CELEX: 62020CC0037
Language: fi
Date: 2022-01-20
Title: Julkisasiamies G. Pitruzzella ratkaisuehdotus 20.1.2022.###

Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
20 päivänä tammikuuta 2022 (1)

Yhdistetyt asiat C-37/20 ja C-601/20

WM (C-37/20)

Sovim SA (C-601/20)

vastaan

Luxemburg Business Registers

(Ennakkoratkaisupyynnöt – Tribunal d’arrondissement (piirituomioistuin, Luxemburg))
Ennakkoratkaisupyyntö – Rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen – Direktiivi (EU) 2015/849 – 30 artiklan 5 ja 9 kohta – Tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteri – Direktiivi (EU) 2018/843 – 1 artiklan 15 kohdan c ja g alakohta – Suuren yleisön oikeus tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin – Pätevyys – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 7 ja 8 artikla – Avoimuusperiaate – Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus (EU) 2016/679 – 5 artiklan 1 kohdan a–c ja f alakohta – Poikkeukset oikeudesta tutustua tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin – Edellytykset – Poikkeustapausten, riskin ja kohtuuttoman riskin käsitteet – Todisteet

1.        Miten tasapainotetaan kohtuullisesti yhtäältä avoimuuden vaatimus, joka koskee tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia sekä yritysten valvontarakenteita ja jolla on ratkaiseva merkitys rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisessä, ja toisaalta kyseisten henkilöiden, eli tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksien kunnioittaminen ja erityisesti heidän yksityisyyden suojaa ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksiensa kunnioittaminen?

2.        Tätä kysymystä unionin tuomioistuimen on käsiteltävä kahdessa asiassa, joissa tämä Tribunal d’arrondissement du Luxembourgin (piirituomioistuin, Luxemburg) esittämiä kahta ennakkoratkaisupyyntöä koskeva ratkaisuehdotus esitetään.

3.        Kyseiset kaksi ennakkoratkaisupyyntöä koskevat direktiivin (EU) 2015/849,(2) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä (EU) 2018/843,(3) (jäljempänä direktiivi 2015/849) 30 artiklan 5 ja 9 kohdan pätevyyttä ja tulkintaa. Tällä direktiivillä on luotu järjestelmä, joka koskee yleisön oikeutta tutustua jäsenvaltioiden alueelle perustettujen yritysten ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekistereihin ja mahdollistaa lähtökohtaisesti yleisön jäsenten pääsyn näihin rekistereihin sisältyviin tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tiettyihin tietoihin ilman, että heidän tarvitsee osoittaa oikeutettua etua asiassa.

4.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, vaikuttavatko Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 ja 8 artiklassa vahvistetut yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevat perusoikeudet kyseisen järjestelmän pätevyyteen. Sen kysymykset koskevat myös samalla direktiivillä käyttöön otetun järjestelmän, joka koskee poikkeuksia tästä yleisön pääsystä, pätevyyttä ja soveltamisalaa.

5.        Unionin tuomioistuinta pyydetään tässä yhteydessä myös ottamaan kantaa kyseisen yleisön pääsyä koskevan järjestelmän ja asetuksen (EU) 2016/679(4) useiden säännösten väliseen vuorovaikutukseen.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

1.     Direktiivit 2015/849 ja 2018/843

6.        Direktiivin 2015/849 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan ”luotto- ja finanssilaitosten luotettavuus, koskemattomuus ja vakaus sekä koko rahoitusjärjestelmän uskottavuus voisivat vakavasti vaarantua rikollisten ja näiden rikoskumppaneiden pyrkimyksistä peittää rikollisuudesta saadun hyödyn alkuperä tai ohjata alkuperältään laillisia tai laittomia varoja terrorismiin”. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan on siten tarpeen ”tunnistaa sellaiset luonnolliset henkilöt, jotka omistavat oikeushenkilön tai joiden määräysvallassa oikeushenkilö on”.

7.        Direktiivin 2015/849 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, että ”rikollisten jäljittämisessä on tärkeää, että tiedot tosiasiallisesta omistajasta ja edunsaajasta ovat tarkat ja ajantasaiset, sillä rikolliset saattavat salata henkilöllisyytensä yritysrakenteen taakse. Jäsenvaltioiden olisi siksi varmistettava, että niiden alueelle kansallisen lainsäädännön mukaisesti perustetut yhteisöt hankkivat riittävät, tarkat ja ajantasaiset tiedot tosiasiallisista omistajistaan ja edunsaajistaan perustietojen kuten yrityksen nimen ja osoitteen sekä perustamista ja laillista omistusoikeutta koskevien todisteiden lisäksi ja pitävät niitä yllä. Pyrittäessä lisäämään avoimuutta oikeushenkilöiden väärinkäytön torjumiseksi jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevia tietoja säilytetään yrityksen ulkopuolella sijaitsevassa keskitetyssä rekisterissä täysin unionin oikeuden mukaisesti.”

8.        Direktiivin 2015/849 3 artiklan 6 kohdassa määritellään käsite ”tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja” siten, että sillä tarkoitetaan direktiiviä sovellettaessa ”yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, joka viime kädessä omistaa asiakkaan tai käyttää siinä määräysvaltaa, ja/tai yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, jonka lukuun liiketoimi suoritetaan tai toimintaa harjoitetaan; tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla tarkoitetaan ainakin seuraavia:
a)      yhteisöjen osalta
i)      yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, joka viime kädessä omistaa oikeushenkilön tai jonka määräysvallassa oikeushenkilö viime kädessä on siten, että luonnollinen henkilö omistaa suoraan tai välillisesti riittävän prosentuaalisen osuuden oikeushenkilön osakkeista tai äänioikeuksista tai omistusosuudesta – –.”(5)

9.        Direktiivin 2015/849 30 artiklassa säädetään seuraavaa:(6)
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueelle perustettujen yhteisöjen ja muiden oikeushenkilöiden edellytetään hankkivan riittävät, tarkat ja ajantasaiset tiedot tosiasiallisista omistajistaan ja edunsaajistaan, mukaan lukien yksityiskohtaiset tiedot niiden hallussa olevista omistusosuuksista, ja pitävän niitä yllä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämän artiklan rikkomisiin sovelletaan tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia toimenpiteitä tai seuraamuksia.
– –
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitetut tiedot säilytetään kussakin jäsenvaltiossa keskitetyssä rekisterissä – –.
4.      Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että 3 kohdassa tarkoitetun keskitetyn rekisterin sisältämät tiedot ovat riittävät, tarkat ja ajantasaiset, ja otettava käyttöön mekanismeja tätä varten. – –
5.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot ovat kaikissa tapauksissa seuraavien saatavilla:
a)      toimivaltaiset viranomaiset ja rahanpesun selvittelykeskukset rajoituksitta;
b)      ilmoitusvelvolliset asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevissa puitteissa II luvun mukaisesti;
c)      suuri yleisö.
Edellä c alakohdassa tarkoitetuille henkilöille on sallittava pääsy vähintään tietoihin tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan nimestä, syntymäkuukaudesta ja ‑vuodesta sekä asuinmaasta ja kansalaisuudesta sekä hallussa olevan omistusosuuden luonteesta ja laajuudesta.
Jäsenvaltiot voivat kansallisessa oikeudessa määritettävin edellytyksin säätää pääsystä lisätietoihin, joiden avulla voidaan tunnistaa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja. Näihin lisätietoihin on sisällyttävä vähintään tiedot syntymäajasta tai yhteystiedot tietosuojasääntöjen mukaisesti.
5 a            Jäsenvaltiot voivat halutessaan asettaa 3 kohdassa tarkoitetuissa kansallisissa rekistereissä olevat tiedot saataville siten, että ehtona on sähköinen kirjautuminen ja sellaisen maksun suorittaminen, joka ei saa ylittää tietojen saataville asettamisesta aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia, mukaan luettuina rekisterin ylläpidosta ja kehittämisestä aiheutuvat kustannukset.
– –
9.      Kansallisessa lainsäädännössä määriteltävissä poikkeustapauksissa, joissa 5 kohdan ensimmäisen alakohdan b ja c alakohdassa tarkoitettu pääsy asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille tai joissa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja on alaikäinen tai muuten rajoitetusti oikeustoimikelpoinen, jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksesta, jonka mukaan tällainen pääsy kaikkiin tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskeviin tietoihin tai osaan niistä voidaan tapauskohtaisesti evätä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä poikkeukset myönnetään tapauksen poikkeuksellisen luonteen yksityiskohtaisen arvioinnin perusteella. Oikeus hakea poikkeusta koskevaan päätökseen muutosta hallintoviranomaiselta ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on taattava. Poikkeuksia myöntäneen jäsenvaltion on julkaistava vuotuisia tilastotietoja myönnettyjen poikkeusten lukumäärästä ja ilmoitetuista perusteluista ja ilmoitettava tiedot [Euroopan] komissiolle.
Tämän kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla myönnetyt poikkeukset eivät koske luotto- ja finanssilaitoksia tai 2 artiklan 1 kohdan 3 alakohdan b alakohdassa tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia, jotka ovat virkamiehiä.
– –”

10.      Direktiivin 2015/849 41 artiklan(7) 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Tämän direktiivin mukaiseen henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan [yleistä tietosuoja-asetusta].”

11.      Direktiivin 2015/849 43 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Tämän direktiivin mukaista henkilötietojen käsittelyä 1 artiklassa tarkoitetun rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi pidetään [yleisen tietosuoja-asetuksen] mukaisena yleistä etua koskevana asiana.”
2.     Yleinen tietosuoja-asetus

12.      Yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan, jonka otsikko on ”Henkilötietojen käsittelyä koskevat periaatteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Henkilötietojen suhteen on noudatettava seuraavia vaatimuksia:
a)      niitä on käsiteltävä lainmukaisesti, asianmukaisesti ja rekisteröidyn kannalta läpinäkyvästi (’lainmukaisuus, kohtuullisuus ja läpinäkyvyys’);
b)      ne on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa käsitellä myöhemmin näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla; – – (’käyttötarkoitussidonnaisuus’);
c)      niiden on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (’tietojen minimointi’);
– –
f)      niitä on käsiteltävä tavalla, jolla varmistetaan henkilötietojen asianmukainen turvallisuus, mukaan lukien suojaaminen luvattomalta ja lainvastaiselta käsittelyltä sekä vahingossa tapahtuvalta häviämiseltä, tuhoutumiselta tai vahingoittumiselta käyttäen asianmukaisia teknisiä tai organisatorisia toimia (’eheys ja luottamuksellisuus’).”

13.      Kyseisen asetuksen 25 artiklan, jonka otsikko on ”Sisäänrakennettu ja oletusarvoinen tietosuoja”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rekisterinpitäjän on toteutettava asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla varmistetaan, että oletusarvoisesti käsitellään vain käsittelyn kunkin erityisen tarkoituksen kannalta tarpeellisia henkilötietoja. Tämä velvollisuus koskee kerättyjen henkilötietojen määriä, käsittelyn laajuutta, säilytysaikaa ja saatavilla oloa. Näiden toimenpiteiden avulla on varmistettava etenkin se, että henkilötietoja oletusarvoisesti ei saateta rajoittamattoman henkilömäärän saataville ilman luonnollisen henkilön myötävaikutusta.”

14.      Yleisessä tietosuoja-asetuksessa on V luku, jonka otsikko on ”Henkilötietojen siirrot kolmansiin maihin tai kansainvälisille järjestöille” ja joka sisältää kyseisen asetuksen 44–50 artiklan. Asetuksen 44 artiklassa, jonka otsikko on ”Siirtoja koskeva yleinen periaate”, säädetään seuraava:
”Sellaisten henkilötietojen siirto, joita käsitellään tai joita on tarkoitus käsitellä kolmanteen maahan tai kansainväliselle järjestölle siirtämisen jälkeen, toteutetaan vain jos rekisterinpitäjä ja henkilötietojen käsittelijä noudattavat tässä luvussa vahvistettuja edellytyksiä ja ellei tämän asetuksen muista säännöksistä muuta johdu; tämä koskee myös henkilötietojen siirtämistä edelleen kyseisestä kolmannesta maasta tai kansainvälisestä järjestöstä toiseen kolmanteen maahan tai toiselle kansainväliselle järjestölle. Kaikkia tämän luvun säännöksiä on sovellettava, jotta varmistetaan, että tällä asetuksella taattua luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojan tasoa ei vaaranneta.”

15.      Kyseisen asetuksen 49 artiklassa, jonka otsikko on ”Erityistilanteita koskevat poikkeukset”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jos ei ole tehty 45 artiklan 3 kohdan mukaista tietosuojan tason riittävyyttä koskevaa päätöstä tai ei ole toteutettu 46 artiklassa tarkoitettuja asianmukaisia suojatoimia yritystä koskevat sitovat säännöt mukaan lukien, henkilötietojen siirrot tai siirtojen sarjat kolmanteen maahan tai kansainväliselle järjestölle voidaan suorittaa vain, jos jokin seuraavista edellytyksistä täyttyy:
– –
g)      siirto tehdään rekisteristä, jonka tarkoituksena on unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaan tietojen antaminen yleisölle ja joka on yleisesti yleisön tai kenen tahansa sellaisen henkilön käytettävissä, joka voi esittää tiedonsaannille perustellun syyn, mutta ainoastaan siltä osin kuin rekisterin käytön edellytykset, joista säädetään unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, täyttyvät kussakin yksittäisessä tapauksessa.
– –”
B       Luxemburgin lainsäädäntö

16.      Tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin perustamisesta 13.1.2019 annetun lain [loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (Mémorial A 15), jäljempänä 13.1.2019 annettu laki] 3 §:ssä säädetään, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin on kirjattava ja siinä on säilytettävä useita tietoja rekisteröityjen yhteisöjen tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista. Näitä tietoja ovat sukunimi, etunimi tai etunimet, kansallisuus tai kansallisuudet, syntymäpäivä, ‑kuukausi ja ‑vuosi, syntymäpaikka, asuinmaa sekä täsmällinen yksityis- tai työosoite.

17.      Edellä mainitun 13.1.2019 annetun lain 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1)      Rekisteröity yhteisö tai muu oikeushenkilö taikka tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja voivat tapauskohtaisesti ja jäljempänä mainituissa poikkeustapauksissa pyytää rekisterinpitäjälle osoitetulla perustellulla pyynnöllä, että 3 §:ssä tarkoitettuihin tietoihin pääsyä rajoitetaan siten, että niihin pääsevät ainoastaan kansalliset viranomaiset, luotto- ja finanssilaitokset sekä virkamiehinä toimivat haastemiehet ja notaarit, kun tietoihin pääsy asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille tai joissa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja on alaikäinen tai muuten rajoitetusti oikeustoimikelpoinen.
2)      Rekisterinpitäjä rajoittaa tilapäisesti 3 §:ssä tarkoitettuihin tietoihin pääsyn ainoastaan kansallisiin viranomaisiin pyynnön vastaanottamisesta päätöksen tiedoksiantoon saakka ja, jos pyyntö evätään, vielä 15 päivän ajaksi. Jos epäämispäätökseen haetaan muutosta, tietoihin pääsyä koskeva rajoitus pysyy voimassa, kunnes muutoksenhakukeinoja ei enää ole käytettävissä.
– –”
II     Asian perustana olevat tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset

A       Asia C-37/20

18.      WM on 35 kauppaoikeudellisen yhtiön sekä yksityisoikeudellisen kiinteistöyhtiö YO:n tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja. Kukin näistä yhtiöistä esitti Luxembourg Business Registersille (jäljempänä LBR), joka on tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin pitäjä Luxemburgissa, 13.1.2019 annetun lain 15 §:n 1 momentin nojalla pyynnön rajoittaa pääsy WM:ää koskeviin tietoihin näiden yhtiöiden tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana yksinomaan tässä säännöksessä mainittuihin viranomaisiin ja laitoksiin. WM totesi näissä pyynnöissä, että 13.1.2019 annetun lain 3 §:ssä tarkoitettujen tietojen julkistaminen asettaisi WM:n ja hänen perheensä ilmeisellä tavalla, tosiasiallisesti ja välittömästi alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille.

19.      LBR epäsi kaikki nämä pyynnöt. Erityisesti kiinteistöyhtiö YO:ta koskeva pyyntö evättiin 20.11.2019 annetulla päätöksellä.

20.      WM nosti tästä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.(8) WM väittää, että hänen tehtävänsä niiden yhtiöiden toimitusjohtajana, joiden osalta tietoihin pääsyn rajoittamista on haettu, edellyttää usein hänen matkustamistaan maihin, joiden poliittiset järjestelmät ovat epävakaita ja joissa on huomattavan paljon rikollisuutta. Tämä aiheuttaa hänen mukaansa merkittävän sieppauksen, vapaudenriiston, väkivallan tai jopa kuoleman riskin. Riski olisi vielä suurempi, jos henkilöt, joilla on pahoja aikeita, saisivat tietää, että hän on jonkin kyseisistä yhtiöistä tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja, koska hänen voitaisiin olettaa omistavan kyseiset yhtiöt.

21.      LBR sen sijaan väittää, ettei WM:n tilanne vastaa edellytyksiä, jotka 13.1.2019 annetussa laissa on asetettu pääsyn rajoittamiseksi häntä koskeviin tietoihin kyseisten yhtiöiden tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana. LBR väittää erityisesti, että WM:n osallistuminen kyseisten yhtiöiden toimintaan on yleisesti tiedossa, koska siihen on viitattu lehdistössä moneen otteeseen ja tieto siitä on helposti löydettävissä yksinkertaisella internet-haulla.

22.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, täyttääkö WM 13.1.2019 annetun lain 15 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset pääsyn rajoittamiseksi häntä koskeviin tietoihin yksityisoikeudellinen kiinteistöyhtiö YO:n tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana. Se toteaa, että kyseisellä säännöksellä on saatettu osaksi Luxemburgin lainsäädäntöä direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohta, jonka tulkinnasta se on epävarma.

23.      Epävarmuus koskee direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa käytettyjä käsitteitä ”poikkeustapaukset” ja ”riski”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii myös perustetta riskin ”kohtuuttomuudesta”, jota tietoihin pääsyn rajoittaminen edellyttää.

24.      Tässä tilanteessa Tribunal d’arrondissement de Luxembourg päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Poikkeustapausten käsite
a)      Voidaanko [direktiivin 2015/849] 30 artiklan 9 kohtaa siltä osin kuin siinä säädetään, että pääsyä [tosiasiallisia omistajia ja] edunsaajia koskeviin tietoihin voidaan rajoittaa ’kansallisessa lainsäädännössä määriteltävissä poikkeustapauksissa’, tulkita siten, että sen nojalla poikkeustapausten käsitteen voidaan kansallisessa oikeudessa määritellä ainoastaan vastaavan ’kohtuutonta petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskiä’, joka on jo sellaisenaan tietoihin pääsyn rajoittamisen soveltamisedellytys [kyseisen säännöksen] sanamuodon mukaan?
b)      Jos [ensimmäisen kysymyksen a kohtaan] vastataan kieltävästi ja jos poikkeustapausten käsite määritellään kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ainoastaan viittaamalla tehottomaan käsitteeseen ’kohtuuton petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riski’, onko [direktiivin 2015/849] 30 artiklan 9 kohtaa tulkittava siten, että kansallinen tuomioistuin voi jättää huomiotta poikkeustapauksia koskevan edellytyksen, vai onko kansallisen lainsäätäjän laiminlyönti paikattava määrittämällä poikkeustapausten käsitteen soveltamisala oikeuskäytännössä? Voiko unionin tuomioistuin ohjata kansallista tuomioistuinta sen tehtävässä viimeksi mainitussa tapauksessa, jossa on [kyseisen direktiivin] 30 artiklan 9 kohdan mukaan kyse edellytyksestä, jonka sisältö määritellään kansallisessa oikeudessa? Jos tähän viimeksi esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, minkä suuntaviivojen mukaisesti kansallisen tuomioistuimen on määriteltävä poikkeustapausten käsitteen sisältö?
2)      Riskin käsite
a)      Onko [direktiivin 2015/849] 30 artiklan 9 kohtaa siltä osin kuin siinä säädetään, että pääsyä [tosiasiallisia omistajia ja] edunsaajia koskeviin tietoihin voidaan rajoittaa, jos kyseessä on ranskankielisen version mukaan ’un risque disproportionné, un risque de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation’, tulkittava siten, että siinä viitataan kaikkiaan kahdeksaan tapaukseen, joista ensimmäinen on kohtuuton yleinen riski ja seuraavat seitsemän kohtuuttomia erityisiä riskejä, vai siten, että siinä viitataan kaikkiaan seitsemään tapaukseen, joista kukin on kohtuuton erityinen riski?
b)      Onko [direktiivin 2015/849] 30 artiklan 9 kohtaa siltä osin kuin siinä säädetään, että pääsyä [tosiasiallisia omistajia ja] edunsaajia koskeviin tietoihin voidaan rajoittaa, jos kyseessä on ’riski’, tulkittava siten, että tämän riskin olemassaolon ja laajuuden arvioinnissa on otettava huomioon ainoastaan [tosiasiallisen omistajan ja] edunsaajan yhteydet siihen oikeushenkilöön, jonka suhteen hän pyytää erityisesti [tosiasiallisen omistajan ja] edunsaajan asemaansa koskeviin tietoihin pääsyn rajoittamista, vai siten, että siinä on otettava huomioon myös kyseisen [tosiasiallisen omistajan ja] edunsaajan yhteydet muihin oikeushenkilöihin? Jos yhteydet muihin oikeushenkilöihin on otettava huomioon, onko huomioon otettava ainoastaan [tosiasiallisen omistajan ja] edunsaajan asema suhteessa muihin oikeushenkilöihin vai kaikenlaiset yhteydet muihin oikeushenkilöihin? Jos kaikenlaiset yhteydet muihin oikeushenkilöihin on otettava huomioon, vaikuttaako tämän yhteyden luonne riskin olemassaolon ja laajuuden arviointiin?
c)      Onko [direktiivin 2015/849] 30 artiklan 9 kohtaa siltä osin kuin siinä säädetään, että pääsyä [tosiasiallisia omistajia ja] edunsaajia koskeviin tietoihin voidaan rajoittaa ’riskin’ tapauksessa, tulkittava siten, että siinä suljetaan pois tietoihin pääsyn rajoittamisesta johtuvan suojan saaminen, jos kolmannet voivat saada helposti muilla tiedonsaantikeinoilla nämä tiedot tai muut seikat, jotka [tosiasiallinen omistaja ja] edunsaaja esittää perustellakseen aiheutuneen ’riskin’ olemassaolon ja laajuuden?
3)      Kohtuuttoman riskin käsite
Mitä erilaisia etuja on otettava huomioon sovellettaessa [direktiivin 2015/849] 30 artiklan 9 kohtaa siltä osin kuin siinä säädetään, että pääsyä [tosiasiallisia omistajia ja] edunsaajia koskeviin tietoihin voidaan rajoittaa, jos kyseessä on ’kohtuuton’ riski?”
B       Asia C-601/20

25.      Sovim SA on osakeyhtiö, joka on sijoittautunut Luxemburgiin ja jonka kotipaikka on Luxemburgissa.

26.      Sovim esitti 12.8.2019 LBR:lle 13.1.2019 annetun lain 15 §:n mukaisesti pyynnön rajoittaa pääsyä sen tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskeviin, LBR:ään kirjattuihin tietoihin.

27.      LBR epäsi tämän pyynnön 6.2.2020.

28.      Tämän jälkeen Sovim nosti 24.2.2020 Tribunal d’arrondissement de Luxembourgissa kanteen, jossa se vaatii ensisijaisesti, ettei 13.1.2019 annetun lain 12 §:ää, jonka mukaan kuka tahansa voi tutustua tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin merkittyihin tiettyihin tietoihin, ja/tai kyseisen lain 15 §:ää sovelleta ja etteivät sen kyseisen lain 3 §:n mukaisesti toimittamat tiedot ole julkisesti saatavilla.

29.      Sovim väittää ensinnäkin, että tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilöllisyyden ja henkilötietojen julkisuus loukkaa yksityis- ja perhe-elämän sekä henkilötietojen suojaa koskevia oikeuksia, jotka on vahvistettu perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa. Sen mukaan direktiivin 2015/849, jonka perusteella 13.1.2019 annettu laki on saatettu osaksi Luxemburgin lainsäädäntöä, tavoitteena on määrittää sellaisten yhtiöiden tosiasialliset omistajat ja edunsaajat, joita käytetään rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, sekä turvata liikesuhteet ja luottamus markkinoihin. Se katsoo, ettei ole osoitettu, millä tavoin yleisön pääsy tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin tietoihin ilman minkäänlaista valvontaa edistää näiden tavoitteiden saavuttamista. Toiseksi Sovim väittää, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin sisältämien henkilötietojen julkisuus on vastoin yleisen tietosuoja-asetuksen useita säännöksiä.

30.      Toissijaisesti Sovim vaatii ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta toteamaan, että käsiteltävässä asiassa on olemassa 13.1.2019 annetun lain 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu kohtuuton riski, ja näin ollen velvoittamaan LBR:n rajoittamaan pääsyä kyseisen lain 3 §:ssä tarkoitettuihin tietoihin. Tältä osin yhtiö katsoo, että sen tosiasialliseen omistajaan ja edunsaajaan kohdistuu ilmeinen, tosiasiallinen, välitön ja kohtuuton riski, koska on olemassa vaara, että hän ja hänen perheensä siepataan, kun he liikkuvat tai oleskelevat Afrikan mantereella.

31.      Tässä yhteydessä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ratkaistava, onko yleisön oikeus tutustua tiettyihin tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin tietoihin yhteensopiva perusoikeuskirjan ja yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa.

32.      Tribunal d’arrondissement de Luxembourg päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko direktiivin [2018/843] 1 artiklan 15 kohdan c alakohta siltä osin kuin siinä velvoitetaan jäsenvaltiot saattamaan tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot kaikissa tapauksissa suuren yleisön saataville ilman tarvetta osoittaa oikeutettua etua, pätevä
a)      kun tarkastellaan [perusoikeuskirjan] 7 artiklassa – tulkittuna [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen, jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus] 8 artiklan mukaisesti – taattua oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioitukseen ottaen huomioon muun muassa direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30 ja 31 perustelukappaleessa mainitut, erityisesti rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevat tavoitteet; ja
b)      kun tarkastellaan perusoikeuskirjan 8 artiklassa taattua oikeutta henkilötietojen suojaan, jolla on erityisesti tarkoitus varmistaa henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus, kohtuullisuus ja läpinäkyvyys rekisteröidyn kannalta, tietojen keruun ja käsittelyn käyttötarkoitussidonnaisuus sekä tietojen minimointi?
2)      a)      Onko direktiivin 2018/843 1 artiklan 15 kohdan g alakohtaa tulkittava siten, että siinä tarkoitetut poikkeustapaukset, joissa jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksista, joiden mukaan pääsy kaikkiin tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskeviin tietoihin tai osaan niistä voidaan evätä silloin, kun suuren yleisön pääsy asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille, voidaan todeta vain, jos voidaan näyttää toteen, että tosiasialliseen omistajaan ja edunsaajaan kohdistuu ilmeinen, tosiasiallinen, välitön ja kohtuuton petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riski, joka on poikkeuksellinen?
b)      Jos vastaus on myöntävä, onko tällä tavoin tulkittuna direktiivin 2018/843 1 artiklan 15 kohdan g alakohta pätevä, kun tarkastellaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattua oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioitukseen ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa taattua oikeutta henkilötietojen suojaan?
3)      a)      Onko [yleisen tietosuoja-asetuksen] 5 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, jossa säädetään, että tietoja on käsiteltävä lainmukaisesti, asianmukaisesti ja rekisteröidyn kannalta läpinäkyvästi, tulkittava siten, että se ei ole esteenä
–        sille, että tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilötiedot, jotka on kirjattu direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustettuun tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin, ovat suuren yleisön saatavilla ilman mitään valvontaa tai perustelutarvetta ja ilman että rekisteröity (tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja) saa tietää, kenellä on ollut pääsy häntä koskeviin henkilötietoihin; eikä
–        sille, että tällaisen tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin pitäjä antaa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilötietoihin pääsyn rajoittamattomalle ja määrittelemättömälle henkilömäärälle?
b)      Onko käyttötarkoitussidonnaisuutta koskevaa [yleisen tietosuoja-asetuksen] 5 artiklan 1 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustettuun tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin kirjatut tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilötiedot ovat suuren yleisön saatavilla ilman, että näiden tietojen rekisterinpitäjä voi taata, että näitä tietoja käytetään yksinomaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty, eli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan, ottaen huomioon, että suuri yleisö ei ole tämän tarkoituksen noudattamisesta vastaava elin?
c)      Onko tietojen minimointia koskevaa [yleisen tietosuoja-asetuksen] 5 artiklan 1 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että suurella yleisöllä on direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustetun tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin kautta mahdollisuus saada tietoonsa paitsi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan nimi, syntymäkuukausi ja ‑vuosi, kansalaisuus ja asuinmaa sekä hänen hallussaan olevan omistusosuuden luonne ja laajuus, myös hänen syntymäpäivänsä ja ‑paikkansa?
d)      Eikö [yleisen tietosuoja-asetuksen] 5 artiklan 1 kohdan f alakohta, jossa edellytetään, että tietoja käsitellään tavalla, jolla varmistetaan henkilötietojen asianmukainen turvallisuus, mukaan lukien suojaaminen luvattomalta ja lainvastaiselta käsittelyltä, siten, että varmistetaan näiden tietojen eheys ja luottamuksellisuus, ole esteenä sille, että direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustetussa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterissä oleviin tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilötietoihin on rajoittamaton ja ehdoton pääsy ilman sitoutumista luottamuksellisuuteen?
e)      Onko [yleisen tietosuoja-asetuksen] 25 artiklan 2 kohtaa, jossa taataan oletusarvoinen tietosuoja ja jonka mukaan muun muassa henkilötietoja ei saa oletusarvoisesti saattaa rajoittamattoman henkilömäärän saataville ilman luonnollisen henkilön myötävaikutusta, tulkittava siten, että se ei ole esteenä
–        sille, että direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustettu tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteri ei edellytä, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilötietoihin tutustuvat suuren yleisön jäsenet kirjautuvat rekisterin internetsivustolle; eikä
–        sille, että tosiasialliselle omistajalle ja edunsaajalle ei anneta mitään tietoja siitä, että joku on tutustunut hänestä tällaiseen rekisteriin kirjattuihin henkilötietoihin; eikä
–        sille, että kyseisten henkilötietojen laajuutta ja saatavuutta ei ole mitenkään rajoitettu niiden käsittelyn tarkoituksen perusteella?
f)      Onko [yleisen tietosuoja-asetuksen] 44–50 artiklaa, joissa asetetaan henkilötietojen siirrolle kolmanteen maahan tiukat edellytykset, tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sille, että direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustettuun tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin kirjatut tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilötiedot ovat kaikissa tapauksissa kaikkien suuren yleisön jäsenten saatavilla ilman tarvetta perustella oikeutettua etua ja ilman mitään rajoitusta heidän sijainnilleen?”
III  Asian tarkastelu

33.      Kansallisen tuomioistuimen kahdessa ennakkoratkaisupyynnössään esittämät kuusi kysymystä voidaan jakaa kolmeen ryhmään.

34.      Ensimmäisen kysymysryhmän (asiassa C-601/20 esitetyt ensimmäinen kysymys ja toisen kysymyksen b kohta) tarkoituksena on tarkistaa, ovatko direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdalla ja 9 kohdalla käyttöön otetut tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmä ja siihen liittyvä poikkeusjärjestelmä päteviä, kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien kunnioittaminen.

35.      Toisen kysymysryhmän (asiassa C-601/20 esitetty kolmas kysymys) tarkoituksena on tarkistaa, onko tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmä yhteensopiva yleisen tietosuoja-asetuksen useiden säännösten kanssa.

36.      Kolmas kysymysryhmä (kaikki asiassa C-37/20 esitetyt kysymykset sekä asiassa C-601/20 esitetyn toisen kysymyksen a kohta) liittyy direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan tulkintaan; kyseisessä kohdassa säädetään poikkeuksista tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmään.

37.      Mielestäni on aiheellista esittää joitakin alustavia huomioita ennen näihin kysymyksiin vastaamista. Esitän ensinnäkin yleisiä huomioita unionin oikeuteen kuuluvasta avoimuusperiaatteesta, jolla on perustavanlaatuinen merkitys nyt käsiteltävissä asioissa. Toiseksi esittelen pääpiirteittäin direktiivillä 2015/849 käyttöön otetun yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän. Kolmanneksi esitän huomioita direktiivin 2015/849 ja yleisen tietosuoja-asetuksen välisestä suhteesta.
A       Alustavat toteamukset

1.     Avoimuusperiaate

38.      Demokratia on ”julkista julkisen vallan käyttöä”. Tässä demokratian määritelmässä, jonka on esittänyt arvovaltainen yhteiskuntafilosofi Norberto Bobbio,(9) korostuu demokratian ja avoimuuden yhteenkietoutuminen. Jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteissä on asteittain omaksuttu ajatus, että julkisen vallan on toimissaan aina noudatettava avoimuuden periaatetta ja että tätä periaatetta voidaan rajoittaa vain ehdottomissa poikkeustapauksissa (julkishallinto ”lasitalona”).

39.      Julkisen vallan toimien avoimuuden vastapainona on oikeus yksityisyyteen, joka on suojattu tunnustamalla yksityiselämän suojaa koskeva perusoikeus, joka on nyttemmin vahvistettu perusoikeuskirjan 7 artiklassa. Tämä oikeus on etenkin digitaaliteknologian vakiintumisen myötä laajentunut henkilötietojen suojalla, joka sekin on vahvistettu perusoikeuskirjassa, sen 8 artiklassa. Julkisen ja yksityisen välistä käsitteellistä kahtiajakoa vastaa avoimuuden ja yksityiselämän luottamuksellisuuden välinen kahtiajako.

40.      Julkisen ja yksityisen välinen raja ei monimutkaisessa nyky-yhteiskunnassa kuitenkaan aina ole selvä. Ne ovat nimittäin yhä useammin toisiinsa sekoittuneita ja päällekkäisiä. Erityisesti on niin, että tietyillä yksityisillä toimilla voi luonnostaan olla huomattavia julkisia vaikutuksia tai niillä voi niiden toteuttajien julkisen roolin vuoksi olla merkitystä demokraattisen yhteiskunnan jäsenille ja elimille, jotka valvovat laajasti julkisen vallan toimia (tiedotusvälineet, poliittiset puolueet, kansalaisyhteiskunnan organisaatiot).

41.      Objektiivisista tai subjektiivisista syistä voikin olla yleisen edun mukaista, että joidenkin henkilöiden yksityiselämän piiriin kuuluvat seikat tulevat yleiseen tietoon. Yhtäältä yksityiselämän luottamuksellisuuden ja henkilötietojen suojan ja toisaalta avoimuuden tarpeen välille syntyy näin ollen yhä useammin ristiriitoja, joiden ratkaiseminen edellyttää hienovaraista harmoniseen tasapainoon saattamista.

42.      Tässä yhteydessä on todettava, että avoimuusperiaatteella on kasvava merkitys unionin oikeudessa ja se on nyttemmin vahvistettu primaarioikeudessa, sillä se on kirjattu SEU 1 ja 10 artiklaan sekä SEUT 15 artiklaan.(10) Tämä periaate konkretisoituu unionin oikeudessa ensinnäkin toimielinten ja menettelyjen avoimuuden vaatimuksissa, jotka koskevat julkista toimintaa, kuten lainsäädäntö- tai hallintotoimintaa. Tästä näkökulmasta avoimuudella vahvistetaan demokratian ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteita sellaisina kuin ne on määritelty SEU 6 artiklassa ja perusoikeuskirjassa.(11) Unionin tuomioistuin on itsekin tunnustanut avoimuuden ja demokratian välisen yhteyden toteamalla oikeuskäytännössään, että avoimuuden tarkoituksena on tarjota kansalaisille mahdollisimman laajat tiedonsaantimahdollisuudet ja näin vahvistaa toimielinten ja hallinnon demokraattisuutta.(12)

43.      Avoimuusperiaatteen soveltamisalan laajentuminen etenkin Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen(13) on kuitenkin kasvattanut sen merkitystä rahoitusmarkkinoiden sääntelyn kaltaisilla aloilla, joilla tämä periaate auttaa torjumaan demokratiaa mahdollisesti horjuttavia ilmiöitä, kuten korruptiota tai terrorismia, jotka saattavat vaarantaa tämän SEU 2 artiklassa vahvistetun unionin perusarvon.

44.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on lisäksi esimerkkejä edellä mainittujen kahden dikotomian – julkinen/yksityinen ja avoimuuden vaatimus / yksityiselämän luottamuksellisuus – välisestä sekoittumisesta.

45.      Unionin tuomioistuin onkin tuomiossa 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662) todennut, että julkaisemalla internetissä maataloustukien saajien nimet sekä heidän saamansa tarkat määrät voidaan lisätä avoimuutta näiden tukien käytössä. Se on todennut, että antamalla tällaiset tiedot kansalaisten saataville parannetaan myönnettyjen varojen käytön julkista valvontaa ja edistetään julkisten varojen optimaalista käyttöä.(14)

46.      Toinen tuore tuomio,(15) jonka on antanut unionin tuomioistuimen suuri jaosto, koskee Unkarin lakia, jossa muun muassa velvoitetaan ulkomaista tukea saavat tietynlaiset kansalaisjärjestöt julkistamaan tietoja niille taloudellista tukea muista maista myöntävistä henkilöistä ja näiden myöntämästä tuesta. Unionin tuomioistuin on tässä tuomiossa katsonut, että kyseisellä lailla otettiin käyttöön syrjiviä ja perusteettomia rajoituksia sekä rikottiin SEUT 63 artiklaa ja perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artiklaa.

47.      Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä nimenomaisesti todennut, että koska tietyillä kansalaisjärjestöillä voi tavoittelemiensa päämäärien ja käytettävissään olevien resurssien vuoksi olla huomattava vaikutus yhteiskuntaelämään ja julkiseen keskusteluun, on katsottava, että tällaisille järjestöille myönnettävien taloudellisten tukien avoimuuden lisääminen voi myös olla yleistä etua koskeva pakottava syy.(16)

48.      Kuten edellä esitetyt esimerkit osoittavat, julkiselle sektorille ominainen avoimuus voi tietyissä olosuhteissa liittyä yksityishenkilöiden sellaisiin toimiin, jotka eri syistä kyseenalaistavat yhteisön perustavanlaatuiset edut, ja niitä koskeviin tietoihin. Tämä kehitys ei yllätä, kun otetaan huomioon, että avoimuus on ”väline”, jota käytetään julkisen vallan ulkopuolella yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Käsiteltävissä asioissa ratkaistavana on perustuslaillinen kysymys siitä, miten avoimuusvaatimukset voidaan sovittaa yhteen perusoikeuksien suojan ja etenkin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kanssa.
2.     Direktiivillä 2015/849 käyttöön otettu järjestelmä, joka koskee yleisön oikeutta tutustua yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin

49.      Esittelen lyhyesti pääpiirteet yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmässä, jota käsiteltävissä asioissa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset koskevat.

50.      Kuten direktiivin 2015/849 1 artiklasta ja sen johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, kyseisellä direktiivillä pyritään estämään uhat, jotka voivat rahoitusjärjestelmän rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen käyttämisen vuoksi vaikuttaa rahoitusjärjestelmän eheyteen, moitteettomaan toimintaan, maineeseen ja vakauteen.(17) Tätä varten siinä vahvistetaan tehokas ja kattava oikeudellinen kehys, jonka avulla puututaan rahan tai varojen keräämiseen terrorismia varten edellyttämällä, että jäsenvaltiot tunnistavat, ymmärtävät ja vähentävät rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä riskejä.(18)

51.      Rikollisten jäljittämisessä on tärkeää, että tiedot jäsenvaltioiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista – sellaisina kuin heidät on määritelty direktiivin 2015/849 3 artiklan 6 kohdassa – ovat tarkat ja ajantasaiset, sillä rikolliset saattaisivat muutoin pystyä salaamaan henkilöllisyytensä yritysrakenteen taakse.(19)

52.      Direktiivin 2015/849 3 artiklan 6 kohdan mukaan tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, joka viime kädessä omistaa asiakkaan tai käyttää siinä määräysvaltaa, ja/tai yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, jonka lukuun liiketoimi suoritetaan tai toimintaa harjoitetaan.

53.      Direktiivin 2015/849 30 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden(20) edellytetään hankkivan riittävät, tarkat ja ajantasaiset tiedot tosiasiallisista omistajistaan ja edunsaajistaan ja että nämä tiedot säilytetään kussakin jäsenvaltiossa keskitetyssä rekisterissä. Kukin jäsenvaltio voi itse päättää, mitä tietoja tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista mainittuun keskusrekisteriin on toimitettava, sillä sitä ei näissä säännöksissä täsmennetä tarkasti.

54.      Direktiivin 30 artiklan 5 kohdan alkuperäisessä versiossa säädettiin, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot ovat kaikissa tapauksissa toimivaltaisten viranomaisten ja rahanpesun selvittelykeskusten saatavilla rajoituksitta (a alakohta); ilmoitusvelvollisten saatavilla asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevissa puitteissa (b alakohta); sellaisten henkilöiden tai järjestöjen saatavilla, jotka pystyvät osoittamaan tietojen koskevan niiden oikeutettua etua (c alakohta).

55.      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että koska on ”noussut esiin uusia suuntauksia, jotka liittyvät erityisesti siihen, miten terroristiryhmät rahoittavat ja toteuttavat operaatioitaan”, on pidetty välttämättömänä toteuttaa ”lisätoimenpiteitä, joilla varmistetaan se, että rahoitustoimia, yhtiöitä ja muita oikeushenkilöitä – – koskevaa avoimuutta lisätään”. Direktiivin 2018/843 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan näissä lisätoimenpiteissä, joilla muutetaan direktiiviä 2015/849, on kuitenkin ”otettava asianmukaisesti huomioon henkilötietojen suojaa koskeva perusoikeus sekä noudatettava ja sovellettava suhteellisuusperiaatetta”.

56.      Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevan avoimuuden lisäämiseksi direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan alkuperäistä versiota on muutettu direktiivillä 2018/843 siten, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot ovat nykyään ”suuren yleisön” saatavilla ilman tarvetta osoittaa oikeutettua etua.

57.      Tarkemmin sanottuna direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaisesti suurelle yleisölle on ”sallittava pääsy vähintään tietoihin tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan nimestä, syntymäkuukaudesta ja ‑vuodesta sekä asuinmaasta ja kansalaisuudesta sekä hallussa olevan omistusosuuden luonteesta ja laajuudesta”. Lisäksi kyseisen 30 artiklan 5 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat säätää pääsystä ”lisätietoihin, joiden avulla voidaan tunnistaa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja”; näihin lisätietoihin on sisällyttävä ”vähintään tiedot syntymäajasta tai yhteystiedot tietosuojasääntöjen mukaisesti”.

58.      Direktiivin 2015/849 30 artiklaan on direktiivillä 2018/843 lisätty 5 a kohta, jonka mukaisesti jäsenvaltiot voivat halutessaan asettaa kansallisissa rekistereissä olevat tiedot saataville siten, että ehtona on sähköinen kirjautuminen ja sellaisen maksun suorittaminen, joka ei saa ylittää tietojen saataville asettamisesta aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia.

59.      Suuren yleisön oikeus tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin ei kuitenkin ole rajaton. Direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa nimittäin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää poikkeuksista, jotka koskevat pääsyä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin. Direktiivillä 2018/843 muutetussa kyseisen artiklan 9 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksesta kansallisessa lainsäädännössä määriteltävissä poikkeustapauksissa, joissa ilmoitusvelvollisten tai suuren yleisön pääsy asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille tai joissa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja on alaikäinen tai muuten rajoitetusti oikeustoimikelpoinen.

60.      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30(21), 31(22), 32(23) ja 33(24) perustelukappaleesta ilmenee, että sillä direktiivin 2015/849 30 artiklaan tehdyillä muutoksilla – ja etenkin säätämällä, että ”suurella yleisöllä” on oikeus tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin tarvitsematta osoittaa oikeutettua etua asiassa – on pyritty lisäämään yritysten tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia ja määräysvaltarakenteita koskevien tietojen avoimuutta pääasiallisena tavoitteena luoda sellainen ympäristö, jossa vähemmän todennäköisesti esiintyy rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.(25) Avoimuuden lisäämisen tarkoituksena on myös ollut saada myönteisenä sivuvaikutuksena aikaan rahoitusmarkkinoihin kohdistuvan luottamuksen kasvu.(26)

61.      Direktiivillä 2018/843 direktiiviin 2015/849 tehtyjen muutosten tavoitteena on ollut ennen kaikkea edellä mainittu avoimuuden lisääminen, mutta direktiivin 2018/843 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa(27) tunnustetaan nimenomaisesti, että on pyrittävä saattamaan kohtuulliseen tasapainoon yhtäältä yleisen edun mukainen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuminen ja toisaalta rekisteröityjen perusoikeudet.

62.      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappaleesta(28) ilmeneekin, että oikeasuhteisen ja tasapuolisen lähestymistavan varmistamiseksi ja yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien takaamiseksi direktiivissä 2015/849 annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää poikkeuksista, joita sovelletaan tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkistamiseen rekistereiden kautta ja tällaisiin tietoihin pääsyyn direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa säädetyin edellytyksin.
1.     Direktiivien 2015/849 ja 2018/843 suhde yleiseen tietosuoja-asetukseen

63.      Toinen kysymysryhmä, joka mainitaan tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa ja joka liittyy asiassa C-601/20 esitettyyn kolmanteen kysymykseen, on muotoiltu siten, että unionin tuomioistuinta pyydetään arvioimaan direktiivillä 2015/849 käyttöön otetun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän pätevyyttä, kun otetaan huomioon useat yleisen tietosuoja-asetuksen säännökset.

64.      Näin ollen vaikuttaa aiheelliselta esittää aluksi joitakin huomautuksia näiden unionin oikeuden säädösten, eli yhtäältä direktiivien 2015/849 ja 2018/843 sekä toisaalta yleisen tietosuoja-asetuksen, keskinäisestä suhteesta.

65.      Ensinnäkin on todettava, että kaikki kolme ovat johdetun oikeuden säädöksiä, jotka ovat unionin oikeuslähdejärjestelmän hierarkiassa samalla tasolla.

66.      Oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun kahteen samantasoiseen johdetun oikeuden säädökseen ei sisälly säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti toisen ensisijaisuudesta toiseen nähden, on turvattava kummankin säädöksen soveltaminen tavalla, joka on yhteensopiva toisen säädöksen soveltamisen kanssa ja joka mahdollistaa siten toisen säädöksen johdonmukaisen soveltamisen.(29)

67.      Käsiteltävässä asiassa kyseisten säädösten välillä on nimenomaisia yhteyksiä. Suorin yhteys on vahvistettu direktiivin 2015/849 41 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2019/2177, jossa säädetään seuraavaa: ”Tämän direktiivin mukaiseen henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan [yleistä tietosuoja-asetusta].” Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 38 perustelukappaleessa todetaan myös, että ”tämän direktiivin nojalla tapahtuvaan tietojenkäsittelyyn sovelletaan” yleistä tietosuoja-asetusta ja että ”asianomaisille henkilöille olisi ilmoitettava heille [yleiseen tietosuoja-asetukseen] perustuvan unionin voimassa olevan tietosuojajärjestelmän mukaisesti kuuluvista oikeuksista”. Myös direktiivin 2015/849 43 artiklassa viitataan yleiseen tietosuoja-asetukseen.

68.      Vaikka kyseisessä 41 artiklan 1 kohdassa käytetään ranskaksi sanaa ”soumis” [”(on yleisen tietosuoja-asetuksen) alainen”],(30) nämä yhteydet eivät mielestäni tarkoita, että direktiivit 2015/849 ja 2018/843 olisivat yleisen tietosuoja-asetuksen ”alaisia” siten,(31) että yleistä tietosuoja-asetusta olisi sellaisenaan pidettävä laillisuuden mittarina, jota vasten kyseisten direktiivien säännösten pätevyyttä arvioidaan.

69.      Mainitut yhteydet tarkoittavat sen sijaan, että kyseisten direktiivien soveltamisesta johtuva henkilötietojen käsittely on sovitettava yhteen unionin oikeuteen sisältyvien tietosuojaa koskevien yleisten oikeussääntöjen kanssa, jotka on otettu käyttöön yleisellä tietosuoja-asetuksella.

70.      Lisäksi näillä yleisellä tietosuoja-asetuksella käyttöön otetuilla yleisillä oikeussäännöillä – ja etenkin (mutta ei ainoastaan) kyseisen asetuksen 5 ja 6 artiklalla – täytetään vaatimukset, jotka johtuvat perusoikeuskirjan 8 artiklassa vahvistetusta henkilötietojen suojaa koskevasta perusoikeudesta, ja erityisesti kyseisen artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti määrätyt vaatimukset.(32)

71.      Tästä seuraa, että direktiivillä 2015/849 käyttöön otettu tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen käsittelyjärjestelmä on perusoikeuskirjan 8 artiklasta johtuvien vaatimusten mukainen vain, jos sitä tulkitaan johdonmukaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen säännösten kanssa, kuten kyseisen direktiivin 41 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti säädetään.

72.      Lisäksi jäsenvaltioiden viranomaisten ja etenkin kansallisten lainsäätäjien on otettava huomioon yleisen tietosuoja-asetuksen säännöistä johtuvat vaatimukset, kun ne säätävät järjestelmästä, jolla estetään rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen ja joka on otettu käyttöön edellä mainituilla direktiiveillä, ja etenkin näissä direktiiveissä säädetystä järjestelmästä, joka koskee tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen käsittelyä, ja soveltavat näitä järjestelmiä.

73.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä on näin ollen tarkasteltava näiden periaatteiden valossa.
B       Direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan ja 9 kohdan pätevyys (asiassa C-601/20 esitetyt ensimmäinen kysymys ja toisen kysymyksen b kohta)

74.      Asiassa C-601/20 esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohta pätevä sikäli, että siinä velvoitetaan jäsenvaltiot saattamaan tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot suuren yleisön saataville ilman tarvetta osoittaa oikeutettua etua, kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistettu oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa vahvistettu oikeus henkilötietojen suojaan.

75.      Samassa asiassa esittämänsä toisen kysymyksen b kohdassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohta, jolla jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus säätää poikkeuksista erityisesti suuren yleisön oikeuteen tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, pätevä, kun otetaan huomioon perusoikeuskirjassa vahvistetut perusoikeudet.

76.      Mielestäni on aiheellista tarkastella yhdessä näitä kahta kysymystä, jotka koskevat direktiivin 2015/849 saman artiklan kahden kohdan pätevyyttä. Kysymykset nimittäin liittyvät kahteen seikkaan samassa, kyseisellä direktiivillä käyttöön otetussa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmässä, jota on sen pätevyyttä arvioitaessa tarkasteltava kokonaisuutena. Katson näet, että vastattaessa asiassa C-601/20 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen, joka koskee suuren yleisön oikeutta tutustua kyseisiin tietoihin tarvitsematta osoittaa oikeutettua etua asiassa, on väistämättä otettava huomioon kyseisen direktiivin 30 artiklan 9 kohdassa säädetty poikkeusjärjestelmä. Kysymykset liittyvät näin ollen toisiinsa.

77.      Totean aluksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevän myös, että asiassa C-601/20 esitetyllä ensimmäisellä kysymyksellä ei ole tarkoitus kyseenalaistaa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen toimittamista keskusrekisteriin tai niiden säilyttämistä siellä eikä kyseisten tietojen julkisuusjärjestelmää sinänsä sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdassa. Kysymys koskee ainoastaan direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan muutosta, joka johtuu direktiivistä 2018/843. Se koskee siis vain sen vaatimuksen poistamista, josta säädettiin kyseisen säännöksen alkuperäisessä versiossa ja jonka mukaisesti saadakseen tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin kyseisiin tietoihin henkilöiden tai järjestöjen oli pystyttävä osoittamaan tietojen koskevan niiden oikeutettua etua, ja siis sitä, että nyt suuri yleisö voi tutustua näihin tietoihin tarvitsematta osoittaa minkäänlaista etua asiassa.
1.     Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa suojatut oikeudet sekä edellytykset, joilla näihin oikeuksiin voidaan puuttua

78.      Perusoikeuksista, joita tarkoitetaan edellä mainituissa kahdessa pätevyyden arviointia koskevassa kysymyksessä, on todettava, että perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistetaan jokaisen oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan. Perusoikeuskirjan 8 artiklan 1 kohdassa puolestaan tunnustetaan nimenomaisesti jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nämä oikeudet, jotka liittyvät kaikkeen yksilöityä tai yksilöitävissä olevaa luonnollista henkilöä koskevaan tietoon, liittyvät läheisesti toisiinsa, ja luonnollisen henkilön henkilötietoihin pääsy niiden säilyttämistä tai käyttöä varten vaikuttaa tämän henkilön yksityiselämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen.(33)

79.      Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistetut oikeudet eivät kuitenkaan ole ehdottomia, vaan ne on suhteutettava siihen tehtävään, joka niillä on yhteiskunnassa.(34) Perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa sallitaankin henkilötietojen käsittely tiettyjen edellytysten täyttyessä. Kyseisen määräyksen mukaisesti henkilötietojen käsittelyn on oltava ”asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla”.

80.      Henkilötietojen suojaa ja yksityiselämää koskeviin oikeuksiin kohdistuvien rajoitusten on lisäksi oltava perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan vaatimusten mukaisia. Näistä rajoituksista on siksi säädettävä lailla kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioittaen, niiden on vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia sekä oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

81.      Arvioitaessa toimenpidettä, jolla rajoitetaan näitä oikeuksia, on otettava huomioon myös perusoikeuskirjan 3, 4, 6 ja 7 artiklassa vahvistettujen oikeuksien sekä kansallisen turvallisuuden suojelua ja vakavan rikollisuuden torjuntaa koskevien tavoitteiden merkitys suojeltaessa muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.(35)

82.      Lisäksi perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan tarkoituksena on varmistaa, että perusoikeuskirjaan sisältyvät oikeudet ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taatut vastaavat oikeudet, jotka on otettava huomioon vähimmäissuojan tasona, ovat keskenään johdonmukaiset.(36) Perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistettu oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa taattua oikeutta, ja sille on näin ollen annettava sama merkitys ja ulottuvuus.(37)

83.      Mainittuja kahta kysymystä, jotka koskevat pätevyyden arviointia, on tarkasteltava näiden periaatteiden valossa.
2.     Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa ilmaistuihin oikeuksiin puuttumiset ja niiden vakavuus

84.      Jotta voitaisiin arvioida ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kyseenalaistamien direktiivin 2015/849 säännösten pätevyyttä, on aluksi tarkistettava, saattavatko kyseisissä säännöksissä säädettyjen kaltaiset toimet loukata perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuja perusoikeuksia ja tarkoittaa puuttumista näihin oikeuksiin. Jos näin on, on myös määritettävä näiden puuttumisten vakavuus.(38)

85.      Puuttumisten olemassaolosta on ensinnäkin todettava, että perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettu oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen henkilötietojen käsittelyssä koskee tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia kaikenlaisia tietoja;(39) näin on käsiteltävässä asiassa, jossa yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasialliset omistajat ja edunsaajat, jotka on määritelty direktiivin 2015/849 3 artiklan 6 kohdassa, ovat tunnistettavissa olevia luonnollisia henkilöitä.

86.      Toiseksi on myös todettava, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa luetellut tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, joihin suurella yleisöllä on pääsy ja jotka on mainittu tämän ratkaisuehdotuksen 57 kohdassa, ovat henkilötietoja.(40) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, ettei kyseisten tietojen liittyminen ammattitoimintaan tarkoita, etteivätkö ne olisi henkilötietoja.(41)

87.      Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että ratkaistaessa, onko henkilötietojen kuuluttava unionin oikeudessa säädetyn suojan piiriin, on merkityksetöntä, ovatko kyseessä olevat tiedot erityisen arkaluonteisia vai eivät. Lisäksi unionin tuomioistuin on jo todennut, että arvioitaessa perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistettuun perusoikeuteen puuttumisen olemassaoloa ei ole merkitystä sillä, ovatko kyseessä olevat yksityiselämään liittyvät tiedot arkaluonteisia vai eivät tai onko asianomaisille mahdollisesti aiheutunut haittaa tästä puuttumisesta.(42)

88.      Kolmanneksi, kuten kaikki unionin tuomioistuimelle huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet ovat todenneet, direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdassa säädettyjen kaltaiset toimet – eli rekisteriä pitävän organisaation toimet, kun se asettaa yleisön saataville ja ilmaisee yleisölle tämän ratkaisuehdotuksen 57 kohdassa mainittujen kaltaisia tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilötietoja – ovat toimia, joilla voidaan loukata perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuja perusoikeuksia. Nämä toimet tarkoittavat näin ollen puuttumista perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuihin oikeuksiin.(43) Ne merkitsevät myös puuttumista perusoikeuskirjan 8 artiklassa taattuun henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen, koska niissä on kyse tämän 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta henkilötietojen käsittelystä,(44)(45) jota kyseinen organisaatio rekisterinpitäjänä suorittaa.(46)

89.      Lisäksi käsiteltävässä asiassa on niin, että kun kyseiset tiedot on kerran asetettu saataville, niihin voivat tutustua henkilöt, joilla on pääsy rekisterin sisältämiin ja siellä saatavilla oleviin tietoihin, ja he voivat tarvittaessa säilyttää tai levittää niitä.(47) Tällaisella tietoihin pääsyllä puututaan uudelleen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin.(48) Myös tällaista henkilöä voidaan pitää rekisterinpitäjänä heti, kun hän tutustuu rekisterin sisältämiin tietoihin, ja vastuullisena myöhemmistäkin tietojen käsittelyistä.(49)

90.      On siis todettava, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan soveltamisesta johtuvien toimien kaltaiset toimet tarkoittavat puuttumista perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin.

91.      Tämän jälkeen on todettava puuttumisten vakavuuden arvioinnista ensinnäkin, että käsiteltävässä asiassa niiden henkilöiden lukumäärä, joihin puuttuminen voi vaikuttaa, ei ole rajoittamaton, määrittämätön ja eriytymätön vaan päinvastoin rajattu.(50) Luonnolliset henkilöt, jotka ovat tunnistettavissa tämän ratkaisuehdotuksen 85 kohdassa mainitun määritelmän mukaisiksi yhtiöiden tai muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisiksi omistajiksi ja edunsaajiksi, muodostavat nimittäin tietynlaisten henkilöiden ryhmän. Heitä määrittää heidän roolinsa yhtiöissä ja muissa oikeushenkilöissä, eli heidän asemansa niiden tosiasiallisina omistajina ja edunsaajina. Lisäksi tämä määrittäminen perustuu siihen, mitä tavoitellaan velvollisuudella toimittaa kyseiset tiedot tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin.(51) Kyseisten henkilöiden (eli tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien) ja käsittelyn tarkoituksen välillä on siis yhteys.

92.      Toiseksi on kuitenkin todettava, että kyseessä olevien tietojen käsittelytavat, joista puuttumiset aiheutuvat, eli näiden tietojen asettaminen yleisön saataville lähtökohtaisesti ilman minkäänlaista saatavuuden estettä, saattavat mahdollistaa kyseisten tietojen laajamittaisen levittämisen.

93.      Direktiivin 2015/849 30 artiklan säännösten mukaisesti kansallisella lainsäätäjällä on kuitenkin tietty harkintavalta sen määrittäessä tapoja, joilla tiedot tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista asetetaan suuren yleisön saataville, ja tässä noudatettavia menettelyjä. Tällaisessa tilanteessa se, miten laajasti kyseessä oleviin perusoikeuksiin vaikutetaan, saattaa vaihdella sen mukaan, millä tavoin tiedot ovat yleisön saatavilla.

94.      Joissakin jäsenvaltioissa, esimerkiksi Luxemburgissa, josta on kyse käsiteltävissä asioissa, tietojen saanti on automatisoitu, ja tiedot yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista ovat saatavilla internetissä. On selvää, että tällainen pääsytapa, jossa tiedot ovat vapaasti saatavilla internetissä, voi johtaa kyseisten tietojen erittäin laajaan leviämiseen. Tällainen tietojenkäsittelytapa voi siis mahdollistaa kyseisten tietojen laajamittaisen levittämisen.(52)

95.      Kolmanneksi puuttumisten kohteena olevien tietojen osalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että mitä useammista tietoryhmistä tietoja on saatu, sitä todennäköisemmin puuttuminen voidaan luokitella vakavaksi.(53)

96.      Direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee kuitenkin, että käsiteltävässä asiassa – ellei jäsenvaltioiden harkintavallasta, jota käsitellään jäljempänä 105–107 kohdassa, muuta johdu – kyseiset tiedot jakautuvat kahteen ryhmään: tiedot yhtäältä tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilöllisyydestä (nimi, syntymäkuukausi ja ‑vuosi sekä kansalaisuus) ja asuinmaasta tarkemmin erittelemättä ja toisaalta heidän hallussaan olevan omistusosuuden luonteesta ja laajuudesta. Tämän ratkaisuehdotuksen 88 ja 89 kohdassa mainitut puuttumista tarkoittavat toimet, joista on kyse käsiteltävän asian ennakkoratkaisukysymyksissä, eivät liity tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin sisältämiin muihin tietoihin.

97.      Ensin mainittuun tietoryhmään kuuluu rajallinen joukko tietoja, joiden avulla on epäilemättä mahdollista yksilöidä henkilö; niitä voitaisiin kuitenkin kutsua henkilötiedoiksi(54) ja tunnistustiedoiksi mutta ei ”kvalifioiduiksi henkilötiedoiksi”, jotka liittyvät kyseisen henkilön yksityiseen ja henkilökohtaiseen elämään tai joiden avulla voidaan laatia luotettava, täsmällinen ja täydellinen henkilökuva hänen yksityisestä identiteetistään.(55) Vaikka kyseinen henkilö, eli tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja, voidaan näiden tietojen perusteella tunnistaa jollain tarkkuudella, niiden avulla ei mielestäni voida tehdä erityisen tarkkoja päätelmiä niiden henkilöiden yksityiselämästä, joiden tiedoista on kyse.(56)

98.      Jälkimmäinen tietoryhmä käsittää taloudellisia tietoja, joista ilmenevät kyseisen henkilön hallussa olevan omistusosuuden luonne yhtiössä tai oikeushenkilössä – esimerkiksi hallussa olevat osuudet tai osakkeet – ja omistusosuuden laajuus ilmaistuna esimerkiksi prosentteina. Vaikka tällaisten tietojen perusteella voidaan epäilemättä päätellä tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan omistusosuuden laajuus kyseisessä yhtiössä tai oikeushenkilössä ja tiedoilla on näin ollen tiettyä taloudellista merkitystä, ne eivät mielestäni kuitenkaan mahdollista täsmällisten päätelmien tekemistä kyseisten henkilöiden yksityiselämästä, kuten eivät ensin mainittuun ryhmään kuuluvat tiedotkaan.(57)

99.      Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, jotka ovat suuren yleisön saatavilla, vaikuttavat näin ollen vähemmän arkaluonteisilta kuin tietyt muihin ryhmiin kuuluvat henkilötiedot.(58)

100. Sovim on kuitenkin huomautuksissaan väittänyt, että yleisön vapaa pääsy direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuihin tietoihin mahdollistaa kyseisen henkilön omaisuuden arvioinnin ja sen päättelemisen, minkäluonteisia ja ‑laajuisia investointeja hän suosii. Suullisessa käsittelyssä Sovim on myös väittänyt, että tietoihin pääsy mahdollistaa taloudellisen tiedustelun profilointia varten.

101. Tältä osin totean, että vaikka pääsy tietoihin, jotka koskevat tietyn henkilön hallussa olevaa omistusosuuden luonnetta ja laajuutta tietyssä yhtiössä, mahdollistaa tietojen hankkimisen tämän omaisuudesta, on kuitenkin otettava huomioon kaksi seikkaa. Ensinnäkin investoinnit yhtiöihin ovat yleensä vain osa henkilön omaisuutta, joka tavallisesti koostuu monipuolisista investoinneista, joihin kuuluu myös muunlaisia sijoituksia, kuten sijoituksia rahoitusvälineisiin tai kiinteistösijoituksia. Pääsy ainoastaan yhtiöihin tehtyjä investointeja koskeviin tietoihin mahdollistaa näin ollen vain rajallisen yleiskuvan saamisen tietyn henkilön omaisuudesta. Toiseksi ei vaikuta mitenkään ilmeiseltä, että ilman muita tietoja olisi mahdollista päätellä tietyn yhtiön arvo tai sen investoinnin arvo, josta omistusosuus kyseisessä yhtiössä koostuu, elleivät ne omistusosuudet, joiden luonne ja laajuus ilmaistaan, koske yhtiöitä, joiden arvo on tavalla tai toisella julkinen. Tästä seuraa, että vaikka kyseisiin tietoihin pääsyn ansiosta on mahdollista saada rajallinen käsitys tietyn henkilön omaisuudesta, tiedot eivät yleensä mahdollista täsmällisten päätelmien tekemistä kyseisen omaisuuden koosta.

102. Sama koskee mielestäni riskiä siitä, että pääsy kyseisiin tietoihin mahdollistaa tietyn henkilön taloudellisen profiloinnin. Vaikka tämän ratkaisuehdotuksen 98 kohdassa mainittuihin tietoihin pääsyn ansiosta voidaan selvittää alat (tai ainakin jotkin aloista), joihin kyseinen henkilö investoi, näiden tietojen perusteella ei kuitenkaan välttämättä ole mahdollista tehdä täsmällisiä päätelmiä kyseisen henkilön investointiprofiilista. Totean tästä vielä, että konkreettiset menettelyt, joita noudattaen yleisö voi tutustua rekisterin tietoihin, vaikuttavat asiaan ja niillä saatetaan kyetä rajoittamaan riskiä vielä lisää. Mainittakoon, että Luxemburgissa kyseisten tietojen internet-haku voi kohdistua vain oikeushenkilöön, ei tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilöön. Se, ettei rekisteristä ole mahdollista tehdä hakuja henkilön perusteella, rajoittaa kyseisen henkilön taloudellisen profiloinnin riskiä entisestään.

103. Totean kuitenkin myös, että täsmällisillä tiedoilla yhtiössä tai muussa oikeushenkilössä olevan omistusosuuden luonteesta ja laajuudesta voi olla itsenäinen taloudellinen ja kaupallinen merkitys sikäli, että joissakin tapauksissa niiden perusteella on mahdollista päätellä tiettyjen yhtiöiden tosiasiallinen määräysvaltarakenne, jota muista lähteistä peräisin olevat tiedot eivät välttämättä täysin paljasta.

104. Edellä esitetystä ilmenee, että kun rekisterinpitäjä asettaa tämän ratkaisuehdotuksen 57 kohdassa mainittujen kaltaiset tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot saataville ja ilmaisee ne yleisölle ja kun yleisö voi tutustua näihin tietoihin, kyse on epäilemättä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin puuttumisesta. Katson kuitenkin, että vaikka direktiivillä 2015/849 jäsenvaltioille jätetty harkintavalta niiden määrittäessä kyseisten henkilötietojen käsittelytapoja saattaa johtaa henkilötietojen laajaan leviämiseen, mahdollisia haittavaikutuksia niille henkilöille, joiden oikeuksiin puututaan, voidaan pitää kohtuullisina, koska puuttumiset koskevat henkilötietoja, jotka eivät ole erityisen laajoja tai arkaluonteisia. Tämän ratkaisuehdotuksen 88 ja 89 kohdassa mainittujen toimien aiheuttamat puuttumiset perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin eivät näin ollen mielestäni ole erityisen vakavia, koska kyseisen laajuiset ja luonteiset tiedot eivät yksinään mahdollista täsmällisten tietojen saamista kyseisistä henkilöistä eivätkä näin ollen vaikuta suoraan ja voimakkaasti heidän yksityiselämäänsä.

105. Tästä huolimatta on vielä todettava, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa jätetään jäsenvaltioille valta harkita, mitä tietoja ne asettavat suuren yleisön saataville. Yhtäältä kyseisessä toisessa alakohdassa nimittäin säädetään, että suurelle yleisölle on sallittava pääsy ”vähintään” mainittuihin tietoihin, mistä voidaan päätellä, että jäsenvaltiot voivat sallia pääsyn myös muihin tietoihin. Toisaalta kyseisessä kolmannessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat kansallisessa oikeudessa määritettävin edellytyksin säätää pääsystä ”lisätietoihin”, joiden avulla voidaan tunnistaa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja ja joihin on sisällyttävä vähintään tiedot syntymäajasta tai yhteystiedot tietosuojasääntöjen mukaisesti.

106. Unionin lainsäätäjä on näin ollen antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden lisätä niiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen määrää, joihin suuri yleisö voi tutustua, ja tietoihin voi siten kuulua muitakin kuin direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan luetteloon sisältyvät, tämän ratkaisuehdotuksen 96 kohdassa mainitut tiedot.

107. On kuitenkin selvää, että mahdollisuus lisätä tietoja, joita tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista julkistetaan, saattaa johtaa siihen, että kyseisten henkilöiden perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puututaan vielä lisää. Ongelmana on, että jäsenvaltiot voivat lisätä määrittämättömän määrän tietoja luetteloon julkistettavista tiedoista, jotka mainitaan kyseisessä toisessa alakohdassa ja tämän ratkaisuehdotuksen 96 kohdassa,(59) minkä lisäksi totean, että pääsyn salliminen henkilöiden tarkkoihin yhteystietoihin (joilla tarkoitetaan koti- tai asuinpaikan osoitetta) direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla, voi mielestäni tarkoittaa vakavaa puuttumista kyseisen henkilön yksityiselämään, toisin kuin tämän ratkaisuehdotuksen 104 kohdassa on todettu. Jäsenvaltioiden mahdollisuutta sallia pääsy lisätietoihin on näin ollen tarkasteltava erikseen.
3.     Puuttumisten perustelut

108. Koska direktiivillä 2015/849 käyttöön otettu julkisuusjärjestelmä johtaa puuttumiseen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin, on tarkistettava, voidaanko näitä oikeuksien rajoituksia perustella tämän ratkaisuehdotuksen 79 ja 80 kohdassa mainittujen säännösten ja periaatteiden mukaisesti.
a)     Vaatimus, jonka mukaan mukaan perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettujen oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla

109. Ensimmäinen edellytys, joka perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien käyttämistä koskevien rajoitusten on täytettävä ja joka mainitaan sekä perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa että yleisemmin sen 52 artiklan 1 kohdassa, on se, että niistä on säädettävä lailla.

110. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön(60) perustuvan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön(61) mukaan edellytyksellä, jonka mukaan perusoikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla, ei tarkoiteta ainoastaan puuttumisen ”lakisääteisyyttä” vaan myös sitä, että itse siinä oikeusperustassa, joka mahdollistaa puuttumisen näihin oikeuksiin, on määriteltävä puuttumisen laajuus selvästi ja täsmällisesti. Tämä sekä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan ilmaisun ”ainoastaan lailla” että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdan ilmaisun ”kun laki sen sallii” [molemmat ranskaksi ”prévue par la loi”] toinen ulottuvuus liittyy lakia koskevaan edellytykseen ja siten kyseisen lain saatavuuteen ja ennakoitavuuteen, ja sen tarkoituksena on paitsi varmistaa laillisuusperiaatteen noudattaminen ja antaa riittävä suoja mielivaltaa vastaan,(62) myös vastata oikeusvarmuuden vaatimukseen.

111. Käsiteltävässä asiassa totean ensinnäkin, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin pitäjän velvollisuus asettaa yleisön saataville tietyt tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, jotka se on kerännyt ja tallentanut, ja suurelle yleisölle annettu mahdollisuus tutustua vapaasti näihin tietoihin perustuvat direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohtaan sekä kansalliseen säännökseen, jolla tämä sääntö on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

112. Toiseksi sekä kyseiset direktiivit, eli direktiivit 2015/849 ja 2018/843, että kansallinen täytäntöönpanolaki on julkaistu virallisissa lehdissä, jotka ovat kaikkien saatavilla. Vaatimuksen, joka koskee kyseisten rajoitusten oikeusperustan avoimuutta, voidaan näin ollen katsoa täyttyvän.(63)

113. Kolmanneksi totean, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toinen alakohta sisältää selvän ja täsmällisen luettelon kerättävistä ja tallennettavista tiedoista, jotka rekisteriä pitävän organisaation on asetettava yleisön saataville ja tutustuttaviksi.

114. Tämä toteamus esitetään kuitenkin sillä varauksella, että kyseisessä toisessa alakohdassa käytetyn sanan ”vähintään” ja direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan kolmannen alakohdan nojalla jäsenvaltioilla on mahdollisuus asettaa suuren yleisön saataville muitakin tietoja. Vaikka myös lisätietoihin pääsystä, josta jäsenvaltiot voivat mainitun kolmannen alakohdan säännöksen mukaisesti säätää, on säädettävä kansallisessa oikeudessa, ja sen on oltava tietosuojasääntöjen mukaista ja sen ainoana tarkoituksena on oltava tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistamisen mahdollistaminen, tätä säännöstä voidaan verrata ns. vapaata tekstiä koskevaan säännökseen, jonka tarkoituksena on lisätä toisen alakohdan luettelossa täsmällisesti mainittuihin tietoihin lisätietoja, joita ei määritellä tarkasti ja jotka eivät ole määritettävissä.(64)

115. Kun puuttumiset perusoikeuskirjassa vahvistettuihin perusoikeuksiin johtuvat unionin säädöksestä, on unionin lainsäätäjän tehtävänä vahvistaa puuttumisten täsmällinen laajuus tämän ratkaisuehdotuksen 110 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja selvyyden ja täsmällisyyden vaatimuksia noudattaen.(65) Tästä seuraa, että kun lainsäätäjä on valinnut välineeksi direktiivin, jäsenvaltioille ei mielestäni voida delegoida puuttumisen laajuuden määräävien olennaisten seikkojen määrittämistä kyseisen direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä; kun kyse on perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen perusoikeuksien rajoituksista, tällaisia seikkoja ovat esimerkiksi käsiteltävien henkilötietojen luonne ja laajuus.

116. Käsiteltävässä asiassa unionin lainsäätäjä on direktiivejä 2015/849 ja 2018/843 antaessaan itse rajoittanut perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuja oikeuksia. Näiden direktiivien nojalla sallittujen puuttumisten kyseisiin oikeuksiin ei näin ollen voida katsoa johtuvan jäsenvaltioiden valinnasta,(66) vaikka näillä onkin harkintavaltaa, kun ne saattavat direktiivejä osaksi kansallista lainsäädäntöään, vaan puuttumisten oikeusperusta on kyseisissä direktiiveissä itsessään. Tässä tilanteessa unionin lainsäätäjän tehtävänä on tämän ratkaisuehdotuksen 110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön ja perusoikeuskirjan sisältämien perusoikeuksien suojelua koskevien tiukkojen vaatimusten mukaisesti määrittää selvästi ja täsmällisesti käsiteltävien henkilötietojen laajuus ja luonne. Tämä määrittäminen on nimittäin olennaisen tärkeä toimi, joka on tehtävä mahdollisimman selvästi ja tarkasti kaikille oikeusperustoille, joilla otetaan käyttöön perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien käyttöä rajoittava toimenpide.(67)

117. Näin ollen on todettava, että käsiteltävässä asiassa puuttumiset sallivassa oikeusperustassa, eli direktiivissä 2015/849, määritellään itsessään selvästi ja täsmällisesti kyseisten perusoikeuksien rajoituksen laajuus vain siltä osin kuin se koskee niitä suuren yleisön saatavilla olevia tietoja, jotka on määritelty täsmällisesti direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sisältämässä luettelossa. Tätä ehtoa ei sen sijaan täytä kyseisen 5 kohdan toisen ja kolmannen alakohdan mukainen säännös, jonka mukaisesti jäsenvaltiot voivat sallia suuren yleisön pääsyn lisätietoihin, joita ei määritellä täsmällisesti.

118. Edellä todetusta seuraa, että perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien käytön rajoituksista säädetään perusoikeuskirjan 52 artiklan mukaisesti lailla ainoastaan direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sisältämässä luettelossa olevien tietojen osalta.

119. Perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa määrätyistä vaatimuksista on tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohdassa todettu, että niille on annettu konkreettinen sisältö erityisesti yleisen tietosuoja-asetuksen 5 ja 6 artiklassa.

120. Käsittelyn lainmukaisuutta koskevasta vaatimuksesta, jonka mukaisesti tietojen käsittelyn on tapahduttava asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla,(68) säädetään yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa,(69) ja sille annetaan konkreettinen sisältö kyseisen asetuksen 6 artiklassa, jossa vahvistetaan tyhjentävä luettelo tilanteista, joissa henkilötietojen käsittelyn voidaan katsoa olevan laillista. Käsittelyä voidaan näin ollen pitää lainmukaisena vain, jos se täyttää jonkin kyseisessä 6 artiklassa säädetyistä edellytyksistä.(70)

121. Tässä yhteydessä on mielestäni aiheellista todeta kaksi seikkaa.

122. Ensinnäkin on todettava, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriä direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaisesti pitävän organisaation suorittama henkilötietojen käsittely vastaa useita yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa säädettyjä lainmukaisuutta koskevia perusteita.(71)

123. Käsittely nimittäin vastaa ensinnäkin yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyä lakisääteisen velvoitteen noudattamista koskevaa perustetta, koska kyseinen organisaatio on lain perusteella velvollinen suorittamaan käsittelyn, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 111 kohdassa on todettu.

124. Toiseksi käsittely vastaa yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyä perustetta, joka koskee rekisterinpitäjälle kuuluvan, yleistä etua koskevan tehtävän suorittamista.(72) Pitäessään tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriä ja toteuttaessaan direktiivin 2015/849 30 artiklassa säädettyjä, rekisteriin liittyviä tehtäviä kyseinen organisaatio nimittäin osallistuu mainitun direktiivin yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen, eli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan ja estämiseen.(73) Lisäksi direktiivin 2015/849 43 artiklan 1 kohdasta ilmenee nimenomaisesti, että kyseisen direktiivin mukaista henkilötietojen käsittelyä siinä tarkoitetun rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi pidetään tietosuoja-asetuksen mukaisena yleistä etua koskevana asiana.

125. Kolmanneksi sama käsittely vastaa yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädettyä perustetta, joka koskee rekisterinpitäjän tai kolmannen osapuolen oikeutettujen etujen toteuttamista. Salliessaan näiden kolmansien osapuolten pääsyn henkilötietoihin kyseinen organisaatio nimittäin mahdollistaa niiden osallistumisen edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseen.

126. Toiseksi totean unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, ettei yleisen tietosuoja-asetuksen 5 tai 6 artiklassa kielletä yleisesti ja ehdottomasti sitä, että kansallisen lainsäädännön nojalla viranomaisella tai organisaatiolla, joka on lain mukaan velvollinen pitämään tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin kaltaista rekisteriä, olisi toimivalta tai jopa pakko luovuttaa henkilötietoja yleisölle silloin, kun mainittu luovuttaminen on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai julkisen vallan käyttämiseksi.(74)

127. Tästä seuraa, etteivät yleisen tietosuoja-asetuksen 5 ja 6 artikla ole sinänsä esteenä sellaisen henkilötietoja sisältävän rekisterin pitämiselle, johon suurella yleisöllä, eli rajoittamattomalla ja määrittämättömällä henkilömäärällä, on pääsy ilman, että sitä valvotaan tai siihen tarvitaan perusteluja, ja ilman, että kyseinen henkilö voi tietää, kuka pääsee hänen tietoihinsa. Ongelmana on pikemminkin tällaisen lähestymistavan oikeasuhteisuus, kun otetaan huomioon tavoiteltu yleinen etu ja kyseisten henkilöiden perusoikeuksiin puuttumisen vakavuus.

128. Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdasta johtuva tietojenkäsittely on lainmukaista perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdan ja yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 6 kohdan perusteella.
b)     Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien keskeisen sisällön kunnioittaminen

129. Perusoikeuksien käyttämisen rajoittamisella on aina oltava riittävän täsmällinen oikeusperusta, minkä lisäksi rajoittamisen on tapahduttava kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa asetettu vaatimus, jonka mukaan perusoikeuskirjassa taattuja oikeuksia tai vapauksia voidaan rajoittaa ainoastaan kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen, merkitsee sitä, että kun niihin puututaan, sitä ei voida perustella millään oikeutetulla tavoitteella. Puuttuminen katsotaan silloin perusoikeuskirjan vastaiseksi ilman, että olisi tutkittava, voidaanko sillä toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja onko se tarpeellinen sen toteuttamiseksi.(75)

130. Sekä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan sanamuodosta että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että sen arviointi, puututaanko kyseisen perusoikeuden keskeiseen sisältöön, on tehtävä ennen kyseisen toimenpiteen oikeasuhteisuuden arviointia ja siitä riippumatta, ja että kyse on näin ollen itsenäisestä testistä.(76)

131. Tästä huolimatta perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien rajoituksilla, jotka johtuvat direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa olevan luettelon sisältämien tietojen käsittelystä, ei käsiteltävässä asiassa mielestäni loukata kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä.

132. Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden osalta on nimittäin todettava, että edeltävässä kohdassa mainitusta käsittelystä johtuvat puuttumiset eivät mahdollista täsmällisten tietojen saamista kyseisistä henkilöistä, eivätkä ne näin ollen vaikuta suoraan ja voimakkaasti heidän yksityiselämäänsä, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 96–104 kohdasta ilmenee. Tästä seuraa, etteivät tämän oikeuden rajoitusten, jotka johtuvat direktiivillä 2015/849 käyttöön otetusta tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmästä, voida katsoa vaikuttavan perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistetun perusoikeuden keskeiseen sisältöön.(77)

133. Perusoikeuskirjan 8 artiklassa taatusta henkilötietojen suojaa koskevasta oikeudesta unionin tuomioistuin katsoo oikeuskäytännössään, ettei tämän oikeuden keskeistä sisältöä loukata, kun käsittelyn tarkoitukset on rajattu ja käsittelyyn sovelletaan sääntöjä, joilla varmistetaan muun muassa tietoturva ja näiden tietojen luottamuksellisuus ja eheys ja suojataan niitä siltä, että niihin päästäisiin ja niitä käsiteltäisiin laittomasti.(78)

134. Tältä osin on ensinnäkin todettava, että tarkoitukset, jotka oikeuttavat yhtiöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen käsittelyn direktiivin 2015/849 30 artiklalla käyttöön otetussa järjestelmässä, ovat rajatut. Näiden tietojen käsittelyn nimittäin oikeuttavat yksinomaan kyseisessä direktiivissä mainitut yleisen edun mukaiset tavoitteet, ja kyseisten tietojen julkisuuden puolestaan oikeuttavat jäljempänä 138 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitut tarkoitukset ja etenkin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta ja estäminen.

135. Lisäksi direktiivin 2015/849 41 artiklasta sekä direktiivin 2018/843 johdanto-osan 38 perustelukappaleesta ilmenee, että yleistä tietosuoja-asetusta sovelletaan henkilötietojen käsittelyyn, joka tapahtuu näillä kahdella direktiivillä käyttöön otetun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän puitteissa. Kyseisiä direktiivejä on tulkittava johdonmukaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 65 ja 72 kohdassa on todettu. Yleisessä tietosuoja-asetuksessa puolestaan säädetään säännöistä, joilla on tarkoitus varmistaa muun muassa tietoturva ja tietojen luottamuksellisuus ja eheys sekä suojata niitä siltä, että niihin päästäisiin ja niitä käsiteltäisiin laittomasti.

136. Perusoikeuskirjan 8 artiklassa taatun henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden rajoitusten, jotka johtuvat direktiivillä 2015/849 käyttöön otetusta tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmästä, ei näin ollen voida katsoa vaikuttavan myöskään tämän perusoikeuden keskeiseen sisältöön.

137. Tämän ratkaisuehdotuksen 105–107 sekä 114 ja 115 kohdassa mainituista ”lisätiedoista” on sen sijaan todettava, että koska näitä tietoja ei ole tarkoin määritelty, on mahdotonta päätellä, saattavatko niiden julkisuudesta johtuvat perusoikeuksien rajoitukset vaikuttaa perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien keskeiseen sisältöön vai eivät.
c)     Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän yleisen edun mukaiset tavoitteet

138. Jotta perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien rajoituksia voitaisiin perustella perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti, niiden on vastattava yleisen edun mukaisia tavoitteita.

139. Tältä osin totean, että direktiivin 2018/843 johdanto-osan 4 ja 30–38 perustelukappaleessa(79) esitetään varsin yksityiskohtaisesti perustelut, jotka ovat saaneet unionin lainsäätäjän muuttamaan tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmää, josta säädettiin alun perin direktiivissä 2015/849.

140. Tämän ratkaisuehdotuksen 50 ja 60 kohdassa on jo todettu näistä johdanto-osan perustelukappaleista ilmenevän, että kyseinen järjestelmä liittyy direktiivin 2015/849 päätavoitteeseen, joka vahvistetaan sen 1 artiklan 1 kohdassa, eli rahoitusjärjestelmän käytön estämiseen rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen. Direktiivillä 2018/843 tehdyillä muutoksilla on pyritty lisäämään yritysten tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia ja määräysvaltarakenteita koskevien tietojen avoimuutta pääasiallisena tavoitteena luoda sellainen ympäristö, jossa vähemmän todennäköisesti esiintyy rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.(80) Näin ollen ja koska direktiivin 2018/843 tavoitteena ei ole ainoastaan paljastaa ja tutkia rahanpesua, vaan myös estää se, avoimuuden lisäämisen tarkoituksena on luoda tehokas pelote.(81)

141. Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30 perustelukappaleessa mainitaan joukko erityistavoitteita, jotka tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmälle on asetettu. Julkisuuden tarkoituksena on ensinnäkin antaa kansalaisyhteiskunnalle, esimerkiksi lehdistölle tai kansalaisjärjestöille, paremmat mahdollisuudet tutkia tietoja. Toiseksi se parantaa osaltaan luottamusta liiketoimien ja rahoitusjärjestelmän rehellisyyteen. Kolmanneksi se auttaa torjumaan yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden sekä oikeudellisten järjestelyjen väärinkäyttöä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen paitsi siksi, että se helpottaa tutkimuksia, myös maineeseen liittyvistä syistä, kun tosiasialliset omistajat ja edunsaajat ovat kaikkien liiketoimia  suorittavien tiedossa. Neljänneksi finanssilaitosten sekä tällaisten rikosten torjuntaan osallistuvien viranomaisten, myös kolmansien maiden viranomaisten, on helpompi saada tiedot ajallaan ja tehokkaasti. Viidenneksi tietojen julkisuus auttaa myös rahanpesun, siihen liittyvien esirikosten ja terrorismin rahoituksen tutkinnassa.

142. Kyseisen toimenpiteen – direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan muutoksen, joka johtuu direktiivistä 2018/843 ja jolla on poistettu vaatimus, jonka mukaisesti henkilöiden tai järjestöjen oli pystyttävä osoittamaan tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tietojen koskevan niiden oikeutettua etua saadakseen tutustua niihin – aineellinen perustavoite on näin ollen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan tehostaminen avoimuutta lisäämällä.

143. Tältä osin totean ensinnäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että unionin rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen on perusteltu päämäärä, johon jäsenvaltiot ovat sitoutuneet sekä kansainvälisesti(82) että unionin tasolla ja joka voi oikeuttaa unionin oikeusjärjestyksessä suojattujen oikeuksien rajoittamisen.(83)

144. Toiseksi edellä 141 kohdassa mainitun toimenpiteen tavoite liittyy avoimuusperiaatteeseen, jolla on primaarioikeudellinen merkitys, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 38–48 kohdassa on todettu.

145. Kolmanneksi unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään tunnustanut, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen tavoite liittyy yleisen järjestyksen säilyttämisen tavoitteeseen.(84) Tämän oikeuskäytännön mukaisesti on todettava, että kyseisellä toimella pyritään torjumaan vakavaa rikollisuutta (rahanpesu) ja ehkäisemään yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia vakavia uhkia (terrorismi); nämä ovat tavoitteita, jotka oikeuskäytännön mukaan oikeuttavat vakavatkin puuttumiset perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin perusoikeuksiin.(85)
d)     Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen

146. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaisesti jonkin siinä tunnustetun perusoikeuden käyttöä voidaan rajoittaa ainoastaan, jos rajoitus on suhteellisuusperiaatteen mukainen.

147. Tässä yhteydessä on huomautettava suhteellisuusperiaatteen edellyttävän unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimilla ja että niillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa.(86)
1)     Toimenpiteen soveltuvuus sillä tavoitellun päämäärän toteuttamiseen

148. Aluksi on ratkaistava, ovatko tämän ratkaisuehdotuksen 140–142 kohdassa mainitut tavoitteet toteutettavissa tämän ratkaisuehdotuksen 142 kohdassa mainitulla toimenpiteellä.

149. Vaikuttaa kiistattomalta, että kyseisellä toimenpiteellä käyttöön otettu laajennettu pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin saattaa lisätä sellaisten tapausten ilmituloa, joissa yhtiöitä ja muita oikeushenkilöitä sekä oikeudellisia järjestelyjä mahdollisesti käytetään väärin rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, ja että laajennettu pääsy on omiaan luomaan ympäristön, jossa vähemmän todennäköisesti esiintyy tällaista toimintaa.

150. Tästä seuraa, että laajennettu pääsy toimii tällaisen toiminnan vastaisena lisäpelotteena, joka on omiaan osaltaan estämään rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.(87)
2)     Puuttumisten täysin välttämätön luonne

151. Yksityiselämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden suoja unionin tasolla edellyttää unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että poikkeukset henkilötietojen suojaan ja sitä koskevat rajoitukset toteutetaan täysin välttämättömän rajoissa.(88)

152. Mainittu välttämättömyyden vaatimus ei täyty, jos tarkoitettu yleisen edun mukainen tavoite voidaan kohtuudella saavuttaa yhtä tehokkaasti muilla rekisteröityjen perusoikeuksia, erityisesti perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuja yksityiselämän kunnioitusta ja henkilötietojen suojaa koskevia oikeuksia, vähemmän rajoittavilla keinoilla, sillä henkilötietojen suojaa koskevat poikkeukset ja rajoitukset on toteutettava täysin välttämättömän rajoissa.(89)

153. Yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen ei myöskään voida pyrkiä ottamatta huomioon sitä, että se on sovitettava yhteen niiden perusoikeuksien kanssa, joita toimenpide koskee, saattamalla yleisen edun mukainen tavoite ja toisaalta kyseessä olevat oikeudet keskenään harmoniseen tasapainoon.(90)

154. Erityisesti on niin, että perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien rajoittamisen oikeasuhteisuutta on arvioitava mittaamalla tällaiseen rajoittamiseen sisältyvän puuttumisen vakavuus ja tarkastamalla, että kyseisen rajoituksen yleisen edun mukaisen tavoitteen tärkeys on suhteessa tähän vakavuuteen.(91)

155. Oikeasuhteisuusvaatimuksen täyttämiseksi säännöstössä on säädettävä selvistä ja täsmällisistä kyseessä olevan toimenpiteen laajuutta ja soveltamista koskevista säännöistä, joissa asetetaan vähimmäisvaatimukset, jotta henkilöillä, joiden henkilötiedoista on kyse, on riittävät takeet, joiden avulla heidän henkilötietojaan voidaan tehokkaasti suojata väärinkäytön vaaroilta. Siinä on erityisesti mainittava, missä olosuhteissa ja millä edellytyksin tällaisten tietojen käsittelyä koskeva toimenpide voidaan toteuttaa, jotta taataan, että puuttuminen rajoittuu täysin välttämättömään. Tarve tällaisista takeista on tärkeä varsinkin silloin, kun henkilötietoja käsitellään automaattisesti, etenkin, kun on olemassa huomattava näiden tietojen lainvastaista saantia koskeva vaara.(92)

156. Kyseessä olevien puuttumisten täysin välttämätöntä luonnetta on arvioitava näiden periaatteiden valossa.
i)     Ilmaistujen tietojen laajuus

157. Ensin on ratkaistava, onko kyseessä oleva tietojenkäsittely ilmaistujen ja yleisön saataville asetettujen tietotyyppien osalta täysin välttämätöntä tarkoitettujen yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Arvioidessaan sellaisten toimenpiteiden suhteellisuutta, joilla puututaan perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin oikeuksiin, unionin tuomioistuin nimittäin ottaa huomioon muun muassa käsiteltävien henkilötietojen asianmukaisuuden, olennaisuuden ja kohtuullisuuden.(93)

158. Lisäksi käsittelyn välttämättömyyden edellytystä on tarkasteltava yhdessä tietojen minimoinnin periaatteen kanssa, joka vahvistetaan yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja jonka mukaisesti henkilötietojen on oltava ”asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään”.(94) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa nimenomaisesti tähän yleisen tietosuoja-asetuksen säännökseen asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen c kohdassa.

159. Kuten on jo todettu, vain osa yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin direktiivin 2015/849 30 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti toimittamista henkilötiedoista on suuren yleisön saatavilla. Tämän ratkaisuehdotuksen 105–107 ja 114–116 kohdassa mainittuja lisätietoja lukuun ottamatta niitä ovat kyseisen 30 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan luetteloon sisältyvät tiedot, jotka on mainittu tämän ratkaisuehdotuksen 57 kohdassa. Muut tiedot, joita tässä rekisterissä voidaan säilyttää ja jotka ovat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien viranomaisten saatavilla, kuten esimerkiksi Luxemburgissa kansallinen henkilötunnus ja tarkka osoite, eivät ole suuren yleisön saatavilla. Niin sanottuja lisätietoja lukuun ottamatta käsiteltävät tiedot on näin ollen määritetty selvästi ja täsmällisesti, kuten oikeuskäytännössä edellytetään.(95)

160. On kuitenkin kysyttävä, voidaanko näitä tietoja pitää liian laajoina siihen tarkoitukseen nähden, jota varten direktiivillä 2015/849 käyttöön otettu julkisuusjärjestelmä on luotu.

161. Tältä osin on todettava direktiivin 2018/843 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa vaadittavan nimenomaisesti, että tietojen minimoinnin vaatimusta noudatetaan, kun siinä todetaan seuraavaa: ”Yleisön tietoon saatettavia tietoja olisi rajoitettava, ja ne olisi määriteltävä selkeästi ja tyhjentävästi, minkä lisäksi niiden olisi oltava yleisluontoisia, jotta voidaan minimoida tosiasiallisille omistajille ja edunsaajille mahdollisesti aiheutuvat haitat. Toisaalta yleisön saataville asetettavien tietojen ei pitäisi merkittävästi poiketa tällä hetkellä kerättävistä tiedoista. Jotta voitaisiin rajoittaa puuttumista yksityiselämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen yleensä ja erityisesti henkilötietojen suojaa koskevaan oikeuteen, näiden tietojen tulisi liittyä lähinnä – – tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan asemaan ja yksinomaan siihen taloudelliseen toimintaan, jota kyseiset tosiasialliset omistajat ja edunsaajat harjoittavat.”

162. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 96–98 kohdassa on todettu, käsiteltävässä asiassa yleisön saatavilla olevat tiedot jakautuvat kahteen ryhmään, joista yhteen kuuluvat tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistustiedot ja toiseen tiedot hänen hallussaan olevan omistusosuuden luonteesta ja laajuudesta.

163. Ensimmäisestä tietoryhmästä katson, että nimeä, syntymäkuukautta ja ‑vuotta voidaan pitää vähimpinä mahdollisina ja riittävinä tietoina, joiden avulla tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja voidaan tunnistaa tarkasti. Kansallisuutta(96) ja asuinmaata koskevien tietojen avulla voidaan sekä täsmentää tätä tunnistusta että selventää sitä, onko investointi tai omistusosuus paikallinen vai ei; tämä tieto vaikuttaa olevan olennainen ja tarpeen, jotta voidaan määrittää, onko mahdollisesti kyse rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riskistä.

164. Toisesta tietoryhmästä totean, että mielestäni hallussa olevan omistusosuuden luonne ja laajuus ovat vähimmät mahdolliset ja riittävät tiedot, joiden avulla voidaan määrittää investoinnin suuruus tai omistusosuus, joka sekin on olennainen tieto arvioitaessa riskiä yhtiöiden tai muiden oikeushenkilöiden väärinkäytöstä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen.

165. Edellä mainituista lisätiedoista, jotka jäsenvaltiot voivat asettaa suuren yleisön saataville soveltaessaan direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa niille jätettyä harkintavaltaa, on todettava ensinnäkin tämän ratkaisuehdotuksen 114–116 kohdassa mainitun mukaisesti, ettei niitä ole määritetty selvästi ja täsmällisesti. Ne eivät siis täytä oikeasuhteisuuden vaatimusta tämän ratkaisuehdotuksen 155 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla. Ne eivät myöskään vaikuta välttämättömiltä tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistamiseksi. Tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja voidaan nimittäin tunnistaa tietojen minimoinnin periaatteen mukaisesti niiden tietojen perusteella, jotka sisältyvät mainitun toisen alakohdan sisältämään luetteloon.(97)
ii)  Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin pääsevien henkilöiden määrä ja näiden tietojen julkisuusjärjestelmä

166. Seuraavaksi on ratkaistava, onko yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi täysin välttämätöntä, että suurella yleisöllä, eli rajoittamattomalla ja määrittelemättömällä henkilömäärällä, on pääsy kyseisiin tietoihin. Tähän liittyy myös kysymys siitä, onko täysin välttämätöntä säätää pääsystä kyseisiin tietoihin ilman valvontaa tai perustelutarvetta. Tämä jälkimmäinen kysymys, joka koskee sivullisten tietoihin pääsyn edellytyksiä, johtuu suoraan siitä, että direktiivillä 2018/843 on kumottu direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan alkuperäisen version mukainen vaatimus, jonka mukaisesti pääsy edellytti oikeutetun edun osoittamista asiassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää kaikki nämä kysymykset asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen a kohdassa.

167. Rajoittamattoman ja määrittelemättömän henkilömäärän pääsystä kyseessä oleviin tietoihin totean, että kyseessä on luontainen seuraus päätöksestä perustaa rekisterin julkisuusjärjestelmä. Kaikkien julkisten rekisterien tiedot voivat nimittäin olla rajoittamattoman ja määrittelemättömän henkilömäärän saatavilla. Tämän ratkaisuehdotuksen 126 ja 127 kohdasta ilmenee, että oikeuskäytännön mukaan unionin oikeus ei sinänsä ole esteenä sellaisen henkilötietoja sisältävän rekisterin pitämiselle, johon yleisöllä on pääsy.

168. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 77 kohdassa on todettu, asiassa C-601/20 esitetyn ensimmäisen kysymyksen tarkoituksena ei kuitenkaan ole kyseenalaistaa unionin lainsäätäjän päätöstä perustaa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteri, johon on viranomaisten lisäksi pääsy myös sivullisilla. Tämä kysymys koskee vain sivullisten tietoihin pääsyn edellytyksiä, eli sen vaatimuksen poistamista direktiivillä 2018/843, jonka mukaisesti tietoihin pääsy edellytti oikeutetun edun osoittamista asiassa.

169. Sovim on kuitenkin huomautuksissaan epäillyt, ettei rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta välttämättä edellytä suuren yleisön pääsyä kyseisiin tietoihin. Tarkemmin sanoen Sovim väittää, ettei yleisön pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin ole tarkoituksenmukaista eikä välttämätöntä tätä tarkoitusta varten, koska torjunnasta ovat vastuussa toimivaltaiset viranomaiset, joilla on käytettävissään merkittäviä oikeudellisia keinoja ja välineitä. Tässä väitteessä ei kuitenkaan mielestäni oteta huomioon sitä, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän tavoitteena on nimenomaisesti rikollisen toiminnan estäminen samalla, kun se täydentää viranomaisten tehtävää, joka on kyseisen toiminnan tutkinta ja syytteeseenpano. Kuten direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30–33 perustelukappaleesta(98) ilmenee ja kuten tämän ratkaisuehdotuksen 140 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on todettu, unionin lainsäätäjää on sen uudistamistyössä vuonna 2018 ohjannut juuri tämä estämistavoite.

170. Koska tavoitteena on sellaisen ympäristön luominen, jossa vähemmän todennäköisesti esiintyy rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, ja keinoksi on valittu tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevan avoimuuden lisääminen, jotta kansalaisyhteiskunnalla olisi paremmat mahdollisuudet tutkia tietoja, vaikuttaa tarpeelliselta perustaa tätä tarkoitusta varten tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeva julkinen rekisteri, johon sivullisilla on pääsy. Näihin sivullisiin kuuluvat erityisesti (mutta eivät ainoastaan) lehdistö ja kansalaisjärjestöt,(99) eli niin sanotut demokratian palvelijat,(100) jotka olennaisella tavalla takaavat, että kansalaisyhteiskunta valvoo toimintaa, joka voi vaikuttaa yhteisön keskeisiin etuihin.(101) Tällainen tavoite ei vaikuta olevan saavutettavissa muilla keinoin.(102)

171. Tämän ratkaisuehdotuksen 152 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti puuttumisen välttämättömyyden analysointi tarkoittaa kuitenkin, että on tutkittava, voitaisiinko tämä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen tavoite, johon pyritään lisäämällä avoimuutta, saavuttaa myös tavalla, joka rajoittaa kyseisten henkilöiden oikeuksia vähemmän kuin sen takaaminen, että tiedot ovat suuren yleisön saatavilla ilman valvontaa tai perustelutarvetta. Tarkemmin sanottuna on tutkittava, voitaisiinko tämä tavoite saavuttaa, jos tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin pääsy rajoitettaisiin henkilöihin, jotka voivat osoittaa, että heillä on oikeutettu etu tutustua näihin tietoihin, kuten ennen vuoden 2018 uudistusta. Kyse on tämän ratkaisuehdotuksen 165 kohdassa mainitusta jälkimmäisestä kysymyksestä, joka koskee tietoihin pääsyn edellytyksiä.

172. Tältä osin on todettava komission tekemästä vaikutustenarvioinnista(103) – joka liittyi direktiivin 2018/843 antamiseen johtaneeseen direktiiviehdotukseen(104) – ilmenevän, että oikeutettua etua koskevan perusteen soveltaminen oli johtanut siihen, että mahdollisuutta tutustua tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin rajoitettiin kohtuuttomasti ja että rekisteriin pääsyn edellytykset vaihtelivat unionin sisällä, koska direktiivin 2015/849 alkuperäisen version mukaisesti oikeutettu etu määriteltiin jäsenvaltioiden kansallisessa oikeudessa.

173. Tarkemmin sanottuna jäsenvaltiot olivat tuoneet esiin vaikeudet oikeutetun edun määrittelyssä ja niiden henkilö- ja organisaatioryhmien määrittämisessä, jotka voivat osoittaa, että niillä on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen liittyvä oikeutettu etu. Komissio on istunnossa todennut, että oikeutetun edun määrittelyvaikeudet olivat joissakin tapauksissa johtaneet rekisterin sisältämiin tietoihin pääsyn kohtuuttomaan rajoittamiseen.

174. Sen mukaan oikeutettua etua koskevan perusteen soveltaminen oli myös hankaloittanut ja hidastanut unionin sisäistä, eli toisten jäsenvaltioiden ilmoitusvelvollisten ja rahanpesun selvittelykeskusten, rekistereihin pääsyä. Etenkin se, että voidakseen tutustua toisen jäsenvaltion rekisteriin jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskuksen oli pyydettävä siihen lupa tämän toisen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselta, oli omiaan tekemään menettelystä paljon raskaamman ja hitaamman.

175. Vaikutustenarviointi osoitti, että jos rekisterit sen sijaan avataan täysin poistamalla oikeutetun edun osoittaminen edellytyksenä tietoihin pääsylle, tietoihin tutustuminen on helpompaa, nopeampaa, yksinkertaisempaa ja unionin sisällä yhdenmukaisempaa.

176. Nämä seikat osoittavat mielestäni hyvin sen, että jos tämän ratkaisuehdotuksen 140–142 ja 170 kohdassa mainitun estämistavoitteen saavuttamiseksi kyseisellä toimenpiteellä pyritään kyseisten tietojen osalta mahdollisimman suureen avoimuuteen ja sellaisten esteiden minimointiin näiden tietojen saannille, jotka voisivat haitata sekä suuren yleisön että kaikkien muiden kiinnostuneiden henkilöiden ja organisaatioiden tehokasta ja nopeaa pääsyä niihin, on välttämätöntä poistaa oikeutetun edun osoittaminen edellytyksenä tietoihin pääsylle.(105) Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin pääsy helpottaa yleisesti ottaen olennaisella tavalla rikollisten jäljittämistä,(106) mutta vain poistamalla edellä mainittu edellytys voidaan taata tietoihin pääsyn esteettömyys ja mahdollisimman suuri avoimuus.

177. Tästä seuraa, että oikeutetun edun osoittamista koskevan edellytyksen poistaminen vaikuttaa täysin välttämättömältä, jotta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen tavoite voitaisiin saavuttaa lisäämällä yritysten ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen avoimuutta.

178. Edellä esitetty pätee mielestäni myös direktiivillä 2015/849 perustetun julkisuusjärjestelmän toiseen piirteeseen – jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tuonut esiin asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen a kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa ja e kohdan toisessa luetelmakohdassa – eli siihen, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot ovat saatavilla ilman, että kyseinen henkilö voi tietää, kuka on tutustunut hänen henkilötietoihinsa.

179. Kuten komissio on perustellusti todennut, tosiasialliselle omistajalle ja edunsaajalle ilmoittaminen hänen henkilötietoihinsa tutustumisesta voi nimittäin vähentää kiinnostusta tutustua tietoihin etenkin, jos ilmoittaminen tapahtuu automaattisesti, mikä haittaisi estämistavoitteen saavuttamista avoimuutta lisäämällä. Istunnon aikana on nimittäin käynyt ilmi, että tietyissä tapauksissa henkilöihin, esimerkiksi toimittajiin, jotka haluaisivat tutustua tietoihin tutkiakseen rikollista toimintaa, saattaa kohdistua kostotoimenpiteitä. Jos tällaisesta ilmoittamisesta säädettäisiin, saatettaisiin myös vaarantaa mahdollisesti käynnissä olevat tutkintatoimet, kun kyseistä henkilöä varoitettaisiin. Tästä seuraa, että myös tämä julkisuusjärjestelmän piirre vaikuttaa välttämättömältä, jotta tämän ratkaisuehdotuksen 140–142 ja 170 kohdassa mainittu estämistavoite voitaisiin saavuttaa.

180. Tältä osin on vielä todettava, että yleisen tietosuoja-asetuksen 14 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaisesti säännöksiä, jotka koskevat sitä, mitä tietoja rekisteröidylle on toimitettava, kun tietoja ei ole saatu rekisteröidyltä, ei sovelleta, kun ”tietojen hankinnasta tai luovuttamisesta säädetään nimenomaisesti rekisterinpitäjään sovellettavassa unionin oikeudessa – –, jossa vahvistetaan asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeutettujen etujen suojaamiseksi”. Tätä säännöstä sovelletaan silloin, kun unionin oikeudessa säädetään tiettyjä henkilötietoja sisältävän rekisterin julkisuusjärjestelmästä, kunhan kyseinen järjestelmä on suhteellisuusperiaatteen mukainen.(107)

181. Totean kuitenkin, että kuten direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 a kohdasta ilmenee, jäsenvaltiot voivat päättää asettaa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekistereissä olevat tiedot saataville siten, että ehtona on sähköinen kirjautuminen. Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappaleesta ilmenee, että sähköisestä kirjautumisesta voidaan säätää ”rekisteristä tietoja pyytävän henkilön tunnistamiseksi”. Kuten jäljempänä 204–208 kohdassa yksityiskohtaisemmin selostetaan, saattaa osoittautua tarpeelliseksi ilmoittaa jälkikäteen tiedot kyseisestä tietoja pyytävästä henkilöstä sille, jota tiedot koskevat, eli tosiasialliselle omistajalle ja edunsaajalle, jotta tämä voi nostaa kanteen, jos häntä koskevia tietoja on käytetty väärin.
iii)  Direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa säädetty poikkeusjärjestelmä

182. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohdassa on todettu, niiden rajoitusten oikeasuhteisuutta, joita aiheutuu perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdassa säädetystä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmästä, voidaan arvioida vain, jos otetaan huomioon kyseisen artiklan 9 kohdassa käyttöön otettu kyseistä julkisuutta koskeva poikkeusjärjestelmä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tuonut esiin tämän poikkeusjärjestelmän pätevyyden, kun otetaan huomioon kyseiset perusoikeudet, asiassa C-601/20 esittämänsä toisen kysymyksen b kohdassa.

183. Kyseisessä 30 artiklan 9 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kansallisessa lainsäädännössä määriteltävissä poikkeustapauksissa, joissa 5 kohdan ensimmäisen alakohdan b ja c alakohdassa tarkoitettu pääsy asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille tai joissa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja on alaikäinen tai muuten rajoitetusti oikeustoimikelpoinen, jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksesta, jonka mukaan tällainen pääsy kaikkiin tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskeviin tietoihin tai osaan niistä voidaan tapauskohtaisesti evätä.”

184. Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappaleen mukaan näistä poikkeuksista säädetään ”oikeasuhteisen ja tasapuolisen lähestymistavan varmistamiseksi ja yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien takaamiseksi”.(108)

185. Tässä yhteydessä on todettava vaikuttavan siltä, että saman 30 artiklan 9 kohdan säännöksessä annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa, koska siinä käytetään ilmaisua ”voivat säätää”. Jäsenvaltioille näytetään annettavan mahdollisuus säätää poikkeuksista suuren yleisön oikeuteen saada tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin.

186. On kuitenkin todettava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että koska se, että jäsenvaltiot täytäntöönpanevat direktiivin, kuuluu joka tapauksessa perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettuun tilanteeseen, jossa jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta, tällaisen täytäntöönpanon yhteydessä on saavutettava perusoikeuskirjassa tarkoitettu perusoikeuksien suojan taso riippumatta jäsenvaltioilla täytäntöönpanon yhteydessä olevasta harkintavallasta.(109)

187. Unionin tuomioistuin on päätellyt tästä, että jäsenvaltioiden on direktiivin ja erityisesti poikkeusten ja rajoitusten täytäntöönpanon yhteydessä huolehdittava siitä, että ne nojautuvat sellaiseen tulkintaan kyseisistä poikkeuksista ja rajoituksista, jolla voidaan varmistaa unionin oikeusjärjestyksessä suojattujen eri perusoikeuksien välinen oikeudenmukainen tasapaino.(110)

188. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuomioistuinten on kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteiden yhteydessä paitsi tulkittava kansallista oikeuttaan saman direktiivin mukaisesti myös oltava tukeutumatta sellaiseen kyseisen direktiivin tulkintaan, joka johtaisi ristiriitaan mainittujen perusoikeuksien tai muiden unionin oikeuden yleisten periaatteiden, esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen kanssa.(111)

189. Näitä oikeuskäytännöstä johtuvia periaatteita on noudatettava erityisesti silloin, kun on kyse tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuutta koskevien poikkeusten säätämisestä, kuten käsiteltävässä asiassa. Vaikka tämä oikeus on erittäin tärkeä osa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa ja liittyy avoimuusperiaatteeseen, jolla on primaarioikeudellinen merkitys, kuten olen tämän ratkaisuehdotuksen 38–48 kohdassa todennut, se ei nimittäin kuitenkaan ole perusoikeus.

190. Edellä esitetystä seuraa, että käsiteltävissä asioissa kyseessä olevassa tilanteessa, jossa jäsenvaltiot panevat täytäntöön direktiivissä 2015/849 säädetyn järjestelmän, joka koskee yleisön oikeutta tutustua tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin sisältyviin tietoihin, niiden on huolehdittava perusoikeuskirjassa määrätystä tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksien suojasta.

191. Saattaessaan direktiiviä 2015/849 osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sitä täytäntöönpannessaan jäsenvaltioiden on näin ollen harkintavallastaan huolimatta huolehdittava siitä, että perusoikeuksia suojataan kaikilta kohtuuttomilta loukkauksilta. Tämä suoja ei siis rajoitu pelkästään niihin seitsemään mahdolliseen kohtuuttomaan riskiin, jotka mainitaan nimenomaisesti direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa, vaan se kattaa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kaikki perusoikeudet. Näin ollen on perusoikeuskirjan mukaisesti katsottava, että jäsenvaltioilla ei ole ainoastaan mahdollisuus myöntää poikkeuksia, vaan velvollisuus myöntää poikkeuksia, joilla rajoitetaan yleisön pääsyä tietyn tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tietoihin, jos pääsy loukkaisi tämän perusoikeuksia kohtuuttomasti.

192. Tästä seuraa, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa luettuna yhdessä perusoikeuskirjan ja etenkin sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla ei ole ainoastaan mahdollisuus säätää poikkeuksista, joilla rajoitetaan suuren yleisön pääsyä yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tietoihin, jotka sisältyvät tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kansallisiin rekistereihin, vaan velvollisuus säätää niistä ja myöntää niitä, kun tietoihin pääsy saattaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan poikkeustapauksissa alttiiksi kohtuuttomalle riskille siitä, että hänen perusoikeuskirjan mukaisia perusoikeuksiaan loukataan.

193. Kun direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa tulkitaan tällä tavoin, mikään ei mielestäni heikennä kyseisen säännöksen pätevyyttä.
iv)  Riittävät takeet väärinkäytön vaaroja vastaan

194. On vielä vastattava useisiin kysymyksiin siitä, sisältyykö puuttumista merkitsevään säännöstöön riittävät takeet kyseisten henkilöiden, eli tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien, suojelemiseksi väärinkäytön vaaroilta. Nämä vaatimukset, jotka ovat tarpeen suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi, johtuvat sekä tämän ratkaisuehdotuksen 155 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä että yleisen tietosuoja-asetuksen eri säännöksistä, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa asiassa C-601/20 esittämässään kolmannessa kysymyksessä.
–       Käyttötarkoitussidonnaisuuden periaate

195. Ensimmäiseksi on vastattava kysymykseen, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esiin kolmannen kysymyksensä b kohdassa ja joka koskee yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa nimenomaisesti säädetyn käyttötarkoitussidonnaisuusperiaatteen noudattamista.(112)

196. On siis ratkaistava, onko se, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot ovat suuren yleisön saatavilla ilman, että kyseisten tietojen käsittelystä vastaava viranomainen tai organisaatio, eli rekisterinpitäjä, kykenee takaamaan, että kyseisiä tietoja käytetään yksinomaan tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty, eli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan, oikeasuhteisuusvaatimuksen mukaista, kun otetaan huomioon kyseinen säännös.(113)

197. On muistutettava oikeuskäytännöstä ilmenevän, että kaikessa henkilötietojen käsittelyssä on yhtäältä noudatettava tietojen käsittelyä koskevia periaatteita, jotka mainitaan yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa, ja toisaalta sen osalta on täytyttävä jonkin tietojen käsittelyn laillisuutta koskevista periaatteista, jotka luetellaan mainitun asetuksen 6 artiklassa.(114) Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 119 kohdassa on huomautettu, perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa määrätyille vaatimuksille on annettu konkreettinen sisältö näillä kahdella säännöksellä.

198. Kun tiettyjä tietoja käsittelevät eri henkilöt, unionin tuomioistuin tarkastelee oikeuskäytännössään kyseessä olevaan henkilötietojen käsittelyyn sisältyviä erityisiä toimintoja sen määrittämiseksi, ketä oli pidettävä rekisterinpitäjänä.(115) Tällaisissa tilanteissa unionin tuomioistuin on todennut, että rekisterinpitäjän käsitteellä ei välttämättä viitata yhteen ainoaan organisaatioon ja se voi koskea useita toimijoita, joihin kaikkiin on sovellettava tietosuojan alalla sovellettavia säännöksiä.(116)

199.  Käsiteltävässä asiassa se, että rekisterinpitäjä asettaa kyseessä olevat tiedot suuren yleisön saataville, ja se, että suurella yleisöllä on niihin pääsy, ovat saman kolikon kaksi puolta. Nimittäin kun rekisterinpitäjä direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaista velvoitetta noudattaen asettaa saataville tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, se tarjoaa suurelle yleisölle mahdollisuuden vapaasti tutustua näihin tietoihin. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 142 ja 171–177 kohdassa on esitetty, unionin lainsäätäjä on pitänyt välttämättömänä säätää tästä vapaasta pääsystä, jotta yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevaa avoimuutta lisäämällä voitaisiin osaltaan estää rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.

200. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 89 kohdassa on todettu, myös yleisön edustajan voidaan kuitenkin katsoa olevan vastuussa yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta käsittelystä heti, kun hän tutustuu rekisterin tietoihin, ja myöhemmistäkin käsittelyistä.(117)

201. Tästä seuraa tämän ratkaisuehdotuksen 197 kohdassa mainitun vaatimuksen mukaisesti, että myös yleisön edustajan on noudatettava yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa vahvistettuja tietojen laatua koskevia periaatteita, ja käsittelytoimien on täytettävä vähintään yksi yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista edellytyksistä.(118)

202. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee yhtäältä siitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemasta seikasta, ettei rekisterinpitäjä kykene takaamaan, että kyseisiä tietoja käytetään vain tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty, ettei luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä voida pitää vastuussa käsittelyketjun edeltävistä tai myöhemmistä vaiheista, joiden osalta se ei määrittele tarkoitusta eikä keinoja.(119)

203. Toisaalta tämän ratkaisuehdotuksen 197 kohdassa mainitusta vaatimuksesta ilmenee, että kaikki yleisön edustajan myöhemmät tietojen käytöt, jotka eivät ole yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan mukaisia, ovat lainvastaisia. Niihin voidaan näin ollen kohdistaa lopettamistoimenpiteitä, myös hakukoneen ylläpitäjälle osoitettuja hakutulosten luettelosta poistamista koskevia pyyntöjä yleisen tietosuoja-asetuksen 17 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla.

204. Totean vielä direktiivin 2018/843 johdanto-osan 38 perustelukappaleesta ilmenevän, että rekistereissä olevien tietojen väärinkäytön estämiseksi ja tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien oikeuksien tasapainottamiseksi jäsenvaltiot voivat lisäksi pitää aiheellisena harkita, että pyynnön esittänyttä henkilöä koskevat tiedot ja pyynnön oikeusperusta asetetaan tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan saataville.

205. Tätä mahdollisuutta voidaan kuitenkin käyttää vain, jos rekisteriä pitävä organisaatio tai viranomainen, kuten esimerkiksi käsiteltävässä asiassa LBR, tuntee rekisterin tietoihin tutustuvien henkilöllisyyden, mikä edellyttää kirjautumisen, etenkin sähköisen kirjautumisen vaatimista ehtona tietoihin pääsylle; tällaisesta kirjautumisesta säädetään ainoastaan mahdollisuutena direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 a kohdassa.

206. Vaikka olen tämän ratkaisuehdotuksen 99 ja 104 kohdassa todennut, etteivät käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat tiedot vaikuta erityisen arkaluonteisilta ja mahdollisia haittavaikutuksia niille henkilöille, joiden oikeuksiin puututaan, voidaan pitää kohtuullisina, tietojen lainvastaisen käytön tai väärinkäytön riskiä ei kuitenkaan voida sulkea pois.

207. Tästä seuraa, että sen takaamiseksi, että kyseisillä henkilöillä, eli tosiasiallisilla omistajilla ja edunsaajilla, on riittävät takeet, joiden avulla heitä voidaan tehokkaasti suojata väärinkäytön vaaroilta, on mielestäni välttämätöntä, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekistereitä pitävät jäsenvaltioiden organisaatiot tai viranomaiset voivat tunnistaa ne yleisön edustajat, jotka tutustuvat rekistereihin, ja voivat asettaa tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan saataville näitä henkilöitä koskevat tiedot silloin, kun se on tarpeen erityisesti perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi.

208. Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien mukainen direktiivin 2015/849 tulkinta edellyttää mielestäni näin ollen, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 a kohdassa säädettyä mahdollisuutta asettaa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kansallisiin rekistereihin tallennettuihin tietoihin pääsyn ehdoksi sähköinen kirjautuminen olisi pidettävä jäsenvaltioiden velvollisuutena taata, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriä pitävät organisaatiot tai viranomaiset tunnistavat rekisteriin tutustuvat henkilöt.(120)
–       Tietojen eheys ja luottamuksellisuus

209. Toiseksi on vastattava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C-601/20 esittämän kolmannen kysymyksen d kohtaan, joka koskee yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn tietojen eheyttä ja luottamuksellisuutta koskevan periaatteen noudattamista.

210. On siis ratkaistava, onko rajoittamaton ja ehdoton pääsy ilman sitoutumista luottamuksellisuuteen direktiivin 2015/849 30 artiklan mukaisesti perustetussa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterissä oleviin tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilötietoihin ristiriidassa oikeasuhteisuusvaatimuksen kanssa, kun otetaan huomioon vaatimukset, jotka johtuvat yleisen tietosuoja-asetuksen kyseisestä säännöksestä, jonka mukaisesti kyseisiä tietoja on käsiteltävä tavalla, jolla varmistetaan henkilötietojen asianmukainen turvallisuus, mukaan lukien suojaaminen luvattomalta ja lainvastaiselta käsittelyltä, jolloin turvataan tietojen eheys ja luottamuksellisuus.

211. Tietojen eheyttä ja luottamuksellisuutta koskeva periaate kattaa niin sanotun tietojen turvallisuutta koskevan periaatteen, joka edellyttää erityisesti, että haitan aiheutuminen henkilölle, jonka tiedoista on kyse, on estettävä asianmukaisin teknisin tai organisatorisin toimin. Tämä periaate liittyy sitä täydentäviin yleisen tietosuoja-asetuksen 24 artiklaan, joka sisältää rekisterinpitäjän vastuuta koskevat säännökset, ja 32 artiklaan, jossa säädetään käsittelyn turvallisuudesta.

212. Erityisesti tietojen eheydestä totean, että direktiivin 2018/843 johdanto-osan 38 perustelukappaleen mukaisesti ”vain sellaiset henkilötiedot, jotka ovat ajantasaisia ja vastaavat tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia, olisi julkistettava”. Tästä seuraa, että vain kyseisten yhtiöiden tai muiden oikeushenkilöiden rekisteriin toimittamia virheettömiä tietoja voidaan levittää ja julkistaa. Tämän ratkaisuehdotuksen 202 kohdassa todetun mukaisesti käsiteltävän kaltaisessa asiassa rekisterinpitäjää ei voida pitää vastuullisena myöhempien käsittelyjen yhteydessä mahdollisesti tapahtuneista muutoksista tai manipuloinneista.

213. Jäsenvaltioiden on kuitenkin taattava, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriä pitävä organisaatio tai viranomainen ottaa käyttöön teknisiä tai organisatorisia toimenpiteitä, jotka riittävät estämään rekisterin sisältämien tietojen luvattoman käsittelyn. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava konkreettisesti, onko näin tehty käsiteltävässä asiassa.(121)
v)     Yleisen edun mukaisen tavoitteen ja kyseessä olevien perusoikeuksien saattaminen harmoniseen tasapainoon

214. Mielestäni direktiivillä 2015/849 käyttöön otetun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän yleisen edun mukainen tavoite ja kyseessä olevat perusoikeudet, eli perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistetut oikeudet, on saatettava harmoniseen tasapainoon ottamalla huomioon kaikki tässä ratkaisuehdotuksessa tarkastellut seikat.

215. Ensinnäkin tämän ratkaisuehdotuksen 110–118 kohdassa on todettu, että kyseisestä järjestelmästä johtuvista oikeuksien käytön rajoituksista säädetään perusoikeuskirjan 52 artiklan mukaisesti lailla ainoastaan direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sisältämässä luettelossa olevien tietojen osalta. Tästä seuraa, että harmoniseen tasapainoon saattaminen koskee vain näitä tietoja eikä tämän ratkaisuehdotuksen 105–107, 114–116, 159 ja 165 kohdassa mainittuja ”lisätietoja”.

216. Lisäksi puuttumisia koskevan tarkastelun yhteydessä on todettu etenkin tämän ratkaisuehdotuksen 91–94 kohdassa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän takaavan, että tiedot ovat laajasti käytettävissä ilman, että tietoihin tutustuvan tarvitsee osoittaa etua asiassa. Kun pääsy on automatisoitu, eli ne ovat esimerkiksi internetissä vapaasti saatavilla, kuten Luxemburgissa, järjestelmä voi mahdollistaa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien kyseisten tietojen laajan leviämisen.

217. Mielestäni järjestelmä ei kuitenkaan johda siihen, että kyseisten henkilöiden perusoikeuksiin, etenkin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin, puututaan kohtuuttomasti.

218. Ensinnäkin, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 95–102 kohdasta ilmenee, järjestelmä mahdollistaa nimittäin yleisön pääsyn ainoastaan varsin vähäiseen määrään henkilötietoja – jos ei oteta huomioon aiemmin mainittuja ”lisätietoja”.(122) Vaikka järjestelmä saattaa johtaa kyseisten tietojen laajaan leviämiseen, mahdolliset haittavaikutukset henkilöille, joiden oikeuksiin puututaan, ovat näin ollen kohtuulliset, koska puuttumiset koskevat henkilötietoja, jotka eivät ole laajoja eivätkä erityisen arkaluonteisia.

219. Toiseksi, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 91 kohdassa on todettu, direktiivillä 2015/849 käyttöön otettu julkisuusjärjestelmä ei koske määrittelemätöntä ja eriytymätöntä henkilömäärää, sillä kyseisten henkilöiden, eli tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien, ja käsittelyn tarkoituksen, eli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen, välillä on oltava yhteys.

220. Tässä yhteydessä on todettava unionin tuomioistuimen jo katsoneen olevan oikeutettua, että luonnollisilla henkilöillä, jotka päättävät harjoittaa liiketoimintaa yhtiöiden tai muiden oikeushenkilöiden avulla, on velvollisuus julkistaa tiettyjä henkilötietojaan sekä rooliaan tai etujaan kyseisissä yhtiöissä koskevia tietoja, kyseiseen päätökseen tietyllä tavalla liittyvien yleisen edun mukaisten tavoitteiden vuoksi.(123)

221. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 79 kohdassa on huomautettu, perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistetut oikeudet eivät ole ehdottomia, vaan ne on suhteutettava siihen tehtävään, joka niillä on yhteiskunnassa. Tällaisessa tilanteessa vaikuttaa mielestäni oikeutetulta rajoittaa vähäisesti näitä oikeuksia sellaisilta henkilöiltä, jotka päättävät harjoittaa liiketoimintaa yhtiöiden tai muiden oikeushenkilöiden avulla, kun tarkoituksena on estää rahanpesun kaltaisia vakavia rikoksia tai turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyviä vakavia rikoksia, kuten terrorismin rahoitusta.

222. Lisään vielä olevan totta, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmä koskee yleisesti kaikkia tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia, vaikka kaikki henkilöt, joiden tiedot ovat julkisia, eivät välttämättä ole edes epäsuorasti tilanteessa, jossa voitaisiin epäillä rahanpesua tai terrorismin rahoitusta. Sitä sovelletaan siis myös henkilöihin, joiden osalta ei ole mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että heidän toimintansa voisi olla edes epäsuorasti tai kaukaisesti yhteydessä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen.(124)

223. Kolmanneksi on kuitenkin niin, että sen lisäksi, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmä ei johda vakaviin puuttumisiin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin perusoikeuksiin, direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa säädetään kyseisten tietojen julkisuutta koskevasta poikkeusjärjestelmästä, joka mainitaan tämän ratkaisuehdotuksen 182 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa. Tämä poikkeusjärjestelmä on perustettu nimenomaisesti oikeasuhteisen ja tasapuolisen lähestymistavan varmistamiseksi ja perusoikeuksien takaamiseksi.(125) Sillä on täysimääräinen merkitys unionin lainsäätäjän luomassa kyseessä olevien etujen välisessä tasapainossa, ja se on olennainen osa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmää; se rajoittaa vakavien vahinkojen syntymistä ja suojaa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia heidän perusoikeuksiensa väärinkäytöltä.(126)

224. Tapa, jolla direktiivissä 2015/849 käsitellään 30 artiklan 5 kohdassa säädetyn tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuuden suhdetta saman 30 artiklan 9 kohdan mukaiseen poikkeusjärjestelmään, on lisäksi johdonmukainen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Tästä oikeuskäytännöstä nimittäin seuraa, että vaikka – kun otetaan huomioon kyseisten oikeuksien rajoituksilla tavoitellun yleisen edun mukaisen tavoitteen tärkeys suhteessa puuttumisen kohtuullisuuteen – yleisen edun mukaista tavoitetta ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuja perusoikeuksia harmoniseen tasapainoon saatettaessa ensisijaisena on lähtökohtaisesti pidettävä tarvetta estää vakavaa rikollisuutta ja yleiseen turvallisuuteen liittyviä mahdollisia uhkia, ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, että saattaa olla erityisiä tilanteita, joissa kyseisen henkilön konkreettiseen tilanteeseen liittyvien huomattavan tärkeiden ja perusteltujen syiden vuoksi on poikkeuksellisesti oikeutettua, että pääsyä häntä koskeviin henkilötietoihin kyseisessä rekisterissä rajoitetaan.(127)

225. Neljänneksi on lisäksi todettava direktiivissä 2015/849 säädettävän, että tämän järjestelmän puitteissa tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan yleistä tietosuoja-asetusta. Käsittelyyn sovelletaan näin ollen sääntöjä, joiden tarkoituksena on taata kyseisten tietojen turvallisuus ja suoja.(128)

226. Tässä tilanteessa jäsenvaltioiden on puuttumisten laajuuden ja etenkin tämän ratkaisuehdotuksen 102 kohdassa tarkasteltujen kyseisen henkilön taloudellisen profiloinnin riskien, vaikkakin vähäisten, rajoittamiseksi niille direktiivissä 2015/849 kuuluvaa harkintavaltaansa käyttäessään otettava käyttöön sellaisia menettelyjä tietoihin pääsemiseksi ja erityisesti hakujen tekemiseksi rekisterin muodostavaan tietokantaan, joilla puututaan mahdollisimman vähän tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksiin.

227. Vielä on todettava tämän ratkaisuehdotuksen 207 ja 208 kohdassa esitetystä seuraavan, että sen takaamiseksi, että kyseisillä henkilöillä, eli tosiasiallisilla omistajilla ja edunsaajilla, on riittävät takeet, joiden avulla heidän henkilötietojaan voidaan tehokkaasti suojata väärinkäytön vaaroilta, tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kansallisiin rekistereihin tallennettuihin tietoihin pääsyn ehtona on oltava sähköinen kirjautuminen, jotta tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekistereitä pitävät kansalliset organisaatiot tai viranomaiset voivat tunnistaa rekisteriin tutustuvat henkilöt ja kykenevät asettamaan heitä koskevat tiedot tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan saataville silloin, kun se osoittautuu tarpeelliseksi erityisesti perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi.

228. Näin tulkittuina direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan, 5 a kohdan ja 9 kohdan säännöksiä, joilla otetaan käyttöön tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmä, ei pidä katsoa olevan pätemättömiä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden ja henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden valossa.

229. Tämän ratkaisuehdotuksen 105–107, 114–116, 159 ja 165 kohdassa esitetystä ilmenee sen sijaan, että mielestäni direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toinen alakohta on todettava osittain pätemättömäksi ja saman säännöksen kolmas alakohta on todettava pätemättömäksi.
1.     Direktiivillä 2015/849 käyttöön otetun julkisuusjärjestelmän pätevyyttä koskeva ratkaisuehdotus

230. Kaikesta edellä esitetystä seuraa mielestäni, että asiassa C-601/20 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen ja toisen kysymyksen b kohtaan on vastattava seuraavasti:
-      direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan toinen alakohta on pätemätön siltä osin kuin siinä säädetään pääsyn sallimisesta suurelle yleisölle ”vähintään” mainittuihin tietoihin ja siten suuren yleisön pääsystä muihin kuin samassa alakohdassa mainittuihin tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin;
–      direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 kohdan kolmas alakohta on pätemätön;
–      direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 a kohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on taattava, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriä pitävät kansalliset organisaatiot tai viranomaiset tunnistavat kyseiseen rekisteriin tutustuvat henkilöt;
–      direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan ja erityisesti sen 52 artiklan 1 kohdan kanssa ja tulkittuna siten, että jäsenvaltioilla ei ole ainoastaan mahdollisuus säätää poikkeuksista, joilla rajoitetaan suuren yleisön pääsyä yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tietoihin, jotka sisältyvät tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kansallisiin rekistereihin, vaan velvollisuus säätää niistä ja myöntää niitä, kun tietoihin pääsy saattaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan poikkeustapauksissa alttiiksi kohtuuttomalle riskille siitä, että hänen perusoikeuskirjan mukaisia perusoikeuksiaan loukataan, on pätevä;
–      asiassa C-601/20 esitetyn ensimmäisen kysymyksen ja toisen kysymyksen b kohdan tarkastelussa ei ole ilmennyt muita direktiivin 2015/849 30 artiklan 5 ja 9 kohdan pätevyyteen vaikuttavia seikkoja.
C       Asiassa C-601/20 esitetty kolmas kysymys, joka koskee yleisen tietosuoja-asetuksen tulkintaa

231. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C-601/20 esittämä kolmas kysymys sisältää kuusi alakysymystä, jotka koskevat direktiivillä 2015/849 käyttöön otetun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän yhdenmukaisuuden tarkistamista yleisen tietosuoja-asetuksen useiden säännösten kanssa.

232. Totean tästä ensinnäkin, että olen tämän ratkaisuehdotuksen 63–72 kohdassa esittänyt syyt, joiden vuoksi yleinen tietosuoja-asetus ei mielestäni voi sellaisenaan olla laillisuuden mittari, jota vasten direktiivien 2015/849 ja 2018/843 säännösten pätevyyttä arvioidaan. Olen myös todennut, että kyseisiä direktiivejä on kuitenkin tulkittava johdonmukaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen säännösten kanssa, mistä on lisäksi nimenomaisesti säädetty direktiivin 2015/849 41 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2019/2177.

233. Katson seuraavaksi, että asiassa C-601/20 esitetyn kolmannen kysymyksen a–e kohtaan ei ole tarpeen vastata, kun otetaan huomioon tämän ratkaisuehdotuksen 74–229 kohdassa esitetty analyysi direktiivillä 2015/849 käyttöön otetun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän pätevyydestä. Kaikkiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näissä alakysymyksissä esittämiin epäilyihin, jotka koskevat yleisen tietosuoja-asetuksen eri säännöksiä, on nimittäin vastattu tämän analyysin yhteydessä.

234. Tästä seuraa, että enää on tarkasteltava vain tämän kolmannen kysymyksen f kohtaa. Tämä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen alakysymys koskee tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän suhdetta yleisen tietosuoja-asetuksen 44–50 artiklaan, joissa asetetaan henkilötietojen siirrolle kolmanteen maahan tiukat edellytykset etenkin siksi, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteriin merkityt tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilötiedot ovat kaikissa tapauksissa suuren yleisön jäsenten saatavilla siten, ettei heidän tarvitse osoittaa oikeutettua etua, ja riippumatta heidän sijainnistaan.

235. Tästä osin on huomautettava, että yleisen tietosuoja-asetuksen V luvussa, joka sisältää 44–55 artiklan, säännellään henkilötietojen siirtoja kolmansiin maihin tai kansainvälisille järjestöille.

236. Kuten komissio ja Suomen hallitus ovat todenneet, yleisen tietosuoja-asetuksen 49 artiklassa säädetään tietyistä poikkeuksista, jotka koskevat erityistilanteita, joissa henkilötietojen siirtoja tai siirtojen sarjoja kolmanteen maahan voidaan suorittaa edellyttäen, ettei ole tehty yleisen tietosuoja-asetuksen 45 artiklan 3 kohdan mukaista tietosuojan tason riittävyyttä koskevaa päätöstä tai ei ole toteutettu yleisen tietosuoja-asetuksen 46 artiklassa tarkoitettuja asianmukaisia suojatoimia.

237. Erityisesti yleisen tietosuoja-asetuksen 49 artiklan 1 kohdan g alakohta koskee nimenomaisesti siirtoja rekisteristä, jonka tarkoituksena on unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaan tietojen antaminen yleisölle.

238. Tästä säännöksestä ja saman artiklan 2 kohdasta, luettuina yhdessä yleisen tietosuoja-asetuksen 111 artiklan kanssa, ilmenee ensinnäkin, että poikkeusta sovelletaan, jos siirto suoritetaan rekisteristä, jonka tarkoituksena on unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaan tietojen antaminen yleisölle (ja joka on yleisesti yleisön tai kenen tahansa sellaisen henkilön käytettävissä, joka voi esittää tiedonsaannille perustellun syyn), ja toiseksi, että siirto voidaan toteuttaa ainoastaan siltä osin kuin rekisterin käytön edellytykset, joista säädetään unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, täyttyvät, sekä kolmanneksi, ettei siirto saa käsittää rekisteriin sisältyviä henkilötietoja kokonaisuudessaan eikä kokonaisia henkilötietoryhmiä.

239. Totean tältä osin, että, kuten komissio on oikeutetusti maininnut, yleisen tietosuoja-asetuksen 49 artiklan 1 kohdan g alakohtaa ja 2 kohtaa sovelletaan nimenomaisesti kaikkiin siirtoihin, jotka tapahtuvat julkisesta rekisteristä. Se, että rekisteri on julkinen ei kuitenkaan sinänsä ole siirto.

240. Edellä esitetystä seuraa, että asiassa C-601/20 esitetyn kolmannen kysymyksen f kohtaan on vastattava, että yleisen tietosuoja-asetuksen V luvun säännöksiä on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä rekisterille, joka on osittain yleisön jäsenten saatavilla siten, ettei heidän tarvitse osoittaa oikeutettua etua, ja riippumatta heidän sijainnistaan. Tästä rekisteristä voidaan yleisen tietosuoja-asetuksen 49 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaisesti kuitenkin tehdä siirtoja ainoastaan, jos laissa säädetyt rekisterin käytön edellytykset täyttyvät, ja kunhan käyttö ei koske rekisteriä kokonaisuudessaan.
D       Direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan tulkinta (asiassa C-37/20 esitetyt ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys ja asiassa C-601/20 esitetyn toisen kysymyksen a kohta)

241. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C-37/20 esittämät kysymykset ja sen asiassa C-601/20 esittämän toisen kysymyksen a kohta koskevat sitä, miten on tulkittava direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa, jossa säädetään tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin sisältämien tietojen julkisuutta koskevasta poikkeusjärjestelmästä.

242. Olen jo tarkastellut tätä järjestelmää ja tätä säännöstä tämän ratkaisuehdotuksen 182–193 kohdassa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä yksittäisiä kysymyksiä on kuitenkin analysoitava mainituissa kohdissa esitetyn perusteella.
1.     Poikkeustapausten käsite (ensimmäinen kysymys asiassa C-37/20)

243. Asiassa C-37/20 esitetty ensimmäinen kysymys koskee poikkeustapausten käsitettä, josta säädetään direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa. Kysymys jakautuu kahteen osaan.

244. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisessä osassa, onko direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltiossa voidaan rajoittua määrittelemään kansallisessa oikeudessa tässä säännöksessä tarkoitettu poikkeustapausten käsite siten, että se vastaa ainoastaan ”kohtuutonta petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskiä”, johon liittyvät käsitteet ovat kyseisen säännöksen mukaan jo joka tapauksessa sellaisten poikkeusten soveltamisedellytyksiä, joilla rajoitetaan suuren yleisön pääsyä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin. Toisessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee omasta toimivallastaan ja kriteereistä, joita sen pitäisi käyttää määrittäessään poikkeustapausten käsitteen sisällön siinä tapauksessa, että kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä tämä käsite on määritelty ainoastaan viittaamalla tilanteisiin, jotka on jo nimenomaisesti mainittu direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa.

245. Totean ensinnäkin, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaan sisältyvä nimenomainen viittaus siihen, että kansallisessa lainsäädännössä määritellään poikkeustapaukset, jotka oikeuttavat säätämään omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuutta rajoittavista poikkeuksista, osoittaa, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut jättää jäsenvaltioille poikkeustapausten määrittelyä koskevaa harkintavaltaa.

246. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 186 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on todettu, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että saattaessaan direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä jäsenvaltioiden on harkintavallastaan huolimatta huolehdittava siitä, että perusoikeuksia suojataan kaikilta kohtuuttomilta loukkauksilta.

247. Kyseisistä kohdista seuraa myös, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa luettuna perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan valossa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on velvollisuus myöntää poikkeuksia, joilla rajoitetaan suuren yleisön pääsyä yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tietoihin, jotka sisältyvät tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kansallisiin rekistereihin, kun tietoihin pääsy saattaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan poikkeustapauksissa alttiiksi kohtuuttomalle riskille siitä, että hänen perusoikeuskirjan mukaisia perusoikeuksiaan loukataan.

248. Tämä jäsenvaltioilla oleva suojaamisvelvollisuus ei siis rajoitu pelkästään niihin seitsemään mahdolliseen kohtuuttomaan riskiin, jotka mainitaan nimenomaisesti direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa, vaan se kattaa tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kaikki perusoikeudet.

249. Katson näin ollen, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa on tulkittava siten, että on jäsenvaltioiden tehtävänä määritellä kansallisessa lainsäädännössään tilanteet, jotka ovat tässä säännöksessä tarkoitettuja poikkeustapauksia. Koska direktiivi ei sisällä täydentävää säännöstä siitä, missä muodossa jäsenvaltioiden pitäisi määritellä tämä käsite, mikään ei estä niitä määrittelemästä poikkeustapauksia Luxemburgin suurherttuakunnan tavoin ainoastaan viittaamalla kyseisessä säännöksessä jo mainittuihin tilanteisiin, kunhan tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksia kyetään suojelemaan kohtuuttomilta loukkauksilta, kun direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.

250. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 188 kohdassa on todettu, kansallisen tuomioistuimen on tulkittava kansallista lainsäädäntöä direktiivin 2015/849 mukaisella tavalla, mutta se ei myöskään saa tukeutua kyseisen direktiivin sellaiseen tulkintaan, joka olisi ristiriidassa perusoikeuksien kanssa. Tästä seuraa, että kansallisen tuomioistuimen on tukeuduttava kyseisten poikkeukset oikeuttavien säännösten sellaiseen tulkintaan, joka vastaa niiden sanamuotoa ja jolla voidaan turvata niiden tehokas vaikutus mutta joka on myös täysin sopusoinnussa perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien kanssa.(129)

251. Kuten komissio on perustellusti todennut, kyseinen tuomioistuin voi tätä varten joutua itse konkreettisesti määrittelemään niiden poikkeustapausten luonteen ja ulottuvuuden, jotka oikeuttavat tekemään poikkeuksia suuren yleisön pääsystä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, vain siltä osin kuin tämä on tarpeen tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksien täysimääräiseksi suojelemiseksi.

252. Tästä määrittelemisestä, joka kansallisen tuomioistuimen on mahdollisesti tehtävä tulkitakseen direktiiviä 2015/849 perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien mukaisesti, totean ensinnäkin, että siinä on otettava huomioon, että olosuhteiden poikkeuksellisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti, kuten kyseisen direktiivin 30 artiklan 9 kohdan sanamuodostakin ilmenee.

253. Toiseksi tuomioistuimen on määrittelyä tehdessään otettava huomioon, että koska direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan säännöksessä säädetään yleissäännöstä tehtävästä poikkeuksesta eli poikkeuksesta, joka koskee suuren yleisön pääsyä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, sitä on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti tulkittava lähtökohtaisesti suppeasti.(130)

254. Kolmanneksi kansallisen tuomioistuimen on määrittelyn yhteydessä otettava huomioon poikkeus-sanan käytön tarkoittavan, että olosuhteiden, jotka voivat oikeuttaa poikkeuksen, on oltava epätavanomaisia ja niistä pitää aiheutua kohtuuton perusoikeuksien loukkaamisen riski.(131) Se, että kyseisessä säännöksessä mainitaan nimenomaisesti riskit, jotka koskevat perusoikeuskirjan 2, 3 ja 6 artiklassa suojattuja oikeuksia elämään, ruumiilliseen ja henkiseen koskemattomuuteen sekä turvallisuuteen, ohjeistaa, että perusoikeuksien loukkauksen on oltava hyvin vakava, jotta se oikeuttaisi poikkeuksen.
2.     Riskin käsite (toinen kysymys asiassa C-37/20)

255. Asiassa C-37/20 esitetty toinen kysymys koskee direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa säädettyä riskin käsitettä. Kysymys jakautuu kolmeen osaan.

256. Kysymyksen ensimmäisessä osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa tulkittava siten, että kohtuuttoman riskin olemassaolo on erillinen syy, jonka vuoksi on perusteltua tehdä poikkeus tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuudesta, vai onko vaatimus, jonka mukaan riskin on oltava kohtuuton, edellytys, jota sovelletaan riskeihin, jotka on mainittu erikseen kyseisessä säännöksessä, eli petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskiin.

257. Tämän kysymyksen taustalla on se ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuoma seikka, että direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan eri kieliversiot poikkeavat toisistaan ja että kyseisen direktiivin tietyissä kieliversioissa tämän säännöksen ja direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappaleen, jossa selitetään ja perustellaan direktiiviin 2015/849 tehty muutos, sanamuodot poikkeavat toisistaan.(132)

258. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jossakin kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei kuitenkaan voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. Unionin oikeuden säännöksiä on nimittäin tulkittava ja sovellettava yhtenäisesti ottaen huomioon kaikilla unionin kielillä laaditut versiot. Unionin oikeuden säädöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen lainsäädännön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on.(133)

259. Tämän ratkaisuehdotuksen 185–192 kohdassa esitetystä kuitenkin ilmenee, ettei poikkeamista tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevien tietojen julkisuudesta mahdollisesti oikeuta ainoastaan kohtuuton riski niissä seitsemässä riskioletustapauksessa, jotka mainitaan nimenomaisesti direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa, vaan kaikki kohtuuttomat riskit siitä, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksia poikkeustapauksissa loukataan.

260. Se, onko tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksien loukkaamisen kohtuuton riski olemassa, on arvioitava tapauskohtaisesti. Tämän arvioinnin on sisällettävä poikkeustapauksen yksityiskohtainen analyysi, ja sen on perustuttava kaikkien kyseisen konkreettisen tapauksen kannalta merkityksellisten seikkojen tarkasteluun.

261. Asiassa C-37/20 esittämänsä toisen kysymyksen toisessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa tulkittava siten, että sellaisen riskin olemassaoloa tai kohtuuttomuutta määritettäessä, jota tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin pääsyn rajoittaminen edellyttää, on otettava huomioon ainoastaan kyseisen tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan yhteydet oikeushenkilöön, jonka osalta suuren yleisön pääsyä tietoihin pyydetään rajoitettavaksi, vai onko otettava huomioon myös tämän tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan yhteydet muihin oikeushenkilöihin. Viimeksi mainitussa tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko otettava huomioon ainoastaan asema tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana vai kaikenlaiset yhteydet muihin oikeushenkilöihin. Jos kaikenlaiset yhteydet muihin oikeushenkilöihin on otettava huomioon, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, vaikuttaako yhteyden luonne riskin olemassaolon ja laajuuden arviointiin.

262. Korostettakoon tässä yhteydessä aluksi, että direktiivissä 2015/849 ei täsmennetä näitä seikkoja. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 260 kohdassa on korostettu, se, onko tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan perusoikeuksien kohtuuttoman loukkaamisen riski olemassa, on kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti arvioimalla olosuhteiden poikkeuksellisuutta ja varmistamalla tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan riittävä suojelu hänen perusoikeuksiensa kohtuuttomia loukkauksia vastaan.

263. Näin ollen on mahdollista, että joissakin tapauksissa tällaisen riittävän suojelun varmistamiseksi on otettava huomioon paitsi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan yhteydet kyseisen poikkeuspyynnön kohteena olevaan oikeushenkilöön, myös hänen yhteytensä muihin oikeushenkilöihin.

264. Tältä osin yhtäältä kuitenkin yhdyn komission näkemykseen, jonka mukaan arvioitaessa yhden tai useamman oikeushenkilön omistajalle ja edunsaajalle aiheutuvia riskejä, näiden yhteyksien on liityttävä olennaisesti kyseisen henkilön asemaan näiden oikeushenkilöiden omistajana ja edunsaajana, joten mitä tahansa muita yhteyksiä ei voida lähtökohtaisesti ottaa huomioon tarkastelussa.

265. Toisaalta on omistajan ja edunsaajan taikka oikeushenkilön, joka hakee poikkeusta tietojen julkisuudesta, tehtävänä osoittaa, että yhteydet, joita tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla on muihin kuin poikkeushakemuksen kohteena oleviin oikeushenkilöihin, ovat merkityksellisiä arvioitaessa hänen perusoikeuksiensa loukkaamisen kohtuutonta riskiä ja että näillä yhteyksillä voidaan perustella kohtuuttoman riskin olemassaoloa tai kohtuuttomuutta tai vahvistaa sitä. Tällainen todistustaakan jako,(134) jonka mukaan hakija on velvollinen osoittamaan poikkeuksen myöntämisen edellytyksinä olevien yhteyksien olemassaolon ja merkityksellisyyden, on välttämätön sen Itävallan hallituksen mainitseman tilanteen välttämiseksi, jossa jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset olisivat velvollisia tekemään viran puolesta kohtuuttoman laajoja tutkimuksia voidakseen sulkea pois tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksien loukkaamisen kohtuuttomat riskit.

266. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee asiassa C-37/20 esittämänsä toisen ennakkoratkaisukysymyksen kolmannessa osassa, onko direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa tulkittava siten, että poikkeus tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevien tietojen julkisuudesta voidaan myöntää, jos nämä tiedot ovat helposti kolmansien saatavilla muilla tiedonsaantikeinoilla.

267. Yhdyn tältä osin komission ja Itävallan hallituksen näkemykseen, jonka mukaan, kuten on jo todettu tämän ratkaisuehdotuksen 260 ja 262 kohdassa, direktiivissä 2015/849 velvoitetaan jäsenvaltiot huolehtimaan siitä, että poikkeuksia tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevien tietojen julkisuudesta myönnetään olosuhteiden poikkeuksellisuuden yksityiskohtaisen arvioinnin ja näiden tietojen ilmaisemisesta aiheutuvien riskien perusteella, joten tämän direktiivin 30 artiklan 9 kohtaa on tulkittava siten, että siinä suljetaan implisiittisesti pois se mahdollisuus, että tällainen poikkeus myönnettäisiin, jos nämä tiedot ovat helposti kolmansien saatavilla muilla tiedonsaantikeinoilla.
3.     Kohtuuttoman riskin toteen näyttämisen vaatimus (asiassa C-601/20 esitetyn toisen kysymyksen a kohta)

268. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C-601/20 esittämän toisen kysymyksen a kohta koskee vaatimuksia, joiden mukaisesti direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan mukaisen poikkeuksen perustelemiseksi on näytettävä toteen kohtuuttoman riskin ja poikkeustilanteen olemassaolo.

269. Ensinnäkin on todettava, ettei todistustaakan kuulumista tosiasialliselle omistajalle ja edunsaajalle ole kiistetty. On tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tehtävänä osoittaa rekisteriä pitävälle viranomaiselle tai organisaatiolle, että kyseisen direktiivin 30 artiklan 9 kohdan mukaisen poikkeuksen ehdot täyttyvät. Kyseistä viranomaista tai organisaatiota ei näin ollen voida pitää velvollisena suorittamaan omia, mahdollisesti kattavia tutkimuksiaan sen selvittämiseksi, onko kyse poikkeustilanteesta ja kohtuuttomasta riskistä. Sen on tukeuduttava seikkoihin, joita tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja esittää poikkeushakemuksensa tueksi.

270. Toiseksi katson näyttökynnyksestä, että tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan on osoitettava riittävällä todennäköisyydellä, että on olemassa kohtuuton riski hänen perusoikeuksiensa loukkaamisesta ja että kyse on poikkeustilanteesta.

271. Pelkkä etäinen tai hypoteettinen loukkaamisriski ei näin ollen riitä. Käsitys kohtuuttomasta riskistä ei myöskään voi olla subjektiivinen, vaan sen on perustuttava konkreettisiin, todellisiin ja kyseisellä hetkellä olemassa oleviin objektiivisiin seikkoihin. Tätä varten tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan on esitettävä konkreettisia, täsmällisiä ja merkittäviä todisteita perusoikeuksiensa loukkaamisen uhkista ja poikkeustilanteesta.
4.     Kohtuuttomuuden kriteeri (kolmas kysymys asiassa C-37/20)

272. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C-37/20 esittämä kolmas kysymys koskee riskin kohtuuttomuuden kriteeriä, joka oikeuttaa poikkeamaan tietojen julkisuudesta direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan nojalla.

273. Kyseinen tuomioistuin tiedustelee, mitä erilaisia etuja on otettava huomioon arvioitaessa, onko olemassa tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskeva kohtuuton riski, jonka vuoksi olisi direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan nojalla perusteltua poiketa kyseistä tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevien tietojen julkisuudesta. Se katsoo, että tällä kriteerillä viitataan yleisesti kahden yhtäläisesti suojelun arvoisen edun tasapainottamiseen, ja pohtii, mitä ristiriitaisia etuja on otettava huomioon sitä sovellettaessa. Sen mielestä ristiriidassa näyttäisivät olevan yhtäältä direktiivillä 2015/849 tavoiteltu avoimuus ja toisaalta tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan fyysisen, henkisen ja omistusoikeuteen liittyvän koskemattomuuden suojelu, johon pyritään estämällä yleinen riski ja/tai erityiset riskit, jotka mainitaan kyseisen direktiivin 30 artiklan 9 kohdassa. Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa viitataan kuitenkin myös yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin.

274. Tämän ratkaisuehdotuksen 138 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on todettu, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estäminen lisäämällä yritysten ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen avoimuutta on direktiivillä 2018/843 tehtyjen muutosten jälkeen käyttöön otetun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän ensisijainen tavoite. Tämä tavoite ei kuitenkaan liity suoraan perusoikeuksiin. Lisäksi on huomautettu, että kyseisten tietojen julkisuusperiaatteesta tehtäviin poikkeuksiin, joista säädetään direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdassa ja joita on siksi tulkittava suppeasti, pyritään saattamaan kohtuulliseen tasapainoon mainittu tavoite, jonka merkitys, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 38–48, 144 ja 189 kohdassa on mainittu, liittyy perustuslaillisiin vaatimuksiin, ja tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeudet; tämä ilmaistaan nimenomaisesti myös direktiivin 2018/843 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa. Tämän ratkaisuehdotuksen 188 ja 250 kohdassa mainituista oikeuskäytännössä vahvistetuista periaatteista ilmenee lisäksi, ettei direktiivin 2015/849 tulkinta saa olla ristiriidassa perusoikeuskirjan mukaisten perusoikeuksien kanssa.

275. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut ”erilaisten etujen” tasapainottamiseen, mutta mielestäni tarkastelun lähtökohdaksi kannattaa mieluummin ottaa julkisuutta koskevasta yleisperiaatteesta tehtävät poikkeukset, joilla pyritään estämään tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan perusoikeuksien loukkaukset, joihin tällainen julkisuus voi poikkeustapauksissa johtaa. Poikkeusta koskevaa hakemusta arvioivien kansallisten viranomaisten tehtävänä on näin ollen tarkistaa, onko kyseessä poikkeustapaus, jossa tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja altistuu kohtuuttomalle riskille siitä, että hänen yhtä tai useampaa perusoikeuskirjan mukaista perusoikeuttaan loukataan.

276. Syyt, joiden vuoksi on perusteltua julkistaa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, selostetaan direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30 ja 31 perustelukappaleessa, ja ne on mainittu tämän ratkaisuehdotuksen 139–142 kohdassa. Ne liittyvät muun muassa ensinnäkin kansalaisyhteiskunnan parempiin mahdollisuuksiin tutkia tietoja, mikä parantaa osaltaan luottamusta liiketoimien ja rahoitusjärjestelmän rehellisyyteen, toiseksi siihen, että tietojen julkisuus voi auttaa torjumaan yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden sekä oikeudellisten järjestelyjen väärinkäyttöä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, sekä kolmanneksi siihen, että finanssilaitosten sekä tällaisten rikosten torjuntaan osallistuvien viranomaisten on helpompi saada tiedot ajallaan ja tehokkaasti.

277. Lisäksi olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 220 ja 221 kohdassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että vaikuttaa perustellulta velvoittaa luonnolliset henkilöt, jotka päättävät harjoittaa liiketoimintaa tosiasiallisina omistajina ja edunsaajina yhtiöissä ja muissa oikeushenkilöissä, asettamaan saataville tietyt tiedot, joiden avulla heidät voidaan tunnistaa tosiasiallisiksi omistajiksi ja edunsaajiksi näissä oikeushenkilöissä, erityisesti sen vuoksi, että he ovat tietoisia tästä velvoitteesta päättäessään osallistua tällaiseen toimintaan.(135)

278. Direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohtaa sovellettaessa tehtävästä arvioinnista on kuitenkin todettava, että vaikka edellä esitetystä seuraa, että kyseisen säännöksen mukaisesti suoritettavassa vertailussa yleisön intressi siihen, että heillä on pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, on yleisperiaatteena ensisijainen, on kuitenkin nimenomaisesti säädetty, että saattaa olla erityisiä tilanteita, joissa kyseiseen henkilöön konkreettisesti liittyvät huomattavan tärkeät ja perustellut syyt oikeuttavat poikkeuksellisesti rajoittamaan yleisön pääsyä häntä koskeviin tietoihin, jottei häntä asetettaisi alttiiksi perusoikeuksien loukkaamisen kohtuuttomalle riskille.(136)

279. Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on mielestäni vastattava, että arvioitaessa tosiasialliselle omistajalle ja edunsaajalle aiheutuvan kohtuuttoman riskin olemassaoloa, jonka vuoksi on direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan mukaisesti perusteltua poiketa häntä koskevien tietojen julkisuudesta, on otettava huomioon yhtäältä kyseisessä säännöksessä mainitut erityiset riskit sekä asianomaisen henkilön perusoikeudet, erityisesti perusoikeuskirjan 7 artiklassa suojattu oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa suojattu oikeus henkilötietojen suojaan, ja toisaalta suuren yleisön ja koko yhteiskunnan intressi siihen, että julkistamalla tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilöllisyys voidaan estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen.

IV     Ratkaisuehdotus

280. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal d’arrondissement de Luxembourgin (piirituomioistuin, Luxemburg) asioissa C-37/20 ja C-602/20 esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/843, 30 artiklan 5 kohdan toinen alakohta on pätemätön siltä osin kuin siinä säädetään pääsyn sallimisesta suurelle yleisölle ”vähintään” mainittuihin tietoihin ja siten suuren yleisön pääsystä muihin kuin samassa alakohdassa mainittuihin tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin.
2)      Direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 5 kohdan kolmas alakohta on pätemätön.
3)      Direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 5 a kohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on taattava, että tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekistereitä pitävät kansalliset organisaatiot tai viranomaiset tunnistavat kyseiseen rekisteriin tutustuvat henkilöt.
4)      Direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 9 kohta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan ja erityisesti sen 52 artiklan 1 kohdan kanssa ja tulkittuna siten, että jäsenvaltioilla ei ole ainoastaan mahdollisuus säätää poikkeuksista, joilla rajoitetaan suuren yleisön pääsyä yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tietoihin, jotka sisältyvät tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien kansallisiin rekistereihin, vaan velvollisuus säätää niistä ja myöntää niitä, kun tietoihin pääsy saattaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan poikkeustapauksissa alttiiksi kohtuuttomalle riskille siitä, että hänen perusoikeuskirjan mukaisia perusoikeuksiaan loukataan, on pätevä.
5)      Asiassa C-601/20 esitetyn ensimmäisen kysymyksen ja toisen kysymyksen b kohdan tarkastelussa ei ole ilmennyt muita direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 5 ja 9 kohdan pätevyyteen vaikuttavia seikkoja.
6)      Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) V luvun säännöksiä on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä rekisterille, joka on osittain yleisön jäsenten saatavilla siten, ettei heidän tarvitse osoittaa oikeutettua etua, ja riippumatta heidän sijainnistaan. Tästä rekisteristä voidaan kyseisen asetuksen 49 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaisesti kuitenkin tehdä siirtoja ainoastaan, jos laissa säädetyt rekisterin käytön edellytykset täyttyvät, ja kunhan käyttö ei koske rekisteriä kokonaisuudessaan.
7)      Direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 9 kohtaa on tulkittava siten, että on jäsenvaltioiden tehtävänä määritellä kansallisessa lainsäädännössään tilanteet, jotka ovat tässä säännöksessä tarkoitettuja poikkeustapauksia. Koska direktiivi ei sisällä täydentävää säännöstä siitä, missä muodossa jäsenvaltioiden pitäisi määritellä tämä käsite, mikään ei estä niitä määrittelemästä poikkeustapauksia viittaamalla kyseisessä säännöksessä jo mainittuihin tilanteisiin, kunhan tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksia kyetään suojelemaan kohtuuttomilta loukkauksilta, kun direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kansallinen tuomioistuin voi tätä varten joutua itse konkreettisesti määrittelemään niiden poikkeustapausten luonteen ja ulottuvuuden, jotka oikeuttavat tekemään poikkeuksia suuren yleisön pääsyyn tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, vain siltä osin kuin tämä on tarpeen tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien perusoikeuksien täysimääräiseksi suojelemiseksi. Määrittelyssä on otettava huomioon ensinnäkin, että olosuhteiden poikkeuksellisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti, ja toiseksi, että yleissäännöstä tehtävää poikkeusta koskevaa säännöstä on lähtökohtaisesti tulkittava suppeasti, ja kolmanneksi, että olosuhteiden, jotka voivat oikeuttaa poikkeuksen, on oltava epätavanomaisia ja niistä pitää aiheutua kohtuuton perusoikeuksien loukkaamisen riski.
8)      Direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 9 kohtaa on tulkittava siten, että riskin kohtuuttomuutta koskeva vaatimus on edellytys, jota sovelletaan kyseisessä säännöksessä erikseen mainittuihin riskeihin, eli petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskiin, sekä kaikkiin tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan perusoikeuksien loukkauksiin, joiden vuoksi on perusteltua tehdä poikkeus suuren yleisön pääsystä häntä koskeviin tietoihin. Tällaisen riskin olemassaolo tai kohtuuttomuus voidaan tarvittaessa määrittää siten, että otetaan huomioon yhteydet, joita kyseisellä tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla on tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana yhtiöihin, muihin oikeushenkilöihin taikka sellaiseen trustiin tai oikeudelliseen järjestelyyn, jolla on vastaavanlainen rakenne tai vastaavanlaiset tehtävät kuin trusteilla, jotka ovat muita yhtiöitä kuin se, jonka osalta pyydetään tekemään poikkeus suuren yleisön pääsystä häntä koskeviin tietoihin. On kuitenkin tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan taikka oikeushenkilön, joka hakee poikkeusta tietojen julkisuudesta, tehtävänä osoittaa, että nämä yhteydet ovat merkityksellisiä arvioitaessa kyseisen tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan perusoikeuksien loukkaamisen kohtuutonta riskiä. Kyseisessä 30 artiklan 9 kohdassa suljetaan implisiittisesti pois se mahdollisuus, että tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevien tietojen julkisuudesta voitaisiin myöntää poikkeus, jos nämä tiedot ovat helposti kolmansien saatavilla muilla tiedonsaantikeinoilla.
9)      On kyseisen tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tehtävänä näyttää toteen sellaisten kohtuuttoman riskin ja poikkeustilanteen olemassaolo, jotka oikeuttavat tekemään direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 9 kohdan mukaisen poikkeuksen. Tätä varten tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan on osoitettava riittävällä todennäköisyydellä, että on olemassa kohtuuton riski hänen perusoikeuksiensa loukkaamisesta ja että kyse on poikkeustilanteesta, ja hänen on esitettävä konkreettisia, täsmällisiä ja merkittäviä todisteita perusoikeuksiensa loukkaamisen uhkista ja poikkeustilanteesta.
10)      Arvioitaessa tosiasialliselle omistajalle ja edunsaajalle aiheutuvan sellaisen kohtuuttoman riskin olemassaoloa, jonka vuoksi on direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 9 kohdan mukaisesti perusteltua poiketa häntä koskevien tietojen julkisuudesta, on otettava huomioon yhtäältä kyseisessä säännöksessä mainitut erityiset riskit sekä asianomaisen henkilön perusoikeudet, erityisesti perusoikeuskirjan 7 artiklassa suojattu oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa suojattu oikeus henkilötietojen suojaan, ja toisaalta suuren yleisön ja koko yhteiskunnan intressi siihen, että julkistamalla tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien henkilöllisyys voidaan estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen.

1      Alkuperäinen kieli: ranska.

2      Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2015, L 141, p. 73).

3      Direktiivin (EU) 2015/849 muuttamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 156, s. 43).

4      Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1, jäljempänä yleinen tietosuoja-asetus).

5      Kyseisen 3 artiklan 6 kohdan a alakohdan i alakohdassa säädetään seuraavaa: ”Osoituksena suorasta omistuksesta on se, että luonnollisella henkilöllä on 25 prosentin ja yhden osakkeen osakkeenomistus tai yli 25 prosentin omistusosuus asiakkaasta. Osoituksena välillisestä omistuksesta on se, että yhteisöllä, joka on yhden tai useamman luonnollisen henkilön määräysvallassa, taikka useilla yhteisöillä, jotka ovat saman yhden tai useamman luonnollisen henkilön määräysvallassa, on 25 prosentin ja yhden osakkeen osakkeenomistus tai yli 25 prosentin omistusosuus asiakkaasta.” 

6      Direktiivin 2015/849 30 artiklan alkuperäisen version 1–7, 9 ja 10 kohtaa on muutettu tai ne on suorastaan korvattu direktiivin 2018/843 1 artiklan 15 kohdalla, jolla 30 artiklaan on myös lisätty 5 a kohta.

7      Tätä artiklaa on muutettu vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annetun direktiivin 2009/138/EY (Solvenssi II), rahoitusvälineiden markkinoista annetun direktiivin 2014/65/EU sekä rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 muuttamisesta 18.12.2019 annetulla direktiivillä (EU) 2019/2177 (EUVL 2019, L 334, s. 155).

8      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kauppaoikeudellisten asioiden jaoston puheenjohtajana toimivalla tuomarilla on vireillä menettely, joka koskee kyseisten muiden yhtiöiden osalta tehtyjä epääviä päätöksiä. 

9      Bobbio, N., Il futuro della democrazia, Einaudi, Torino, s. 76.

10      Ks. myös SEUT 298 artiklan 1 kohta sekä perusoikeuskirjan 42 artikla.

11      Ks. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun asetuksen N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) johdanto-osan toinen perustelukappale ja tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C-57/16 P, EU:C:2018:660, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

12      Tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662, 68 kohta). Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin näissä asioissa esittämä ratkaisuehdotus (EU:C:2010:353, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

13      Ks. tuomio 18.7.2017, komissio v. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

14      Ks. mm. tuomion 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662) 75 kohta. 

15      Tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C-78/18, EU:C:2020:476).

16      Tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C-78/18, EU:C:2020:476, 79 kohta).

17      Tältä osin ks. julkisasiamies Richard de la Tourin ratkaisuehdotus Ecotex BULGARIA (C-544/19, EU:C:2020:931, 46 kohta). 

18      Ks. direktiivin 2018/843 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale. 

19      Jäsenvaltiot voivat tässä tarkoituksessa käyttää keskustietokantaa, johon kerätään tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, taikka kaupparekisteriä tai muuta keskitettyä rekisteriä.

20      Erityissäännöistä, jotka koskevat tietoja trustien ja oikeudellisten järjestelyjen, joilla on vastaavanlainen rakenne tai vastaavanlaiset tehtävät kuin trusteilla, tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista, säädetään direktiivin 2015/849 31 artiklassa.

21      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuuden ansiosta kansalaisyhteiskunnalla, esimerkiksi lehdistöllä tai kansalaisjärjestöillä, on paremmat mahdollisuudet tutkia tietoja, mikä parantaa osaltaan luottamusta liiketoimien ja rahoitusjärjestelmän eheyteen. Tämä voi myös auttaa torjumaan yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden sekä oikeudellisten järjestelyjen väärinkäyttöä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen paitsi siksi, että se helpottaa tutkimuksia, myös maineeseen liittyvistä syistä, kun tosiasialliset omistajat ja edunsaajat olisivat kaikkien niiden tiedossa, jotka suorittavat liiketoimia. Tietojen julkisuuden ansiosta finanssilaitosten sekä tällaisten rikosten torjuntaan osallistuvien viranomaisten, myös kolmansien maiden viranomaisten, on helpompi saada tiedot ajallaan ja tehokkaasti. Näiden tietojen julkisuus auttaisi myös rahanpesun, siihen liittyvien esirikosten ja terrorismin rahoituksen tutkinnassa.” 

22      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Sijoittajien ja suuren yleisön luottamus rahoitusmarkkinoihin riippuu suurelta osin siitä, onko käytössä täsmällinen julkistamisjärjestelmä, joka takaa yritysten tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia ja määräysvaltarakenteita koskevien tietojen avoimuuden. Tämä koskee erityisesti sellaisia hallinnointi- ja ohjausjärjestelmiä, joille on ominaista keskitetty omistajuus, kuten unionin hallinnointi- ja ohjausjärjestelmässä. Yhtäältä suursijoittajat, joilla on merkittävät ääni- ja kassavirtaoikeudet, voivat edistää pitkän aikavälin kasvua ja vakaata menestystä. Toisaalta määräysvaltaa käyttävillä tosiasiallisilla omistajilla ja edunsaajilla, joilla on suuri osa äänioikeuksista, voi olla kannustimia ohjata yrityksen varoja sivuun ja mahdollisuus saavuttaa henkilökohtaista etua vähemmistösijoittajien kustannuksella. Rahoitusmarkkinoihin kohdistuvan luottamuksen mahdollista kasvua olisi pidettävä myönteisenä sivuvaikutuksena eikä avoimuuden lisäämisen tavoitteena, joka puolestaan on sellaisen ympäristön luominen, jossa vähemmän todennäköisesti esiintyy rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.” 

23      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 32 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Sijoittajien ja suuren yleisön luottamus rahoitusmarkkinoihin riippuu suurelta osin siitä, onko käytössä täsmällinen julkistamisjärjestelmä, joka takaa yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden sekä tietyntyyppisten trustien ja vastaavanlaisten oikeudellisten järjestelyjen tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia ja määräysvaltarakenteita koskevien tietojen avoimuuden. Sen vuoksi jäsenvaltioiden olisi sallittava pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin riittävän yhdenmukaisella ja koordinoidulla tavalla ottamalla käyttöön yleisön tiedonsaantia koskevat selkeät säännöt, jotta kolmannet osapuolet voivat kaikkialla unionissa varmistaa, ketkä ovat yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden sekä tietyntyyppisten trustien ja vastaavanlaisten oikeudellisten järjestelyjen tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia.” 

24      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Sen vuoksi jäsenvaltioiden olisi sallittava pääsy yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin riittävän yhdenmukaisella ja koordinoidulla tavalla sellaisten keskitettyjen rekistereiden kautta, joihin on koottu tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot, ottamalla käyttöön yleisön tiedonsaantia koskeva selkeä sääntö, jotta kolmannet osapuolet voivat kaikkialla unionissa varmistaa, ketkä ovat yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia.”

25      Ks. direktiivin 2018/843 johdanto-osan 31 perustelukappale, joka on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 23, erityisesti sen viimeinen virke.

26      Ibidem.

27      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 34 perustelukappaleen ensimmäisen virkkeen mukaisesti ”kaikissa tapauksissa eli sekä yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden että trustien ja vastaavanlaisten oikeudellisten järjestelyjen ollessa kyseessä olisi pyrittävä saattamaan kohtuulliseen tasapainoon yhtäältä yleisen edun mukainen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuminen ja toisaalta rekisteröityjen perusoikeudet”.

28      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Oikeasuhteisen ja tasapuolisen lähestymistavan varmistamiseksi ja yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien takaamiseksi jäsenvaltioiden olisi voitava säätää myös poikkeuksista, joita sovelletaan poikkeuksellisissa olosuhteissa tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkistamiseen rekistereiden kautta ja tällaisiin tietoihin pääsyyn, kun tietojen julkistaminen saattaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille. Jäsenvaltioiden olisi myös voitava edellyttää sähköistä kirjautumista rekisteristä tietoja pyytävän henkilön tunnistamiseksi sekä rekisterin tietoihin tutustumisesta perittävän maksun suorittamista.” 

29      Ks. vastaavasti tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 110 kohta). Ks. myös tuomio 29.6.2010, komissio v. Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, 56 kohta). 

30      On nimittäin niin, että yleisen tietosuoja-asetuksen ”alaista” on oltava henkilötietojen käsittely eikä direktiivi sinänsä. Totean lisäksi, että sanaa ”soumis” käytettiin myös 41 artiklan alkuperäisessä sanamuodossa, joka sisältyi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31).

31      Yleisen tietosuoja-asetuksen ja edellä mainittujen kahden direktiivin välillä ei myöskään ole erityissäädöksen ja yleissäädöksen suhdetta toisin kuin mahdollisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja muiden direktiivien välillä (ks. mm. yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 173 perustelukappale ja 95 artikla). 

32      Ks. vastaavasti mm. direktiivin 95/46 6 ja 7 artiklan osalta tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 40 kohta). Hyvin tuore analyysi yleisen tietosuoja-asetuksen ulottuvuudesta, ks. julkisasiamies Richard de la Tourin ratkaisuehdotus Facebook Ireland (C-319/20, EU:C:2021:979, 50–52 kohta).

33      Ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Facebook Ireland ja Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, 170 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34      Ks. tuomio 16.7.2020, Facebook Ireland ja Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, 172 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35      Ks. vastaavasti tuomio 6.10.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 122 kohta). 

36      Ks. vastaavasti tuomio 6.10.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 124 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

37      Ks. tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), (C-78/18, EU:C:2020:476, 122 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

38      Puuttumisen vakavuuden määrittäminen on tarpeen, koska oikeuskäytännössä on tunnustettu, että arvioitaessa suhteellisuusperiaatteen noudattamista on suhteutettava toisiinsa kyseisten oikeuksien rajoittamiseen sisältyvän puuttumisen vakavuus ja kyseisen rajoituksen yleisen edun mukaisen tavoitteen tärkeys. Tältä osin ks. mm. tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:788, 55 kohta) ja tuomio 2.3.2021, Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C-746/18, EU:C:2021:152, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Yksityiskohtaisemmin ks. tämän ratkaisuehdotuksen 152 ja 153 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.

39      Ks. mm. 26.7.2017 annettu unionin tuomioistuimen lausunto 1/15 (EU:C:2017:592, 122 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

40      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 34 kohta). Tältä osin ks. myös henkilötietojen määritelmä yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa.

41      Tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

42      Ks. tuomio 6.10.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 115 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

43      Ks. vastaavasti tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662, 58 kohta). 

44      Ks. vastaavasti lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

45      Lisäksi yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti käsittelyllä tarkoitetaan muun muassa tietojen luovuttamista ”levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville”. 

46      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 35 kohta) ja tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 101 kohta). 

47      Ks. vastaavasti tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 101 kohta), jossa on kuitenkin kyse rikostuomioihin ja rikoksiin liittyvistä henkilötiedoista, joita koskevat yleisen tietosuoja-asetuksen 10 artiklan mukaiset erityistakeet. 

48      Ks. vastaavasti tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:788, 51 kohta). Ks. myös tuomio 16.7.2020, Facebook Ireland ja Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, 171 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

49      Yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tältä osin ks. myös vastaavasti julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus SS (Henkilötietojen käsittely verotusta varten) (C-175/20, EU:C:2021:690, 45 kohta). 

50      Ks. analyysi asiasta, jossa niiden henkilöiden lukumäärä, jotka saattoivat olla puuttumisen kohteena, on rajattu, julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:300, 34 kohta). 

51      Tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuusjärjestelmän yleisen edun mukaisesta tavoitteesta ks. tarkemmin tämän ratkaisuehdotuksen 137 kohta ja sitä seuraavat kohdat. 

52      Unionin tuomioistuin on jo useamman kerran käsitellyt henkilötietojen luovuttamista yleisölle. Jo mainittujen tuomion 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662), tuomion 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197) ja tuomion 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504) lisäksi vireillä on samantapainen asia (C-184/20, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija), joka koskee kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään sidonnaisuusilmoituksiin sisältyvien henkilötietojen julkaisemisesta internetissä eturistiriitojen ja korruption ehkäisemiseksi julkisella sektorilla (ks. julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus kyseisessä asiassa (EU:C:2021:991)).

53      Ks. ratkaisuehdotukseni Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C-746/18, EU:C:2020:18, 79 kohta). 

54      Ks. vastaavasti julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:300, 35 kohta).

55      Ks. tältä osin ja vastaavasti julkisasiamies Cruz Villalónin näkemykset ratkaisuehdotuksessa Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2013:845, 64, 65 ja 74 kohta).

56      Ks. vastaavasti tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:788, 60 kohdan loppuosa). 

57      Ks. vastaavasti tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:788, 60 kohdan loppuosa).

58      Tältä osin huomautan, että yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa säädetään sellaisten henkilötietojen käsittelyä koskevista erityissäännöistä, joista ilmenee rotu tai etninen alkuperä, poliittisia mielipiteitä, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys sekä geneettisten tietojen käsittelyä, biometristen tietojen käsittelyä henkilön yksiselitteistä tunnistamista varten tai terveyttä koskevien tietojen taikka luonnollisen henkilön seksuaalista käyttäytymistä ja suuntautumista koskevien tietojen käsittelyä. 

59      Tätä kysymystä tarkastellaan tämän ratkaisuehdotuksen 114 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.

60      Ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.6.2006, Lupsa v. Romania, (CE:ECHR:2006:0608JUD001033704, 32 ja 33 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.12.2020, Piskìn v. Turkki (CE:ECHR:2020:1215JUD00333991, 206 kohta). Tarpeesta tulkita perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa oleva ilmaisu ”ainoastaan lailla” samalla tavoin kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ks. julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus WebMindLicenses (C-419/14, EU:C:2015:606, 134–143 kohta).

61      Ks. mm. tuomio 16.7.2020, Facebook Ireland ja Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, 175 kohta); tuomio 8.9.2020, Recorded Artists Actors Performers (C-265/19, EU:C:2020:677, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 6.10.2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, 65 kohta). 

62      Ks. tuomio 17.12.2015, WebMindLicenses (C-419/14, EU:C:2015:832, 81 kohta). 

63      Henkilötietojen käsittelyn läpinäkyvyyden vaatimuksesta säädetään nimenomaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee sen asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen a kohdassa.

64      Ks. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 160 kohta). 

65      Lisäksi on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Tästä ks. jäljempänä 165 kohta. 

66      Ks., a contrario, tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C-482/17, EU:C:2019:1035, 135 kohta).

67      Lähitulevaisuudessa esitettävässä ratkaisuehdotuksessani Ligue des droits humains (C-817/19) on vastaavanlainen tilanne.

68      Ks. yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 40 perustelukappale.

69      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisen käsittelyn lainmukaisuuden asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen a kohdassa.

70      Ks. mm. tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

71      Ks. vastaavasti yhtiörekisteriä pitävästä viranomaisesta tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 42 kohta). 

72      Ks. tältä osin myös tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 99 kohdan viimeinen virke). 

73      Ks. tältä osin tarkemmin tämän ratkaisuehdotuksen 137 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

74      Ks. nimenomaisesti tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 103 ja 104 kohta). Myös tuomioon 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197) johtanut asia liittyi sivullisten pääsyyn henkilötietoja sisältävään rekisteriin. 

75      Julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus Facebook Ireland ja Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, 272 kohta).

76      Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien keskeisen sisällön kunnioittamista tarkastellaan laajemmin lähitulevaisuudessa esitettävässä ratkaisuehdotuksessani Ligue des droits humains (C-817/19). 

77      Ks. vastaavasti lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 150 kohta).

78      Ks. vastaavasti lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 150 kohta). 

79      Nämä johdanto-osan perustelukappaleet on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteissä 21–24 ja 27 sekä 161, 181, 184, 204 ja 212 kohdassa. 

80      Ks. direktiivin 2018/843 johdanto-osan 31 perustelukappale, joka on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 23, ja etenkin sen viimeinen virke. 

81      Ks. direktiivin 2018/843 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen loppuosa.

82      Tämä on nimittäin osa kansainvälistä kehitystä, jolla lisätään taloudellisen ja rahoitusympäristön yleistä avoimuutta. Ks. komission ehdotus direktiiviksi 2018/843 (COM(2016) 450 final, s. 4). Ks. myös direktiivin 2018/843 johdanto-osan neljäs perustelukappale.

83      Ks. vastaavasti tuomio 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar (C-212/11, EU:C:2013:270, 62 ja 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 10.3.2016, Safe Interenvíos (C-235/14, EU:C:2016:154, 102 kohta). Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta ks. myös tuomio 31.5.2018, Zheng (C-190/17, EU:C:2018:357, 38 kohta).

84      Ks. tuomio 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar (C-212/11, EU:C:2013:270, 64 kohta) ja tuomio 10.3.2016, Safe Interenvíos (C-235/14, EU:C:2016:154, 102 kohta).

85      Tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:788, 56 ja 57 kohta); tuomio 6.10.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 140 kohta) ja tuomio 2.3.2021, Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C-746/18, EU:C:2021:152, 35 kohta). Ks. myös lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 149 kohta). 

86      Ks. mm. tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

87      Tämä tuodaan lisäksi esiin direktiivin 2018/843 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa, jonka mukaisesti ”rahanpesua ja terrorismin rahoitusta ei voida estää tehokkaasti, ellei ympäristö hankaloita rikollisten pyrkimyksiä suojata rahavaransa läpinäkymättömien rakenteiden avulla”. 

88      Ks. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 140 kohta) ja tuomio 6.10.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 130 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

89      Ks. vastaavasti tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 109 ja 110 kohta). Ks. myös julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2021:991, 54 kohta).

90      Ks. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 140 kohta) ja tuomio 26.7.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 130 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.) 

91      Ks. vastaavasti tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal, C-207/16, EU:C:2018:788, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 26.7.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 131 kohta) ja tuomio 2.3.2021, Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C-746/18, EU:C:2021:152, 32 kohta).

92      Ks. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 141 kohta) ja tuomio 26.7.2020, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 132 kohta). 

93      Ks. vastaavasti mm. tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238, 57 kohta). Vaatimuksesta, jonka mukaan tietojen luokat, joita saatavuustoimenpide koskee, on rajattava tavoitellun päämäärän kannalta täysin välttämättömään, ks. viimeksi tuomio 2.3.2021 Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C-746/18, EU:C:2021:152, 38 kohta). 

94      Ks. vastaavasti tuomio 11.12.2019, Asociaţia de Proprietari bloc M5A-ScaraA (C-708/18, EU:C:2019:1064, 48 kohta). Ks. myös julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2021:991, 64 kohta). 

95      Ks. vastaavasti mm. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 154 kohta).

96      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa todetaan myös seuraavaa: ”Jäsenvaltiot voivat säätää, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen osalta keskitettyyn rekisteriin sisällytetään kansalaisuutta koskevia tietoja, etenkin kun on kyse ulkomaisista tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista. Rekisteröintimenettelyjen helpottamiseksi ja sen vuoksi, että valtaosa tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista on keskitettyä rekisteriä ylläpitävän valtion kansalaisia, jäsenvaltiot voivat olettaa tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan olevan maansa kansalaisia, jos rekisterissä ei ole päinvastaista merkintää.”

97      Huomautan tältä osin, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen c kohdassa Luxemburgin lainsäädäntöön jäsenvaltioille kyseisen 30 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa jätettyä harkintavaltaa sovellettaessa lisätyistä tiedoista, jotka koskevat tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan täydellistä syntymäaikaa syntymäpäivineen ja hänen syntymäpaikkaansa. Sovim on huomautuksissaan myös kyseenalaistanut näiden tietojen lisäämisen tarpeellisuuden.

98      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteet 22–25. 

99      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteissä 22–24 esitetyt direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30–32 perustelukappale.

100      Terminologiasta ks. julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2021:991, alaviite 49). 

101      Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 48 kohta. 

102      Mielestäni kyseisen rikollisen toiminnan tutkimisesta ja syytteeseenpanosta vastaavat toimivaltaiset viranomaiset eivät yksin kykene saavuttamaan tätä estämistavoitetta. En siis ole samaa mieltä Euroopan tietosuojavaltuutetun kanssa, joka istunnossa viittasi tässä yhteydessä tuomion 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk ym. (C-465/00, C-138/01 ja C-139/01, EU:C:2003:294) 88 kohtaan. 

103      Asiakirja SWD(2016) 223 final, 5.7.2016 (ks. erityisesti s. 99–104).

104      Asiakirja COM(2016) 450 final, 5.7.2016. 

105      Toinen mahdollisuus, jota ei ilmeisesti harkittu (ainakaan se ei käy ilmi käytettävissä olevista asiakirjoista), olisi voinut olla rekisteriin tutustumisen edellyttämän ”oikeutetun edun” määritteleminen unionin tasolla. Jos ei oteta huomioon käsitteen määrittelyvaikeuksia ja yhä olemassa olevaa riskiä, että rekisteriä pitävät viranomaiset tai organisaatiot tulkitsevat tai soveltavat käsitettä eri tavoin eri jäsenvaltioissa, on kuitenkin selvää, että kaikenlainen edun osoittaminen edellytyksenä rekisteriin pääsylle on tämän pääsyn este ja voi siten hidastaa tietoihin tutustumista ja tehdä siitä vähemmän tehokasta. 

106      Direktiivin 2018/843 johdanto-osan 25 perustelukappaleen mukaan ”rikollisten jäljittämisessä on tärkeää, että tiedot tosiasiallisesta omistajasta ja edunsaajasta ovat tarkat ja ajantasaiset, sillä rikolliset saattavat salata henkilöllisyytensä yritysrakenteen taakse”.

107      Mielestäni viittaamalla tähän säännökseen vastataan väitteisiin, jotka sisältyvät Sovimin esittämiin huomautuksiin kyseisen julkisuusjärjestelmän ristiriitaisuudesta, joka johtuu yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdasta johtuvasta avoimuusvelvollisuudesta, saman asetuksen 14 artiklasta johtuvien vaatimusten kanssa.

108      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 29.

109      Ks. tuomio 29.7.2019, Pelham ym. (C-476/17, EU:C:2019:624, 79 kohta); tuomio 29.7.2019, Spiegel Online (C-516/17, EU:C:2019:625, 20 kohta) ja tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym. (C-798/18 ja C-799/18, EU:C:2021:280, 31 kohta).

110      Ks. tekijänoikeuden ja lähioikeuksien tiettyjen piirteiden yhdenmukaistamisesta tietoyhteiskunnassa 22.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/29/EY (EYVL 2001, L 167, s. 10) 5 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista poikkeuksista ja rajoituksista tuomio 29.7.2019, Spiegel Online (C-516/17, EU:C:2019:625, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

111      Ks. tuomio 29.7.2019, Spiegel Online (C-516/17, EU:C:2019:625, 52 kohta oikeustapausviittauksineen) ja tuomio 27.3.2014, UPC Telekabel Wien (C-314/12, EU:C:2014:192, 46 kohta oikeustapausviittauksineen).

112      Sama kysymys esitetään myös yleisen tietosuoja-asetuksen 25 artiklan 2 kohdan osalta saman kolmannen kysymyksen e kohdan kolmannessa luetelmakohdassa.

113      Asiassa C-601/20 esittämänsä kolmannen kysymyksen b kohdassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo myös esiin sen, ettei suuri yleisö ole rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaava elin. Viittaan tässä toteamuksiini tämän ratkaisuehdotuksen 169 kohdassa.

114      Ks. mm. tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet) (C-439/19, EU:C:2021:504, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 41 kohta). 

115      Tältä osin ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotuksen SS (Henkilötietojen käsittely verotusta varten) (C-175/20, EU:C:2021:690) 44 kohta, jossa viitataan tuomioon 29.7.2019, Fashion ID (C-40/17, EU:C:2019:629, erityisesti 72–74 kohta).

116      Ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus SS (Henkilötietojen käsittely verotusta varten) (C-175/20, EU:C:2021:690, 44 kohta), jossa viitataan tuomioon 29.7.2019, Fashion ID (C-40/17, EU:C:2019:629, erityisesti 72–74 kohta). Tältä osin ks. myös tuomio 10.7.2018, Jehovan todistajat (C-25/17, EU:C:2018:551, 65 kohta).

117      Ks. vastaavasti julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus SS (Henkilötietojen käsittely verotusta varten) (C-175/20, EU:C:2021:690, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

118      Ks. vastaavasti julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus SS (Henkilötietojen käsittely verotusta varten) (C-175/20, EU:C:2021:690, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

119      Tuomio 29.7.2019, Fashion ID (C-40/17, EU:C:2019:629, erityisesti 72–74 kohta). Ks. myös julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus SS (Henkilötietojen käsittely verotusta varten) (C-175/20, EU:C:2021:690, 44 kohta).

120      Mielestäni tämän vastauksen jälkeen ei ole tarpeen vastata asiassa C-601/20 esitetyn kolmannen kysymyksen e kohdan ensimmäiseen luetelmakohtaan.

121      Tältä osin totean Sovimin vahvistaneen huomautuksissaan, että lehdistössä on hiljattain julkaistu artikkeleita, joissa on tuotu esiin tietoturvapuutteita, jotka ovat johtuneet siitä, ettei LBR ole ottanut käyttöön asianmukaisia teknisiä ja organisatorisia toimenpiteitä. Sovimin mukaan puutteet ovat mahdollistaneet Luxemburgin tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin sisältämien tietojen luvattomat käsittelyt. Etenkin tietojen kopiointi rekisterin tietokannasta on mahdollistanut hakujen tekemisen paitsi yritysten nimien, myös tosiasiallisen omistajien ja edunsaajien nimien perusteella.

122      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 58 kohta). 

123      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 59 kohta). 

124      Sovim on huomautuksissaan tuonut esiin tämän seikan viittaamalla vastaavasti tuomioon 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238, ks. erityisesti 58 kohta). 

125      Ks. direktiivin 2018/843 johdanto-osan 36 perustelukappale, joka on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 29. 

126      Tämä seikka erottaa käsiteltävän asian olennaisella tavalla tilanteesta, jota unionin tuomioistuin on tarkastellut tuomiossa 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238).

127      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 59 kohta). 

128      Myös tämä seikka erottaa käsiteltävän asian olennaisella tavalla tilanteesta, jota unionin tuomioistuin on tarkastellut tuomiossa 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238). 

129      Ks. tuomio 29.7.2019, Spiegel Online (C-516/17, EU:C:2019:625, 59 kohta).

130      Ks. tuomio 29.7.2019, Spiegel Online (C-516/17, EU:C:2019:625, 53 kohta) ja tuomio 17.1.2013, komissio v. Espanja (C-360/11, EU:C:2013:17, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

131      Kohtuuttomuuden kriteeristä ks. myös asiassa C-37/20 esitettyyn kolmanteen kysymykseen annettu vastaus tässä ratkaisuehdotuksessa.

132      Tietyissä kieliversioissa, esimerkiksi ranskan-, englannin- ja espanjankielisissä, direktiivin 2015/849 30 artiklan 9 kohdan muutetun sanamuodon mukaan kyseessä on tilanne, jossa pääsy tietoihin asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi ”kohtuuttomalle riskille, petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille”, kun puolestaan johdanto-osan 36 perustelukappaleessa viitataan tilanteeseen, jossa pääsy tietoihin asettaisi tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan alttiiksi ”kohtuuttomalle petoksen, sieppauksen, kiristyksen, häirinnän, väkivallan tai pelottelun riskille”. Näissä kieliversioissa säännöksen sanamuoto vahvistaa käsitystä, että ”kohtuuton riski” on itsenäinen riski, joka on erillinen seitsemästä muusta luetellusta riskityypistä, kun taas perustelukappaleen sanamuodosta voisi pikemminkin päätellä, että kohtuuttomuus on edellytys, joka seitsemän riskityypin on täytettävä, jotta poikkeaminen tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen julkisuudesta olisi perusteltua (komissio on huomautuksissaan vahvistanut, että myös tšekin-, tanskan-, kroatian-, hollannin-, puolan-, portugalin-, romanian- ja ruotsinkieliset versiot kuuluvat tähän kieliversioiden ryhmään). Eräissä muissa kieliversiossa, muun muassa saksan- ja italiankielisissä, tätä eroa ei ole (komissio on huomautuksissaan vahvistanut, että myös kreikan-, unkarin-, slovakian- ja sloveniankieliset versiot kuuluvat tähän kieliversioiden ryhmään).

133      Ks. mm. tuomio 23.1.2020, Bundesagentur für Arbeit (C-29/19, EU:C:2020:36, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

134      Toteen näyttämistä koskevista vaatimuksista, ks. myös vastaus asiassa C-601/20 esitetyn toisen kysymyksen a kohtaan tässä ratkaisuehdotuksessa.

135      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 59 kohta).

136      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2017, Manni (C-398/15, EU:C:2017:197, 60 kohta).