CELEX: 62004CC0217
Language: it
Date: 2005-09-22
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Kokott del 22 settembre 2005.#Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione europea.#Regolamento (CE) n. 460/2004 - Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione - Scelta del fondamento normativo.#Causa C-217/04.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
      JULIANE KOKOTT
      presentate il 22 settembre 2005 1(1)
      
      Causa C-217/04
      Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord
      contro
      Parlamento europeo
      e
      Consiglio dell’Unione europea
      «Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell’informazione (ENISA) – Annullamento del regolamento (CE) del Parlamento e del Consiglio n. 460/2004 – Fondamento normativo errato – Art. 95, n. 1, CE – Misura relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri»I –    Introduzione
      1.     Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 10 marzo 2004, n. 460, che istituisce l’Agenzia europea per la
         sicurezza delle reti e dell’informazione (2) (in prosieguo: il «regolamento ENISA») (3) si fonda sull’art. 95 CE. Il Regno Unito, ritenendo che si sarebbe invece dovuto ricorrere all’art. 308 CE, ha proposto ricorso
         di annullamento.
      
      2.     La presente controversia ha grande importanza ai fini della prassi legislativa, in quanto di recente il legislatore comunitario,
         nell’istituire agenzie, si è fondato sempre meno sull’art. 308 CE e invece, sempre più frequentemente, su specifiche competenze
         settoriali (4).
      
      II – Contesto normativo
      3.     Il fondamento normativo del regolamento ENISA è costituito dall’art. 95, n. 1, seconda frase, CE, ai sensi del quale:
      «Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all’articolo 251 e previa consultazione del Comitato economico
         e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli
         Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno».
      
      4.     Nei ‘considerando’ del regolamento ENISA si spiega perché sia necessaria l’istituzione dell’agenzia. Il terzo ‘considerando’
         così descrive lo stato della questione:
      
      «La complessità tecnica delle reti e dei sistemi di informazione, la varietà dei prodotti e servizi interconnessi e la moltitudine
         di soggetti pubblici e privati, ognuno dotato di responsabilità, rischiano di turbare il buon funzionamento del mercato interno».
      
      5.     I ‘considerando’ successivi elencano le diverse misure di armonizzazione pertinenti (5) ed indicano diversi provvedimenti che possono essere adottati in applicazione di tali normative. Nessuna delle misure citate
         contiene un richiamo all’ENISA. Il decimo ‘considerando’ dispone, infine, quanto segue:
      
      «Tali misure del mercato interno richiedono agli Stati membri e alla Commissione differenti soluzioni tecniche e organizzative.
         Si tratta di compiti tecnicamente complessi per i quali non esistono soluzioni univoche e ovvie. L’applicazione eterogenea
         di tali requisiti può portare a soluzioni inefficaci e creare ostacoli al mercato interno. Da questo sorge la necessità di
         istituire un centro di conoscenze a livello europeo che fornisca orientamenti, consulenza e, se richiesto, assistenza nell’ambito
         dei propri obiettivi, al quale possano rivolgersi il Parlamento europeo, la Commissione o gli organismi competenti nominati
         dagli Stati membri (…)».
      
      6.     Nei successivi ‘considerando’ viene ulteriormente sviluppata questa idea. Di particolare importanza appare il dodicesimo ‘considerando’,
         ai sensi del quale l’ENISA non deve interferire con le competenze delle autorità di regolamentazione nazionali, dei regolatori
         europei, del comitato per le comunicazioni di cui alla direttiva 2002/21 (6), degli enti di normalizzazione europei nonché delle autorità di vigilanza nel settore della protezione dei dati personali.
      
      7.     La finalità dell’ENISA viene chiarita negli artt. 1-3 del regolamento ENISA:
      «Articolo 1
      Ambito di applicazione
      Al fine di assicurare un alto ed efficace livello di sicurezza delle reti e dell’informazione nell’ambito della Comunità e
         di sviluppare una cultura in materia di sicurezza delle reti e dell’informazione a vantaggio dei cittadini, dei consumatori,
         delle imprese e delle organizzazioni del settore pubblico dell’Unione europea, contribuendo in tal modo al buon funzionamento
         del mercato interno, è istituita un’Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell’informazione, in prosieguo denominata
         “l’Agenzia”.
      
      L’Agenzia assiste la Commissione e gli Stati membri, e di conseguenza collabora con la comunità degli operatori economici,
         al fine di aiutarli a soddisfare i requisiti di sicurezza delle reti e dell’informazione, assicurando in tal modo il buon
         funzionamento del mercato interno, compresi quelli previsti dalla normativa comunitaria attuale e futura, quale la direttiva
         2002/21/CE.
      
      (3)      …
      Articolo 2
      Obiettivi
      (1)      L’Agenzia accresce la capacità della Comunità e degli Stati membri e, di conseguenza, della comunità degli operatori economici
         di prevenire e affrontare i problemi di sicurezza delle reti e dell’informazione e di reagirvi.
      
      (2)      L’Agenzia fornisce assistenza e consulenza alla Commissione e agli Stati membri su questioni connesse con la sicurezza delle
         reti e dell’informazione che rientrano nelle sue competenze come previsto dal presente regolamento.
      
      (3)      Sulla base degli sforzi compiuti a livello nazionale e comunitario l’Agenzia sviluppa un alto livello di competenze. Essa
         si serve di tali competenze per stimolare un’ampia cooperazione tra attori dei settori pubblico e privato.
      
      (4)      L’Agenzia assiste la Commissione, su richiesta, nei lavori tecnici preparatori intesi ad aggiornare e sviluppare la normativa
         comunitaria nel settore della sicurezza delle reti e dell’informazione.
      
      8.     L’art. 3 del regolamento ENISA descrive i compiti dell’ENISA. Essi ricomprendono i settori della raccolta di informazioni
         [lett. a), g) e i)], della consulenza [lett. b), e), h) e k)] nonché del miglioramento della cooperazione [lett. c), d), e),
         f) e j)].
      
      9.     L’art. 4 del regolamento ENISA fornisce una serie di definizioni. I successivi artt. 5-28 disciplinano questioni organizzative.
         Ai sensi dell’art. 18, l’agenzia è dotata di personalità giuridica. Essa dispone, in forza dell’art. 19, di un proprio personale.
         L’art. 15 prevede un bilancio proprio dell’agenzia sulla base dei contributi della Commissione e di Stati terzi. L’art. 20
         la include nell’ambito della tutela istituita dal protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee. L’art. 21
         istituisce un regime di responsabilità corrispondente all’art. 288 CE.
      
      10.   Organo di controllo e di direzione dell’agenzia è un consiglio di amministrazione, istituito all’art. 6 del regolamento ENISA,
         costituito da rappresentanti degli Stati membri e della Commissione nonché da altre tre persone prive del diritto di voto.
         Il consiglio di amministrazione stabilisce, in particolare, il programma di lavoro dell’agenzia, e, ai sensi dell’art. 7,
         ne nomina il direttore esecutivo. Infine, a norma dell’art. 8, all’agenzia è assegnato un gruppo permanente di parti interessate.
      
      III – Domande delle parti
      11.   Il Regno Unito chiede,
      1)      di annullare il regolamento (CE) del Parlamento e del Consiglio10 marzo 2004, n. 460, che istituisce l’agenzia europea per
         la sicurezza delle reti e dell’informazione; 
      
      2)      di condannare il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea alle spese sostenute dal Regno Unito.
      12.   Il Parlamento e il Consiglio chiedono,
      1)      di respingere il ricorso e 
      2)      di condannare il Regno Unito alle spese.
      13.   In subordine il Consiglio chiede, per il caso di annullamento del regolamento ENISA, di salvaguardarne gli effetti pregressi.
      14.   La Finlandia e la Commissione sono intervenute a sostegno delle domande del Parlamento e del Consiglio.
      IV – Valutazione giuridica 
      A –    Sulla scelta del fondamento normativo
      15.   Il Regno Unito contesta la scelta del fondamento normativo adottato per il regolamento ENISA.
      16.   Per giurisprudenza costante, la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario dev’essere basata su circostanze obiettive,
         che possano essere sindacate in via giurisdizionale, tra cui figurano, segnatamente, lo scopo e il contenuto dell’atto (7).
      
      17.   Il legislatore comunitario ha fondato il regolamento ENISA sull’art. 95, n. 1, CE. Ai sensi di tale norma, sono adottate misure
         relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano
         per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno.
      
      18.   Le misure fondate sull’art. 95, n. 1, CE sono destinate a migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del
         mercato interno; tuttavia, tale disposizione non attribuisce al legislatore comunitario una competenza generale a disciplinare
         il mercato interno (8). La Corte ha ulteriormente precisato che le misure ai sensi dell’art. 95, n. 1, CE «devono effettivamente avere tale obiettivo,
         contribuendo all’eliminazione di ostacoli alla libera circolazione delle merci o alla libera prestazione di servizi, o ancora
         all’eliminazione di distorsioni della concorrenza» (9).
      
      19.   Coerenti misure a livello comunitario dirette a migliorare la sicurezza delle reti e dei sistemi di informazione possono indiscutibilmente
         prevenire ostacoli alla libera circolazione delle merci e dei servizi, già solo per il fatto che impediscono l’adozione di
         misure nazionali tra loro diverse. Così, ad esempio, la stipulazione transfrontaliera di negozi giuridici o la loro esecuzione
         facendo ricorso a reti e sistemi di informazione presuppongono procedimenti transfrontalieri efficaci per l’accertamento dell’identità,
         che necessitano, quanto meno, di un coordinamento a livello comunitario.
      
      20.   Come sostengono tutte le parti che hanno presentato osservazioni, ad eccezione del Regno Unito, l’ENISA dovrebbe contribuire
         a tale scopo raccogliendo informazioni, predisponendo un forum di discussione ed eventualmente prestando consulenza alle istituzioni
         comunitarie o nazionali. Lo stesso governo del Regno Unito riconosce quanto l’istituzione dell’ENISA fosse auspicabile.
      
      21.   Ciò che il Regno Unito critica, tuttavia, come già nella causa C‑66/04 (10) in merito al regolamento sugli aromi del tabacco (11) è, in sostanza, il fatto che l’istituzione dell’ENISA non configuri una misura «relativa al ravvicinamento delle disposizioni
         legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri» ai sensi dell’art. 95, n. 1, CE. A suo parere, misure di
         questo genere devono essere orientate al diritto vigente negli Stati membri. Questo fondamento normativo non potrebbe essere
         utilizzato per misure che gli Stati membri non possano attuare essi stessi – singolarmente o in comune. Un’agenzia comunitaria
         non potrebbe, tuttavia, essere istituita attraverso la contemporanea adozione di una legislazione identica negli Stati membri.
      
      22.   Nelle conclusioni che ho presentato nella causa C-66/04 (12) ho già dimostrato come il tenore testuale dell’art. 95, n. 1, CE, allorché vi si parla di «ravvicinamento» delle disposizioni
         legislative, regolamentari e amministrative «degli Stati membri», imponga che le misure comunitarie facciano riferimento al
         diritto nazionale. Un tale riferimento sussiste allorché, in forza di disposizioni di diritto comunitario da trasporre, sorgono
         in tutti gli Stati membri normative nazionali armonizzate. Ma anche il diritto comunitario direttamente applicabile e preminente,
         come ad esempio un regolamento, in forza del quale si annulli o disapplichi il diritto nazionale difforme, contiene un riferimento
         del genere al diritto nazionale. Misure prettamente comunitarie, che si affiancano al diritto nazionale, senza modificarne il contenuto normativo, non realizzano invece alcun ravvicinamento del diritto degli
         Stati membri. È quanto la Corte ha deciso, ad esempio, per quanto riguarda i titoli nuovi nel settore della proprietà intellettuale,
         che si sovrappongono ai titoli nazionali già esistenti (13).
      
      23.   A parere dell’avvocato generale Stix-Hackl, questa giurisprudenza va intesa nel senso che non è sufficiente che una misura,
         la cui «caratteristica essenziale» sia l’«introduzione di qualcosa di nuovo», sia volta al miglioramento del mercato interno.
         Essa nega pertanto la possibilità di fondare la creazione di nuove forme societarie, come la società cooperativa europea,
         sull’art. 95, n. 1, CE (14).
      
      24.   La tesi dell’avvocato generale Stix-Hackl va, in definitiva, condivisa per quanto riguarda l’ipotesi della creazione di nuove
         forme societarie, ove queste si affianchino  alle forme societarie esistenti negli ordinamenti giuridici nazionali. In tal caso manca infatti il necessario riferimento
         (ravvicinante) ai detti ordinamenti giuridici. Sia chiaro, tuttavia, che anche nell’ambito del ravvicinamento delle legislazioni
         può essere creato qualcosa di nuovo. In tal senso, l’armonizzazione preventiva, come anticipazione di emanande normative nazionali (15), impone in via di principio l’introduzione di nuove disposizioni, che non trovano ancora alcun riscontro negli Stati membri (16).
      
      25.   «Sono misure relative (17) al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri» ai sensi dell’art. 95,
         n. 1, CE, non solo quei provvedimenti che di per sé ravvicinano il diritto degli Stati membri. Come affermano le istituzioni,
         contribuiscono al ravvicinamento legislativo anche le misure che solo in esito alla loro applicazione producano l’effetto
         di ravvicinare il diritto degli Stati membri, ad esempio nel senso che prevedono procedimenti che comportano un ravvicinamento
         non immediato, bensì secondo un modello graduale con passaggi intermedi (18).
      
      26.   Il regolamento ENISA contiene, da un lato, disposizioni che potrebbero configurare un passaggio intermedio di questo tipo,
         in particolare le norme relative ai compiti e alle competenze dell’ENISA. D’altro lato, esso regola però anche l’istituzione
         e l’organizzazione dell’ENISA. Queste norme – ampiamente prevalenti sotto il profilo quantitativo – manifestamente non producono
         un immediato ravvicinamento delle disposizioni nazionali. Il governo del Regno Unito sottolinea pertanto che l’istituzione
         di un’agenzia non può fondarsi, in linea di principio, sull’art. 95, n. 1, CE.
      
      27.   Risulta infatti prima facie come al regolamento ENISA siano da ascriversi due diverse finalità, vale a dire, da un lato, la
         fissazione di determinati compiti in capo all’ENISA, e, dall’altro, l’istituzione dell’ENISA. Da questo punto di vista, il
         fondamento normativo dovrebbe essere scelto a seconda di quale delle due finalità sia quella prevalente (19). La suddivisione del regolamento ENISA in due parti distinte è tuttavia fuorviante. L’istituzione dell’ENISA non può, infatti,
         essere disgiunta dai suoi compiti, bensì costituisce il mezzo rispetto al fine. Di conseguenza, il regolamento ENISA persegue
         un unico scopo, che va desunto anzitutto dalle norme relative ai compiti dell’ENISA.
      
      28.   Anche in presenza di una finalità unitaria si pone tuttavia l’ulteriore questione se il regolamento ENISA costituisca un passaggio
         intermedio verso il ravvicinamento delle legislazioni ai sensi dell’art. 95, n. 1, CE. Il regolamento non realizza alcun ravvicinamento
         legislativo. Inoltre, l’ENISA non può di per sé né adottare normative di ravvicinamento legislativo né prendere parte a specifici
         procedimenti di adozione di tale normative. Il contributo del regolamento ENISA al ravvicinamento legislativo non è, pertanto,
         immediatamente riconoscibile.
      
      29.   Tuttavia, secondo il parere delle istituzioni e del governo finlandese, l’ENISA contribuisce all’armonizzazione, in quanto
         raccoglie e distribuisce informazioni, presta consulenza agli organi comunitari e alle autorità di regolamentazione nazionali
         e promuove la cooperazione tra le parti interessate. 
      
      30.   Tuttavia, come ha sottolineato il governo del Regno Unito, in particolare in udienza, è difficile considerare i compiti dell’ENISA
         attinenti alla collaborazione tra operatori privati e all’informazione di utenti privati [art. 3, lett. c), e) e i)] come
         un passaggio intermedio verso il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri.
      
      31.   Nondimeno, un contributo dell’ENISA al ravvicinamento legislativo, attraverso le altre sue attività, non è da escludersi completamente.
         In particolare, il ruolo di consulente delle istituzioni comunitarie affidato all’ENISA potrebbe anche costituire un ausilio
         per la loro attività legislativa e, con ciò, eventualmente contribuire anche al ravvicinamento delle normative degli Stati
         membri. Peraltro, ai sensi dell’art. 3, lett. k) l’ENISA può formulare in modo indipendente conclusioni, orientamenti e consulenza
         su argomenti che rientrano nella sua sfera di competenze e tra i suoi obiettivi, così dando impulso a un ravvicinamento legislativo.
      
      32.   È d’altronde ipotizzabile che l’ENISA, anche semplicemente in quanto forum di discussione europeo e centro specialistico,
         promuova il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri per mezzo di azioni spontaneamente uniformate da parte delle
         autorità nazionali. Sotto questo profilo, il governo finlandese sottolinea la voluta competenza specialistica e l’indipendenza
         dell’ENISA nonché la responsabilità del suo consiglio di amministrazione nell’armonizzare i lavori dell’agenzia con le attività
         condotte dagli Stati membri e a livello della Comunità. Eccessiva pare invece la critica del Regno Unito, secondo la quale
         l’attività consultiva dell’ENISA, non vincolante, potrebbe persino accrescere, in pratica, le differenze tra gli Stati membri,
         qualora alcuni di essi si conformassero ai consigli dell’ENISA e altri invece no.
      
      33.   Questi potenziali contributi dell’ENISA al ravvicinamento legislativo non sono tuttavia sufficienti per poter considerare
         la sua istituzione come misura relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
         degli Stati membri.
      
      34.   Non è infatti prevedibile se e in quale forma l’ENISA contribuirà al ravvicinamento legislativo. Ciò dipende da una moltitudine
         di fattori. Oltre all’opera e alle conoscenze dell’ENISA occorre anche, in particolare, la cooperazione delle istituzioni,
         delle autorità nazionali e delle parti interessate. Non può dunque escludersi che la potenzialità di ravvicinamento legislativo,
         di cui l’ENISA dispone, in pratica non venga sfruttata. Anche nei limiti in cui l’ENISA contribuisca al ravvicinamento legislativo,
         non è obbligatorio che le corrispondenti misure si fondino sull’art. 95, n. 1, CE. Ad esempio, l’attività dell’ENISA potrebbe
         condurre all’adozione di normative sull’esercizio delle attività professionali, che dovrebbero eventualmente fondarsi sull’art. 47 CE.
      
      35.   Benché l’art. 1, n. 2, e i ‘considerando’ del regolamento ENISA colleghino l’ENISA con le misure di armonizzazione esistenti,
         circostanza questa sottolineata in particolare dal Parlamento e dalla Commissione, manca tuttavia ogni suo coinvolgimento
         concreto nell’adozione delle misure di attuazione necessarie in forza di tali atti normativi. Come afferma il Regno Unito,
         i compiti dell’ENISA sono, da un lato, oggettivamente molto più ampi rispetto all’attuazione di tali direttive, d’altro lato
         questa attuazione di per sé non rientra nelle competenze dell’ENISA, bensì in quelle della Commissione e delle autorità nazionali.
         Quanto alla consulenza, in attuazione di tali misure sono state persino create apposite strutture, come ad esempio il «comitato
         per le comunicazioni» (20), il «gruppo dei regolatori europei» (21) nonché, nel settore della protezione dei dati, il «gruppo per la tutela delle persone con riguardo al trattamento dei dati
         personali» (22).
      
      36.   Il regolamento ENISA è dunque non tanto un passaggio intermedio verso il ravvicinamento del diritto degli Stati membri quanto
         piuttosto un salto nel buio. L’ENISA viene istituita, per così dire, a titolo di «provvista», nell’aspettativa che produca
         risultati utili. Questi vantaggi (per il mercato interno) non sono improbabili, tuttavia non sono ancora sufficienti a fare
         del regolamento una misura relativa al ravvicinamento delle legislazioni.
      
      37.   Le istituzioni intervenute deducono tuttavia una serie di argomenti volti a fondare l’istituzione dell’ENISA sull’art. 95,
         n. 1, CE, indipendentemente da un suo contributo al ravvicinamento delle legislazioni.
      
      38.   Esse affermano, anzitutto, che l’istituzione dell’ENISA inciderebbe sulle competenze degli Stati membri molto meno rispetto,
         ad esempio, all’adozione di misure di armonizzazione, da trasporre, sulla promozione della sicurezza delle reti e dei sistemi
         di informazione. Inoltre, l’istituzione dell’ENISA sarebbe più razionale di un’armonizzazione, essendo attualmente l’esigenza
         di misure di armonizzazione ancora confusa. L’ENISA sarebbe un mezzo per conseguire le conoscenze corrispondenti.
      
      39.   Tutto ciò, pur essendo vero, non può condurre ad estendere la portata dell’art. 95, n. 1, CE a misure che non siano destinate
         al ravvicinamento legislativo (23). A ciò osta il principio della delega specifica limitata (art. 5 CE). Se il fondamento normativo non ricomprende l’adozione
         della regolamentazione, la Comunità non può – fondandosi su questa disposizione del Trattato – emanarla. Sotto questo profilo,
         non ha alcuna rilevanza il fatto che la misura prevista incida sulle competenze nazionali in misura minore rispetto a una
         vera e propria disciplina ravvicinante.
      
      40.   Può, peraltro, rimanere in sospeso la questione se sia corretta la tesi del Consiglio secondo la quale anche il ravvicinamento
         delle prassi amministrative nazionali costituisce un ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
         ai sensi dell’art. 95, n. 1, CE. Anche il contributo dell’ENISA a questa forma di ravvicinamento non è infatti, sufficientemente
         concretizzato affinché la sua istituzione possa essere qualificata come misura di armonizzazione.
      
      41.   La Commissione, in particolare, richiamandosi alla «vera finalità» dell’art. 95 CE, intende peraltro la formulazione «relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per
            oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno» globalmente come formula per un’adeguata eliminazione degli ostacoli al mercato interno. La tesi della Commissione, tuttavia,
         finisce per coincidere con quella competenza generale di regolamentazione del mercato interno che è stata respinta dalla Corte (24). Essa priverebbe il ravvicinamento legislativo, che caratterizza l’art. 95, n. 1, CE, di ogni sua funzione, il che sarebbe
         incompatibile tanto con il tenore testuale di questo fondamento normativo quanto con la sua genesi legislativa. In sede di
         negoziati relativi all’Atto unico europeo, infatti, gli Stati membri non hanno accolto la proposta della Commissione che prevedeva
         un fondamento normativo valido per l’adozione di ogni atto giuridico destinato alla realizzazione del mercato interno (25). Al contrario, essi hanno concordato la versione, sostanzialmente ancora oggi vigente, dell’art. 95, n. 1, CE.
      
      42.   Né la posizione della Commissione è sostenibile sulla scorta della dottrina elaborata a seguito della sentenza IHT Internationale
         Heiztechnik e Danziger. In tale sentenza la Corte ha dichiarato che «spetta al legislatore comunitario adottare una normativa
         in forza dell’art. 100 A del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE], dato che l’eliminazione degli ostacoli
         dovuti alla territorialità dei marchi nazionali è necessaria per l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno» (26).
      
      43.   Da ciò parte della dottrina desume che l’art. 95, n. 1, CE consenta in generale di superare gli ostacoli derivanti dalle differenze
         o dalla limitata validità territoriale degli ordinamenti giuridici nazionali (27). In tal senso, il riferimento al diritto nazionale continuerebbe ad assolvere una funzione, vale a dire quella di punto di collegamento per un ravvicinamento, che tuttavia non escluderebbe che il risultato non abbia alcun riferimento al diritto nazionale (28). In tal modo sarebbero possibili, in particolare, anche misure che non abbiano alcun rapporto con il diritto nazionale ma
         che, ad esempio, vi siano vicine.
      
      44.   Questa tesi è inconciliabile con il tenore testuale con l’art. 95, n. 1, CE. Il riferimento al ravvicinamento legislativo
         diverrebbe null’altro che lirica giuridica priva di significato, poiché la delimitazione territoriale nel diritto nazionale
         è sempre necessariamente data.
      
      45.   Il citato orientamento dottrinale si fonda inoltre su un’errata interpretazione del passaggio citato della sentenza IHT. La
         statuizione ivi contenuta si riferisce soltanto alla finalità dell’instaurazione del mercato comune, ma non al mezzo da utilizzare.
         Nulla fa pensare che la Corte intendesse autorizzare misure che non fossero di ravvicinamento del diritto degli Stati membri.
         La Corte ha, anzi, sottolineato la necessità del ravvicinamento legislativo allorché, in altre sue decisioni, ha negato la
         possibilità di fondare nuove forme giuridiche sull’art. 95, n. 1, CE quando queste si affiancano al diritto degli Stati membri (29).
      
      46.   Può, infine, rimanere in sospeso la questione se vi siano obiezioni di principio all’istituzione di un’agenzia dotata di autonoma
         personalità giuridica sulla base dell’art. 95, n. 1, CE – oppure in applicazione di altri fondamenti giuridici specifici del
         Trattato CE – senza far ricorso all’art. 308 CE. Sebbene la Corte abbia posto in udienza quesiti in tal senso, le parti non
         hanno approfondito la questione (30). Poiché il regolamento ENISA non stabilisce a sufficienza quale sia il contributo dell’ENISA al ravvicinamento legislativo,
         e poiché nessuna delle altre tesi a favore dell’applicabilità dell’art. 95, n. 1, CE appare persuasiva, il regolamento ENISA
         dev’essere in ogni caso dichiarato nullo.
      
      B –    Sulla delimitazione degli effetti della sentenza nel tempo
      47.   Il Consiglio ha domandato, in subordine, di mantenere gli effetti giuridici del regolamento ENISA, nell’interesse della certezza
         del diritto, fino alla sua nuova adozione sulla base di un diverso fondamento normativo. Il Regno Unito ha dichiarato espressamente
         di non aver alcuna obiezione a una tale delimitazione degli effetti della sentenza.
      
      48.   Nel delimitare gli effetti temporali delle sentenze, la Corte si fonda sui principi di certezza del diritto e, in particolare,
         di tutela degli interessi dei terzi (31).
      
      49.   L’instaurazione pratica dell’ENISA è in pieno corso (32). Revocare ora le misure adottate, solo per dotare fra poco tale agenzia di un nuovo fondamento normativo, sarebbe poco razionale.
         Particolarmente lesi ne risulterebbero i membri del personale già assunti.
      
      50.   Tuttavia non è sicuro che una nuova adozione del regolamento ENISA sarà possibile. Vero è che il Regno Unito è stato l’unico
         Stato membro che abbia votato contro il regolamento ENISA, e soltanto a causa della scelta di fondamento normativo. Tuttavia,
         il regolamento è stato adottato prima del recente ampliamento dell’Unione, prima delle ultime elezioni al Parlamento europeo
         e prima dell’entrata in funzioni dell’attuale Commissione. È preclusa, anche per questo, qualunque prognosi in merito alla
         volontà del futuro legislatore comunitario. Pertanto, gli effetti del regolamento ENISA dovrebbero essere mantenuti in vigore
         solo fintantoché sia divenuto chiaro se esso sarà nuovamente adottato oppure no. Due anni di bilancio dovrebbe essere sufficienti
         in proposito, atteso che, tra la proposta della Commissione per il regolamento ENISA, dell’11 febbraio 2003 (33), e la sua adozione, il 10 marzo 2004, è trascorso soltanto poco più di un anno. Tale termine consentirebbe inoltre di tener
         conto, nel decidere sulla nuova adozione del regolamento ENISA, della valutazione delle attività dell’ENISA cui la Commissione
         deve procedere, ai sensi dell’art. 25 del regolamento, entro il 17 marzo 2007.
      
      V –    Sulle spese
      51.   Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta
         domanda. Poiché nella fattispecie il Regno Unito ha fatto domanda ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura,
         e poiché, stando alle considerazioni che precedono, esso dovrebbe risultare vittorioso, il Parlamento e il Consiglio devono
         essere condannati alle spese.
      
      52.   Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano
         le proprie spese. La Commissione e la Repubblica di Finlandia sopporteranno pertanto le loro spese.
      
      VI – Conclusione
      53.   Propongo pertanto alla Corte di decidere come segue:
      1)      Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 10 marzo 2004, n. 460, che istituisce l’Agenzia europea per la
         sicurezza delle reti e dell’informazione, è annullato.
      
      2)      Gli effetti del regolamento annullato sono mantenuti fino all’entrata in vigore di un nuovo regolamento adottato sulla base
         del corretto fondamento normativo, non oltre, comunque, due esercizi finanziari dalla pronuncia della sentenza.
      
      3)      Il Parlamento e il Consiglio sono condannati alle spese del giudizio.
      4)      La Commissione e la Repubblica di Finlandia sopportano le proprie spese.
      1 –	Lingua originale: il tedesco.
      
      2 –	GU L 77, pag. 1.
      
      3 –	ENISA è l'acronimo del nome inglese dell'agenzia: European Network and Information Security Agency.
      
      4 –	V. il progetto della Commissione per un accordo interstituzionale relativo all'inquadramento delle agenzie europee di regolazione
         del 25 febbraio 2005, COM (2005) 59 def., pagg. 4 e 14, nonché la comunicazione della Commissione 11 dicembre 2002 – Inquadramento
         delle agenzie europee di regolazione, COM (2002) 718 def., pag. 8.
      
      5 –	Si tratta della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo
         comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (GU L 108, pag. 33), della direttiva del Parlamento europeo e
         del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/20/CE, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica
         (direttiva autorizzazioni) (GU L 108, pag. 21), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE,
         relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva
         servizio universale) (GU L 108, pag. 51), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/19/CE,
         relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime
         (direttiva accesso) (GU L 108, pag. 7), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 luglio 2002, 2002/58/CE,
         relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva
         relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) (GU L 201, pag. 37), della direttiva del Parlamento europeo
         e del Consiglio 8 giugno 2000, 2000/31/CE, relativa ad alcuni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione,
         in particolare il commercio elettronico nel mercato interno (direttiva sul commercio elettronico) (GU L 178, pag. 1), della
         direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 dicembre 1999, 1999/93/CE, relativa a un quadro comunitario per le firme
         elettroniche (GU 2000, L 13, pag. 12), nonché della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE,
         relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione
         di tali dati (GU L 281, pag. 31).
      
      6 –	Cit. nella nota 5.
      
      7 –	Sentenze 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio (biossido di titanio) (Racc. pag. I-2867, punto 10), 12
         novembre 1996, causa C-84/94, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. I-5755, punto 25), 25 febbraio 1999, cause riunite C‑164/97
         e C-165/97, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1139, punto 12), 4 aprile 2000, causa C-269/97, Commissione/Consiglio (Racc.
         pag. I-2257, punto 43), 19 settembre 2002, causa C-336/00, Huber (Racc. pag. I-7699, punto 30), 10 dicembre 2002, causa C-491/01,
         British American Tobacco (Racc. pag. I-11453, punto 93), 29 aprile 2004, causa C-338/01, Commissione/Consiglio (Racc. pag.
         I-4829, punto 54), 14 aprile 2005, causa C-110/03, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-2801, punto 78) e 12 maggio 2005, causa
         C-347/03 (Regione autonoma Friuli Venezia Giulia (Racc. pag. I-3785, punto 72).
      
      8 –	Sentenza 5 ottobre 2000, causa C-376/98, Germania/Parlamento e Consiglio (pubblicità a favore del tabacco) (Racc. pag.
         I-8419, punto 83).
      
      9 –	V. sentenza British American Tobacco, cit. alla nota 7, punto 60.
      
      10 –	V. le conclusioni da me presentate l'8 settembre 2005, Regno Unito/Parlamento e Consiglio, relative alla sentenza 6 dicembre
         2006 (Racc. pag. I-10553).
      
      11 –	Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 10 novembre 2003, n. 2065, relativo agli aromatizzati di affumicatura
         utilizzati o destinati ad essere utilizzati nei o sui prodotti alimentari. (GU L 309, pag. 1). 
      
      12 –	Cit. alla nota 10, paragrafi 31 e segg.
      
      13 –	V. sentenze 9 ottobre 2001, causa C-377/98, Paesi Bassi/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I‑7079, punti 24 e 25), 13 luglio
         1995, causa C-350/92, Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-1985, punto 23), parere 15 novembre 1994 nel procedimento 1/94 (competenza
         della Comunità a stipulare accordi internazionali in materia di servizi e di tutela della proprietà intellettuale (Racc. pag.
         I-5267, punto 59). V., con riferimento alla creazione di nuove forme societarie, conclusioni dell'avv. gen. Stik-Hackl 12
         luglio 2005, causa C-436/03, Parlamento/Consiglio, decisa con sentenza 2 maggio 2006 (Racc. pag. I-3733).
      
      14 –	Conclusioni dell'avvocato generale Stix-Hackl nella causa C-436/03 (cit. alla nota 13, paragrafo 96).
      
      15 –	V. sentenze nella causa C-377/98 (cit. alla nota 13, punto 15), e nella causa C‑376/98 (cit. alla nota 8, punto 86), nonché
         le conclusioni dell'avvocato generale Stix-Hackl nella causa C-436/03 (cit. alla nota 13, paragrafi 57 e segg.).
      
      16 –	Pertanto l'avvocato generale Stix.Hackl riferisce la caratteristica della novità, nelle sue conclusioni nella causa C-436/03
         (cit. alla nota 13) esclusivamente a nuove forme giuridiche, come ad esempio titoli giuridici nel settore della proprietà
         intellettuale o forme societarie.
      
      17 –	Il corsivo è mio.
      
      18 –	V. le mie conclusioni nella causa C-66/04 (cit. alla nota 10, paragrafi 32 e segg.).
      
      19 –	Sentenze 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (direttiva rifiuti) (Racc. pag. I-939, punti 19 e 21), 29
         aprile 2004, Commissione/Consiglio (punto 55) e 14 aprile 2005, Belgio/Commissione (punto 79); v. anche sentenza 25 febbraio
         1999, Parlamento/Consiglio (punto 14) nonché sentenze Huber (punto 31) e British American Tobacco (punto 94), tutte cit. alla
         nota 7.
      
      20 –	Art. 22 della direttiva 2002/21, cit. alla nota 5.
      
      21 –	Decisione della Commissione 29 luglio 2002, 2002/627/CE, che istituisce il gruppo dei «regolatori europei per le reti ed
         i servizi di comunicazione elettronica» (GU L 200, pag. 38).
      
      22 –	Art. 29 della direttiva 95/46, cit. alla nota 5.
      
      23 –	Già Ehlermann, The Internal Market Following the Single European Act, Common Market Law Review 1987, pag. 361 (a pag. 385)
         ha definito il testo dell'art. 100 A del Trattato CE, sotto tale profilo, come «unfortunate» (sfortunato).
      
      24 –	Sentenza sulla pubblicità a favore del tabacco (cit. alla nota 8, punto 83).
      
      25 –	V. art. 2 del documento della Commissione sul mercato interno 16 settembre 1985 e art. 2, n. 3, della versione riveduta
         del 5 ottobre 1985, entrambi riportati in Ehlermann (citato alla nota 28, pagg. 415 e segg.).
      
      26 –	Sentenza 22 giugno 1994, causa C-9/93 (Racc. pag. I-2789, punto 58).
      
      27 –	Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: von der Groeben/Schwarze (ed.), EU-/EG-Vertrag Kommentar,  6° edizione 2003, art. 95 CE, nn. 25, 36 e 41, nonché Leible, in: Streinz (ed.), EUV/EGV: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003, art. 95 EGV, n. 29.
      
      28 –	Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner (citato alla nota 27, n. 41) ritengono che sia sufficiente la «rimozione di differenze
         e di contrapposizioni normative».
      
      29 –	V. quanto indicato alla nota 13.
      
      30 –	Le istituzioni partono comunque dal presupposto che la creazione di agenzie sia una forma di azione in via di principio
         ammissibile nell'ambito dell'applicaizone dell'art. 95, n. 1, CE. Esse si richiamano, tra l'altro, agli «implied powers» di
         cui alla sentenza 9 luglio 1987, cause riunite 281, 283-285 e 287/85, Germania, Francia, Paesi Bassi, Danimarca e Regno Unito/Commissione
         (Politica dell'immigrazione) (Racc. pag. 3203, punto 28) e rammentano che almeno due regolamenti relativi all'istituzione
         di agenzie già si sono fondati sull'art. 95, n. 1, CE: il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio
         2002, n. 178 (GU L 31, pag. 1), e il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo 2004, n. 726 (GU L 136,
         pag. 1). Entrambi tuttavia, oltre all'art. 95 CE, avevano anche altri fondamenti normativi.
      
      31 –	Sentenza 31 marzo 1992, causa C-284/90, Consiglio/Parlamento (Racc. pag. I‑2277, punto 37), 7 luglio 1992, causa C-295/90,
         Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4193, punto 26), 5 luglio 1995, causa C-21/94, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1827,
         punto 31) e 30 settembre 2003, causa C-239/01, Germania/Commissione (Racc. pag. I-10333, punto 78).
      
      32 –	V. il sito web di ENISA: www.enisa.eu.int.
      
      33 –	COM(2003) 63 def.