CELEX: 62012CC0084
Language: da
Date: 2013-04-11 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mengozzi fremsat den 11. april 2013. # Rahmanian Koushkaki mod Bundesrepublik Deutschland. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Verwaltungsgericht Berlin - Tyskland. # Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed - forordning (EF) nr. 810/2009 - artikel 21, stk. 1, artikel 32, stk. 1, og artikel 35, stk. 6 - procedurer og betingelser for udstedelse af ensartede visa - pligt til at udstede et visum - vurdering af, om ansøgeren udgør en risiko for ulovlig indvandring - ansøgerens hensigt om at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om - begrundet tvivl - de kompetente myndigheders skønsmargen. # Sag C-84/12.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. MENGOZZI
      fremsat den 11. april 2013 (
            1
         )
      
         Sag C-84/12
      
      
         Rahmanian Koushkaki
      
      
         mod
      
      
         Bundesrepublik Deutschland
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland))
      
      »Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed — proceduren for udstedelse af visum — krav på meddelelse af visum til visumansøger, der opfylder indrejsebetingelserne — vurdering af risikoen for ulovlig indvandring — de berørte medlemsstaters skønsmargen«
      
               1. 
            
            
               De medlemsstater, der udsteder de såkaldte »Schengenvisa«, udstedte 12 mio. visa til kortvarigt ophold i 2011 (
                     2
                  ). Dette viser, at den retlige ordning, der regulerer udstedelsen af Schengenvisa, har stor betydning for Den Europæiske Union i almindelighed og for Schengenområdet i særdeleshed. Domstolen får med denne præjudicielle forelæggelse mulighed for at præcisere denne ordning, hvorom der er fastsat bestemmelse i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) (
                     3
                  ).
            
         
         I – Retsforskrifter
      
      A – EU-retten
      
      1. Forordning (EF) nr. 539/2001
      
               2.
            
            
               Det fremgår af artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (
                     4
                  ), at »statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag I, skal være i besiddelse af visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser«.
            
         
               3.
            
            
               Det fremgår af bilag I til forordning nr. 539/2001, at Den Islamiske Republik Iran er opført på listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af et visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser.
            
         2. Schengengrænsekodeksen
      
               4.
            
            
               Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (
                     5
                  ) fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser.
            
         
               5.
            
            
               Schengengrænsekodeksens artikel 5, der omhandler indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere, har følgende ordlyd:
               »1.   For ophold i op til tre måneder pr. seksmånedersperiode skal tredjelandsstatsborgere opfylde følgende indrejsebetingelser:
               
                        a)
                     
                     
                        De skal være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument eller dokumenter, der tillader grænsepassage.
                     
                  […]
               
                        c)
                     
                     
                        De skal dokumentere formålet med og vilkårene for det påtænkte ophold og have de fornødne subsistensmidler, såvel i den påtænkte opholdsperiode som til hjemrejsen til hjemlandet eller gennemrejse til et tredjeland, hvor de er sikret indrejse, eller være i stand til at skaffe sig disse midler på lovlig vis.
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        De må ikke være indberettet i [Schengeninformationssystemet] SIS som uønskede.
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        De må ikke betragtes som en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, offentlig sundhed eller internationale forbindelser og må navnlig ikke på dette grundlag være indberettet som uønskede i medlemsstaternes nationale databaser.
                     
                  […]«
            
         3. Visumkodeksen
      
               6.
            
            
               Det anføres i sjette betragtning til visumkodeksen, at »[b]ehandlingen af visumansøgninger bør ske på en professionel og respektfuld måde og stå i forhold til de mål, der forfølges«.
            
         
               7.
            
            
               Det anføres i 18. betragtning til visumkodeksen, at »[d]et lokale Schengensamarbejde er afgørende for en harmoniseret anvendelse af den fælles visumpolitik og en passende vurdering af risikoen for indvandring og/eller sikkerhedsrisikoen. I betragtning af forskellene i de lokale forhold bør den operationelle anvendelse af særlige lovgivningsmæssige bestemmelser vurderes af medlemsstaternes diplomatiske og konsulære repræsentationer på de enkelte steder for at sikre en harmoniseret anvendelse af de retlige bestemmelser og undgå »visumshopping« og forskellig behandling af visumansøgerne«.
            
         
               8.
            
            
               Det anføres i 29. betragtning til visumkodeksen, at »[d]enne forordning respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der er anerkendt navnlig i Europarådets konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«.
            
         
               9.
            
            
               Visumkodeksens artikel 1, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
               »1.   Ved denne forordning fastsættes procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seksmånedersperiode.
               2.   Bestemmelserne i denne forordning finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere, der skal have et visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser, jf. [forordning nr. 539/2001] […], uden at dette berører:
               
                        a)
                     
                     
                        tredjelandsstatsborgeres ret til fri bevægelighed, når de er familiemedlemmer til en unionsborger
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        tredjelandsstatsborgeres og deres familiemedlemmers tilsvarende rettigheder, når de i henhold til aftaler indgået mellem Fællesskabet og dets medlemsstater på den ene side og de pågældende tredjelande på den anden side er tillagt en ret til fri bevægelighed, der svarer til unionsborgernes og deres familiemedlemmers ret til fri bevægelighed.«
                     
                  
         
               10.
            
            
               Visumkodeksens artikel 21 omhandler kontrollen af indrejsebetingelserne og risikovurdering. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
               »1.   Ved behandlingen af en ansøgning om et ensartet visum skal det undersøges, om ansøgeren opfylder indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e), i Schengengrænsekodeksen, og der skal navnlig lægges vægt på at vurdere, om ansøgeren udgør en risiko for ulovlig indvandring eller for medlemsstaternes sikkerhed, og om ansøgeren agter at forlade medlemsstaternes område før udløbet af det visum, der ansøges om.
               […]
               3.   Konsulatet undersøger, om ansøgeren opfylder indrejsebetingelserne, og kontrollerer:
               
                        a)
                     
                     
                        at det fremlagte rejsedokument ikke er falsk eller forfalsket
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        ansøgerens redegørelse for formålet med og vilkårene for det forventede ophold, og om den pågældende har de fornødne subsistensmidler, såvel i den påtænkte opholdsperiode som til hjemrejsen til hjemlandet eller bopælslandet eller gennemrejse til et tredjeland, hvor den pågældende er sikret indrejse, eller er i stand til at skaffe sig disse midler på lovlig vis
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        om ansøgeren er en person, om hvem der er indgivet indberetning til [SIS] med henblik på at nægte indrejse
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        at ansøgeren ikke betragtes som en trussel mod nogen af medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed eller folkesundhed som defineret i artikel 2, nr. 19, i Schengengrænsekodeksen eller internationale forbindelser og navnlig på dette grundlag ikke er indberettet som uønsket i medlemsstaternes nationale databaser
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        at ansøgeren i givet fald har en passende og gyldig rejsesygeforsikring.
                     
                  […]«
            
         
               11.
            
            
               Visumkodeksens artikel 32 fastsætter de betingelser, hvorunder der gives afslag på visum. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
               »1.   Med forbehold af artikel 25, stk. 1, gives der afslag på visum:
               
                        a)
                     
                     
                        hvis ansøgeren:
                        
                                 i)
                              
                              
                                 fremlægger et falsk eller forfalsket rejsedokument
                              
                           
                                 ii)
                              
                              
                                 ikke redegør for formålet med og vilkårene for det forventede ophold
                              
                           
                                 iii)
                              
                              
                                 ikke beviser, at han/hun har tilstrækkelige subsistensmidler i hele den forventede opholdsperiode og til rejsen tilbage til hjem- eller bopælslandet […]
                              
                           
                                 iv)
                              
                              
                                 allerede har opholdt sig på medlemsstaternes område i tre måneder i den igangværende seksmånedersperiode [...]
                              
                           
                                 v)
                              
                              
                                 er en person, om hvem der er indgivet indberetning til SIS med henblik på at nægte indrejse
                              
                           
                                 vi)
                              
                              
                                 anses for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed som defineret i artikel 2, nr. 19), i Schengengrænsekodeksen eller internationale forbindelser, navnlig når den pågældende på dette grundlag er indberettet som uønsket i medlemsstaternes nationale databaser, eller
                              
                           
                                 vii)
                              
                              
                                 [ikke] fremlægger […] bevis for, at han/hun i givet fald har tilstrækkelig og gyldig rejsesygeforsikring
                              
                           eller
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        hvis der er begrundet tvivl om ægtheden af den dokumentation, der er fremlagt af ansøgeren, eller om rigtigheden af indholdet, om troværdigheden af de udsagn, der er fremsat af ansøgeren, eller om dennes hensigt om at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om.
                     
                  2.   En afgørelse om afslag og de grunde, som afgørelsen hviler på, meddeles ansøgeren ved hjælp af standardformularen i bilag VI.
               3.   Ansøgere, der har fået afslag på visum, har ret til at påklage afgørelsen. Klagesager føres mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning. Medlemsstaterne giver ansøgerne oplysning om den procedure, der skal følges i tilfælde af klage, jf. bilag VI.
               […]«
            
         B – Tysk ret
      
      
               12.
            
            
               Artikel 6 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) (
                     6
                  ) (lov om ophold, arbejde og integration af udlændinge i Forbundsrepublikken Tyskland) bestemmer:
               »1.   I overensstemmelse med [visumkodeksen] kan udlændinge meddeles følgende visa:
               
                        1)
                     
                     
                        et visum til transit gennem eller forventede ophold på Schengenstaternes område i højst tre måneder inden for en seksmånedersperiode fra datoen for den første indrejse (Schengenvisum).
                     
                  […]
               2.   I overensstemmelse med [visumkodeksen] kan visa forlænges op til en samlet længde på højst tre måneder inden for en seksmånedersperiode fra datoen for den første indrejse. Af de grunde, der er anført i artikel 33 i [visumkodeksen], kan et Schengenvisum forlænges som et nationalt visum i yderligere tre måneder inden for den pågældende seksmånedersperiode af hensyn til Forbundsrepublikken Tysklands politiske interesser eller af folkeretlige grunde.
               […]«
            
         
         II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      
      
               13.
            
            
               Sagsøgeren i hovedsagen, Rahmanian Koushkaki, er iransk statsborger. Den 7. november 2010 indgav han ansøgning om et Schengenvisum til den tyske ambassade i Teheran (Iran). Han oplyste i den forbindelse, at han var gift, og beskrev sin erhvervsmæssige stilling som »free job«, at han forventede et ophold på 62 dage og nævnte navnet på sin vært, der havde udformet en forsørgelsesattest. Rahmanian Koushkaki havde på ansøgningstidspunktet et gyldigt rejsedokument samt et forsikringsbevis vedrørende hans ophold.
            
         
               14.
            
            
               De tyske myndigheder meddelte afslag på ansøgningen med den begrundelse, at sagsøgeren i hovedsagen ikke havde bevist, at han havde såvel tilstrækkelige subsistensmidler i hele opholdsperioden som midler til tilbagerejsen til Iran.
            
         
               15.
            
            
               Sagsøgeren i hovedsagen klagede over denne første afgørelse og anførte bl.a., at han ønskede at besøge sin bror, der har fået asyl i Tyskland og derfor ikke kan rejse til Iran. Den nævnte afgørelse blev derefter erstattet af en ny afgørelse af 5. januar 2011, hvorved sagsøgeren på ny blev meddelt afslag, denne gang med den begrundelse, at der herskede betydelig tvivl om ansøgerens hensigt om at rejse tilbage. Uanset ansøgerens erklæringer og den fremlagte dokumentation fandt ambassaden det ikke på grundlag af den foretagne undersøgelse godtgjort, at sagsøgeren havde en økonomisk tilknytning, der var tilstrækkelig til at sikre, at han havde til hensigt at rejse tilbage til Iran.
            
         
               16.
            
            
               Den 8. februar 2011 anlagde Rahmanian Koushkaki sag ved den forelæggende ret, hvorved han har anfægtet lovligheden af den anden afgørelse om afslag fra den tyske ambassade i Teheran og har nedlagt påstand om tildeling af visum.
            
         
               17.
            
            
               Den forelæggende ret har anført, at den er af den opfattelse, at sagsøgeren i hovedsagen opfylder samtlige de betingelser, der fremgår af visumkodeksens artikel 21, stk. 1, som henviser til Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e), idet han er i besiddelse af gyldigt rejsebevis, har dokumenteret formålet med og vilkårene for sit ophold i Tyskland og ikke er indberettet i SIS som uønsket. Ifølge den forelæggende ret synes betingelsen om at have de fornødne midler også at være opfyldt, og sagsøgeren udgør ikke en trussel mod en medlemsstats indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser.
            
         
               18.
            
            
               Den eneste tvivl, der ifølge den forelæggende ret består, er spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen på grund af det store migrationspres fra Iran, som Forbundsrepublikken Tyskland har henvist til, og den risiko for ulovlig indvandring, som sagsøgeren udgør, indebærer en trussel mod den offentlige orden. Den forelæggende ret, der anser sig for kompetent til at træffe afgørelse vedrørende den påstand om visum, som sagsøgeren i hovedsagen har nedlagt, såfremt den måtte fastslå, at den tyske ambassade i Teherans afslag skal ophæves, er i tvivl om den grad af vished, retten skal have for at afgøre spørgsmålet, om visumansøgeren faktisk har til hensigt at forlade Tyskland inden udløbet af visummets gyldighedsperiode.
            
         
               19.
            
            
               Den forelæggende ret er endvidere i tvivl om, hvilke retlige konsekvenser der følger af den omstændighed, at ansøgeren opfylder samtlige de indrejsebetingelser, der er nævnt i visumkodeksens artikel 21, uden at de afslagsgrunde, der er nævnt i den nævnte kodeks’ artikel 32, stk. 1, kan gøres gældende over for ansøgeren. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om sagsøgeren i hovedsagen i et sådant tilfælde har krav på at få udstedt et Schengenvisum.
            
         
               20.
            
            
               Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland) har besluttet at udsætte sagen, idet den står over for en vanskelighed ved fortolkningen af EU-retten, og har ved en afgørelse, der er indgået til Domstolens Justitskontor den 17. februar 2012, forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i medfør af artikel 267 TEUF:
               
                        »1)
                     
                     
                        Er det en betingelse for, at retten kan pålægge sagsøgte at meddele sagsøger et Schengenvisum, at retten i henhold til visumkodeksens artikel 21, stk. 1, finder det godtgjort, at sagsøger agter at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om, eller er det tilstrækkeligt, at retten efter en efterprøvelse i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra b), ikke på grundlag af særlige omstændigheder nærer begrundet tvivl om sagsøgerens hensigt om at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Foreligger der i henhold til visumkodeksen et lovbundet krav på meddelelse af et Schengenvisum, når indrejsebetingelserne i navnlig visumkodeksens artikel 21, stk. 1, er opfyldt, og der ikke er grundlag for at nægte visum i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 1?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Er visumkodeksen til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken en udlænding i overensstemmelse med forordning […] nr. 810/2009 kan meddeles et visum til transit gennem eller forventet ophold på Schengenstaternes område i højst tre måneder inden for en seksmånedersperiode fra sin første indrejse (Schengenvisum)?«
                     
                  
         
         III – Retsforhandlingerne for Domstolen
      
      
               21.
            
            
               Den tyske, den belgiske, den tjekkiske, den danske, den estiske og den græske regering, Det Schweiziske Forbund (
                     7
                  ) samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
            
         
               22.
            
            
               Under retsmødet, som blev afholdt den 29. januar 2013, afgav Rahmanian Koushkaki, den tyske, den belgiske, den tjekkiske, den danske, den estiske og den polske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg.
            
         
         IV – Retlig vurdering
      
      A – Indledende bemærkninger
      
      
               23.
            
            
               Jeg vil indledningsvis fremsætte to bemærkninger om henholdsvis nødvendigheden af at korrigere den forelæggende rets udgangspunkt samt af at omformulere og ændre rækkefølgen af de spørgsmål, som Domstolen er blevet forelagt.
            
         
               24.
            
            
               Den foreliggende ret er således dels af den opfattelse, at det eneste omtvistede spørgsmål er spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen udgør en risiko for ulovlig indvandring, der kan indebære en trussel mod den offentlige orden i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i visumkodeksens artikel 21, stk. 3, litra d), og artikel 32, stk. 1 litra a), nr. vi). Ifølge den forelæggende ret skal der med andre ord inden for rammerne af proceduren i visumkodeksen for udstedelse af et sådant visum kun tages hensyn til den risiko for ulovlig indvandring, som udgør en trussel for den offentlige orden.
            
         
               25.
            
            
               Det fremgår imidlertid klart af ordlyden i visumkodeksens artikel 21, stk. 1, at de konsulære myndigheder (
                     8
                  ) for det første skal undersøge, om ansøgeren opfylder indrejsebetingelserne, herunder om ansøgeren udgør en trussel for den offentlige orden, og for det andet skal vurdere, om ansøgeren udgør en risiko for ulovlig indvandring eller for medlemsstaternes indre sikkerhed, og om ansøgeren agter at forlade medlemsstaternes område før udløbet af det visum, der ansøges om. Som flere af de parter, der har afgivet indlæg under den præjudicielle procedure, har anført, udgør risikoen for ulovlig indvandring og tvivlen om, hvorvidt ansøgeren har til hensigt at forlade området, to selvstændige kriterier i forhold til kriteriet om, at ansøgeren udgør en trussel for den offentlige orden, som er vejledende for de konsulære myndigheder.
            
         
               26.
            
            
               Når dette er præciseret, skal det herefter bemærkes, at det første præjudicielle spørgsmål er klart formuleret, idet den forelæggende ret retligt set har beføjelse til at sætte sin egen bedømmelse af sagsøgeren i hovedsagens individuelle tilfælde i stedet for den tyske ambassade i Teherans bedømmelse. Den tyske regering har i sit indlæg henvist til den omstændighed, at der i Tyskland netop er uenighed om, hvorvidt de tyske retsinstanser inden for rammerne af et søgsmål som det i hovedsagen omhandlede kan realitetsbehandle sagen i det hele og pålægge de konsulære myndigheder at udstede et visum.
            
         
               27.
            
            
               Det tilkommer ikke Domstolen at indtræde i en sådan debat, idet den måde, hvorpå søgsmål til prøvelse af en afgørelse, hvorved der meddeles afslag på Schengenvisum, organiseres, henhører under medlemsstaternes procesautonomi. Under disse omstændigheder må det første spørgsmål omformuleres således, at det må anses for at have til formål at afgøre, om de myndigheder, der skal vurdere, om en ansøger har til hensigt at forlade området, faktisk skal fastslå, at ansøgeren har til hensigt at forlade den berørte medlemsstats område, eller om det er tilstrækkeligt, at myndighederne ikke nærer begrundet tvivl om denne hensigt for at fastslå, at indrejsebetingelsen vedrørende ansøgerens hensigt om at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om, er opfyldt. Med det første præjudicielle spørgsmål ønskes således Domstolens præcisering af betingelserne for at anvende dette kriterium, der vedrører ansøgerens hensigt om at vende tilbage til hjemlandet.
            
         
               28.
            
            
               Det andet og det tredje spørgsmål vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de myndigheder, der behandler en ansøgning, har pligt til – skal – udstede et visum i den situation, hvor en ansøger opfylder samtlige indrejsebetingelser i visumkodeksens artikel 21, og hvor ingen af de afslagsgrunde, der er nævnt i den nævnte kodeks’ artikel 32, stk. 1, kan gøres gældende over for ansøgeren, idet det fremgår af den gældende nationale lovgivning, at disse myndigheder »kan« udstede det nævnte visum. Disse to spørgsmål vil blive behandlet sammen.
            
         B – Det første omformulerede spørgsmål
      
      
               29.
            
            
               Visumkodeksen har udtrykkeligt til formål at indføre procedurer og betingelser for udstedelse af visa i højst tre måneder (
                     9
                  ). Det fremgår endvidere klart af den nævnte kodeks’ artikel 14, at ansøgeren skal godtgøre, at betingelserne for at indrejse på en medlemsstats område er opfyldt, ved at fremlægge den dokumentation, som skal indgives på ansøgningstidspunktet. Ansøgeren skal bl.a. fremlægge »oplysninger, der giver mulighed for at vurdere, om ansøgeren har til hensigt at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om« (
                     10
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Når ansøgningen om visum er indleveret, skal den myndighed, der har ansvaret for at behandle ansøgningen, i henhold til visumkodeksens artikel 21, stk. 1, kontrollere ikke blot, om de betingelser, der er nævnt i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e), er opfyldt, men tillige, om ansøgeren har til hensigt at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om. Den nævnte artikel 21 indeholder ikke andre retningslinjer, som myndighederne skal følge, når de skal vurdere, om ansøgeren har til hensigt at vende tilbage til hjemlandet. Kun bilag II indeholder en ikke-udtømmende liste over dokumentation, som ansøgeren med fordel kan fremlægge, og som giver mulighed for at vurdere ansøgerens hensigt om at forlade medlemsstaternes område (
                     11
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Visumkodeksens artikel 21, stk. 1, der vedrører kontrollen af indrejsebetingelserne og risikovurderingen, skal derfor nødvendigvis sammenholdes med den nævnte kodeks’ artikel 32, som omhandler grundene til at afslå en ansøgning om visum. Det fremgår således af den nævnte kodeks’ artikel 32, stk. 1, litra b), at der gives afslag på visum, »hvis der er begrundet tvivl […] om […] hensigt[en] om at forlade medlemsstaternes område inden udløbet af det visum, der ansøges om« (
                     12
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Det fremgår således af ordlyden af visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra b), at for at afslå en ansøgning om visum med den begrundelse, at ansøgeren ikke har til hensigt at forlade medlemsstaternes område, skal de myndigheder, der har ansvaret for at behandle en sådan ansøgning, nære begrundet tvivl om, hvorvidt ansøgeren reelt har til hensigt at vende tilbage. Den begrundede tvivl kommer således ikke ansøgeren til gode. Derimod er det ikke tilstrækkeligt, at retten nærer almindelig tvivl (
                     13
                  ), idet der skal være tale om begrundet tvivl.
            
         
               33.
            
            
               Begrundet tvivl er ganske vist et begreb, der er særlig vanskeligt at definere. Det kan dog indledende siges, at begrundet tvivl ligger midtvejs mellem på den ene side overbevisning, sikkerhed, og på den anden siden en mindre eller rent hypotetisk tvivl.
            
         
               34.
            
            
               Det bemærkes, at en række omstændigheder, der kendetegner visumområdet, har forhindret lovgiver i at foretage en nærmere kodificering af indholdet af de kriterier, der kan begrunde et afslag, og dermed nærmere definere de elementer, der kan fastlægge hensigten til at forlade området. Kommissionen anførte således allerede i forslaget til forordning om en fællesskabskodeks for visum, at »Kommissionen erkender, at kernelovgivningen finder direkte anvendelse i medlemsstaterne, men er også opmærksom på forskellene i de individuelle tilfælde, og de lokale forhold gør det meget svært at udforme detaljerede regler, der gælder under alle omstændigheder og dækker alle situationer« (
                     14
                  ). Det vil dog være nyttigt over for den forelæggende ret i det omfang, det er muligt, at angive, hvorledes de myndigheder, der skal behandle en visumansøgning, kan fastslå, at der foreligger begrundet tvivl om hensigten til at forlade medlemsstaternes område.
            
         
               35.
            
            
               Det er i denne henseende nødvendigt at henvise til håndbogen om behandling af visumansøgninger og ændring af udstedte visa, der er udarbejdet af Kommissionen (
                     15
                  ), og som indeholder instrukser om den praktiske anvendelse af visumkodeksens bestemmelser (
                     16
                  ), der – om end de ikke bindende – kan være oplysende. Den nævnte håndbogs punkt 7.12 nævner en række faktorer, som de myndigheder, der skal behandle en visumansøgning, kan tage i betragtning ved vurderingen af ansøgerens hensigt om at forlade området. Det følger heraf, at der er to grupper af kriterier, som skal undersøges, nemlig de kriterier, der vedrører den »objektive« situation i ansøgerens hjemland, og de kriterier, som jeg anser for mere »subjektive«, idet de vedrører ansøgerens individuelle situation. Det er udtrykkeligt anerkendt, at disse sidstnævnte kriterier »kan variere afhængig af ansøgerens opholdsland« (
                     17
                  ), hvilket overlader en bred skønsmargen til de besluttende myndigheder. Der kan imidlertid under alle omstændigheder kun foreligge begrundet tvivl, når »alle elementer [er taget] i betragtning for at sikre en objektiv vurdering« (
                     18
                  ), og »hver enkelt ansøgning skal vurderes særskilt« (
                     19
                  ). Det kan således ikke alene på baggrund af en simpel formodning eller en undersøgelse af de »objektive« kriterier, der vedrører situationen i hjemlandet, konstateres, at der foreligger begrundet tvivl.
            
         
               36.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål – således som jeg har omformuleret det – med, at i henhold til visumkodeksens artikel 21, stk. 1, sammenholdt med denne kodeks’ artikel 32, stk. 1, litra b), skal de myndigheder, der har ansvaret for at behandle en visumansøgning, hvis de vil afvise ansøgningen med den begrundelse, at ansøgeren ikke har til hensigt at vende tilbage, nære begrundet tvivl om, hvorvidt ansøgeren reelt har til hensigt at vende tilbage, efter de har taget hensyn til alle de faktorer, der er nødvendige for at sikre en objektiv vurdering, som omfatter både de faktorer, der vedrører situationen i hjemlandet, og de faktorer, der vedrører ansøgerens individuelle situation, og til den af ansøgeren fremlagte dokumentation.
            
         C – Det andet og det tredje spørgsmål
      
      
               37.
            
            
               Med det andet og det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om visumkodeksen skaber en form for subjektiv ret for tredjelandsstatsborgere, som indebærer en pligt for de myndigheder, der har ansvaret for at behandle en visumansøgning, til at udstede et visum til kortvarigt ophold til ansøgeren, når ansøgeren opfylder indrejsebetingelserne i visumkodeksens artikel 21, og ingen af de afslagsgrunde, der er nævnt i den nævnte kodeks’ artikel 32, stk. 1, kan gøres gældende over for ansøgeren. Den forelæggende ret ønsker dermed ligeledes oplyst, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der kun giver mulighed for at udstede et visum, når de betingelser, som jeg netop har beskrevet, er opfyldt, er i overensstemmelse med visumkodeksen.
            
         
               38.
            
            
               Den tyske regering har under retsmødet for Domstolen anført, at det afslag, som blev meddelt Rahmanian Koushkaki, ikke var støttet på andre grunde end dem, der fremgår af visumkodeksens artikel 32, stk. 1, og har fastholdt, at de tyske konsulære myndigheder netop meddelte afslag, da der forelå tvivl om, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen havde til hensigt at forlade Tyskland inden udløbet af det visum, som han havde ansøgt om. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Rahmanian Koushkaki opfylder indrejsebetingelserne i visumkodeksens artikel 21, og at ingen af afslagsgrundene i den nævnte kodeks’ artikel 32, stk. 1, kan gøres gældende over for ham. Jeg har imidlertid anført ovenfor (
                     20
                  ), at den forelæggende rets vurdering ikke er fejlfri. Det kan derfor ikke udelukkes, at den forelæggende ret med anlæggelsen af den korrekte fortolkning når frem til, at de tyske konsulære myndigheder med rette kunne meddele sagsøgeren i hovedsagen afslag med henvisning til, at han ikke havde til hensigt at forlade området. Det skal derfor præciseres, at det kun fortsat er relevant at besvare det andet og tredje spørgsmål for det tilfælde, at den forelæggende ret – efter at have noteret sig, at ansøgerens villighed til at forlade området i visumkodeksens forstand udgør en selvstændig afslagsgrund i forhold til truslen mod den offentlige orden – fortsat finder, at den nævnte ansøger opfylder indrejsebetingelserne i den nævnte kodeks’ artikel 21, og at ingen af afslagsgrundene i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, kan gøres gældende over for ham.
            
         
               39.
            
            
               Disse spørgsmål rejser det underliggende spørgsmål, om visumkodeksen indebærer en fuldstændig harmonisering inden for området vedrørende udstedelse af visa til kortvarigt ophold til tredjelandsstatsborgere med den virkning dels, at en medlemsstat ikke kan tilføje andre afslagsgrunde til de grunde, der allerede fremgår af visumkodeksens artikel 32, stk. 1, dels at samtlige medlemsstater, såfremt betingelserne i den nævnte kodeks’ artikel 21 og artikel 32, stk. 1, er opfyldt, har pligt til at udstede et visum til kortvarigt ophold til ansøgeren, idet ansøgeren har et krav på at få udstedt visum, som den pågældende kan påberåbe sig direkte over for den medlemsstat, hvortil han har indleveret sin ansøgning.
            
         
               40.
            
            
               Med henblik på at besvare dette spørgsmål vil jeg først foretage en ordlydsfortolkning af visumkodeksen, i hvilken forbindelse jeg gerne vil fremhæve, at jeg ved denne fortolkning kun vil vurdere den adfærd, som hver enkelt medlemsstat skal udvise over for ansøgeren. Jeg vil derfor foretage en gennemgang af den ordning, som er indført med viskumkodeksen. Jeg vil afslutte min vurdering med en undersøgelse af, om de resultater, der følger af førnævnte fortolkning, er i overensstemmelse med det formål, der forfølges med den nævnte kodeks. Endelig vil jeg fremføre nogle afsluttede bemærkninger om visumkodeksens merværdi.
            
         1. Fortolkning af ordlyden
      
               41.
            
            
               Det bemærkes for det første, at visumkodeksen ikke indeholder bestemmelser, der fastsætter nogen pligt for medlemsstaterne til at udstede et visum til kortvarigt ophold til de tredjelandsstatsborgere, der ansøger herom, og som opfylder de krav, der fremgår af den nævnte kodeks’ artikel 21 og artikel 32, stk. 1. Selv om kapitel IV har overskriften »Visumudstedelse«, omhandler bestemmelserne i dette kapitel på ingen måde spørgsmålet om, hvorvidt der består en ret til at få udstedt et visum, men vedrører nærmere bestemt betingelserne for at fastlægge gyldighedsperioden og varigheden af opholdet (
                     21
                  ), betingelserne, hvorunder medlemsstaterne kan udstede et visum med begrænset territorial gyldighed (
                     22
                  ), betingelserne for at fastlægge gyldigheden og varigheden af et lufthavnstransitvisum (
                     23
                  ) samt de nærmere regler vedrørende visummærkaten (
                     24
                  ). Kapital IV indeholder endvidere artikel 30, der omhandler »Rettigheder som følge af et udstedt visum«, og hvoraf fremgår, at »[b]esiddelse af et ensartet visum eller et visum med begrænset territorial gyldighed […] ikke i sig selv [giver] ret til indrejse«.
            
         
               42.
            
            
               Det bemærkes for det andet, at det ikke på nogen måde fremgår af visumkodeksen, at den skulle have til formål at gennemføre en fuldstændig harmonisering. Det anføres således i tredje betragtning hertil, at »indførelsen af et fælles lovgivningskorpus, navnlig via konsolidering og udvikling af de eksisterende fællesskabsbestemmelser (de relevante bestemmelser i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 og de fælles konsulære instrukser (EFT 2000 L 239, s. 19)), [udgør] et af de grundlæggende elementer i forbindelse med »en videre udbygning af den fælles visumpolitik som del af et system med flere niveauer, der skal lette den lovlige rejseaktivitet og håndtere den ulovlige indvandring gennem yderligere harmonisering af national lovgivning og behandlingspraksis ved de lokale konsulære missioner« (
                     25
                  ). En harmoniseret anvendelse af visumkodeksen anses endvidere for et ønskeligt mål (
                     26
                  ) og ikke som et resultat, der allerede er opnået med den ordning, der er indført ved den nævnte kodeks.
            
         
               43.
            
            
               Endelig bemærkes for det tredje, at de afslagsgrunde, der er nævnt i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, netop er formuleret særligt bredt i betragtning af »forskellene i de lokale forhold« (
                     27
                  ), således at EU-lovgiver med fuldt kendskab til omstændighederne har overladt den praktiske anvendelse af særlige lovgivningsmæssige bestemmelser til medlemsstaternes konsulære myndigheders vurdering inden for de enkelte geografiske områder »for at sikre en harmoniseret anvendelse af de retlige bestemmelser og undgå »visumshopping« og forskellig behandling af visumansøgerne« (
                     28
                  ). Jeg kan ikke lade være med at bemærke, at der består en mærkværdig modsætning mellem anerkendelsen af, at de lokale omstændigheder er meget forskellige, og ønsket om at sikre en harmoniseret anvendelse, der i sidste ende er overladt til de konsulære myndigheders vurdering.
            
         
               44.
            
            
               Hvad angår selve visumkodeksens ordlyd er der således ingen holdepunkter for at antage, at EU-lovgiver på tidspunktet for udfærdigelsen af den nævnte kodeks udtrykkeligt ønskede at skabe en subjektiv ret for ansøgere fra tredjelande til at få udstedt et visum til kortvarigt ophold. Inden for et så følsomt område som det nævnte kan man ikke stille sig tilfreds med et argument om, at det for lovgiver skulle være tilstrækkeligt kun indirekte at skabe en sådan rettighed.
            
         
               45.
            
            
               Tilbage står at undersøge, om denne konklusion bestyrkes af en systemisk fortolkning af visumkodeksen.
            
         2. Systemisk fortolkning
      
               46.
            
            
               Vedtagelsen af visumkodeksen indgår som et led i den progressive opbygning af en visumpolitik på EU-plan, som er iværksat af visse medlemsstater og mellem medlemsstater inden for rammerne af Schengenaftalen, konventionen om gennemførelse af denne aftale og de fælles konsulære instrukser. Visumområdet er, efterhånden som traktaterne har udviklet sig, gradvist blev omfattet af EU-lovgivningen.
            
         
               47.
            
            
               Det må imidlertid ikke glemmes, at spørgsmålet om udstedelse af visa til tredjelandsstatsborgere er et særdeles følsomt område for medlemsstaterne. Hvis der findes et folkeretlig princip, der anses for at være et karakteristisk udtryk for statssuveræniteten, er det netop princippet, hvorefter staterne har ret til at kontrollere udlændinges indrejse på deres område (
                     29
                  ). Selv om medlemsstaterne klart har accepteret ikke at anvende et sådant princip på de unionsborgere, hvis ret til fri bevægelighed er sikret ved det »forfatningsmæssige grundlag«, som Unionen hviler på (
                     30
                  ), forekommer situationen langt mindre klar, når der er tale om tredjelandsstatsborgeres adgang til medlemsstaternes område, og dette gælder så meget desto mere, når tredjelandsstatsborgeren ikke har en tæt familiemæssig tilknytning til en unionsborger (
                     31
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Det samarbejde, der er indledt inden for rammerne af Schengenaftalen, og som i dag er kodificeret i visumkodeksen, må ikke fjerne opmærksomheden fra de internationale spørgsmål, som er forbundet hermed. Det synes i denne henseende hensigtsmæssigt at minde om, at Det Europæiske Råd inden for rammerne af Stockholmprogrammet, der blev vedtaget i 2010 (
                     32
                  ) – dvs. efter vedtagelsen af visumkodeksen – opfordrede Kommissionen til at »styrke sin indsats for at sikre princippet om gensidighed på visumområdet og forhindre, at tredjelande (gen)indfører visumkrav over for en medlemsstat, og finde frem til foranstaltninger, der kan anvendes inden indførelsen af mekanismen for gensidighed på visumområdet over for disse tredjelande« (
                     33
                  ). Det Europæiske Råd anførte endvidere, at »[m]ed henblik på at skabe mulighed for at gå videre til et nyt stadium i udviklingen af den fælles visumpolitik opfordrer Det Europæiske Råd under hensyn til medlemsstaternes beføjelser på dette område Kommissionen til at fremlægge en undersøgelse af muligheden for at indføre en fælles europæisk udstedelsesmekanisme for visa til kortvarige ophold« (
                     34
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Anerkendelsen af en subjektiv ret ville gøre visumudstedelsen automatisk, hvilket er vanskeligt at forene med de overvejelser, der er forbundet med gensidighed, f.eks. i de tilfælde, hvor de tredjelande, der er opført i bilag I til forordning nr. 539/2001, skærper deres politik på området for udstedelse af visa til unionsborgere betydeligt.
            
         
               50.
            
            
               Det følger under alle omstændigheder af retsmidler i den afledte ret, at et visum ikke anses for en rettighed, men for en pligt, der påhviler den person, som ønsker at opholde sig i en kortere periode på en medlemsstats område, dvs. som en forudsætning for at kunne indrejse på Unionens område. Ved visum forstås således i forordning nr. 539/2001 »en tilladelse, der er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, der er truffet af en medlemsstat, og som kræves i forbindelse med indrejse med henblik på et planlagt ophold i denne medlemsstat […] på højst tre måneder i alt« (
                     35
                  ). Schengengrænsekodeksen definerer ikke et visum på en anden måde (
                     36
                  ). Som jeg har anført ovenfor, fastsætter visumkodeksen ikke på noget sted udtrykkeligt en ret til at få udstedt et visum, men det nævnes derimod gentagne gange, at der er tale om en pligt, som de berørte tredjelandsstatsborgere er underlagt (
                     37
                  ), og visum defineres som »en tilladelse udstedt af en medlemsstat« (
                     38
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Den omstændighed, at et visum anses for en pligt, som de berørte tredjelandsstatsborgere er underlagt, og ikke som en rettighed, kan især forklares ved visummets funktion. Et visum forstået som en forudgående tilladelse til at indrejse på et område, er et middel til at kontrollere indrejseaktiviteten og dermed migrationsbevægelser, men kan samtidig anses for et udenrigs- og sikkerhedspolitisk redskab. De foranstaltninger, der er iværksat på EU-plan inden for visumområdet, forfølger et klart defensivt mål, nemlig at bekæmpe ulovlig indvandring (
                     39
                  ) og undgå »visumshopping« (
                     40
                  ), dvs. forhindre, at en medlemsstat vedtager en visumpolitik, der er langt mere fordelagtig for ansøgerne, idet en sådan politik medfører en potentiel risiko for at destabilisere Schengenområdet på grund af den manglende kontrol ved de indre grænser.
            
         
               52.
            
            
               Dette er netop grunden til, at der i visumkodeksen er indført en pligt til at give afslag på visum, når de betingelser, der stilles til ansøgeren, ikke er opfyldt. Domstolen har i øvrigt fastslået, at den omstændighed, at de stater, der deltager i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen, automatisk skal meddele afslag, såfremt ansøgeren ikke opfylder indrejsebetingelserne, »er udtryk for det princip om samarbejde mellem de kontraherende stater, som ligger til grund for Schengenreglerne, og som er nødvendigt for at sikre funktionsdueligheden af et integreret forvaltningssystem, der har til formål at garantere et højt og ensartet niveau for kontrol med og overvågning af de ydre grænser som et modstykke til den frie passage af de indre grænser i Schengen-området« (
                     41
                  ).
            
         
               53.
            
            
               De krav, der er forbundet med kontrollen af de ydre grænser, fremgår tillige af visumkodeksens retsgrundlag. Selv om visumkodeksen faktisk er baseret på artikel 62, stk. 2, litra b), nr. ii), EF, der foreskriver, at der skal fastsættes EU-retlige visumregler »for forventet ophold i højst tre måneder, herunder procedurer og betingelser for medlemsstaternes udstedelse af visa«, omhandler artikel 62, stk. 2, litra a), EF, der ligeledes er nævnt som retsgrundlag for den omhandlede forordning, vedtagelse af »foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes ydre grænser, hvori der fastlægges standarder og procedurer, som medlemsstaterne skal følge ved udøvelse af personkontrol ved disse grænser«.
            
         
               54.
            
            
               Jeg tvivler således stærkt på, at medlemsstaterne med vedtagelsen af en visumkodeks i form af en forordning de facto skulle have givet tilsagn til, at der foretages en så grundlæggende kvalitativ ændring som overgangen fra en forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, til at meddele afslag på udstedelsen af et visum, således som det følger af Schengenreglerne, til indførelsen af en subjektiv ret til at få udstedt et visum, som tredjelandsstatsborgere kan påberåbe sig, idet hverken en fortolkning ud fra ordlyden eller en systemisk fortolkning synes at bestyrke en sådan argumentation.
            
         
               55.
            
            
               Jeg skal endelig tilføje et sidste aspekt, som efter min opfattelse viser, at EU-lovgiver ikke har anset visumkodeksen for et instrument, der fastsætter en subjektiv ret til at få udstedt et visum. Blandt de væsentlige forbedringer, der er indført med den nævnte kodeks – forbedringer, som jeg vender tilbage til nedenfor – er bl.a. indførelsen af en ret til at påklage en afgørelse om afslag på visum (
                     42
                  ). Lovgiver har imidlertid ikke fastsat en ret til at anlægge et søgsmål (
                     43
                  ) og lovgiver har ved at henvise til national lovgivning overladt det til medlemmernes skøn at fastsætte reglerne for udøvelsen af denne klageret. Medlemsstaterne er endvidere blevet indrømmet en længere frist til at tilrettelægge deres nationale ordninger, og det tidspunkt, hvor den bestemmelse, hvorved den nævnte klageret indføres, er blevet udskudt til den 5. april 2011 (
                     44
                  ). Det fremgår af årsrapporten fra Agenturet for Grundlæggende Rettigheder i Den Europæiske Union vedrørende 2011 (
                     45
                  ), at klager over afslag på Schengenvisum i de enkelte medlemsstater enten indgives til en administrativ myndighed, til et domstolslignende organ eller til en retsinstans. Disse forskelle, der skyldes medlemsstaterne modvilje mod at forpligte sig yderligere hvad angår de rent processuelle garantier, som visumansøgerne indrømmes, såvel som de konkrete vanskeligheder, der er forbundet med at indføre en effektiv domstolsbeskyttelse for de personer, som ikke har adgang til det nationale område, er vanskelige at forene med argumentet om, at der skulle være indført en subjektiv ret.
            
         3. Undersøgelse af, om de opnåede resultater er i overensstemmelse med det formål, der forfølges med visumkodeksen
      
               56.
            
            
               Ved undersøgelsen af, om resultatet af den ordlydsfortolkningen og den systemiske fortolkning, der er foretaget ovenfor, er i overensstemmelse med de formål, der forfølges med visumkodeksen, skal der tages hensyn til den omstændighed, at visumkodeksen ikke kun har til formål at sikre, at de medlemsstater, der deltager i Schengenområdet, udviser en bestemt adfærd over for visumansøgere, således at den procedure, som de skal følge, og de betingelser, som de skal anvende, bliver lettere at forstå for ansøgeren og dermed giver ansøgeren en værdig og respektfuld behandling.
            
         
               57.
            
            
               Visumkodeksen forfølger ligeledes et andet formål, der er knyttet til det forhold, at den indgår i konteksten for samarbejdet mellem de stater, der deltager i Schengenområdet, og som har besluttet at indføre en reel solidaritet, således at virkningerne af en afgørelse truffet af en medlemsstat ikke begrænses til kun denne medlemsstats område (
                     46
                  ), men derimod udvides til at omfatte hele Schengenområdet.
            
         
               58.
            
            
               Der er således med visumkodeksen ikke blot pålagt medlemsstaterne en række forpligtelser over for visumansøgeren, men visumkodeksen har tillige til formål at pålægge hver enkelt medlemsstat en pligt over for de andre medlemsstater i Schengenområdet til at afslå at udstede et visum, såfremt de i visumkodeksen indeholdte betingelser ikke er opfyldt på grund af virkninger, som visummet ville have i alle disse øvrige medlemsstater. Det er i denne henseende muligt, at brugen af verbet »kan« i visumkodeksens artikel 24, stk. 1, har en anden betydning end den, som følger af en ordlydsfortolkning eller en systemisk fortolkning. Det kan nemlig tænkes, at EU-lovgiver har tillagt det ovenfor nævnte formål betydning, nemlig den mulighed (der følger af brugen af verbet at kunne), at hver enkelt stat i Schengenområdet kun tildeler et visum, der har virkninger erga omnes, såfremt de betingelser, der er nævnt i den nævnte kodeks, er opfyldt.
            
         
               59.
            
            
               En sådan formålsfortolkningen af visumkodeksen synes at bestyrke, at der ikke er fastsat en subjektiv ret til at få udstedt et Schengenvisum.
            
         4. Visumkodeksens merværdi
      
               60.
            
            
               Efter min opfattelse har ansøgerne på EU-rettens og nærmere bestemt visumkodeksens nuværende udviklingstrin ingen ret til at få udstedt et Schengenvisum. Medlemsstaterne kan imidlertid ikke frit bestemme, hvorledes de visumansøgninger, de modtager, skal behandles, og selv om der ikke med visumkodeksen er indført en subjektiv ret for ansøgeren, har visumkodeksen dog bidraget betydeligt til at forbedre de garantier, som ansøgerne derved er sikret.
            
         
               61.
            
            
               Der indføres med visumkodeksen en harmonisering af proceduren for at ansøge om visum, idet den bl.a. indeholder bestemmelse om visumgebyr (
                     47
                  ), tilskynder til brug af en standardformular for ansøgning om Schengenvisum (
                     48
                  ), fastlægger betingelserne for, at ansøgningen kan antages til behandling (
                     49
                  ), og fastsætter en pligt for medlemsstaterne til at træffe afgørelse inden for en kort frist (
                     50
                  ), at begrunde deres afslag (
                     51
                  ), og at indføre en klageadgang i tilfælde af, at der meddeles afslag (
                     52
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Ud over at samle de bindende bestemmelser om de betingelser, der regulerer proceduren for udstedelse af visum, i en samlet tekst, har visumkodeksen bidraget til at fremme politikken inden for området ved at øge læsevenligheden, gennemsigtigheden og ved at skabe sammenhæng (
                     53
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Den materielle harmonisering er efter min opfattelse mere mangelfuld og synes at udvande fremskridtene ved den processuelle harmonisering, idet proceduren for udstedelse af visum kan blive vilkårlig, så længe der ikke foreligger en præcis EU-retlig definition af indrejsebetingelserne, risikovurderingen og afslagsgrundene i viskumkodeksens artikel 21 og artikel 32, stk. 1.
            
         
               64.
            
            
               Det er derfor væsentligt at fremhæve, at EU-lovgiver har ønsket at forebygge sådanne uhensigtsmæssigheder ved at underlægge visumkodeksen de grundlæggende rettigheder (
                     54
                  ) og navnlig den menneskelige værdighed. I forlængelse af de krav, der nævnes i sjette og syvende betragtning til visumkodeksen, fremgår det således af dennes artikel 39, at medlemsstaterne har pligt til at sikre, at ansøgerne modtages »høfligt« (
                     55
                  ), at deres konsulære medarbejdere udviser »fuld respekt for den menneskelige værdighed« og træffer foranstaltninger, der »stå[r] i forhold til de mål, der forfølges« (
                     56
                  ), under iagttagelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling (
                     57
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Uanset hvor bredt et skøn, der er overladt til medlemsstaterne ved den materielle vurdering af de betingelser og begrundelser, der er nævnt i visumkodeksens artikel 21 og artikel 32, stk. 1, er det et ufravigeligt krav, at dette skøn afgrænses af respekten for ansøgerens grundlæggende rettigheder, herunder i særdeleshed ansøgerens værdighed, samt af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
            
         
               66.
            
            
               Det bemærkes endelig, at visumkodeksen er andet end en subjektiv ret til at få udstedt et visum og indebærer en pligt for medlemsstaterne til, ud over overholdelsen af de betingelser, der er nødvendige for at sikre, at visummet opnår de samme virkninger i alle de medlemsstater, der deltager i Schengenområdet, at sikre, at proceduren gennemføres under overholdelse af ansøgerens grundlæggende rettigheder, hvilket indebærer, således som jeg allerede har nævnt, at hver enkelt visumansøgning skal behandles ud fra en samlet vurdering af situationen under behørig hensyntagen til den personlige og menneskelige kontekst, som ligger til grund for den enkelte ansøgning, og således ikke på grundlag af simple formodninger.
            
         
               67.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det første og det andet præjudicielle spørgsmål samlet med, at visumkodeksen ikke kan fortolkes således, at den indebærer en subjektiv ret for ansøgerne til at få udstedt et Schengenvisum. Den nævnte kodeks indebærer imidlertid en pligt for medlemsstaterne til at behandle ansøgninger om Schengenvisum ud fra en samlet vurdering af situationen, der ud over overholdelsen af de betingelser, der er nødvendige for at sikre, at visummet får virkning i alle de medlemsstater, der deltager i Schengenområdet, tager behørigt hensyn til den personlige og menneskelige kontekst, som ligger til grund for den enkelte ansøgning, og på grundlag af en procedure, der fuldt ud respekterer de grundlæggende rettigheder, herunder navnlig den menneskelige værdighed, og som gennemføres i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
            
         
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               68.
            
            
               På grundlag af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen, at Verwaltungsgericht Berlins præjudicielle spørgsmål besvares som følger:
               
                        »1)
                     
                     
                        I henhold til artikel 21, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa, sammenholdt med denne forordnings artikel 32, stk. 1, litra b), skal de myndigheder, der har ansvaret for at behandle en visumansøgning, hvis de vil afvise ansøgningen med den begrundelse, at ansøgeren ikke har til hensigt at vende tilbage, nære begrundet tvivl om, hvorvidt ansøgeren reelt har til hensigt at vende tilbage, efter at de har taget hensyn til alle de faktorer, der er nødvendige for at sikre en objektiv vurdering, som omfatter både de faktorer, der vedrører situationen i hjemlandet, og de faktorer, der vedrører ansøgerens individuelle situation, og til den af ansøgeren fremlagte dokumentation.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Forordning nr. 810/2009 kan ikke fortolkes således, at den indebærer en subjektiv ret for ansøgerne til at få udstedt et Schengenvisum. Den nævnte forordning indebærer imidlertid en pligt for medlemsstaterne til at behandle ansøgninger om Schengenvisum ud fra en samlet vurdering af situationen, der ud over overholdelsen af de betingelser, der er nødvendige for at sikre, at visummet får virkning i alle de medlemsstater, der deltager i Schengenområdet, tager behørigt hensyn til den personlige og menneskelige kontekst, som ligger til grund for den enkelte ansøgning, og på grundlag af en procedure, der fuldt ud respekterer de grundlæggende rettigheder, herunder navnlig den menneskelige værdighed, og som gennemføres i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – Jf. rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om, hvordan det lokale Schengensamarbejde har fungeret i de første to år af gennemførelsen af visumkodeksen (KOM(2012) 648 endelig).
      (
            3
         ) – EUT L 243, s. 1.
      (
            4
         ) – EFT L 81, s. 1.
      (
            5
         ) – EUT L 105, s. 1.
      (
            6
         ) – BGBl. I af 25.2.2008, s. 162.
      (
            7
         ) – I henhold til artikel 8, stk. 2, i aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne (EUT 2008 L 53, s. 52).
      (
            8
         ) – For nemheds skyld og for at sikre sammenhæng med visumkodeksen anvendes i dette forslag til afgørelse udtrykket konsulære myndigheder som fællesbetegnelse for medlemsstaternes diplomatiske og konsulære repræsentationer.
      (
            9
         ) – Jf. 28. betragtning til og artikel 1, stk. 1, i visumkodeksen.
      (
            10
         ) – Jf. visumkodeksens artikel 14, stk. 1, litra d).
      (
            11
         ) – Punkt B i bilag II til visumkodeksen. Ansøgeren kan f.eks. fremlægge en retur-flybillet, bevis for ejerskab af fast ejendom eller for integration i bopælslandet.
      (
            12
         ) – Min fremhævelse.
      (
            13
         ) – Mens det af Kommissionens forslag til forordning fremgik, at der ikke måtte foreligge »tvivl« (jf. artikel 18, stk. 7, i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fællesskabskodeks for visa, (KOM(2006) 403 endelig af 19.7.2006)), fremgår det af den endelige tekst, at der skal være tale om bestyrket tvivl, dvs. begrundet tvivl.
      (
            14
         ) – Punkt 3.3 i ovennævnte forslag til forordning.
      (
            15
         ) – Kommissionens afgørelse af 19.3.2010 om en håndbog om behandling af visumansøgninger og ændring af udstedte visa (K(2010) 1620 endelig), som ændret ved Kommissionens afgørelse af 4.8.2011 (K(2011) 5501 endelig).
      (
            16
         ) – Jf. visumkodeksens artikel 51.
      (
            17
         ) – Punkt 7.12 i den ovennævnte håndbog om behandling af visumansøgninger og ændring af udstedte visa.
      (
            18
         ) – Ibidem.
      (
            19
         ) – Ibidem.
      (
            20
         ) – Jf. dette forslag til afgørelse, punkt 24 ff.
      (
            21
         ) – Jf. visumkodeksens artikel 24. Det bemærkes navnlig, at det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, at »et visum kan udstedes for en, to eller flere indrejser« (min fremhævelse).
      (
            22
         ) – Jf. visumkodeksens artikel 25.
      (
            23
         ) – Jf. visumkodeksens artikel 26.
      (
            24
         ) – Jf. visumkodeksens artikel 27-29.
      (
            25
         ) – Min fremhævelse.
      (
            26
         ) – Jf. bl.a. 18. og 22. betragtning til visumkodeksen. Jf. endvidere dom af 10.4.2012, sag C-83/12 PPU, Vo, EU:C:2012:202, præmis 36.
      (
            27
         ) – 18. betragtning.
      (
            28
         ) – Ibidem.
      (
            29
         ) – Dette princip anerkendes tillige af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 26.7.2005, N mod Finland, sag nr. 38885/02, præmis 158 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            30
         ) – Dom af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1339, præmis 23.
      (
            31
         ) – Jf. vedrørende dette tilfælde visumkodeksens artikel 1, stk. 2, litra a).
      (
            32
         ) – Stockholmprogrammet – Et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til deres beskyttelse (EUT 2010, C 115, s. 1).
      (
            33
         ) – Jf. punkt 5.2 i det nævnte program.
      (
            34
         ) – Ibidem. Min fremhævelse.
      (
            35
         ) – Artikel 2 i forordning nr. 539/2001.
      (
            36
         ) – Jf. bl.a. Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, litra b), og artikel 7, stk. 3, litra a), nr. i).
      (
            37
         ) – Jf. fjerde og femte betragtning til og artikel 1, stk. 2, og artikel 3 i visumkodeksen.
      (
            38
         ) – Visumkodeksens artikel 2, nr. 2).
      (
            39
         ) – Jf. femte betragtning til forordning nr. 539/2001 og tredje, femte og sjette betragtning til visumkodeksen. Selv om målet om at lette den lovlige rejseaktivitet nævnes i tredje betragtning til visumkodeksen, bemærkes, at målet om at bekæmpe illegal indvandring tillægges større betydning i Schengenreglerne og den nævnte kodeks. Jf. bl.a. punkt V i de fælles konsulære instrukser til de diplomatiske og konsulære repræsentationer (EUT 2005 C 326, s. 1).
      (
            40
         ) – 14. og 18. betragtning til visumkodeksen.
      (
            41
         ) – Dom af 31.1.2006, sag C-503/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1097, præmis 37. Hvad angår pligten til at meddele afslag på visum, jf. ligeledes det opdaterede katalog med henstillinger om korrekt anvendelse af Schengenreglerne og bedste praksis (den del, der vedrører udstedelse af visa), udfærdiget af den redaktionsgruppe, der har ansvaret for at opdatere Schengenkataloget vedrørende udstedelse af visa (dok. 12099/09 af 10.7.2009, s. 10).
      (
            42
         ) – Visumkodeksens artikel 32, stk. 3.
      (
            43
         ) – Det bemærkes, at hverken Kommissionen eller Europa-Parlamentet i henholdsvis forslaget til forordning og rapporten om det nævnte forslag til forordning (Rapport Lax af 18.4.2008, A6-0161/2008) fremførte bemærkninger om den manglende mulighed for at indbringe klagen for en domstol.
      (
            44
         ) – Visumkodeksens artikel 58, stk. 5.
      (
            45
         ) – Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder »Årsrapport 2011 – Grundlæggende rettigheder: Udfordringer og resultater i 2011«, s. 89-91.
      (
            46
         ) – Med undtagelse af de visa, der udstedes i henhold til visumkodeksens artikel 25.
      (
            47
         ) – Visumkodeksens artikel 16.
      (
            48
         ) – Bilag I til visumkodeksen.
      (
            49
         ) – Visumkodeksens artikel 18 ff.
      (
            50
         ) – Visumkodeksens artikel 23.
      (
            51
         ) – Visumkodeksens artikel 32, stk. 2. Bilag VI til kodeksen nævner en standardformular, der kan anvendes til at meddele og begrunde afslaget, samt annullere eller inddrage et visum. I henhold visumkodeksen er der imidlertid tale om en forholdsvis kortfattet begrundelse, idet der kun er tale om, at der sættes kryds ud for én af de elleve grunde for at afslå, annullere eller inddrage et visum.
      (
            52
         ) – Visumkodeksens artikel 32, stk. 3.
      (
            53
         ) – Jf. endvidere ovenstående gennemgang af forslaget til forordning.
      (
            54
         ) – Jf. 29. betragtning til visumkodeksen.
      (
            55
         ) – Visumkodeksens artikel 39, stk. 1.
      (
            56
         ) – Visumkodeksens artikel 39, stk. 2.
      (
            57
         ) – Visumkodeksens artikel 39, stk. 3.