CELEX: 52012PC0104
Language: nl
Date: 2012-03-06 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Hongarije te verhelpen

|
			
		
		
		52012PC0104
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Hongarije te verhelpen /* COM/2012/0104 final - 2012/ () */
			
				
		
		
			
			   	TOELICHTING
Op 5 juli 2004 heeft de Raad overeenkomstig
artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
(VEG) besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestond. Op 24
januari 2012 heeft de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 8, van het Verdrag
betreffende de werking van de EU (VWEU) besloten dat Hongarije geen effectief
gevolg had gegeven aan de laatste aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009
op grond van artikel 104, lid 7, van het Verdrag.
Aansluitend op het besluit van de Raad van 24
januari 2012 zou de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en
artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 op [6 maart 2012] haar goedkeuring
hechten aan een aanbeveling voor een nieuwe aanbeveling van de Raad om het buitensporige
overheidstekort in Hongarije te verhelpen.
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
om het buitensporige overheidstekort in
Hongarije te verhelpen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 126, lid 7,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)              
Overeenkomstig artikel 126 VWEU dienen de
lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2)              
Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de
doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden
voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke
duurzame groei te verbeteren.
(3)              
De Raad heeft op 5 juli 2004 op grond van artikel
104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG)
besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestond en overeenkomstig
artikel 104, lid 7, VEG aanbevelingen tot het land gericht om uiterlijk in
2008 een einde aan de buitensporigtekortsituatie te maken.
(4)              
In januari 2005 oordeelde de Raad op basis van
artikel 104, lid 8, VEG dat Hongarije geen effectief gevolg had gegeven aan
zijn aanbeveling. In maart 2005 heeft hij een andere aanbeveling op basis van
artikel 104, lid 7, VEG gedaan, waarin werd vastgehouden aan 2008 als jaar
waarin het buitensporige tekort uiterlijk gecorrigeerd zou moeten zijn. In
november 2005 besloot de Raad dat Hongarije voor de tweede maal had verzuimd
gevolg te geven aan de aanbevelingen ingevolge artikel 104, lid 7, VEG.
Bijgevolg richtte hij in oktober 2006 een derde aanbeveling op basis van
artikel 104, lid 7, VEG tot Hongarije waarin de termijn voor de
correctie van het buitensporige tekort werd verlengd tot 2009. In juli 2009
concludeerde de Raad dat ervan uit mocht worden gegaan dat de Hongaarse
autoriteiten effectief gevolg hadden gegeven aan de aanbevelingen van oktober
2006. Vanwege de ernstige economische inzinking richtte hij overeenkomstig
artikel 104, lid 7, VEG herziene aanbevelingen tot het land, waarin nog eens
een nieuwe termijn voor de correctie werd vastgesteld, namelijk 2011. Op
27 januari 2010 concludeerde de Commissie dat Hongarije in reactie op de
laatste aanbevelingen van de Raad doeltreffende actie had ondernomen. Wel
waarschuwde zij voor aanzienlijk risico's.
(5)              
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 126, lid 8,
VWEU heeft de Raad op 24 januari 2012 besloten dat Hongarije binnen de in de
aanbeveling van de Raad van juli 2009 voorgeschreven termijn geen effectief
gevolg aan deze aanbeveling had gegeven. De nominale referentiewaarde van 3%
van het bbp werd in 2011 weliswaar niet overschreden, maar dat was niet het
gevolg van een structurele en duurzame correctie maar veeleer van aanzienlijke
eenmalige ontvangsten. Deze ontwikkeling ging gepaard met een structurele
verslechtering in 2010 en 2011 met ruim 2% van het bbp, terwijl juist een
cumulatieve budgettaire verbetering van 0,5% van het bbp was aanbevolen.
Bovendien zouden de autoriteiten in 2012 weliswaar structurele maatregelen
implementeren waardoor de eerdere verslechtering naar verwachting grotendeels
zou worden goedgemaakt, maar zou de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde
van 3% van het bbp ook in 2012 alleen in acht worden genomen dankzij eenmalige
maatregelen ter grootte van bijna 1% van het bbp. In 2013 zou de
referentiewaarde worden overschreden. [Naar aanleiding van bovenbedoeld
Raadsbesluit heeft de Raad [op 13 maart] (in overeenstemming met artikel 4 van
Verordening (EG) nr. 1084/2006 van de Raad) besloten de vastleggingen uit het
Cohesiefonds voor 2013 voor Hongarije gedeeltelijk te schorsen.]
(6)              
Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel
3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de
bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij
buitensporige tekorten (die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact)
dient de Raad aanbevelingen te richten tot de betrokken lidstaat opdat deze
binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de buitensporigtekortsituatie.
In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald
waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het
buitensporige tekort te corrigeren, alsook een termijn voor de correctie van
het buitensporige tekort, dat, behoudens bijzondere omstandigheden, binnen het
jaar nadat het is geconstateerd, verholpen moet zijn. Bij het bepalen of er van
bijzondere omstandigheden sprake is, moet rekening worden gehouden met
"relevante factoren" zoals deze in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97
worden omschreven. Voorts dient de Raad in een aanbeveling om een buitensporig
tekort te verhelpen, de betrokken lidstaat te verzoeken dat hij jaarlijkse
begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de
aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die overeenstemt
met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in het
structurele saldo, d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend
eenmalige en tijdelijke maatregelen.
(7)              
In 2010 heeft de Hongaarse economie de recessie
achter zich gelaten met een bbp-groei van 1,3%. Het herstel heeft zich in 2010
in een veel sneller tempo voltrokken dan was voorspeld in de voorjaarsprognoses
van de diensten van de Commissie van 2009 (d.w.z. ten tijde van de aanbeveling
van de Raad), waarin nog met een krimp van 0,3% werd gerekend. Aangenomen wordt
dat het bbp in 2011, nog steeds uitsluitend onder impuls van het externe saldo,
is blijven groeien in een gematigd tempo van 1,7%. In de loop van 2011 zijn de
groeivooruitzichten echter versomberd onder invloed van zowel een zich via
diverse kanalen manifesterende algemene verslechtering van het internationale
klimaat als een verdere inkrimping van de binnenlandse vraag, die onder meer
ook verband hield met de heersende onzekerheid omtrent het beleid. In het licht
daarvan wordt er in de tussentijdse prognoses van februari 2012 van de diensten
van de Commissie van uitgegaan dat het bbp licht zal krimpen, namelijk met
0,1%, en daarna wederom zal beginnen te groeien.
(8)              
Na in 2010 een tekort van 4,2% van het bbp te
hebben vertoond, zal de overheidsbegroting in 2011 naar verwachting een
overschot te zien geven, maar dat is uitsluitend te danken aan aanzienlijke
eenmalige ontvangsten ter grootte van bijna 10% van het bbp als gevolg van de
overdracht van pensioenvermogen van particuliere pensioenregelingen. Zoals in
het BTP-voortgangsverslag van december 2011 is aangegeven, wordt het
begrotingsoverschot voor 2011 officieel op 3,9% van het bbp geraamd. In het licht
van de recente informatie over beter dan verwachte budgettaire ontwikkelingen
wat de kasstroom van zowel sommige ontvangstenposten als de subsector van de
lokale overheid betreft, kan het overschot zelfs iets hoger uitkomen (namelijk
op circa 4,1% van het bbp, afgaande op de geactualiseerde schatting van de
diensten van de Commissie).
(9)              
Wat 2012 betreft, wordt in de aangenomen begroting
gemikt op een tekort van 2,5% van het bbp, dat moet worden gerealiseerd met
behulp van een aantal consolidatiepakketten – die voor een groot deel in het
Széll Kálmán Plan en in het geactualiseerde convergentieprogramma van 2011 zijn
aangekondigd – waarmee deels wordt beoogd het effect ter grootte van iets meer
2% van het bbp op te vangen van de omvangrijke belastingverlagingen waartoe in
de tweede helft van 2010 is besloten en tegelijkertijd een buitengewone reserve
van 1,1% van het bbp opzij te zetten (voorwaardelijke uitgavenverminderingen).
Tot de verwezenlijking van de doelstelling wordt ook bijgedragen door eenmalige
netto-opbrengsten van tijdelijke buitengewone belastingen ter grootte van 0,7%
van het bbp. Afgaande op recente economische en budgettaire ontwikkelingen
voorspellen de diensten van de Commissie in hun geactualiseerde prognoses thans
een tekort van 3% van het bbp, waarmee het boven de officiële doelstelling van
de autoriteiten zou uitkomen. Deze hogere tekortprognose in vergelijking met de
aangenomen begroting is onder meer het gevolg van het feit dat de economische
groei een half procentpunt lager is geraamd en dat de ontwikkeling van de
ontvangsten en uitgaven voorzichtiger is ingeschat. Tegelijkertijd wordt
aangenomen dat de buitengewone reserves niet zullen worden aangesproken (wat
betekent dat de voorwaardelijke uitgavenverminderingen zullen worden doorgevoerd).
De geactualiseerde prognose van de diensten van de Commissie van 3% van het bbp
ligt 0,2% van het bbp hoger dan de projectie ten tijde van de aanneming van de
aanbeveling voor een besluit van de Raad op grond van artikel 126, lid 8.
Dat is toe te schrijven aan het feit dat het beter dan verwachte basiseffect
(van 2011) niet opweegt tegen het budgettaire effect van de verdere neerwaartse
bijstelling van de economische vooruitzichten voor 2012 en de gevolgen van de
hogere obligatierendementen. Conform de in het kader van het
EU-begrotingstoezicht gangbare praktijk kunnen de op 21 februari 2012 door de
autoriteiten bekendgemaakte nieuwe consolidatieplannen ten belope van 0,4% van
het bbp niet in de prognoses van de diensten van de Commissie in aanmerking
worden genomen omdat zij nog onvoldoende vaste vorm hebben aangenomen.
(10)          
Verwacht wordt dat het tekort in 2013 wederom zal
oplopen tot ongeveer 3,6% van het bbp (tegen 3% van het bbp) en daarmee hoger
zal uitkomen dan het percentage van 3¼% van het bbp waarvan de diensten van de
Commissie uitgingen ten tijde van de vaststelling op grond van artikel 126, lid
8, VWEU van het besluit van de Raad dat Hongarije geen effectieve actie had
ondernomen. Dit hogere tekortcijfer is vooral te wijten aan tekortverhogende
ontwikkelingen ter grootte van 0,4% van het bbp (zoals lagere
belastingontvangsten als gevolg van de lagere groeiprognose voor 2012), die ook
aan de hogere tekortprognose voor 2012 hebben bijgedragen. Bovendien zal de
toename van de rente-uitgaven in 2013 0,1% van het bbp hoger uitvallen dan in
2012. Aangenomen wordt dat deze effecten slechts ten dele zullen worden
geneutraliseerd door andere effecten, zoals het feit dat de
financieringsbehoefte van de centrale bank in 2013 ¼% van het bbp lager zal
uitvallen dan eerder was verwacht. De stijging van het tekort tot 3,6% van het
bbp in 2013 in vergelijking met 2012 is hoofdzakelijk terug te voeren op de
geleidelijke afschaffing van sectorale heffingen, met een netto
begrotingseffect van 0,7% van het bbp in 2013, de toename van de
schuldendienstuitgaven met ½% van het bbp en de versmalling van de grondslag
van de personenbelasting, met een begrotingseffect van 0,3% van het bbp.
Verwacht wordt dat deze tekortverhogende effecten van in totaal ongeveer 1½%
van het bbp slechts ten dele zullen worden gecompenseerd door de verdere
tenuitvoerlegging van het structurele hervormingsprogramma (het Széll Kálmán
Plan), dat in besparingen ten belope van 0,4% van het bbp moet resulteren, en
door andere bezuinigingen ter grootte van 0,4% van het bbp, zoals de nominale
bevriezing van de lonen in de overheidssector. Tot slot wordt verwacht dat de
begroting enigszins van het voorspelde economische herstel zal profiteren.
(11)          
Volgens de laatste ramingen van de diensten van de
Commissie zal het structurele saldo, na in 2010 met 1½% en in 2011 met ½% te
zijn verslechterd, in 2012 met bijna 2% verbeteren, maar in 2013 er wederom met
½% van het bbp op achteruitgaan. Indien de regering de nodige maatregelen zou
nemen om haar begrotingsdoelstellingen in 2012 en 2013 te halen, zou de
structurele verbetering in 2012 op ongeveer 2½% van het bbp en in 2013 op circa
½% van het bbp uitkomen.
(12)          
De bovenbeschreven begrotingsvooruitzichten zouden
in 2013 meer dan ½% van het bbp beter kunnen uitvallen indien de hervormingen
waarin het Széll Kálmán Plan voorziet, voldoende worden gespecificeerd en
worden doorgevoerd. De op 21 februari 2012 bekendgemaakte verdere
uitgavenbezuinigingen moeten nader worden omschreven, vooral wat de
vermindering van de subsidiëring van openbaarvervoerbedrijven en farmaceutische
producten betreft, terwijl de geplande invoering van de elektronische wegentol
extra ontvangsten zou moeten opleveren. Afgezien van bovengenoemde
maatregelen zou Hongarije zijn voordeel kunnen doen met een doelgerichtere
universele kinderbijslag (eventueel in het licht van de onlangs ingevoerde
genereuze belastingverminderingen voor gezinnen), de invoering van een
gecentraliseerde, op waarde gebaseerde onroerendgoedbelasting en een
versterking van de progressiviteit van het forfaitaire
inkomstenbelastingstelsel om een duurzame correctie van het buitensporige
tekort te realiseren; laatstgenoemd punt is aan de orde gekomen in de
aanbeveling die de Raad in juli 2011 in de context van het Europees semester
tot Hongarije heeft gericht.
(13)          
Na te zijn opgelopen van 79,9% van het bbp in 2009
tot 81,3% van het bbp in 2010, is de bruto overheidsschuld in 2011 licht
afgenomen tot 80,3% van het bbp. Deze geringe verbetering is toe te schrijven
aan het aanzienlijke primaire overschot van 8% van het bbp (dat te danken was
aan eenmalige inkomsten vanwege de overname van particulier pensioenvermogen),
maar het effect daarvan werd grotendeels tenietgedaan door de
wisselkoersdaling. Vooruitblikkend wordt verwacht dat de bruto overheidsschuld,
gezien de voorspelde tekortcijfers en uitgaande van de technische aanname van
een hogere wisselkoers dan eind 2011, alsook van een verdere verkoop van
voormalig particulier pensioenvermogen ter waarde van 1% van het bbp, in 2012
circa 76% van het bbp zal bedragen, maar vanaf 2013 wederom zal toenemen.
(14)          
De in het verleden waargenomen
begrotingsontwikkelingen duiden op tekortkomingen in de budgettaire governance
en de transparantie van de begrotingsplanning en ‑uitvoering. Na een
effectieve verzwakking van het vorige kader voor het begrotingsbeheer, dat in
de tweede helft van 2010 nog in zijn kinderschoenen stond, hebben de
autoriteiten de essentiële elementen van een gewijzigde opzet vastgelegd in de
nieuwe grondwet (die vanaf 1 januari 2012 in werking is getreden). Het
opmerkelijkst is dat er een nominaal schuldplafond van 50% van het bbp is
vastgesteld (dat via een voortdurende vermindering van de schuld ten opzichte
van haar huidige hoge niveau moet worden gerealiseerd) en dat aan een herschikte
begrotingsraad een vetorecht ten aanzien van de begroting is toegekend. Eind
2011 is in de vorm van een "afgeleide wet" vervolgwetgeving
aangenomen, waarbij zowel op centraal als op lokaal niveau nieuwe operationele
cijfermatige regels zijn vastgesteld en waarin tevens de werkingsvoorschriften
van de begrotingsraad zijn neergelegd. De aangenomen nieuwe jaarlijkse
cijfermatige regel is kennelijk nog steeds te sterk op de jaarlijkse
begrotingscyclus gericht en lijkt budgettaire planning op middellange termijn
niet in de hand te werken, hoewel de Raad de versterking ervan in zijn
aanbeveling van juli 2011 in de context van het Europees semester had
aangeraden. In dezelfde landenspecifieke aanbeveling had de Raad Hongarije ook
gevraagd de analyseopdracht van de begrotingsraad te verruimen (bv. via de
opstelling van periodieke macrofinanciële basisprognoses), wat, ook na de
aanneming van de wet betreffende de economische stabiliteit in december 2011,
nog niet is gebeurd.
(15)          
De periodieke en tijdige monitoring van de
vorderingen die zijn gemaakt bij de tenuitvoerlegging van de budgettaire
consolidatiestrategie om het buitensporige tekort te corrigeren, wordt
ondersteund door artikel 10 bis van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de
Raad, waarin is bepaald dat de betrokken lidstaat alle nodige informatie moet
verstrekken. Daartoe dienen het afzonderlijke hoofdstuk dat in 2012 en latere
jaren in de actualisering van het convergentieprogramma van Hongarije moet
worden opgenomen, alsook de tweejaarlijkse voortgangsverslagen die conform de
toezegging van de Hongaarse autoriteiten tot aan het einde van de
buitensporigtekortprocedure worden ingediend.
(16)          
Maatregelen ter consolidering van de begroting
moeten een duurzame verbetering van het overheidssaldo teweegbrengen en er
tegelijkertijd op gericht zijn de kwaliteit van de openbare financiën te
verbeteren en het groeipotentieel van de economie te versterken,
BEVEELT AAN:
(1)                   
De Hongaarse autoriteiten dienen uiterlijk in 2012
een einde te maken aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie.
(2)                   
De Hongaarse autoriteiten dienen het
overheidstekort op een geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot
onder de referentiewaarde van 3% van het bbp in overeenstemming met het
meerjarentraject dat is uitgestippeld in het geactualiseerde convergentieprogramma
van Hongarije van 15 april 2011, dat in het advies van de Raad van 12 juli 2011
is onderschreven. Specifiek met dit doel voor ogen dienen de Hongaarse
autoriteiten:
(a)         
ervoor te zorgen dat de tekortdoelstelling voor
2012 van 2,5% van het bbp wordt gehaald in plaats van het feitelijke tekort van
3% van het bbp dat op basis van het macro-economische kader van na de
tussentijdse prognoses van februari 2012 van de diensten van de Commissie wordt
verwacht, hetgeen een extra begrotingsinspanning van ten minste ½% van het bbp
zou vereisen bovenop de reeds voorziene inspanning van 1,9% van het bbp; dit
dient met name te worden gerealiseerd door de in het Széll Kálmán Plan en
het geactualiseerde convergentieprogramma van 2011 opgenomen tekortverlagende
maatregelen nader te specificeren en onverkort uit te voeren, alsook door de
nodige verdere consolidatiemaatregelen van structurele aard te nemen. Eventuele
meevallers aan te wenden voor een verbetering van het nominale saldo, zoals
onder meer mogelijke eenmalige ontvangsten als gevolg van de overstap van
begunstigden van de particuliere naar de openbare pensioenpijler;
(b)         
de nodige aanvullende maatregelen van structurele
aard te nemen die vereist zijn om te garanderen dat het tekort in 2013, waarvan
op basis van het macro-economische kader van na de tussentijdse prognoses van
februari 2012 van de diensten van de Commissie wordt verwacht dat het de in het
Verdrag vastgelegde drempel van 3% van het bbp met 0,6% van het bbp zal
overschrijden, ver onder deze drempel blijft, zelfs nadat de eenmalige
ontvangsten van bijna 1% van het bbp zoals verwacht en aanbevolen volledig zijn
afgebouwd. Deze maatregelen kunnen onder meer bestaan in een verdere
specificatie en implementatie van de in het Széll Kálmán Plan opgenomen
geplande structurele hervormingen;
(c)         
in de volgende begrotingswetten in voldoende
reserves te voorzien (bovenop de bij de wet op de overheidsfinanciën
voorgeschreven algemene reserve) om zelfs in geval van onvoorziene
gebeurtenissen de begrotingsdoelstellingen te verwezenlijken.
(3)                   
De bovengenoemde begrotingsaanpassing moet ertoe
bijdragen dat de brutoschuldquote van de overheid op een neerwaarts traject
wordt gebracht. In overeenstemming met artikel 2, lid 1 bis, van
Verordening (EG) nr. 1467/97 dient met name gedurende een
periode van drie jaar vanaf de correctie van het buitensporige tekort voldoende
vooruitgang bij de inachtneming van de benchmark voor de schuldreductie te
worden geboekt.
(4)                   
Zoals de Raad in juli 2011 heeft aanbevolen, dienen
de Hongaarse autoriteiten de essentiële grondwettelijke begrotingsregels in
praktijk te brengen door de afgeleide wet betreffende de economische
stabiliteit aan te passen. De cijfermatige regels dienen te garanderen dat het
begrotingsproces in een bindend middellangetermijnkader is ingebed en de
analyseopdracht van de begrotingsraad dient te worden verruimd.
(5)                   
De Raad stelt [13 september 2012] vast als uiterste
datum voor de Hongaarse regering om effectieve maatregelen te nemen en
invulling te geven aan de noodzakelijke maatregelen om een duurzame correctie
van het buitensporige tekort naderbij te brengen. Bij de beoordeling van de
effectiviteit van de maatregelen zal rekening worden gehouden met de
economische ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan ten opzichte van de geactualiseerde
vooruitzichten die zijn gepresenteerd in het werkdocument van de diensten van
de Commissie, waarvan de aanbeveling van de Commissie voor deze aanbeveling van
de Raad vergezeld gaat.
De Hongaarse autoriteiten dienen over de bij
de uitvoering van deze aanbevelingen gemaakte vorderingen verslag uit te
brengen in een afzonderlijk hoofdstuk in de actualisering van het
convergentieprogramma van 2012 en latere jaren, alsook in de tweejaarlijkse
voortgangsverslagen die conform de toezegging van Hongarije tot aan het einde
van de buitensporigtekortprocedure worden ingediend.
Daarnaast benadrukt de Raad het belang van de
verwezenlijking van de middellangetermijndoelstelling (MTD) voor het garanderen
van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën of het boeken van snelle
vooruitgang in deze richting. Hij verzoekt de Hongaarse autoriteiten dan ook de
vereiste structurele inspanning te leveren teneinde hun begrotingsdoelstelling
van een tekort van 2,2% van het bbp voor 2013 op zodanige wijze te realiseren dat
wordt gewaarborgd dat de MTD – momenteel een structureel saldo van -1,5% van
het bbp – samen met de duurzame correctie van het buitensporige tekort
doorlopend wordt verwezenlijkt.
Deze aanbeveling is gericht tot Hongarije.
Gedaan te Brussel, op 
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter