CELEX: 61996CJ0328
Language: pt
Date: 1999-10-28
Title: Acórdão do Tribunal de 28 de Outubro de 1999. # Comissão das Comunidades Europeias contra República da Áustria. # Incumprimento de Estado - Empreitadas de obras públicas - Admissibilidade - Compatibilidade com o direito comunitário das condições que regem os concursos públicos - Falta de publicação do aviso de concurso no JOCE. # Processo C-328/96.

Avis juridique important

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61996J0328

Acórdão do Tribunal de 28 de Outubro de 1999.  -  Comissão das Comunidades Europeias contra República da Áustria.  -  Incumprimento de Estado - Empreitadas de obras públicas - Admissibilidade - Compatibilidade com o direito comunitário das condições que regem os concursos públicos - Falta de publicação do aviso de concurso no JOCE.  -  Processo C-328/96.  

Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-07479

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1 Acção por incumprimento - Fase pré-contenciosa - Objecto - Parecer fundamentado - Conteúdo [Tratado CE, artigo 169._ (actual artigo 226._ CE)] 2 Acção por incumprimento - Fase pré-contenciosa - Objecto - Prazos fixados aos Estados-Membros - Exigência de prazos razoáveis - Critérios de apreciação [Tratado CE, artigo 169._ (actual artigo 226._ CE)] 3 Aproximação das legislações - Processos de recurso em matéria de adjudicação de contratos de direito público de fornecimentos e de obras - Directiva 89/665 - Processo que permite à Comissão intervir a título preventivo em caso de violação clara e manifesta das regras comunitárias em matéria de adjudicação de contratos - Processo sem relação com a acção de incumprimento do artigo 169._ do Tratado (actual artigo 226._ CE) [Tratado CE, artigo 169._ (actual artigo 226._ CE); Directiva 89/665 do Conselho] 4 Aproximação das legislações - Processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas - Directiva 93/37 - Violação das disposições comunitárias por uma entidade adjudicante controlada e financiada por uma entidade federada de um Estado com estrutura federal - Violação imputável ao Estado [Directiva 93/37 do Conselho, artigo 1._, alínea b)] 

Sumário

1 Sendo o objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado (actual artigo 226._ CE) delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição, a petição não pode basear-se em acusações diversas das indicadas no parecer fundamentado da Comissão. Quanto a estas últimas, a Comissão não é obrigada a indicar as medidas que permitiriam eliminar o incumprimento imputado; deve, todavia, indicar especificamente ao Estado-Membro interessado que o mesmo deve tomar determinada medida, se ela entender fazer da falta de adopção da mesma o objecto da acção por incumprimento. 2 No âmbito da acção por incumprimento, a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. Este duplo objectivo obriga a Comissão a conceder aos Estados-Membros um prazo razoável para responderem à notificação de incumprimento e para darem cumprimento a um parecer fundamentado ou, eventualmente, para prepararem a sua defesa. Para se poder apreciar a razoabilidade do prazo fixado, deve-se tomar em consideração o conjunto das circunstâncias que caracterizam a situação em apreço. Assim, podem justificar-se prazos muito curtos em situações especiais, designadamente quando é urgente remediar um incumprimento ou quando o Estado-Membro em causa tem pleno conhecimento da posição da Comissão muito antes de se iniciar o processo. 3 O processo pelo qual a Comissão pode, nos termos da Directiva 89/665, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, intervir junto de um Estado-Membro se considerar que houve infracção clara e manifesta das disposições comunitárias em matéria de contratos de direito público constitui uma medida preventiva que não pode derrogar nem substituir as competências da Comissão nos termos do artigo 169._ do Tratado (actual artigo 226._ CE). Daqui resulta que as regras a que está sujeito este processo particular não podem afectar a admissibilidade da acção proposta com fundamento neste artigo. 4 Um Estado-Membro com estrutura federal pode ser responsabilizado pelo comportamento de uma entidade adjudicante na acepção do artigo 1._, alínea b), segundo parágrafo, da Directiva 93/37, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas, cujas actividades são controladas e financiadas por uma entidade federada desse Estado. Com efeito, as disposições comunitárias em matéria de adjudicações de concursos públicos ficariam privadas de qualquer efeito útil se o comportamento de tal entidade adjudicante não pudesse ser imputado ao Estado-Membro em questão. 

Partes

No processo C-328/96, Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. van Lier, consultor jurídico, e C. Schmidt, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg, demandante, contra República da Áustria, representada por W. Okresek, Sektionschef na Chancelaria, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Áustria, 3, rue des Bains, demandada, " que tem por objecto obter a declaração de que, no que se refere à adjudicação dos concursos relativos à construção do novo centro administrativo e cultural de Sankt Pölten do Land da Baixa Áustria, os quais foram adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não tinham sido formalizados ou ainda estavam em condições de ser anulados de forma razoável, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 93/37/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO L 199, p. 54), e 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras (JO L 395, p. 33), bem como por força do artigo 30._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28._ CE), O TRIBUNAL DE JUSTIÇA, composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward e L. Sevón, presidentes de secção, C. Gulmann (relator), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann,  e M. Wathelet, juízes, advogado-geral: S. Alber, secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações das partes na audiência de 10 de Novembro de 1998, no decurso da qual a Comissão foi representada por H. van Lier, assistido por B. Wägenbaur, advogado em Hamburgo, e a República da Áustria por W. Okresek e C. Kleiser, do Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Sankt Pölten, na qualidade de agente, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 19 de Janeiro de 1999, profere o presente Acórdão 

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Outubro de 1996, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, no que se refere à adjudicação dos concursos relativos à construção do novo centro administrativo e cultural de Sankt Pölten do Land da Baixa Áustria, os quais foram adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não tinham sido formalizados ou ainda estavam em condições de ser anulados de forma razoável, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 93/37/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO L 199, p. 54), e 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras (JO L 395, p. 33), bem como por força do artigo 30._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28._ CE). Matéria de facto e processo pré-contencioso 2 Resulta dos autos que, em 1986, o Governo do Land da Baixa Áustria decidiu transferir a sua sede, até então estabelecida em Viena, para Sankt Pölten. 3 As obras empreendidas com vista à realização deste grande projecto, que incluía a construção completa de novos edifícios destinados a acolher o governo e a administração, bem como a construção de um centro cultural em Sankt Pölten, foram iniciadas em 1992. O seu acabamento estava previsto para 1996, data da comemoração do milenário da Áustria. 4 No início do mês de Fevereiro de 1995, a Comissão foi informada, na sequência de uma denúncia, do concurso público relativo a um contrato de fornecimentos a adjudicar no âmbito do projecto e publicado no Jornal Oficial da Baixa Áustria. Este concurso foi lançado nos termos das «Allgemeine Angebots- und Vertragsbedingungen» (condições gerais em matéria de empreitadas e cadernos de encargos, a seguir «AAVB»), que a Comissão considerou contrárias ao direito comunitário, por violarem, designadamente, as regras em matéria de publicidade, as regras em matéria de especificações e as obrigações relativas à informação e à protecção dos concorrentes. 5 Numa carta de 12 de Abril de 1995, a Comissão informou o Governo austríaco das suas conclusões. 6 Alguns meses mais tarde, a Comissão recebeu não as esperadas modificações, mas a notificação de uma lei relativa à adjudicação de empreitadas, promulgada em 31 de Maio de 1995 pelo Land da Baixa Áustria, que também merecia objecções, uma vez que excluía praticamente do seu âmbito de aplicação os contratos relativos ao projecto em questão. 7 No fim do mês de Novembro de 1995, a situação respeitante a estes contratos foi examinada numa reunião entre os serviços austríacos e os da Comissão. Tendo em conta que, nessa época, deviam ainda ser adjudicados contratos de um valor considerável, a Comissão exigiu que fosse garantido o respeito do direito comunitário com efeitos imediatos. As autoridades austríacas comprometeram-se a proceder às modificações exigidas. Todavia, invocaram a necessidade de dispor de um período de transição suficientemente razoável, em virtude de problemas técnicos ligados à adaptação. 8 A Comissão considerou que essa declaração era insuficiente, pelo menos no que respeitava à modificação das AAVB e das práticas em matéria de adjudicação dos contratos, que podiam ser imediatamente adaptadas por uma simples decisão da entidade adjudicante, a saber, a Niederösterreichische Landeshauptstadt Planungsgesellschaft mbH (a seguir «Nöplan»). 9 Nestas condições, a Comissão, por carta de 15 de Dezembro de 1995, decidiu instaurar contra a República da Áustria o processo previsto no artigo 169._ do Tratado, notificando-a para lhe apresentar as suas observações quanto aos incumprimentos censurados no prazo de uma semana a contar da recepção da notificação. 10 Por carta de 22 de Dezembro de 1995, o Governo austríaco respondeu que as AAVB tinham sido modificadas no sentido exigido pela Comissão e que a Nöplan tinha tomado a decisão «de aplicar desde já as directivas comunitárias em todos os concursos» e que tinha sido elaborado um projecto de lei que modificava a lei relativa à adjudicação de concursos adoptada pelo Land da Baixa Áustria. 11 A Comissão considerou que não poderia concluir-se deste documento que tinham sido adoptadas medidas para pôr termo a todas as infracções censuradas. Por conseguinte, em 21 de Fevereiro de 1996 enviou um parecer fundamentado em que convidava a República da Áustria a tomar todas as medidas para o cumprir num prazo de quinze dias a contar da respectiva notificação. 12 Na sua resposta de 22 de Março de 1996, o Governo austríaco declarou nomeadamente que: - as práticas em matéria de adjudicação de concursos tinham sido modificadas em 6 de Fevereiro de 1996, de forma que a partir dessa data as decisões de adjudicação em curso tinham sido suspensas e que tinha sido assegurado o respeito do direito comunitário para os processos de adjudicação dos concursos que ainda não estavam terminados nessa data; - os contratos dum valor global de cerca de 360 milhões de ATS, celebrados entre 27 de Novembro de 1995 (data da reunião entre os serviços austríacos e os da Comissão) e 6 de Fevereiro de 1996, não podiam ser suspensos ou anulados por diversas razões. 13 Considerando que estes contratos tinham sido celebrados violando o direito comunitário e que o comportamento da República da Áustria não tinha justificação, a Comissão intentou a presente acção. Enquadramento jurídico Regulamentação comunitária 14 O artigo 8._, n._ 1, da Directiva 93/37 dispõe: «No prazo de quinze dias a contar da data de recepção do respectivo pedido, a entidade adjudicante comunicará aos candidatos ou proponentes não aceites que o solicitem os motivos da recusa das suas candidaturas ou propostas e, quando se trate de propostas, o nome do adjudicatário.» 15 O n._ 6 do artigo 10._ da mesma directiva estabelece, no que respeita às especificações técnicas constantes das cláusulas específicas dum determinado concurso: «A menos que essas especificações sejam justificadas pelo objecto do contrato, os Estados-Membros proibirão a introdução, nas cláusulas contratuais específicas de um determinado contrato, de especificações técnicas que mencionem produtos de um determinado fabrico ou proveniência ou processos especiais e que, portanto, tenham por efeito favorecer ou eliminar certas empresas. É nomeadamente proibida a indicação de marcas, de patentes ou de tipos, ou de uma determinada origem ou produção; no entanto, essa indicação acompanhada da menção `ou equivalente' é autorizada quando as entidades adjudicantes não tenham a possibilidade de fornecer uma descrição do objecto do contrato por meio de especificações suficientemente precisas e inteligíveis para todos os interessados.» 16 O artigo 11._ da mesma directiva estabelece as regras comuns de publicidade que as entidades adjudicantes devem respeitar no âmbito das empreitadas de obras públicas que pretendam adjudicar. Em especial, os seus n.os 6, primeiro parágrafo, e 11, dispõem: «6. Os anúncios referidos nos n.os 1 a 5 serão elaborados em conformidade com os modelos reproduzidos nos anexos IV, V e VI e especificarão as informações aí pedidas. ... 11. A publicação dos anúncios nos jornais oficiais ou na imprensa do país da entidade adjudicante não deve efectuar-se antes da data de envio ao Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias e deve fazer referência a essa data. A publicação não deve conter outras informações para além das publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.» 17 Além disso, nos termos do artigo 12._, n._ 1, desta directiva: «Nos concursos públicos, o prazo de recepção das propostas fixado pelas entidades adjudicantes não pode ser inferior a cinquenta e dois dias a contar da data de envio do anúncio.» 18 O artigo 24._ da Directiva 93/37 estabelece os critérios de selecção qualitativa dos empreiteiros, ou seja, os fundamentos legítimos com base nos quais os empreiteiros podem ser excluídos da participação num processo de adjudicação. 19 Finalmente, o artigo 30._ da mesma directiva enuncia os critérios de adjudicação dos contratos. O seu n._ 1 dispõe: «Os critérios que a entidade adjudicante tomará como base para a adjudicação de contratos são os seguintes: a) ou unicamente o preço mais baixo; b) ou, quando a adjudicação se fizer à proposta economicamente mais vantajosa, vários critérios que variam consoante o contrato em questão: por exemplo, o preço, o prazo de execução, o custo de utilização, a rentabilidade e o valor técnico.» 20 A Directiva 89/665 dispõe, no seu artigo 1._, n.os 1 e 3: «1. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que, no que se refere aos processos de adjudicação de contratos de direito público abrangidos pelo âmbito de aplicação das Directivas 71/305/CEE e 77//62/CEE, as decisões tomadas pelas entidades adjudicantes possam ser objecto de recursos eficazes... com base em que essas decisões tenham violado o direito comunitário em matéria de contratos de direito público ou as normas nacionais que transpõem esse direito. 2. ... 3. Os Estados-Membros garantirão que os processos de recurso sejam acessíveis, de acordo com as regras que os Estados-Membros podem determinar, pelo menos a qualquer pessoa que esteja ou tenha estado interessada em obter um determinado contrato de fornecimento público ou de obras públicas e que tenha sido ou possa vir a ser lesada por uma alegada violação...» 21 Nos termos do artigo 2._, n._ 1, alínea c), da mesma directiva: «1. Os Estados-Membros velarão por que as medidas tomadas para os efeitos dos recursos referidos no artigo 1._ prevejam os poderes que permitam: ... c) Conceder indemnizações às pessoas lesadas por uma violação.» Condições que regem os concursos controvertidos 22 Resulta dos autos que, na sua versão de 1 de Janeiro de 1995, as AAVB continham nomeadamente os seguintes pontos: - o ponto 2.5, intitulado «Selecção das propostas pela entidade adjudicante», previa que a entidade adjudicante se reservava em todos os casos o direito de selecionar ou rejeitar qualquer proposta sem que os concorrentes pudessem invocar qualquer direito, nomeadamente em virtude de lucros cessantes. Também se previa que a entidade adjudicante tinha inteira liberdade de decisão no que respeita à atribuição do contrato e que os concorrentes não podiam invocar nem disposições jurídicas nem a norma ÖNORM A 2050. A entidade adjudicante não era obrigada a comunicar os fundamentos que a levavam a recusar ou a adjudicar o concurso; - o ponto 2.10 das AAVB, intitulado «Amostras dos produtos e dos materiais indicados ou propostos», enunciava que, em caso de igual qualidade técnica e igualdade de preços, os materiais provenientes da Baixa Áustria ou a participação de empresas da Baixa Áustria seriam preferidos. 23 Além disso, o aviso publicado na edição de 6 de Janeiro de 1995 do Jornal Oficial da Baixa Áustria, relativo ao concurso relativo ao sistema centralizado de gestão do centro administrativo de Sankt Pölten, continha no caderno de encargos dos trabalhos pedidos as seguintes cláusulas: «O sistema de exploração da central deve responder às normas IEEE 1003.X (POSIX) e deve por isso ser um produto UNIfied eXtension System V (Unix é uma marca registada da sociedade AT&T)» [p. 60 do aviso de concurso]. Os sistemas de exploração autorizados para o sistema de comando Unix eram OS/2, Windows e Windows-NT (p. 61 do aviso de concurso). Além disso, eram exigidas, como especificações técnicas das interfaces, os sistemas OSF ou X/OPEN, bem como, para as interfaces utilizadoras de suportes lógicos de utilização, os sistemas OSF/Motiv, Unix e X/Windows. 24 Resultava do mesmo aviso de concurso que o prazo de recepção das propostas era fixado em três semanas. Quanto à admissibilidade 25 O Governo austríaco invoca cinco fundamentos de inadmissibilidade da acção, baseados, respectivamente, na inadmissibilidade da censura que é objecto da acção, na cessação das infracções imputadas no parecer fundamentado, na fixação de prazos demasiado curtos no processo pré-contencioso, na imprecisão das conclusões da petição e na natureza irreparável das infracções imputadas. Quanto à pretensa inadmissibilidade da censura que é objecto da acção 26 O Governo austríaco considera que a censura que é objecto da acção, tal como é definida na conclusão da petição inicial, se refere a «concursos que foram adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não tinham sido formalizados ou ainda estavam em condições de ser anulados de forma razoável». Ora, esta censura não se encontra no parecer fundamentado. 27 Deve observar-se, a este respeito, que a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela República da Áustria assenta numa leitura da conclusão da petição inicial, segundo a qual o objecto desta última é o incumprimento por este Estado da sua obrigação de anular, na medida do possível, os concursos adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas ainda não totalmente formalizados no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. 28 Deve, pois, averiguar-se se esta delimitação do objecto da acção é correcta. 29 A leitura do pedido que consta no n._ 1 do presente acórdão, à luz dos desenvolvimentos retomados, nomeadamente, na parte II da petição inicial, intitulada «Objecto do recurso» e consagrada ao desenvolvimento das alegadas infracções, mostra antes de mais que a Comissão censura à República da Áustria o facto de ter infringido várias disposições de direito comunitário nos processos de adjudicação de concursos públicos que se desenrolaram nos termos da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995, na medida em que estas regras de adjudicação conduziram a concursos que foram adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não estavam totalmente formalizados. 30 Convém observar em seguida que, nesta parte da petição inicial, a Comissão não formula qualquer censura quanto ao facto de a República da Áustria não ter procedido à anulação dos concursos e contratos celebrados. 31 Só na parte I da petição inicial, dedicada à exposição dos factos e ao processo pré-contencioso, é que a Comissão agrupa entre os objectivos a atingir com a instauração da acção por incumprimento o que consiste em «garantir, na medida do possível, a anulação dos concursos adjudicados com infracção do direito comunitário mas ainda não formalizados». No fim desta mesma parte, a Comissão precisa que intentou a presente acção por a República da Áustria ter renunciado à anulação dos concursos adjudicados com violação do direito comunitário. 32 Nestas condições, a acção intentada pela Comissão deve ser entendida como tendo por objecto o incumprimento da República da Áustria consubstanciado na violação das disposições de direito comunitário de que estão viciados os processos de adjudicação dos concursos que se desenrolaram nos termos da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995. As referências feitas na parte I e no pedido constante da petição inicial aos concursos e contratos adjudicados ou celebrados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não tinham sido formalizados ou que podiam ser anulados de forma razoável, têm pelo menos a função de delimitar os concursos visados por esta censura constante da acção. 33 Na medida em que estas referências, para além da sua função de delimitarem os concursos visados pela censura constante da acção relativa à violação das disposições de direito comunitário, tenham também por função acusar a República da Áustria de não ter cumprido a sua obrigação de anular, na medida do possível, os concursos e contratos adjudicados ou celebrados antes de 6 de Fevereiro de 1996, importa verificar se tal acusação foi formulada no parecer fundamentado. 34 Com efeito, segundo jurisprudência constante, a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. O objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado é, por conseguinte, delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição. Assim, a petição não pode basear-se em acusações diversas das indicadas no parecer fundamentado (v. acórdão de 11 de Junho de 1998, Comissão/Luxemburgo, C-206/96, Colect., p. I-3401, n._ 13). 35 No parecer fundamentado, a Comissão expôs as diferentes violações censuradas à República da Áustria, cometidas no decurso dos processos de adjudicação. A Comissão pôs aí também em relevo que a resposta das autoridades austríacas à notificação de incumprimento não se referia aos «concursos que já tinham sido lançados, designadamente através de uma publicação nacional, mas que ainda não tinham sido objecto de decisão de atribuição» e sublinhou que competia «às autoridades austríacas tomar todas as medidas úteis para corrigir a infracção denunciada» indicando que «é esse seguramente o caso também dos concursos relativamente aos quais ainda não houve uma decisão definitiva» ou «relativamente àqueles em que ainda não se iniciou o processo de adjudicação». 36 Daí resulta que, embora no parecer fundamentado de 21 de Fevereiro de 1996 a Comissão tenha visado as violações cometidas no decurso dos processos de adjudicação conduzidos ao abrigo da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995, a Comissão não se referiu, todavia, explicitamente em nenhuma parte à obrigação de anulação, na medida do possível, dos concursos e contratos adjudicados ou celebrados antes de 6 de Fevereiro de 1996. 37 Esta conclusão é, além disso, corroborada pela referência que, na carta de notificação de 15 de Dezembro de 1995, a Comissão fez explicitamente «a todos os contratos já atribuídos», pedindo à República da Áustria que «suspendesse os efeitos jurídicos dos concursos ilegalmente atribuídos». A ausência desta passagem no parecer fundamentado leva, pois, a concluir antes de mais que a Comissão abandonou a censura correspondente no referido parecer. 38 A Comissão sustenta, porém, que o facto de ter pedido ao Governo austríaco, no parecer fundamentado, que tomasse «todas as medidas úteis para corrigir a infracção denunciada» era suficiente, visto que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 11 de Julho de 1991, Comissão/Portugal, C-247/89, Colect. p. I-3659, n._ 22), a Comissão não é obrigada a indicar no parecer fundamentado as medidas que permitiriam eliminar o incumprimento imputado. Argumenta também que, na sua resposta ao parecer fundamentado, o Governo austríaco consagrou um capítulo aos «concursos já adjudicados», o que aponta no sentido de que este governo já se tinha debruçado, na fase pré-contenciosa, sobre essa pretensão. 39 Deve observar-se, a este respeito, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão não é obrigada a indicar no parecer fundamentado as medidas que permitiriam eliminar o incumprimento imputado (v. acórdão Comissão/Portugal, já referido, n._ 22), o que não implica de forma alguma que não seja obrigada a indicar as acusações que serão objecto da acção por incumprimento (v., neste sentido, acórdão Comissão/Luxemburgo, já referido, n._ 13). Assim, a Comissão deve indicar especificamente ao Estado-Membro interessado que o mesmo deve tomar determinada medida, se ela entender fazer da falta de adopção da mesma o objecto da acção por incumprimento. Esta exigência de natureza processual, específica do contencioso levado ao Tribunal de Justiça, não é, todavia, susceptível de limitar os direitos conferidos aos particulares pela ordem jurídica comunitária e que podem ser directamente invocados perante os órgãos jurisdicionais nacionais. 40 A circunstância de, na sua resposta ao parecer fundamentado, o Governo austríaco se ter referido extensamente aos concursos já atribuídos, expondo também as razões pelas quais os concursos em questão não podiam, na sua opinião, ser anulados, não é pertinente para considerar que foi remediada a omissão, no parecer fundamentado, da censura relativa à falta de anulação dos concursos ou rescisão de contratos já celebrados. Com efeito, a protecção dos direitos da defesa depende apenas da identidade das imputações feitas na acção e no parecer fundamentado, e não das explicações dadas, espontaneamente ou na sequência de contactos informais, na resposta que o Estado-Membro dá a este parecer. 41 Relativamente às considerações que precedem, há que considerar inadmissível a censura da Comissão, na medida em que a mesma possa ser interpretada como destinada a obter a declaração de que a República da Áustria deveria, em qualquer caso, ter procedido à anulação dos concursos adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996 em violação das disposições de direito comunitário. Quanto à cessação das infracções imputadas 42 O Governo austríaco expõe que, em 7 de Março de 1996, data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, tinham cessado totalmente as infracções imputadas no parecer fundamentado, visto que as AAVB tinham sido modificadas no sentido indicado pela Comissão e as práticas seguidas em matéria de adjudicação de concursos tinham sido também modificadas desde 6 de Fevereiro de 1996. 43 Tendo em conta as conclusões a que se chegou nos n.os 32 e 41 do presente acórdão, deve averiguar-se se, à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a República da Áustria tinha feito cessar a pretensa infracção resultante da violação das disposições de direito comunitário de que estariam viciados os processos de adjudicação que se desenrolaram nos termos da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995. 44 A este propósito, embora a República da Áustria tenha, depois de 12 de Dezembro de 1995, modificado as AAVB no sentido indicado pela Comissão e tenha, desde 6 de Fevereiro de 1996, aplicado a nova versão das AAVB a todos os processos já em curso nessa data, é, todavia, evidente que nada fez quanto aos processos de adjudicação que se desenvolveram integralmente nos termos da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995, de forma que os eventuais efeitos contrários ao direito comunitário produzidos por estes processos subsistiam à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado. 45 Por conseguinte, deve julgar-se improcedente esta questão prévia de inadmissibilidade. Quanto à fixação de prazos alegadamente demasiado curtos no processo pré-contencioso 46 O Governo austríaco contesta a admissibilidade da acção, argumentando que o prazo de uma semana para responder à carta de notificação e o de quinze dias para cumprir o parecer fundamentado eram demasiado curtos e não razoáveis. 47 A este propósito, invoca, em primeiro lugar, a inexistência de qualquer urgência, uma vez que a situação criticada pela Comissão se situava antes de 6 de Fevereiro, portanto inteiramente no passado, e que a Comissão estava consciente disso quando emitiu o seu parecer fundamentado, já que as autoridades austríacas a tinham informado por escrito, em 7 de Fevereiro de 1996, da adaptação ao direito comunitário das práticas em matéria de adjudicação de concursos. Além disso, a própria Comissão gastou quase um mês para dirigir à República da Áustria o parecer fundamentado cujo envio tinha anunciado num comunicado de imprensa de 25 de Janeiro de 1996. 48 Em segundo lugar, os prazos fixados não tinham em conta o tempo que exigia o esforço de coordenação entre as autoridades federais, o Land da Baixa Áustria e a Nöplan, em sequência de uma reapreciação da posição jurídica do Land quanto aos processos criticados. 49 Em último lugar, para apreciar o carácter razoável do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado, convém recorrer ao artigo 3._, n._ 3, da Directiva 89/665, que se refere a um prazo de 21 dias. 50 A Comissão responde que os prazos fixados se justificavam tendo em atenção a situação criticada. Em particular, o prazo fixado na carta de notificação justificava-se porque, de acordo com as informações fornecidas pelos próprios serviços austríacos, ainda havia, no início do mês de Dezembro de 1995, concursos a adjudicar num montante considerável e convinha, portanto, obter o mais rapidamente possível a garantia da parte do Governo austríaco de que estas adjudicações seriam feitas no respeito do direito comunitário e que se remediariam as infracções já verificadas. O prazo fixado no parecer fundamentado também era apropriado, visto que a resposta à carta de notificação não parecia garantir que o Governo austríaco estivesse pronto a remediar todas as infracções imputadas, tanto mais que não tinha aderido ao pedido da Comissão de transmitir uma lista incluindo nomeadamente os concursos que deviam ainda ser objecto de publicação no futuro. 51 Convém observar, a este respeito, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o duplo objectivo prosseguido pelo processo pré-contencioso (v. n._ 34 do presente acórdão) obriga a Comissão a conceder aos Estados-Membros um prazo razoável para responderem à notificação de incumprimento e para darem cumprimento a um parecer fundamentado ou, eventualmente, para prepararem a sua defesa. Para se poder apreciar a razoabilidade do prazo fixado, deve-se tomar em consideração o conjunto das circunstâncias que caracterizam a situação em apreço. Assim, podem justificar-se prazos muito curtos em situações especiais, designadamente quando é urgente remediar um incumprimento ou quando o Estado-Membro em causa tem pleno conhecimento da posição da Comissão muito antes de se iniciar o processo (acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, 293/85, Colect. p. 305, n._ 14). 52 Deve, pois, averiguar-se se a brevidade dos prazos fixados pela Comissão se justificava à luz das circunstâncias especiais do caso concreto. 53 No que respeita antes de mais ao prazo de uma semana fixado na carta de notificação, é forçoso concluir que, como justamente declarou a Comissão sem ser contraditada de forma útil pelo Governo austríaco, a situação criticada tinha carácter urgente, tendo em atenção os concursos consideráveis que ainda estavam em vias de ser adjudicados no decurso do processo pré-contencioso com base em processos que a Comissão considerava contrários ao direito comunitário. 54 Além disso, a adaptação ao direito comunitário das práticas em matéria de adjudicação de concursos não necessitava de nenhum esforço de coordenação entre os diferentes serviços, uma vez que bastaria uma simples decisão da entidade adjudicante. A isso acresce a circunstância de que as autoridades austríacas estavam informadas das críticas formuladas pela Comissão, pelo menos a partir da reunião que tinha havido no fim do mês de Novembro de 1995. 55 Seguidamente, no que respeita ao prazo de quinze dias fixado no parecer fundamentado, é evidente que, no momento da elaboração deste parecer, a República da Áustria não tinha transmitido à Comissão a lista dos concursos que se tinham desenrolado nos termos da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995, de forma que esta não estava em condições de apreciar em que medida a comunicação feita pela República da Áustria em 7 de Fevereiro de 1996 quanto à adaptação ao direito comunitário das práticas em matéria de adjudicação de concursos com efeitos a partir de 6 de Fevereiro de 1996 era susceptível de garantir que não haveria mais nenhum processo contrário ao direito comunitário. Da mesma forma, o facto de a Comissão ter emitido o seu parecer fundamentado quase um mês após o anúncio feito a esse respeito na imprensa, por lamentável que possa ser, não é susceptível de pôr em causa a natureza urgente da situação criticada. 56 Daí resulta que os prazos fixados pela Comissão na carta de notificação e no parecer fundamentado devem ser considerados como razoáveis. 57 Quanto ao argumento que o Governo austríaco apoia no artigo 3._, n._ 3, da Directiva 89/665, basta recordar que o processo especial previsto nesta directiva constitui uma medida preventiva que não pode derrogar nem substituir as competências da Comissão nos termos do artigo 169._ do Tratado (acórdão de 17 de Dezembro de 1998, Comissão/Irlanda, C-353/96, Colect., p. I-8565, n._ 22). Daqui resulta que as regras a que está sujeito este processo particular não podem afectar a admissibilidade da acção proposta com fundamento no artigo 169._ do Tratado. 58 Por conseguinte, esta questão prévia de inadmissibilidade não procede. Quanto à alegada imprecisão das conclusões da petição 59 O Governo austríaco sustenta que a acção é inadmissível pelo facto de a Comissão se referir, quer no pedido quer em vários pontos da sua petição inicial, à possibilidade de uma anulação sem indicar, na parte da petição consagrada à sua apreciação jurídica, os critérios com base nos quais esta possibilidade deve ser apreciada. 60 Basta declarar que esta questão prévia ficou desprovida de objecto, já que o Tribunal de Justiça decidiu, no n._ 41 do presente acórdão, que, na medida em que a acção da Comissão deva ser entendida como contendo uma crítica baseada na falta de anulação dos concursos ou rescisão de contratos concluídos, a mesma é inadmissível. Quanto à natureza alegadamente irreparável das infracções imputadas 61 O Governo austríaco contesta a admissibilidade da acção, argumentando que a infracção que consiste em imputar-lhe a renúncia à anulação dos concursos já adjudicados é, pela sua natureza, irreparável. 62 Em todo o caso, é forçoso concluir que esta questão prévia ficou também sem objecto, pela razão indicada no n._ 60 do presente acórdão. Quanto ao mérito 63 A Comissão recorda, em primeiro lugar, que, a partir da sua adesão à União Europeia, em 1 de Janeiro de 1995, a República da Áustria era obrigada a respeitar a regulamentação comunitária, da qual fazem parte as directivas relativas à adjudicação de concursos públicos. 64 Declara, em segundo lugar, que, aquando dos processos de adjudicação dos concursos, nos termos da versão das AAVB em vigor em 1 de Janeiro de 1995, a República da Áustria violou algumas disposições de direito comunitário. 65 Em primeiro lugar, violou várias disposições da Directiva 93/37. Assim, resultava das AAVB, na sua versão em vigor em 1 de Janeiro de 1995, e do aviso de concurso publicado na edição de 6 de Janeiro de 1995 do Jornal Oficial da Baixa Áustria, relativo ao contrato de fornecimento do sistema centralizado de gestão do centro administrativo de Sankt Pölten, que a Nöplan não tinha respeitado nem as regras de publicidade previstas no artigo 11._, n.os 6 e 11, desta directiva nem a regra relativa a um certo prazo mínimo de recepção das propostas, estabelecida no artigo 12._ da mesma directiva. 66 Resultava também das AAVB, em especial do seu ponto 2.5, que a Nöplan também não tinha respeitado a obrigação de informação relativamente aos concorrentes eliminados, obrigação que é prevista no artigo 8._ da Directiva 93/37. 67 Além disso, decorre nomeadamente do ponto 2.5 das AAVB que não tinham sido tidos em conta nem os critérios de selecção qualitativa definidos pela Directiva 93/37, tais como as causas de exclusão previstas no artigo 24._, quando se tratou de estabelecer se uma empresa preenchia as condições necessárias para poder participar no concurso, nem os critérios de adjudicação do concurso enunciados no artigo 30._ da mesma directiva. 68 Finalmente, no que respeita aos aspectos técnicos, a Nöplan, pelo menos no que respeita ao processo de adjudicação relativo ao sistema centralizado de gestão do centro administrativo de Sankt Pölten, infringiu o artigo 10._, n._ 6, da Directiva 93/37, na medida em que fez constar nos documentos relativos ao aviso de concurso uma especificação determinada respeitante ao sistema de exploração destinado ao centro de controlo dos edifícios; esta especificação tinha por efeito favorecer os «produtos Unix». 69 Em terceiro lugar, a Comissão censura a República da Áustria por ter infringido as obrigações que decorrem do artigo 30._ do Tratado. É o que se passa com a introdução da especificação técnica que favorece os «produtos Unix», que implica um obstáculo à livre circulação de mercadorias. 70 O mesmo acontece no que se refere à preferência que o ponto 2.10 das AAVB confere, face a outras propostas equivalentes, aos materiais produzidos na Baixa Áustria ou às empresas que aí têm a sua sede. 71 Finalmente, a República da Áustria violou a Directiva 89/665. Em particular, o ponto 2.5 das AAVB excluía, desde o início e sem condições, todos os direitos que os concorrentes pudessem invocar no âmbito de um processo de selecção, o que é contrário aos princípios relativos à protecção dos concorrentes, estabelecidos nos artigos 1._, n.os 1 e 3, e 2._, n._ 1, alínea c), da mesma directiva. 72 O Governo austríaco limita-se a contestar a aplicabilidade das Directivas 89/665 e 93/37, sustentando que, na sua petição inicial, a Comissão não indicou a razão jurídica pela qual a Nöplan, como pessoa colectiva independente e, por conseguinte, ela mesma entidade adjudicante na acepção do artigo 1._, alínea b), segundo parágrafo, da Directiva 93/37, deveria ter aplicado directamente estas directivas. Esta questão tem uma importância decisiva, porque a lei da Baixa Áustria então em vigor relativa à adjudicação dos concursos tinha expressamente excluído do seu âmbito de aplicação o projecto Sankt Pölten. Além disso, a Comissão não explicou a razão pela qual o comportamento da Nöplan é imputável à República da Áustria. 73 A Comissão também não indica na sua petição inicial a razão pela qual, enquanto considera aparentemente a construção do novo centro administrativo e cultural de Sankt Pölten como uma empreitada única, em conformidade com os artigos 1._, alínea c), e 6._, n.os 3 e 4, da Directiva 93/37, deveria este projecto global ter sido submetido, a partir do momento da adesão da República da Áustria à União Europeia, às Directivas 89/665 e 93/37. 74 Convém observar, a este respeito, que é incontestável que a Nöplan é uma entidade adjudicante na acepção do artigo 1._, alínea b), segundo parágrafo, da Directiva 93/37, e que o Governo austríaco, tal como ele próprio admitiu na sua defesa, não contestou a análise circunstanciada feita pela Comissão no parecer fundamentado quando às relações entre o Land da Baixa Áustria e a Nöplan, segundo a qual o Land da Baixa Áustria controla e financia todas as actividades no âmbito da construção do centro administrativo. Nestas condições, a Nöplan era obrigada a respeitar as disposições comunitárias em matéria de adjudicação de concursos, independentemente da eventual possibilidade de os operadores interessados invocarem a seu respeito aquelas disposições que têm efeito directo. 75 Quanto à questão de saber se a República da Áustria pode ser havida como responsável pelo comportamento da Nöplan enquanto entidade adjudicante, basta observar que as disposições comunitárias em matéria de adjudicações de concursos públicos ficariam privadas de qualquer efeito útil se o comportamento de uma entidade adjudicante como a Nöplan não pudesse ser imputado ao Estado-Membro em questão (v., neste sentido, acórdão Comissão/Irlanda, já referido, n._ 23). 76 Finalmente, resulta dos autos que, ao contrário do que afirma o Governo austríaco, a Comissão não deixou entender de forma nenhuma que a construção do novo centro administrativo e cultural de Sankt Pölten deveria ser encarada como uma empreitada única. Pelo contrário, em todas as fases do presente processo, indicou ao Governo austríaco que, tendo em conta que o valor dos concursos ainda a adjudicar depois de 1 de Janeiro de 1995, data da adesão da República da Áustria à União Europeia, ultrapassava o limiar previsto na Directiva 93/37, este Estado-Membro devia respeitar as disposições comunitárias em matéria de adjudicação de empreitadas. 77 Daí resulta que as objecções formuladas pela República da Áustria quanto à aplicabilidade das Directivas 89/665 e 93/37 devem ser rejeitadas. 78 O Governo austríaco não contestou a boa fundamentação das infracções que lhe são imputadas. 79 Tendo em conta as razões expostas, deve declarar-se que, no processo de adjudicação dos concursos relativos à construção do novo centro administrativo e cultural de Sankt Pölten do Land da Baixa Áustria, que foram adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não tinham sido formalizados ou ainda estavam em condições de ser anulados de forma razoável, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 93/37 e 89/665, bem como por força do artigo 30._ do Tratado. 

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas 80 Por força do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República da Áustria sido vencida nos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas. 

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA decide: 1) No processo de adjudicação dos concursos relativos à construção do novo centro administrativo e cultural de Sankt Pölten do Land da Baixa Áustria, que foram adjudicados antes de 6 de Fevereiro de 1996, mas que, em 7 de Março de 1996, ainda não tinham sido formalizados ou ainda estavam em condições de ser anulados de forma razoável, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 93/37/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas, e 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, bem como por força do artigo 30._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28._ CE). 2) A República da Áustria é condenada nas despesas.