CELEX: 62017CC0216
Language: pt
Date: 2018-10-03 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral M. Campos Sánchez-Bordona apresentadas em 3 de outubro de 2018.#Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust e Coopservice Soc. coop. arl contra Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica - Sebino (ASST) e o.#Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato.#Reenvio prejudicial — Diretiva 2004/18/CE — Artigo 1.o, n.o 5 — Artigo 32.o, n.o 2 — Adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços — Acordos‑quadro — Cláusula de extensão do acordo‑quadro a outras entidades adjudicantes — Princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos operadores económicos — Não determinação do volume dos contratos públicos subsequentes ou determinação por referência às necessidades ordinárias das entidades adjudicantes não signatárias do acordo‑quadro — Proibição.#Processo C-216/17.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
      apresentadas em 3 de outubro de 2018 (
            1
         )
      
         Processo C‑216/17
      
      Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust,
      Coopservice Soc. coop. arl
      contra
      Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica — Sebino (ASST),
      Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
      Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
      sendo intervenientes:
      Markas Srl,
      ATI — Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio,
      Regione Lombardia
      
         [pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]
      
      «Pedido prejudicial — Contratos de empreitada de obras públicas, contratos públicos de fornecimento e contratos públicos de serviços — Diretiva 2004/18/CE — Acordos‑quadro — Cláusula de extensão»
      
               1.
            
            
               O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) submeteu novamente ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial sobre a interpretação da Diretiva 2004/18/CE (
                     2
                  ). A questão que agora coloca é a de saber se, em 2015, um organismo público‑sanitário, na qualidade de entidade adjudicante, podia adjudicar diretamente um contrato para a prestação de determinados serviços à sociedade adjudicatária com a qual outro organismo público análogo tinha previamente (em 2011) subscrito um acordo similar, qualificado pelo órgão jurisdicional de reenvio de acordo‑quadro, no sentido daquela diretiva.
            
         
               2.
            
            
               Além disso, o órgão de reenvio pretende saber se, neste contexto, no acordo‑quadro é imprescindível consignar a quantidade de prestações que as entidades adjudicantes poderão solicitar ao celebrar os contratos subsequentes e se, a sê‑lo, essa informação pode ser prestada por referência ao critério das suas «necessidades ordinárias».
            
         
         I. Quadro jurídico
      
      
         
            A.
          
            Direito da União Europeia: Diretiva 2004/18
         
      
      
               3.
            
            
               De acordo com os considerandos 11, 15 e 36 da Diretiva 2004/18:
               
                        «(11)
                     
                     
                        Deve prever‑se uma definição comunitária de acordo‑quadro, bem como regras específicas para os acordos‑quadro celebrados em relação a contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente Diretiva. De acordo com essas regras, quando uma entidade adjudicante celebra, nos termos do disposto na presente Diretiva, um acordo‑quadro relativo, nomeadamente, à publicidade, aos prazos e às condições para a apresentação de propostas, pode celebrar, durante o período de vigência desse acordo‑quadro, contratos nele baseados, quer aplicando os termos do acordo‑quadro quer, se nem todos os termos tiverem sido fixados de antemão nesse acordo‑quadro, reabrindo concurso entre partes no acordo‑quadro sobre os termos não fixados. A reabertura de concurso deve obedecer a determinadas regras destinadas a assegurar a necessária flexibilidade e garantir o respeito dos princípios gerais, incluindo o da igualdade de tratamento. Por estas razões, a vigência dos acordos‑quadro deve ser limitada e não deve poder exceder quatro anos, salvo em casos devidamente justificados pelas entidades adjudicantes.
                     
                  […]
               
                        (15)
                     
                     
                        Foram desenvolvidas nos Estados‑Membros determinadas técnicas de centralização das compras. Várias entidades adjudicantes foram incumbidas de efetuar aquisições ou de adjudicar contratos públicos/celebrar acordos‑quadro destinados a outras entidades adjudicantes. Dado o grande volume de compras, estas técnicas permitem alargar a concorrência e aumentar a eficácia dos contratos públicos. Por conseguinte, deverá criar‑se uma definição comunitária de central de compras destinada às entidades adjudicantes. É ainda necessário definir as condições em que se pode considerar que, respeitando os princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento, as entidades adjudicantes que contratam empreitadas de obras, fornecimentos e/ou serviços recorrendo a uma central de compras observaram o disposto na presente Diretiva.
                     
                  […]
               
                        (36)
                     
                     
                        O desenvolvimento de uma concorrência efetiva no domínio dos contratos públicos exige que seja dada publicidade a nível comunitário aos anúncios de contratos elaborados pelas entidades adjudicantes dos Estados‑Membros. As informações contidas nesses anúncios devem permitir aos operadores económicos da Comunidade apreciar se os contratos propostos lhes interessam. Para esse efeito, convém dar‑lhes conhecimento suficiente do objeto do contrato e das respetivas condições. […]»
                     
                  
         
               4.
            
            
               Nos termos do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18:
               «“Acordo‑quadro” é um acordo entre uma ou mais entidades adjudicantes e um ou mais operadores económicos, que tem por objeto fixar os termos dos contratos a celebrar durante um determinado período, nomeadamente em matéria de preços e, se necessário, de quantidades previstas.»
            
         
               5.
            
            
               O artigo 2.o da Diretiva 2004/18 prevê::
               «As entidades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e agem de forma transparente.»
            
         
               6.
            
            
               O artigo 9.o da Diretiva 2004/18 tem a seguinte redação:
               «1.   O cálculo do valor estimado de um contrato público baseia‑se no montante total a pagar, sem IVA, estimado pela entidade adjudicante. Este cálculo terá em consideração o montante total estimado, incluindo as eventuais opções e eventuais renovações do contrato.
               […]
               3.   Nenhum projeto de obra ou de aquisição de uma determinada quantidade de fornecimentos e/ou de serviços pode ser cindido para ser subtraído à aplicação da presente diretiva.
               […]
               7.   No caso de contratos públicos de fornecimento ou de serviços que tenham caráter regular ou se destinem a ser renovados durante um determinado período, o valor estimado do contrato deve ser calculado com base:
               
                        a)
                     
                     
                        Quer no valor total real dos contratos análogos sucessivos adjudicados durante os doze meses anteriores ou no exercício anterior, corrigido, se possível, para atender às alterações de quantidade ou de valor suscetíveis de ocorrerem durante os doze meses seguintes à adjudicação do contrato inicial;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Quer no valor total estimado dos contratos sucessivos adjudicados durante os doze meses seguintes à primeira entrega ou durante o exercício, caso este tenha duração superior a doze meses.
                     
                  O método de cálculo do valor estimado de um contrato público não pode ser escolhido com o intuito de o excluir do âmbito da presente diretiva.
               […]
               9.   Nos acordos‑quadro e nos sistemas de aquisição dinâmicos, o valor a tomar em consideração é o valor máximo estimado, sem IVA, de todos os contratos previstos durante toda a vigência do acordo‑quadro ou do sistema de aquisição dinâmico.»
            
         
               7.
            
            
               O artigo 32.o da Diretiva 2004/18 dispõe:
               «1.   Os Estados‑Membros podem prever a possibilidade de as entidades adjudicantes celebrarem acordos‑quadro.
               2.   Para efeitos de celebração de um acordo‑quadro, as entidades adjudicantes seguirão as normas processuais referidas na presente Diretiva em todas as fases até à adjudicação dos contratos baseados nesse acordo‑quadro. A escolha das partes no acordo‑quadro é feita mediante a aplicação dos critérios de adjudicação estabelecidos nos termos do artigo 53.o
               
               Os contratos baseados num acordo‑quadro serão adjudicados segundo os procedimentos previstos nos n.os 3 e 4. Esses procedimentos só são aplicáveis entre as entidades adjudicantes e os operadores económicos que sejam parte no acordo‑quadro desde o início.
               Aquando da adjudicação de contratos baseados num acordo‑quadro, as partes não podem em caso algum, introduzir alterações substanciais nos termos fixados no acordo‑quadro, designadamente no caso a que se refere o n.o 3.
               A duração de um acordo‑quadro não pode ser superior a quatro anos, salvo em casos excecionais devidamente justificados, nomeadamente pelo objeto do acordo‑quadro.
               As entidades adjudicantes não podem recorrer a acordos‑quadro de forma abusiva ou de modo a impedir, restringir ou falsear a concorrência.
               3.   Quando um acordo‑quadro é celebrado com um único operador económico, os contratos baseados nesse acordo‑quadro devem ser adjudicados nos limites dos termos fixados nesse acordo‑quadro.
               Para a adjudicação desses contratos, as entidades adjudicantes podem consultar por escrito o operador parte no acordo‑quadro, pedindo‑lhe que complete, se necessário, a sua proposta.
               4.   Quando um acordo‑quadro é celebrado com vários operadores económicos, o seu número deve ser, no mínimo, três, desde que exista um número suficiente de operadores económicos que cumpram os critérios de seleção e/ou de propostas admissíveis que satisfaçam os critérios de adjudicação.
               A atribuição dos contratos baseados em acordos‑quadro celebrados com vários operadores económicos pode ser feita:
               
                        —
                     
                     
                        quer nos termos estipulados no acordo‑quadro, sem reabertura de concurso;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        quer, quando nem todos os termos se encontrem estipulados no acordo‑quadro, após reabertura de concurso entre as partes com base nos mesmos termos, se necessário precisando‑os, e, se for caso disso, noutros termos indicados no caderno de encargos do acordo‑quadro, recorrendo ao seguinte procedimento:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 Para cada contrato a adjudicar, as entidades adjudicantes consultarão por escrito os operadores económicos suscetíveis de executar o objeto do contrato;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 As entidades adjudicantes fixarão um prazo suficiente para a apresentação das propostas relativas a cada contrato específico, tendo em conta elementos como a complexidade do objeto do contrato e o tempo necessário para o envio das propostas;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 As propostas serão apresentadas por escrito e o respetivo conteúdo deve permanecer confidencial até ao termo do prazo de resposta previsto;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 As entidades adjudicantes atribuirão cada contrato ao proponente que tiver apresentado a melhor proposta com base nos critérios de adjudicação previstos no caderno de encargos do acordo‑quadro.»
                              
                           
                  
         
               8.
            
            
               O artigo 35.o da Diretiva 2004/18 sublinha:
               «[…]
               2.   As entidades adjudicantes que pretendam celebrar um contrato público ou um acordo‑quadro através de um concurso público, de um concurso limitado ou, nas condições definidas no artigo 30.o, de um procedimento por negociação com publicação de um anúncio de concurso ou, nas condições definidas no artigo 29.o, de um diálogo concorrencial, darão a conhecer a sua intenção através de um anúncio de concurso.
               […]
               4.   As entidades adjudicantes que tenham adjudicado um contrato público ou celebrado um acordo‑quadro enviarão um anúncio com os resultados do procedimento de adjudicação, no prazo de 48 dias após a adjudicação do contrato público ou a celebração do acordo‑quadro.
               No caso dos acordos‑quadro celebrados nos termos do artigo 32.o, as entidades adjudicantes estão dispensadas de enviar o anúncio dos resultados de cada adjudicação feita com base nesse acordo.
               […]»
            
         
               9.
            
            
               De acordo com o artigo 36.o, n.o 1, da Diretiva 2004/18:
               «Os anúncios comportarão as informações a que se refere o anexo VII A e, se for caso disso, qualquer outra informação considerada útil pela entidade adjudicante, e serão elaborados no formato dos formulários‑tipo aprovados pela Comissão de acordo com o procedimento referido no n.o 2 do artigo 77.o»
            
         
               10.
            
            
               O anexo VII A regula as «[i]nformações que devem constar dos anúncios de concurso», nestes termos:
               «[…]
               Anúncios de concurso
               […]
               
                        3.
                     
                     
                        […]
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Se for o caso, indicação de que se trata de um acordo‑quadro.
                     
                  […]
               
                        6.
                     
                     
                        […]
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Contratos públicos de serviços.
                        
                                 –
                              
                              
                                 categoria e descrição do serviço. Número(s) de referência à nomenclatura. Quantidade dos serviços a fornecer. Indicar nomeadamente as opções relativamente a aquisições suplementares e, se conhecido, o calendário provisório para o exercício de tais opções, bem como o número de eventuais reconduções. No caso de contratos renováveis no decurso de um determinado período, apresentar igualmente, se conhecida, uma estimativa do calendário dos contratos públicos posteriores relativos aos serviços a adquirir.
                                 No caso de acordos‑quadro, indicar igualmente o período previsto de duração do acordo‑quadro, o valor total estimado das prestações para todo o período de duração do acordo‑quadro, assim como, na medida do possível, o valor e frequência dos contratos a adjudicar.
                              
                           
                  […]
               
                        18.
                     
                     
                        Para os acordos‑quadro: o número, eventualmente o número máximo, previsto de operadores económicos que dele farão parte, duração prevista do acordo‑quadro, especificando, sendo o caso, os motivos que justifiquem uma duração superior a quatro anos.
                        […]»
                     
                  
         
         
            B.
          
            Direito nacional
         
      
      
               11.
            
            
               O decreto legislativo n. 163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Decreto Legislativo n.o 163 — Código dos contratos públicos relativos a empreitadas de obras públicas, serviços e fornecimentos), de 12 de abril de 2006 (
                     3
                  ), vigente à data dos factos, transpôs a Diretiva 2004/18 para o direito italiano. O seu artigo 3.o, n.o 13, define o «acordo‑quadro» nos mesmos termos que o artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18.
            
         
               12.
            
            
               O artigo 59.o do referido decreto legislativo reproduz o artigo 32.o da Diretiva 2004/18, com a ressalva de não estabelecer que a duração de um acordo‑quadro, salvo em casos excecionais, não poderá ser superior a quatro anos. Também não estabelece a proibição expressa de as entidades adjudicantes recorrerem de forma abusiva aos acordos‑quadro ou de forma a impedir, restringir ou falsear a concorrência.
            
         
               13.
            
            
               O artigo 1.o, n.o 449, última parte, da legge n. 296 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Lei n.o 296 — Disposições para a preparação do orçamento anual e plurianual do Estado), de 27 de dezembro de 2006 (
                     4
                  ), impõe aos organismos do Servizio Sanitario Nazionale (Serviço Nacional de Saúde; a seguir «SSN») a obrigação de realizar as suas aquisições através de centrais de compras.
            
         
               14.
            
            
               O artigo 1.o, n.o 12, do decreto legislativo n. 95 — Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (Decreto Legislativo n.o 95 — Disposições urgentes para a revisão da despesa pública com invariância de serviços aos cidadãos), de 6 de julho de 2012 (
                     5
                  ), permite uma alteração posterior que melhore as condições contratuais estabelecidas no concurso inicial, sem necessidade de abertura de novo concurso.
            
         
               15.
            
            
               O artigo 15.o, n.o 13, alínea b), do Decreto Legislativo n.o 95 de 2012 prevê a hipótese de rescisão de um contrato de fornecimento ou de prestação de serviços que se tenha tornado demasiado oneroso e a celebração, sem necessidade de abertura de novo concurso, de um novo contrato cujas condições sejam determinadas com base no contrato em curso celebrado com outras empresas.
            
         
         II. Factos
      
      
               16.
            
            
               As Aziende socio sanitarie territoriali (Entidades Sociossanitárias Territoriais, a seguir «ASST») são entidades públicas regionais que asseguram a assistência aos cidadãos no âmbito do SSN. Não está em causa a sua qualidade de entidades adjudicantes no sentido da Diretiva 2004/18.
            
         
               17.
            
            
               Por questões de equilíbrio orçamental e como medida de contenção de custos, o legislador italiano impôs aos organismos do SSN, salvo raras exceções, a obrigação de adquirir de forma associada os bens e serviços, através de centrais de compras.
            
         
               18.
            
            
               Com base nesse contexto normativo, na sequência de um concurso limitado, a ASST di Desenzano del Garda — à qual sucedeu a ASST del Garda — através do Decreto n.o 828, de 4 de novembro de 2011, adjudicou a um agrupamento temporário de empresas constituído pela Markas Srl e pela Zanetti Arturo & C. Srl, um contrato de serviços de saneamento ambiental, recolha e eliminação de resíduos (
                     6
                  ). A vigência do contrato era de 108 meses, a partir de 1 de dezembro de 2011.
            
         
               19.
            
            
               No caderno de encargos desse contrato, a ASST di Desenzano del Garda inseriu uma cláusula, sob a epígrafe «Extensão do contrato» (
                     7
                  ), nos termos da qual se admitia a possibilidade de «adesão sucessiva» de determinadas ASST que previamente tivessem subscrito um acordo (
                     8
                  ) para realizar o fornecimento agregado de bens e serviços.
            
         
               20.
            
            
               Dessa cláusula, inserida no artigo 2.o, ponto 5, das condições particulares (anexo 3), constavam os seguintes esclarecimentos:
               
                        —
                     
                     
                        «Aos adjudicatários poderá ser pedida a extensão do contrato a uma ou a várias das empresas» mencionadas no final da própria cláusula.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        A duração dessa extensão será igual ao período restante do prazo contratual previsto no concurso inicial.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Cada uma das ASST apenas poderá efetuar uma adesão durante o período contratual «nas mesmas condições da adjudicação em questão».
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Não obstante, o adjudicatário, não é obrigado a aceitar o pedido de extensão. Se a aceitar, surgirá uma «relação contratual autónoma», distinta da que constitui o objeto da adjudicação inicial.
                     
                  
         
               21.
            
            
               No contrato constavam as denominações das dezoito «aziende ospedaliere/sanitarie» (empresas hospitalares e sanitárias) que poderiam beneficiar da cláusula de extensão. Entre elas figurava a Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica — Sebino [agora denominada Azienda Socio Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST)], recorrida no processo inicial.
            
         
               22.
            
            
               Através da decisão n.o 1158, de 30 de dezembro de 2015, a ASST della Valcamonica exerceu a faculdade de adesão prevista na cláusula descrita, para o período compreendido entre 1 de fevereiro de 2016 e 15 de fevereiro de 2021. Consequentemente, celebrou, para esse período, um contrato de serviços de saneamento com a Markas, sem a realização de um concurso adicional ao efetuado inicialmente pela ASST di Desenzano del Garda.
            
         
               23.
            
            
               A referida decisão foi objeto de dois recursos perante o Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, Itália), interpostos, respetivamente, pelo operador que até então fornecia o serviço, a Coopservice Soc. coop. arl (a seguir «Coopservice»), e pela Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridade de Defesa da Concorrência e do Mercado — Antitrust, a seguir «AGCM»).
            
         
               24.
            
            
               Tendo sido negado provimento a ambos os recursos pelo órgão jurisdicional de primeira instância, as recorrentes interpuseram recurso de apelação para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), que submeteu o pedido de decisão prejudicial.
            
         
         III. Questões prejudiciais
      
      
               25.
            
            
               As questões do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) são as seguintes:
               
                        «1)
                     
                     
                        Podem os artigos [1.o] [ (
                              9
                           )], n.o 5[,] e 32.o da Diretiva 2004/18 […] e o artigo 33.o da Diretiva 2014/24/UE [ (
                              10
                           )] ser interpretados no sentido de que permitem a celebração de um acordo‑quadro em que:
                        
                                 –
                              
                              
                                 a autoridade adjudicante age por si só e por conta de outras autoridades adjudicantes especificamente indicadas, as quais, todavia, não participam diretamente na assinatura de tal acordo‑quadro;
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 não é determinada a quantidade das prestações que poderão ser pedidas pelas autoridades adjudicantes não signatárias no momento da celebração, por parte destas, dos contratos subsequentes previstos pelo mesmo acordo‑quadro?
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Em caso de resposta negativa à [primeira] questão […]):
                        Podem os artigos [1.o] [ (
                              11
                           )], n.o 5[,] e 32.o da Diretiva 2004/18 […] e o artigo 33.o da Diretiva 2014/24 […] ser interpretados no sentido de que permitem a celebração de um acordo‑quadro em que:
                        
                                 –
                              
                              
                                 a autoridade adjudicante age por si só e por conta de outras autoridades adjudicantes especificamente indicadas, as quais, todavia, não participam diretamente na assinatura do acordo‑quadro;
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 a quantidade das prestações que poderão ser pedidas pelas autoridades adjudicantes não signatárias no momento da celebração, por parte destas, dos contratos subsequentes previstos pelo mesmo acordo‑quadro, é determinada mediante referência às suas necessidades ordinárias?»
                              
                           
                  
         
         IV. Processo no Tribunal de Justiça e síntese das alegações das partes
      
      
               26.
            
            
               A questão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de abril de 2017. Além da Comissão, depositaram observações escritas a Coopservice, a Markas, e os Governos austríaco, checo, finlandês e italiano.
            
         
               27.
            
            
               No audiência de 12 de julho de 2018 estiveram presentes a Markas, o Governo italiano e a Comissão.
            
         
               28.
            
            
               A título prévio, a Coopservice salientou que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) tinha anulado a cláusula de extensão em litígio aquando de um recurso apresentado no âmbito de outra adjudicação realizada ao abrigo da mesma (pela ASST Carlo Poma).
            
         
               29.
            
            
               Segundo a Coopservice, a questão prejudicial não deve ser admitida porquanto: a) o suposto acordo‑quadro ultrapassa, sem qualquer justificação, o prazo de quatro anos constante do artigo 32.o da Diretiva 2004/18; b) a cláusula objeto do litígio já tinha sido anulada pelo órgão jurisdicional de reenvio; e c) não estão preenchidos os demais requisitos legais que permitiriam qualificar de acordo‑quadro um procedimento de adjudicação como o que se discute no processo a quo.
            
         
               30.
            
            
               Subsidiariamente, a Coopservice propõe uma resposta negativa às duas questões formuladas, visto que, no seu entender, não só não se estabelece a quantidade de prestações, como também não se preenchem os requisitos que permitem apreciar a existência de um acordo‑quadro.
            
         
               31.
            
            
               A Markas questiona a pertinência da primeira questão, alegando que não é correto afirmar que as ASST que aderiram à cláusula de extensão não tinham participado na fase de formação do acordo‑quadro. Este último é o resultado de uma ação concertada desde o início.
            
         
               32.
            
            
               De qualquer forma, para a Markas, à primeira questão deve ser dada uma resposta afirmativa. O concurso com cláusula de adesão é uma forma de contrato através de reagrupamento posterior, que apresenta muitas similitudes com a central de compras. Em ambos os casos, os procedimentos prolongam‑se no tempo, com uma fase de seleção do contraente feita por uma única entidade adjudicante, que atua como entidade adjudicante (potencialmente) mais alargada, e uma fase posterior de adesão aberta a outras entidades. A única diferença, irrelevante para a Markas, é que a central de compras apenas funciona enquanto tal, sem utilizar ela própria os serviços que adquire através do acordo‑quadro.
            
         
               33.
            
            
               Relativamente à segunda questão, a Markas considera não ser obrigatória a determinação prévia de quantidades exatas, que poderão variar em função das necessidades concretas das entidades. Nesse processo, bastaria que a ASST del Garda tivesse indicado o valor do contrato destinado a prover as suas próprias necessidades, sem ter que incluir também o de eventuais adesões posteriores.
            
         
               34.
            
            
               O Governo italiano, que refuta estar perante um acordo‑quadro no sentido do artigo 32.o da Diretiva 2004/18, advoga pela inadmissibilidade da questão prejudicial. Subsidiariamente, sustenta que à primeira questão deverá ser dada resposta negativa, uma vez que a ausência de elementos que permitem delimitar o objeto das prestações subsequentes é incompatível com o dispositivo do acordo‑quadro (quer dizer, das prestações que poderão surgir através da celebração de contratos de execução subsequentes).
            
         
               35.
            
            
               O Governo italiano defende que a segunda questão também merece resposta negativa. No seu entender, que coincide com o dos Governos austríaco e checo, a referência geral às «necessidades» das entidades adjudicantes seria insuficiente, tendo em conta o caráter indeterminado do termo e o facto de se tratar de um conceito evolutivo, vinculado ao contexto temporal de referência.
            
         
               36.
            
            
               O Governo austríaco propõe a análise conjunta das duas questões. No seu entender, não estão preenchidos os requisitos estabelecidos nas Diretivas 2004/18 e 2014/24 para que se possa falar de um acordo‑quadro. Mesmo a admitir‑se a sua existência, no sentido do direito da União, a forma como se procedeu neste caso é, ainda assim, ilícita.
            
         
               37.
            
            
               A ilicitude deriva de, por um lado, as partes não terem sido identificadas desde o princípio, tal como exigem ambas as diretivas. Na medida em que o proponente pode recusar a adesão de outras entidades adjudicantes, não há uma relação contratual sinalagmática com todas as entidades beneficiárias da cláusula de extensão. Por outro lado, o método seguido pela ASST del Garda e pelas ASST que invocaram a referida cláusula esvaziaria de substância as disposições relativas ao cálculo do valor estimado dos contratos e dos acordos‑quadro.
            
         
               38.
            
            
               O Governo checo sustenta que o direito da União é incompatível com um acordo‑quadro do qual não são parte, desde o princípio, as entidades adjudicantes que dele podem beneficiar em virtude de uma cláusula de extensão como a dos autos. Além disso, seria indispensável que, pelo menos em linhas gerais, o conteúdo da prestação fosse logo fixado no procedimento que conduz à celebração do acordo‑quadro. Só assim os potenciais proponentes poderão decidir se o contrato lhes interessa e se poderá fixar o valor total estimado do contrato, que depende do valor máximo estimado do conjunto dos contratos celebrados durante a duração total acordo‑quadro.
            
         
               39.
            
            
               O Governo finlandês, no que respeita à primeira questão, assegura que a Diretiva 2004/18 permite a celebração de um acordo‑quadro em virtude do qual uma entidade adjudicante: a) age por si só e por conta de outras entidades adjudicantes especificamente indicadas, mas que não são diretamente parte nesse acordo‑quadro; e b) o volume de prestações que poderá surgir das entidades adjudicantes que não assinaram, quando celebrem os contratos sucessivos previstos pelo acordo‑quadro, não esteja determinado. É, no entanto, necessário que a duração deste último, no seu conjunto, se tenha concretizado, de acordo com a exigência da diretiva, e que os diversos contratos sucessivos não ultrapassem esse montante na sua globalidade.
            
         
               40.
            
            
               No que respeita à segunda questão, o Governo finlandês alega que em muitos casos se pode estabelecer, para os fornecimentos e para os serviços, um volume determinado em função das necessidades ordinárias das entidades adjudicantes. Bastaria que a entidade adjudicante tomasse como referência o volume de compras dos anos anteriores, corrigido, consoante o caso, por uma estimativa da sua possível evolução. A referida informação deve constar do processo do concurso, pois, caso contrário, haveria um favorecimento dos antigos contraentes. Se assim se não entender, o Governo finlandês entende que a resposta à questão deve ser negativa.
            
         
               41.
            
            
               A Comissão, depois de frisar que a Diretiva 2014/24 não é aplicável ratione temporis, faz notar também que o acordo‑quadro objeto do litígio ultrapassa o prazo de quatro anos determinado na Diretiva 2004/18. Como as questões formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio não versam sobre esse ponto e não é possível saber se o mesmo foi abordado no processo principal, a Comissão não propõe formalmente a inadmissibilidade da questão prejudicial.
            
         
               42.
            
            
               Quanto ao mérito, a Comissão refere que o artigo 32.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/18 não exige que as entidades adjudicantes que sejam «originariamente» parte no acordo‑quadro o tenham assinado. Basta que se apresentem como seus potenciais beneficiários desde a data da sua celebração, sendo suficiente uma menção explícita nos documentos do concurso ou no caderno de encargos.
            
         
               43.
            
            
               Relativamente ao volume das prestações, a Comissão entende que a expressão «se necessário» (artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18) não pressupõe que se trate de uma indicação facultativa. Pretendia‑se com ela referir que, para determinados contratos subsequentes, poderia não ser possível indicar as quantidades previstas, como sucede com o fornecimento de peças sobressalentes para veículos afetos ao serviço de transporte municipal. O mesmo já não sucede em serviços como o dos presentes autos, no qual o volume total da prestação deveria mencionar‑se expressamente no acordo‑quadro ou no caderno de encargos, mesmo que não seja possível indicar o valor concreto de cada um dos contratos subsequentes. Desse modo, as «necessidades ordinárias» poderão ser um parâmetro aceitável, desde que se definam de maneira suficientemente clara, precisa e transparente.
            
         
         V. Análise
      
      
         
            A.
          
            Considerações preliminares: diretiva aplicável à questão prejudicial
         
      
      
               44.
            
            
               Embora as questões prejudiciais submetidas aludam tanto à Diretiva 2004/18 como à Diretiva 2014/24, concordo com a Comissão quando refere que não se deve fazer a interpretação da Diretiva 2014/24, por não ser aplicável ao caso ratione temporis, mas sim e unicamente da Diretiva 2004/18.
            
         
               45.
            
            
               De facto, segundo os dados constantes do processo de reenvio, tanto a adjudicação inicial do contrato (Decreto de 4 de novembro de 2011) como a adesão ao mesmo (Decreto de 30 de dezembro de 2015) ocorreram antes de se ter esgotado o prazo de transposição da Diretiva 2014/24, ou seja, antes de 18 de abril de 2016.
            
         
         
            B.
          
            Sobre a admissibilidade da questão prejudicial
         
      
      
               46.
            
            
               Dos fundamentos aduzidos pela Coopservice no sentido de defender a inadmissibilidade da questão prejudicial consta o de que o contrato inicial ultrapassa o prazo de quatro anos estabelecido no artigo 32.o, n.o 2, quarto parágrafo, da Diretiva 2004/18 (
                     12
                  ), o que lhe retiraria a qualificação de «acordo‑quadro» na aceção da referida diretiva. A Comissão, sem chegar a propor formalmente a inadmissibilidade da questão prejudicial, também alerta para esse facto.
            
         
               47.
            
            
               Notificado pelo Tribunal de Justiça para apresentar os fundamentos pelos quais, pese embora tenha sido celebrado por um período de nove anos, o contrato se poderia qualificar como acordo‑quadro, no sentido do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) defende que as partes interessadas não invocaram a sua duração como possível causa de anulação. Em face do princípio do dispositivo que norteia a sua jurisdição, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que nem sequer podia apreciar oficiosamente essa questão, por não se tratar de uma irregularidade suficientemente grave que conduzisse à nulidade do acordo (
                     13
                  ). O facto de o artigo 32.o da Diretiva 2004/18 admitir excecionalmente uma duração superior a quatro anos revela, para o órgão jurisdicional de reenvio, que a inobservância desse prazo não constitui um vício invalidante (
                     14
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Em qualquer caso, o órgão judicial de reenvio sustenta que, «tendo em conta o seu objeto, que é garantir o bom funcionamento de vários hospitais, o acordo objeto do litígio poderia enquadrar‑se naquela exceção» (
                     15
                  ).
            
         
               49.
            
            
               É jurisprudência constante que o Tribunal de Justiça só pode deixar de se pronunciar sobre uma questão prejudicial quando seja evidente que a interpretação ou a apreciação da validade de uma norma da União que se tenha pedido não tem relação com a realidade ou com o objeto do litígio principal ou quando seja uma questão hipotética ou, ainda, quando o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto ou de direito imprescindíveis para responder de forma útil às questões submetidas (
                     16
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Na verdade, quer a objeção da Coopservice relativa à duração do contrato inicial, quer a referente ao incumprimento dos requisitos necessários para qualificá‑lo de «acordo‑quadro» — suscitada, também, pelos Governos austríaco e italiano — criticam a decisão do órgão jurisdicional de reenvio ao fazer essa qualificação.
            
         
               51.
            
            
               O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) não levantou, perante o Tribunal de Justiça, a questão da natureza jurídica do contrato adjudicado no ano 2011. Aliás, dando por assente que constitui um acordo‑quadro no sentido do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18, as suas dúvidas recaem exclusivamente na possibilidade de, nos termos dessa diretiva, se poder celebrar nas condições em que o foi (a saber, sem a assinatura de todas as entidades adjudicantes e sem a determinação concreta da quantidade de prestações que, posteriormente, poderão ser solicitadas pelas que não o subscreveram).
            
         
               52.
            
            
               Entendo, tal como a Comissão, que a resposta prejudicial deve cingir‑se a essas duas questões em concreto e que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, enquanto juiz dos factos e primeiro intérprete do direito aplicável, apreciar, à luz das particularidades do caso, a necessidade de uma decisão prejudicial e a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça (
                     17
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Neste processo, essas questões partem da premissa de que, em princípio, houve um acordo‑quadro na aceção da Diretiva 2004/18. Em face das circunstâncias do litígio, é esta a interpretação inequívoca do órgão jurisdicional de reenvio.
            
         
               54.
            
            
               Refira‑se, porém, que essa premissa se poderia desvirtuar no decurso do processo a quo se, após o oportuno debate promovido pelas partes ou a propósito de uma reconsideração ex officio da sua primeira apreciação (
                     18
                  ), o órgão jurisdicional de reenvio concluísse que o acordo em questão levanta problemas de compatibilização com a Diretiva 2004/18 distintos dos que o levaram a iniciar o presente processo prejudicial.
            
         
               55.
            
            
               A terceira objeção à admissibilidade alegada pela Coopservice (o órgão jurisdicional de reenvio já teria anulado, noutro processo, a cláusula que permite a adesão) também não pode proceder. Apenas o órgão judicial a quo pode sopesar se essa anulação foi feita e, consoante o caso, que repercussões teria no processo em cujo decurso optou por suscitar esta questão prejudicial.
            
         
         
            C.
          
            Quanto ao mérito
         
      
      
               56.
            
            
               As duas questões apresentadas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pressupõem a existência de um «acordo‑quadro no qual uma entidade adjudicante age por si só e por conta de outras entidades adjudicantes especificamente indicadas, as quais, porém, não intervieram diretamente na assinatura do acordo‑quadro».
            
         
               57.
            
            
               Não tendo o órgão jurisdicional de reenvio suscitado dúvidas quanto a esta questão, abstenho‑me de expor as minhas reservas sobre se, na realidade, a fórmula empregada no contrato de novembro de 2011 se enquadra no perfil do acordo‑quadro, na aceção da Diretiva 2004/18.
            
         
               58.
            
            
               Devo, porém, sublinhar que se o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) mantiver essa qualificação, terá que esclarecer se esse acordo‑quadro, atenta a sua singularidade, constitui um modo de «impedir, restringir ou falsear a concorrência» (artigo 32.o, n.o 2, da Diretiva 2004/18) (
                     19
                  ).
            
         
               59.
            
            
               O pressuposto é, pois, que houve um acordo‑quadro inicial do qual seriam «parte» ativa entidades adjudicantes que, ainda que nele mencionadas, não tiveram intervenção direta na sua assinatura. Esta circunstância levanta o problema de saber se o artigo 1.o, n.o 5, e o artigo 32.o da Diretiva 2004/18 permitem a celebração de um acordo‑quadro sem a assinatura de todas as entidades adjudicantes que posteriormente pretendam submeter‑se às suas normas.
            
         
               60.
            
            
               O n.o 2 de cada uma das questões também coincide em substância, isto é, em fixar «a quantidade das prestações que as entidades adjudicantes não subscritoras podem solicitar ao celebrar os acordos subsequentes previstos no próprio acordo‑quadro». É uma dupla questão:
               
                        —
                     
                     
                        Por um lado, discute‑se se a Diretiva 2004/18 permite que a referida quantidade não seja, de todo, determinada.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Por outro lado, saber se se deve especificar a quantidade por referência às «necessidades ordinárias» das entidades adjudicantes que não assinaram.
                     
                  
         
         1. Quanto à extensão do contrato a uma entidade adjudicante que não tenha subscrito o acordo‑quadro
      
      
               61.
            
            
               Nos termos do artigo 32.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/18, os contratos baseados num acordo‑quadro devem ser adjudicados de acordo com os procedimentos — constantes dos n.os 3 e 4 do mesmo artigo — que «só são aplicáveis entre as entidades adjudicantes e os operadores económicos que sejam parte no acordo‑quadro desse o início».
            
         
               62.
            
            
               Em termos gramaticais, atento o seu posicionamento na frase, poderíamos sustentar que a expressão «desde o início» apenas afeta os operadores económicos e não as entidades adjudicantes. Advogariam a favor desta interpretação uma série de razões das quais, talvez, a mais relevante seja a sua posterior confirmação pelo correlativo preceito da Diretiva 2014/24 (
                     20
                  ).
            
         
               63.
            
            
               De qualquer maneira, seja qual for a interpretação que se faça do artigo 32.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/18, considerado isoladamente, entendo que as entidades adjudicantes que ocupam a posição ativa num acordo‑quadro também são parte necessária dele. Pela sua própria natureza, um «acordo‑quadro» é, segundo o artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18, o acordo «entre uma ou mais entidades adjudicantes e um ou mais operadores económicos» cujo objeto é «fixar os termos dos contratos a celebrar».
            
         
               64.
            
            
               Questão diferente é saber se esta condição (de parte) apenas se pode aplicar às entidades adjudicantes que tenham tido intervenção direta na assinatura do acordo‑quadro ou também às que, sem participar «diretamente na sua assinatura», aparecem nele identificadas. A questão prejudicial cinge‑se a esta dúvida.
            
         
               65.
            
            
               A condição de parte num acordo‑quadro não implica necessariamente que quem a desfruta o tenha assinado; nem sequer que tenha participado diretamente na sua celebração. Como salienta o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) (
                     21
                  ), as normas civis sobre a representação e sobre a gestão de negócios alheios sem contrato permitem que uma pessoa (neste caso, uma ASST) celebre um acordo vinculativo para outras quando estas lhe tenham confiado esta tarefa ou a ratifiquem a posteriori.
            
         
               66.
            
            
               Creio que o órgão judicial de reenvio, ao dizer que «outras entidades adjudicantes […] não intervêm diretamente na assinatura do acordo‑quadro», não se refere à «assinatura» entendida como a ação que consiste na subscrição formal de um negócio jurídico, mas antes à «assinatura» enquanto celebração de um acordo em cuja formação se participa e do qual, como consequência, se forma parte.
            
         
               67.
            
            
               Não obstante, a condição de parte pode adquirir‑se sem ter que assinar o acordo‑quadro e, inclusivamente, sem ter tido intervenção direta na sua celebração: basta que quem pretenda ter essa condição tenha aceitado obrigar‑se ao que se estipula nesse acordo (
                     22
                  ).
            
         
               68.
            
            
               O que interessa é que as entidades adjudicantes distintas das que tenham assinado o acordo‑quadro estejam identificadas como «potenciais beneficiárias» (
                     23
                  ) já no momento da sua celebração, tendo tido conhecimento do seu conteúdo. Se a subscrição do acordo‑quadro for precedida de uma decisão coletiva, na qual várias entidades adjudicantes decidem adquirir de maneira agregada determinados bens ou serviços, essa decisão coletiva prévia pode servir para sustentar um acordo‑quadro, assinado por apenas uma dessas entidades em nome (ou com a aquiescência) de todas elas.
            
         
               69.
            
            
               Existe uma relação de continuidade e de dependência entre o acordo‑quadro propriamente dito e os contratos subsequentes celebrados com base nas condições estabelecidas naquele. Esses contratos não se celebram ex novo ou no vazio, mas sim de acordo com as condições constantes do acordo‑quadro, que têm necessariamente que respeitar as exigências da Diretiva 2004/18. A sujeição a essas exigências é pressuposto da licitude dos mencionados contratos, ao mesmo tempo que se ajustam às normas da União em matéria de contratação pública.
            
         
               70.
            
            
               A relação estreita entre os acordos‑quadro e os contratos celebrados ao abrigo dos mesmos impõe que as entidades que adjudiquem estes últimos concordem com as que constam dos primeiros, mesmo quando não os tenham assinado por si próprias. Julgo ser esta a interpretação mais adequada do artigo 32.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/18.
            
         
               71.
            
            
               Importa, pois, em definitivo, que o acordo‑quadro especifique, de forma taxativa, quem são as entidades adjudicantes que poderão aderir aos contratos públicos celebrados ao abrigo do mesmo. Especificação que, devendo sempre ser precisa e clara, não tem por que aparecer no texto do próprio acordo‑quadro, podendo incluir‑se numa cláusula do caderno de encargos como a que figura no processo principal.
            
         
               72.
            
            
               Assim, pode responder‑se a esta primeira questão que o artigo 1.o, n.o 5, e o artigo 32.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/18, não se opõem a um acordo‑quadro por força do qual uma entidade adjudicante que não tenha participado diretamente na sua celebração nem o tenha assinado pode aderir aos contratos que se baseiem no dito acordo‑quadro, desde que a identidade dessa entidade adjudicante conste do próprio acordo‑quadro ou de um documento incorporado no caderno de encargos, nos termos prescritos na Diretiva 2004/18.
            
         
         2. Quanto à indicação da quantidade das prestações que podem ser solicitadas pelas entidades adjudicantes que não assinaram o acordo‑quadro
      
      
               73.
            
            
               O órgão jurisdicional de reenvio quer saber se um acordo‑quadro que omita «a quantidade de prestações» que as entidades adjudicantes que não o assinaram poderão solicitar, quando celebrem os contratos subsequentes dele derivados, é compatível com a Diretiva 2004/18.
            
         
               74.
            
            
               Por força do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 2004/18, entre as condições dos contratos que se adjudiquem durante a vigência (limitada temporalmente) de um acordo‑quadro encontram‑se as condições «em matéria de preços e, se necessário, de quantidades previstas».
            
         
               75.
            
            
               Na minha opinião, a expressão «se necessário» não torna a indicação das «quantidades previstas» numa cláusula facultativa. Pelo contrário, é uma cláusula obrigatória, ainda que sujeita, no seu conteúdo, ao grau de rigor do volume que seja possível antecipar no próprio acordo‑quadro, tendo em conta a natureza das prestações objeto dos contratos subsequentes.
            
         
               76.
            
            
               Interpretação contrária significaria que os termos iniciais do acordo‑quadro seriam demasiado vagos relativamente a um dos seus elementos mais importantes, com uma dupla e negativa consequência: por um lado, desincentivar‑se‑ia a participação de operadores económicos eventualmente interessados que, devido à indeterminação do objeto do contrato, se absteriam de participar no procedimento; por outro lado, seria inoperante a proibição de introduzir na adjudicação dos contratos «alterações substanciais nos termos fixados no acordo‑quadro» (artigo 32.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2004/18).
            
         
               77.
            
            
               No ponto 6, alínea c), do anexo VII A da Diretiva 2004/18, por remissão do seu artigo 36.o, n.o 1, descreve‑se a informação que deve figurar nos anúncios de concurso prévios à adjudicação de um acordo‑quadro. Em concreto, deve incluir‑se «o valor total estimado das prestações para todo o período de duração do acordo‑quadro [ (
                     24
                  )], assim como, na medida do possível, o valor e frequência dos contratos a adjudicar».
            
         
               78.
            
            
               No acordo‑quadro deve constar o valor total de todos os serviços. Tem, assim, que incluir necessariamente uma valoração estimada dos contratos subsequentes, através dos quais se adjudicarão de maneira individualizada e sucessiva as diferentes partes em que se decomponha a totalidade dos serviços pedidos. Só assim, repito, se consolidam os princípios da transparência e da igualdade de tratamento entre os operadores interessados em participar no acordo‑quadro e nos contratos dele derivados. Se a menção do volume total de prestações (estimadas) não figura ou a base de cálculo destas for hipotética, os candidatos dificilmente poderão avaliar se lhes compensa concorrer (
                     25
                  ).
            
         
               79.
            
            
               Com a expressão «na medida do possível», entendo que não se trata de excecionar o cumprimento dessa obrigação. Se se prescindisse dela, não seria possível calcular, por agregação, o valor total dos serviços solicitados para toda a duração do acordo‑quadro. A citada expressão permite, porém, uma certa flexibilidade aquando da especificação do número de contratos em que, previsivelmente, será composta a totalidade dos serviços do acordo‑quadro, quer dizer, ao antecipar a «frequência» das adjudicações, da qual dependerá o volume dos serviços que o seu objeto representa em cada caso.
            
         
               80.
            
            
               Questiona também o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) se se poderia calcular a quantidade das prestações contratuais posteriores por referência às «necessidades ordinárias» das entidades adjudicantes.
            
         
               81.
            
            
               No meu entender, que coincide com o do Governo finlandês e o da Comissão, não há nada a opor à utilização dessa referência, desde que essas necessidades sejam definidas de forma precisa e clara no próprio acordo‑quadro ou no correspondente caderno de encargos. A sua formulação deve fazer‑se em termos acessíveis a todos os eventuais interessados.
            
         
               82.
            
            
               Neste sentido, «necessidades ordinárias» podem ser as que podemos presumir considerando o volume de compras de anos anteriores. Pelo contrário, não terão esse caráter as que, sem esse suporte histórico, vão surgindo de forma inesperada durante a vigência do acordo‑quadro. De outra forma, abrir‑se‑ia um espaço de indeterminação incompatível com os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação e da transparência proclamados pelo artigo 2.o da Diretiva 2004/18.
            
         
               83.
            
            
               De acordo com esses princípios, a informação — indispensável — sobre o valor dos serviços deve ser acessível por igual a todos os operadores económicos, se não em moldes exatos, pelo menos de maneira aproximada. Além disso, se a valoração estimada dos referidos serviços se faz relativamente às necessidades que a entidade adjudicante tenha tido que satisfazer no passado, a informação que comprove o valor (real e certo) dessas necessidades pretéritas deverá consignar‑se, com as atualizações e correções que sejam devidas (como valor estimado), na documentação incorporada no acordo‑quadro. De outra forma, repito, as «necessidades ordinárias» seriam, na realidade, um mistério para todos os operadores económicos, exceto para o que tivesse sido adjudicatário de contratos anteriores sobre esses mesmos serviços.
            
         
               84.
            
            
               Consequentemente, sugiro que se interpretem os artigos 1.o, n.o 5, e 32.o da Diretiva 2004/18 no sentido de que não se opõem a que a quantidade de prestações que poderá solicitar a entidade adjudicante que não tenha participado na celebração de um acordo‑quadro nem o tenha subscrito, mas do qual seja, inequivocamente, parte desde o principio, se determine por referência às suas necessidades ordinárias, desde que estas se possam deduzir de informação clara, precisa e transparente acerca das que a entidade adjudicante tenha tido que satisfazer no passado.
            
         
         VI. Conclusão
      
      
               85.
            
            
               Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) nos seguintes termos:
               «Os artigos 1.o, n.o 5, e 32.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços, devem ser interpretados no sentido de que:
               
                        —
                     
                     
                        Não se opõem a um acordo‑quadro por força do qual uma entidade adjudicante que não tenha participado diretamente na sua celebração nem o tenha subscrito possa ser parte nos contratos públicos nele baseados, desde que a identidade dessa entidade adjudicante figure no próprio acordo ou num documento incorporado no caderno de encargos, nos termos constantes da Diretiva 2004/18.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Opõem‑se a que a quantidade de prestações que a mencionada entidade adjudicante poderá solicitar ao celebrar os contratos posteriores previstos no acordo‑quadro não esteja determinada, ou não seja inequivocamente determinável, neste último.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Não se opõem a que essa quantidade seja fixada por referência às necessidades ordinárias da entidade adjudicante, desde que o acordo‑quadro ofereça informação clara, precisa e transparente acerca das necessidades que essa entidade adjudicante teve que satisfazer no passado.»
                     
                  
         (
            1
         )	Língua original: espanhol.
      (
            2
         )	Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114).
      (
            3
         )	GURI n.o 100, de 2 de maio de 2006.
      (
            4
         )	GURI n.o 299, de 27 de dezembro de 2006.
      (
            5
         )	(GURI n.o 156, de 6 de julho de 2012), convertido em Lei n.o 135, de 7 de agosto de 2012 (GURI n.o 189, de 14 de agosto de 2012).
      (
            6
         )	O critério de adjudicação foi o da oferta economicamente mais vantajosa.
      (
            7
         )	Na cláusula constava que o seu fundamento era o acordo para «estabelecer modalidades de aquisição a nível agregado», em conformidade com os princípios consagrados no Plano Sociossanitário Regional da Lombardia 2002‑2004 «que promovem as formas agrupadas de aquisição entre as entidades do SSR», bem como os correspondentes acordos do Governo Regional da Lombardia. A cláusula, além disso, remete, sem as citar, para deliberações posteriores dessa Junta Regional, que «destacam os concursos lançados por estas entidades abertos a adesões posteriores».
      (
            8
         )	As ASST del Garda e della Valcamonica, entre outras, integravam o denominado Consórcio AIPEL (Lombardia Este), surgido do «Accordo interaziendale tra le aziende ospedaliere e le aziende sanitarie locali (AIPEL) […] per la disciplina delle forme aggregate riguardanti la fornitura di beni e l’appalto di servizi».
      (
            9
         )	Certamente por erro, no processo de reenvio mencionou‑se o artigo 2.o
      
      (
            10
         )	Diretiva 2017/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
      (
            11
         )	V. nota 9.
      (
            12
         )	
      (
            13
         )	N.o 27 do Despacho de 20 de fevereiro de 2018, adotado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) em resposta à notificação do Tribunal de Justiça.
      (
            14
         )	Ibidem, n.o 28.
      (
            15
         )	Ibidem.
      
      (
            16
         )	V., nomeadamente, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.os 24 e 25); de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.os 15 e 16); de 5 de julho de 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, n.o 19); de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, n.o 54); e de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 50 e 155).
      (
            17
         )	V., nomeadamente, Acórdão de 26 de junho de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e o. (C‑305/05, EU:C:2007:383, n.o 18).
      (
            18
         )	Na decisão de 20 de fevereiro de 2018, parece descartar‑se esta opção. Não obstante, bastaria que o Tribunal de Justiça recordasse no seu acórdão o limite temporal previsto no artigo 32.o, n.o 2, quarto parágrafo, da Diretiva 2004/18, para que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pudesse, eventualmente, reconsiderar a sua relutância inicial em apreciar a incidência desse fator no litígio; obviamente, sempre de acordo com as previsões e as garantias processuais estabelecidas pelo direito interno.
      (
            19
         )	É esse o entendimento da AGCM, segundo a qual a cláusula 2.5 do contrato inicial, bem como a adesão a este por parte da ASST della Vallemonica — Sebino, violariam «os princípios da concorrência leal e da imparcialidade», subtraindo‑se a um «concurso transparente».
      (
            20
         )	Segundo o seu artigo 33.o, n.o 2, «[o]s contratos baseados num acordo‑quadro são adjudicados de acordo com os procedimentos previstos no presente número bem como nos n.os 3 e 4 […]. Esses procedimentos só são aplicáveis entre, por um lado, as autoridades adjudicantes claramente identificadas para o efeito no convite à apresentação de propostas ou no convite à confirmação de interesse e os operadores económicos que sejam partes no acordo‑quadro nos termos dele previstos» (o sublinhado é meu).
      (
            21
         )	N.os 7 e 8 do despacho de reenvio.
      (
            22
         )	É claro que esse consentimento terá tido que se formalizar de alguma maneira e que, para isso, será imprescindível, em último caso, a assinatura de quem consente. Mas essa assinatura não tem por que ser a do acordo a respeito do qual se adquire a condição de parte, mas sim apenas a do ato jurídico expressivo desse consentimento, para o qual há de remeter o próprio acordo‑quadro, integrando‑o como parte do seu conteúdo.
      (
            23
         )	Utilizo a expressão de que se socorre a Comissão no n.o 37 das suas observações escritas.
      (
            24
         )	A duração do acordo‑quadro é, portanto, um dos fatores‑chave para especificar o valor total dos serviços, enquanto elemento essencial do concurso. Daí que, ao indagar sobre a sua existência no caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio tenha de tê‑lo em conta, o que lhe permite aferir se se respeitou o artigo 32.o, n.o 2, quarto parágrafo, da Diretiva 2004/18 ou se as entidades adjudicantes justificaram devidamente, no próprio acordo, as razões objetivas que levaram à ampliação da sua duração quadrienal. Poderia defender‑se que, ao ter discutido sobre a determinação das quantidades solicitadas, as próprias partes suscitaram, ainda que de forma indireta, a questão da duração do acordo‑quadro, sem a qual não é possível a estimativa do valor total dessas quantidades.
      (
            25
         )	Esta incerteza aumenta em circunstâncias como a dos autos, pois a cláusula de extensão do acordo‑quadro autoriza as ASST a aderir, ou não, de forma discricionária, durante o seu período de vigência, à adjudicação originária; e permite, ainda assim, que o adjudicatário inicial recuse o posterior pedido de adesão solicitado pelas mencionadas ASST.