CELEX: 62013CC0335
Language: da
Date: 2014-06-19
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 19. juni 2014. # Robin John Feakins mod The Scottish Ministers. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Scottish Land Court - Forenede Kongerige. # Præjudiciel forelæggelse - fælles landbrugspolitik - enkeltbetalingsordning - Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 - artikel 18, stk. 2 - national reserve - usædvanlige omstændigheder - ligebehandlingsprincippet. # Sag C-335/13.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 19. juni 2014 (
            1
         )
      
         Sag C-335/13
      
      
         Robin John Feakins
      
      
         mod
      
      
         The Scottish Ministers
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Scottish Land Court (Det Forenede Kongerige))
      
      »Fælles landbrugspolitik — forordning (EF) nr. 1782/2003 — forordning (EF) nr. 795/2004 — enkeltbetalingsordningen — bestemmelser om nødsituationer — den nationale reserve — kumulering af rettigheder«
      I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Som det allerede kan udledes af en række retssager (
                     2
                  ), var 2003 et vendepunkt i systemet med direkte indkomststøtte til landbrugere i EU. Produktionsstøtteordninger blev i det væsentlige afløst af »enkeltbetaling for en bedrift« (herefter også »EBB«), som ikke længere påvirkes af størrelsen af den aktuelle produktion i en bedrift.
            
         
               2.
            
            
               Ved den første beregning af den betaling, som en landbruger kunne gøre krav på i henhold til de nye bestemmelser, havde hans tidligere produktion imidlertid afgørende betydning: Enkeltbetalingen afhang nemlig principielt af størrelsen af den støtte, der var oppebåret i henhold til den gamle produktionsrelaterede ordning i den periode, der var blevet fastlagt som referenceperiode, nemlig fra 2000 til 2002.
            
         
               3.
            
            
               Såfremt produktionen af visse grunde var indskrænket i denne periode, påvirkede dette automatisk størrelsen af enkeltbetaling for bedriften. Der blev indført bestemmelser om nødsituationer, der skulle modvirke sådanne konsekvenser, og som gjorde det muligt at modificere referenceperioden.
            
         
               4.
            
            
               Det nye system gav desuden under visse forudsætninger også mulighed for at kræve betaling fra en »national reserve«.
            
         
               5.
            
            
               Den foreliggende sag vedrører en landbruger, der ikke kunne modtage ydelser fra den nationale reserve, fordi han allerede havde draget fordel af bestemmelserne om nødsituationer, hvorved referenceperioden kunne tilpasses. En særlig regel om maksimalværdi udelukker nemlig en kumulering. I det følgende skal det afklares, hvorledes denne regel skal fortolkes, og hvorvidt den er gyldig.
            
         II – Relevante retsforskrifter
      
      
               6.
            
            
               I den foreliggende sag er de relevante EU-retlige retsforskrifter forordning nr. 1782/2003 (
                     3
                  ), der i mellemtiden er udløbet (herefter »grundforordningen«), samt forordning nr. 795/2004 (
                     4
                  ), der blev udstedt med henblik på gennemførelse af grundforordningen (herefter »gennemførelsesforordningen«).
            
         1. Grundforordningen
      
      
               7.
            
            
               Det centrale i grundforordningen er bestemmelser om enkeltbetaling for en bedrift. Grundforordningen sammenfatter de fleste af de produktionsrelaterede indkomststøtteordninger, der var blevet indrømmet landbrugere indtil da.
            
         
               8.
            
            
               29. betragtning har følgende ordlyd:
               »Det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, bør fastsættes under henvisning til de beløb, han har modtaget i en referenceperiode. For at der kan tages hensyn til særlige situationer, bør der etableres en national reserve. Denne reserve bør også kunne anvendes til at lette nye landbrugeres deltagelse i ordningen. [...]«
            
         
               9.
            
            
               I henhold til artikel 22 (»støtteansøgninger«) indgiver landbrugeren for de direkte betalinger omfattet af det såkaldte integrerede system hvert år en ansøgning, der bl.a. skal indeholde oplysning om alle bedriftens landbrugsparceller og betalingsrettighedernes antal og beløb.
            
         
               10.
            
            
               Artikel 37, stk. 1, bestemmer, at støttebeløbet beregnes ud fra et referencebeløb. Referencebeløbet er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget i hvert kalenderår i referenceperioden.
            
         
               11.
            
            
               I henhold til artikel 38 omfatter referenceperioden kalenderårene 2000, 2001 og 2002.
            
         
               12.
            
            
               I henhold til artikel 40 har en landbruger, hvis produktion i referenceperioden har været ugunstigt ramt af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder, uanset artikel 37 ret til at anmode om, at referencebeløbet beregnes på basis af det eller de kalenderår i referenceperioden, hvor force majeure-forholdene eller de usædvanlige omstændigheder ikke gjorde sig gældende (herefter også »bestemmelserne om nødsituationer«).
            
         
               13.
            
            
               I henhold til artikel 40, stk. 5, sidestilles bl.a. det forhold, at landbrugeren i referenceperioden var omfattet af bestemte forpligtelser til miljøvenligt landbrug, med en »nødsituation«.
            
         
               14.
            
            
               Artikel 42 opstiller bestemmelser om den nationale reserve. I henhold til artikel 42, stk. 1 og 7, foretager medlemsstaterne med henblik på opfyldelse af kravene en lineær procentvis nedsættelse af referencebeløbene. I artikel 42, stk. 3-5, nævnes der situationer, i hvilke den nationale reserve kan anvendes.
            
         
               15.
            
            
               I henhold til artikel 42, stk. 3 og 5, kan medlemsstaterne anvende den nationale reserve til at tildele referencebeløb til landbrugere, der indleder deres landbrugsaktivitet, eller som er omfattet af bestemte nationale omstrukturerings- og/eller udviklingsprogrammer.
            
         
               16.
            
            
               Artikel 42, stk. 4, har følgende ordlyd:
               »På vilkår, der fastlægges af Kommissionen [...], anvender medlemsstaterne den nationale reserve til fastlæggelse af referencebeløb for landbrugere, der befinder sig i en særlig situation, efter objektive kriterier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og markeds- og konkurrenceforvridning undgås.«
            
         2. Gennemførelsesforordningen
      
      
               17.
            
            
               13. betragtning til gennemførelsesforordningen har følgende ordlyd:
               »Ifølge [grundforordningens] artikel 42, stk. 4, [...] definerer Kommissionen de særlige situationer, der giver ret til fastsættelse af referencebeløb for visse landbrugere, der på grund af særlige forhold helt eller delvis forhindredes i at modtage direkte betalinger i referenceperioden. Der bør derfor udarbejdes en liste over disse særlige situationer og fastsættes regler med henblik på at undgå, at fordelene fra forskellige tildelinger af betalingsrettigheder kumuleres hos samme landbruger, idet Kommissionen dog eventuelt skal kunne tilføje yderligere tilfælde. Desuden bør medlemsstaterne kunne fastsætte det referencebeløb, der skal tildeles.«
            
         
               18.
            
            
               Artikel 12 vedrører ansøgningen ved den indledende tildeling af betalingsrettigheder. Artikel 12, stk. 8, lyder i uddrag:
               »Undtagen med henblik på fastsættelse af betalingsrettigheder fra den nationale reserve, jf. artikel […] 18 til 23a, [...] behøver ingen parcel at blive anmeldt med henblik på fastsættelse af betalingsrettigheder. […]«
            
         
               19.
            
            
               I henhold til artikel 18, stk. 1, forstås der ved »landbrugere, der befinder sig i en særlig situation«, de landbrugere, der omhandles i gennemførelsesforordningens artikel 19 til 23a. Disse artikler vedrører tilfælde, hvor en landbruger i referenceperioden af visse grunde helt eller delvis ikke har modtaget direkte betalinger.
            
         
               20.
            
            
               Artikel 18, stk. 2, opstiller et forbud mod kumulering i form af en regel om maksimalværdi:
               »I tilfælde, hvor en landbruger, der befinder sig i en særlig situation, opfylder betingelserne for at anvende to eller flere af [gennemførelsesforordningens] artikler […] 19 til 23a [...] eller [grundforordningens] artikel 37, stk. 2, artikel 40, 42, stk. 3, eller artikel 42, stk. 5, [...], modtager han højst et antal betalingsrettigheder svarende til det antal hektarer, han anmelder i enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår, og deres værdi er den højeste han kan modtage ved særskilt anvendelse af de artikler, hvis bestemmelser han opfylder.«
            
         
               21.
            
            
               I henhold til artikel 22 skaber køb af bortforpagtet jord en særlig situation. En landbruger modtager betalingsrettigheder, såfremt han har købt en bedrift, hvis jord var bortforpagtet i referenceperioden, med henblik på at indlede eller udvide sin landbrugsaktivitet inden for et år efter forpagtningens udløb, og såfremt visse andre betingelser er opfyldt.
            
         III – Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      
      
               22.
            
            
               Robin John Feakins var landbruger i Det Forenede Kongerige. I 2001 blev hele hans besætning slagtet på grund af mund- og klovsyge-epidemien, og han kunne som følge heraf ikke forny besætningen inden 2002 og ikke længere drive sit landbrug.
            
         
               23.
            
            
               På anmodning fra Robin John Feakins blev det referencebeløb, der skulle være grundlag for beregningen af EBB, fastsat i henhold til grundforordningens bestemmelser om nødsituationer. 2000 blev anvendt som referenceperiode.
            
         
               24.
            
            
               I 2002 købte Robin John Feakins to andre landbrugsbedrifter, som på daværende tidspunkt hver især var bortforpagtet, og som han selv ville drive efter udløbet af forpagtningstiden, og i henholdsvis 2005 og 2007 fik han umiddelbar rådighed over bedrifterne. I 2005 og 2007 indgav han ansøgning om støtte til de pågældende bedrifter. Han havde allerede forinden i 2005 anmodet om foreløbig tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 22.
            
         
               25.
            
            
               Myndighederne godkendte den foreløbige tildeling, men henviste senere til reglen om maksimalværdi. I sidste ende blev det afvist at tildele Robin John Feakins betalingsrettigheder fra den nationale reserve, idet bestemmelsen om nødsituationer i grundforordningens artikel 40 allerede var blevet anvendt ved fastlæggelsen af hans referencebeløb.
            
         
               26.
            
            
               Robin John Feakins indbragte afgørelsen for Scottish Land Court, der er den forelæggende ret. Scottish Land Court er i tvivl om, hvorledes reglen om maksimalværdi skal fortolkes, og hvorvidt den er gyldig, og den har stillet Domstolen følgende tre præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Skal artikel 18, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 fortolkes således, at den finder anvendelse:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 når en landbruger opfylder betingelserne for at anvende to eller flere af følgende artikler, nemlig forordningens artikel 19, artikel 20, artikel 21, artikel 22, artikel 23 og artikel 23a, samt artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, og artikel 42, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003, eller kun,
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 når en landbruger opfylder betingelserne for anvendelse af to eller flere af artikel 19, 20, 21, 22, 23 og 23a i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 eller særskilt to eller flere af artikel 37, stk. 2, artikel 40, artikel 42, stk. 3, og artikel 42, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003?
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Såfremt artikel 18, stk. 2, skal fortolkes som anført i punkt 1a) ovenfor, er artikel 18, stk. 2, da helt eller delvist ugyldig af en eller begge af følgende grunde, som appellanten har gjort gældende[, nemlig at]
                        
                                 a)
                              
                              
                                 ved Kommissionens vedtagelse af forordning (EF) nr. 795/2004 havde denne ikke beføjelse til at vedtage artikel 18, stk. 2, eller
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 ved vedtagelsen af forordning (EF) nr. 795/2004 angav Kommissionen ikke en begrundelse for artikel 18, stk. 2?
                              
                           
                  
                        3)
                     
                     
                        Såfremt artikel 18, stk. 2, skal fortolkes som anført i punkt 1a) ovenfor, og spørgsmål 2 skal besvares benægtende, finder artikel 18, stk. 2, da anvendelse i en situation, hvor en landbruger har fået foreløbig godkendelse af en tildeling fra den nationale reserve i henhold til artikel 22 i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 for en bedrift i 2005, men tildelingen ikke blev anmeldt i IFKS-formularen før i 2007, da landbrugeren overtog bedriften?«
                     
                  
         
               27.
            
            
               Robin John Feakins, Scottish Ministers, Kommissionen og Grækenland har afgivet skriftlige indlæg i sagen for Domstolen og deltaget i den mundtlige forhandling den 30. april 2014.
            
         IV – Retlig bedømmelse
      
      
               28.
            
            
               Med henblik på en besvarelse af de præjudicielle spørgsmål giver det mening indledningsvis at præcisere systematikken bag EBB.
            
         A – Systematikken bag EBB
      
      
               29.
            
            
               Grundforordningens artikel 37 og 38 definerer den grundlæggende regel for beregning af EBB. Herefter er det afgørende de direkte betalinger, som en landbruger har modtaget i referenceperioden, inden ordningen blev ændret.
            
         
               30.
            
            
               Der er fastsat visse undtagelser til denne grundlæggende regel. Der er i det væsentlige tale om bestemmelserne om nødsituationer i grundforordningens artikel 40 og de situationer, der i henhold til grundforordningens artikel 42 giver adgang til at kræve rettigheder fra den nationale reserve.
            
         
               31.
            
            
               Såfremt der er flere undtagelser fra den grundlæggende regel om beregning af EBB, der kan anvendes på en landbruger, kan vedkommende i henhold til en regel om maksimalværdi, der er opstillet i gennemførelsesforordningen – men ikke i grundforordningen – højst støtte sig til den undtagelse, der giver ham den største merværdi. Der skal dermed undgås en kumulering af krav (
                     5
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Den forelæggende ret spørger nu både om, hvorledes reglen om maksimalværdi skal fortolkes (jf. herom under punkt B), og om, hvorvidt reglen er gyldig (jf. herom under punkt C). Der stilles et yderligere spørgsmål, hvorved det skal afklares, om den kompetente myndighed allerede fik gyldig meddelelse om en bedrifts antal hektar i en ansøgning om foreløbig godkendelse af ret til tildeling fra den nationale reserve eller først i den ansøgning om gennemførelse af betaling, som landbrugeren skal indgive (ved brug af den såkaldte »IFKS-formular«) (jf. herom under punkt D). Ud over disse spørgsmål skal det desuden drøftes, hvorvidt virkningerne af Domstolens dom kan begrænses tidsmæssigt (jf. herom under punkt E).
            
         B – Det første præjudicielle spørgsmål
      
      
               33.
            
            
               Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige afklaret, hvorledes reglen om maksimalværdi skal fortolkes. Sagens parter er uenige om fortolkningen, da reglen om maksimalværdi både vedrører bestemmelser i grundforordningen og gennemførelsesforordningen.
            
         
               34.
            
            
               De fleste af sagens parter mener, at der skal anvendes en »konjunktiv« fortolkning, hvorefter alle anførte bestemmelser skal anses for at være ligeværdige og underkastet forbuddet mod kumulering. Robin John Feakins er derimod af den opfattelse, at der skal anvendes en »disjunktiv« fortolkning, hvorefter reglen om maksimalværdi vedrører to forskellige grupper bestemmelser: på den ene side gennemførelsesfortolkningens artikel 19 til 23a og på den anden side grundforordningens artikel 37, stk. 2, artikel 40 og artikel 42, stk. 3 og 5. Til støtte for sidstnævnte fortolkning anføres det, at begge grupper sprogligt, på tysk f.eks. ved anvendelse af formuleringen »oder von«, ikke blot knyttes sammen, men også skilles ad.
            
         
               35.
            
            
               I Robin John Feakins’ tilfælde ville konsekvensen af førstnævnte fortolkning være, at han, eftersom han har gjort brug af bestemmelserne om nødsituationer som følge af epidemien, ikke længere samtidig kan gøre betalingskrav gældende i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 22. Fortolkes reglen om maksimalværdi efter den anden model, består denne mulighed derimod i høj grad.
            
         
               36.
            
            
               Den forelæggende ret går på fornuftig vis ud fra, at det er naturligt at forstå reglen om maksimalværdi således, at den indebærer, at der skal foretages en konjunktiv fortolkning. Hvis forordningsgiver ville stille to særskilte grupper bestemmelser op over for hinanden og kun ville lade kumuleringsforbuddet gælde internt inden for hver gruppe, ville der, henset til de risici, som en tvetydig tekst indebærer, sandsynligvis være valgt en mere klar formulering.
            
         
               37.
            
            
               Det må imidlertid fastholdes, at ordlyden i reglen om maksimalværdi ikke kan fortolkes entydigt. Problemet er slet ikke, at de forskellige sproglige versioner af teksten er forskellige. Allerede den grammatiske fortolkning af de enkelte sprogversioner, f.eks. den tyske, den engelske (
                     6
                  ) eller den franske (
                     7
                  ) version, fører ikke til noget entydigt resultat.
            
         
               38.
            
            
               I henhold til Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig forskrift ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
                     8
                  ).
            
         1. Overvejelser på baggrund af systematikken i reglerne
      
               39.
            
            
               Robin John Feakins har gjort gældende, at bestemmelserne i på den ene side gennemførelsesforordningens artikel 19 til 23a og på den anden side grundforordningens artikel 37, stk. 2, artikel 40 og artikel 42, stk. 3 og 5, har forskellige formål. De førstnævnte bestemmelser i gennemførelsesforordningen vedrører situationer, hvor en landbruger kan kræve rettigheder fra den nationale reserve, fordi han har investeret i udvidelse af sin produktion, men investeringerne ikke genspejles ved fastlæggelsen af hans referencebeløb. De nævnte bestemmelser i grundforordningen omfatter derimod tilfælde, hvor en enkeltbetaling, der tilkommer en landbruger ved anvendelsen af den grundlæggende regel i grundforordningens artikel 37, skal »normaliseres«, f.eks. fordi landbrugeren befandt sig i en nødsituation, og hans produktion som følge heraf var indskrænket i referenceperioden.
            
         
               40.
            
            
               Denne argumentation er ikke overbevisende. Som Robin John Feakins selv har indrømmet, vedrører gennemførelsesforordningens artikel 19 ikke det tilfælde, at der er investeret i en udvidelse af produktionen. Denne bestemmelse er derimod rettet mod mælkeproducenter, hvis produktion var indskrænket i referenceperioden. Det samme gælder for gennemførelsesforordningens artikel 23a, der vedrører tilfælde, hvor en landbruger indrømmes rettigheder som følge af en endelig forvaltningsbeslutning eller en endelig domstolsafgørelse.
            
         
               41.
            
            
               Er der tale om en landbruger, der påbegyndte en landbrugsaktivitet enten efter eller ved udløbet af referenceperioden, og som derfor i givet fald kan gøre betalingskrav gældende i henhold til grundforordningens artikel 42, stk. 3, foreligger der derimod ikke en situation, hvor der sker en »normalisering« af de EBB-rettigheder, der er beregnet i henhold til den grundlæggende regel i grundforordningens artikel 37. En sådan landbruger har nemlig slet ikke modtaget nogen direkte betalinger endnu.
            
         
               42.
            
            
               Bortset fra retskildespørgsmålet kan de pågældende bestemmelser i grundforordningen og gennemførelsesforordningen følgelig ikke afgrænses fra hinanden på en overbevisende måde. Alle bestemmelserne har derimod det formål at udligne ulemper, som en landbruger ville få, hvis beregningen af referencebeløbet udelukkende skete på grundlag af de betalinger, som han modtog i referenceperioden fra 2000 til 2002.
            
         2. Teleologiske overvejelser
      
               43.
            
            
               Det fremgår af 13. betragtning til gennemførelsesforordningen, at reglen om maksimalværdi har til formål at forhindre, at forskellige betalingsrettigheder kumuleres hos en landbruger.
            
         
               44.
            
            
               Såfremt der blev foretaget en disjunktiv fortolkning af reglen om maksimalværdi, sådan som Robin John Feakins gør sig til talsmand for, ville en landbruger kunne kumulere betalingsrettigheder. Det ville f.eks. principielt være muligt at gøre et krav i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 19 til 23a gældende samtidig med f.eks. et krav i henhold til grundforordningens artikel 42, stk. 5. Formålet med reglen om maksimalværdi ville dermed hindres.
            
         3. Foreløbig konklusion
      
               45.
            
            
               Samlet set taler de tungeste argumenter altså for en konjunktiv fortolkning. Det må derfor foreløbig konkluderes, at reglen om maksimalværdi finder anvendelse, hvis en landbruger opfylder betingelserne i to eller flere af følgende bestemmelser: gennemførelsesforordningens artikel 19-23 og artikel 23a samt grundforordningens artikel 37, stk. 2, artikel 40 og artikel 42, stk. 3 og stk. 5.
            
         
               46.
            
            
               Henset hertil skal jeg nu behandle det andet præjudicielle spørgsmål, der stilles, såfremt det bekræftes, at der skal ske en konjunktiv fortolkning.
            
         C – Det andet præjudicielle spørgsmål
      
      
               47.
            
            
               Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om reglen om maksimalværdi er ugyldig, idet Kommissionen ikke havde beføjelse til at vedtage reglen i denne form, eller fordi den ikke har angivet en begrundelse for vedtagelsen. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er den forelæggende ret navnlig i tvivl herom, fordi der muligvis er sket en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
            
         
               48.
            
            
               Der er således vide rammer for undersøgelsen af, hvorvidt reglen om maksimalværdi er gyldig. I det følgende undersøger jeg derfor det retlige grundlag for at udstede reglen (jf. herom under punkt 1), spørgsmålet, om Kommissionen har overholdt sin begrundelsespligt (jf. herom under punkt 2), spørgsmålet, om den praktiske virkning af reglen om nødsituationer muligvis er indskrænket (jf. herom under punkt 3) og ligebehandlingsprincippet (jf. herom under punkt 4).
            
         1. Retsgrundlaget for reglen om maksimalværdi
      
               49.
            
            
               I forbindelse med spørgsmålet, om reglen om maksimalværdi er gyldig, skal det indledningsvis undersøges, om Kommissionen ved udstedelsen heraf støttede sig til et egnet retsgrundlag. I henhold til artikel 13, stk. 2, TEU må Kommissionen nemlig kun handle inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den.
            
         
               50.
            
            
               Det fremgår af henvisningerne i præamblen til gennemførelsesforordningen, at Kommissionen ved udstedelsen af denne navnlig støttede sig til grundforordningens artikel 42, stk. 4, og artikel 145, litra c), som retsgrundlag.
            
         a) Grundforordningens artikel 42, stk. 4
      
               51.
            
            
               Det fremgår af 13. betragtning til gennemførelsesforordningen, at reglen om maksimalværdi udtrykkelig støttes på grundforordningens artikel 42, stk. 4.
            
         
               52.
            
            
               Af ordlyden af denne bestemmelse kan det imidlertid kun udledes, at det skal defineres, hvornår landbrugeren befinder sig i »en særlig situation«. Kommissionen har gjort dette i gennemførelsesforordningens artikel 18, stk. 1, samt artikel 19 til 23a.
            
         
               53.
            
            
               Beføjelsen til at definere »en særlig situation«, der giver krav på rettigheder fra den nationale reserve, indebærer efter Kommissionens opfattelse imidlertid også en beføjelse til at fastsætte regler med henblik på at begrænse antallet af rettigheder, der gøres gældende.
            
         
               54.
            
            
               Dette argument er dog ikke overbevisende. Allerede ordlyden i grundforordningens artikel 42, stk. 4, peger nemlig i en helt anden retning for så vidt angår Kommissionens gennemførelseskompetencer. Bestemmelsen vedrører udtrykkelig kun definitionen af »en særlig situation«.
            
         
               55.
            
            
               Det ville også være i strid med den systematiske sammenhæng, som grundforordningens artikel 42, stk. 4, indgår i, at antage, at Kommissionen implicit havde beføjelse til at vedtage reglen om maksimalværdi i den foreliggende form. Reglen om maksimalværdi forhindrer således f.eks. en landbruger i at gøre krav på rettigheder fra den nationale reserve gældende i henhold til artikel 42, stk. 5, såfremt han var omfattet af omstruktureringsprogrammer i henhold til denne bestemmelse, og bestemmelsen om nødsituationer i artikel 40 desuden også er blevet anvendt på ham. En sådan landbruger befinder sig ikke i »en særlig situation«, der ville skulle defineres i henhold til artikel 42, stk. 4.
            
         
               56.
            
            
               Dermed kan grundforordningens artikel 42, stk. 4, ikke være et egnet retsgrundlag for reglen om maksimalværdi.
            
         b) Grundforordningens artikel 145
      
               57.
            
            
               Scottish Ministers har imidlertid gjort gældende, at udstedelsen af reglen om maksimalværdi er dækket af grundforordningens artikel 145, navnlig litra c) i bestemmelsen. I henhold til denne bestemmelse udstedes der »gennemførelsesbestemmelser« til grundforordningen, navnlig om bevilling af støtte i henhold til grundforordningen.
            
         
               58.
            
            
               Domstolen fortolker principielt udtrykket »gennemførelse« vidt inden for den fælles landbrugspolitik (
                     9
                  ). I denne forbindelse henviser Domstolen til den særlige rolle, der tilkommer Kommissionen, når udviklingen på landbrugsmarkederne skal følges, og fremhæver, at Kommissionen er den eneste, der er i stand til at handle med den hurtighed, situationen kræver (
                     10
                  ). Domstolen har imidlertid præciseret, at der kun kan anlægges en så vid fortolkning af Kommissionens kompetence ved bestemmelserne vedrørende markedsordningerne for landbrug (
                     11
                  ) . Ellers må det gælde, at når Kommissionen tildeles en gennemførelsesbeføjelse, skal den præcisere indholdet af basisretsakten (
                     12
                  ). Kommissionen er i hvert fald kun beføjet til at træffe gennemførelsesforanstaltninger, forudsat at de ikke strider mod basisretsakten (
                     13
                  ).
            
         
               59.
            
            
               Den foreliggende sag vedrører ikke markedsregulering. Det må fastholdes, at der ikke af selve grundforordningen kan udledes noget forbud mod at drage fordel af flere bestemmelser, der afviger fra grundreglen i artikel 37 om beregning af EBB. Der kan navnlig ikke udledes noget andet af 29. betragtning til grundforordningen, der efter sin ordlyd derimod lader muligheden for at foretage en kumulering stå åben.
            
         
               60.
            
            
               Man kan heller ikke gå ud fra, at Rådet, der var ophavsmand til grundforordningen, begik en fejl, som førte til et hul i lovgivningen, der skal udfyldes. Forordningsgiver beskæftigede sig nemlig i høj grad med spørgsmålet om muligheden for at kumulere rettigheder, hvilket netop fremgår af grundforordningens artikel 35. I henhold til denne bestemmelse kan der principielt både ansøges om betaling af EBB og om alle andre direkte betalinger og former for støtte til et støtteberettiget areal.
            
         
               61.
            
            
               Da Kommissionen udstedte reglen om maksimalværdi, konkretiserede den følgelig ikke noget kumuleringsforbud, der var udtænkt i grundforordningen. Kommissionen har derimod ved egen lovgivningsaktivitet selv skabt forbuddet og på denne måde forandret indholdet af grundforordningens system. Dermed sprængte Kommissionen rammerne for sin gennemførelseskompetence, hvorefter den kunne foretage en nærmere, detaljeret fastlæggelse af bestemmelserne i grundforordningen.
            
         c) Foreløbig konklusion
      
               62.
            
            
               Den foreløbige konklusion er således, at reglen om maksimalværdi er ugyldig, da hverken grundforordningens artikel 42, stk. 4, eller artikel 145 er et egnet retsgrundlag for at udstede den.
            
         2. Overholdelse af begrundelsespligten
      
               63.
            
            
               Uanset de forestående overvejelser skal det herefter undersøges, om det også må konstateres, at reglen om maksimalværdi er ugyldig, fordi Kommissionen har tilsidesat sin begrundelsespligt.
            
         
               64.
            
            
               Kravet om, at retsakter skal begrundes, er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF. I henhold til fast retspraksis afhænger begrundelsespligtens omfang af, hvilken retsakt der er tale om. Når der er tale om almengyldige retsakter, behøver begrundelsen kun at angive de samlede omstændigheder, som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, som den skal opfylde (
                     14
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at begrundelsespligten efter artikel 296, stk. 2, TEUF er et væsentligt formkrav. Det bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt (
                     15
                  ).
            
         
               66.
            
            
               Reglen om maksimalværdi er en del af den almengyldige retsakt, som Kommissionen har vedtaget til gennemførelse af EBB. Som det fremhæves i 13. betragtning til gennemførelsesforordningen, kan der i henhold til grundforordningens artikel 42, stk. 4, fastsættes referencebidrag for landbrugere, der befinder sig i en særlig situation. Der bør derfor udarbejdes en liste over disse særlige situationer. Som det desuden anføres, vil Kommissionen også fastsætte regler med henblik på at undgå, at fordelene fra forskellige tildelinger af betalingsrettigheder kumuleres hos samme landbruger.
            
         
               67.
            
            
               I formel henseende har Kommissionen dermed i præamblen til gennemførelsesforordningen henvist tilstrækkeligt til de grunde, der førte til udstedelsen af reglen om maksimalværdi. Den har desuden anført, hvilket formål der skal opnås ved hjælp af bestemmelsen. Begrundelsespligten i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF er således ikke tilsidesat.
            
         3. Indskrænkning af den praktiske virkning af bestemmelserne om nødsituationer
      
               68.
            
            
               Bortset fra de allerede nævnte formelle problemer er spørgsmålet materielretligt set, om reglen om maksimalværdi indskrænker den praktiske virkning af bestemmelserne om nødsituationer. Jeg omtaler først bestemmelserne om nødsituationer og derefter disses forhold til bestemmelserne om den nationale reserve.
            
         a) Bestemmelserne om nødsituationer
      
               69.
            
            
               Bestemmelserne om nødsituationer vedrører på den ene side landbrugere, hvis produktion som følge af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder var indskrænket i referenceperioden. I henhold til artikel 40, stk. 5, finder bestemmelserne på den anden side også anvendelse på landbrugere, der i referenceperioden var omfattet af forpligtelser til miljøvenligt landbrug og som følge heraf ikke opnåede en repræsentativ produktion. Også disse landbrugere kunne således ansøge om en justering af referenceperioden ved beregningen af referencebeløbet.
            
         
               70.
            
            
               Som Domstolen allerede har fastslået, var formålet med grundforordningens artikel 40, stk. 5, at foranledige, at landbrugere, der i referenceperioden har været omfattet af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, stilles således, som de ville have været stillet, såfremt de ikke havde deltaget i disse foranstaltninger (
                     16
                  ). En landbruger, der har påtaget sig sådanne forpligtelser, kan ikke straffes under en efterfølgende EU-støtteordning netop på grund af disse forpligtelser. Han kunne nemlig umuligt forudse, at hans beslutning ville få følger for de fremtidige direkte betalinger på grundlag af bestemmelser i en forordning, der blev vedtaget senere (
                     17
                  ). Inddragelse af landbrugsmiljøforanstaltninger i grundforordningens bestemmelser om nødsituationer virkeliggør dermed især retssikkerhedsprincippet og beskyttelse af den berettigede forventning (
                     18
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Som Robin John Feakins har gjort gældende under den mundtlige forhandling, kan en landbruger, der er ramt af en (ægte) nødsituation, som i det foreliggende tilfælde mund- og klovesyge, ikke påberåbe sig de nævnte principper på samme måde. Han har f.eks. ikke påtaget sig forpligtelser vedrørende bestemte landbrugsmiljøforanstaltninger. Dette ændrer imidlertid ikke noget ved, at grundforordningens artikel 40 har til formål også at stille de landbrugere, der befinder sig en nødsituation, som om denne ikke var indtruffet, for så vidt angår beregning af referencebeløbet for EBB. I sidste ende medfører bestemmelserne om nødsituationer nemlig ikke andet, end at der ved beregningen af referencebeløbet ses bort fra den periode, der var berørt af en produktionsindskrænkning.
            
         
               72.
            
            
               Systematikken bag bestemmelserne om nødsituationer viser desuden, at forordningsgiver forfulgte det mål at udligne følgerne af nødsituationer i særlig vidt omfang. Hvis en nødsituation havde medført indskrænkninger af produktionen i hele den referenceperiode, der er fastsat i grundforordningens artikel 38, kunne referencebeløbet i henhold til artikel 42, stk. 2, i stedet for beregnes på grundlag af perioden fra 1997 til 1999 eller en del af denne.
            
         
               73.
            
            
               Hvad angår beregningen af referencebeløbet for EBB er formålet således som udgangspunkt, at en landbruger, der befinder sig i en nødsituation, sidestilles med en landbruger, der ikke er berørt heraf. Med dette for øje gik forordningsgiver også videre end de krav, der kan udledes af Domstolens praksis i tilfælde, der strukturelt set minder herom (
                     19
                  ).
            
         b) Forholdet mellem bestemmelserne om nødsituationer og den nationale reserve
      
               74.
            
            
               Grundforordningen sondrer klart mellem bestemmelserne om nødsituationer i henhold til artikel 40 og den nationale reserve i henhold til artikel 42. Hvad angår den nationale reserve kan der opstå den situation, at de midler, der står til rådighed, ikke er tilstrækkelige til at dække de krav, der er fortrinsret til at få opfyldt fra denne kasse. Følgelig foretager medlemsstaterne en lineær nedsættelse af kravene.
            
         
               75.
            
            
               Der gælder derimod ikke noget sådant forbehold i forbindelse med bestemmelserne om nødsituationer. De medfører ikke, at der opnås yderligere betalingsrettigheder, men derimod blot, at referenceperioden for beregning af EBB modificeres. Situationer, der giver ret til at anvende bestemmelserne om nødsituationer, gives således forrang.
            
         
               76.
            
            
               Forarbejderne til grundforordningen underbygger denne sondring og indrømmelsen af forrang for bestemmelserne om nødsituationer. I henhold til Kommissionens oprindelige forslag skulle hovedformålet med den nationale reserve være at supplere referencebeløbene for de landbrugere, der befandt sig i en nødsituation (
                     20
                  ).
            
         
               77.
            
            
               I forbindelse med forhandlingerne i og med Rådet blev dette imidlertid afvist. De tilfælde af produktionsindskrænkninger i referenceperioden, der skyldtes nødsituationer eller landbrugerens forpligtelser til landbrugsmiljøforanstaltninger, skulle netop ikke omfattes af den nationale reserve (
                     21
                  ). Den nationale reserve skulle nemlig i første række bruges til at dække betalingsrettigheder for landbrugere, der befinder sig i en særlig situation (
                     22
                  ).
            
         
               78.
            
            
               Formålet med henholdsvis bestemmelserne om nødsituationer og den nationale reserve er også forskelligt. Bestemmelserne om nødsituationer har det særlige formål at undgå ulemper for en berørt landbruger, f.eks. som i det foreliggende tilfælde for en landbruger, der er ramt af en epidemi, når ulemperne følger af, at referenceperioden fastsættes til årene 2000 til 2002. Den nationale reserve udgør ikke nogen yderligere ordning vedrørende nødsituationer (
                     23
                  ). Den er hovedsageligt rettet imod at udligne ulemper, der ikke skyldes valg af referenceperiode, men det forhold, at EBB overhovedet blev indført (
                     24
                  ). Således må man f.eks. i Robin John Feakins tilfælde gå ud fra, at han havde kunnet opnå støtte i henhold til den gamle støtteordning, der var knyttet til produktionen, hvis han selv havde drevet de landbrug, som han købte i 2002.
            
         c) Konklusion
      
               79.
            
            
               Det følger derfor af ovenstående redegørelse, at bestemmelserne om nødsituationer og den nationale reserve er to kvalitativt forskellige ordninger. Formålet med bestemmelserne om nødsituationer er at ligestille berørte landbrugere med landbrugere, der ikke befandt sig i en nødsituation. Grundforordningen prioriterer desuden situationer, der er omfattet af bestemmelserne om nødsituationer, højere end krav fra den nationale reserve.
            
         
               80.
            
            
               Gennemførelsesforordningens regel om maksimalværdi sondrer derimod ikke mellem bestemmelserne om nødsituationer og den nationale reserve. Den angår derimod generelt bestemmelser, der medfører en udligning af ulemper, der opstår som følge af, at den grundlæggende regel i grundforordningens artikel 37 anvendes ved beregningen af EBB.
            
         
               81.
            
            
               Derved indskrænker reglen om maksimalværdi den praktiske virkning af bestemmelserne om nødsituationer. En landbruger kunne som følge af reglen om maksimalværdi se sig foranlediget til at undlade at anvende bestemmelserne om nødsituationer for ikke at miste muligheden for at få tilskud fra den nationale reserve. Hvis en landbruger både har ansøgt om anvendelse af bestemmelserne om nødsituationer og tilskud fra den nationale reserve, var han som følge af reglen om maksimalværdi tvunget til at vælge mellem de to former for støtte. På denne måde blev formålet med bestemmelserne om nødsituationer, der skal ligestille berørte landbrugerne, imidlertid hindret.
            
         
               82.
            
            
               Reglen om maksimalværdi er derfor ugyldig, da den indskrænker den praktiske virkning af grundforordningens bestemmelser om nødsituationer.
            
         4. Ligebehandlingsprincippet
      
               83.
            
            
               Det skal desuden undersøges, om reglen om maksimalværdi er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet. Sagens parter har for Domstolen drøftet spørgsmålet, om reglen om maksimalværdi er gyldig, særligt intensivt ud fra denne synsvinkel.
            
         
               84.
            
            
               Robin John Feakins har henvist til, at en landbruger som ham, hvis produktion som følge af en epidemi var indskrænket i referenceperioden, og som derfor drog fordel af bestemmelserne om nødsituationer med henblik på at opnå en »normalisering« af sit referencebeløb, i medfør af reglen om maksimalværdi ikke længere samtidig kan gøre krav om rettigheder fra den nationale reserve gældende. En landbruger, der f.eks. ikke er ramt af en epidemi, har derimod i høj grad denne mulighed, hvori Robin John Feakins ser en forskelsbehandling, der ikke kan begrundes objektivt.
            
         
               85.
            
            
               Kommissionen, Scottish Ministers og Grækenland har derimod bestridt, at der skulle være tale om en forskelsbehandling, da der ikke er tale om sammenlignelige situationer, henholdsvis at der foreligger en objektiv begrundelse, såfremt Domstolen måtte nå til et andet resultat.
            
         
               86.
            
            
               Ligebehandlingsprincippet hører til de almindelige EU-retlige principper og er forankret i artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
                     25
                  ). Dette kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (
                     26
                  ).
            
         
               87.
            
            
               I henhold til Domstolens praksis skal de omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres ensartede karakter, navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (
                     27
                  ).
            
         a) Spørgsmålet, om der foreligger en forskelsbehandling
      
               88.
            
            
               Det skal indledningsvis konstateres, at reglen om maksimalværdi medfører en forskelsbehandling. Den sondrer i sidste ende mellem en landbruger, hvis referencebeløb blev fastlagt ved anvendelse af grundforordningens bestemmelser om nødsituationer, og en landbruger, hvis referencebeløb beregnes efter den grundlæggende regel i grundforordningens artikel 37. Førstnævnte landbruger nægtes adgang til parallelt at gøre rettigheder fra den nationale reserve gældende, selv om han befinder sig i en nødsituation, hvorimod sidstnævnte, der ikke befinder sig i nogen nødsituation, kan få del i midlerne fra den nationale reserve »i en særlig situation«.
            
         b) Efterprøvelse af, om der er tale om sammenlignelige situationer
      
               89.
            
            
               Det ville følgelig skulle efterprøves, om situationerne er sammenlignelige for så vidt angår formålet med den foranstaltning, der indfører en sondring, samt principperne og formålet bag det berørte regulerede område.
            
         
               90.
            
            
               I mit forslag til afgørelse i Nordea Bank-sagen, der blev fremsat for nylig (
                     28
                  ), tog jeg afstand fra en sådan undersøgelse af, om situationer er sammenlignelige. Den pågældende sag vedrørte etableringsfriheden og spørgsmålet, om bestemte nationale skattebestemmelser var i overensstemmelse med dette princip. Jeg så mig foranlediget hertil, fordi domspraksis om fortolkning af de grundlæggende friheder har udviklet sig, og der ikke er klarhed om de kriterier, som Domstolen anvender, når den i skattesager efterprøver, om bestemte situationer er sammenlignelige (
                     29
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Der er ikke sådanne uklarheder i den foreliggende sag. Spørgsmålet om sammenlignelighed optræder her på baggrund af det almindelige ligebehandlingsprincip og ikke i den særlige forbindelse med de grundlæggende friheder og skatteretten, hvorfor jeg skal behandle spørgsmålet særskilt.
            
         
               92.
            
            
               Som allerede nævnt er formålet med bestemmelserne om nødsituationer at ligestille en landbruger, der kan påberåbe sig denne regel som følge af en nødsituation, med en landbruger, der ikke befinder sig i en nødsituation (
                     30
                  ). Henset til det formål, som Rådet forfulgte, da det vedtog forordningen, er det derfor ikke vanskeligt at tiltræde, at situationerne er sammenlignelige.
            
         c) Begrundelse
      i) Målestokken for undersøgelsen
      
               93.
            
            
               Det skal herefter afklares, om forskelsbehandlingen er begrundet.
            
         
               94.
            
            
               Som Kommissionen og Scottish Ministers med rette har fremført, indrømmer Domstolen inden for landbrugspolitikken principielt EU-lovgiver et vidt skøn, som medfører, at domstolsprøvelsen er begrænset til prøvelse af åbenbare fejlskøn og misbrug af skønsbeføjelsen (
                     31
                  ).
            
         
               95.
            
            
               Ligebehandlingsprincippet konkretiseres dog i grundforordningens artikel 42, stk. 4, der udtrykkelig kræver, at medlemsstaterne, når de fastlægger referencebeløb for landbrugere, der befinder sig i en særlig situation, gør dette på en sådan måde, at der sikres ligebehandling af landbrugerne. På samme måde er Kommissionen også forpligtet til at overholde ligebehandlingsprincippet, når den støtter sig til denne bestemmelse for at fastsætte betingelser, hvorunder en landbruger kan gøre betalingsrettigheder fra den nationale reserve gældende (
                     32
                  ).
            
         
               96.
            
            
               Det skal følgelig undersøges, om den forskellige behandling af to landbrugere, afhængig af hvilken referenceperiode referencebeløbet for EBB blev fastlagt ud fra, er objektivt begrundet.
            
         ii) Objektiv begrundelse
      
               97.
            
            
               Efter Kommissionens opfattelse er forskelsbehandlingen begrundet, da formålet er at forhindre, at forskellige fordele kumuleres hos samme landbruger. Dette beskytter de landbrugeres interesser, hvis EBB blev fastlagt i henhold til den grundlæggende regel i grundforordningens artikel 37. Et stort antal betalingsrettigheder, der gøres gældende over for den nationale reserve, skal i henhold til grundforordningens artikel 42, stk. 1 og 7, udlignes gennem en lineær nedsættelse af de referencebeløb, der er indrømmet uden for den nationale reserve.
            
         
               98.
            
            
               Det af Kommissionen påberåbte formål må principielt anses for lovligt. Som jeg allerede selv har fremført, er den nationale reserve en knap ressource, og det kan give mening at begrænse antallet af de betalingsrettigheder, der gøres gældende over for den nationale reserve (
                     33
                  ).
            
         
               99.
            
            
               I modsætning til, hvad Scottish Ministers mener, er det f.eks. ikke rigtigt, at bestemmelserne om nødsituationer allerede i sig selv udgør en fordel. De har derimod til formål at udligne en ulempe for en berørt landbruger. I sin foreliggende form medfører reglen om maksimalværdi således ikke, at landbrugere, der befinder sig i en nødsituation, stilles dårligere på en måde, der ikke kan begrundes.
            
         
               100.
            
            
               I denne forbindelse må man også afvise argumentet om, at en anvendelse af bestemmelserne om nødsituationer i sidste ende kan give en landbruger, der befinder sig i en nødsituation, en uforholdsmæssig fordel, da der ved beregningen af hans referencebeløb potentielt blev taget udgangspunkt i en periode med særlig stor produktion, og denne periode følgelig er grundlaget for EBB.
            
         
               101.
            
            
               Denne konsekvens hænger ganske enkelt fast sammen med den procedure, som forordningsgiver har opstillet med henblik på fastsættelse af EBB. Det afgørende er produktionen i referenceperioden. I denne periode kan nogle landbrugere have haft en produktion, der ligger over gennemsnittet. Andre landbrugeres produktion kan imidlertid også have været reduceret, selv om de ikke var ramt af en nødsituation. Begge situationer giver imidlertid ikke anledning til at gribe ind på korrigerende vis.
            
         iii) Foreløbig konklusion
      
               102.
            
            
               Jeg når derfor til den foreløbige konklusion, at reglen om maksimalværdi også er ugyldig, idet den tilsidesætter ligebehandlingsprincippet, for så vidt som den nægter en landbruger adgang til at gøre betalingsrettigheder fra den nationale reserve gældende i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 22, såfremt bestemmelserne om nødsituationer i grundforordningens artikel 40 allerede er blevet anvendt på ham.
            
         D – Det tredje præjudicielle spørgsmål
      
      
               103.
            
            
               Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret endelig oplyst, om reglen om maksimalværdi finder anvendelse i en situation, hvor en landbruger som Robin John Feakins har fået foreløbig godkendelse af en tildeling fra den nationale reserve for en bedrift i 2005, men tildelingen ikke blev anmeldt i den relevante formular, hvorved han ansøgte om den faktiske udbetaling, før i 2007.
            
         
               104.
            
            
               Den forelæggende ret stiller kun dette spørgsmål for det tilfælde, at det afvises, at reglen om maksimalværdi er ugyldig. Set i lyset af min redegørelse om det andet spørgsmål er det ikke nødvendigt at besvare det tredje spørgsmål, men det forekommer dog påkrævet subsidiært kort at fremsætte følgende bemærkninger.
            
         
               105.
            
            
               Reglen om maksimalværdi vedrører »det antal hektarer, [landbrugeren] [...] anmelder i enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår«. Efter Robin John Feakins’ opfattelse kan reglen om maksimalværdi dermed kun finde anvendelse på de ansøgninger, der er indgivet i EBB’s første anvendelsesår, dvs. i 2005.
            
         
               106.
            
            
               I det pågældende år ansøgte Robin John Feakins under angivelse af de pågældende antal hektar om foreløbig tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve for de to bedrifter, som han havde købt i 2002, hvilket også blev godkendt i første omgang.
            
         
               107.
            
            
               Betalinger kan imidlertid først faktisk modtages, når der også er anmodet om støtte i henhold til grundforordningens artikel 22 (i den såkaldte »IFKS-formular«). For så vidt angår den bedrift, som Robin John Feakins først fik rådighed over i 2007, indgav han en sådan anmodning i 2007. Robin John Feakins gør nu gældende, at en landbruger kun »anmelder« et antal hektarer, når han bekendtgør dem i IFKS-formularen, og at der ikke kan anvendes nogen regel om maksimalværdi på den anmeldelse, som han foretog i IFKS-formularen i 2007.
            
         
               108.
            
            
               Uanset om opfattelsen af, at reglen om maksimalværdi udelukkende finder anvendelse i EBB’s første anvendelsesår, er korrekt, må følgende konstateres: Gennemførelsesforordningens artikel 12 regulerer den første tildeling af betalingsrettigheder. I artikel 12, stk. 8, fastslås det, at undtagen med henblik på fastsættelse af betalingsrettigheder fra den nationale reserve behøver ingen parcel at blive anmeldt med henblik på fastsættelse af betalingsrettigheder.
            
         
               109.
            
            
               Som Kommissionen med rette har fremført, følger det omvendt heraf, at betalingsrettigheder fra den nationale reserve ikke kan tildeles foreløbigt, hvis de pågældende arealer ikke er anmeldt.
            
         
               110.
            
            
               I modsætning til, hvad Robin John Feakins har gjort gældende, er der derfor ikke mulighed for at fortolke reglen om maksimalværdi således, at angivelsen af antal hektar i en ansøgning om foreløbig tildeling af betalingsrettigheder ikke udgør nogen »anmeldelse« af disse arealer.
            
         E – Tidsmæssig begrænsning af en ugyldighedserklærings virkninger
      
      
               111.
            
            
               For det tilfælde, at Domstolen måtte afvise, at reglen om maksimalværdi er gyldig, har Kommissionen under den mundtlige forhandling anmodet om en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger.
            
         
               112.
            
            
               Hvis Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel sag fastslår, at et EU-organs handling er ugyldig, har dommen herom principielt tilbagevirkende kraft i lighed med, hvad der gælder for en annullationsdom (
                     34
                  ). Hvis Domstolen imidlertid anser det for at være nødvendigt af tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn, kan den ved at anvende artikel 264, stk. 2, TEUF analogt anordne, at bestemte virkninger af den omstridte handling skal betragtes som bestående (
                     35
                  ).
            
         
               113.
            
            
               Kommissionen mener, at medlemsstaterne stilles over for alvorlige problemer ved en ny beregning af landbrugeres rettigheder, såfremt reglen om maksimalværdi uden nogen tidsmæssig begrænsning erklæres for at være ugyldig for fremtiden.
            
         
               114.
            
            
               Hvis reglen om maksimalværdi ikke var blevet udstedt i den foreliggende form, kunne landbrugere, der havde draget fordel af bestemmelserne om nødsituationer, samtidig have gjort krav på betalingsrettigheder fra den nationale reserve gældende. Som følge af de større krav over for den nationale reserve ville der i givet fald være foretaget en lineær nedsættelse af de andre landbrugeres referencebeløb i henhold til grundforordningens artikel 42, stk. 7. Det er følgelig navnlig sidstnævntes finansielle interesser, der ville kunne være påvirket af, at reglen om maksimalværdi erklæres for ugyldig.
            
         
               115.
            
            
               I den foreliggende sag må det imidlertid fastholdes, at der ikke foreligger nogen nærmere oplysninger om, hvor ofte bestemmelserne om nødsituationer anvendes. Det kan heller ikke vurderes, hvor mange yderligere krav der ville være blevet gjort gældende over for den nationale reserve. I øvrigt må man gå ud fra, at der i mellemtiden er afsagt endelige afgørelser om støtte i de fleste af de tilfælde, hvor der blev ansøgt om tildeling af EBB efter grundforordningen.
            
         
               116.
            
            
               Der er således ikke tilstrækkelige holdepunkter for at antage, at det vil være begrundet at begrænse de tidsmæssige virkninger af dommen, henset til tvingende retssikkerhedshensyn.
            
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               117.
            
            
               I betragtning af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål på følgende måde:
               »Artikel 18, stk. 2, i forordning (EF) nr. 795/2004 er ugyldig.«
            
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Jf. blot domme Elbertsen (C-449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C-152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C-197/10, EU:C:2011:590) og Confédération paysanne (C-298/12, EU:C:2013:630) samt mine forslag til afgørelse i de to sidstnævnte sager (EU:C:2011:464 og EU:C:2013:319).
      (
            3
         ) – Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29.9.2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere […] (EUT L 270, s. 1), som affattet i Kommissionens forordning (EF) nr. 118/2005 af 26.1.2005 om ændring af bilag VIII til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 […] (EUT L 24, s. 15), ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19.1.2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere [...] (EUT L 30, s. 16).
      (
            4
         ) – Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 [...] (EUT L 141, s. 1), som affattet i Kommissionens forordning (EF) nr. 1701/2005 af 18.10.2005 om ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 [...] (EUT L 273, s. 6), ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29.10.2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT L 316, s. 1).
      (
            5
         ) – Jf. 13. betragtning til gennemførelsesforordningen.
      (
            6
         ) – 
      (
            7
         ) – 
      (
            8
         ) – Jf. domme Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), Tenuta il Bosco (C-162/91, EU:C:1992:392, præmis 11), NCC Construction Danmark (C-174/08, EU:C:2009:669, præmis 23) og Spedition Welter (C-306/12, EU:C:2013:650, præmis 17).
      (
            9
         ) – Domme Rey Soda m.fl. (23/75, EU:C:1975:142, præmis 11), Vandemoortele mod Kommissionen (27/85, EU:C:1987:120, præmis 14), Italien mod Kommissionen (C-285/94, EU:C:1997:313, præmis 22) og Somalfruit og Camar (C-369/95, EU:C:1997:562, præmis 62).
      (
            10
         ) – Dom Rey Soda m.fl. (23/75, EU:C:1975:142, præmis 11).
      (
            11
         ) – Dom Vreugdenhil m.fl. (22/88, EU:C:1989:277, præmis 17); min fremhævelse.
      (
            12
         ) – Jf. i denne retning også dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 39).
      (
            13
         ) – Dom Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, præmis 13) og Alessandrini m.fl. mod Kommissionen (C-295/03 P, EU:C:2005:413, præmis 75 og den deri nævnte praksis).
      (
            14
         ) – Jf. domme Beus (5/67, EU:C:1968:13, s. 144), Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-150/94, EU:C:1998:547, præmis 25), Spanien mod Kommissionen (C-304/01, EU:C:2004:495, præmis 51) og Etimine (C-15/10, EU:C:2011:504, præmis 115).
      (
            15
         ) – Jf. domme Frankrig mod Kommissionen (C-17/99, EU:C:2001:178, præmis 35), AJD Tuna (C-221/09, EU:C:2011:153, præmis 60) og Gascogne Sack Deutschland mod Kommissionen (C-40/12 P, EU:C:2013:768, præmis 46).
      (
            16
         ) – Dom Confédération paysanne (C-298/12, EU:C:2013:630, præmis 29).
      (
            17
         ) – Domme Confédération paysanne (C-298/12, EU:C:2013:630, præmis 26) og Grootes (C-152/09, EU:C:2010:671, præmis 36 og 44).
      (
            18
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse Confédération paysanne (C-298/12, EU:C:2013:319, punkt 28 og 30).
      (
            19
         ) – Jf. domme Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, præmis 30) og Kühn (C-177/90, EU:C:1992:2, præmis 18).
      (
            20
         ) – Jf. artikel 43 og 45 i Kommissionens forslag (KOM(2003) 23 endelig).
      (
            21
         ) – Jf. herom navnlig det »non-paper«, der er trykt i bilag IV til Rådsdokument 9971/03 af 3.6.2003»Single payment scheme/Special cases/National Reserve«, nr. 1, første linje.
      (
            22
         ) – Jf. hvad angår forholdet mellem de enkelte bestemmelser i grundforordningens artikel 42, stk. 3-5, der vedrører den nationale reserve, punkt 48 i mit forslag til afgørelse Unió de Pagesos de Catalunya (C-197/10, EU:C:2011:464).
      (
            23
         ) – Der opstilles højst en undtagelse hertil i gennemførelsesforordningens artikel 19. Mælkeproducenter i en af de situationer, der omhandles i grundforordningens artikel 40, kan under visse forudsætninger påberåbe sig denne bestemmelse.
      (
            24
         ) – Jf. også 17. betragtning til gennemførelsesforordningen.
      (
            25
         ) – Domme Ruckdeschel m.fl. (117/76 og 16/77, EU:C:1977:160, præmis 7) og Akzo Nobel Chemicals og Akros Chemicals mod Kommissionen (C-550/07 P, EU:C:2010:512, præmis 54).
      (
            26
         ) – Domme IATA og ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, præmis 95), Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl. (C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 23) og Akzo Nobel Chemicals og Akcros Chemicals mod Kommissionen (C-550/07 P, EU:C:2010:512, præmis 55).
      (
            27
         ) – Domme Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl. (C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 25 f.), AJD Tuna (C-221/09, EU:C:2011:153, præmis 93) og Luxembourg mod Parlamentet og Rådet (C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 32).
      (
            28
         ) – C-48/13, EU:C:2014:153.
      (
            29
         ) – Jf. punkt 21 ff. i mit forslag til afgørelse Nordea Bank (C-48/13, EU:C:2014:153).
      (
            30
         ) – Punkt 69 ff. i dette forslag til afgørelse.
      (
            31
         ) – Jf. om Rådets skøn domme Stölting (138/78, EU:C:1979:46, præmis 7), Fedesa m.fl. (331/88, EU:C:1990:391, præmis 8 og 14), Jippes m.fl. (C-189/01, EU:C:2001:420, præmis 80) og Agrargenossenschaft Neuzelle (C-545/11, EU:C:2013:169, præmis 43). Jf. om Kommissionens skøn dom AJD Tuna (C-221/09, EU:C:2011:153, præmis 80).
      (
            32
         ) – Jf. dom Franz Egenberger (C-313/04, EU:C:2006:454, præmis 36).
      (
            33
         ) – Forslag til afgørelse Unió de Pagesos de Catalunya (C-197/10, EU:C:2011:464, punkt 64).
      (
            34
         ) – Domme Roquette Frères (C-228/92, EU:C:1994:168, præmis 17) og FMC m.fl. (C-212/94, EU:C:1996:40, præmis 56).
      (
            35
         ) – Domme Lomas m.fl. (C-38/90 og C-151/90, EU:C:1992:116, præmis 24), Silos (C-228/99, EU:C:2001:599, præmis 35), Régie Networks (C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 121) og Volker og Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 93).