CELEX: 62009CC0152
Language: pl
Date: 2010-07-08
Title: Opinia rzecznika generalnego Mazák przedstawione w dniu 8 lipca 2010 r. # André Grootes przeciwko Amt für Landwirtschaft Parchim. # Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Verwaltungsgericht Schwerin - Niemcy. # Wspólna polityka rolna - Zintegrowany system zarządzania i kontroli niektórych systemów pomocy - System płatności jednolitych -Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - Obliczania uprawnień do płatności - Artykuł 40 ust. 5 - Rolnicy podlegający zobowiązaniom rolno-środowiskowym w okresie referencyjnym - Artykuł 59 ust. 3 - Regionalne wdrażanie systemu płatności jednolitych - Artykuł 61 - Różne wartości jednostkowe dla hektarów trwałych użytków zielonych i innych kwalifikujących się hektarów. # Sprawa C-152/09.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JÁNA MAZÁKA
      przedstawiona w dniu 8 lipca 2010 r.(1)
      
      Sprawa C‑152/09
      André Grootes
      przeciwko
      Amt für Landwirtschaft Parchim
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Schwerin (Niemcy)]
      Wspólna polityka rolna – Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – System płatności jednolitych – Ustalenie kwoty referencyjnej – Okoliczności, w których rolnicy posiadający w okresie referencyjnym zobowiązania rolno-środowiskowe są uprawnieni do żądania
         obliczenia kwoty referencyjnej w oparciu o rok poprzedzający rok podjęcia tych zobowiązań
      1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Schwerin (sąd administracyjny
         w Schwerin) (Niemcy) zmierza do uzyskania wykładni art. 40 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003(2). Zasadniczo w postępowaniu przed sądem krajowym André Grootes pozostaje w sporze z Amt für Landwirtschaft Parchim (urząd
         do spraw rolnictwa w Parchim, zwany dalej „urzędem”) odnośnie do statusu, jaki powinien zostać przyznany określonemu fragmentowi
         gruntu (zwanemu dalej „przedmiotowym gruntem”), mianowicie, czy powinien być to status gruntu ornego czy też użytków zielonych.
         Odpowiedź na to pytanie ma znaczenie dla określenia wysokości uprawnień do płatności(3).
      
      I –    Ramy prawne
      A –    Przepisy Unii Europejskiej
      2.        Rozporządzenie przewiduje formę wsparcia dochodowego dla rolników, zwaną systemem płatności jednolitych (zwanym dalej „SPJ”).
         Artykuł 40 rozporządzenia jest zatytułowany „Okoliczności nadzwyczajne” i przewiduje, że:
      
      „1. W drodze odstępstwa od przepisów art. 37, rolnik, którego produkcja ucierpiała w trakcie okresu referencyjnego na skutek
         działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły przed lub w trakcie tego okresu referencyjnego, jest
         uprawniony do wnioskowania o obliczenie kwoty referencyjnej na podstawie roku lub lat kalendarzowych zawierających się w okresie
         referencyjnym, które nie zostały dotknięte działaniem siły wyższej ani nadzwyczajnych okoliczności.
      
      [...]
      3. Przypadek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy
         organ, jest mu zgłaszany przez danego rolnika na piśmie w terminie, który zostanie określony przez każde państwo członkowskie.
      
      4. Działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak na przykład:
      a)      śmierć rolnika;
      b)      długookresowa niezdolność rolnika do pracy;
      c)      poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa;
      d)      zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku;
      e)      epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza.
      5. Ustępy 1, 2 i 3 niniejszego artykułu mają zastosowanie, mutatis mutandis, do rolników, którzy w trakcie okresu referencyjnego
         podlegali zobowiązaniom rolno-środowiskowym stosownie do rozporządzenia [Rady] (EWG) nr 2078/92 [Dz.U.  L 215, s. 85] i rozporządzenia
         [Rady] (WE) nr 1257/1999 [ (Dz.U. L 160, s. 80)] […].
      
      W przypadku gdy zobowiązania obejmowały zarówno okres referencyjny, jak i okres, o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu,
         państwa członkowskie określają, zgodnie z obiektywnymi kryteriami oraz w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie rolników
         oraz aby uniknąć wystąpienia zakłóceń na rynku i zniekształceń konkurencji, kwotę referencyjną zgodnie ze szczegółowymi przepisami,
         które zostaną ustanowione przez Komisję zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 144 ust. 2”.
      
      3.        Rozdział 5 sekcja 1 rozporządzenia, zatytułowany „Wdrażanie regionalne i fakultatywne”, pozwala państwu członkowskiemu wdrożyć
         SPJ na poziomie regionalnym. Zgodnie z art. 58 ust. 1 i 3 rozporządzenia państwo członkowskie może zadecydować o zastosowaniu
         systemu płatności jednolitych przewidzianego w rozdziałach 1–4 na poziomie regionalnym, dzieląc pułap, o którym mowa w art. 41,
         pomiędzy regiony zgodnie z obiektywnymi kryteriami.
      
      4.        Artykuł 59 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że „w należycie uzasadnionych przypadkach oraz zgodnie z obiektywnymi kryteriami,
         państwo członkowskie może podzielić całkowitą kwotę pułapu regionalnego, określonego na mocy art. 58, lub część takiego pułapu,
         pomiędzy wszystkich rolników, których gospodarstwa są zlokalizowane w odnośnym regionie, włączając w to rolników, którzy nie
         spełniają kryterium kwalifikującego, o którym mowa w art. 33”. Artykuł 59 ust. 3 przewiduje zasady obliczania uprawnień w przypadku
         częściowego podziału całkowitej kwoty pułapu regionalnego.
      
      5.        Zgodnie z art. 61 rozporządzenia, zatytułowanym „Użytki zielone”, „[w] przypadku stosowania przepisów art. 59, państwo członkowskie
         może również, zgodnie z obiektywnymi kryteriami, ustalić, w ramach pułapu regionalnego lub jego części, różne wartości jednostkowe
         uprawnień przyznawanych rolnikom, o których mowa w art. 59 ust. 1, dla hektarów zajętych pod użytki zielone w dniu przewidzianym
         na złożenie wniosków o pomoc obszarową za rok 2003 oraz dla wszystkich innych kwalifikujących się hektarów lub alternatywnie
         dla hektarów wykorzystywanych jako trwałe [użytki zielone] w dniu przewidzianym na złożenie wniosków o pomoc obszarową za
         rok 2003 oraz dla wszystkich innych kwalifikujących się hektarów”.
      
      6.        Rozdział 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004(4) zawiera sekcję 1 zatytułowaną „Wdrażanie regionalne”. Artykuł 38 ust. 1–3 tej sekcji przewiduje szereg zasad dla zastosowania
         art. 59 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Artykuł 38 ust. 4 rozporządzenia nr 795/2004 przewiduje, że „Artykuł 40 [rozporządzenia]
         oraz art. 16 tego rozporządzenia stosuje się mutatis mutandis”.
      
      B –    Prawo krajowe
      7.        Zgodnie z § 2 ust. 1 Betriebsprämiendurchführungsgesetz (ustawy o stosowaniu systemu płatności jednolitych, zwanej dalej „BetrPrämDurchfG”),
         płatność jednolita jest przyznawana na poziomie regionalnym od dnia 1 stycznia 2005 r. na warunkach przewidzianych odpowiednio
         w tej ustawie i przepisach wydanych w jej wykonaniu.
      
      8.        Paragraf 5 ust. 1 BetrPrämDurchfG stanowi, że kwota referencyjna płatności jednolitej, zgodnie z przepisami art. 59 ust. 1
         w związku z ust. 3 rozporządzenia, składa się w przypadku każdego rolnika z indywidualnej kwoty na gospodarstwo i kwoty opartej
         na powierzchni.
      
      9.        Paragraf 5 ust. 3 BetrPrämDurchfG przewiduje, że „kwota oparta na powierzchni dla roku gospodarczego 2005 jest wyliczana w
         następujący sposób:
      
      1. Sumę indywidualnych kwot zdefiniowaną w § 2 dla każdego regionu odejmuje się od każdego odpowiedniego pułapu regionalnego
         zdefiniowanego w § 4 ust. 1.
      
      2. Pozostała część pułapu regionalnego, otrzymana w wyniku odjęcia zgodnie z zasadami określonymi w § 1, podlega podziałowi
         zgodnie z art. 59 ust. 3 akapit pierwszy [rozporządzenia], pomiędzy obszary, o których w nim mowa, na podstawie liczby hektarów,
         przy założeniu, że w każdym regionie zachowuje się proporcje przewidziane w załączniku 2 pomiędzy kwotą opartą na powierzchni
         na kwalifikujący się hektar, który w dniu 15 maja 2003 r. był użytkowany jako trwałe użytki zielone, oraz kwotą opartą na
         powierzchni na kwalifikujący się hektar dla innych powierzchni […]”.
      
      10.      Załącznik 2 do BetrPrämDurchfG zawiera tabelę z proporcjami, które muszą być zachowane pomiędzy obszarami przeznaczonymi na
         trwałe użytki zielone a obszarami zarezerwowanymi dla innego rodzaju użytkowania, które dla kraju związkowego Meklemburgia
         – Pomorze Przednie przewidują proporcje 1 na inne obszary i 0,194 na trwałe użytki zielone.
      
      11.      Paragraf 13 ust. 2 BetrPrämDurchfG stanowi, że przy określaniu kwoty referencyjnej indywidualną kwotę na gospodarstwo i kwotę
         opartą na powierzchni oblicza się na podstawie roku kalendarzowego poprzedzającego uczestnictwo w działaniu rolno-środowiskowym.
      
      II – Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne
      12.      W 1994 r. przedmiotowy grunt, który pierwotnie był gruntem ornym, został przekształcony w użytki zielone celem otrzymania
         pomocy z tytułu użytkowania użytków zielonych zgodnie z wymogami ochrony środowiska od Staatliches Amt für Umwelt und Natur
         (państwowy urząd środowiska i natury) dla Lübz (dalej zwany „StAUN”).
      
      13.      W 1999 r. została zawarta nowa umowa ze StAUN dotycząca działalności rolniczej na podstawie rozporządzenia nr 2078/92, zgodnie
         z którą w okresie od stycznia 1999 r. do grudnia 2003 r. przedmiotowy grunt miał być użytkowany jako trwałe użytki zielone.
         W dniu 1 października 2002 r. A. Grootes wspólnie ze swoim ojcem objął w posiadanie przedmiotowy grunt i, na podstawie dodatkowej
         umowy z dnia 3 marca 2003 r., wspólnie przejęli prawa i obowiązki wynikające z umowy z 1999 roku ze skutkiem na dzień 31 grudnia
         2002 r. Następnie A. Grootes prowadził gospodarstwo samodzielnie.
      
      14.      Przedmiotowy grunt został przekształcony w grunt orny i na wiosnę 2004 r. został obsiany kukurydzą kiszonkową. Pismem z dnia
         6 maja 2005 r. A. Grootes zwrócił się o uznanie uprawnień do płatności o wartości bazowej gruntu ornego, a nie o wartości
         bazowej użytków zielonych. Decyzją z dnia 27 lutego 2006 r. StAUN zakwalifikował przedmiotową powierzchnię jako trwałe użytki
         zielone. A. Grootes wniósł od decyzji odwołanie, które ostatecznie było bezskuteczne. Właściwe organy odmówiły uznania, że
         zaistniały nadzwyczajne okoliczności (w języku niemieckim „Härte”), ponieważ użytkowanie przedmiotowego gruntu jako użytków
         zielonych, na podstawie programu StAUN „użytkowanie użytków zielonych zgodne z wymogami ochrony środowiska”, nie było działaniem
         rolno-środowiskowym na podstawie art. 40 ust. 5 rozporządzenia w związku z §13 BetrPrämDurchfG.
      
      15.      A. Grootes zaskarżył tę decyzję i twierdzi teraz, że StAUN powinien uznać jego uprawnienia do płatności o wartości bazowej
         gruntu ornego. Sąd krajowy zwraca uwagę, że na podstawie art. 61 rozporządzenia w związku z § 5 ust. 3 pkt 2 BetrPrämDurchfG
         kwestia, czy uprawnienia do płatności za powierzchnie rolne mają być oceniane na podstawie gruntu ornego czy użytków zielonych,
         jest określona w Niemczech w odniesieniu do odpowiedniego użytkowania w dniu 15 maja 2003 r. W tym dniu jednak przedmiotowy
         grunt był użytkiem zielonym. Zatem uznanie uprawnienia do płatności o wartości bazowej gruntu ornego nie byłoby możliwe, gdyby
         nie zaistniały „okoliczności nadzwyczajne” w rozumieniu art. 40 rozporządzenia.
      
      16.      W związku z powyższym, uznając że rozstrzygnięcie w sprawie, w której toczy się postępowanie, zależy od wykładni prawa wspólnotowego,
         sąd krajowy uznaje za konieczne zwrócenie się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
      
      „1.      Czy uznanie okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 40 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do kwoty
         opartej na powierzchni jest możliwe również wtedy, gdy prowadzone w dniu 15 maja 2003 r. działanie rolno-środowiskowe stanowi
         jedynie utrzymanie użytkowania jako (trwałych) użytków zielonych, które z kolei stanowi bezpośrednią (lub w każdym razie »niezwłoczną«)
         kontynuację działania, na podstawie którego nastąpiło przekształcenie gruntów ornych w trwałe użytki zielone?
      
      2.      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
            Czy uznanie okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 40 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do kwoty
         opartej na powierzchni jest możliwe jedynie wtedy, gdy następuje zmiana sposobu użytkowania z gruntu ornego na użytki zielone
         na podstawie (a właściwie z powodu) uczestnictwa w działaniu rolno-środowiskowym w rozumieniu przywołanego przepisu?
      
      3.      Czy uznanie okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 40 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wymaga, by składającym
         wniosek był ten rolnik, który dokonał zmiany sposobu użytkowania, czy też na okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu tego przepisu
         może skutecznie powołać się również rolnik, który później »przejął« działanie rolno-środowiskowe?”.
      
      III – Ocena
      A –    Główne argumenty stron
      17.      Komisja zasadniczo stoi na stanowisku, że w świetle celu i systematyki art. 40 ust. 5 rozporządzenia obie przedmiotowe umowy
         powinny być uważane za stanowiące jedną całość. Jeśli chodzi o drugie pytanie, Komisja twierdzi, że, co do zasady, jedynie
         istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą użytkowania gruntu a uczestnictwem w działaniu rolno-środowiskowym pozwala
         na niebranie pod uwagę – przy określaniu wysokości uprawnień do płatności – okoliczności, że w dniu odniesienia, o którym
         mowa w art. 61 rozporządzenia, grunt był nadal użytkowany jako trwałe użytki zielone. W zakresie pytania trzeciego Komisja
         utrzymuje w istocie, że dla celów art. 40 ust. 5 w związku z art. 61 rozporządzenia w rozpatrywanym okresie kwestia tożsamości
         rolnika będącego posiadaczem gruntu (którego użytkowanie zostało zmienione na skutek nadzwyczajnych okoliczności) oraz rolnika,
         który zapoczątkował zmianę użytkowania gruntu, nie ma większego znaczenia.
      
      18.      A. Grootes podnosi zasadniczo, że jeśli Niemcy podjęłyby decyzję o wdrożeniu historycznego modelu SPJ, wówczas art. 40 ust. 5
         rozporządzenia znalazłby do niego bezpośrednie zastosowanie. W duchu i zgodnie z celem tego przepisu skarżący wnioskuje, że
         wdrożenie przewidzianego w nim reżimu w kontekście modelu regionalnego nie powinno prowadzić do innego skutku. A. Grootes
         doszedł do wniosku, że dla potrzeb niniejszej sprawy nie jest istotne, czy przedmiotem rozważań jest pierwsze działanie rolno-środowiskowe
         czy działanie, które stanowi jego kontynuację. W odniesieniu do drugiego pytania A. Grootes zasadniczo twierdzi, że jedyną
         decydującą okolicznością jest okoliczność polegająca na braku możliwości użytkowania gruntu w sposób inny niż użytki zielone
         w wyniku uczestnictwa w działaniu rolno-środowiskowym. W odniesieniu do trzeciego pytania skarżący utrzymuje, że dla celów
         niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia, że inni rolnicy uprzednio uprawiali przedmiotowy grunt w związku ze środkiem rolno-środowiskowym.
      
      19.      Rząd niemiecki podnosi, że właściwym dniem odniesienia jest 15 maja 2003 r. Następnie wskazuje, iż na pierwsze pytanie należy
         odpowiedzieć, że istnienie nadzwyczajnych okoliczności powinno być domniemane, jeśli produkcja rolnika została ucierpiała
         w wyniku działania rolno-środowiskowego podczas okresu referencyjnego, tj. w dniu 15 maja 2003 r., w tym w okolicznościach
         takich jak zachodzące w postępowaniu przed sądem krajowym. W odniesieniu do pytania drugiego rząd niemiecki twierdzi, że fakt,
         iż przed wejściem w życie działania rolno-środowiskowego trwałe użytki zielone należały już do gospodarstwa rolnego i że utrzymanie
         ich jako użytków zielonych znajdowało poparcie w treści działania rolno-środowiskowego, nie wystarcza dla uzasadnienia uznania
         okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 40 ust. 5. Ponadto nie wystarcza w tym zakresie, że rolnik przekształcił grunt
         w trwałe użytki zielone w celu późniejszego uczestnictwa w działaniu rolno-środowiskowym, które zmierzało do utrzymania trwałych
         użytków zielonych. W odniesieniu do pytania trzeciego rząd niemiecki twierdzi, że jeśli grunt zostaje przekazany rolnikowi,
         który zgadza się na przejęcie obowiązków nałożonych w związku ze działaniem rolno-środowiskowym, to rolnik ten może oczekiwać,
         iż będzie traktowany nie mniej korzystnie niż jego poprzednik oraz że znajdzie się w tej samej sytuacji prawnej, w jakiej
         był ten poprzednik.
      
      B –    Ocena
      1.      Pytanie pierwsze
      20.      W pytaniu pierwszym sąd krajowy zasadniczo zmierza do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak zachodzące w toczącym się
         przed nim postępowaniu – gdzie użytkowanie gruntu jako użytków zielonych w związku z działaniem rolno-środowiskowym, które
         miało już miejsce w dniu odniesienia określonym w art. 61 rozporządzenia i które stanowi po prostu utrzymanie (trwałych) użytków
         zielonych, ale jest ściśle powiązane w czasie z działaniem rolno-środowiskowym, na podstawie którego miało miejsce przekształcenie
         gruntu ornego w trwałe użytki zielone – art. 40 tego rozporządzenia powinien być interpretowany na podstawie ogólnej oceny
         poprzedniego działania rolno-środowiskowego oraz na podstawie oceny działania następującego po nim.
      
      21.      Co do zasady, jak wynika jasno z art. 40 ust. 5 rozporządzenia, ustępy 1, 2 i 3 tego artykułu mają zastosowanie, mutatis mutandis,
         do rolników, którzy w trakcie okresu referencyjnego podlegali zobowiązaniom rolno-środowiskowym stosownie do rozporządzeń
         nr 2078/92 i nr 1257/1999.
      
      22.      Jak zwrócił uwagę rząd niemiecki, w odniesieniu do pierwszego z pytań należy założyć, że istnienie takich zobowiązań zostało
         ustalone. Ponadto żadne ze sformułowań zawartych w art. 40 ust. 5 nie wskazuje na to, że musi to być działanie rolno-środowiskowe
         podjęte po raz pierwszy albo że działanie „ściśle powiązane w czasie […] z działaniem rolno-środowiskowym, na podstawie którego
         miało miejsce przekształcenie gruntu ornego w trwałe użytki zielone”, jest wykluczone(5).
      
      23.      Po pierwsze, art. 37 rozporządzenia przewiduje ogólną regułę dla obliczania kwoty referencyjnej, która stanowi, co do zasady,
         średnią z trzech lat całkowitych kwot płatności, jakie rolnik otrzymywał w ramach systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI
         do rozporządzenia, i jest obliczana i dostosowywana zgodnie z przepisami załącznika VII w każdym roku kalendarzowym okresu
         referencyjnego obejmującego lata kalendarzowe 2000, 2001 i 2002(6) („model historyczny” SPJ). Rolnik otrzymuje uprawnienie do płatności na hektar, które jest obliczane poprzez podzielenie
         kwoty referencyjnej przez średnią liczbę wszystkich hektarów z trzech lat, które w okresie referencyjnym stanowiły podstawę
         do prawa do płatności bezpośrednich wyszczególnionych w załączniku VI.
      
      24.      Niemcy jednakże wybrały „regionalny model” SPJ(7). Zasadniczo kwestia, czy podstawą oceny uprawnienia do płatności za powierzchnie rolne ma być grunt orny czy też użytki zielone,
         rozstrzygana jest w zależności od sposobu, w jaki dany grunt był użytkowany na dzień 15 maja 2003 r.(8).
      
      25.      Jak zwrócił uwagę sąd krajowy, w tym dniu przedmiotowy grunt był użytkiem zielonym(9). Zatem uznanie dochodzonego przez skarżącego uprawnienia do płatności o wartości bazowej gruntu ornego nie byłoby możliwe,
         chyba że zaistniałyby nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu art. 40 rozporządzenia(10).
      
      26.      Komisja trafnie zauważa, że art. 61 rozporządzenia nie zawiera odniesienia do art. 40(11). Artykuł 61 rozporządzenia, zawarty w sekcji 1 „Wdrażanie regionalne” rozdziału 5 w tytule III dotyczącym SPJ, zawiera szczegółowe
         zasady określenia dnia odniesienia, który ma być wzięty pod uwagę, nie pozostawiając państwom członkowskim żadnego zakresu
         uznania przy określaniu okresu referencyjnego. Zatem ustawodawstwo wspólnotowe ani nie ustaliło formalnych zasad zastosowania
         art. 40 ust. 5 rozporządzenia, dotyczącego bezpośrednich systemów wsparcia w ramach art. 61, ani nie upoważniło państw członkowskich
         do uregulowania jego zastosowania w ramach prawa krajowego.
      
      27.      Jednakże wydaje się, że art. 40 ust. 5 rozporządzenia można stosować w ramach art. 61 w drodze analogii(12).
      
      28.      W związku z powyższym należy zauważyć, że celem przepisu art. 40 ust. 5 rozporządzenia, dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych,
         jest zapewnienie, aby rolników, którzy uczestniczyli we wspólnotowym środku rolno-środowiskowym w sektorze rolniczym od 2000
         do 2002 r., nie dotykały niekorzystne konsekwencje spowodowane przejętymi zobowiązaniami w zakresie ekstensyfikacji. Takie
         niekorzystne konsekwencje mogą wystąpić, jeżeli w okresie właściwym dla obliczenia kwoty referencyjnej z powodu uczestnictwa
         w środku rolno-środowiskowym zostanie naruszona produkcja. Mogą one powstać również z tego powodu – co występuje w niniejszej
         sprawie – że w związku z przekształceniem gruntów ornych w trwałe użytki zielone, będącym rezultatem zobowiązania odnoszącego
         się do działań rolno-środowiskowych, rolnik uzyskuje niższą kwotę opartą na powierzchni w ramach uprawnień do płatności, niż
         gdyby takiego przekształcenia nie było.
      
      29.      Pomimo że wątpliwości te zostały wprost podniesione w odniesieniu do historycznego modelu SPJ, możliwe pozostaje, że użytkowanie
         przedmiotowego gruntu jako użytków zielonych w dniu określonym w art. 61 rozporządzenia (w modelu regionalnym) jest związane
         z takimi samymi zobowiązaniami. Zatem dla celów niniejszej sprawy oba reżimy prawne mogą zostać uznane za bardzo podobne.
      
      30.      Rząd niemiecki mianowicie trafnie zwrócił uwagę, że celem art. 40 ust. 5 jest objęcie ochroną uzasadnionych oczekiwań rolników,
         jak też, co należy dodać, zapewnienie poszanowania zasady pewności prawa.
      
      31.      W sprawie Nijemeisland(13), dotyczącej rozporządzeń nr 795/2004 i nr 1782/2003, Trybunał orzekł, że „zasada pewności prawa będąca zasadą ogólną prawa
         wspólnotowego wymaga, aby obowiązujące jednostki uregulowanie wspólnotowe było na tyle jasne i precyzyjne, by miały one możliwość
         jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań [...]. W sprawie przed sądem
         krajowym H.J. Nijemeisland zaakceptował karę nakładającą zgodnie z obowiązującym w tym czasie uregulowaniem utratę premii
         przez jeden rok kalendarzowy, nie podważając jej i nie przyznając swojej winy. W tym czasie nie mógł on przewidzieć, że jego
         decyzja będzie mogła mieć konsekwencje dla przyszłych płatności bezpośrednich na mocy uregulowań przyjętych w 2003 r. Przed
         wejściem w życie [rozporządzenia] [H.J. Nijemeisland] nie mógł bowiem przewidzieć, że nieprzyznanie mu premii będzie miało
         wpływ na kwotę płatności jednolitej i będzie mogło spowodować niekorzystne dla niego konsekwencje finansowe przez wiele lat”.
      
      32.      W sprawie von Deetzen(14) Trybunał stwierdził na przykład, że „w przypadku, gdy […] producent, tak jak w niniejszej sprawie, został skłoniony poprzez
         środek wspólnotowy do zawieszenia handlu [mlekiem i produktami mlecznymi] na określony czas, w interesie publicznym i za zapłatą
         premii, może w uzasadniony sposób oczekiwać, że nie zostanie poddany, aż do wygaśnięcia jego zobowiązania, ograniczeniom tylko
         dlatego, że skorzystał z możliwości oferowanej w przepisach prawa wspólnotowego”.
      
      33.      Pragnę na koniec zwrócić uwagę, iż prawo wspólnotowe przewiduje w art. 38 ust. 4 rozporządzenia nr 795/2004, że w odniesieniu
         do modelu regionalnego art. 40 rozporządzenia stosuje się mutatis mutandis.
      
      34.      Wszystkie powyższe rozważania przemawiają za zastosowaniem art. 40 ust. 5 rozporządzenia w drodze analogii w ramach art. 61
         rozporządzenia.
      
      35.      Odnosząc się konkretnie do pierwszego pytania, sąd krajowy twierdzi, że istnieją wątpliwości w sytuacji, gdy do przekształcenia
         gruntów ornych w trwałe użytki zielone nie doprowadziło trwające w dniu 15 maja 2003 r. działanie rolno-środowiskowe, lecz
         aktualne działanie stanowi kontynuację („utrzymanie”) innego działania rolno-środowiskowego, także w rozumieniu rozporządzenia
         nr 2078/92 lub nr 1257/1999, które doprowadziło do przekształcenia gruntów ornych w trwałe użytki zielone(15). Sąd krajowy twierdzi, że ma świadomość, iż umowa dotycząca działalności rolniczej z 1999 r., która wciąż obowiązywała w dniu
         15 maja 2003 r. oraz która zgodnie z jej treścią została zawarta „zgodnie z rozporządzeniem nr 2078/92”, została zawarta po
         poprzedniej umowie, również obejmującej okres pięcioletni. W 1994 r., kiedy zaczęła obowiązywać poprzednia umowa, przedmiotowa
         powierzchnia miała zostać przekształcona w (trwałe) użytki zielone.
      
      36.      Zgadzam się z Komisją, że w świetle celu(16) i systematyki art. 40 ust. 5 rozporządzenia obie analizowane umowy powinny być uważane za stanowiące jedną całość w zakresie,
         w jakim obie nawiązują do zobowiązań sprzyjających działaniom w rozumieniu art. 40 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia i obie
         są powiązane ściśle w czasie. Jak słusznie zwrócił uwagę rząd niemiecki, w tym kontekście najważniejsze jest to, aby pierwotne
         działanie rolno-środowiskowe spełniało wszystkie przesłanki określone w art. 40 ust. 5 rozporządzenia.
      
      37.      Zatem w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym, tj. kiedy użytkowanie gruntu jako użytków zielonych
         w związku z działaniem rolno-środowiskowym, które miało już miejsce w dniu odniesienia określonym w art. 61 rozporządzenia
         i które stanowi po prostu utrzymanie (trwałych) użytków zielonych, ale jest ściśle powiązane w czasie z działaniem rolno-środowiskowym,
         na podstawie którego miało miejsce przekształcenie w trwałe użytki zielone, art. 40 tego rozporządzenia powinien być interpretowany
         na podstawie ogólnej oceny poprzedniego działania rolno-środowiskowego oraz na podstawie oceny działania następującego po
         nim.
      
      2.      Pytanie drugie
      38.      Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – co nastąpiło – w drugim pytaniu sąd krajowy zasadniczo
         zmierza do wyjaśnienia, czy art. 40 ust. 5 w związku z art. 61 rozporządzenia powinien być interpretowany jako oznaczający,
         że wyłącznie istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą użytkowania gruntu a uczestnictwem w działaniu rolno-środowiskowym
         pozwala – dla celów obliczania kwoty opartej na powierzchni w ramach uprawnień do płatności – na pominięcie faktu, iż grunt
         ciągle był użytkowany jako użytki zielone w dniu odniesienia określonym w art. 61 rozporządzenia.
      
      39.      Przede wszystkim sąd krajowy zwraca uwagę, że z prawa wspólnotowego nie wynika jasno, czy – jak uważa StAUN – okoliczności
         nadzwyczajne mogą zostać uznane tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że zmiana użytkowania z gruntu ornego na użytki zielone
         nastąpiła wyłącznie w związku z uczestnictwem w działaniu rolno-środowiskowym. Sąd krajowy stwierdza dalej, że możliwe jest
         również wystąpienie sytuacji, gdy rolnik – niejako w dwóch odrębnych aktach – przekształci powierzchnię w użytki zielone i dopiero
         wówczas zdecyduje się użytkować ją w taki sposób, że wchodzi ona w zakres przywilejów działania rolno-środowiskowego. Jeżeli
         rolnik ten uczestniczy wówczas w takim działaniu, oznacza to, że ponosi on także negatywne konsekwencje podjętych zobowiązań
         w zakresie ekstensyfikacji.
      
      40.      Komisja ma rację, twierdząc, że z brzmienia art. 40 ust. 5 rozporządzenia wydaje się wynikać, iż udowodnienie istnienia ścisłego
         związku przyczynowego pomiędzy zmianą użytkowania gruntu a zobowiązaniami rolno-środowiskowymi nie jest wymagane(17). Jednakże faktem pozostaje, że, jak wynika z powyższych rozważań, w postępowaniu toczącym się przed sądem krajowym art. 40
         ust. 5 w związku z art. 61 rozporządzenia znajduje zastosowanie analogiczne przy założeniu, że dana osoba użytkuje przedmiotowy
         grunt w określony sposób, a dokładnie w sposób wynikający ze zobowiązań powziętych w związku z wdrożeniem działań rolno-środowiskowych.
         Jak twierdzą zasadniczo rząd niemiecki i Komisja, jeśli dana osoba użytkowała przedmiotowy grunt jako użytki zielone już przed
         zobowiązaniem się do podjęcia działań rolno-środowiskowych i niezależnie od tych zobowiązań, to dla celów obliczenia kwoty
         referencyjnej przedmiotowy grunt powinien być uznawany za grunt przeznaczony na użytki zielone.
      
      41.      Na pytanie drugie należy zatem udzielić odpowiedzi twierdzącej, co oznacza, że z mających zastosowanie norm proceduralnych
         wynika, iż związek przyczynowy pomiędzy działaniem rolno-środowiskowym a zmianą użytkowania powinien rzeczywiście zostać udowodniony.
         Należy jednak mieć na względzie, że w orzecznictwie Trybunału wielokrotnie stwierdzono, iż państwa członkowskie nie powinny
         ustanawiać zasad proceduralnych, których zastosowanie może powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa
         wspólnotowego stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności)(18).
      
      42.      Z powyższego wynika, iż art. 40 ust. 5 w związku z art. 61 rozporządzenia powinien być interpretowany w ten sposób, że istnienie
         związku przyczynowego pomiędzy zmianą użytkowania gruntu a uczestnictwem w działaniu rolno-środowiskowym wystarcza – dla celów
         obliczania uprawnień do płatności – do tego, żeby pominąć fakt, iż grunt był faktycznie nadal użytkowany jako użytki zielone
         w dniu odniesienia określonym w art. 61 rozporządzenia.
      
      3.      Pytanie trzecie
      43.      Sąd krajowy zadaje w końcu pytanie, czy według prawa wspólnotowego wymagana jest tożsamość pomiędzy rolnikiem, który zmienił
         grunt orny w użytki zielone, a tym, który powołuje się na nadzwyczajne okoliczności zgodnie z art. 40 ust. 5. W niniejszej
         sprawie gospodarstwo, z którego powstało gospodarstwo A. Grootesa (na podstawie dodatkowej umowy z dnia 3 marca 2003 r.),
         zostało stroną umowy dotyczącej działalności rolniczej z 1999 r. ze skutkiem jedynie od dnia 31 grudnia 2002 r., a zatem tylko
         na ostatni rok okresu jej obowiązywania.
      
      44.      Jednakże, jak trafnie wskazał sąd krajowy, również w takich przypadkach zasadne może być przyjęcie rozumowania, aby zapobiegać
         niekorzystnym konsekwencjom dla tych rolników, którzy uczestniczyli w unijnym środku środowiskowym, z którego wynikają zobowiązania
         w zakresie ekstensyfikacji. Rzeczywiście, w przypadku niedługiego czasu obowiązywania umowy, przejęcie powierzchni, która
         podlega działaniu rolno-środowiskowemu (i związanym z nim ograniczeniom użytkowania), dokonuje się często z założeniem ponownego
         wykorzystywania jej w przyszłości jako gruntu ornego. W niniejszej sprawie tego rodzaju inne wykorzystanie nastąpiło już w 2004 r.,
         gdy rozpoczęto uprawę kukurydzy kiszonkowej.
      
      45.      Jak podniósł rząd niemiecki, jeśli grunt zostaje przekazany rolnikowi, który zgadza się na przejęcie obowiązków nałożonych
         w związku z działaniem rolno-środowiskowym, to rolnik może oczekiwać, że będzie traktowany nie mniej korzystnie niż jego poprzednik
         oraz że znajdzie się w tej samej sytuacji prawnej co jego poprzednik. Jeśli wszystkie pozostałe warunki będą spełnione, to
         powinien on móc skutecznie powołać się na nadzwyczajne okoliczności zgodnie z art. 40 ust. 5 rozporządzenia w związku z art. 61.
      
      46.      Z powyższego wynika, że art. 40 ust. 5 w związku z art. 61 rozporządzenia powinien być interpretowany w taki sposób, że nie
         ma decydującego znaczenia okoliczność, czy rolnik, który złożył wniosek o przyznanie uprawnień do płatności, jest tą samą
         osobą, która dokonała zmiany użytkowania gruntu.
      
      IV – Wnioski
      47.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania skierowane przez Verwaltungsgericht
         Schwerin:
      
      1.      W okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym, tj. kiedy użytkowanie gruntu jako użytków zielonych w związku
         z działaniem rolno-środowiskowym, które miało już miejsce w dniu odniesienia określonym w art. 61 rozporządzenia Rady (WE)
         nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej
         polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 2019/93
         oraz szereg innych rozporządzeń i które stanowi po prostu utrzymanie (trwałych) użytków zielonych, ale jest ściśle powiązane
         w czasie z działaniem rolno-środowiskowym, na podstawie którego miało miejsce przekształcenie w trwałe użytki zielone, art. 40
         tego rozporządzenia powinien być interpretowany na podstawie ogólnej oceny poprzedniego działania rolno-środowiskowego oraz
         na podstawie oceny działania następującego po nim.
      
      2.      Artykuł 40 ust. 5 rozporządzenia nr 1792/2003 w związku z jego art. 61 powinien być interpretowany w ten sposób, że istnienie
         związku przyczynowego pomiędzy zmianą użytkowania gruntu a uczestnictwem w działaniu rolno-środowiskowym wystarcza, dla celów
         obliczania kwoty uprawnień do płatności, do pominięcia faktu, że grunt był faktycznie nadal użytkowany jako użytki zielone
         w dniu odniesienia określonym w art. 61 rozporządzenia.
      
      3.      Artykuł 40 ust. 5 rozporządzenia nr 1792/2003 w związku z jego art. 61 powinien być interpretowany w ten sposób, że nie ma
         decydującego znaczenia okoliczność, czy rolnik, który złożył wniosek o przyznanie uprawnień do płatności, jest tą samą osobą,
         która dokonała zmiany użytkowania gruntu.
      
      1 –	Język oryginału: angielski
      
      2 –	Rozporządzenie z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej
         polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93,
         (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000,
         (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 319/2006 (Dz.U. L 58,
         s. 32) (zwane dalej „rozporządzeniem”). Wskazać należy, że na tle rozporządzenia skierowano dotąd dziesięć pytań prejudycjalnych
         do sądów krajowych: zob. wyroki: z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie C‑420/06 Jager, Zb.Orz. s. I‑1315; z dnia 16 lipca 2009 r.
         w sprawie C‑428/07 Horvath, Zb.Orz. s. I‑6355; z dnia 22 października 2009 r. w sprawie C‑449/08 Elbertsen, Zb.Orz. s. I‑10241;
         z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C‑470/08 Van Dijk, Zb.Orz. s. I‑603; z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie C‑434/08 Harms,
         Zb.Orz. s. I‑4431; oraz następujące sprawy w toku: C‑61/09 Niedermair-Schiemann (w której przedstawiłem opinię w dniu 11 maja
         2010 r.); C‑133/09 Uzonyi; C‑153/09 Agrargut Bäbelin; sprawy połączone C‑230/09 i C‑231/09 Etling i Etling; sprawa C‑536/09
         Omejc.
      
      3 –      Wydaje się, że w kraju związkowym Meklemburgia – Pomorze Przednie właściwa kwota dla gruntu ornego wynosi 308,50 EUR na hektar,
         podczas gdy w przypadku trwałych pastwisk jest to tylko 59,84 EUR na hektar.
      
      4 –	Rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności
         określonego w rozporządzeniu (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 141, s. 1), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2004
         z dnia 29 października 2004 r. (Dz.U. L 345, s. 85) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 795/2004”).
      
      5 –      Co interesujące, rząd niemiecki zauważył, że w ustawodawstwie krajów związkowych, które mają swobodę w zakresie dostosowywania
         podejmowanych przez nie działań rolno-środowiskowych, można znaleźć zarówno działania wspierające przekształcenie gruntu ornego
         w trwałe pastwisko, jak i działania służące zachęcaniu do utrzymywania już istniejących trwałych użytków zielonych, które
         mogłyby być zgodnie z prawem użytkowane w inny sposób.
      
      6 –	Zobacz art. 38 rozporządzenia.
      
      7 –	Oparty w tym wypadku na art. 59 ust. 3 rozporządzenia. Na temat modelu regionalnego i historycznego zob. R. Norer, Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa-, verfassungs-,
            verwaltungs- und zivilrechtlicher Analyse, NWV, Wien – Graz, 2007, w szczególności s. 78–89.
      
      8 –      Zobacz art. 61 rozporządzenia w związku z § 5 ust. 3 pkt 2 BetrPrämDurchfG. W odniesieniu do pytań prejudycjalnych znaczenie
         ma jedynie tzw. kwota oparta na powierzchni na podstawie art. 59 ust. 3 rozporządzenia.
      
      9 –	Umowa dotycząca działalności rolniczej z 1999 r., obejmująca dodatkowe porozumienie z dnia 3 marca 2003 r., przestała obowiązywać
         w dniu 31 grudnia 2003 r.
      
      10 –      W kwestii licznych problemów związanych ze zmianami posiadania gospodarstw i nadzwyczajnymi okolicznościami, zob. S. Krämer,
         Die Berücksichtigung von Betriebsübergaben und Härtefällen im Rahmen der Agrarreform 2003, Agrar – und Umweltrecht, 35. Jahrg., 2005, H. 12, s. 381–387.
      
      11 –	Sprzecznie z art. 59 i art. 60 rozporządzenia. Ponadto art. 58 przewiduje, że państwo członkowskie może zadecydować o zastosowaniu
         SPJ przewidzianego w rozdziałach 1–4 na poziomie regionalnym „w oparciu o warunki ustanowione w niniejszej sekcji”.
      
      12 –	Zobacz wyrok z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C‑248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun, Zb.Orz. s. I‑10211, pkt 48–52,
         w którym zacytowano wyrok z dnia 12 grudnia 1985 r. w sprawie 165/84 Krohn, Rec. s. 3997, pkt 14. W sprawie Krohn Trybunał
         orzekł, że „podmioty gospodarcze są uprawnione do powołania się na analogiczne stosowanie rozporządzenia, które normalnie
         nie znajduje do nich zastosowania, jeżeli wykażą, że obowiązujący ich reżim prawny jest z jednej strony bardzo podobny do
         tego, którego analogicznego stosowania żądają, i z drugiej strony zawiera lukę niezgodną z jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego,
         którą to lukę analogiczne stosowanie rozporządzenia pozwala usunąć”.
      
      13 –      Wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑170/08, Zb.Orz. s. I‑5127, pkt 44, 45. W pkt 44 Trybunał powołuje się, w szczególności,
         na wyrok z dnia 9 lipca 1981 r. w sprawie 169/80 Gondrand i Garancini Rec. s. 1931, pkt 17.
      
      14 –      Wyrok z dnia 28 kwietnia 1988 r. w sprawie 170/86, Rec. s. 2355, pkt 13. Zobacz także wyrok z dnia 28 kwietnia 1988 r. w sprawie
         120/86 Mulder, Rec. s. 2321, pkt 24.
      
      15 –      Do przypadku „bezpośredniego związku” z kolejnym działaniem, które doprowadziło do przekształcenia gruntów, nawiązuje artykuł
         opublikowany w 2006 r. przez Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (federalne ministerstwo
         ochrony konsumentów, żywności i rolnictwa) w Niemczech, zatytułowany „Meilensteine der Agrarpolitik”, według którego (w pkt 100)
         możliwe jest uznanie „okoliczności nadzwyczajnych”.
      
      16 –      Jak wskazałem powyżej, jego celem jest zapewnienie, żeby rolnicy, którzy uczestniczyli w działaniach środowiskowych podczas
         odpowiedniego okresu referencyjnego, nie byli za to karani.
      
      17 –      Artykuł 40 ust. 5 akapit pierwszy wymaga jedynie, aby w okresie referencyjnym rolnicy pozostawali związani zobowiązaniami
         rolno-środowiskowymi. W akapicie drugim zawarte jest wymaganie, aby zobowiązania te obejmowały okresy referencyjne w nim wskazane.
      
      18 –	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych C‑430/93 i C‑431/93 Van Schijndel i van Veen, Rec.
         s. I‑4705, pkt 17; z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie C‑129/00 Komisja przeciwko Republice Włoskiej, Rec. s. I‑14637, pkt 25;
         z dnia 13 marca 2007 r. C‑432/05 Unibet, Zb.Orz. s. I‑2271, pkt 43; z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C‑222/05
         do C‑225/05 Van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I‑4233.