CELEX: 52011SC0818
Language: sv
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0818
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om Bulgariens nationella reformprogram 2011
och rådets yttrande
om Bulgariens uppdaterade konvergensprogram för 2011–2014
EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR
DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr
1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga
finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 9.3,
med beaktande av Europeiska kommissionens
rekommendation[2],
med beaktande av Europeiska rådets slutsatser,
med beaktande av sysselsättningskommitténs
yttrande,
efter att ha hört ekonomiska och finansiella
kommittén, och
av följande skäl:
(1)              
Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet
kommissionens förslag till en ny strategi för sysselsättning och tillväxt,
Europa 2020-strategin. Denna strategi bygger på en utökad samordning av den
ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder
måste vidtas för att stimulera EU:s potential för hållbar tillväxt och
konkurrenskraft.
(2)              
Rådet antog den 13 juli 2010 en rekommendation om
de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik
(2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för
medlemsstaternas sysselsättningspolitik[3],
vilka tillsammans utgör de ”integrerade riktlinjerna”. Medlemsstaterna
uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska
politik och sysselsättningspolitik.
(3)              
Den 12 januari 2011 antog kommissionen den första
årliga tillväxtöversikten, varigenom en ny era av ekonomisk styrning i EU och
den första europeiska planeringsterminen för förhandsintegrerad politisk
samordning inleddes, med förankring i Europa 2020-strategin. 
(4)              
Den 25 mars 2011 godkände Europeiska rådet
prioriteringarna för konsolidering av de offentliga finanserna och
strukturreformer (i linje med rådets slutsatser av den 15 februari och den 7
mars 2011 och med hänvisning till kommissionens årliga tillväxtöversikt).
Europeiska rådet underströk behovet av att ge prioritet åt att sanera
budgetarna och återställa hållbara offentliga finanser, minska arbetslösheten
genom arbetsmarknadsreformer och göra nya insatser för att öka tillväxten. Medlemsstaterna
uppmanades att omsätta dessa prioriteringar i konkreta åtgärder som ska ingå i
deras stabilitets- eller konvergensprogram och nationella reformprogram. 
(5)              
Den 25 mars 2011 uppmanade Europeiska rådet också
de medlemsstater som deltar i euro plus-pakten att i tid lägga fram sina
åtaganden så att de kan tas med i deras stabilitets- eller konvergensprogram
och nationella reformprogram.
(6)              
Den 15 april 2011 lade Bulgarien fram 2011 års
uppdatering av konvergensprogrammet, omfattande perioden 2011–2014, och sitt
nationella reformprogram för 2011. För att kunna beakta inbördes samband mellan
de båda programmen har de granskats samtidigt.
(7)              
I och med den ekonomiska krisen avbröts en period
av kraftig tillväxt understödd av ett betydande inflöde av utländska
direktinvesteringar och en stark kreditexpansion. BNP ökade på nytt andra
halvåret 2010, efter att ha minskat kumulativt med 7,1 % från högsta till
lägsta nivå, vilket medförde i det närmaste nolltillväxt i reala termer under
2010. De viktigaste tillväxtmotorerna var en kraftig exportuppgång och
lagerpåfyllning. Den offentliga sektorns finanser gick från ett överskott före
krisen till ett underskott på 4,7 % av BNP under 2009 och 3,3 % av
BNP under 2010. Samtidigt som produktionen och sysselsättningen ökade inom
exportindustrin, hämmades återhämtningen under det gångna året av en dämpad
aktivitet i byggbranschen, fastighetsbranschen och detaljhandeln.
Sysselsättningen fick ta den värsta stöten av produktionsminskningen, med en
förlust av 358 000 arbetstillfällen sedan högstanivån 2008. Som ett
resultat av detta ökade arbetslösheten flera procentenheter till 10,2 %
2010, och sysselsättningen förväntas på medellång sikt inte återgå till den
nivå som rådde före krisen.
(8)              
Baserat på en bedömning av det uppdaterade
konvergensprogrammet enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 anser rådet att
det makroekonomiska scenario som ligger till grund för de finanspolitiska
beräkningarna bygger på mer optimistiska tillväxtberäkningar än kommissionens
prognos. Under 2010 gjordes en betydande korrigering av de offentliga
finanserna i början av programperioden på över 2 procentenheter i strukturella
termer, men under 2011 ligger den finanspolitiska korrigeringen för 2011 långt
under den rekommenderade korrigeringen på minst 0,75 % av BNP. I det
uppdaterade konvergensprogrammet förutses visserligen en korrigering av det
alltför stora offentliga underskottet under 2011 i enlighet med rådets
rekommendation, samt ytterligare minskningar därefter, men uppdateringen
innehåller inte tillräckligt detaljerade upplysningar om de finanspolitiska
åtgärder som planeras för att uppnå de finanspolitiska målen 2012–2014. Det
nedskrivna målet på medellång sikt om ett strukturellt underskott på 0,6 %
av BNP är också ambitiösare än den erfordrade miniminivån. Detta återspeglar
målen i stabilitets- och tillväxtpakten och beräknas kunna uppnås i slutet av
programperioden (2014). Den planerade årliga genomsnittliga finanspolitiska
ansträngningen i strukturella termer under perioden 2012–2014, efter den planerade
korrigeringen av det alltför stora underskottet under 2011, ligger lång under
den rekommenderade årliga miniminivån i strukturella termer på 0,5 % av
BNP. Med beaktande av de successivt förbättrade ekonomiska utsikterna bör
syftet med programmet vara att påskynda uppnåendet av målet på medellång sikt.
Om en försiktig uppskattning av den potentiella produktionstillväxten på
medellång sikt görs, och denna jämförs med den förväntade ökningen av
budgetutgifterna 2012–2013, tycks nämnda förväntade ökning vara något
optimistisk, vilket innebär en risk för de offentliga finanserna i strukturella
termer på medellång sikt.
(9)              
Om det alltför stora underskottet korrigeras senast
i slutet av 2011 kommer detta att bidra till att återskapa förtroendet och
stärka trovärdigheten hos regeringens politik. På medellång sikt är det viktigt
att målet om en litet strukturellt underskott på 0,6 % av BNP uppnås för
att garantera ett finanspolitiskt stöd till den befintliga penningpolitiken.
Konsolideringen av finanspolitiken försvåras dock av ineffektivitet i den
offentliga sektorn, vilket kan leda till ett betydande utgiftstryck samtidigt
som budgetintäkterna sannolikt kommer att vara strukturellt sett lägre än under
de år av högkonjunktur som föregick krisen. Därför krävs det ambitiösa reformer
av de offentliga finanserna för att den finanspolitiska korrigeringen ska kunna
genomföras och för att garantera finansiering av nödvändiga strukturella
reformer, bl.a. den medfinansiering som krävs för projekt med EU-stöd. 
(10)          
Bulgariens finanspolitiska resultat var relativt
goda i den gynnsamma ekonomiska kontext som rådde före krisen. De
finanspolitiska målen nåddes konsekvent, och betydande finanspolitiska
buffertar ackumulerades. På grund av den ekonomiska krisen uppstod 2009 för första
gången på många år ett budgetunderskott i Bulgarien och man bröt mot regeln om
att budgeten ska vara balanserad eller ha ett överskott och att de offentliga
utgifterna ska understiga 40 % av BNP. Detta hängde delvis samman med
svagheter i planeringen och kontrollen av utgifter. Det återspeglade vidare det
faktum att de icke förutsebara inkomsterna från den blomstrande ekonomiska
aktiviteten före krisen användes till att finansiera ett relativt kraftig ökat
antal tillfälliga insatser och sänkta socialförsäkringsavgifter. För att
åtgärda dessa problem tog myndigheterna ett flertal initiativ för att förbättra
planeringen och kontrollen av utgifterna och rapporteringssystemen, bl.a.
antogs ett omfattande lagstiftningspaket för att skärpa de finanspolitiska reglerna
och stärka det finanspolitiska ramverket på medellång sikt. Detta förväntas öka
budgetdisciplinen och förutsägbarheten hos politiken, minska den
makroekonomiska instabiliteten och se till att politiken blir mindre
konjunkturförstärkande. 
(11)          
De år av högkonjunktur som föregick krisen
kännetecknades av en kraftigt ökad arbetskraftsbrist och stora löneökningar,
som överträffade produktivitetsökningen. Under det fjärde kvartalet 2007 var
löneökningarna som störst och uppgick till 20 %. Efter konjunkturnedgången
har lönerna börjat minska, även om löneökningarna förblev relativt höga och
uppgick till nästan 10 % 2010 för anställda med anställningsavtal (omkring
65 % av arbetskraften). Om man lyckas anpassa löneökningen efter
produktivitetsökningen kommer detta att underlätta en intern omstrukturering av
ekonomin i riktning mot produktiva och exportinriktade sektorer. 
(12)          
Förekomsten av hinder för deltagande på
arbetsmarknaden återspeglar delvis bristen på lämpligt riktade och
skräddarsydda arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ineffektiva och
otillräckligt finansierade arbetsförmedlingar. De offentliga tjänsterna på
områdena aktivering av arbetslösa, arbetsförmedling och omskolning är av dålig
kvalitet, och de offentliga utgifterna på dessa områden är låga. De aktiva
arbetsmarknadsåtgärderna har även begränsad täckning: endast 12 % av de
arbetssökande deltar i aktiveringsåtgärder. Om mer regionbaserade
sysselsättningsprogram, och storskaliga utbildningsprogram inom ramen för de
europeiska strukturfonderna, lanserades skulle detta ha en positiv inverkan på
kort sikt. Men om kapaciteten att övervaka programmen och utvärdera
programresultaten är dålig, så hindrar detta utformningen av politiken. Såsom
påpekades i en rapport nyligen som utarbetats på uppdrag av den offentliga
arbetsförmedlingen (”utvärdering av nettoeffekterna av aktiva
arbetsmarknadsåtgärder i Bulgarien”), skulle mer individanpassade och
högkvalitativa tjänster och en bättre infrastruktur i fråga om
arbetsförmedlingar vara effektivare för att hjälpa de arbetslösa att hitta ett
jobb.
(13)          
Den ekonomiska krisen fortsätter att påverka
arbetsmarknaden. Arbetslösheten har ökat från 5,4 % 2008 till 10,2 %
2010, och nådde 23,2 % bland unga (15–24 år) 2010. Krisen drabbade i
synnerhet dem med låga kvalifikationer (inklusive en stor del av den romska
minoriteten), som utgör nästan 70 % av de arbetslösa. Andelen
långtidsarbetslösa (46 % 2010) är högre än EU-genomsnittet (40 %
2010), och det finns en risk att denna typ av arbetslöshet blir strukturell.
Förvärvsfrekvensen hos unga har konsekvent legat på under två tredjedelar av
EU-genomsnittet (29,5 % 2009; EU: 43,8 %). Sysselsättningsgraden för
unga var 24,8 % 2009 (35,2 % i EU). Bulgarien har även den högsta
andelen unga som varken följer en utbildning eller arbetar (19,5 % av unga
mellan 15 och 24 år). En av de största hindren för ungas deltagande på
arbetsmarknaden är bristen på möjligheter att kombinera utbildning och arbete,
särskilt praktiktjänstgöring och lärlingsplatser inom deras studieområde,
vilket underlättar inträdet på arbetsmarknaden. 
(14)          
Trots att andelen personer med avslutad utbildning
ligger över genomsnittet, är andelen personer med dålig läs- och räkneförmåga
över 40 %. Detta visar att det finns utrymme för förbättringar i
utbildningssystemet, för att bättre anpassa detta till behovet på
arbetsmarknaden. Lagen om förskole- och skolutbildning, som är under
utarbetande och som bygger vidare på de positiva resultaten från den nyligen
genomförda reformen för decentralisering av skolsystemet, förväntas erbjuda vissa
lösningar på hur systemet kan stärkas, bland annat i fråga om ekonomiskt
oberoende, deltagandegrad i förskoleutbildning och extern utvärdering, samt
säkerställande av ansvarighet. Andelen elever som slutar skolan i förtid
(14,7 % 2009) ligger nära EU-genomsnittet, men bland Romerna är den
särskilt hög (uppskattningsvis 43 % 2008). Andelen personer med
eftergymnasial utbildning (27,9 % 2009) ligger under EU-genomsnittet
(32,2 %). Bulgarien har kraftigt senarelagt sin reform av den högre
utbildningen. Den nya lagen om högre utbildning, som lades fram redan 2010 men
därefter drogs tillbaka, kommer om den antas att utgöra ett viktigt steg för
att tillfredställa reformbehoven.
(15)          
Pensionsreformen som det fattades beslut om 2010,
är inte kopplad till den förväntade livslängden eller situationen inom hälso-
och sjukvården och långvården. Reformen genomförs 2011–2026, och huvuddelen av
åtgärderna inleds under andra halvan av perioden, vilket kan innebära en risk
för både genomförandet och hållbarheten hos den första pelaren i
pensionssystemet. 
(16)          
Bulgariens invånare är fattigare än EU-genomsnittet
(41,9 % av befolkningen är utsatt för allvarlig materiell fattigdom,
jämfört med 8,1 % i EU) Omkring 66 % av de äldre löper risk att
drabbas av fattigdom, vilket är avsevärt högre än EU-genomsnittet. Det finns
tecken på att levnadsvillkoren har försämrats under de senaste två åren.
Huruvida man uppnår det nationella reformprogrammets mål om minskad fattigdom
är, med beaktande av den demografiska situationen, i stor utsträckning beroende
av att de politiska åtgärderna till förmån för äldre arbetstagare och
missgynnade personer utformas på ett lämpligt sätt och de sociala
transfereringar är adekvata. I reformprogrammet aviseras att en operativ
strategi för integrering av Romerna (uppskattningsvis 10 % av
befolkningen) ska utarbetas för att ta sig an de många hinder som finns inom
sysselsättning, utbildning, hälso- och sjukvård och bostäder inom ramen för en
enda övergripande handlingsplan.
(17)          
Ineffektiviteten hos de offentliga tjänsterna är
ett hinder för ekonomisk tillväxt. Trots den rationalisering av den offentliga
förvaltningen som gjorts nyligen inom ramen för reformen har inget gjorts för
att höja kompetensen hos personalen och öka kapaciteten i centrala
myndighetsfunktioner. Bulgarien har mycket låg spridning av fast bredband –
14,9 % vilket är näst lägst i EU och även begränsar införandet av tjänster
som tillhandahålls på elektronisk väg. 
(18)          
Andelen oegentligheter i samband med offentlig
upphandling uppgår till 60 % av alla förfaranden som kontrollerats och är
till och med högre vid stora offentliga infrastrukturprojekt, där myndigheterna
är skyldiga att göra en förhandskontroll. Den statliga finansinspektionen har
sett sin kapacitet skäras ned kraftigt, och som ett resultat av detta utförde
den endast efterhandskontroller i 12 % av alla offentliga
upphandlingsförfaranden 2009.
(19)          
Bulgariens ekonomi är en av de mest energiintensiva
i hela EU. Ett tydligt exempel är bostadsuppvärmningen, där dåligt underhållna
fastigheter med många lägenheter står för huvuddelen av problemet. Tack vare de
ändringar som gjort nyligen i reglerna om stödberättigande har möjligheten
uppkommit att utnyttja EU:s strukturfonder för att stödja investeringar i
energieffektivitet. Få investeringar har gjorts, medan inkomsterna från energi-
och transportskatter har fallit i förhållande till BNP och även i förhållande
till skatten på arbete, vilken ligger klart över EU-genomsnittet. Tillträdet
till energimarknaden hindras av begränsad konkurrens och dolda prissättningsmekanismer.
(20)          
Bulgarien har gjort flera åtaganden inom euro
plus-pakten[4].
På det finanspolitiska området anges i åtagandena att hållbarheten i de
offentliga finanserna kommer att understödjas av pensionsreformsåtgärder, av
insatser för att garantera resultatbaserade löner i offentliga sektorn genom
att frysa pensionerna och lönerna fram till 2013, och av en förstärkning av
landets finanspolitiska ramverk genom antagande av en ekonomisk stabilitetspakt
som inkluderar bindande numeriskt angivna finanspolitiska regler. För att
främja sysselsättningen kommer åtgärder att vidtas för att minska andelen svart
arbetet och öka deltagande på arbetsmarknaden. De konkurrenskraftshöjande
åtgärderna inriktas på att minska de administrativa bördorna och öka
e-förvaltningen, öka tillträdet till utbildning och förbättra resultaten inom
utbildningssystemet. De ovanstående åtagandena gäller tre av paktens fyra
områden, varvid finanssektorn lämnas utan beaktande. Åtagandena utgör en
fortsättning på den bredare reformagenda som beskrivs i landets stabilitets-
och konvergensprogram och nationella reformprogram, och en intensifiering av
arbetet med de pågående reformprojekten på områdena finanspolitiska styrning,
offentlig förvaltning och utbildning. Åtagandena inom euro plus-pakten har
bedömts och beaktats i rekommendationerna.
(21)          
Kommissionen har granskat konvergensprogrammet och
det nationella reformprogrammet, och åtagandena inom ramen för euro plus-pakten[5]. Den har beaktat inte bara
programmens och åtagandenas relevans för en hållbar finanspolitik och
socioekonomisk politik i Bulgarien utan även i vilken utsträckning som EU:s
regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet att stärka den
övergripande ekonomiska styrningen i EU genom att framtida nationella beslut fattas
med beaktande av synpunkter på EU-nivå. Den anser att efter en betydande
korrigering av de offentliga finanserna i början av programperioden 2010, bör
planerna för konsolidering av de offentliga finanserna 2011 genomföras som
planerat och underskottet fås ned under referensvärdet på 3 % i linje med
rådets rekommendation. Uppdateringen innehåller inte tillräckligt detaljerade
upplysningar om de finanspolitiska åtgärder som planeras för att uppnå de
finanspolitiska målen 2012–2014, och uppnåendet av målet på medellång sikt
skulle ha kunnat påskyndats. Förstärkningen av landets finanspolitiska ramverk
kommer att förankra budgetdisciplinen och garantera trovärdighet och
tillförlitlighet hos regeringens politik på medellång sikt. Ytterligare
åtgärder bör också vidtas för att stärka konkurrenskraften, hjälpa människor
att hitta jobb, skydda de mest utsatta grupperna som stöter på många hinder,
stärka förmågan hos den offentliga förvaltningen och tillsynsorganen, öka
resurseffektiviteten och öppna fler möjligheter till investeringar och
tillväxt.
(22)          
Mot bakgrund av denna bedömning, och med beaktande
av rådets rekommendation enligt artikel 126.7 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt av den 2 juni 2010, har rådet granskat Bulgariens
uppdaterade konvergensprogram för 2011 och dess ståndpunkt[6] speglas bland annat i
rekommendationernas punkter 1 och 2 nedan. Med beaktande av Europeiska rådets
slutsatser av den 25 mars 2011 har rådet granskat Bulgariens nationella
reformprogram.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS att Bulgarien
vidtar åtgärder under perioden 2011–2012 i enlighet med följande punkter:
(1)                   
Fortsätta med ett effektivt genomförande av
budgeten för att korrigera det alltför stora underskottet 2011. Närmare
specificera de åtgärder som understödjer den finanspolitiska strategin för
2012–2014 och utnyttja den pågående ekonomiska återhämtningen för att påskynda
den finanspolitiska korrigeringen mot målet på medellång sikt, främst genom att
hålla utgiftsökningen i linje med tillväxtpotentialen på medellång sikt, och
samtidigt öka de tillväxtfrämjande offentliga utgifterna.
(2)                   
Vidta åtgärder för att förbättra förutsebarheten
hos budgetplaneringen och dess genomförande, särskilt genom att stärka den
finanspolitiska styrningen. För detta ändamål utforma och införa bindande
regler för de offentliga finanserna och ett väldefinierat finanspolitiska
regelverk på medellång sikt som garanterar insyn på alla förvaltningsnivåer.
Införa åtgärder för att göra budgetrapporteringen mer periodiserad.
(3)                   
Vidta åtgärder för att påskynda den pågående
reformen av pensionssystemet och förstärka åtgärderna för att hjälpa äldre
arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet under längre tid. 
(4)                   
I samråd med arbetsmarknadsparterna och i
överensstämmelse med nationell praxis främja en politik som garanterar att löneökningarna
bättre återspeglar produktivitetsutvecklingen och upprätthålla
konkurrensförmågan.
(5)                   
Vidta åtgärder för att bekämpa fattigdom och främja
social integration, särskilt bland utsatta grupper som stöter på många hinder:
Utvidga marknaden för privata arbetsförmedlare, modernisera de offentliga
arbetsförmedlingarna för att öka deras förmåga att matcha kompetensprofiler med
efterfrågan på arbetsmarknaden, och inrikta stödet på unga med låga
kvalifikationer. Driva på arbetet med utbildningsreformen genom att anta lagen
om förskole- och skolutbildning och en ny lag om högre utbildning senast i
mitten av 2012. 
(6)                   
Intensifiera insatserna för att öka den
adminstrativa kapaciteten hos centrala myndighetsfunktioner och
regleringsmyndigheter för att de offentliga tjänsterna på ett effektivare sätt
ska uppfylla medborgarnas och företagens behov. Införa åtgärder för att
kontrollera den offentliga upphandlingen utifrån riskbedömningar, stärka
myndigheternas kapacitet att förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot
sådana, för att förbättra kvaliteten och kostnadseffektiviteten hos
utnyttjandet av de offentliga medlen.
(7)                   
Undanröja hindren för marknadstillträde,
arrangemang för garanterade vinster och priskontroller, och garantera fullt
oberoende för Bulgariens energitillsynsmyndighet, för att öppna upp el- och
gasmarknaderna för ökad konkurrens. Införa incitament att förbättra
energieffektivitet hos byggnader. 
Utfärdad i Bryssel den
                                                                       På
rådets vägnar
                                                                       Ordförande
[1]               EGT L 209, 2.8.1997, s. 1.
[2]               EUT C , , s. .
[3]               Upprätthålls för 2011 genom
rådets beslut 2011/308/EU av den 19 maj 2011.
[4]               Närmare uppgifter om de åtaganden som gjorts inom euro
plus-pakten finns i SEK(2011) 711.
[5]               SEK(2011) 711
[6]               Enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.