsen att det verkligen inte finns någon sådan skyldighet i badvattendirektivet styrks av att det i andra direktiv på
         områdena miljöskydd och folkhälsa faktiskt finns uttryckliga bestämmelser enligt vilka medlemsstaterna är skyldiga att ”benämna”
         eller ”ange” vissa områden eller vatten inom givna frister.(8)
      
      15.   Det förefaller klart att genomförande av målsättningarna med badvattendirektivet förutsätter, som generaladvokaten Léger har
         påpekat, att medlemsstaten i fråga först väljer ut de badvatten som skall omfattas av direktivet. Detta gäller särskilt i
         fråga om de badvatten som avses i andra strecksatsen i artikel 1.2 a, nämligen vatten där badning inte är förbjuden och traditionellt
         utövas av ett stort antal badare. 
      
      16.   Även om en skyldighet att ange vilka badvatten som skall omfattas av direktivet eventuellt framgår av bestämmelserna i direktivet,(9) betyder inte detta att medlemsstaterna skulle vara skyldiga att ”officiellt benämna” sådana vatten. En sådan skyldighet skulle,
         enligt min uppfattning, innebära att medlemsstaten är tvungen att inte bara ange de vatten på vilka direktivet skall tillämpas
         utan också, som ett led i detta, anta en uttrycklig rättsakt.
      
      17.   Eftersom det i badvattendirektivet inte uttryckligen föreskrivs vare sig en skyldighet att benämna eller ett förfarande som
         syftar därtill, är medlemsstaterna fria att efter eget godtycke bestämma hur sådana områden skall utses under förutsättning
         att prover tas i alla vatten som faller inom direktivets tillämpningsområde och att den kvalitetsstandard som föreskrivs i
         direktivet uppnås. Man kan tänka sig ett fall där en medlemsstat inte har sammanställt någon officiell förteckning över berörda
         vatten, men trots detta kan anses ha uppfyllt de särskilda skyldigheter som följer av badvattendirektivet och uppnått den
         kvalitetsstandard som föreskrivs däri. Enligt min uppfattning kan man i ett sådant fall inte hävda att en överträdelse av
         direktivet har skett mot bakgrund av att en officiell benämning saknas.
      
      18.   Av handlingarna i målet framgår att provtagningen i vattnen från de tre aktuella stränderna inte har skett med föreskriven
         frekvens, vilket inte har bestridits av Spanien. Om badvattendirektivet var tillämplig på dessa stränder vid den aktuella
         tidpunkten, såsom kommissionen har gjort gällande, skulle överträdelse anses föreligga inte för att Spanien har underlåtit
         att ”officiellt benämna” de tre ifrågavarande stränderna som badvatten i den mening som avses i direktivet, utan till följd
         av underlåtenhet att utföra den obligatoriska provtagningen.(10)
      
      19.   Kommissionen har emellertid inte begärt att domstolen skall uttala sig i detta avseende. Eftersom domstolens roll, enligt
         artikel 226 EG, är att fastställa huruvida den berörda medlemsstaten, såsom kommissionen har hävdat, har underlåtit att uppfylla
         sina skyldigheter, anser jag att domstolen bör ogilla kommissionens talan i den del den avser en påstådd överträdelse av badvattendirektivet.
      
      20.   Jag kommer trots detta att gå igenom de argument som Spanien har lagt fram för det fall domstolen skulle komma fram till en
         annan ståndpunkt än den som följer av det resonemang och de slutsatser jag redogjort för ovan och besluta i linje med kommissionens
         ståndpunkt, att skyldigheten att, enligt badvattendirektivet, ”officiellt benämna” berörda vatten indirekt skulle följa av
         direktivets allmänna systematik och syfte.
      
      21.   Spanien har för det första hävdat att man genom omfattande ansträngningar för att förbättra vattenkvaliteten och minska föroreningar
         på den kuststräcka där de tre stränderna är belägna,(11) har uppfyllt badvattendirektivets främsta målsättning, nämligen att vidta åtgärder som syftar till att förbättra och återställa
         kvaliteten på badvatten.
      
      22.   Jag har svårt att förstå hur detta argument skulle kunna äga någon som helst relevans i förevarande mål eftersom argumentet
         inte kan hänföras till grunden för kommissionens talan om överträdelse, det vill säga en underlåtenhet att ”officiellt benämna”
         de ifrågavarande vattnen. Under alla omständigheter, och detta har domstolen också slagit fast, är medlemsstaterna enligt
         badvattendirektivet skyldiga ”att uppnå vissa resultat, och de kan utöver de undantag som föreskrivs i detta direktiv inte
         åberopa några särskilda omständigheter för att motivera att de inte uppfyller denna skyldighet”.(12) Om det förhåller sig så som Spanien har gjort gällande och staten verkligen har gjort avsevärda ansträngningar för att uppnå
         de resultat som uppställs i direktivet, kan detta tyda på, men är i sig inte tillräckligt för att skyldigheterna skall anses
         ha uppfyllts.(13) Argumentet kan således inte godtas.
      
      23.   Vidare har Spanien invänt att den bevisning som lagts fram av kommissionen inte på ett tillräckligt och övertygande sätt visar
         att Spanien i oktober 2001 skulle ha brustit i de förpliktelser som följer av badvattendirektivet och att bristen skulle ha
         kvarstått i september 2002. 
      
      24.   I sin bedömning av huruvida de tre ifrågavarande stränderna skall anses omfattas av definitionen i artikel 1.2 a av vatten
         i vilket ”badning inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare” och följaktligen också omfattas av
         kravet på att ”officiellt benämnas”, har kommissionen förlitat sig på den information om dessa stränder som finns i Strandguiden
         (nedan kallad Guiden) som utges av spanska miljöministeriet. Guiden tillhandahåller allmän information om stränder i Spanien,
         och innehåller bland annat fotografier, vägbeskrivningar, strändernas allmänna karaktär, näraliggande serviceanläggningar
         såsom sjukhus, hotell, campingplatser m.m. I Guiden finns också upplysningar om hur pass välbesökt respektive strand är. Av
         de sidor som bifogats kommissionens talan framgår det att de omtvistade tre stränderna är mycket välbesökta. 
      
      25.   Spaniens huvudsakliga invändning är att Guiden endast utgör informationsmaterial och att det inte framgår när den information
         som finns däri erhölls. Av de sidor som bifogats kommissionens talan framgår det inte att Spanien, vid den tidpunkt som kommissionen
         har gjort gällande, skulle ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter.
      
      26.   Enligt min uppfattning bör kommissionen, i sin bedömning av huruvida badning traditionellt utövas av ett stort antal badare
         på de berörda stränderna, kunna förlita sig på uppgifter i en guidebok som officiellt utges av det spanska miljöministeriet
         om att de aktuella stränderna är välbesökta. Dessutom har domstolen, som kommissionen har påpekat, i andra mål slagit fast
         att reklamblad för campingplatser där vissa områden presenterats som badstränder skall godtas som en indikation på att dessa
         områden används av ett stort antal badare.(14)
      
      27.   Det ankommer på Spanien att motbevisa ovannämnda bevismaterial. Spanien har i stället endast ifrågasatt värdet av den bevisning
         som kommissionen har lagt fram utan att för domstolen ange varför de slutsatser som kommissionen dragit av Guiden var felaktiga.
         Min uppfattning är att Spanien, i sin egenskap av författare till Guiden var ensam om att kunna redogöra för när och hur de
         uppgifter som fanns i boken hade samlats in, och därigenom möjligen omintetgöra kommissionens argument. Spanien har emellertid
         inte agerat på detta vis. 
      
      28.   Följaktligen bör domstolen, om den kommer fram till att det enligt badvattendirektivet finns en underförstådd skyldighet att
         ”officiellt benämna” berörda badvatten, också komma fram till att Spanien genom sin underlåtenhet att uppfylla denna i fråga
         om stränderna A Videira, Niño do Corvo och Canabal, vilka är belägna i Moaña, Ría de Vigo, på Galiciens kust, har underlåtit
         att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1.
      
       Överträdelse av skaldjursvattendirektivet
       Skaldjursvattendirektivet
      29.   Direktivet om kvalitetskrav för skaldjursvatten syftar enligt dess första och andra skäl till att skydda vattenområden, inklusive
         skaldjursvatten, mot föroreningar och vissa populationer av skaldjur från olika skadliga effekter av utsläpp av förorenande
         ämnen i havet.
      
      30.   I artikel 1 föreskrivs följande: ”Detta direktiv avser kvaliteten på skaldjursvatten och är tillämpligt på de kustvatten och
         bräckvatten som enligt vad som anges av medlemsstaterna behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur
         … att leva och växa till i dessa vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjursprodukter som äts direkt
         av människor.”
      
      31.   I artikel 3.1 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall för de vatten som har angetts, fastställa värden för de parametrar
         som finns förtecknade i bilagan, i de fall värden anges i kolumn G eller kolumn I. De skall beakta anmärkningarna i båda kolumnerna.”
         Enligt artikel 3.2 får medlemsstaterna inte fastställa värden som är mindre stränga än dem som anges i kolumn I i bilagan
         och de skall sträva efter att nå värdena i kolumn G, vilka är att betrakta som riktvärden och inte obligatoriska värden. 
      
      32.   I artikel 5 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall upprätta program för att minska föroreningarna och säkerställa att
         angivna vatten, inom sex år efter beslutet enligt artikel 4, uppfyller kraven, både vad avser de värden som medlemsstaterna
         har fastställt enligt artikel 3 och anmärkningarna i kolumnerna G och I i bilagan.”
      
      33.   I artikel 6 föreskrivs följande i fråga om fastställd andel prover för respektive parameter som finns förtecknad i bilagan:
         ”[v]id tillämpningen av artikel 5 skall de angivna vattnen anses uppfylla bestämmelserna i detta direktiv om prover från sådana
         vatten, tagna med minst den frekvens som fastställs i bilagan vid samma provtagningsplats och under en period av 12 månader,
         visar att de uppfyller kraven både vad gäller de värden som medlemsstaterna har fastställt enligt artikel 3 och anmärkningarna
         i kolumnerna G och I i bilagan.”
      
      34.   Vid parameter 10 i bilagan anges beträffande ”fekala kolibakterier/100 ml”, ett riktvärde på ”< 300 i skaldjurskött och vätska innanför skal”. Trots att detta värde har placerats i kolumn G, kan följande läsas i fotnoten
         till parametern: ”I väntan på att ett direktiv om konsumentskydd vad avser skaldjursprodukter är det dock viktigt att detta
         värde beaktas för vatten där skaldjur lever som direkt äts av människor.” Därigenom har värdet fastställts som obligatoriskt
         under övergångsperioden.
      
      35.   I artikel 395 i anslutningsakten för Spanien och Portugal(15) finns det inget undantag vad beträffar införlivandet och genomförandet av skaldjursvattendirektivet i Spanien. Följaktligen
         borde de program som avses i artikel 5 i skaldjursvattendirektivet ha genomförts senast den 30 oktober 1987.
      
       Andra tillämpliga gemenskapsbestämmelser
      36.   Det direktiv om skydd för konsumenter av skaldjursprodukter (direktivet om fastställande av hygienkrav för produktion och
         utsläppande på marknaden av levande tvåskaliga mollusker) som jag hänvisade till i punkt 34 ovan, antogs av rådet den 15 juli
         1991.(16) Enligt kapitel I i dess bilaga skall de behöriga myndigheterna ange ett flertal upptagningsområden, däribland de områden
         där skaldjur kan tas upp för att direkt ätas av människor. Dessa skaldjur måste uppfylla kraven i kapitel V i bilagan, det
         vill säga de förutsättningar som uppställs för att levande tvåskaliga blötdjur (vilka jag allmänt valt att beteckna som skaldjur)
         skall kunna bli föremål för ”direkt” mänsklig konsumtion. Kraven avser huvudsakligen fysiska egenskaper och skaldjurens kemiska
         och bakteriologiska sammansättning.
      
       Bedömning
      37.   Kommissionen har hävdat att Spanien genom sin underlåtenhet att upprätta ett program för minskning av föroreningarna i Ría
         de Vigo har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i skaldjursvattendirektivet.
      
      38.   Kommissionen gör gällande att Spanien har benämnt Ría de Vigo som skaldjursvatten, vilket inte har bestridits av Spanien.
         Därmed är artikel 5 i skaldjursvattendirektivet tillämplig på Ría de Vigo och följaktligen borde ett program ha upprättats
         i syfte att minska föroreningen och säkerställa att ifrågavarande vatten överensstämmer med den standard som uppställs i direktivet.
         Eftersom inget meddelande om något sådant program har nått kommissionen trots den sistnämndas formella begäran har kommissionen
         dragit slutsatsen att inget program har upprättats.
      
      39.   Spanien har till sitt försvar fört fram två argument. Spanien har gjort gällande dels att skaldjursvattendirektivet inte är
         tillämpligt på Ría de Vigo, dels att Spanien, även om direktivet skulle anses vara tillämpligt på det omtvistade området,
         under alla omständigheter har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 5.
      
      40.   Vad beträffar det första argumentet har Spanien gjort gällande att skaldjursvattendirektivet, i enlighet med artikel 1, endast
         är tillämpligt på de vatten som är avsedda för upptagning av skaldjur som ”omedelbart” kan ätas av människor. Eftersom skaldjur
         som tas upp från skaldjursvattnen i Ría de Vigo enligt den senaste klassificeringen från år 1998 är föremål för vidare beredning
         innan de släpps ut på marknaden för att ätas av människor, omfattas inte dessa vatten av den aktuella kategorin. Spanien har
         vidare anfört att det finns gemenskapslagstiftning med föreskrifter om upptagande och saluförande av skaldjursprodukter i
         vilka de olika upptagningsområdena klassificeras beroende på om de skaldjursprodukter som upptas där är avsedda att omedelbart
         ätas av människor eller om vidare beredning sker före konsumtion. För att säkerställa en enhetlig tolkning och undvika motstridigheter
         mellan gemenskapsrättsakter inom angränsade ämnesområden, bör skaldjursvattendirektivet tolkas mot bakgrund av denna angränsande
         gemenskapslagstiftning. Spanien har åberopat Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004
         om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda
         att användas som livsmedel,(17) och särskilt dess bilaga II om officiella kontroller som skaldjur avsedda att tjäna som mänsklig föda måste undergå.
      
      41.   Enligt min uppfattning kan ovannämnda argument inte godtas. 
      42.   Vad beträffar skaldjursvattendirektivets tillämpningsområde, är det riktigt att formuleringen i artikel 1 att direktivet syftar
         till att bidra till en hög kvalitet på ”sådana skaldjursprodukter som äts direkt av människor” skapar osäkerhet avseende direktivets
         exakta räckvidd. Jag delar emellertid kommissionens inställning att det av en systematisk tolkning följer att direktivet är
         tillämpligt på alla skaldjursvatten och inte bara de där skaldjursprodukter tas upp för att direkt ätas av människor.(18)
      
      43.   För det första ges i artikel 1 följande övergripande definition av tillämpningsområdet för skaldjursvattendirektivet: ”[direktivet
         är] tillämpligt på de kustvatten och bräckvatten som enligt vad som anges av medlemsstaterna behöver skyddas eller förbättras
         för att göra det möjligt för skaldjur ... att leva och växa till”. Hänvisningen till ”skaldjurens möjlighet att leva och växa
         till” innebär inte någon ytterligare inskränkning. Formuleringen ”och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjursprodukter
         som äts direkt av människor” begränsar, enligt min uppfattning, inte direktivets räckvidd till nämnda syfte, utan anger en
         mera vidsträckt målsättning som kan uppnås med samma medel. Avgörande i detta avseende är uttrycket ”och på så sätt”. 
      
      44.   Vidare finns det inget i ingressen till skaldjursvattendirektivet som tyder på att gemenskapslagstiftaren skulle ha haft för
         avsikt att inskränka direktivets räckvidd på det sätt som gjorts gällande av Spanien. I ingressen används genomgående den
         sammanfattande benämningen skaldjursvatten(19) och ingenstans förekommer någon hänvisning till vatten där ”skaldjursprodukter som omedelbart konsumeras av människor” tas
         upp. Detsamma gäller direktivets titel som på ett allmänt sätt avser kvaliteten på skaldjursvatten. 
      
      45.   Därutöver måste medlemsstaterna enligt artiklarna 3.1 och 5 uppfylla föreskrifterna i både kolumn G och I i bilagan. Under
         parameter 10 i bilagan uppställs beträffande ”fekala kolibakterier/100 ml” ett riktvärde på ”≤ 300 i skaldjurskött och vätska
         innanför skal”. Trots att detta värde figurerar i kolumn G, framgår följande av dess fotnot: ”I väntan på att ett direktiv
         om konsumentskydd vad avser skaldjursprodukter är det dock viktigt att detta värde beaktas för vatten där skaldjur lever som
         direkt äts av människor.”
      
      46.   Så som kommissionen har påpekat, tyder det förtydligande som ges i nämnda fotnot på att det värde som ges i bilagan skall
         ses som ett riktvärde också för andra skaldjursvatten än dem där ”skaldjur som direkt kan ätas av människor lever” och att
         direktivets tillämpningsområde följaktligen är vidare än vad Spanien har gjort gällande. 
      
      47.   Vad beträffar Spaniens argument om att skaldjursvattendirektivet skall tolkas mot bakgrund av senare gemenskapslagstiftning
         om upptagande och saluförande av skaldjursprodukter, skulle jag vilja påpeka att det av ingressen till skaldjursvattendirektivet(20) framgår att direktivets huvudsakliga målsättning är miljöskydd och inte konsumentskydd. Den omständigheten att vissa aspekter
         av skyddet för konsumenter av skaldjursprodukter regleras i direktivet är av underordnad betydelse i förhållande till dess
         huvudsakliga målsättning. Bestämmelserna i fråga var endast avsedda att tjäna som övergångsbestämmelser i avvaktan på att
         ett särskilt direktiv om konsumentskydd antogs på området, nämligen direktivet om konsumentskydd vad avser skaldjursprodukter.(21)
      
      48.   I det sistnämnda direktivet fastställs hygienkraven för produktion och utsläppande på marknaden av skaldjur avsedda att antingen
         ”omedelbart” ätas av människor eller för att vidare beredas innan de konsumeras av människor. Även om det finns ett nära samband
         mellan de två direktiven, utgör de fortfarande olika lagstiftningar med måhända kompletterande men ändå olika syften. Medan
         huvudmålsättningen med skaldjursvattendirektivet är kvaliteten på de vatten där skaldjur lever och växer till sig, är det
         uttryckliga syftet med direktivet om konsumentskydd med avseende på skaldjursprodukter kvaliteten på skaldjuren i sig så att
         dessa lämpar sig för mänsklig konsumtion, antingen omedelbart eller efter vidare beredning. Detta framgår klart av att de
         parametrar, de värden och det sätt på vilket provtagning skall ske enligt vad som föreskrivs i respektive direktivs bestämmelser
         och bilagor, trots en del överlappningar, till övervägande del är olika. 
      
      49.   Samma resonemang kan tillämpas på annan gemenskapslagstiftning som antagits inom angränsande områden, bland annat förordning
         (EG) nr 854/2004 som Spanien har åberopat till stöd för sin ståndpunkt.(22) Förordningens huvudsakliga målsättning är att reglera officiella kontroller av animaliska produkter, däribland skaldjur,
         och inte kvaliteten på skaldjursvattnen i sig.
      
      50.   Slutligen kan jag inte se att någon bestämmelse i direktivet om konsumentskydd avseende skaldjursprodukter eller i förordning
         (EG) nr 854/2004 skulle stödja argumentet att lagstiftarens avsikt varit att justera eller att ändra räckvidden för skaldjursvattendirektivet
         på det sätt som har gjorts gällande av Spanien.
      
      51.   Spanien tycks ha blandat ihop de syften, tillämpningsområden och skyldigheter som följer av de olika gemenskapsrättsakterna.
         Skyldigheten för behöriga nationella myndigheter att göra en indelning av områden för skaldjursupptagning beroende på om de
         skaldjur som tas upp där är avsedda för omedelbar mänsklig konsumtion eller inte, framgår av kapitel I i bilagan till direktivet
         om konsumentskydd avseende skaldjursprodukter samt av bilaga II till förordning (EG) nr 854/2004. Följaktligen blir sådan
         indelning av områden endast relevant för genomförandet av denna gemenskapslagstiftning. 
      
      52.   Mot bakgrund av det ovanstående anser jag att tillämpningsområdet för skaldjursvattendirektivet inte kan anses begränsat till
         de skaldjursvatten där skaldjursprodukter tas upp för att direkt ätas av människor, utan omfattar alla de vatten som av medlemsstaterna
         betecknas som skaldjursvatten i den mening som avses i direktivets artikel 1. Eftersom Spanien inte har bestridit att vattnen
         i Ría de Vigo äger benämningen skaldjursvatten, måste skaldjursvattendirektivet anses vara tillämpligt på dessa vatten.
      
      53.   I andra hand gör Spanien gällande att det under alla omständigheter har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla
         kraven enligt artikel 5 i skaldjursvattendirektivet, nämligen antagandet av 2000–2015 års ”Plan General de Saneamiento de
         Galicia” och lag nr 8/2001 om skydd för kvaliteten av vattnen i Rías de Galicia, utfärdad av Comunidad Autónoma de Galicia,
         och förordningen om offentlig rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
      
      54.   Jag skulle inledningsvis vilja påpeka att det med ledning av handlingarna i målet förefaller som om Spanien inte har underrättat
         kommissionen om den lagstiftning som påstås ha antagits för att genomföra artikel 5 i skaldjursvattendirektivet trots att
         kommissionen begärt in sådana upplysningar. Spanien har inte heller lämnat några synpunkter på kommissionens motiverade yttrande.
         Dessa brister kan räcka som stöd för kommissionens talan.(23)
      
      55.   I målet kommissionen mot Tyskland(24) gjorde kommissionen bland annat gällande att Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i sötvattendirektivet(25) och artikel 5 i skaldjursvattendirektivet, genom att inte upprätta de program som föreskrivs i dessa bestämmelser. Domstolen
         slog fast följande: ”[d]et framgår klart av artikel 5 i direktiv 79/923, liksom av de detaljerade bestämmelserna i direktiven
         om kontroll av vattenkvaliteten att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa särskilda program i syfte att minska föroreningarna
         ... i skaldjursvattnen på ... sex år.”(26)
      
      56.   Domstolen avvisade Tysklands argument om att allmänna program för vattenrening skulle anses vara tillräckliga åtgärder för
         vederbörligt införlivande av artikel 5 i sötvattendirektivet. Domstolen slog dessutom fast att målsättningen att minska den
         förorening i vattendragen som orsakas av använt vatten, vilket sådana allmänna program syftar till, inte nödvändigtvis motsvarar
         det mera specifika ändamål som föreskrivs i sötvattendirektivet, nämligen att förbättra kvaliteten på sötvatten för att göra
         dem lämpliga för fiskar att leva i.(27)
      
      57.   Trots att dessa konstateranden har gjorts i samband med artikel 5 i sötvattendirektivet, kan domstolens slutsatser också tillämpas
         i förevarande fall eftersom de aktuella bestämmelsernas ordalydelse i princip är identisk. Min uppfattning är att de genomförandeåtgärder
         som Spanien har föreslagit inte uppfyller kraven i skaldjursvattendirektivet. Både ”Plan General de Saneamiento de Galicia”
         och lag nr 8/2001 saknar, enligt min uppfattning, den precision som skulle krävas för att uppfylla kraven i artikel 5 i skaldjursvattendirektivet
         såsom dessa har tolkats av domstolen. Som kommissionen med rätta har påpekat antogs ingen av rättsakterna för det särskilda
         ändamålet att genomföra de skyldigheter som följer av skaldjursvattendirektivet, utan för att genomföra andra EG-direktiv
         på området för vattenrening och vattenkvalitet.(28)
      
      58.   Än mer betydelsefullt är, vilket kommissionen har påpekat utan att Spanien framfört några invändningar, att ingen av dessa
         rättsakter innehåller några bestämmelser som konkret syftar till att minska föroreningen i vattnen i Galicien, och särskilt
         i Ría de Vigo, till en nivå som motsvarar de detaljerade och konkreta fysiska och kemiska parametrar som uppställs i bilagan
         till direktivet. Detta borde för övrigt ha åstadkommits senast i oktober 1987. Som jag vid ett tidigare tillfälle har anfört
         är det inte självklart att sådana allmänt hållna rättsakter, även om de på ett indirekt sätt kan bidra till att vattnen blir
         renare, i alla fall inte utan bekräftelse, nödvändigtvis har den verkan som eftersträvas i skaldjursvattendirektivet, nämligen
         att främja skaldjurens levnad och tillväxt.(29)
      
       Förslag till avgörande
      59.   Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
      1.      fastställa att Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i rådets direktiv 79/923 av den 30 oktober
         1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten, genom att inom den föreskrivna fristen upprätta ett program för att minska föroreningar
         av Ría de Vigo,
      
      2.      ogilla kommissionens talan i övrigt,
      3.      förplikta vardera parten att bära sin rättegångskostnad.
      1 –	Originalspråk: engelska.
      
      2 –	Direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1; svensk specialutgåva, område
         15, volym 2, s. 3).
      
      3 –	Direktiv 79/923/EEG av den 30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten (EGT L 281, 1979, s. 47; svensk specialutgåva,
         område 15, volym 2, s. 200).
      
      4 –	EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208.
      
      5 –	EGT L 302, 1985, s. 32.
      
      6 –	”[Badvattendirektivets målsättningar] kan inte uppfyllas om … stränder, där badning inte är uttryckligen tillåten men inte
         heller förbjuden …, och där badning förekommer, inte anges som badplatser i enlighet med direktivet och därigenom undandras
         kommissionens kontroll …”, förslaget till avgörande i mål C-272/01, kommissionen mot Portugal (REG 2004, s. I-0000), punkt
         34.
      
      7 –	Dom av den 18 juni 2002 i mål C-60/01, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I-5679), punkt 28 och där angiven rättspraxis.
      
      8 –	Se exempelvis artikel 4.1 i skaldjursvattendirektivet (ovan fotnot 3), artikel 4.1 i rådets direktiv 78/659/EEG av den
         18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden (EGT
         L 222, 1978, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 93), artikel 3.1 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december
         1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 15,
         volym 10, s. 192). Se även artikel 5.1 i rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
         (EGT L 135, 1991, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93).
      
      9 –	Det är värt att notera att kommissionen i domen i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 6), invände mot Portugals
         underlåtenhet att ange alla berörda inlandsvatten, och inte som i förevarande fall, mot underlåtelsen att ”officiellt benämna”
         dem.
      
      10 –	Underlåtelse att följa den däri föreskrivna minsta provtagningsfrekvensen innebär bristande uppfyllelse av de förpliktelser
         som följer av direktivet, oaktat att överträdelsen är av begränsad omfattning och med försumbara praktiska konsekvenser. Dom
         av den 30 januari 2003 i mål C‑226/01, kommissionen mot Danmark (REG 2003, s. I-1219), punkterna 32 och 33, och av den 8 juni
         1999 i mål C-198/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I-3257), punkt 46.
      
      11 –	Spanien åberopar i detta avseende 2000–2015 års ”Plan General de Saneamiento de Galicia”, som antogs av Xunta de Galicia
         i november 2000. En av målsättningarna med programmet är att genomföra de investeringar som är nödvändiga för att säkerställa
         att badning kan ske på ett säkert sätt utmed de galiciska stränderna och att anlägga ett nytt avloppssystem i Moaña kommun,
         där tre av stränderna är belägna. Programmet befann sig i genomförandestadiet när talan väcktes och slutfördes i juli 2003.
      
      12 –	Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 10), punkt 35.
      
      13 –	Ibidem, och där angiven rättspraxis. För senare praxis, se domen i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 6), punkt
         34.
      
      14 –	Dom av den 25 maj 2000 i mål C-307/98, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I- 3933), punkt 32.
      
      15 –	Ovan fotnot 5.
      
      16 –	Rådets direktiv 91/492/EEG av den 15 juli 1991 om fastställande av hygienkrav för produktion och utsläppande på marknaden
         av levande tvåskaliga mollusker (EGT L 268, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 10).
      
      17 –	EGT L 139, s. 206.
      
      18 –	Det bör påpekas att det i artikel 1 i den ursprungliga rättsakten för genomförandet av skaldjursvattendirektivet i Spanien,
         kungligt dekret nr 38/1989, endast förekom en hänvisning till skaldjur avsedda att ätas av människor, utan något förtydligande
         om skaldjur som ”omedelbart” kunde ätas. Det var först vid genomförandet av direktivet om fastställande av hygienkrav för
         produktion och utsläppande på marknaden av levande tvåskaliga mollusker som en sådan avgränsning, i överensstämmelse med föreskrifterna
         i sistnämnda direktiv, infördes i kungligt dekret nr 345/1993 (”Normas de calidad de las aguas y de la producción de moluscos
         y otros invertebrados marinos vivos”, BOE nr 74, av den 27 mars 1993). Detta kungliga dekret ersatte kungligt dekret nr 38/1989 och bestämmelserna i sistnämnda dekret
         fogades samman i det nya dokumentet varigenom de två dokumenten konsoliderades. Det konsoliderade dokumentet var fortfarande
         i kraft när rådets direktiv 97/61/EG av den 20 oktober 1997 om ändringar i bilagan till direktiv 91/492/EEG av den 15 juli
         1991 om fastställande av hygienkrav för produktion och utsläppande på marknaden av levande tvåskaliga mollusker (EGT L 295,
         1997, s. 35; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 10) införlivades. Sistnämnda direktiv införlivades genom kungligt
         dekret nr 571/1999 av den 9 april (BOE nr 86, av den 10 april 1999, s. 13522).
      
      19 –	Se exempelvis första, tredje, sjunde eller tionde skälen.
      
      20 –	Se första, andra eller tionde skälen.
      
      21 –	Ovan fotnot 16.
      
      22 –	Ovan fotnot 17.
      
      23 –	Se dom av den 16 juni 2005 i mål C-456/03, kommissionen mot Italien (REG 2005, s. I-0000), punkt 27 och där angiven rättspraxis.
      
      24 –	Dom av den 12 december 1996 i mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I‑6747).
      
      25 –	Rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för
         att upprätthålla fiskbestånden (EGT L 222, 1978, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 93).
      
      26 –	Se domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 24), punkt 24.
      
      27 –	Ibidem, punkterna 25 och 26. Se även mitt förslag till avgörande i samma mål, punkterna 17 och 18.
      
      28 –	Av ordalydelsen i ”Plan General de Saneamiento de Galicia” framgår det att programmet i första hand antogs för att genomföra
         de förpliktelser som följer av rådets direktiv 91/271/EEG (ovan fotnot 8). Den allmänna målsättningen med lag nr 8/2001 är,
         även om det däri uppställs kvalitetsmål för vattnen i de Galiciska Rías, en allmän reglering och kontroller av utsläpp av
         avloppsvatten från tätbebyggelse och industri i de Galiciska Rías.
      
      29 –	Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 24), punkterna 17 och 18. Se också punkt
         26 i domen i samma mål.