CELEX: 62020CC0035
Language: nl
Date: 2021-06-03
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Szpunar van 3 juni 2021.#Strafzaak tegen A.#Verzoek van de Korkein oikeus om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen – Artikel 21 VWEU – Richtlijn 2004/38/EG – Artikelen 4 en 5 – Verplichting om voorzien te zijn van een identiteitskaart of een paspoort – Verordening (EG) nr. 562/2006 (Schengengrenscode) – Bijlage VI – Overschrijding van de zeegrens van een lidstaat aan boord van een pleziervaartuig – Sanctiestelsel voor het reizen tussen lidstaten zonder identiteitskaart of paspoort – Strafrechtelijk dagboetestelsel – Berekening van de geldboete in verhouding tot de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder – Evenredigheid – Zwaarte van de straf in verhouding tot het strafbare feit.#Zaak C-35/20.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   M. SZPUNAR
   van 3 juni 2021 (
         1
      )
   
      Zaak C‑35/20
   
   Syyttäjä
   tegen
   A
   
      [verzoek van de Korkein oikeus (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Finland) om een prejudiciële beslissing]
   
   „Prejudiciële verwijzing – Recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen – Artikel 21 VWEU – Verplichting, onder strafbedreiging, om bij het overschrijden van een lidstaatgrens voorzien te zijn van een identiteitskaart of een paspoort – Richtlijn 2004/38/EG – Artikelen 4 en 5 – Overschrijding van de zeegrens van een lidstaat met een pleziervaartuig – Verordening (EG) nr. 562/2006 (Schengengrenscode) – Bijlage VI – Strafrechtelijk dagboetestelsel – Berekening van de geldboete in verhouding tot de draagkracht van de overtreder – Evenredigheid”
   
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            Een Unieburger overschrijdt aan boord van een pleziervaartuig een nationale zeegrens in het kader van een heen- en terugreis tussen twee lidstaten, namelijk Finland en Estland, zonder voorzien te zijn van reisdocumenten.
         
      
            2.
         
         
            Dat is de context van de door de Korkein oikeus (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Finland) voorgelegde prejudiciële vragen, waarmee in wezen wordt beoogd te vernemen of de lidstaten Unieburgers onder strafbedreiging kunnen verplichten om bij het overschrijden van een lidstaatgrens voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Het Hof wordt eveneens verzocht zich uit te spreken over de evenredigheid van het strafrechtelijke dagboetestelsel dat bij niet-nakoming van een dergelijke verplichting van toepassing is in Finland.
         
      
            3.
         
         
            De onderhavige prejudiciële verwijzing ziet aldus op de uitlegging van met name artikel 21, lid 1, VWEU, de artikelen 4, 5 en 36 van richtlijn 2004/38/EG (
                  2
               ) – waarbij laatstgenoemd artikel nog niet door het Hof is uitgelegd – en bijlage VI bij verordening (EG) nr. 562/2006 (
                  3
               ).
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen
   
   
      A. Unierecht
   
   
      
         1.
       
         Richtlijn 2004/38
      
   
   
            4.
         
         
            Artikel 4 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Uitreisrecht”, bepaalt in lid 1:
            „Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.”
         
      
            5.
         
         
            Artikel 5 van die richtlijn, met als opschrift „Inreisrecht”, bepaalt in de leden 1, 4 en 5:
            „1.   Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
            […]
            4.   Wanneer de burger van de Unie of het familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, niet over de vereiste reisdocumenten of, in voorkomend geval, de nodige visa beschikt, stelt de betrokken lidstaat deze persoon alvorens tot uitzetting over te gaan binnen redelijke grenzen in de gelegenheid de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze binnen een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel op andere wijze te laten vaststellen of te bewijzen dat hij het recht van vrij verkeer en verblijf geniet.
            5.   De lidstaat kan de betrokkene opleggen zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen. Niet-naleving van deze verplichting kan worden bestraft met niet-discriminerende en evenredige sancties.”
         
      
            6.
         
         
            Artikel 36 van die richtlijn, met als opschrift „Sancties”, luidt als volgt:
            „De lidstaten stellen het stelsel van sancties vast dat van toepassing is op overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, en treffen alle maatregelen die nodig zijn om de daadwerkelijke toepassing van die sancties te verzekeren. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend en evenredig zijn. De lidstaten stellen de Commissie uiterlijk op 30 april 2006 van de desbetreffende bepalingen in kennis en delen haar alle eventuele wijzigingen ter zake zo spoedig mogelijk mede.”
         
      
      
         2.
       
         Verordening nr. 562/2006
      
   
   
            7.
         
         
            Artikel 1 van verordening nr. 562/2006 (
                  4
               ), met als opschrift „Doel en beginselen”, luidde als volgt:
            „Deze verordening voorziet in de afwezigheid van grenstoezicht ten aanzien van personen die de binnengrenzen tussen de lidstaten van de Europese Unie overschrijden.
            Zij stelt de maatregelen vast die van toepassing zijn op het grenstoezicht ten aanzien van personen die de buitengrenzen van de lidstaten van de [Unie] overschrijden.”
         
      
            8.
         
         
            In artikel 2 van die verordening, met als opschrift „Definities”, stond het volgende te lezen:
            „In deze verordening wordt verstaan onder:
            
                     1.
                  
                  
                     ‚binnengrenzen’:
                     […]
                     
                              c)
                           
                           
                              de zee-, rivier- en meerhavens van de lidstaten voor de regelmatige interne veerverbindingen;
                           
                        
               
                     2.
                  
                  
                     ‚buitengrenzen’: de landgrenzen, met inbegrip van de rivier- en meergrenzen, de zeegrenzen alsmede de lucht-, rivier-, zee- en meerhavens van de lidstaten, voor zover zij geen binnengrenzen zijn;
                  
               […]
            
                     8.
                  
                  
                     ‚grensdoorlaatpost’: een door de bevoegde autoriteiten voor overschrijding van de buitengrenzen aangewezen doorlaatpost;
                  
               […]”
         
      
            9.
         
         
            In artikel 4 van die verordening, met als opschrift „Overschrijden van de buitengrenzen”, werd het volgende bepaald:
            „1.   De buitengrenzen mogen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden worden overschreden. Aan de grensdoorlaatposten die niet 24 uur per etmaal open zijn, worden de openingstijden duidelijk aangegeven.
            […]
            2.   In afwijking van lid 1 kunnen op de verplichting om de buitengrenzen uitsluitend via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden te overschrijden, uitzonderingen worden toegestaan:
            
                     a)
                  
                  
                     voor personen of groepen van personen wanneer bijzondere omstandigheden nopen tot incidentele overschrijding van de buitengrenzen buiten grensdoorlaatposten en vastgestelde tijden en mits zij in het bezit zijn van de door het nationale recht voorgeschreven vergunningen en dit niet in strijd is met overwegingen van openbare orde en binnenlandse veiligheid van de lidstaten. De lidstaten kunnen specifieke regelingen treffen in bilaterale overeenkomsten. Algemene uitzonderingen waarin in het nationale recht en in bilaterale overeenkomsten is voorzien, worden overeenkomstig artikel 34 ter kennis van de Commissie gebracht;
                  
               […]
            
                     c)
                  
                  
                     overeenkomstig de specifieke voorschriften in de artikelen 18 en 19 in samenhang met de bijlagen VI en VII.
                  
               […]”
         
      
            10.
         
         
            Artikel 7 van die verordening, met als opschrift „Grenscontrole op personen”, luidde als volgt:
            „[…]
            2.   Eenieder wordt aan een minimale controle onderworpen tot vaststelling van de identiteit op basis van de overgelegde of getoonde reisdocumenten. Deze minimale controle bestaat in een eenvoudig en snel onderzoek, voor zover opportuun met gebruikmaking van technische voorzieningen en door raadpleging, in de desbetreffende databanken, van informatie die uitsluitend betrekking heeft op gestolen, ontvreemde, verloren of ongeldig gemaakte documenten, naar de geldigheid van het document dat de rechtmatige houder recht van grensoverschrijding geeft en naar eventuele tekenen van namaak of vervalsing.
            De in de eerste alinea bedoelde minimale controle is de regel voor personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen.
            Bij de minimale controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, kunnen de grenswachters evenwel, op niet-systematische basis, nationale en Europese databanken raadplegen om zich ervan te vergewissen dat de betrokkene geen reëel, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de binnenlandse veiligheid, de openbare orde, de internationale betrekkingen van de lidstaten dan wel een gevaar voor de volksgezondheid vormt.
            Het resultaat van deze raadpleging doet niets af aan het recht van binnenkomst op het grondgebied van de betrokken lidstaat van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen als bedoeld in [richtlijn 2004/38].
            […]
            6.   De controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, wordt uitgevoerd overeenkomstig [richtlijn 2004/38].
            […]”
         
      
            11.
         
         
            Artikel 18 van verordening nr. 562/2006, met als opschrift „Specifieke voorschriften voor de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die worden gebruikt om de buitengrenzen te overschrijden”, was verwoord als volgt:
            „De specifieke voorschriften in bijlage VI zijn van toepassing op de controles met betrekking tot de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die worden gebruikt om de buitengrenzen te overschrijden.
            Die specifieke voorschriften kunnen afwijken van de bepalingen van de artikelen 4 en 5 en de artikelen 7 tot en met 13.”
         
      
            12.
         
         
            In artikel 20 van die verordening, met als opschrift „Overschrijding van de binnengrenzen”, stond het volgende te lezen:
            „De binnengrenzen kunnen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.”
         
      
            13.
         
         
            Artikel 21 van die verordening, met als opschrift „Controles binnen het grondgebied”, bepaalde:
            „De afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen doet geen afbreuk aan:
            […]
            
                     c)
                  
                  
                     de mogelijkheid voor de lidstaten om personen wettelijk te verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen;
                  
               […]”
         
      
            14.
         
         
            Bijlage VI bij verordening nr. 562/2006 had volgens het opschrift betrekking op de „[s]pecifieke voorschriften voor de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die voor de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten worden gebruikt”. Punt 3 van die bijlage, met als opschrift „Zeegrenzen”, bevatte een punt 3.1, „Controle op de zeescheepvaart – algemene controleprocedures”, dat als volgt luidde:
            
                     „3.1.1.
                  
                  
                     Schepen worden gecontroleerd in de haven van aankomst of van vertrek, of in een daartoe ingerichte ruimte in de onmiddellijke nabijheid van het vaartuig, of aan boord van het vaartuig in de territoriale wateren zoals bepaald in het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee[ (
                           5
                        )]. De lidstaten kunnen overeenkomsten sluiten die inhouden dat de controle ook tijdens de vaart kan worden verricht, dan wel bij aankomst of vertrek van het vaartuig op het grondgebied van een derde land, met inachtneming van de in punt 1.1.4 vervatte beginselen.
                  
               […]”
         
      
            15.
         
         
            Punt 3.2 van die bijlage, met als opschrift „Specifieke controleprocedures voor bepaalde soorten zeeschepen”, bevatte een rubriek „Pleziervaart”, die als volgt was verwoord:
            
                     „3.2.5.
                  
                  
                     In afwijking van de artikelen 4 en 7 worden personen aan boord van pleziervaartuigen die uit een in een lidstaat gelegen haven komen of naar een in een lidstaat gelegen haven afvaren, niet aan grenscontroles onderworpen en mogen zij een haven binnengaan die niet als grensdoorlaatpost is aangemerkt.
                     Naargelang van de beoordeling van het risico van illegale immigratie, en met name wanneer de kusten van een derde land in de onmiddellijke nabijheid van het grondgebied van een lidstaat zijn gelegen, worden controles van deze personen en/of een fysiek onderzoek van het vaartuig verricht.
                  
               
                     3.2.6.
                  
                  
                     In afwijking van artikel 4 mag een pleziervaartuig dat uit een derde land komt, bij wijze van uitzondering een haven binnenlopen die niet als grensdoorlaatpost is aangemerkt. […]
                     […]
                  
               
                     3.2.7.
                  
                  
                     Bij die controle wordt een document overhandigd waarop alle technische gegevens en de namen van alle opvarenden zijn vermeld. Eén exemplaar van dit document wordt overhandigd aan de autoriteiten van de inreis- en uitreishavens. Zolang het schip in de territoriale wateren van één van de lidstaten blijft, wordt één exemplaar van dit document bij de scheepspapieren bewaard.”
                  
               
      
      B. Fins recht
   
   
            16.
         
         
            In § 1 van de passilaki (paspoortwet) (671/2006), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, die in wezen op dezelfde manier is verwoord als § 9 van de perustuslaki (Finse grondwet) (791/1999), wordt het volgende bepaald:
            „Finse staatsburgers hebben het recht om naar het buitenland te reizen overeenkomstig de bepalingen van deze wet.
            Finse staatsburgers mogen niet worden belet om het land binnen te komen.”
         
      
            17.
         
         
            § 2 van de paspoortwet luidt als volgt:
            „Finse staatsburgers kunnen met een paspoort aantonen dat zij het recht hebben naar het buitenland te reizen en het land binnen te komen, tenzij in deze wet, Uniewetgeving of een voor Finland bindende internationale overeenkomst anders is bepaald. Finse staatsburgers kunnen zonder paspoort reizen naar IJsland, Noorwegen, Zweden en Denemarken. Bij regeringsbesluit wordt bepaald naar welke andere landen Finse staatsburgers kunnen reizen met als reisdocument in plaats van een paspoort een identiteitskaart […]”.
         
      
            18.
         
         
            § 1 van de valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (regeringsbesluit betreffende het bewijs van het recht om te reizen in bepaalde welomschreven gevallen) (660/2013), in de versie die op het hoofdgeding van toepassing is, luidt als volgt:
            „Finse staatsburgers die als reisdocument in plaats van een paspoort een identiteitskaart hebben, kunnen daarmee vanuit Finland naar de volgende landen reizen […]: Nederland, België, Bulgarije, Spanje, Ierland, Verenigd Koninkrijk, Italië, Oostenrijk, Griekenland, Kroatië, Cyprus, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Luxemburg, Malta, Portugal, Polen, Frankrijk, Roemenië, Duitsland, San Marino, Slowakije, Slovenië, Zwitserland, Tsjechië, Hongarije en Estland.”
         
      
            19.
         
         
            § 7 van de rikoslaki (strafwetboek) (39/1889), met als opschrift „Grensmisdrijven”, die deel uitmaakt van hoofdstuk 17, „Misdrijven tegen de openbare orde”, van dat wetboek, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
            „Een persoon die:
            de Finse grens overschrijdt of een poging daartoe onderneemt zonder een geldig reisdocument, visum, verblijfsvergunning of een met een reisdocument gelijk te stellen ander document, of op een andere plaats dan een toegestane plaats van binnenkomst of uitreis, of in strijd met een ander wettelijk verbod dan het inreisverbod,
            […]
            maakt zich schuldig aan een grensmisdrijf dat wordt bestraft met een geldboete of gevangenisstraf van maximum een jaar.”
         
      
            20.
         
         
            In § 7a van hoofdstuk 17 van dat wetboek, met als opschrift „Klein grensmisdrijf”, staat het volgende te lezen:
            „Wanneer het grensmisdrijf, gelet op de korte duur van het verboden verblijf of de verboden verplaatsing, de aard van de verboden handeling, of andere omstandigheden van het misdrijf, als geheel beschouwd onbeduidend is, wordt de overtreder bestraft met een geldboete wegens een klein grensmisdrijf.”
         
      
            21.
         
         
            § 1 van hoofdstuk 2a van dat wetboek luidt als volgt:
            „De geldboete wordt opgelegd in de vorm van een dagboete, met als minimum 1 dag en als maximum 120 dagen.”
         
      
            22.
         
         
            In § 2 van hoofdstuk 2a van dat wetboek wordt bepaald:
            „Het bedrag van de dagboete wordt zodanig vastgesteld dat deze in verhouding staat tot de draagkracht van de overtreder.
            De dagboete wordt geacht redelijk te zijn indien zij een zestigste van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt, verminderd met de bij regeringsbesluit bepaalde belastingen en heffingen en met de vaste aftrek voor basisconsumptie. De dagboete kan verlaagd worden vanwege de onderhoudsplicht van de overtreder.
            Voor de berekening van die maandelijkse inkomsten wordt voornamelijk rekening gehouden met de inkomsten van de overtreder die zijn opgenomen in de meest recente belastingaanslag. Indien de inkomsten van de overtreder op basis van de belastinggegevens niet op een voldoende betrouwbare manier kunnen worden bepaald, dan wel aanzienlijk zijn gewijzigd sinds de meest recente belastingaanslag, kunnen zij worden bepaald op basis van andere beschikbare documenten.
            De dagboete wordt vastgesteld door de rechter op basis van de tijdens de gerechtelijke procedure beschikbare gegevens, en – in het kader van een summiere strafprocedure – op basis van de gegevens die beschikbaar zijn op het moment waarop om toepassing van die procedure wordt verzocht. In het kader van laatstgenoemde procedure wordt de dagboete evenwel door de officier van justitie vastgesteld op basis van de gegevens die beschikbaar zijn op het moment van het wijzen van die strafbeschikking, indien blijkt dat de draagkracht van de persoon tot wie de beschikking is gericht aanzienlijk is gewijzigd ten aanzien van de gegevens die beschikbaar waren op het moment waarop om toepassing van die procedure werd verzocht.
            Bij regeringsbesluit worden nadere regels vastgesteld met betrekking tot de berekening van de gemiddelde maandelijkse inkomsten, de wijze van afronding van het bedrag van de dagboete, de vaste aftrek voor basisconsumptie, de aanpassing vanwege onderhoudsplicht en het minimumbedrag van de dagboete.”
         
      
            23.
         
         
            § 5 van de asetus päiväsakon rahamäärästä (regeringsbesluit betreffende het bedrag van dagboetes) (609/1999), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt als volgt:
            „Het bedrag van de dagboete mag niet lager zijn dan 6 EUR.”
         
      
      III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
   
   
            24.
         
         
            De relevante feiten van het hoofdgeding, zoals zij blijken uit de verwijzingsbeslissing, kunnen als volgt worden beschreven.
         
      
            25.
         
         
            A, een Fins staatsburger, reisde op 25 augustus 2015 aan boord van een pleziervaartuig van Finland naar Estland en weer terug. Zowel de plaats van vertrek als de plaats van terugkeer van die reis bevonden zich in Finland. Tijdens die reis doorkruiste A internationale wateren tussen Finland en Estland.
         
      
            26.
         
         
            A was houder van een geldig Fins paspoort, maar tijdens die reis droeg hij noch dat paspoort, noch enig ander reisdocument bij zich en kon hij derhalve bij een grenscontrole in Helsinki (Finland) tijdens de terugreis zijn paspoort niet tonen. Ondanks het feit dat geen reisdocument werd overgelegd, kon de identiteit van A worden vastgesteld aan de hand van het rijbewijs dat hij bij zich droeg. Bovendien staat het vast dat langs elektronische weg kon worden geverifieerd dat A houder van een geldig paspoort was.
         
      
            27.
         
         
            De Syyttäjä (officier van justitie) stelde bij de Helsingin käräjäoikeus (rechter in eerste aanleg Helsinki, Finland) vervolging in tegen A wegens een klein grensmisdrijf. A heeft de tenlastelegging weersproken.
         
      
            28.
         
         
            Bij beslissing van 5 december 2016 stelde de Helsingin käräjäoikeus vast dat A een klein grensmisdrijf had begaan. Het is immers strafbaar om zonder voorzien te zijn van een reisdocument de staatsgrens te overschrijden. Dat A houder is van een geldig paspoort is niet van belang. Die rechter legde evenwel geen straf op, vanwege het onbeduidende karakter van het strafbare feit en omdat bij veroordeling tot betaling van een geldboete het bedrag ervan, dat overeenkomstig het strafrechtelijke dagboetestelsel op basis van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van A wordt berekend, tot een onevenredig resultaat zou leiden.
         
      
            29.
         
         
            De Syyttäjä stelde bij de Helsingin hovioikeus (rechter in tweede aanleg Helsinki, Finland) hoger beroep in. A stelde incidenteel hoger beroep in.
         
      
            30.
         
         
            Bij arrest van 15 juni 2018 achtte de Helsingin hovioikeus het weliswaar afdoende bewezen dat A op het moment van de controle geen reisdocument bij zich droeg, maar heeft hij het hoger beroep van de Syyttäjä niettemin verworpen. Volgens die rechter vormden de door A begane feiten geen klein grensmisdrijf.
         
      
            31.
         
         
            De Syyttäjä heeft tegen dat arrest cassatieberoep ingesteld bij de Korkein oikeus. Volgens die rechter dient de zaak te worden onderzocht vanuit het oogpunt van het Unierecht.
         
      
            32.
         
         
            De verwijzende rechter merkt op dat het Hof in punt 45 van het arrest Wijsenbeek (
                  6
               ) heeft geoordeeld dat het Unierecht – bij de stand ervan op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding – er niet aan in de weg stond dat een lidstaat een persoon, onderdaan van een lidstaat of derdelander, onder strafbedreiging verplichtte om zijn nationaliteit bij binnenkomst in die lidstaat via een binnengrens van de Unie aannemelijk te maken, mits de straffen vergelijkbaar waren met die welke van toepassing waren op soortgelijke nationale overtredingen, en niet onevenredig waren.
         
      
            33.
         
         
            Die rechter merkt eveneens op dat het Hof in het arrest Oulane (
                  7
               ) heeft onderzocht of de verplichting om in bepaalde situaties een geldig paspoort of een geldige identiteitskaart over te leggen, in overeenstemming was met het Unierecht dat op dat moment van kracht was. Volgens hem is het evenwel onduidelijk of een nationale regeling als deze van het hoofdgeding verenigbaar is met het Unierecht dat na die twee arresten van kracht is geworden.
         
      
            34.
         
         
            Uit verordening nr. 562/2006 blijkt inderdaad dat elke lidstaat kan voorzien in een verplichting om „in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen” (
                  8
               ). Gesteld dat de lidstaten op grond daarvan iedereen kunnen verplichten om bij het overschrijden van de staatsgrenzen voorzien te zijn van een reisdocument, blijft het evenwel onduidelijk of de niet-nakoming van een dergelijke verplichting kan worden bestraft, en als dat het geval is, onder welke voorwaarden. De verwijzende rechter merkt op dat een lidstaat de betrokkene op grond van artikel 5, lid 5, van richtlijn 2004/38 kan opleggen „zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen” en dat de Uniewetgever om die reden in dat artikel heeft voorzien in de mogelijkheid om sancties op te leggen.
         
      
            35.
         
         
            Volgens de verwijzende rechter valt het niet uit te sluiten dat door het opleggen van die verplichting – onder strafbedreiging – aan Unieburgers, mogelijk afbreuk wordt gedaan aan het krachtens artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 21, lid 1, VWEU toegekende recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen.
         
      
            36.
         
         
            Voor de vaststelling of aan dat recht afbreuk is gedaan, dient met name rekening te worden gehouden met de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2004/38 en met artikel 21 van verordening nr. 562/2006, de handeling waarbij de Schengengrenscode is ingevoerd die op het moment van de feiten van het hoofdgeding van kracht was.
         
      
            37.
         
         
            Voorts dient in het licht van de artikelen 2, 4, 7, 20 en 21 van verordening nr. 562/2006 en punt 3.2.5 van bijlage VI bij die verordening te worden onderzocht of het feit dat de betrokken persoon aan boord van een pleziervaartuig naar een andere lidstaat is gereisd via internationale wateren, relevant is.
         
      
            38.
         
         
            Gesteld dat het Unierecht zich niet verzet tegen de verplichting, onder strafbedreiging, om voorzien te zijn van een ander geldig reisdocument, vraagt de verwijzende rechter zich bovendien nog af of een dagboetestelsel als dat van het strafwetboek uit het oogpunt van artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
         
      
            39.
         
         
            Dienaangaande wijst die rechter erop dat voor een klein grensmisdrijf zoals in casu in de akte van beschuldiging is omschreven gewoonlijk 15 dagen dagboete worden opgelegd. Op grond van de in het strafwetboek opgenomen criteria en rekening houdend met het tijdstip waarop het strafbaar feit is gepleegd, zou in het geval van A één dagboete 6350 EUR bedragen. Derhalve zou de totale geldboete die hem destijds had kunnen worden opgelegd 95250 EUR bedragen.
         
      
            40.
         
         
            In die omstandigheden heeft de Korkein oikeus bij beslissing van 21 januari 2020, ingekomen ter griffie van het Hof op 24 januari 2020, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
            
                     „1)
                  
                  
                     Staat het Unierecht, met name artikel 4, lid 1, van [richtlijn 2004/38], artikel 21 van [verordening nr. 562/2006] of het recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen, in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die een persoon (al dan niet zijnde een burger van de Unie) onder strafbedreiging verplicht een geldig paspoort of ander reisdocument bij zich te dragen, wanneer die persoon met een pleziervaartuig reist naar een andere lidstaat via internationale wateren zonder het grondgebied van een derde land aan te doen?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Staat het Unierecht, met name artikel 5, lid 1, van [richtlijn 2004/38], artikel 21 van [verordening nr. 562/2006] of het recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen, in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die een persoon (al dan niet zijnde een burger van de Unie) onder strafbedreiging verplicht een geldig paspoort of ander reisdocument bij zich te dragen, wanneer die persoon met een pleziervaartuig in de lidstaat aankomt vanuit een andere lidstaat via internationale wateren, zonder het grondgebied van een derde land te hebben aangedaan?
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Indien er geen sprake is van de in de [eerste en de tweede vraag] bedoelde belemmering, is de in Finland gewoonlijk overeenkomstig het dagboetestelsel op te leggen sanctie wegens overschrijding van de Finse grens zonder geldig reisdocument dan in overeenstemming met het uit artikel 27, lid 2, van [richtlijn 2004/38] voortvloeiende evenredigheidsbeginsel?”
                  
               
      
            41.
         
         
            Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door A, door de Finse en de Duitse regering, en door de Europese Commissie. Die partijen hebben ook schriftelijk geantwoord op de vragen van het Hof, dat heeft besloten om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen.
         
      
      IV. Analyse
   
   
            42.
         
         
            Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat A niet is gecontroleerd bij zijn vertrek uit Finland. De Finse autoriteiten hebben immers pas bij zijn terugkeer, in het kader van een grenscontrole te Helsinki, vastgesteld dat hij niet had voldaan aan de verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument. De strafzaak in het hoofdgeding heeft echter zowel op het vertrek uit Finland als op de terugkeer naar die lidstaat betrekking, aangezien personen bij elke grensoverschrijding in het bezit van een reisdocument moeten zijn.
         
      
            43.
         
         
            De verwijzende rechter heeft drie vragen geformuleerd. Blijkens zijn aanwijzingen wenst hij met de eerste twee vragen in wezen te vernemen of het recht op vrij verkeer van personen eraan in de weg staat dat een lidstaat Unieburgers onder strafbedreiging verplicht voorzien te zijn van een reisdocument wanneer zij vanuit die lidstaat naar een andere lidstaat reizen via internationale wateren. Indien op die vragen ontkennend wordt geantwoord, wenst de verwijzende rechter met een derde vraag te vernemen of een dagboetestelsel als dat van het Finse strafwetboek in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
         
      
            44.
         
         
            Gelet op de samenhang tussen de eerste en de tweede vraag zal ik ze samen behandelen, maar wel afzonderlijk beantwoorden. In de eerste plaats zal ik de onder strafbedreiging aan Unieburgers opgelegde verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument onderzoeken in het kader van het uitreisrecht als bedoeld in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 (eerste vraag) en daarnaast in het kader van het inreisrecht als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 (tweede vraag). In de tweede plaats zal ik mij buigen over de verificaties die overeenkomstig verordening nr. 562/2006 worden uitgevoerd bij grenscontroles op onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallende personen (eerste en tweede vraag). In de derde plaats zal ik analyseren of het bedrag van de strafrechtelijke geldboete die bij niet-nakoming van een dergelijke verplichting wordt opgelegd, evenredig is (derde vraag).
         
      
            45.
         
         
            Alvorens met die analyse te beginnen, is het mijns inziens zinvol om een aantal inleidende opmerkingen te formuleren met betrekking tot de samenhang tussen de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2004/38 en de verhouding van die bepalingen tot de Schengengrenscode.
         
      
      A. Inleidende opmerkingen
   
   
            46.
         
         
            Ik wens er meteen op te wijzen dat elke onderdaan van een lidstaat krachtens artikel 20 VWEU de hoedanigheid van Unieburger heeft en zich dus ook jegens zijn lidstaat van herkomst kan beroepen op de aan die hoedanigheid verbonden rechten, met name op het door artikel 21 VWEU verleende recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten. (
                  9
               )
         
      
            47.
         
         
            Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het recht van vrij verkeer voor Unieburgers zowel het recht om in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten binnen te komen als het recht om deze laatste lidstaat te verlaten omvat. (
                  10
               ) Zoals het Hof heeft benadrukt, zouden de door het VWEU gewaarborgde rechten hun betekenis verliezen indien de lidstaat van herkomst zijn eigen staatsburgers zonder geldige rechtvaardiging zou kunnen beletten zijn grondgebied te verlaten om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te reizen. (
                  11
               ) Daaruit vloeit voort dat dit door artikel 4 van richtlijn 2004/38 gewaarborgde uitreisrecht maar ten volle uitwerking kan hebben wanneer de Unieburger die zijn recht van vrij verkeer uitoefent door de lidstaat van zijn nationaliteit te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven, gebruik kan maken van zijn recht om naar zijn lidstaat terug te keren overeenkomstig de in artikel 5 van die richtlijn vastgestelde voorwaarden en faciliteiten.
         
      
            48.
         
         
            Het Schengenacquis is van bijzonder belang voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en dus voor de in de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2004/38 opgenomen uitreis- en inreisrechten. Uit de overwegingen en relevante bepalingen van het Schengenacquis (
                  12
               ) blijkt dat de maatregelen met betrekking tot de overschrijding van de buiten- en binnengrenzen van de lidstaten van toepassing zijn, onverminderd de rechten van de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen. (
                  13
               ) Zoals het Hof reeds heeft kunnen benadrukken, bepalen de op de Schengenruimte toepasselijke voorschriften uitdrukkelijk dat zij geen afbreuk doen aan het vrije verkeer van Unieburgers en de familieleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen, dat is gewaarborgd door met name richtlijn 2004/38 (
                  14
               ), en dat dit ook geldt voor de onderdanen van lidstaten die geen deel uitmaken van de Schengenruimte (
                  15
               ).
         
      
            49.
         
         
            Dit is de context waarbinnen ik de drie vragen van de verwijzende rechter zal onderzoeken.
         
      
      B. Eerste en tweede prejudiciële vraag
   
   
      
         1.
       
         Verplichting, onder strafbedreiging, om voorzien te zijn van een reisdocument
      
   
   
      
         a)
       
         In het kader van het uitreisrecht als bedoeld in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38
      
   
   
            50.
         
         
            Ik wens meteen in herinnering te brengen dat artikel 21 VWEU aan iedere Unieburger het recht verleent om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, „onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld”, met name bij richtlijn 2004/38.
         
      
            51.
         
         
            Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 bepaalt uitdrukkelijk dat „de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, […] het recht [heeft] het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven”, zonder de voorafgaande uitoefening van het recht van vrij verkeer en van verblijf als voorwaarde te stellen. (
                  16
               )
         
      
            52.
         
         
            In casu is A een Fins staatsburger die in het kader van een heen- en terugreis aan boord van een pleziervaartuig Finland heeft verlaten om zich naar Estland te begeven. Zoals de verwijzende rechter heeft vastgesteld, valt zijn situatie bijgevolg onder die bepaling.
         
      
            53.
         
         
            De vraag rijst derhalve of de door de Finse regeling onder strafbedreiging opgelegde verplichting om tijdens een heen- en terugreis tussen Finland en Estland voorzien te zijn van een identiteitskaart of paspoort, in overeenstemming is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38.
         
      
      1) Uitdrukking „voorzien van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort”
   
   
            54.
         
         
            Uit de bewoordingen zelf van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38, met name uit het gebruik van de uitdrukking „voorzien van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort”, blijkt dat aan het uitreisrecht de voorwaarde wordt verbonden om „voorzien te zijn” van een geldig reisdocument.
         
      
            55.
         
         
            De woorden „voorzien van” worden door de Finse regering kennelijk opgevat in de zin dat de Unieburger bij het verlaten van het grondgebied van de betrokken lidstaat niet in het bezit moet zijn van een reisdocument maar houder moet zijn van een dergelijk document.
         
      
            56.
         
         
            Om de hiernavolgende redenen ben ik het niet eens met deze uitlegging van de Finse regering.
         
      
            57.
         
         
            Ten eerste wens ik op te merken dat het gebruik van de woorden „voorzien van” in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 het bij zich dragen van een reisdocument impliceert. De wetgever kan met die woordkeuze immers niet worden geacht louter te verwijzen naar het feit dat de persoon houder is van een dergelijk document. Dienaangaande wijs ik erop dat de onderzochte taalversies niets anders doen uitschijnen. (
                  17
               )
         
      
            58.
         
         
            Ten tweede wordt die uitlegging bevestigd bij analyse van het doel van richtlijn 2004/38. Zoals uit de overwegingen 1 tot en met 4 van die richtlijn blijkt, heeft zij tot doel de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle Unieburgers wordt verleend, te vergemakkelijken en beoogt zij met name dat recht te versterken. (
                  18
               ) Aldus beoogt artikel 4 van richtlijn 2004/38 te waarborgen dat een persoon die het recht van vrij verkeer geniet, als zodanig kan worden geïdentificeerd bij een eventuele identiteitscontrole. (
                  19
               ) Dat doel zou in het gedrang komen indien Unieburgers aanspraak zouden kunnen maken op een uitzondering op de in dat artikel opgenomen verplichting om tijdens hun reizen naar andere lidstaten voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
         
      
            59.
         
         
            Ten derde en ten slotte vindt die uitlegging steun in de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2004/38. Volgens de toelichting op artikel 5, lid 1, van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie (
                  20
               ) (artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38) worden immers „[d]oor lid 1 […] grotendeels de bewoordingen overgenomen van artikel 2, lid 1, van [richtlijn 68/360/EEG (
                  21
               )] waarin is bepaald dat het recht om het grondgebied van een lidstaat te verlaten wordt uitgeoefend op eenvoudige voorlegging van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, waarbij een en ander wordt aangepast aan de nieuwe regeling van afschaffing van controles aan de binnengrenzen van de Unie. Hiertoe wordt de uitdrukking overlegging vervangen door ‚voorzien van’. […]” (
                  22
               ) Uit die bepaling van het voorstel voor een richtlijn blijkt dat de vervanging uitdrukking geeft aan de opheffing, in het kader van het Schengenacquis, van controles aan de binnengrenzen van de Unie.
         
      
            60.
         
         
            In deze omstandigheden ben ik van mening dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 Unieburgers de verplichting oplegt om in het bezit te zijn van reisdocumenten bij het verlaten van het grondgebied van een lidstaat. (
                  23
               ) De in de Finse regeling opgenomen verplichting om voor het reizen vanuit Finland naar Estland voorzien te zijn van een identiteitskaart of paspoort is dan ook in overeenstemming met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38.
         
      
            61.
         
         
            Thans dient evenwel te worden onderzocht of een lidstaat bij niet-nakoming van die verplichting een sanctie kan opleggen.
         
      
      2) Sanctiemogelijkheid bij niet-nakoming van de verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument
   
   
            62.
         
         
            Ter wille van de beknoptheid, en gelet op het feit dat de niet-nakoming van de verplichting om voorzien te zijn van een geldig reisdocument in casu pas is vastgesteld bij de terugkeer in Finland, in het kader van een controle door de Finse autoriteiten, zal op de vraag of een lidstaat in een situatie als die van het hoofdgeding een strafrechtelijke sanctie kan opleggen worden ingegaan bij het onderzoek van de verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument in het kader van het inreisrecht.
         
      
      
         b)
       
         In het kader van het inreisrecht als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38
      
   
   
            63.
         
         
            De Finse regering voert in haar schriftelijke opmerkingen aan dat het Unierecht zich tegen de toepassing van de betrokken nationale regeling verzet wanneer de onderdanen van een lidstaat die lidstaat verlaten en ernaar terugkeren. Die regering wijst er evenwel op dat de hoogste rechters zich nog niet hebben uitgesproken over de vraag of feiten als degene die door A zijn begaan, strafbaar zijn in de zin van het strafwetboek. Daarnaast benadrukt zij dat uit de voorbereidende werkzaamheden in het kader van het strafwetboek voortvloeit dat een situatie als die van het hoofdgeding niet valt onder de kwalificatie „grensmisdrijf” in de zin van § 7 van hoofdstuk 17 van dat wetboek, noch onder de kwalificatie „klein grensmisdrijf” in de zin van § 7a van hoofdstuk 17 van dat wetboek. (
                  24
               )
         
      
            64.
         
         
            Ik wens er meteen aan te herinneren dat artikel 5, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2004/38, als logisch uitvloeisel van het in artikel 4, lid 1, van die richtlijn gewaarborgde uitreisrecht, het recht waarborgt om het grondgebied van de lidstaten binnen te komen. In die bepaling staat te lezen dat de lidstaten de Unieburger die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort hun grondgebied laten binnenkomen. (
                  25
               ) Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het recht voor de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen met de in het Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. (
                  26
               )
         
      
            65.
         
         
            In casu is A, een Fins staatsburger, gecontroleerd bij zijn terugkeer naar Finland. A heeft zich dus niet begeven naar een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, zoals wordt bepaald in artikel 3 van richtlijn 2004/38, maar naar de lidstaat waarvan hij staatsburger is. In de in casu aan de orde zijnde situatie lijkt met andere woorden in beginsel niet te zijn voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38.
         
      
            66.
         
         
            In die omstandigheden rijst de volgende voorafgaande vraag: moet worden geoordeeld dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 niet van toepassing is in situaties waarin een Unieburger terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit?
         
      
      1) Werkingssfeer van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38
   
   
            67.
         
         
            De Commissie voert aan dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 naar analogie van toepassing is in een situatie als die van het hoofdgeding.
         
      
            68.
         
         
            Of die richtlijn van toepassing is in situaties waarin een Unieburger terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, is door het Hof reeds onderzocht in zaken met betrekking tot het afgeleide inreis- en verblijfsrecht van derdelanders die familieleden van een Unieburger zijn. Aan de hand van een analyse van die rechtspraak kunnen twee lijnen worden vastgesteld.
         
      
            69.
         
         
            Wat in de eerste plaats het inreisrecht betreft, heeft het Hof allereerst in het arrest McCarthy e.a. (
                  27
               ) geoordeeld dat aangezien de betrokken Unieburger gebruik had gemaakt van zijn recht van vrij verkeer door zich te vestigen in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezat en alwaar zijn echtgenote, een derdelander, samen met hem verbleef, zij allebei begunstigde van richtlijn 2004/38 waren in de zin van artikel 3, lid 1, ervan. (
                  28
               ) Het Hof heeft vervolgens vastgesteld dat artikel 5 van richtlijn 2004/38 is gericht tot „de lidstaten” en geen onderscheid maakt naargelang van de lidstaat van binnenkomst, met name voor zover daarin is bepaald dat een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 van die richtlijn de familieleden van een Unieburger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, vrijstelt van de visumplicht. Ten slotte heeft het Hof benadrukt dat uit artikel 5 van die richtlijn geenszins blijkt dat het inreisrecht van familieleden van de Unieburger die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, beperkt zou zijn tot de andere lidstaten dan de lidstaat waaruit de Unieburger afkomstig is. (
                  29
               )
         
      
            70.
         
         
            Wat in de tweede plaats het verblijfsrecht betreft, heeft het Hof er – met name in de arresten O. en B. (
                  30
               ), Coman e.a. (
                  31
               ) en Banger (
                  32
               ), die in het verlengde van de arresten Singh (
                  33
               ) en Eind (
                  34
               ) liggen – met betrekking tot artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 op gewezen dat uit een letterlijke, systematische en teleologische uitlegging van de bepalingen van die richtlijn volgt dat deze uitsluitend de voorwaarden regelt voor binnenkomst en verblijf van een Unieburger in andere lidstaten dan de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft, en dat derdelanders die familieleden van een Unieburger zijn, geen afgeleid verblijfsrecht in de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit, aan die richtlijn kunnen ontlenen. (
                  35
               ) Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat derdelanders die familieleden zijn van een Unieburger en in de lidstaat waarvan deze burger de nationaliteit bezit niet in aanmerking kwamen voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van richtlijn 2004/38, in bepaalde gevallen niettemin een dergelijk recht konden ontlenen aan artikel 21, lid 1, VWEU, teneinde te voorkomen dat de Unieburger ervan zou worden weerhouden de lidstaat van zijn nationaliteit te verlaten teneinde zijn recht om krachtens artikel 21, lid 1, VWEU in een andere lidstaat te verblijven, uit te oefenen. (
                  36
               ) Volgens het Hof mogen de voorwaarden voor toekenning, op grond van artikel 21, lid 1, VWEU, van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander die familielid is van die Unieburger en bij wie die burger louter in zijn hoedanigheid van Unieburger heeft verbleven in het gastland, in beginsel niet strenger zijn dan die welke richtlijn 2004/38 verbindt aan de toekenning van een dergelijk verblijfsrecht aan een derdelander die familielid is van een Unieburger die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend door zich in een andere lidstaat dan die van zijn nationaliteit te vestigen. Zelfs al heeft het Hof geoordeeld dat richtlijn 2004/38 niet ziet op een dergelijk geval van terugkeer, heeft het dus niettemin geoordeeld dat die richtlijn analoog moet worden toegepast. (
                  37
               )
         
      
            71.
         
         
            Uit de analyse van die twee lijnen in de rechtspraak kunnen mijns inziens meerdere conclusies worden getrokken met betrekking tot de werkingssfeer van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 in het onderhavige geval.
         
      
            72.
         
         
            Het Hof was in het arrest McCarthy e.a. (
                  38
               ) van oordeel dat de betrokken Unieburger, ondanks het feit dat hij reisde naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezat (Verenigd Koninkrijk), begunstigde van richtlijn 2004/38 was in de zin van artikel 3, lid 1, aangezien hij „zich gevestigd had” in een andere lidstaat (Spanje). Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat die burger door zijn verblijf in de gastlidstaat (Spanje) nog steeds van zijn rechten van vrij verkeer gebruik maakte bij zijn binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk. Zijn echtgenote, een derdelander, was eveneens begunstigde van richtlijn 2004/38 in de zin van artikel 3, lid 1, door bij die Unieburger in Spanje te verblijven. Gelet op het feit dat de bewoordingen van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 zien op „de lidstaten” zonder een onderscheid te maken naargelang van de lidstaat van binnenkomst, heeft het Hof in dat geval geoordeeld dat die bepaling, en derhalve de aan de uitoefening van het inreisrecht verbonden formaliteiten die in die bepaling zijn opgenomen, van toepassing waren op de echtgenote van die Unieburger, die derdelander was.
         
      
            73.
         
         
            In de arresten O. en B. (
                  39
               ), Coman e.a. (
                  40
               ) en Banger (
                  41
               ), alsook in de rechtspraak waarop die arresten waren gebaseerd (
                  42
               ), had de betrokken Unieburger daarentegen de gastlidstaat in beginsel definitief verlaten en was hij met zijn familieleden, derdelanders, teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezat. Volgens het Hof was die Unieburger in dat geval niet langer begunstigde van richtlijn 2004/38 in de zin van artikel 3, lid 1, en viel hij derhalve niet onder de werkingssfeer ervan. Gelet op het feit dat hij zijn recht op vrij verkeer had uitgeoefend, konden zijn familieleden, derdelanders, die bij hem hadden verbleven in de gastlidstaat evenwel een afgeleid verblijfsrecht in de lidstaat van zijn nationaliteit ontlenen aan artikel 21, lid 1, VWEU. In die gevallen en om de hierboven reeds uiteengezette redenen (
                  43
               ) heeft het Hof geoordeeld dat richtlijn 2004/38 naar analogie op de desbetreffende Unieburgers moest worden toegepast. (
                  44
               )
         
      
            74.
         
         
            In het onderhavige geval komt de situatie van A overeen met die van een Unieburger die terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit na zich in het kader van een heen- en terugreis aan boord van een pleziervaartuig naar een andere lidstaat te hebben begeven. In tegenstelling tot de zaken die tot de arresten van het Hof in de twee hierboven geanalyseerde lijnen in de rechtspraak hebben geleid (
                  45
               ), blijkt dus in casu uit de prejudiciële verwijzing niet dat A bij zijn terugkeer in Finland vergezeld was van familieleden met de hoedanigheid van derdelanders, en had hij voorts zijn recht op vrij verkeer weliswaar uitgeoefend, maar was hij op het moment van zijn terugkeer in Finland niet in Estland gevestigd.
         
      
            75.
         
         
            Hieruit volgt dat de aan het arrest McCarthy e.a. (
                  46
               ) ontleende rechtspraak voor de onderhavige zaak niet relevant is. (
                  47
               ) Is dat echter ook het geval voor de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten O. en B. (
                  48
               ), Coman e.a. (
                  49
               ) en Banger (
                  50
               )?
         
      
            76.
         
         
            Uit die tweede lijn in de rechtspraak vloeit voort dat het Hof in die arresten richtlijn 2004/38 naar analogie heeft toegepast op Unieburgers die na de uitoefening van hun recht van vrij verkeer terugkeren naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, teneinde hun te waarborgen dat zij hun grondrecht van vrij verkeer ten volle kunnen uitoefenen door aldus te voorkomen dat zij ervan worden weerhouden de lidstaat van hun nationaliteit te verlaten teneinde hun verblijfsrecht in een andere lidstaat overeenkomstig artikel 21, lid 1, VWEU uit te oefenen. Een Unieburger die terugkeert naar zijn lidstaat en als gevolg daarvan niet onder richtlijn 2004/38 valt, mag met andere woorden niet ongunstiger worden behandeld dan een Unieburger die onder de werkingssfeer van die richtlijn valt door zich naar een andere lidstaat te begeven en aldaar te verblijven.
         
      
            77.
         
         
            Dat het Hof artikel 21, lid 1, VWEU aldus heeft uitgelegd dat een derdelander die familielid van een Unieburger is een afgeleid verblijfsrecht heeft op het grondgebied van de lidstaat waarvan die Unieburger de nationaliteit bezit en dat aan dit afgeleide verblijfsrecht geen voorwaarden mogen worden verbonden die strenger zijn dan die welke in richtlijn 2004/38 zijn opgenomen, is juist omdat de bij de richtlijn vastgestelde inreis- en verblijfsvoorwaarden en ‑faciliteiten voor Unieburgers het recht voor hun familieleden omvat om, ongeacht hun nationaliteit, de Unieburger te vergezellen of zich bij hem te voegen.
         
      
            78.
         
         
            De onderhavige zaak ziet niet op het afgeleide verblijfsrecht van familieleden van een Unieburger. Zoals ik evenwel reeds heb aangegeven, is voornoemde rechtspraak mijns inziens toch relevant in de onderhavige zaak, om de volgende redenen.
         
      
            79.
         
         
            In de eerste plaats heeft het Hof meermaals verklaard dat de hoedanigheid van Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn. (
                  51
               ) Uit zijn rechtspraak blijkt dat een onderdaan van een lidstaat die in zijn hoedanigheid van Unieburger gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid om naar een andere lidstaat dan de lidstaat van zijn nationaliteit te reizen en aldaar te verblijven, zich kan beroepen op de aan die hoedanigheid verbonden rechten, met name op die waarin artikel 21, lid 1, VWEU voorziet, in voorkomend geval ook ten aanzien van de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. (
                  52
               )
         
      
            80.
         
         
            In de tweede plaats zou de toepassing op het hoofdgeding van deze rechtspraak, alsook van de in de punten 70 en 73 van de onderhavige conclusie onderzochte rechtspraak, betekenen dat de materiële voorwaarden voor het uit artikel 21, lid 1, VWEU voortvloeiende inreisrecht bij terugkeer van een Unieburger naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, niet aldus mogen worden uitgelegd dat zij strenger zijn dan die welke in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 zijn opgenomen. (
                  53
               ) Zoals ik reeds heb opgemerkt (
                  54
               ) kan het door artikel 4 van die richtlijn gewaarborgde uitreisrecht immers maar ten volle uitwerking hebben wanneer de Unieburger die zijn recht van vrij verkeer uitoefent door de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven, zijn recht kan uitoefenen om de lidstaat van zijn nationaliteit binnen te komen overeenkomstig de in die richtlijn, en met name artikel 5 ervan, vastgestelde voorwaarden en faciliteiten, ook al valt de terugkeer naar die lidstaat niet onder richtlijn 2004/38.
         
      
            81.
         
         
            Derhalve dient in een situatie als die van het hoofdgeding richtlijn 2004/38, waaronder artikel 5, lid 1, naar analogie te worden toegepast wat de voorwaarden betreft waaronder de lidstaten een Unieburger die „voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort” hun grondgebied laten binnenkomen.
         
      
            82.
         
         
            Ik merk overigens op dat uit de schriftelijke opmerkingen van de Finse regering voortvloeit dat § 155, leden 1 en 2, van de ulkomaalaislaki (vreemdelingenwet) (301/2004) ziet op de binnenkomst en het verblijf van Unieburgers op Fins grondgebied. (
                  55
               ) In dat verband heeft die regering in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof bevestigd dat § 155, leden 1 en 2, van de vreemdelingenwet artikel 5, leden 1 en 4, van richtlijn 2004/38 omzet in Fins recht. (
                  56
               )
         
      
      2) Sanctiemogelijkheid bij niet-nakoming van de verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument
   
   
            83.
         
         
            Artikel 36 van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[d]e lidstaten […] het stelsel van sancties [vaststellen] dat van toepassing is op overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, en […] alle maatregelen [treffen] die nodig zijn om de daadwerkelijke toepassing van die sancties te verzekeren”.
         
      
            84.
         
         
            In de eerste plaats rijst dus de vraag of dat artikel voor het antwoord op de eerste en de tweede vraag van de verwijzende rechter relevant is. Zoals ik in de hiernavolgende overwegingen zal verduidelijken, is dat mijns inziens het geval.
         
      
            85.
         
         
            Uit het voorstel voor een richtlijn (
                  57
               ) blijkt dat bij artikel 33 van dit voorstel (artikel 36 van richtlijn 2004/38) de eerdere rechtspraak van het Hof wordt gecodificeerd volgens welke het Unierecht de lidstaten niet verbiedt om de onder dat recht vallende personen die nagelaten hebben zich een van de identiteitsbewijzen te laten bezorgen, te sanctioneren. (
                  58
               )
         
      
            86.
         
         
            Meer in het bijzonder zijn de sancties waarnaar dat artikel verwijst, de sancties bedoeld in artikel 5, lid 5 (
                  59
               ), artikel 8, lid 2 (
                  60
               ), artikel 9, lid 3 (
                  61
               ), en artikel 20, lid 2 (
                  62
               ), van richtlijn 2004/38.
         
      
            87.
         
         
            Daarentegen zijn noch in artikel 4, noch in artikel 5 van die richtlijn specifieke bepalingen opgenomen op grond waarvan de lidstaten Unieburgers bij niet-nakoming van de verplichting om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort kunnen sanctioneren. (
                  63
               ) De reden waarom de Uniewetgever in artikel 5, lid 5, van richtlijn 2004/38 heeft voorzien in sanctiemogelijkheden is namelijk dat een lidstaat op grond van die bepaling de betrokkene kan opleggen „zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen”.
         
      
            88.
         
         
            Dat in de artikelen 4 en 5 van die richtlijn niet wordt gesproken over de mogelijkheid om een sanctie op te leggen wegens niet-nakoming van de op elke Unieburger rustende verplichting om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, wordt mijns inziens evenwel opgevangen door het bestaan van artikel 36 van die richtlijn, aangezien in dat artikel de eerdere rechtspraak van het Hof wordt gecodificeerd die ziet op de mogelijkheid voor de lidstaten om onder het Unierecht vallende personen die nagelaten hebben zich een van de identiteitsbewijzen te laten bezorgen, te sanctioneren. (
                  64
               )
         
      
            89.
         
         
            Derhalve kan de niet-nakoming van de verplichting om bij verplaatsingen van de ene naar de andere lidstaat voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort tot sancties leiden op grond van artikel 36 van richtlijn 2004/38.
         
      
            90.
         
         
            In de tweede plaats rijst nog de vraag wat voor soort sancties de lidstaten bij niet-naleving van een in richtlijn 2004/38 opgenomen administratieve formaliteit kunnen opleggen (
                  65
               ), aangezien in artikel 36 van deze richtlijn niet wordt bepaald welke (administratiefrechtelijke of strafrechtelijke) sancties bij niet-nakoming van die verplichting kunnen worden opgelegd.
         
      
            91.
         
         
            Het is juist dat het Hof in de context van het inreis- en verblijfsrecht reeds heeft benadrukt dat de overlegging van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort ten bewijze van de hoedanigheid van onderdaan van een lidstaat „een administratieve formaliteit [vormt] die er enkel toe strekt, de nationale autoriteiten een recht te doen vaststellen dat rechtstreeks uit de hoedanigheid van de betrokken persoon voortvloeit” (
                  66
               ) en dat lidstaten dus aan een Unieburger als voorwaarde om hun grondgebied binnen te komen geen andere verplichting mogen opleggen dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. (
                  67
               )
         
      
            92.
         
         
            Daar in artikel 36 van richtlijn 2004/38 niets wordt bepaald over de aard van de sancties die bij niet-naleving van de op grond van die richtlijn vastgestelde nationale bepalingen kunnen worden opgelegd (
                  68
               ), is het mijns inziens evenwel niet onverenigbaar met die richtlijn om, bij niet-nakoming van de verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument, een strafrechtelijke sanctie op te leggen. De lidstaten zijn immers bevoegd „de sancties te kiezen die zij passend achten”, voor zover zij hun bevoegdheid uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en derhalve met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel. (
                  69
               )
         
      
            93.
         
         
            Aangezien de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft op de evenredigheid van het Finse strafrechtelijke dagboetestelsel, zal ik op dat aspect terugkomen in het kader van mijn onderzoek van die vraag.
         
      
            94.
         
         
            Eerst zal ik mij buigen over de in het kader van verordening nr. 562/2006 bij grenscontroles uitgevoerde verificaties.
         
      
      
         2.
       
         Verificaties, in het kader van verordening nr. 562/2006, bij grenscontroles met betrekking tot personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen
      
   
   
            95.
         
         
            In de eerste en de tweede vraag van de verwijzende rechter wordt ook verwezen naar artikel 21 van verordening nr. 562/2006.
         
      
            96.
         
         
            Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat A tijdens zijn reis tussen Estland en Finland met een pleziervaartuig heeft gevaren in internationale wateren en daarbij dus de Finse zeegrens heeft overschreden.
         
      
            97.
         
         
            Dienaangaande moet ik er meteen op wijzen dat de overschrijding door A van de Finse zeegrens onbelangrijk is gelet op het feit dat het in casu om een Unieburger gaat die zijn recht van vrij verkeer tussen twee lidstaten heeft uitgeoefend, en dat hij bij het overschrijden van de grenzen, ongeacht of het een binnen- of een buitengrens betreft, voorzien moet zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort als bedoeld in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38. Subsidiair en volledigheidshalve zal ik toch ingaan op de vraag of een persoon in een situatie als die van A bij zijn verplaatsingen tussen twee lidstaten moet worden geacht een buitengrens van de Schengenruimte te overschrijden, teneinde te bepalen of verordening nr. 562/2006 zich verzet tegen een controle als die waaraan A is onderworpen.
         
      
            98.
         
         
            Daartoe zal ik eerst de draagwijdte van het begrip „zeegrens” in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 562/2006 onderzoeken.
         
      
      
         a)
       
         Draagwijdte van het begrip „zeegrens” in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 562/2006
      
   
   
            99.
         
         
            In zijn antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft A erop gewezen dat hij met een pleziervaartuig heeft gereisd tussen twee lidstaten die partij zijn bij het Schengenakkoord, zonder de Schengenruimte te hebben verlaten. (
                  70
               ) Wat het begrip „zeegrens” in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 562/2006 betreft, hebben de Finse en de Duitse regering aangevoerd dat dit begrip verwijst naar de buitengrens van de territoriale zee als bedoeld in artikel 4 van het Verdrag van Montego Bay (
                  71
               ), terwijl het volgens de Commissie gaat om een voor de toepassing van verordening nr. 562/2006 specifiek begrip dat niet per se overeenkomt met het begrip „zeegrens” zoals gedefinieerd in artikel 4 van het Verdrag van Montego Bay.
         
      
            100.
         
         
            Ik ben het eens met de Commissie. Het Hof heeft immers geoordeeld dat het loutere feit dat een persoon een „grensdoorlaatpost” in de zin van artikel 2, punt 8, van verordening nr. 562/2006 heeft overschreden, waar het door die verordening vereiste toezicht aan de buitengrenzen wordt uitgeoefend, niet betekent dat die persoon de Schengenruimte heeft verlaten indien hij nog verblijft op het grondgebied van een staat die deel uitmaakt van die ruimte. (
                  72
               ) Artikel 2, punt 2, van verordening nr. 562/2006 definieert het begrip „buitengrenzen” van de Schengenruimte als de land- en zeegrenzen van de lidstaten, alsmede onder meer hun lucht‑ en zeehavens, voor zover het geen binnengrenzen zijn. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat die bepaling blijkens de bewoordingen ervan er louter toe strekt bepaalde luchthavens en havens van de Schengenlanden binnen de buitengrenzen van de Schengenruimte te brengen met het enige doel om overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder b), VWEU de praktische toepassing van de controles van personen die de buitengrenzen van de Schengenruimte overschrijden te vergemakkelijken. (
                  73
               )
         
      
            101.
         
         
            In casu heeft A in zijn schriftelijke opmerkingen aangegeven gedurende een dag aan boord van een pleziervaartuig te hebben gevaren tussen Helsinki en Tallinn. Tevens heeft hij uiteengezet dat de Finse grenswachters bij zijn terugkeer het pleziervaartuig aan boord waarvan hij zich bevond met toestemming van de gezagvoerder hebben begeleid tot aan de vertrekhaven in Helsinki, de jachthaven van Katajanokka (Finland), die in het stadscentrum van Helsinki is gelegen, daarbij preciserend dat laatstgenoemde haven geen „grensdoorlaatpost” in de zin van artikel 2, punt 8, van verordening nr. 562/2006 was, met andere woorden geen „door de bevoegde autoriteiten voor overschrijding van de buitengrenzen aangewezen doorlaatpost”.
         
      
            102.
         
         
            Dienaangaande lijkt het mij zinvol erop te wijzen dat uit de lijst van de in artikel 2, punt 8, van verordening nr. 562/2006 bedoelde grensdoorlaatposten, die op basis van de door de Republiek Finland overeenkomstig artikel 34, lid 1, onder b), van die verordening aan de Commissie meegedeelde informatie is opgesteld (
                  74
               ), blijkt dat op de voor het hoofdgeding relevante datum de jachthaven van Katajanokka niet werd genoemd bij de „posten van de kustwacht die dienstdoen als grensdoorlaatpost voor pleziervaartuigen”. (
                  75
               )
         
      
            103.
         
         
            Hieruit volgt dat A op de voor het hoofdgeding relevante datum in beginsel geen „buitengrens” in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 562/2006, maar een „binnengrens” in de zin van artikel 2, punt 1, van die verordening heeft overschreden bij zijn verplaatsing tussen Estland en Finland. Derhalve zou zijn situatie, en dus de door de Finse autoriteiten uitgevoerde controle waaraan hij is onderworpen, in beginsel vallen onder artikel 21 van genoemde verordening, op grond waarvan de lidstaten personen wettelijk kunnen verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen. Mijns inziens is dat in casu echter niet het geval om de hiernavolgende redenen.
         
      
      
         b)
       
         Een persoon als A overschrijdt bij zijn verplaatsingen tussen twee lidstaten een buitengrens van de Schengenruimte
      
   
   
            104.
         
         
            Om te beginnen wijs ik erop dat de situatie van A, gelet op het feit dat hij heeft gevaren met een pleziervaartuig, niet valt onder artikel 21 van verordening nr. 562/2006, maar onder bijlage VI bij die verordening. Uit artikel 4, lid 1, van die verordening blijkt namelijk dat de buitengrenzen slechts mogen worden overschreden via de door de lidstaten aan de Commissie mee te delen grensdoorlaatposten. Evenwel voorziet artikel 4, lid 2, onder c), van die verordening in een uitzondering op die verplichting voor pleziervaartuigen. Aldus worden schepen volgens punt 3.1 („Controle op de zeescheepvaart – algemene controleprocedures”) van bijlage VI bij genoemde verordening in beginsel gecontroleerd „in de haven van aankomst of van vertrek, of in een daartoe ingerichte ruimte in de onmiddellijke nabijheid van het vaartuig”.
         
      
            105.
         
         
            Dat pleziervaartuigen de buitengrenzen niet hoeven te overschrijden via de grensdoorlaatposten die de lidstaten ten dien einde aan de Commissie hebben meegedeeld, betekent derhalve niet dat A geen buitengrens van de Schengenruimte heeft overschreden, ook al werd de haven van Katajanokka, zoals ik in punt 102 van de onderhavige conclusie heb aangegeven, op de voor het hoofdgeding relevante datum niet genoemd bij de grensdoorlaatposten voor dat soort vaartuigen. (
                  76
               )
         
      
            106.
         
         
            Voorts kan een persoon in beginsel weliswaar worden geacht de buitengrens van de Schengenruimte te hebben overschreden zodra zijn reisdocumenten „bij inreis” en „bij uitreis” zijn afgestempeld, hetgeen de concrete toestemming inhoudt om die ruimte in of uit te reizen (
                  77
               ), maar betekent het feit dat bij het toezicht aan de buitengrenzen de reisdocumenten van een persoon die onder het Unierecht inzake vrij verkeer valt niet zijn afgestempeld, niet dat die persoon geen buitengrens overschrijdt wanneer hij, zoals in het onderhavige geval, tussen twee lidstaten reist en daarbij een zeegrens overschrijdt. (
                  78
               ) Ik wens er evenwel aan te herinneren dat het feit dat een persoon een buitengrens heeft overschreden, niet betekent dat hij de Schengenruimte heeft verlaten indien hij nog verblijft op het grondgebied van een staat die deel uitmaakt van die ruimte. (
                  79
               ) Ik stel derhalve vast dat A bij zijn verplaatsing tussen Estland en Finland een buitengrens in de zin van verordening nr. 562/2006 heeft overschreden, zonder evenwel de Schengenruimte te hebben verlaten.
         
      
            107.
         
         
            Wat de verificaties betreft waaraan A bij de controle door de Finse grenswachters werd onderworpen, bevat punt 3.2.5, eerste alinea, van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006, in afwijking van de artikelen 4 en 7 van die verordening (
                  80
               ), voor de pleziervaart een uitzondering op de minimale controle aan de buitengrenzen. (
                  81
               ) Punt 3.2.5, tweede alinea, van die bijlage bevat evenwel op zijn beurt een uitzondering op de in de voorgaande alinea opgenomen uitzondering, volgens welke „[n]aargelang van de beoordeling van het risico van illegale immigratie [niettemin] [grens]controles van deze personen en/of een fysiek onderzoek van het pleziervaartuig [worden] verricht”.
         
      
            108.
         
         
            Dienaangaande blijkt uit de opmerkingen van A dat hij zijn reis heeft gemaakt in een periode van verhoogd risico van illegale immigratie. De Finse regering voert aan dat volgens de door de kustwachtdiensten verstrekte inlichtingen het risico van illegale immigratie was beginnen toenemen vanaf april 2015 en dat de immigratie aan het einde van juli 2015 fors was gestegen en haar climax bereikte in de periode van de herfst tot aan het einde van het jaar 2015. Derhalve hadden de Finse autoriteiten het recht om op 25 augustus 2015, op het moment dat A na de Finse zeegrens te hebben overschreden terug was te Helsinki, een grenscontrole uit te voeren. Gelet op het feit dat de Finse grenswachters blijkbaar gebruik hebben gemaakt van de in punt 3.2.5, tweede alinea, van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006 opgenomen uitzondering, is de afwijking van de artikelen 4 en 7 van die verordening niet van toepassing.
         
      
            109.
         
         
            Aangezien A Unieburger is, konden de Finse grenswachters hem op grond van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 562/2006 dus onderwerpen aan de in die bepaling bedoelde minimale controle, die „de regel [is] voor personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen” (
                  82
               ). Die minimale controle strekt tot vaststelling van de identiteit van de personen „op basis van de overgelegde of getoonde reisdocumenten” en „bestaat in een eenvoudig en snel onderzoek […] naar de geldigheid” van die documenten.
         
      
            110.
         
         
            Dienaangaande is het mijns inziens noodzakelijk om te benadrukken dat artikel 7, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 562/2006 met betrekking tot de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, bepaalt dat het resultaat van een eventuele „niet-systematische” raadpleging van nationale en Europese databanken niets afdoet aan hun recht van binnenkomst op het grondgebied van de betrokken lidstaat als bedoeld in richtlijn 2004/38. Daarnaast bepaalt artikel 7, lid 6, van verordening nr. 562/2006 dat de controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, wordt uitgevoerd overeenkomstig richtlijn 2004/38. (
                  83
               )
         
      
            111.
         
         
            Derhalve hadden de grenswachters weliswaar het recht om een controle aan de Finse buitengrens te verrichten bij de terugkeer van A uit Estland naar Finland, maar mocht geen afbreuk worden gedaan aan het recht van A op vrij verkeer, met name aan zijn inreisrecht in de zin van artikel 5, leden 1 en 4, van richtlijn 2004/38. Dienaangaande wijs ik erop dat het Hof heeft geoordeeld dat de op de Schengenruimte toepasselijke voorschriften uitdrukkelijk bepalen dat zij geen afbreuk doen aan het vrije verkeer van Unieburgers en de familieleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen, dat is gewaarborgd door met name richtlijn 2004/38. (
                  84
               )
         
      
      
         3.
       
         Tussenconclusie met betrekking tot de eerste en de tweede prejudiciële vraag
      
   
   
            112.
         
         
            Uit de voorgaande analyse blijkt dat het recht op vrij verkeer van personen zich er niet tegen verzet dat een lidstaat Unieburgers verplicht voorzien te zijn van een reisdocument wanneer zij zich aan boord van een pleziervaartuig tussen die lidstaat en een andere lidstaat verplaatsen via internationale wateren. Hoewel het opleggen van een strafrechtelijke sanctie bij niet-nakoming van de verplichting om voorzien te zijn van een reisdocument in beginsel niet onverenigbaar is met richtlijn 2004/38, dien ik nog te onderzoeken of een dergelijke sanctie evenredig is.
         
      
      C. Derde prejudiciële vraag
   
   
            113.
         
         
            De derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter strekt ertoe te onderzoeken of een dagboetestelsel als dat van het Finse strafwetboek evenredig is in het licht van artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38. Dat artikel ziet op de rechtvaardiging van beperkingen op het vrij verkeer om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Volgens het Hof kan de niet-vervulling van wettelijke formaliteiten betreffende de toegang, de verplaatsing en het verblijf van personen op zich de openbare orde en de openbare veiligheid evenwel niet aantasten. (
                  85
               )
         
      
            114.
         
         
            Zoals ik reeds heb betoogd (
                  86
               ) dient het in het hoofdgeding aan de orde zijnde strafrechtelijke dagboetestelsel derhalve niet te worden geanalyseerd uit het oogpunt van artikel 27, maar uit dat van artikel 36 van richtlijn 2004/38.
         
      
            115.
         
         
            Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten (
                  87
               ), is het mijns inziens dan ook nodig om de derde vraag te herformuleren in die zin dat zij er in wezen toe strekt te vernemen of artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 36 van richtlijn 2004/38 aldus moeten worden uitgelegd dat het in die laatste bepaling gestelde vereiste dat sancties doeltreffend en evenredig zijn, zich verzet tegen een strafrechtelijk dagboetestelsel als dat van het hoofdgeding, dat van toepassing is bij niet-nakoming van de verplichting om bij een grensoverschrijding voorzien te zijn van een geldig reisdocument, voor zover overeenkomstig dat stelsel voor een klein misdrijf een geldboete wordt opgelegd die 20 % van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt.
         
      
            116.
         
         
            Artikel 36 van die richtlijn is heel helder geformuleerd: de sancties die van toepassing zijn op overtredingen van de ter uitvoering van die richtlijn vastgestelde nationale bepalingen moeten „doeltreffend en evenredig” zijn. (
                  88
               )
         
      
            117.
         
         
            Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat de lidstaten maatregelen vaststellen die geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaan dan voor het bereiken daarvan nodig is. (
                  89
               )
         
      
            118.
         
         
            In de eerste plaats mag in casu het in het Finse strafwetboek opgenomen dagboetestelsel niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen. (
                  90
               )
         
      
            119.
         
         
            Ik herinner eraan dat het Hof in het kader van het verblijfsrecht reeds heeft gepreciseerd dat de overlegging van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort door personen die het recht van vrij verkeer genieten, er enkel toe strekt de nationale autoriteiten dat recht te doen vaststellen, en voorts dat indien de betrokkene die documenten niet overlegt, maar zijn nationaliteit niettemin ondubbelzinnig kan aantonen met andere middelen, de gastlidstaat zijn verblijfsrecht niet mag betwisten op de enkele grond dat de betrokkene niet een van bovengenoemde documenten heeft overgelegd. (
                  91
               )
         
      
            120.
         
         
            Mijns inziens is die rechtspraak, die ziet op het verblijfsrecht van Unieburgers, naar analogie van toepassing op het in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde inreisrecht van die burgers. Met die bepaling wordt beoogd te waarborgen dat een persoon die het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer op het grondgebied van de lidstaten geniet, als zodanig kan worden geïdentificeerd teneinde de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken. De niet-nakoming van de in artikel 5, lid 1, van die richtlijn opgenomen verplichting om bij binnenkomst in een lidstaat voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, kan dus niet worden geacht een ernstige overtreding te zijn wanneer de doelstelling van die verplichting op andere wijze wordt bereikt. (
                  92
               ) Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat overeenkomstig § 7a van hoofdstuk 17 van het strafwetboek de overtreding die in Finland normaal aan een overtreder wordt toegeschreven wegens niet-nakoming van een dergelijke verplichting, wordt beschouwd als onbeduidend. In casu wordt aan A evenwel een straf van 15 dagen dagboete opgelegd, waarbij het bedrag van de geldboete 20 % van de maandelijkse netto-inkomsten bedraagt. (
                  93
               )
         
      
            121.
         
         
            In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat een strafrechtelijk dagboetestelsel dat rekening houdt met de draagkracht van de overtreder (
                  94
               ), op zich niet onevenredig is. (
                  95
               ) Gelet op de aard en de zwaarte van de overtreding, die als een klein misdrijf wordt beschouwd, is het opleggen van een geldboete wegens niet-naleving van een administratieve formaliteit die 20 % van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt, mijns inziens evenwel in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Aan die vaststelling kan niet worden afgedaan door het feit dat de rechter, zoals de Finse regering aanvoert, steeds kan beslissen om de verdachte vrij te spreken wanneer het bedrag van een geldboete, zoals in het onderhavige geval, te hoog is.
         
      
            122.
         
         
            In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat, ondanks het feit dat A zijn identiteit op andere wijze heeft aangetoond, hem een geldboete ten belope van 95250 EUR had kunnen worden opgelegd. (
                  96
               ) Derhalve is bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete met die omstandigheid geen rekening gehouden. (
                  97
               )
         
      
            123.
         
         
            In de derde plaats kan de doeltreffendheid van het in het Finse strafwetboek opgenomen dagboetestelsel niet worden betwist. De toepassing van een zo hoge geldboete wegens niet-naleving door een Unieburger van een formele voorwaarde voor de uitoefening van het recht op vrij verkeer gaat mijns inziens evenwel verder dan nodig is voor het bereiken van de met artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 nagestreefde doelstellingen en maakt inbreuk op het wezen zelf van het rechtstreeks door het Verdrag verleende recht van vrij verkeer (
                  98
               ) doordat die burger wordt verhinderd zich vrij te verplaatsen.
         
      
            124.
         
         
            Gelet op het feit dat de begane overtreding een klein misdrijf vormt, is dit stelsel mijns inziens dan ook onevenredig.
         
      
            125.
         
         
            In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de derde vraag te antwoorden dat artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 36 van richtlijn 2004/38 aldus moeten worden uitgelegd dat het in die laatste bepaling gestelde vereiste dat sancties doeltreffend en evenredig zijn, zich verzet tegen een dagboetestelsel als dat van het hoofdgeding, dat van toepassing is bij niet-nakoming van de verplichting om bij een grensoverschrijding voorzien te zijn van een geldig reisdocument, voor zover overeenkomstig dat stelsel voor een klein misdrijf een geldboete wordt opgelegd die 20 % van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt.
         
      
      V. Conclusie
   
   
            126.
         
         
            In het licht van een en ander geef ik het Hof in overweging om op de prejudiciële vragen van de Korkein oikeus te antwoorden als volgt:
            
                     „1)
                  
                  
                     Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, en punt 3.2.5 van bijlage VI bij verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013, verzetten zich niet tegen de toepassing van een regeling van een lidstaat waarbij de burgers van de Europese Unie onder strafbedreiging worden verplicht voorzien te zijn van een geldig reisdocument wanneer zij aan boord van een pleziervaartuig het grondgebied van een lidstaat verlaten om zich via internationale wateren naar een andere lidstaat te begeven.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Artikel 21, lid 1, VWEU, artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 en punt 3.2.5 van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/2013, verzetten zich niet tegen een regeling van een lidstaat waarbij de Unieburgers onder strafbedreiging worden verplicht voorzien te zijn van een geldig reisdocument wanneer zij aan boord van een pleziervaartuig terugkeren naar die lidstaat via internationale wateren.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 36 van richtlijn 2004/38 dienen aldus te worden uitgelegd dat het in die laatste bepaling gestelde vereiste dat sancties doeltreffend en evenredig zijn, zich verzet tegen een dagboetestelsel als dat van het hoofdgeding, dat van toepassing is bij niet-nakoming van de verplichting om bij een grensoverschrijding voorzien te zijn van een geldig reisdocument, voor zover overeenkomstig dat stelsel voor een klein misdrijf een geldboete wordt opgelegd die 20 % van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt.”
                  
               
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Frans.
   (
         2
      )	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
   (
         3
      )	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2006, L 105, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 182, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 562/2006”). Verordening nr. 562/2006, die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was, is ingetrokken en vervangen door verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2016, L 77, blz. 1).
   (
         4
      )	De artikelen 1, 2, 22 en 23 van verordening 2016/399 zijn in wezen op dezelfde manier geformuleerd als respectievelijk de artikelen 1, 2, 20 en 21 van verordening nr. 562/2006. Dat geldt ook voor de punten 3.2.4 en 3.2.6 van bijlage VI bij verordening 2016/399 en de punten 3.2.5 en 3.2.7 van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006.
   (
         5
      )	Dat verdrag is ondertekend te Montego Bay op 10 december 1982 (hierna: „Verdrag van Montego Bay”) en in werking getreden op 16 november 1994 (United Nations Treaty Series, deel 1833, 1834 en 1835, blz. 3). Het Verdrag van Montego Bay is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 (PB 1998, L 179, blz. 1).
   (
         6
      )	Arrest van 21 september 1999 (C‑378/97, EU:C:1999:439).
   (
         7
      )	Arrest van 17 februari 2005 (C‑215/03, EU:C:2005:95).
   (
         8
      )	Zie artikel 21, onder c), van verordening nr. 562/2006 [artikel 23, onder c), van verordening 2016/399].
   (
         9
      )	Zie in die zin arresten van 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punt 17); 17 november 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, punt 24), en 17 november 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, punt 24).
   (
         10
      )	Zie in die zin arresten van 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punt 18); 17 november 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, punt 25), en 17 november 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, punt 25).
   (
         11
      )	Zie met name arresten van 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punt 18), en 4 oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punt 31).
   (
         12
      )	Overweging 5 van verordening nr. 562/2006 luidt dat de „vaststelling van een gemeenschappelijke regeling betreffende de overschrijding van de grenzen door personen […] geen afbreuk [doet] aan de rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden”. Aldus wordt ten eerste in artikel 3 van die verordening, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaald dat deze verordening van toepassing is „op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd [onder meer] de rechten van de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen” en wordt ten tweede in artikel 7 van die verordening, met als opschrift „Grenscontrole op personen”, in lid 6 bepaald dat „[d]e controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, wordt uitgevoerd overeenkomstig [richtlijn 2004/38]”. Cursivering van mij.
   (
         13
      )	Artikel 2, lid 5, onder a), van verordening nr. 562/2006 omschrijft de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen als „de burgers van de Unie in de zin van artikel 20, lid 1, [VWEU] en de in [richtlijn 2004/38] bedoelde onderdanen van derde landen die familielid zijn van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer uitoefent”.
   (
         14
      )	Arrest van 18 juni 2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, punt 40).
   (
         15
      )	Het Hof heeft bij arrest van 18 juni 2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, punt 41), „op algemene wijze […] vastgesteld dat [richtlijn 2004/38] zonder onderscheid van toepassing is op alle lidstaten, ongeacht of zij deel uitmaken van de Schengenruimte”. De zaak die tot dat arrest heeft geleid, had betrekking op het recht om een lidstaat binnen te komen met een door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland afgegeven duurzame verblijfskaart als familielid van een Unieburger.
   (
         16
      )	Arrest van 4 oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punt 32). Zie ook punt 46 van de onderhavige conclusie.
   (
         17
      )	Zie met name de Spaanse („estén en posesión”), de Duitse („mit sich führen”), de Griekse („φέρουν”), de Engelse („with”), de Italiaanse („munito”), de Litouwse („turintys”), de Poolse („posiadający”), de Portugese („munidos”), de Roemeense („dețin”) en de Sloveense („z”) taalversies.
   (
         18
      )	Arrest van 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         19
      )	Aan die identificatie kan eveneens behoefte zijn om uitvoering te geven aan uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid gerechtvaardigde beperkingen van het vrije verkeer.
   (
         20
      )	Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven, COM(2001) 257 def., blz. 10.
   (
         21
      )	Richtlijn van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13).
   (
         22
      )	Voorts worden volgens de toelichting op artikel 6, lid 1, van dat voorstel (artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38) „[d]oor dit lid […] de bewoordingen overgenomen van artikel 3, lid 1, van richtlijn 68/360 betreffende het recht van toegang tot het grondgebied van een lidstaat dat door de burger van de Unie en zijn familieleden wordt uitgeoefend op [eenvoudige overlegging] van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Ook in dit geval wordt overlegging vervangen door ‚voorzien van’. […]”
   (
         23
      )	Dezelfde overwegingen gelden voor de uitlegging van de woorden „voorzien van” als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38, hetgeen het voorwerp van de tweede vraag uitmaakt. Zie in dat verband punt 58 en voetnoot 22 van de onderhavige conclusie.
   (
         24
      )	Zie de punten 19 en 20 van de onderhavige conclusie.
   (
         25
      )	Wat de uitlegging van de woorden „voorzien van” als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 betreft, verwijs ik naar de punten 57-61 van de onderhavige conclusie.
   (
         26
      )	Arresten van 8 april 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, punt 31); 5 maart 1991, Giagounidis (C‑376/89, EU:C:1991:99, punt 12), en 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punt 17).
   (
         27
      )	Arrest van 18 december 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).
   (
         28
      )	Arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 36). Zie ook arresten van 25 juli 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punt 73), en 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 39).
   (
         29
      )	Arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 41).
   (
         30
      )	Arrest van 12 maart 2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 37).
   (
         31
      )	Arrest van 5 juni 2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).
   (
         32
      )	Arrest van 12 juli 2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).
   (
         33
      )	Arrest van 7 juli 1992 (C‑370/90, EU:C:1992:296).
   (
         34
      )	Arrest van 11 december 2007 (C‑291/05, EU:C:2007:771).
   (
         35
      )	Arresten van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 37); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 20), en 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punt 23). Zie ook arresten van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez e.a. (C‑133/15, EU:C:2017:354, punt 53), en 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 33).
   (
         36
      )	Arresten van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 54); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punten 23 en 24), en 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punten 27 en 28).
   (
         37
      )	Arresten van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punten 50 en 61); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 25), en 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punt 29).
   (
         38
      )	Arrest van 18 december 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).
   (
         39
      )	Arrest van 12 maart 2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135).
   (
         40
      )	Arrest van 5 juni 2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).
   (
         41
      )	Arrest van 12 juli 2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).
   (
         42
      )	Arresten van 7 juli 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), en 11 december 2007, Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771).
   (
         43
      )	Zie punt 70 van de onderhavige conclusie.
   (
         44
      )	Arresten van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punten 50 en 61); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 25), en 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punt 29).
   (
         45
      )	Zie de punten 69-73 van de onderhavige conclusie.
   (
         46
      )	Arrest van 18 december 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).
   (
         47
      )	Zoals ik evenwel reeds in mijn conclusie in de zaak McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punten 57 en 60‑88) heb aangegeven, betwijfel ik, gelet op het beginsel van de hiërarchie tussen het primaire en het afgeleide recht, of richtlijn 2004/38 naar analogie kan worden toegepast. Volgens mij moet het afgeleide recht namelijk in het licht van de Verdragen worden uitgelegd en niet andersom, met name om te voorkomen dat een Uniehandeling een herziening van de Verdragen meebrengt buiten de daartoe vastgelegde procedures om. Aldus heb ik in die conclusie het Hof in overweging gegeven om onder meer te oordelen dat richtlijn 2004/38, uitgelegd in het licht van artikel 21, lid 1, VWEU, van toepassing is op derdelanders die familielid zijn van een Unieburger, in de zin van artikel 2, punt 2, ervan, wanneer de Unieburger en zijn familieleden, nadat deze burger eerst zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend en daadwerkelijk in een andere lidstaat heeft gewoond, zich begeven naar de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit. Dit gezegde zijnde, sluit ik mij aan bij het standpunt van het Hof.
   (
         48
      )	Arrest van 12 maart 2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135).
   (
         49
      )	Arrest van 5 juni 2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).
   (
         50
      )	Arrest van 12 juli 2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).
   (
         51
      )	Zie arresten van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31), en 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, punt 41); beschikking van 6 oktober 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:758, punt 29), en arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 30).
   (
         52
      )	Arrest van 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 51).
   (
         53
      )	Zie in die zin arresten van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punten 50 en 61); 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 61); 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 25), en 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punt 29). Zie ook arrest van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez e.a. (C‑133/15, EU:C:2017:354, punten 54 en 55).
   (
         54
      )	Zie punt 47 van de onderhavige conclusie.
   (
         55
      )	Volgens die regering wordt in § 155, lid 1, van die wet bepaald dat „een Unieburger die het grondgebied binnenkomt of aldaar verblijft, […] in het bezit [moet] zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort” en in § 155, lid 2, ervan dat „indien een Unieburger […] niet in het bezit is van het vereiste reisdocument of het eventueel noodzakelijke visum, […] hij, alvorens hem toegang wordt geweigerd, in de gelegenheid [wordt] gesteld de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze te laten bezorgen, dan wel op andere wijze aan te tonen dat hij het recht van vrij verkeer en verblijf geniet”.
   (
         56
      )	De verwijzende rechter geeft aan dat A op grond van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Finse regeling het nationale grondgebied is kunnen binnenkomen zodra hij op een andere wijze, in casu aan de hand van zijn rijbewijs, kon aantonen dat hij het inreisrecht genoot. Dienaangaande heeft de Finse regering in antwoord op een vraag van het Hof gewezen op het feit dat in Finland het rijbewijs in bepaalde gevallen wordt aanvaard als bewijs van de identiteit van de houder ervan. Zij laat weten dat het, wanneer een Unieburger bij het verlaten van Finland zijn identiteitskaart of paspoort heeft vergeten mee te nemen, mogelijk is dat hij bij zijn terugkeer zijn identiteit met name aan de hand van zijn rijbewijs kan aantonen en toelating krijgt om Finland binnen te komen. De verwijzende rechter wijst erop dat in de Finse regelgeving evenwel geen enkele verplichting in die zin is opgenomen en dat het aan de Finse autoriteiten staat om te beoordelen welk stuk of document het in een bepaald geval mogelijk maakt om de identiteit van de betrokkene vast te stellen.
   (
         57
      )	COM(2001) 257 def., blz. 26.
   (
         58
      )	Aangaande niet-naleving van de formaliteiten die vereist zijn voor de vaststelling van het verblijfsrecht van een werknemer die wordt beschermd door richtlijn 68/360 en richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten (PB 1973, L 172, blz. 14), die zijn ingetrokken bij richtlijn 2004/38, zie arresten van 7 juli 1976, Watson en Belmann (118/75, EU:C:1976:106, punten 20 en 21 en punt 2 van het dictum); 12 december 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punten 14 en 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 30 april 1998, Commissie/Duitsland (C‑24/97, EU:C:1998:184, punt 14).
   (
         59
      )	Bij niet-nakoming van de verplichting van een Unieburger of van een familielid die niet de nationaliteit van een lidstaat bezit om hun aanwezigheid op het grondgebied van de gastlidstaat mee te delen.
   (
         60
      )	Bij niet-nakoming van de verplichting tot inschrijving bij de bevoegde autoriteiten van de gastlidstaat.
   (
         61
      )	Bij niet-nakoming van de verplichting om een verblijfskaart aan te vragen voor familieleden die geen onderdaan van een lidstaat zijn.
   (
         62
      )	Bij niet-nakoming van de verplichting om een duurzame verblijfskaart aan te vragen.
   (
         63
      )	Wat het inreisrecht betreft, zie artikel 5, lid 4, van richtlijn 2004/38.
   (
         64
      )	Zie punt 85 en voetnoot 58 van de onderhavige conclusie.
   (
         65
      )	Volgens overweging 7 van richtlijn 2004/38 moet de aard van de sancties duidelijk worden bepaald, zonder afbreuk te doen aan de bepalingen inzake nationale grenscontroles. Zie ook artikel 21, onder c), van verordening nr. 562/2006.
   (
         66
      )	Arrest van 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punt 24). Cursivering van mij.
   (
         67
      )	Zie in die zin arrest van 3 juli 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punt 10).
   (
         68
      )	In een bepaalde fase van de wetgevingsprocedure is overwogen om in alle sanctiebepalingen uitsluitend te voorzien in administratieve sancties, maar in de definitieve tekst is dat niet behouden. Zie amendement 33 en de in het gewijzigde voorstel daaraan ten grondslag liggende overwegingen, COM(2003) 199 definitief, blz. 6.
   (
         69
      )	Zie in die zin met name arresten van 4 maart 2020, Schenker (C‑655/18, EU:C:2020:157, punt 42), en 19 oktober 2016, EL-EM-2001 (C‑501/14, EU:C:2016:777, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         70
      )	A heeft namelijk uiteengezet dat „volgens de Estse en Finse wettelijke regelingen die uitvoering geven aan de algemene regel inzake de omvang van hun zeegebieden, de Schengenzeegrenzen tussen Tallinn (Estland) en Helsinki aan elkaar grenzen, de vrije zeescheepvaartcorridor van 11,11 km (ofwel 6 zeemijl x 1,852) buiten beschouwing gelaten”. Wat de Finse zeegrens betreft verwijst A naar § 5 van wet nr. 981/1995.
   (
         71
      )	In artikel 4 van dat verdrag wordt bepaald dat „[d]e buitengrens van de territoriale zee wordt aangegeven door de lijn waarvan elk punt op een afstand gelijk aan de breedte van de territoriale zee is gelegen van het dichtstbijgelegen punt van de basislijn”.
   (
         72
      )	Arrest van 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aanmonstering van zeelieden in de haven van Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, punt 45).
   (
         73
      )	Wat het begrip „uitreis” in de zin van artikel 11 van verordening nr. 562/2006 betreft, zie arrest van 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aanmonstering van zeelieden in de haven van Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, punten 47 en 48). Zie ook het voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen [COM(2004) 391 definitief van 26 mei 2004, blz. 29], volgens hetwelk „de havens in beginsel altijd buitengrenzen zijn” voor de toepassing van verordening nr. 562/2006 (cursivering van mij).
   (
         74
      )	Bijwerking van de lijst van grensdoorlaatposten bedoeld in artikel 2, punt 8, van verordening nr. 562/2006 (PB 2015, C 72, blz. 17).
   (
         75
      )	Uit de bijwerking van de lijst van grensdoorlaatposten bedoeld in artikel 2, punt 8, van verordening 2016/399 (PB 2016, C 484, blz. 30), die in casu niet van toepassing is, blijkt evenwel dat de haven van Helsinki wordt genoemd bij de „posten van de kustwacht die dienstdoen als grensdoorlaatpost voor pleziervaartuigen”.
   (
         76
      )	Zie punt 100 en voetnoot 73 van de onderhavige conclusie.
   (
         77
      )	Zie in dat verband arrest van 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aanmonstering van zeelieden in de haven van Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         78
      )	Die uitlegging vindt steun in bijlage VII bij verordening nr. 562/2006, met als opschrift „Bijzondere regels voor bepaalde categorieën personen”, waarvan punt 8 luidt dat „[i]n afwijking van de artikelen 4 en 7 [van verordening nr. 562/2006] offshorewerknemers als gedefinieerd in artikel 2, punt 18 bis, die regelmatig over zee of door de lucht terugkeren naar het grondgebied van de lidstaten zonder op het grondgebied van een derde land te zijn verbleven, niet stelselmatig [worden] gecontroleerd”. Derhalve moet worden aangenomen dat werknemers die terugkeren naar een offshore-installatie die in de territoriale wateren van een lidstaat is gelegen, de buitengrenzen hebben overschreden daar het anders niet nodig zou geweest zijn om in een afwijking van de artikelen 4 en 7 van die verordening te voorzien.
   (
         79
      )	Zie in dat verband arrest van 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aanmonstering van zeelieden in de haven van Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, punt 45). Zie in dat verband ook punt 100 en voetnoot 73 van de onderhavige conclusie.
   (
         80
      )	Het lijkt mij nuttig erop te wijzen dat het feit dat punt 3.2.5, eerste alinea, van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006, in afwijking van de artikelen 4 en 7 van die verordening, voor de pleziervaart een uitzondering op de minimale controle aan de buitengrenzen bevat, aantoont dat ervan wordt uitgegaan dat bij de pleziervaart de buitengrenzen worden overschreden, daar het anders niet nodig zou geweest zijn om in een afwijking van de artikelen 4 en 7 van die verordening te voorzien. Zie in dat verband punt 107 van de onderhavige conclusie.
   (
         81
      )	Zie artikel 7, leden 2 en 6, van verordening nr. 562/2006.
   (
         82
      )	Artikel 7, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 562/2006.
   (
         83
      )	Zie in dat verband mijn inleidende opmerkingen, en met name punt 48 van de onderhavige conclusie.
   (
         84
      )	Arrest van 18 juni 2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, punt 40). Zie in dat verband punt 48 van de onderhavige conclusie.
   (
         85
      )	Arrest van 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punt 42).
   (
         86
      )	Zie de punten 83-93 van de onderhavige conclusie.
   (
         87
      )	Arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         88
      )	Dienaangaande moet ik eraan herinneren dat uit het voorstel voor een richtlijn blijkt dat in dat artikel duidelijk wordt omschreven welke beginselen bij de straffen die op overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen van toepassing zijn, moeten worden nageleefd [COM(2001) 257 def., blz. 26]. Ofschoon artikel 33 van dat voorstel voor een richtlijn (artikel 36 van richtlijn 2004/38) luidde dat „[d]e aldus vastgestelde straffen […] doeltreffend, evenredig en afschrikkend [moeten] zijn en vergelijkbaar [moeten] zijn met die welke de lidstaten ten aanzien van hun eigen onderdanen toepassen wegens inbreuken van geringe betekenis”, wordt in de toelichting bij het gewijzigde voorstel niettemin aangegeven dat de door het Europees Parlement voorgestelde en in het definitieve document overgenomen wijziging van dat artikel „als doel [heeft] om alleen het doeltreffendheid- en het evenredigheidsbeginsel als referentie voor straffen te behouden”. Zie amendement 90 en de in het gewijzigde voorstel daaraan ten grondslag liggende overwegingen, COM(2003) 199 definitief, blz. 10. Zie ook het verslag van het Europees Parlement, Final A5‑0009/2003, blz. 51.
   (
         89
      )	Arrest van 4 oktober 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, punt 40). In punt 41 van dat arrest staat te lezen dat „[w]anneer de lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen, […] zij krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest verplicht [zijn] om zich te houden aan dat beginsel, dat eveneens wordt gewaarborgd door artikel 49, lid 3, van [het Handvest], waarin is bepaald dat de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit”. Aangezien het in casu om het recht op vrij verkeer van personen gaat, dient mijns inziens de evenredigheid evenwel strikter en in het licht van artikel 36 van richtlijn 2004/38 te worden beoordeeld. Artikel 49, lid 3, van het Handvest is immers van toepassing op alle soorten sancties in een veel bredere context.
   (
         90
      )	Zie in die zin arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         91
      )	Zie in die zin arrest van 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punten 24 en 25). Zie ook arrest van 5 maart 1991, Giagounidis (C‑376/89, EU:C:1991:99, punten 15 en 18). Zie ook artikel 5, lid 4, van richtlijn 2004/38.
   (
         92
      )	Dienaangaande verwijs ik naar artikel 5, lid 4, van richtlijn 2004/38.
   (
         93
      )	De verwijzende rechter geeft aan dat de hoogte van een dagboete in 2014 gemiddeld 16,70 EUR bedroeg, hetgeen overeenkwam met maandelijkse netto-inkomsten van 1257 EUR.
   (
         94
      )	Zie § 2 van hoofdstuk 17 van het strafwetboek.
   (
         95
      )	Arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a. (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18, EU:C:2019:723, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         96
      )	De verwijzende rechter verklaart dat gelet op de inkomsten van A het bedrag van één dagboete op het tijdstip van de overtreding 6350 EUR bedroeg, wat neerkwam op een totale geldboete van 95250 EUR. Zie voetnoot 39 van de onderhavige conclusie.
   (
         97
      )	Zie arrest van 12 juli 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, punten 75 en 76).
   (
         98
      )	Zie in die zin arrest van 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punt 40). Zie ook arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a. (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18, EU:C:2019:723, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).