CELEX: 61985CC0262
Language: da
Date: 1986-12-02
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cruz Vilaça fremsat den 2. december 1986. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Italienske Republik. # Undladelse af at efterkomme et direktiv - brskyttelse af vilde fugle. # Sag 262/85.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61985C0262

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Vilaça fremsat den 2. december 1986.  -  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK.  -  UNDLADELSE AF AT EFTERKOMME ET DIREKTIV - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE.  -  SAG 262/85.  

Samling af Afgørelser 1987 side 03073

Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++  Hoeje Domstol .  1 . Kommissionen har anlagt sag mod Den Italienske Republik med paastand om, at det statueres, at denne ikke har efterkommet Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, hvis bestemmelser efter Kommissionens opfattelse ikke er blevet korrekt, fuldstaendigt og rettidigt gennemfoert i italiensk ret .  Gennemfoerelsen af dette direktiv i medlemsstaternes retsordener har givet anledning til flere andre sager, der for tiden verserer for Domstolen . En af disse sager er sag 247/85, Kommissionen mod Belgien . I mit forslag til afgoerelse i sidstnaevnte sag har jeg kortfattet redegjort for direktivets bestemmelser, som jeg derfor kan undlade at gennemgaa her . Sammesteds har jeg droeftet forskellige fortolkningsspoergsmaal af generel karakter, som naevnte direktiv giver anledning til .  2 . Den italienske regering har ikke bestridt, at den nationale lovgivning til gennemfoerelse af direktivet indeholder forskellige lakuner . Men i det vaesentlige anser den Kommissionens kritik heraf for ubegrundet, idet, som det hedder i svarskriftet, "det italienske parlament for tiden behandler et lovforslag, ved hvilket det omhandlede direktiv skal gennemfoeres fuldstaendigt i italiensk ret ".  Selv om der hermed er tilkendegivet en prisvaerdig vilje til at opfylde faellesskabsrettens krav, kan et saadant argument som bekendt ikke begrunde en eventuel faktisk utilstraekkelig gennemfoerelse .  Der vil vaere tale om en eventuel overtraedelse af faellesskabsretten, saa laenge den gaeldende nationale lovgivning ikke er i overensstemmelse med faellesskabsretten, og en simpel tilkendegivelse om, at lovgivningen vil blive aendret i fremtiden, kan ikke raade bod herpaa .  Uden tvivl kan forsinkelsen med vedtagelsen af regler til ivaerksaettelse af direktivet forklares med den indviklede lovgivningsprocedure i Italien . Og at det forholder sig saaledes, fremgaar ogsaa af Den Italienske Republiks repraesentants mundtlige forklaring i retsmoedet den 17 . september 1986 .  Af Domstolens faste praksis ( 1 ) fremgaar imidlertid, at en medlemsstat ikke kan "paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller oevrige forhold i sin interne retsorden, som begrundelse for, at forpligtelser og frister i faellesskabsdirektiverne ikke overholdes ".  3 . Kommissionen har konkret navnlig kritiseret, at den italienske lovgivning paa seks punkter ikke er i overensstemmelse med direktiv 79/409 . Disse seks punkter vil jeg herefter gennemgaa i raekkefoelge .  Foeste klagepunkt : Liste over fugle, der kan jages  Direktivets artikel 7 og bilag II til direktivet indeholder en fortegnelse over de fuglearter, der kan jages .  I den italienske lovgivning ( artikel 11 i lov nr . 968 af 27 . december 1977 ) naevnes imidlertid herudover elleve arter, der kan jages, men som ikke findes i direktivets fortegnelse, og som derfor burde vaere beskyttet .  Den italienske regering har ikke bestridt, at det forholder sig som anfoert, men har fremhaevet, at medtagelsen af skovskade (" garrulus glandaius ") og skade (" pica pica ") - og som det synes desuden af graakrage (" corvus corone cornix ") - skyldes, at disse fugle, som det hedder i artikel 4 i dekret af 4 . juni 1982, "kan vaere skadelige", og at det saaledes kan vaere begrundet at tillade jagt paa dem, jfr . direktivets artikel 9, stk . 1, litra a ), 3 . led .  Imidlertid synes den italienske regering ikke at paaberaabe sig en formelig fravigelse af bestemmelserne i direktivets artikel 7 og bilag II til direktivet til stoette for, at der i det foreliggende tilfaelde ikke er tale om et brud paa faellesskabsretten .  Efter min mening har Italien, som det fremgaar af de i duplikken fremfoerte bemaerkninger, kun oensket at give en begrundelse for den nationale lovgivers holdning, men uden at bestride rigtigheden af dette foerste klagepunkt, hvorfor det da ogsaa i svarskriftet understreges, at "det lovforslag, den ( den italienske regering ) har forelagt parlamentet, indeholder en fortegnelse over de vilde fugle, som det er tilladt at jage, der er i fuld overensstemmelse med direktivets bestemmelser ".  I oevrigt kan der efter min mening ikke vaere tale om at anse betingelserne for en fravigelse i henhold til direktivets artikel 9, stk . 1, litra a ), 3 . led, for opfyldt i det foreliggende tilfaelde .  For i de italienske lovbestemmelser savnes ikke blot i strid med direktivets ordlyd en angivelse af, i hvilke henseender de omhandlede fugle kan anses for skadelige (" skader paa afgroeder, besaetninger, skove, fiskeri - og vandomraader "?), men de grunder sig desuden paa den ubestemmelige henvisning til disse fugles eventuelle skadelighed, hvorimod direktivet kun tillader undtagelser "for at hindre omfattende skader ".  Fravigelser af direktivets bestemmelser maa fortolkes indskraenkende i det omfang, der er tale om undtagelsesbestemmelser, for de kan ikke anvendes saa generelt, at de mister deres karakter af undtagelser .  I oevrigt - og idet der bortses fra, at det ikke er godtgjort, at "der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning" ( direktivets artikel 9, stk . 1 ) - er det tvivlsomt, om det omhandlede italienske dekret opfylder alle de formelle krav ifoelge artikel 9, stk . 2, mens det er sikkert, at den italienske regering ikke har overholdt betingelsen ifoelge stk . 3 om fremsendelse hvert aar til Kommissionen af en rapport om gennemfoerelsen af artikel 9 med henblik paa en efterfoelgende kontrol af eventuelle undtagelsesbestemmelsers retmaessighed .  Dette foerste klagepunkt maa derfor anses for velbegrundet .  Andet klagepunkt : Handelen med fugle  Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 11 i den italienske lov nr . 968 af 27 . december 1977, hvorefter det er tilladt at handle med alle de fuglearter, der kan jages, udgoer en overtraedelse af direktivets artikel 6 samt bilag III til direktivet .  Den italienske regering har ikke bestridt, at de nationale bestemmelser delvis ikke er bragt i overensstemmelse med det i direktivet indeholdte forbud mod handel med fugle . Men den bestrider, at der er tale om en fuldstaendig uoverensstemmelse .  Den italienske regering anfoerer, at artikel 20, litra t ), i lov nr . 968 i betragteligt omfang begraenser mulighederne for handel, idet den indeholder et forbud mod "salg under en hvilken som helst form af bekkasiner, samt af doede fugle, der er mindre end drosselfugle, med undtagelse af staere, spurvefugle og laerker, der kan saelges i jagttiden ".  Som fremhaevet i replikken af Kommissionen, staar det fast, at som foelge af forbuddet i direktivets artikel 6 mod handel med samtlige fuglearter, det vaere sig af levende eller doede individer og dele heraf, bortset fra de i bilag III til direktivet naevnte, er ordlyden af den italienske lov ikke tilstraekkelig vidtgaaende, idet  a ) loven ikke forbyder salg af levende fugle bortset fra bekkasiner;  b ) loven ikke forbyder handel med doede drosler eller doede fugle, der er stoerre end drosselfugle, eller for saa vidt angaar fugle, der er mindre end drosselfugle, handel med staere, spurvefugle og laerker ( der ikke er naevnt i bilag III til direktivet ).  I oevrigt afhaenger tilladeligheden af undtagelserne fra det almindelige salgsforbud ifoelge direktivets artikel 6 og bilag III til direktivet af, at betingelserne i naevnte artikel 6, stk . 2, stk . 3 og stk . 4, er opfyldt : de i bilag III/1 opregnede arter kan goeres til genstand for handel, "forudsat at fuglene er blevet draebt, indfanget eller paa anden maade lovlig erhvervet" ( artikel 6, stk . 2 ); medlemsstaterne kan tillade handel med de i bilag III/2 anfoerte arter, forudsat at ovennaevnte betingelse er opfyldt og efter forud at have raadfoert sig med Kommissionen ( artikel 6, stk . 3 ); for saa vidt angaar de i bilag III/3 anfoerte arter, kan medlemsstaterne, saa laenge Kommissionen ikke paa grundlag af passende undersoegelser har truffet afgoerelse om, hvorvidt de paagaeldende arter skal optages i bilag III/2, paa disse arter anvende de gaeldende nationale bestemmelser, dog med forbehold af stk . 3 ( artikel 6, stk . 4 ).  Men den italienske lovgivning indeholder som fremhaevet af Kommissionen ingen henvisning overhovedet til de hermed fastlagte regler eller begraensninger .  Det er nu i hvert fald sikkert, at anvendelsesomraadet for den italienske lovgivning, ogsaa selv om den deri anerkendte adgang til handel ikke er fuldstaendig, jfr . begraensningen i lovens artikel 20, litra t ), er langt mere omfattende end tilladt ifoelge direktivet .  Hermed foreligger der tilstraekkeligt grundlag for at fastslaa, at den italienske lovgivning ikke er bragt fuldstaendig i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivets artikel 6 og bilag III til direktivet .  Tredje klagepunkt : Jagttiden  Kommissionen har kritiseret den italienske lovgivning og naermere betegnet artikel 11 i lov nr . 968 for en fastsaettelse af tidspunkter for aabning af jagten, hvorved der ikke er taget hensyn til redetiden eller de forskellige faser af yngle - og opvaeksttiden, samt for traekkende arter i perioden for traekket til redebygningsstedet, og for hermed at vaere i strid med bestemmelsen i direktivets artikel 7, stk . 4 .  Kommissionen har i replikken som svar paa den italienske regerings svarskrift anfoert, at de tidspunkter, der er fastsat i den italienske lovgivning - ogsaa bortset fra at denne ikke indeholder et udtrykkeligt forbud mod jagt i de angivne tidsrum - ikke svarer til de tidsrum, i hvilke traekkende arter faktisk bygger reder, yngler og traekker tilbage til redebygningsstederne . Jagten begynder nemlig den 18 . august, dvs . paa et tidspunkt, hvor en raekke redebyggende arter ifoelge Kommissionen endnu er til stede i Italien, og hvor individer tilhoerende de ornitologisk set vigtigste arter traekker over den italienske halvoe . Den slutter den 10 . marts, mens traekfugle fremdeles ifoelge Kommissionen er paa vej til deres redebygningssteder allerede fra begyndelsen af februar . Situationen er blevet yderligere forvaerret ved lov nr . 968, idet aabningsdatoen for jagten ifoelge de tidligere gaeldende bestemmelser var den sidste soendag i august .  Den italienske regering har i den forbindelse gjort gaeldende, at dette klagepunkt ikke kan realitetsbehandles, for saa vidt angaar retmaessigheden af valget af datoerne for aabning og afslutning af jagten, idet Kommissionen under proceduren foer sagsanlaegget og i staevningen har begraenset sig til generelt at anfaegte undladelsen af i national lov at tage hensyn til de i direktivets artikel 7, stk . 4, omhandlede elementer og har undladt at tage stilling til retmaessigheden af de valgte datoer . Dette er for den italienske regering ensbetydende med en utilladelig udvidelse af den oprindelige soegsmaalsgrund, idet der herved tilfoejes andre klagepunkter paa en maade, der er i strid med den sagsoegte stats rettigheder .  Denne formalitetsindsigelse er efter min mening kun delvis begrundet .  For saavel i aabningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse og i staevningen angives det, at artikel 11 i den italienske lov strider mod bestemmelsen i direktivets artikel 7, stk . 4, idet der herved fastsaettes aabningsdatoer for jagten uden hensyn til redetiden og de forskellige faser af yngle - og opvaeksttiden samt for traekfugles vedkommende, tiden for traek til redebygningsstedet .  Datoerne for jagtens afslutning omtales derimod ikke, og det kan derfor ikke antages, at Kommissionen dengang fandt, at disse datoer var i strid med bestemmelserne i direktivet .  Kommissionen har rigtignok i en besvarelse af spoergsmaal fra Domstolen - efter, som naevnt i replikken, at have anfoert, at traekfugle allerede fra begyndelsen af februar, og altsaa foer jagtens afslutning ( der er den 10 . marts ) traekker mod redebygningsstederne - naevnt tyve traekfuglearter, der krydser Italien i januar, februar og marts, paa deres traek tilbage til redebygningsstederne, mens jagten endnu er igang .  Oplysningen herom stammer fra en publikation, der ifoelge Kommissionen har et hoejt videnskabeligt niveau, og hvis trovaerdighed ikke er blevet bestridt af den italienske regering .  Domstolens faste praksis gaar imidlertid ud paa, at soegsmaalets genstand skal angives i staevningen ( jfr . procesreglementets artikel 38, stk . 1, litra c )), og at en part ikke under sagens behandling kan aendre sagens genstand ( 2 ). Procesreglementets artikel 42 aendrer intet herved, idet efter denne bestemmelse nye soegsmaalsgrunde og indsigelser kun maa fremfoeres under sagens behandling, saafremt de stoettes "paa retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under den skriftlige forhandling ".  Og hvad mere er : i Domstolens praksis ( 3 ) er det fastslaaet, at i traktatbrudssager, der er anlagt af Kommissionen i medfoer af Traktatens artikel 169, skal sagens genstand vaere afgraenset af Kommissionens aabningsskrivelse og den efterfoelgende begrundede udtalelse, og at den ikke bagefter kan udvides .  Kun paa denne maade kan vedkommende medlemsstats ret til forsvar sikres fuldt ud, idet den herved allerede i traktatbrudsprocedurens administrative fase faar saavel mulighed for at efterkomme faellesskabsrettens bestemmelser som adgang til at fremsaette sine bemaerkninger og indsamle de oplysninger, der er noedvendige til forberedelsen af et forsvar . Adgangen hertil udgoer, ogsaa selv om vedkommende medlemsstat ikke, som tilfaeldet er i denne sag, oensker at benytte sig af den, en fundamental retssikkerhedsgaranti i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 ( 4 ).  Kommissionen har hverken i den administrative fase foer sagens anlaeg eller i staevningen henvist til datoerne for jagtens aabning og har foerst i replikken omtalt datoerne for jagtens aabning og afslutning, og det kan derfor ikke forbavse, at Italien for en sikkerheds skyld i duplikken kun besvarer Kommissionens klagepunkt vedroerende jagtens aabning .  Man kan derfor efter min mening undlade en undersoegelse af dette klagepunkt, der skal afvises i det omfang, den manglende berigtigelse af datoerne for jagtens afslutning foerst er fremfoert i replikken .  Sagsoegte har derimod ikke ret, for saa vidt angaar angivelsen vedroerende datoerne for jagtens aabning .  Der er klart, at den formulering, Kommissionen i aabningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og i staevningen har givet dette sidste klagepunkt (" i artikel 11 fastsaettes datoerne for jagtens aabning, uden at der herved som bestemt i direktivets artikel 7, stk . 4, er taget hensyn til redetiden "), ikke blot som Italien tilsyneladende gaar ud fra i svarskriftet, indeholder en hypotetisk henvisning til en eventuel undladt fastsaettelse af forskellige datoer alt efter arter, og en saadan fastsaettelse er der i al fald ganske klart ikke tale om i den italienske lovtekst .  Naevnte formulering indebaerer desuden ganske klart den kritik, at de i italiensk lovgivning valgte datoer for jagtens aabning helt eller delvis falder sammen med de angivne redebygnings -, yngle - og opvaekstperioder og perioden for traek tilbage til redebygningsstederne .  Det har vaeret netop dette, Kommissionen har villet redegoere for i detaljer i replikken ( og altsaa paa et trin, hvor proceduren endnu var kontradiktorisk ) ved at anfoere, at datoen for jagtens aabning falder sammen med "et tidspunkt, hvor forskellige redebyggende fuglearter endnu forekommer i Italien, og hvor de ornitologisk set vigtigste arter traekker over den italienske halvoe ". Senere er der i oevrigt fremkommet yderligere detaljer vedroerende klagepunktets indhold i en besvarelse af et spoergsmaal fra Domstolen .  Og der foreligger hermed ikke et andet klagepunkt end det, der blev fremsat i staevningen . I dette sidste og i de aktstykker, Kommissionen forinden havde forelagt, forekommer allerede - om end kun i summarisk form - alle de elementer, der er noedvendige for at klarlaegge klagepunktets betydning; det fremgaar, hvilken bestemmelse der anses for overtraadt, hvilken italiensk retsregel der antages at udgoere en overtraedelse, samt hvad klagepunktet grundes paa ( nemlig fastsaettelsen af datoer for aabning af jagten, ved hvilken der ikke er taget hensyn til, om de herfor noedvendige betingelser er opfyldt ).  Den italienske regering har saaledes allerede i den administrative fase haft fuld adgang til at fremsaette sine bemaerkninger og til i samraad med Kommissionen bedre at klargoere sig, hvad klagepunkterne gik ud paa .  Den har ikke benyttet sig af denne adgang . Derfor kan den efter min mening ikke nu retmaessigt paaberaabe sig denne undladelse af at samarbejde i naevnte fase for herved at undgaa en materielretlig bedoemmelse af det klagepunkt, der er blevet fremsat mod den .  Efter min mening er der derfor for denne del af klagepunktets vedkommende tale om samme sagsgenstand eller, om man foretraekker det, om det der er kernen heri, for replikken har ( lige saa lidt som procedurens andre trin ) intet aendret heri og kun skaffet klarhed med hensyn til klagepunktets noejagtige indhold .  Herefter maa den italienske regerings anbringende om afvisning af denne del af klagepunktet ( datoen for jagtens aabning ) forkastes .  Jeg kan derefter gaa over til den materielretlige behandling af dette klagepunkt . Dette er en enkel sag .  De fuglearter, der bygger rede i Italien i august, og som foerst kan jages fra 3 . soendag i september, er ikke som haevdet af sagsoegte i duplikken udelukkende standfuglearter, for Kommissionen har i en besvarelse af spoergsmaal fra Domstolen naevnt fire fuglearter, hvis yngle - og opvaeksttid straekker sig udover datoen for aabningen af jagten paa disse arter ( den 18 . august ).  Italien har ikke bestridt dette i retsmoedet .  Selv om det ikke er godtgjort, at der ikke ved fastsaettelsen af datoen for aabningen af jagten er taget hensyn til traekfuglearternes traek tilbage til redebygningsstedet ( Italien goer gaeldende, at traekfuglene i august befinder sig i deres foerste traekfase, eller sagt paa en anden maade i den foerste fase paa vejen bort fra hjemstedet ), maa det derfor fastslaas, at artikel 11 i lov nr . 968 ikke foelger bestemmelserne i direktivets artikel 7, stk . 4, hvorefter de ovenfor naevnte fugle ikke maa jages i yngle - og opvaekstperioden .  Sagsoegtes paaberaabelse i svarskriftet af Pariser-konventionen af 18 . oktober 1950 er irrelevant i denne sag .  Der er derimod ikke grundlag for den kritik - som i oevrigt kun findes i replikken og her endda kun underforstaaet - hvorefter der ikke i den italienske lovgivning findes noget udtrykkeligt forbud mod jagt i rede -, yngle - og opvaeksttiden . Som fremhaevet af sagsoegte i duplikken, indeholder artikel 11, stk . 1, i lov nr . 968 af 1977 et generelt udtrykkeligt forbud mod jagt med de i stk . 2 naevnte undtagelser, for saa vidt angaar de deri naevnte arter og tidsrum . Dette klagepunkt er derfor ikke blevet fremfoert rettidigt og savner grundlag .  Fjerde klagepunkt : Anvendelsen af automatiske eller halvautomatiske vaaben  Kommissionen har anfoert, at det ifoelge artikel 9 i den italienske lov nr . 968 af 27 . december 1977 er tilladt at anvende automatiske og halvautomatiske vaaben, hvis magasin kan rumme tre patroner, hvilket er i strid med direktivets artikel 8, stk . 1, samt bilag IV til direktivet, hvorefter det er forbudt at anvende saadanne vaaben, hvis de er udstyret med magasin med mere end to patroner . Kommissionen goer gaeldende, at direktivets bestemmelser skal fortolkes noeje efter ordlyden i overensstemmelse med beskyttelsesformaalet . Efter en saadan fortolkning er det, for saa vidt angaar automatiske og halvautomatiske vaaben, noedvendigt kun at hense til det antal skud, magasinet goer det muligt at affyre, dvs . to skud .  Den italienske regering fortolker den omhandlede direktivbestemmelse paa en anden maade . Herefter gaelder den kun det hoejst tilladte antal patroner i magasinet . Naar en tredje patron kan laegges direkte i ladekammeret, er det derfor lovligt at anvende vaaben med tre skud .  Quid juris?  Der kan ikke vaere tvivl om, at direktivet efter en fortolkning efter ordlyden her taler for den italienske regerings synspunkt .  For dette synspunkt taler ogsaa, at direktivet, saafremt beskyttelsesformaalet havde skullet vaere det videst taenkelige, skulle udelukke muligheden for at anvende automatiske eller halvautomatiske vaaben eller kun indeholde en tilladelse til at bruge vaaben med ét eller to skud .  Faellesskabslovgiver har imidlertid ikke indfoert bestemmelser herom . Der er ipsis verbis kun udstedt et forbud mod anvendelse af vaaben med mere end to patroner i magasinet .  Faellesskabslovgivers vilje kan i oevrigt fastslaas paa grundlag af indholdet i det dossier, der blev benyttet ved affattelsen af direktivet .  I dette finder man blandt andet "Konventionen om Bevarelse af Europas Vilde Dyr og Naturlige Miljoe" ( Berner-konventionen ), der er blevet vedtaget i Europaraadet, og hvis lighed med direktivet paa visse punkter er ganske klar . Ligheden bliver aabenbar ved en sammenligning af bilag IV til konventionen - "Forbudte midler og fremgangsmaader i forbindelse med jagt samt andre formaal for forbudt udnyttelse" og bilag IV i direktiv 79/409/EOEF . De to tekster er nemlig fuldstaendig enslydende, idet det deri hedder "halv - eller helautomatiske vaaben, hvis magasin kan rumme mere end to patroner ".  Men i de forklarende bemaerkninger til Berner-konventionen finder man herom i punkt 84 foelgende : "Ifoelge konventionen gaelder, at vaaben med et magasin, der har mere end to patroner, er vaaben, der kan afskyde mere end tre skud uden at skulle lades ."  Vi har derfor al mulig grund til at antage, at ogsaa faellesskabslovgiver har haft til hensigt kun at forbyde anvendelsen af vaaben, der kan afskyde mere end tre skud . For hvis dette ikke havde vaeret meningen, ville det vaere blevet sagt, og man ville ikke blot have forbudt anbringelsen af mere end to patroner i magasinet .  Da det ifoelge artikel 9 i lov nr . 968 af 27 . december 1977 kun er tilladt at anvende "automatiske eller halvautomatiske vaaben, der efter en passende teknisk indretning hoejst kan affyre tre patroner", kan det ikke siges, at den italienske lovgivning paa dette punkt strider mod faellesskabsdirektivet, og rigtigheden af det fjerde klagepunkt kan derfor ikke anses for tilstraekkelig godtgjort .  Femte klagepunkt : Tilladelse til regionerne til at tillade indfangning og salg af traekfugle  Kommissionen goer gaeldende, at artikel 18, stk . 2, i den italienske lov strider mod bestemmelserne i direktivets artikler 7 og 8, idet loven tillaegger regionerne kompetence til at tillade indfangning uanset fremgangsmaaden samt salg af traekfugle ogsaa uden for jagttiden .  Artikel 18, stk . 2, har foelgende ordlyd :  "Regionerne kan efter hoering af 'Istituto nazionale di biologia della selvaggina' ( det italienske vildtbiologiske laboratorium ) paa egne vegne eller efter bemyndigelse efter regler, som vil vaere at fastsaette, drive anlaeg til indfangning samt midler til transport - ogsaa uden for de i artikel 11 naevnte tidsrum - af traekfugle af en eller flere af de i artikel 11 angivne arter, som vil vaere at fastsaette med henblik paa besiddelse til anvendelse som levende lokkedyr under bagholdsjagt eller som husdyr, der saelges paa de traditionelle markeder og handelspladser . Af de naevnte arter kan kun indfanges et begraenset antal individer, der vil vaere at fastsaette paa forhaand for hver enkelt art ."  Kommissionen har uddybet sit synspunkt i replikken og har herved gjort gaeldende, at den italienske lovs bestemmelser paa dette punkt ikke blot klart strider mod den sagsoegte stats egne udtalelser vedroerende det tredje klagepunkt, men ogsaa - saafremt det ikke kan godtgoeres, at der bestaar en adgang til at fravige direktivets bestemmelser i henhold til dettes artikel 9 - udgoer en klar overtraedelse af dettes artikel 7, stk . 4 .  Endvidere er udtalelsen fra Istituto nazionale di biologia della selvaggina ikke bindende, og bestemmelserne i artikel 7, stk . 1, i direktivet ville saaledes, naar henses til det skoen, regionerne hermed raader over, blive virkningsloese . De eksempler, Kommissionen har givet i retsmoedet ( og som den italienske regering ikke har bestridt ), bekraefter, at dette klagepunkt er korrekt .  Hertil kommer, at dette - naar indfangningstilladelserne gaelder de i lovens artikel 11 naevnte traekfuglearter, dvs . de arter, der kan jages i henhold til italiensk lov, ligesom det har kunnet konstateres vedroerende det tredje klagepunkt - er ensbetydende med, at regionerne har adgang til at tillade indfangning af forskellige arter, der ifoelge direktivet skal beskyttes . Hermed foreligger der en overtraedelse af bestemmelserne i artikel 7, stk . 1, samt artikel 5 i direktivet, samt af bilag II hertil .  Kommissionen har yderligere anfoert, at den mulighed, regionerne har for at tillade anvendelsen uden begraensning af "anlaeg til indfangning", uden begraensning aabner op for anvendelsen af indfangningsmetoder, der ifoelge direktivets artikel 8 og bilag IV til direktivet er forbudt . Som et eksempel herpaa har Kommissionen uimodsagt naevnt regionen Friuli-Venedig-Giulia, hvor det er tilladt at anvende net og limpinde .  Endelig har Kommissionen anfoert, at den i den anfaegtede italienske lovgivning omhandlede anvendelse af fugle paa traditionelle markeder og handelspladser udgoer en indfangningsbegrundelse, som overhovedet ikke er omfattet af direktivet .  Italien har paa sin side bestridt, at regionerne ved artikel 18, stk . 2, i lov nr . 968 har faaet tillagt et vidt skoen eller, som jeg ville sige, en generel og ubetinget bemyndigelse .  For ifoelge den italienske regering skal efter lovens ordlyd de tilladelser, regionerne skal meddele, gives inden for rammerne af bestemte regler, og herved kan man naturligvis ikke saette sig ud over lovens og de gaeldende faellesskabsdirektivers indhold .  De omhandlede reglers restriktive karakter forstaerkes af afslutningsbestemmelsen i artikel 18, stk . 2, i den italienske lov, hvorefter der kun kan indfanges et begraenset antal individer af de omhandlede arter, der fastsaettes paa forhaand for hver enkelt art .  Hertil kommer, at den regionerne tillagte befoejelse yderligere begraenses af indholdet af udtalelsen fra Istituto nazionale di biologia della selvaggina ( der er obligatorisk, men ikke bindende ), saaledes at betingelserne for en fravigelse i henhold til direktivets artikel 9, stk . 1, litra c ), er opfyldt .  Paa den anden side er muligheden for at anvende fugle "som husdyr, der saelges paa de traditionelle markeder og handelspladser" omfattet af direktivets artikel 2, hvorefter "oekonomiske og rekreative hensyn" kan tilgodeses .  Hertil kan der goeres foelgende bemaerkninger .  Gaaes der ud fra ordlyden alene, kan man mene, at artikel 18 i lov nr . 968 potentielt indeholder de elementer, der er noedvendige for paa lovens anvendelsesomraade at anvende den i direktivets artikel 9, stk . 1, litra c ), omhandlede undtagelse (( men derimod ikke, som haevdet af den italienske regering, undtagelsen i henhold til artikel 9, stk . 1, litra b ), der efter min mening intet har at goere med det her foreliggende spoergsmaal )).  Herudover kan der efter min mening teoretisk rigtigt henvises til de oekonomiske og rekreative hensyn, der er omhandlet i direktivets artikel 2 .  Men det maa tages i betragtning, at udstedelsen og anvendelsen i et tilfaelde som det foreliggende ( hvor som tidligere naevnt de bestemmelser, hvorefter undtagelse kan goeres, har en ekstraordinaer karakter og skal fortolkes indskraenkende ) af de generelle bestemmelser, hvorefter det er muligt at goere undtagelse i henhold til artikel 9, har vaesentlig betydning ved efterproevelsen af, om betingelserne i henhold til naevnte artikel er opfyldt ( uanset om det drejer sig om de generelle grundlag i stk . 1 eller de formelle betingelser i stk . 2 ).  Paa den ene side er situationen den, at den italienske stat ikke paa noget tidspunkt, som kraevet i direktivets artikel 9, stk . 3, har tilstillet Kommissionen en rapport, paa grundlag af hvilken denne, i henhold til stk . 4, har kunnet paase, at foelgerne af saadanne undtagelser ikke var i strid med direktivet .  Dette forhold kan ganske vist ikke paaberaabes til stoette for en konstatering af, at der foreligger et traktatbrud ( for det er ikke blevet fremdraget under den administrative procedure forud for sagen ), men det maa utvivlsomt have afgoerende indflydelse paa mulighederne for at vurdere indholdet i og reglerne for gennemfoerelsen af de nationale bestemmelser i lyset af faellesskabsrettens krav .  Paa den anden side maa bemaerkes, at for en raekke spoergsmaal, som f.eks . "jagten", hedder det i artikel 117 i Den Italienske Republiks forfatning, at "regionen skal vedtage lovbestemmelser under iagttagelse af de grundlaeggende principper, der foelger af statens love, saaledes at disse bestemmelser ikke kommer i modstrid med den nationale interesse eller andre regioners interesser ". Endvidere hedder det i artikel 6 i dekret nr . 616 af 24 . juli 1977 fra republikkens praesident, at "regionerne varetager ogsaa inden for hver af de i naervaerende dekret fastlagte omraader ( altsaa ogsaa for saa vidt angaar jagten ) de opgaver, der foelger af gennemfoerelsen af Det Europaeiske OEkonomiske Faelleskabs bestemmelser, samt gennemfoerelsen af de direktiver, der af staten inkorporeres i national ret ved en lov, hvori de principielle regler udtrykkeligt er angivet ".  Jeg har imidlertid ikke kendskab til de regler, de italienske regioner eventuelt har kunnet vedtage for at laegge rammerne for anvendelsen af de dem tildelte befoejelser . Men efter min mening vil en fuldstaendig analyse af den italienske lovgivnings overensstemmelse med direktivets bestemmelser ( og navnlig med dettes artikler 7-9 ) ikke kunne blive staaende ved ordene i artikel 18 i lov nr . 968, men maa tvaertimod udvides til de bestemmelser, der eventuelt vil blive udstedt til supplering af dem, samt til de forhold, under hvilke den anvendes .  Det vil saaledes f.eks . vaere absolut noedvendigt at faa klarhed med hensyn til hvilke af de i listen i artikel 11 i lov nr . 968 opregnede arter ( som bekendt forbyder direktivet jagt paa elleve af dem ), artikel 18 skal finde anvendelse paa . Og det vil ogsaa vaere absolut noedvendigt at faa oplyst, hvilke indfangningsanlaeg der er tilladt ved "de praecise regler", for at kunne afgoere, om nogle af disse skulle vaere forbudt ifoelge direktivet .  Som tidligere naevnt, er der i al fald i et tilfaelde ( i regionen Friuli-Venedig-Giulia ) givet tilladelse til at anvende net og limpinde, der er forbudt ifoelge direktivet . Kommissionen har for at fuldstaendiggoere det billede, den har tegnet af situationen, i retsmoedet forklaret, at man i 1982 i den naevnte region i henhold til artikel 18 har givet tilladelse til indfangning af 2 mio fugle . Og i en anden region skulle der vaere givet tilladelse til jagt paa 900*000 fugleindivider .  Dette maa indebaere, enten at visse regionsbestemmelser er klart uforenelige med faellesskabsretten, eller at der ikke findes saadanne bestemmelser til gennemfoerelse af artikel 18 i lov nr . 968, hvilket har foert til de naevnte resultater i strid med det omhandlede direktiv .  Den Italienske Republik maa, hvad enten det ene eller det andet er tilfaeldet, traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at bringe regionernes ikke-overholdelse af bestemmelserne i direktiv 79/409 til ophoer .  Forholdet er udtrykkeligt omfattet af artikel 6 i foernaevnte dekret nr . 616 af 24 . juli 1977, idet det deri bestemmes, at "republikkens regering kan, naar det godtgoeres, at regionernes myndigheder har udvist passivitet og herved undladt at opfylde forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, ved beslutning truffet af Ministerraadet paa grundlag af udtalelse fra Det Parlamentariske Udvalg for Regionale Spoergsmaal, og efter at vedkommende region er hoert, for denne region fastsaette en passende frist, inden for hvilken de naevnte forpligtelser skal vaere opfyldt . Saafremt forholdene ikke efter udloebet af denne frist er bragt i orden, kan Ministerraadet vedtage de noedvendige foranstaltninger paa vegne af den regionale forvaltning ."  Jeg anser det imidlertid ikke for muligt, at det kan konstateres, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser som foelge af regionens passivitet eller regeringens undladelse af at gribe ind over for denne passivitet, eftersom en saadan konstatering forudsaetter et solidt grundlag, ikke blot i form af klagepunkter, der er fremfoert under den udenretlige procedure, men ogsaa i de formuleringer, der findes i selve staevningen . Og for saa vidt angaar de naevnte klagepunkter, har Kommissionen kun direkte og udtrykkeligt anfaegtet artikel 18 i lov nr . 968, mens den i staevningen efter en ordret gengivelse af den begrundede udtalelses indhold ikke paa noget tidspunkt klart og tydeligt har angivet arten af den passivitet eller de overtraedelser, regionerne havde gjort sig skyldig i, naar henses til deres ansvar i saa henseende i medfoer af artikel 18 og direktivets bestemmelser .  Der maa nu imidlertid ses paa et andet spoergsmaal, paa baggrund af hvilket resultatet efter min mening bliver et andet .  For det maa anerkendes, at den af Kommissionen anfaegtede artikel 18 ikke er en aldeles klar bestemmelse og behaeftet med visse mangler, der kan vaere til hinder for, at den vil kunne virke efter sit formaal, naar henses til formaalet med direktiv 79/409/EOEF .  Efter ordene tillaegger artikel 18, stk . 2, ganske vist regionerne forskellige befoejelser og ansvarsomraader vedroerende de spoergsmaal, vi her beskaeftiger os med, men den undlader dog i vidt omfang at angive de generelle retningslinjer, der burde foelges af regionerne ved udoevelsen af disse befoejelser og deres virksomhed paa disse ansvarsomraader .  Naar bortses fra angivelsen "et begraenset antal individer, der vil vaere at fastsaette paa forhaand" siges der intet om de fuglearter, der kan fanges, om de tilladte indfangningsanlaeg, om brugen af levende lokkefugle, om anvendelsen paa markedspladser og salgssteder . Men regionerne burde ved hjaelp af vejledning paa disse punkter kunne saettes i stand til utvetydigt at ivaerksaette bestemmelserne i direktiv 79/409/EOEF og realisere maalet med dette direktiv .  Som naevnt medfoerer kompetencefordelingen mellem staten og regionerne med hensyn til gennemfoerelsen af faellesskabsdirektiver ifoelge italiensk ret ( dekret nr . 616 af 1977 ) en forpligtelse for staten til at vedtage "en lov, hvori grundprincipperne udtrykkeligt er angivet ". Regionerne skal herefter i deres retsanordnende eller administrative gennemfoerelsesvirksomhed foelge de hermed angivne retningslinjer, dog saaledes at "i mangel af regional lovgivning skal statens lovgivning foelges i enhver henseende" ( dekret nr . 616, art . 6, stk . 2 ).  Artikel 18, stk . 2, i lov nr . 968 forekommer mig herefter at vaere et lidet virksomt middel, naar henses til direktivets beskyttelsesformaal, og navnlig en uegnet ramme for regionernes regulerende og administrative virksomhed .  Det har under sagen vist sig, at der i nogle regioner findes en praksis ( der haenger sammen med anvendelsen af forbudte jagtmidler og med maengderne af indfangne fugle ), der er absolut uforenelig med direktivets bestemmelser, og som ikke passende kan imoedegaas ved hjaelp af artikel 18 med det ubestemte og lidet forpligtende indhold, denne bestemmelse har .  Til sammenfatning : Saavel naar det gaelder om paa passende maade at afgraense regionernes befoejelser, som naar det gaelder praecist at begrunde anvendelsen af eventuelle fravigelser i henhold til direktivets artikel 9, er det efter min mening umuligt i passende omfang at gennemfoere beskyttelsesformaalene med direktiv 79/409/EOEF ved hjaelp af artikel 18 i lov nr . 968 .  Sjette klagepunkt : Anvendelsen af traekfugle som levende lokkefugle  Kommissionen har i aabningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og i staevningen rejst kritik af artikel 18 i den italienske lov, hvorefter det er tilladt at anvende traekfugle som "levende lokkefugle ved jagt i strid med dirktivets artikel 8 ".  Kommissionen har i replikken, som den selv anfoerer, villet praecisere, at den italienske lov ikke er en korrekt gennemfoerelse af direktivets artikel 8, samt bilag IV til direktivet, idet italiensk lov "ikke indeholder et forbud mod brug af levende lokkefugle, det vaere sig 'blindede' som 'lemlaestede' fugle ".  Den italienske regering har paastaaet det anbringende, der ligger i denne "tilfoejelse", afvist med den begrundelse, at der er tale om en utilladelig udvidelse af det klagepunkt, der blev fremfoert i staevningen og under den administrative procedure .  Den italienske regerings indsigelse paa dette punkt boer efter min mening tages til foelge .  For selv om det er korrekt, at der med det oprindelige klagepunkt sigtes til direktivets artikel 8, der indeholder en henvisning til bilag IV, maa det bestemt fastslaas, at klagepunktet udtrykkeligt gaelder en bestemt regel i den italienske lov ( artikel 18 ), der indeholder en ulovlig tilladelse til anvendelse af levende lokkefugle, og at det i replikken uden henvisning til en bestemt lovregel siges, at der ikke i italiensk lovgivning findes noget forbud mod brug af lokkefugle, det vaere sig blindede eller lemlaestede fugle . Anbringendet herom skulle efter min mening for at vaere relevant gaelde artikel 20, litra o ), i lov nr . 968, hvorefter det kun er forbudt at anvende blindede levende lokkefugle, skoent forbuddet ogsaa burde omfatte anvendelsen af lemlaestede lokkefugle .  Kommissionen har altsaa ikke blot udviklet eller praeciseret det i det oprindelige klagepunkt anfoerte, men har fremsat et saerligt anbringende, der omhandler andre spoergsmaal . Den sagsoegte stats argumentation i svarskriftet ville utvivlsomt have haft et andet indhold, saafremt det oprindelige klagepunkt havde vaeret identisk med det i replikken fremfoerte . Muligvis ville den have proevet at paaberaabe sig en undtagelse i henhold til direktivets artikel 9 og ikke have anfoert de argumenter, den har anvendt .  Da det oprindelige klagepunkt herefter i replikken er blevet aendret paa en maade, der strider mod princippet om retten til forsvar, maa det hermed fremsatte klagepunkt afvises, og Kommissionens paastand paadoemmes paa grundlag af dens anbringender, saaledes som disse har foreligget under den administrative procedure og er formuleret i staevningen .  Paa baggrund heraf mener jeg ikke, at artikel 18 i den italienske lov, der tillader brugen af levende lokkefugle, er i strid med direktivets artikel 8 .  Det, der forbydes ifoelge direktivets artikel 8 og bilag IV til direktivet, er brugen af levende fugle som blindede eller lemlaestede lokkefugle .  Forbuddet omfatter altsaa ikke anvendelsen af levende fugle som lokkefugle, men blinding eller lemlaestelse af fuglene . Ifoelge artikel 18 i den italienske lov er det imidlertid ikke tilladt at blinde og lemlaeste traekfugle, men udelukkende at anvende dem som lokkefugle .  Dette sjette klagepunkt maa derfor efter min mening forkastes .  4 . Til slut maa jeg bemaerke, at denne sag paa eksemplarisk vis har demonstreret to slags mangler .  Paa den ene side har en medlemsstat, som det har vaeret dens ret, bestemt, at den ikke ville afgive noget svar under den administrative procedure i henhold til Traktatens artikel 169 . Derfor har den ikke haft lejlighed til i denne fase at opnaa en naermere afgraensning af Kommissionens klagepunkter og dermed gennem fremsaettelsen af bemaerkninger til at forhindre fremkomsten - men foerst under retssagen - af forskellige fortolkningsspoergsmaal .  Paa den anden side maa det erkendes, at den unoejagtighed for ikke at sige skoedesloeshed, som Kommissionen har gjort sig skyldig i ved formuleringen af en raekke anbringender, har skabt en saadan tvivl og uklarhed, at der selv om der ikke er tilstraekkelig grundlag for at forkaste disse anbringender, dog kan tales om hindringer for en hurtig og effektiv rettergang .  5 . Af alle de anfoerte grunde foreslaar jeg Domstolen at tage Kommissionens paastand til foelge, for saa vidt angaar det foerste og det femte klagepunkt, og delvis for saa vidt angaar det andet og det tredje klagepunkt, samt at forkaste det fjerde og det sjette klagepunkt .  Herefter foreslaar jeg Domstolen, at statuere, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af EOEF-Traktaten samt Raadets direktiv 79/409 af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den ikke inden for den fastsatte frist har sat de noedvendige bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet .  Jeg foreslaar endvidere, at sagens omkostninger ophaeves, idet hver af parterne har henholdsvis tabt eller vundet paa enkelte punkter, jfr . Domstolens procesreglement, art . 69, stk . 3, samt Domstolens praksis i tidligere lignende tilfaelde ( 5 ).  (*) Oversat fra portugisisk .  ( 1 ) Jfr . eksempelvis Domstolens domme af 2 . december 1980 i de forenede sager 42 og 43/80, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s.*3635 og 3643 .  ( 2 ) Jfr . eksempelvis Domstolens dom af 25 . september 1979 i sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml . s.*2729 ff .; dom af 9 . december 1981 i sag 193/80, Kommissionen mod Italien, Sml . s.*3019 ff .; dom af 8 . februar 1983 i sag 124/81, Kommissionen mod Det Forende Kongerige, Sml . s.*203 ff .  ( 3 ) Jfr . foruden den i note 2 ovenfor anfoerte dom Domstolens dom af 22 . marts 1983 i sag 42/82, Kommissionen mod Frankrig, Sml . s.*1013 ff .; dom af 27 . marts 1984 i sag 50/83, Kommissionen mod Italien, Sml . s.*1640; dom af 15 . januar 1986 i sag 121/84, Kommissionen mod Italien, Sml . s.*107, 111 .  ( 4 ) Jfr . eksempelvis Domstolens ovenfor naevnte dom af 8 . februar 1983 i sag 124/81, Sml . s.*203 ff .; dom af 31 . januar 1984, Kommissionen mod Irland, Sml . s.*317 ff .; dom af 11 . juli 1984 i sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml . s.*2793 ff .  ( 5 ) Jfr . eksempelvis Domstolens dom af 15 . april 1970 i sag 28/69, Kommissionen mod Italien, Sml . 1970, s.*39; dom af 25 . oktober 1979 i sag 159/78, Kommissionen mod Italien, Sml . s.*3265; dom af 8 . januar 1980 i sag 21/79, Kommissionen mod Italien, Sml . s.*16 og 17 .