CELEX: 52014PC0239
Language: hr
Date: 2014-04-14
Title: Prijedlog ODLUKE VIJEĆA o stajalištu koje u ime Unije treba donijeti na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada u pogledu Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930.

|
			
		
		
		52014PC0239
		
			Prijedlog ODLUKE VIJEĆA o stajalištu koje u ime Unije treba donijeti na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada u pogledu Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930. /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	OBRAZLOŽENJE
1.           KONTEKST PRIJEDLOGA
U okviru cilja nastavljanja i jačanja
postojećih uspješnih praksi suradnje između Unije i država
članica te u skladu s pravilima iz ugovorâ, svrha je ovog prijedloga
utvrđivanje stajališta Unije na 103. zasjedanju Međunarodne
konferencije rada u pogledu Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne
organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930. 
Konvencija MOR-a o prisilnom radu br. 29
iz 1930., dalje u tekstu „Konvencija”, jedna je od osam temeljnih Konvencija MOR-a
– temeljnih međunarodnih radnih standarda – te se smatra instrumentom za
ljudska prava. Donošenjem konvencije na Međunarodnoj konferenciji rada
1930. godine sve su države članice pozvane na ukidanje korištenja
prisilnog rada u najkraćem mogućem roku te na kriminalizaciju
prekršaja. Ipak, preko 80 godina kasnije i usprkos gotovo univerzalnoj
ratifikaciji Konvencije, ta praksa i dalje postoji, premda u drugačijim
oblicima od onih koji su početkom dvadesetog stoljeća izazvali takvu
zabrinutost. Prema procjeni MOR-a barem 20,9 milijuna osoba diljem svijeta
žrtve su prisilnog rada.
Svrha Preporuke MOR-a koja će se
razmatrati na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada, dalje u
tekstu „Konferencija”, rješavanje je nedostataka provedbe kako bi se poboljšalo
sprečavanje trgovanja ljudima radi izrabljivanja na radu kao i pružanje
naknade žrtvama prisilnog rada te njihova zaštita.
Na dnevnom je redu Konferencije i donošenje
Protokola o istoj temi kojom se bavi posebna Preporuka za Odluku Vijeća o
odobravanju otvaranja pregovora.
1.1.        Razmatranje i moguće
donošenje Preporuke za dopunu Konvencije MOR-a o prisilnom radu br. 29 iz
1930. na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada od 28. svibnja do
12. lipnja 2014.
Točka o određivanju standarda naziva
„dopuna Konvencije o prisilnom radu br. 29 iz 1930.” na dnevnom je redu
Međunarodne konferencije rada 2014. u svrhu donošenja Protokola i/ili
Preporuke. 
Ta je točka dnevnog reda Konferencije
odabrana na 317. zasjedanju Upravljačkog tijela MOR-a (ožujak 2013.) kao
točka za jednokratnu raspravu o postavljanju standarda za 103. zasjedanje
Konferencije.[1]
Ta je odluka rezultat preporuka sastanka stručnjaka iz veljače 2013.
o prisilnom radu i trgovanju ljudima radi izrabljivanja na radu koji je sazvao
Upravljački odbor MOR-a u svrhu „identifikacije nedostataka u
postojećoj primjeni standarda MOR-a kako bi se utvrdilo postoji li potreba
da se postavljanjem standarda: i. dopune konvencije MOR-a o prisilnom radu s
obzirom na prevenciju i zaštitu žrtava, uključujući naknade; te ii.
suzbije trgovanje ljudima radi izrabljivanja na radu”[2]. Postupak je dio okvira
za djelovanje MOR-a za učinkovito i univerzalno poštovanje, promicanje i
ostvarivanje temeljnih načela i pravâ rada 2012. – 2016.[3]
O obliku dostavljenog instrumenta/dostavljenih
instrumenata – Protokol i/ili Preporuka – odlučit će se na samoj
Konferenciji, na temelju prijedloga Međunarodnog ureda rada u
izvješću Konferenciji iz ožujka 2014., nakon savjetovanja s trostranim
sudionicima MOR-a krajem 2013.[4]
Neki sudionici daju prednost Preporuci priloženoj Protokolu, a drugi
samostalnoj Preporuci pa je ishod odluke Konferencije o tom pitanju neizvjestan[5]. U Preporuci, kojom
će se dopuniti Konvencija i eventualno Protokol, donijet će se
detaljne smjernice o primjeni temeljnih načela Konvencije i možda
Protokola. Ovaj je prijedlog usmjeren na sadržaj takve Preporuke u oba
slučaja, na temelju izvješća podnesenoga Konferenciji.
1.2.        Sadržaj prijedloga Preporuke 
Svrha je standarda u razmatranju „rješavanje
nedostataka provedbe radi poboljšanja mjera prevencije, zaštite i naknade kako
bi se postiglo istinsko ukidanje prisilnog rada”. 
U prijedlogu Preporuke iz izvješća IV. (2B)
podnesenoga na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada[6] razmatra se
sljedeće: 
·              
nacionalne politike: uključujući planove
za djelovanje, koordinaciju i nadzorna tijela, prikupljanje podataka;
·              
prevencija: strategije za rješavanje temeljnih
uzroka prisilnog rada, uključujući osnaživanje određenih skupina
ugroženog stanovništva, područje i primjena radnog prava, jačanje
svijesti, programi obuke i orijentacija za migrante prije odlaska, upotreba
jezika/prevođenje, koherentne politike migracije i međunarodna
suradnja u području migracije, osnovna razina socijalne zaštite, smanjenje
trgovine i potražnje za robom i uslugama koji su posljedica prisilnog rada;
·              
zaštita žrtava na temelju njihova informiranog
pristanka i neuvjetovana njihovom voljom za suradnju u kaznenim postupcima:
pružanje neposredne pomoći i dugoročnog oporavka i rehabilitacije
svim žrtvama, pružanje zdravstvene skrbi, smještaja, materijalne, socijalne i
ekonomske pomoći, obrazovanja i osposobljavanja, zaštita od zastrašivanja
i osvete te kazne za zločine koje su bile prisiljene počiniti,
posebna zaštita za djecu uz pretpostavku malodobnosti, zaštita radnika
migranata uz razdoblje razmišljanja i oporavka, dozvola privremenog ili stalnog
boravka, prema potrebi, kao i sigurna te po mogućnosti voljna
repatrijacija; mjere za suzbijanje neovlaštenih usluga za posredovanje u
zapošljavanju;
·              
naknada i pristup pravdi: pristup primjerenim
pravnim lijekovima za sve žrtve, pravo na naknadu i odštetu, informacije i
savjet, moguće zastupanje žrtava, pristup pravnim lijekovima neovisno o
žrtvinom državljanstvu i pravnom statusu na državnom području, fondovi za
naknadu žrtvama; 
·              
provedba: inspekcija rada, oduzimanje dobiti od
prisilnog rada, odgovornost pravnih osoba, kažnjavanje počinitelja,
pokazatelji za utvrđivanje žrtava;
·              
međunarodna suradnja: tehnička suradnja,
uzajamna pravna pomoć, dijeljenje informacija i dobre prakse.
Prijedlog Preporuke bit će temelj pregovora
za donošenje Preporuke na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada:
1.3.        Podjela nadležnosti u
području Konvencije i prijedloga Preporuke
Predložene odredbe Preporuke djelomično su
obuhvaćene nadležnostima koje su Uniji dodijeljene ugovorima. Nadalje,
mnoge od njih tiču se područja prava Unije koja su na razini EU-a
već na naprednoj razini uređenosti. 
Preporuka se odnosi na vidove trgovanja ljudima i
zaštitu žrtava, što je u vezi s područjem pravosudne suradnje u kaznenim
stvarima[7]
za koje su propisi utvrđeni Direktivom 2011/36/EU o sprečavanju i
suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njezinih žrtava („borba protiv trgovanja
ljudima”) te Direktivom 2012/29/EU o uspostavi minimalnih standarda prava,
potpore i zaštite žrtava kaznenih djela („prava žrtava”). Na njih se odnosi i
Protokol UN-a o prevenciji, suzbijanju i kažnjavanju trgovanja ljudima,
posebice ženama i djecom, koji dopunjuje Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv
transnacionalnog organiziranog kriminala iz 2000. („Protokol UN-a o trgovanju
ljudima”), čiji je EU potpisnik.
U Preporuci će se razmatrati vidovi
područja socijalne politike[8],
za koje su uvjeti utvrđeni poglavito Direktivom 91/533/EEZ o obvezi
poslodavca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o
radu ili radni odnos („pisana izjava”) te Direktivom 2008/104/EZ o radu preko
poduzeća za privremeno zapošljavanje kao i direktivama o zdravlju i
sigurnosti na radu, radnom vremenu, zaštiti mladih ljudi na radu ili zaštiti
majčinstva[9].
U Preporuci će se razmatrati vidovi
područja azila i imigracije[10]
za koje su uvjeti utvrđeni poglavito Direktivom 2004/81/EZ o dozvoli
boravka izdanoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima
ili koji su korišteni za djelovanja kojima se omogućuje nezakonito
useljavanje, koji surađuju s nadležnim tijelima, Direktivom 2009/52/EZ o
sankcijama za poslodavce koji svjesno zaposle državljane trećih zemalja s
nezakonitim boravkom („sankcije za poslodavce”) koja određuje sankcije,
uključujući kaznene sankcije, za poslodavce koji izrabljuju
nezakonite migrante te koja sadrži mjere za pružanje naknade žrtvama takvog
izrabljivanja.  
U pogledu zaštite radnika migranata, Preporuka
može imati utjecaj na slobodu kretanja radnika osiguranu člankom 45.
UFEU-a i Uredbom 492/2011 o slobodi kretanja radnika u Uniji. Nadalje,
Preporuka će utjecati na međunarodne sporazume, razvojnu suradnju i
trgovinske instrumente EU-a pozivajući se na temeljne radne standarde te
ratifikaciju i učinkovitu provedbu temeljnih Konvencija MOR-a u
trećim zemljama, zemljama kandidatkinjama za pristupanje te u EU-u.
Istovremeno će se preporukom rješavati
pitanja koja ne ulaze u nadležnosti koje su Uniji dodijeljene ugovorima. 
2.           REZULTATI SAVJETOVANJA SA
ZAINTERESIRANIM STRANAMA I OCJENE UTJECAJA
Nije primjenjivo.         

3.           PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA
Od 103. zasjedanja Međunarodne
konferencije rada očekuje se razmatranje i donošenje navedenog prijedloga
Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom
radu br. 29 iz 1930.
Preporuka kao takva nije pravno
obvezujuća i nije podložna ratifikaciji članica MOR-a. Međutim,
Preporuku koriste nadzorna tijela za primjenu standarda prema MOR-u radi
procjene primjene odgovarajućih radnih standarda te se njome određuju
smjernice za nacionalnu politiku, zakonodavstvo i praksu. U skladu s
člankom 19. stavkom 6. točkama (b) i (c) Ustava MOR-a, donošenje
preporuke podrazumijeva određene obaveze za potpisnice. U tom smislu,
svaka stranka mora pokrenuti zakonodavne ili administrativne postupke u
propisanom roku radi razmatranja njezine provedbe u domaćem pravnom
poretku, mora obavijestiti MOR o mjerama kojima pravni poredak usklađuje s
Preporukom te, ako odluči ne primijeniti Preporuku, u redovitim razmacima
mora izvještavati MOR o trenutačnom stanju domaćeg prava i praksi u
pogledu pitanja iz Preporuke.
Iz toga proizlazi da će predviđena
Preporuka predstavljati akt tijela osnovanog međunarodnim sporazumom koji
će proizvoditi pravne učinke u smislu članka 218. stavka 9.
UFEU-a.
Samo države mogu biti članice MOR-a,
predlagati izmjene i glasovati o donošenju Preporuke na Međunarodnoj
konferenciji rada. Unija je pozvana na Konferenciju sa statusom
promatrača.
Međutim, budući da će se
Preporuka odnositi na pitanja obuhvaćena nadležnostima koje su Uniji
dodijeljene ugovorima i isključivo nacionalnim nadležnostima, Unija i
države članice moraju djelovati zajednički u duhu iskrene suradnje,
kako je predviđeno člankom 4. stavkom 3. UEU-a. U tom smislu, kada
djeluju u okviru MOR-a, države članice trebaju i zajednički djelovati
u interesu Unije.
U ovoj se fazi čini da je prijedlog
Preporuke u skladu s pravom Unije i politikama u tom području. Nema
proturječnosti između općih načela iz prijedloga Preporuke
te prava i politike Unije, kao ni, na prvi pogled, neusklađenosti
između prijedloga Preporuke i pravne stečevine Unije.
Međutim, izmjene predloženog teksta za
trajanja Konferencije trebaju se predlagati ili prihvaćati samo ako su
usklađene s postojećim zakonodavstvom Unije. 
4.           OSTALI NAPUCI
Unutar tijela MOR-a države članice
trebaju djelovati zajednički i usklađeno u interesu Unije. S obzirom
na pravni okvir MOR-a, samo države članice mogu predlagati izmjene i
glasovati u postupku pregovora. Stoga bi Komisija i države članice, koje
djeluju i u okviru nacionalnih nadležnosti i zajednički u interesu Unije,
trebale djelovati zajedno u duhu iskrene suradnje. U tu svrhu države
članice i Komisija trebaju si uzajamno pomagati u provođenju
zadaća radi osiguravanja najbolje moguće zaštite interesa Unije i
njezinih država članica te bi ih u obavljanju njihovih zadaća trebali
podržavati najbolji stručnjaci na raspolaganju u državama članicama i
Komisiji.
Zbog međudjelovanja Protokola i
Preporuke, koji su na konferenciji predmet rasprava i pregovora istog odbora,
detaljno stajalište Unije treba se donijeti nakon razmatranja
pregovaračkog stajališta utvrđenog Protokolom. 
2014/0131 (NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o stajalištu koje u ime Unije treba donijeti
na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada u pogledu Preporuke za
dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29
iz 1930.
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju
Europske unije te posebno njegov članak 82. stavak 2., članak 83.
stavak 1., članak 153. te članak 218. stavak 9.,
uzimajući u obzir prijedlog Europske
komisije,
budući da:
(1)                   
Konvencijom Međunarodne organizacije rada
(MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930., dalje u tekstu „Konvencija”, od svih
se potpisnica zahtijeva ukidanje korištenja prisilnog rada u najkraćem
mogućem roku te kriminalizacija prekršaja. 
(2)                   
Prijedlozi Preporuke za dopunu Konvencije, dalje u
tekstu „nacrt Preporuke”, na dnevnom su redu 103. zasjedanja Međunarodne
konferencije rada 28. svibnja – 12. lipnja 2014., dalje u tekstu
„Konferencija”, u svrhu razmatranja i donošenja.
(3)                   
Svrha je nacrta Preporuke rješavanje nedostataka
provedbe kako bi se poboljšalo sprečavanje trgovanja ljudima radi
izrabljivanja na radu kao i pružanje naknade žrtvama prisilnog rada te njihova
zaštita.
(4)                   
Pravila Konvencije i odredbe nacrta Preporuke
djelomično su obuhvaćeni nadležnostima koje su Uniji dodijeljene
ugovorima. Dodatno, nacrt Preporuke utjecat će na postojeću pravnu
stečevinu u područjima socijalne politike[11], azila i imigracije[12], slobode kretanja
radnika[13]
i temeljnih prava[14].
Posebno, većina odredaba nacrta Preporuke predmet su Direktive 2011/36/EU
o sprečavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njezinih žrtava
(„borba protiv trgovanja ljudima”), prema potrebi, i Direktive 2012/29/EU o
uspostavi minimalnih standarda prava, potpore i zaštite žrtava kaznenih djela
(„prava žrtava”). Na to se odnosi i Protokol UN-a o prevenciji, suzbijanju i
kažnjavanju trgovanja ljudima, posebice ženama i djecom, koji dopunjuje
Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminala
iz 2000. („Protokol UN-a o trgovanju ljudima”), čiji je EU potpisnik.
Nadalje, Preporuka će utjecati na međunarodne sporazume, razvojnu
suradnju i trgovinske instrumente EU-a pozivajući se na temeljne radne
standarde te ratifikaciju i učinkovitu provedbu temeljnih konvencija MOR-a
u trećim zemljama, zemljama kandidatkinjama za pristupanje te u EU-u.
(5)                   
U skladu s člankom 19. stavkom 6. točkama
(b) i (c) Ustava MOR-a, donošenje preporuke podrazumijeva određene obaveze
za potpisnice. Preporukom se nadalje određuju smjernice za nacionalnu
politiku, zakonodavstvo i praksu, a nadzorna tijela za primjenu standarda prema
MOR-u upotrebljavaju je radi procjene primjene odgovarajućih radnih
standarda. Iz toga proizlazi da će planirana Preporuka predstavljati akt
tijela osnovanog međunarodnim sporazumom koji će proizvoditi pravne
učinke.
(6)                   
S obzirom na navedeno, u skladu s člankom 218.
stavkom 9. UFEU-a, Vijeće treba donijeti odluku kojom će utvrditi
stajalište koje će se prihvatiti u ime Unije u pogledu pitanja koja su u
nadležnosti Unije. Države članice djelovat će zajednički u
interesu Unije koja nije članica MOR-a[15].
(7)                   
Budući da može doći do izmjena nacrta
Preporuke prije njezina donošenja na Međunarodnoj konferenciji rada,
državama članicama, koje djeluju zajednički u interesu Unije, treba
se omogućiti predlaganje izmjena ili slaganje s izmjenama za vrijeme
konferencije u pogledu pitanja koja su u nadležnosti Unije sve dok su sukladne
postojećem zakonodavstvu EU-a. 
DONIJELA JE OVU ODLUKU: 
Jedini članak 
1.           Stajalište Unije na 103.
zasjedanju Međunarodne konferencije rada podržavanje je prihvaćanja
predviđenog nacrta Preporuke. Tekst nacrta Preporuke dio je izvješća
IV. (2B) podnesenoga na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada[16]. 
2.           Države članice zauzimaju
stajalište Unije kako je utvrđeno u stavku 1., djelujući
zajednički u interesu Unije pri prihvaćanju odredaba Preporuke na
103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada.
3.           Države članice koje
djeluju zajednički u interesu Unije mogu dogovoriti nebitne promjene tog
stajališta u okviru tijela ILO-a bez daljnje odluke Vijeća.
Sastavljeno u Bruxellesu
                                                                       Za
Vijeće
                                                                       Predsjednik
[1]               GB.317/INS/2(Rev.) i Zapisnik o odlukama, 25. ožujka
2013. 
[2]               Trostrani sastanak stručnjaka o prisilnom radu i
trgovanju ljudima radi izrabljivanja na radu (Ženeva, 11. – 15. veljače
2013.), Izvješće za raspravu na trostranom sastanku stručnjaka u
pogledu mogućeg donošenja instrumenta MOR-a za dopunu Konvencije o
prisilnom radu, 1930. (br. 29) (TMELE/2013); Završno izvješće
(TMELE/2013/7); Zaključci sa sastanka (TMELE/2013/6).
[3]               MOR: Rezolucija o stalnoj raspravi o temeljnim
načelima i pravima rada, Međunarodna konferencija rada, 101.
zasjedanje, Ženeva, 2012., točke 8. – 31.
[4]               http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm 
[5]               Vidi odgovore na savjetovanje u izvješću IV. (2A)
Konferenciji http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf 
[6]               Dostupno javnosti na web-mjestu MOR-a na
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf
[7]               Članak 82. stavak 2. i članak 83. stavak
1. UFEU-a
[8]               Članak 153. UFEU-a.
[9]               Direktiva 89/391/EEZ, Direktiva 94/33/EEZ, Direktiva
2003/88/EZ, Direktiva 92/85/EEZ
[10]             Članak 79. UFEU-a.
[11]             Uključujući Direktivu 91/533/EEZ o obvezi
poslodavca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o
radu ili radni odnos („pisana izjava”), Direktivu 2008/104/EZ o radu preko
poduzeća za privremeno zapošljavanje kao i direktive o zdravlju i
sigurnosti na radu, uključujući Okvirnu direktivu 89/391/EEZ,
Direktivu 2003/88/EZ o radnom vremenu, Direktivu 94/33/EEZ o zaštiti mladih
ljudi na radu te Direktivu 92/85/EEZ o zaštiti majčinstva.
[12]             Posebno Direktiva 2004/81/EZ o dozvoli boravka izdanoj
državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su
korišteni za djelovanja kojima se omogućuje nezakonito useljavanje, koji
surađuju s nadležnim tijelima, Direktiva 2009/52/EZ o sankcijama za
poslodavce. 
[13]             Članak 45. UFEU-a i Uredba 492/2011 o slobodi
kretanja radnika u Uniji.
[14]             Članci 4. (zabrana mučenja i neljudskog ili
ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja), 5. (zabrana ropstva i prisilnog
rada), 15. (sloboda izbora zanimanja i pravo na rad), 24. (prava djeteta), 31.
(pošteni i pravični radni uvjeti) i 32. (zabrana rada djece i zaštita
mladih pri radu) Povelje o temeljnim pravima EU-a.
[15]             Mišljenje 2/91 Suda Europske unije od 19. ožujka 1993.,
ECR 1993-I, stranica 1061., točka 26.
[16]             Javnosti dostupno na web-mjestu MOR-a na
http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf