CELEX: 62012CC0020
Language: da
Date: 2013-02-07 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mengozzi fremsat den 7. februar 2013. # Elodie Giersch m.fl. mod Storhertugdømmet Luxembourg. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal administratif - Luxembourg. # Fri bevægelighed for personer - ligebehandling - sociale fordele - forordning (EØF) nr. 1612/68 - artikel 7, stk. 2 - økonomisk støtte til videregående uddannelse - krav om bopæl i den medlemsstat, som tildeler støtten - afslag på at tildele støtten til studerende, der er unionsborgere, men ikke er bosiddende i den pågældende medlemsstat, og hvis fader eller moder, der er grænsearbejdere, arbejder i nævnte medlemsstat - indirekte forskelsbehandling - begrundelse - mål om at øge antallet af bosiddende personer, som har afsluttet en videregående uddannelse - egnet karakter - proportionalitet. # Sag C-20/12.

Generaladvokatens forslag til afgørelse
               
            
            Generaladvokatens forslag til afgørelse
            1. Domstolen er blevet anmodet om at udtale sig om, hvorvidt et bopælskrav, der i Luxembourg bl.a. stilles over for børn af grænsearbejdere for at opnå støtte til videregående uddannelse, uanset det sted, hvor de har påtænkt sig at studere, er foreneligt med EU-retten.
            2. Selv om det område, som denne præjudicielle forelæggelse vedrører, allerede er genstand for en betragtelig retspraksis, er det særlige ved denne sag dels, at tvisten i hovedsagen udspiller sig i en medlemsstat, hvis arbejdsmarked er kendetegnet ved en betydelig tilstedeværelse af grænsearbejdere, dels at spørgsmålet om retten til studiestøtte til videregående uddannelse netop stilles i forhold til de rettigheder, som nævnte arbejdstagere – og ikke de studerende som sådan – har i henhold til EU-retten.
            I – Retsforskrifter 
            A – EU-retten 
            3. Artikel 7, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (2), der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (3), fastsætter:
            »1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
            2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«
            B – Luxembourgsk ret 
            1. Støtteordningen til videregående uddannelse i Luxembourg
            4. Lov af 26. juli 2010 (4), hvorpå den gældende luxembourgske støtteordning til videregående uddannelse hviler, har på flere punkter ændret den forudgående ordning. Der kan ansøges om nævnte støtte, uanset i hvilken stat ansøgeren påtænker at gennemføre en videregående uddannelse.
            5. Det skal bemærkes, at det med vedtagelsen af lov af 22. juni 2000 (5) alene var luxembourgske statsborgere og personer bosiddende i Luxembourg, der var berettigede til støtten. Oprindeligt krævede loven af 2000, at den luxembourgske statsborger skulle bevise sin nationalitet (6), hvorimod en ikke-luxembourgsk EU-borger skulle være hjemmehørende i Luxembourg og være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 7 eller 12 i forordning nr. 1612/68. En lov, der blev indført i 2005 (7), korrigerede denne forskelsbehandling, idet den krævede, at luxembourgske statsborgere skulle være hjemmehørende på luxembourgsk område for at være berettigede til støtten. Grænsearbejderne, der pr. definition ikke var bosiddende i Luxembourg, var udelukket af anvendelsesområdet for lov af 22. juni 2000.
            6. Da lov af 22. juni 2000 var gældende, bestod støtten af et stipendium og et lån, og ratio mellem stipendium og lån varierede »i forhold til dels den studerendes og dennes forældres økonomiske og sociale situation, dels de indskrivningsgebyrer, som den studerende [skulle] betale« (8) . Fremgangsmåden for, hvordan der skulle tages hensyn til forældrenes økonomiske og sociale situation, var fastsat i den storhertugelige bekendtgørelse af 5. oktober 2000 (9), hvis artikel 5 bestemte, at støttens grundbeløb kunne forhøjes, hvis to eller flere børn i samme husstand tog en videregående uddannelse (10), og desuden, at støtten kunne nedsættes med det beløb, som svarede til de årlige familietillæg, såfremt sådanne tillæg blev modtaget for den studerende (11) . I henhold til lov af 22. juni 2000 var det maksimale beløb, der kunne tildeles, 16 350 EUR pr. studieår (12), og dette beløb blev årligt justeret i forhold til den glidende lønskala (13) .
            7. Lov af 26. juli 2010 udgør det retlige grundlag for den nuværende støtteordning. Den fastsætter, at de EU-borgere, som opholder sig i Storhertugdømmet Luxembourg i henhold til kapitel 2 i den ændrede lov af 29. august 2008 om fri bevægelighed for personer og indvandring (14) – hvorved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (15) er gennemført i luxembourgsk ret – kan ansøge om støtte til videregående uddannelse (16) . Artikel 6, stk. 1, i den ændrede lov af 29. august 2008 fastsætter, at en EU-borger har ret til at opholde sig på luxembourgsk område i mere end tre måneder, såfremt den pågældende opfylder enten betingelsen om som arbejdstager at have lønnet beskæftigelse eller udøve selvstændig virksomhed eller betingelsen om at være indskrevet i en i Luxembourg godkendt offentlig eller privat uddannelsesinstitution med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse, og såfremt den pågældende godtgør at være omfattet af en sygeforsikring og råde over tilstrækkelige ressourcer til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for det sociale system (17) .
            8. Som følge af vedtagelsen af lov af 26. juli 2008 varierer ratio mellem tildelingen af den økonomiske støtte i form af et stipendium eller et lån alene i forhold til den studerendes økonomiske og sociale situation og de indskrivningsgebyrer, som den pågældende skal betale (18) . Følgelig har den storhertugelige bekendtgørelse af 12. november 2010 (19), der blev udstedt i medfør af lov af 26. juli 2010, ændret den storhertugelige bekendtgørelse af 5. oktober 2000 ved at slette samtlige indeholdte henvisninger til situationen for forældrene til den studerende, der ansøger om støtten. Det maksimale støttebeløb er 17 700 EUR pr. studieår (20) . Dette beløb bliver ikke længere indeksreguleret (21) .
            2. Situationen for grænsearbejdere for så vidt angår støtte til videregående uddannelse i lyset af den luxembourgske ordning
            9. Det er ubestridt, at grænsearbejderes børn, selv da lov af 22. juni 2000 var gældende, ikke opfyldte betingelserne for at opnå støtten til videregående uddannelse, idet nævnte lov stillede krav om bopæl i Luxembourg. De grænsearbejdere, der henhørte under den sociale sikringsordning i Luxembourg, modtog imidlertid »familietillæg« for hvert barn på 18 år eller derover, der tog en videregående uddannelse i Luxembourg eller i udlandet (22) . Desuden havde modtagerne af familietillæg også ret til børnetillæg (76,88 EUR pr. måned den 1.1.2009). Familietillæggene for videregående uddannelse, dvs. de tillæg, der fortsatte med at blive udbetalt efter, at barnet var fyldt 18 år, kunne udbetales direkte til sidstnævnte, såfremt denne ansøgte herom.
            10. Lov af 26. juli 2010 ændrede imidlertid den gældende lovgivning og artikel 271, stk. 3, i lov om social sikring på en sådan måde, at retten til familietillæg for børn på 18 år eller derover nu kun gælder for de børn, der tager en uddannelse på gymnasieniveau eller teknisk skoleniveau (og ikke længere en videregående uddannelse) (23), uanset det valgte studiested. Hvad angår børnetillægget udbetales det nu kun til de studerende, der modtager støtte til videregående uddannelse – hvilken støtte familietillægget anses at udgøre en integrerende del af – under betingelse af, at de nævnte studerende stadig er tilknyttet deres forældres husstand (24) . Det ser dog ud til, at der indrømmes et skattemæssigt fradrag for de børn, der hverken har modtaget børnetillæg eller økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse.
            II – Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål 
            11. Elodie Giersch, Joëlle Hodin og Julien Taminiaux er belgiske statsborgere. De er bosiddende i Belgien, og mindst en af deres to forældre er grænsearbejder i Luxembourg. Benjamin Marco Stemper er tysk statsborger og er bosiddende i Tyskland. Hans fader arbejder i Luxembourg uden dog at bo dér.
            12. Elodie Giersch, Joëlle Hodin og Julien Taminiaux ønsker at tage en videregående uddannelse i Belgien, dvs. deres bopælsstat, hvorimod Benjamin Marco ønsker at studere i Det Forenede Kongerige. Disse fire børn af grænsearbejdere har i september og oktober 2010 hver især indgivet en ansøgning om økonomisk støtte til videregående uddannelse.
            13. Det luxembourgske ministerium for videregående uddannelse og forskning afslog deres ansøgninger med den begrundelse, at de nævnte børn ikke opholder sig i Luxembourg, hvilket udgør en nødvendig betingelse for at være berettiget til den i lov af 26. juli 2010 fastsatte støtte.
            14. De nævnte børn har alle anlagt søgsmål til prøvelse af nævnte ministeriums afgørelser om afslag ved Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg med principal eller subsidiær påstand om annullation af disse afgørelser, og retten har oplyst, at disse fire søgsmål tjener som præjudikat for ca. 600 andre tilsvarende verserende søgsmål.
            15. Sagsøgerne i hovedsagen har for den forelæggende ret gjort gældende, at der foreligger direkte forskelsbehandling som følge af, at den luxembourgske lovgivning kræver af luxembourgske statsborgere, at de er hjemmehørende [o.a.: domicile] i Luxembourg, hvorimod den af ikke-luxembourgske statsborgere kræver, at de er bosiddende [o.a.: résider] dér. Sagsøgerne i hovedsagen har subsidiært nedlagt påstand om, at det fastslås, at der foreligger en uberettiget indirekte forskelsbehandling, der bl.a. er forbudt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, for så vidt som bopælskravet lettere opfyldes af de nationale statsborgere, og for så vidt som det er blevet gennemført alene med det formål at udelukke grænsearbejdere fra at modtage støtten.
            16. État du Grand-Duché de Luxembourg (herefter »den luxembourgske stat«) har for den forelæggende ret benægtet, at der foreligger nogen form for forskelsbehandling, og har gjort gældende, at begreberne hjemmehørende og bosiddende efter luxembourgsk ret i sidste ende grundlæggende betyder det samme. Den luxembourgske stat har i øvrigt bestridt, at statens støtte til videregående uddannelse skal anses for en »social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, for så vidt som den kun tildeles studerende, der betragtes som selvstændige voksne, uden hensyntagen til deres forældres personlige situation. Det med den luxembourgske støtteordning til videregående uddannelse forfulgte mål, som er væsentligt at øge andelen af i Luxembourg bosiddende personer med en v ideregående uddannelse – hvilken andel er lavere end det europæiske gennemsnit – begrunder under alle omstændigheder, at alene bosiddende skal være berettigede til nævnte støtte. Såfremt bopælskravet blev fjernet, ville det medføre, at enhver studerende uden tilknytning til det luxembourgske samfund ville være berettiget til den med henblik på at studere i et hvilket som helst land. Dette ville tilskynde til en sand studiestøtte-turisme og medføre en ubærlig økonomisk byrde for den luxembourgske stat, der ville være nødsaget til at opgive selve princippet om, at støtten kan medbringes.
            17. Den forelæggende ret har for sin del fastslået, at støtten til videregående uddannelse udgør »en social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Der er tale om en underholdsstøtte, som direkte tildeles studerende, der forsørges af deres forældre. I henhold til Domstolens praksis omfatter den i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 fastsatte ligebehandling imidlertid også forsørgelsesberettigede efterkommere af en vandrende arbejdstager eller af en grænsearbejder (25) .
            18. I overensstemmelse med den luxembourgske stats argumentation har den forelæggende ret afvist, at der foreligger en direkte forskelsbehandling som følge af, at begreberne hjemmehørende og bosiddende i national ret er ækvivalente, men den har fastslået, at støtteordningen hviler på en indirekte forskelsbehandling, der er forbudt ifølge EU-retten, idet bopælskravet nemlig ifølge Domstolens praksis lettere bliver opfyldt af de nationale statsborgere. Nævnte ret har derefter anført, at en sådan forskelsbehandling ikke desto mindre er begrundet, såfremt den er begrundet i objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet, og såfremt den står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning. Den forelæggende ret ønsker netop oplyst, om de begrundelser, som den luxembourgske stat har gjort gældende, er lovlige.
            19. Da Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg således er stødt på vanskeligheder i forbindelse med fortolkningen af EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og ved forelæggelsesafgørelsen indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. januar 2011 at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF:
            »Skal de af den luxembourgske stat anførte uddannelses- og budgetpolitiske hensyn, der består i et ønske om at øge antallet af personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, og som i øjeblikket for så vidt angår den i Luxembourg bosiddende befolkning er lavere end det internationale niveau – hvilke hensyn vil blive alvorligt truet, hvis den luxembourgske stat skulle yde økonomisk uddannelsesstøtte til enhver studerende, der ikke har nogen forbindelse til storhertugdømmet, med henblik på at gennemføre en videregående uddannelse i et hvilket som helst land i verden, hvilket vil indebære en urimelig byrde for den luxembourgske stats budget – i lyset af det fællesskabsretlige princip om ligebehandling i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 anses for at udgøre hensyn, der i overensstemmelse med den […] fællesskabsretlige retspraksis kan begrunde den forskellige behandling, der følger af, at både luxembourgske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater skal opfylde et bopælskrav for at opnå støtte til videregående uddannelse?«
            III – Retsforhandlingerne for Domstolen 
            20. Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Julien Taminiaux, den luxembourgske, den danske, den græske, den østrigske og den svenske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
            21. Under det retsmøde, der blev afholdt den 28. november 2012, har Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Benjamin Marco Stemper, Julien Taminiaux, den luxembourgske, den danske, den græske, den østrigske og den svenske regering samt Kommissionen mundtligt fremsat deres bemærkninger.
            IV – Juridisk analyse 
            22. Med henblik på at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse foreslår jeg kort at vende tilbage til kvalificeringen af en støtte til videregående uddannelse som værende »en social fordel«, i den forstand dette udtryk anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og til det forhold, at det bopælskrav, som børn af grænsearbejdere skal opfylde, udgør en indirekte forskelsbehandling. Dernæst vil jeg foretage den klassiske test, som Domstolen benytter sig af, når der foreligger en forskelsbehandling, og besvare det af den forelæggende ret stillede spørgsmål ved ikke alene at undersøge, om de begrundelser, som den luxembourgske regering har gjort gældende, er forenelige med EU-retten, men også, om bopælsklausulen er egnet og forholdsmæssig.
            A – Om anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 og om, hvorvidt der foreligger en forskelsbehandling 
            23. Det er indledningsvis vigtigt at anføre, at det af den forelæggende ret stillede spørgsmål henviser til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. I henhold til Domstolens praksis er denne artikel »i denne forbindelse blot et særligt udtryk for den regel om lige behandling, der er fastsat i artikel [45, stk. 2, TEUF], på det særlige område for tildeling af sociale fordele, og bestemmelsen skal fortolkes på samme måde som den sidstnævnte bestemmelse« (26) . Den forelæggende ret har således anmodet Domstolen om at analysere situation i hovedsagen i lyset af arbejdskraftens frie bevægelighed (27) .
            1. Den støtte til videregående uddannelse, som børn af grænsearbejdere modtager, udgør en social fordel
            24. Den luxembourgske regering har for den forelæggende ret og under denne præjudicielle procedure rejst tvivl om, hvorvidt støtte til videregående uddannelse, der tildeles i henhold til den i lov af 26. juli 2010 fastsatte fremgangsmåde, er omfattet af begrebet »social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.
            25. Den forelæggende ret har taget udgangspunkt i, at sagsøgerne i hovedsagen i medfør af artikel 203 i den luxembourgske borgerlige lovbog skal anses for at skulle forsørges af deres grænsearbejdende forælder. Den forelæggende ret er givetvis kommet frem til denne konklusion ud fra to forhold: den omstændighed, at a) nævnte artikel 203 fastsætter, at »[æ]gtefællerne påtager sig, alene fordi de bliver gift, forpligtelsen til at føde, underholde og opdrage deres børn« og b) selv om underholds- og opdragelsespligten i princippet ophører, når børnene bliver myndige, forbliver forældrene ifølge national retspraksis forpligtet til at give børnene, også efter at disse er blevet myndige, midlerne til at tage en uddannelse, der skal forberede dem til det erhverv, som de har påtænkt sig at udøve, dog under betingelse af, at de viser sig egnede til at tage denne uddannelse (28) .
            26. Det er med henblik på den følgende analyse ikke muligt på forhånd at tilslutte sig dette synspunkt fra den forelæggende ret, idet et sådant spørgsmål ifølge internationale privatretlige principper skal besvares under hensyntagen til den lov, der regulerer den omhandlede persons personelle status. Nævnte artikel 203, som fortolket i luxembourgsk retspraksis, kan derfor anvendes på luxembourgske borgere eller personer bosiddende i Luxembourg som følge af det valg af kriterier om statsborgerskab, bopæl eller ophold, der i henhold til dette lands retsorden foretages med henblik på at fastlægge en sådan status.
            27. For det andet, og i overensstemmelse med ovenstående betragtninger, er det ikke muligt af den omstændighed, at lov af 26. juli 2010 fastsætter, at støtten udbetales direkte til de studerende, at forældrenes indkomst ikke er relevant for fastlæggelsen af støttebeløbet, og at det mål, der forfølges, er, at den unge voksne bliver selvstændig i forhold til sine forældre, således at den pågældende selv kan bestemme sit valg af uddannelsesretning, at udlede, at sagsøgerne i hovedsagen ikke forsørges af deres grænsearbejdende forælder.
            28. Det følger heraf, at den forelæggende ret konkret kun kan tage stilling til det problem, hvorom den har forelagt Domstolen et spørgsmål, hvis den ikke alene fastslår, at de i hovedsagen omhandlede studerende er en del af de pågældende grænsearbejderes husstand, men også at sidstnævnte beholder forsørgelsespligten over for de studerende ved fortsat at sørge for deres underhold, og idet den forelæggende ret samtidig også skal undersøge, om disse studerende i det land, hvor de er bosiddende, aktuelt er eller potentielt kan være omfattet af en foranstaltning, der kan sammenlignes med den, som er gennemført ved lov af 26. juli 2010.
            29. I tilfælde af, at den forelæggende rets bedømmelse heraf fører til, at sagsøgerne i hovedsagen faktisk må anses for at være forsørget af deres grænsearbejdende forældre, skal det – eftersom Domstolens standpunkt i denne henseende ligger fast – for det første erindres, at »støtte til underhold og uddannelse, som tildeles med henblik på gennemførelse af et erhvervskvalificerende universitetsstudium, udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, forordning nr. 1612/68« (29), og at »en studiestøtte, som en medlemsstat tildeler børn af en vandrende arbejdstager, udgør en social fordel for arbejdstageren i henhold til artikel 7, stk. 2, når denne fortsat forsørger barnet« (30) .
            30. Det må for det andet erindres, at selv om en arbejdstager, der er statsborger i en anden medlemsstat end den, hvor han professionelt er beskæftiget, i medfør af artikel 7 i forordning nr. 1612/68 nyder samme sociale fordele som indenlandske arbejdstagere, omfatter begrebet »arbejdstager« i denne bestemmelse grænse arbejdere, som kan påberåbe sig disse rettigheder ligesom alle andre arbejdstagere, der er omfattet af denne bestemmelse (31) . I sin fortolkning af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 har Domstolen netop anvendt begreberne vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere uden forskel, fordi nævnte forordning, i modsætning til andre afledte retsforskrifter (32), ikke behandler disse to kategorier af arbejdstagere, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed, forskelligt.
            31. For det tredje har den omstændighed, at støtten direkte tildeles det studerende barn af en grænsearbejder, ingen betydning for kvalificeringen som social fordel, idet Domstolen har fastslået, at en vandrende arbejdstagers og en grænsearbejders familiemedlemmer »indirekte nyder den ligebehandling, som arbejdstageren er hjemlet« under betingelse af, at han forsørger dem (33), og at »når en støtte, der ydes til en vandrende arbejdstagers barn, udgør en social fordel for den vandrende arbejdstager, kan barnet selv påberåbe sig artikel 7, stk. 2, [i forordning nr. 1612/68] for at opnå denne støtte, såfremt støtten ifølge national lovgivning ydes direkte til den studerende« (34) .
            32. Det er således med rette, at den forelæggende ret har fastslået, at støtten til videregående uddannelse udgør »en social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og at de børn, som forsørges af grænsearbejderne, for den forelæggende ret kan påberåbe sig det i denne bestemmelse fastsatte princip om ikke-forskelsbehandling.
            2. Bopælskravet medfører indirekte forskelsbehandling
            33. Det følger af fast retspraksis, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, såvel som artikel 45 TEUF, ikke alene forbyder åbenlys forskelsbehandling, der er direkte begrundet i nationalitet, men tillige enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre adskillelseskriterier reelt fører til samme resultat (35) .
            34. Ifølge den forelæggende ret finder bopælskravet anvendelse uden forskel på luxembourgske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, idet nævnte retsinstans i forbindelse med fortolkningen af national ret fandt, at kravene om hjemmehørende og bosiddende faktisk er ens. Under disse omstændigheder er det bopælskrav, der stilles over for statsborgere fra andre medlemsstater, ikke direkte diskriminerende.
            35. Ikke desto mindre kan dette bopælskrav »navnlig [ramme] vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere fra andre medlemsstater, for så vidt som ikke-bosiddende personer som oftest er statsborgere i andre stater« (36) . Det er »irrelevant, at den [omhandlede] foranstaltning i givet fald berører såvel indenlandske statsborgere, der ikke er i stand til at opfylde et sådant kriterium, som statsborgere fra de øvrige medlemsstater« (37) . Endelig har Domstolen fastslået, at for så vidt angår adgangen til den studiestøtte, der kan medbringes, kan situationen for en grænsearbejder, der arbejder i den stat, som yder studiestøtten, men bor i en anden medlemsstat, sammenlignes med situationen for en statsborger i ydelsesstaten, der bor og arbejder i nævnte stat (38) .
            36. Den ulige behandling, der følger af, at der for studerende børn af grænsearbejdere stilles et bopælskrav, udgør således indirekte forskelsbehandling, der i princippet er forbudt, medmindre den er objektivt begrundet, er egnet til at sikre gennemførelsen af det pågældende mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (39) .
            B – Om lovligheden af det mål, der forfølges 
            37. For så vidt angår tildelingen af støtte til videregående uddannelse har den luxembourgske regering med henblik på at begrunde den differentierede behandling af grænsearbejderne for det første gjort et mål gældende, som den betegner som »politisk« eller »socialt«, og som består i væsentligt at forøge andelen af bosiddende i Luxembourg med en videregående uddannelse. Denne andel er aktuelt på 28% (40), dvs. betydeligt lavere end andelen af personer med en tilsvarende uddannelse i sammenlignelige stater. Den luxembourgske regering har fundet det nødvendigt at nå en procentdel på 66% af den bosiddende befolkning i aldersgruppen 30-34 år med en videregående uddannelse, eftersom dette vil gøre den i stand til at imødegå et mere og mere presserende behov for at sikre den luxembourgske økonomis overgang til en vidensøkonomi.
            38. Kredsen af støttemodtagere er begrænset til kun at omfatte personer, der er bosat i Luxembourg, fordi disse har en tilknytning til det luxembourgske samfund, der gør det muligt at antage, at de efter at have benyttet sig af muligheden i den luxembourgske støtteordning for at få finansieret deres studier, hvilke i givet fald er blevet gennemført i udlandet, vil vende tilbage til Luxembourg for at anvende deres således erhvervede viden til gavn for udviklingen af den luxembourgske økonomi i den ovenfor anførte retning.
            39. For det andet har den luxembourgske regering gjort gældende, at dette mål, i tilknytning til den nationale uddannelsespolitik, ikke kan adskilles fra det økonomiske mål. Begrænsningen af støtten til videregående uddannelse til alene at omfatte personer bosiddende i Luxembourg er nødvendig for at sikre finansieringen af ordningen. Domstolen har allerede anerkendt muligheden for, at en medlemsstat kan sikre, at tildeling af støtte til dækning af underholdsomkostningerne for studerende fra andre medlemsstater ikke bliver til en urimelig byrde, der kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb, som kan udbetales af denne stat. Den luxembourgske regering har henvist til Bidar-dommen (41), som den finder relevant for den foreliggende sag, og har anført, at såfremt bopælskravet blev fjernet, ville den være forpligtet til at udbetale støtten til enhver studerende uden personlig tilknytning til det luxembourgske samfund, hvilket ville medføre en urimelig byrde for den.
            40. Jeg er for min del overbevist om, at de to mål kan bedømmes uafhængigt af hinanden. Ganske vist har fastlæggelsen af modtagerne af en social fordel logisk nok en indvirkning på den økonomiske byrde for den stat, der tildeler nævnte fordel. En uddannelsespolitik – eftersom det synes at være det, som det drejer sig om – føres nødvendigvis gennem anvendelsen af diverse redskaber, der nødvendigvis koster noget. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at anføre, at der er betydelige omkostninger forbundet med gennemførelsen af en sådan politik, der viser sig at være diskriminerende. Det skal godtgøres, at nævnte politik er strengt nødvendig, og at omkostningerne er så store, at de ville umuliggøre gennemførelsen af nævnte politik.
            1. Målet om at bringe andelen af bosiddende i Luxembourg med en videregående uddannelse op på 66%
            41. Det bemærkes, at dette mål som sådan ikke er bestridt af de berørte parter, der har interveneret i sagen.
            42. Målet om at øge antallet af personer med en videregående uddannelse er naturligvis af generel interesse. EU’s institutioner har selv iværksa t et vist antal foranstaltninger i denne retning og fremhævet korrelationen mellem individernes uddannelsesniveau, adgangen til beskæftigelse og Unionens økonomiske vækst. I sin meddelelse med overskriften »EUROPA: 2020 En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst« (42) har Kommissionen som mål for 2020 fastsat, at andelen af unge, der forlader skolen tidligt, bør reduceres til 10%, og at mindst 40% af den unge generation skal have en videregående uddannelse (43) . Kommissionen foreslog bl.a., at medlemsstaterne omsatte dette mål til et nationalt mål (44) . Gennemførelsen af dette mål skulle medvirke til at modernisere arbejdsmarkederne, øge folks erhvervsfrekvens og bedre matche udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdskraft, hvilke områder Kommissionen har anset for prioriteter med henblik på hurtigt og effektivt at komme ud af den kriseperiode, som Unionen gennemgår (45) .
            43. Rådet for Den Europæiske Union havde allerede gjort dette til sit mål i forbindelse med sine konklusioner af 12. maj 2009 om en strategiramme for det europæiske samarbejde på uddannelsesområdet (»ET 2020«) (46) ved for så vidt angår personer med en gennemført videregående uddannelse at fastsætte referenceværdien for europæiske gennemsnitsresultater til mindst 40% af de 30-34-årige (47) .
            44. Siden har Rådet uden ophør erindret om vigtigheden af et sådant mål. I 2010 anførte Rådet, at »en indsats for at hæve ambitionsniveauet og øge adgangen til videregående uddannelse for studerende med svag baggrund kræver en styrkelse af de finansielle støtteordninger og andre incitamenter og en bedre udformning af dem[, idet h]vis der findes overkommelige, tilgængelige, fyldestgørende og overførbare studielån og indkomstafhængige stipendier, vil flere af dem, der ellers ikke har råd til en videregående uddannelse, kunne deltage« (48) . Idet Rådet foregreb arbejdsmarkedets udvikling på EU-plan, understregede det i øvrigt, at »[e]t stigende antal job vil i de kommende år kræve høje kvalifikationer, og alligevel har [Den Europæiske Union] for øjeblikket i forhold til sine konkurrenter procentvis færre mennesker med videregående [uddannelse]« (49) . Rådet havde konstateret dette i forhold til samtlige medlemsstater, dvs. i forhold til såvel de medlemsstater, hvis arbejdsmarked er kendetegnet ved en kraftig tilstedeværelse af grænsearbejdere, som de øvrige medlemsstater. Endelig har Kommissionen i sin resolution om en europæisk dagsorden for voksenuddannelse, der fastsætter de prioriterede områder for perioden 2012-2014, defineret de bestræbelser, hvorpå medlemsstaterne anmodes om at fokusere, bl.a. med henblik på »at hjælpe med at øge andelen af unge voksne med videregående og tilsvarende uddannelse […] til 40%« (50) .
            45. Den handling, som jeg lige har beskrevet til fordel for en bredere adgang til videregående uddannelse, henhører under alle omstændigheder kun under den understøttelseskompetence, som Unionen har på området for uddannelse og erhvervsuddannelse (51) . Med andre ord skal medlemsstaterne i mangel af harmonisering på europæisk niveau indrømmes et stort råderum med henblik på at definere de mål, der forfølges med deres uddannelsespolitik, og med henblik på at fastsætte betingelserne for at tildele støtte til videregående uddannelse (52) .
            46. Efter min opfattelse udgør den overgang til en vidensøkonomi, som den luxembourgske regering har gjort gældende i sit skriftlige indlæg (53), et af disse mål, der er overladt til medlemsstaternes skøn. Luxembourgs økonomiske situation har historisk set været atypisk. Fra at have en økonomi, der var baseret på mineindustrien og stålværker, foretog Luxembourg som følge af disse industriers forsvinden en ændring i retning af en udvikling af beskæftigelsen i bank- og finanssektoren; allerede inden finanskrisen stod denne sektor for sin del over for alvorlige trusler, hvilket den fortsat gør, som følge af den handling, der på EU-plan er blevet iværksat for drastisk at reducere den fordelagtige stilling, som det luxembourgske banksystem nød i forhold til de andre medlemsstaters banksystemer. Det er fuldt forståeligt, at en medlemsstat iværksætter en uddannelsespolitik, der har til formål at øge niveauet af de disponible menneskelige ressourcer, som med rimelighed kan forventes at bidrage til den konvertering af nationaløkonomien, der tilsigter at tiltrække og tilbyde mere forskelligartede tjenesteydelser på medlemsstatens område.
            47. Der kan således næppe være nogen tvivl om, at en foranstaltning, som iværksættes af en medlemsstat med henblik på at sikre et højt uddannelsesniveau i forhold til dens bosiddende befolkning, forfølger et lovligt mål, der kan anses for at udgøre et tvingende alment hensyn.
            2. Målet om at undgå en urimelig byrde, der har følger for det almene niveau af støtten til videregående uddannelse
            48. Hvad angår det økonomiske mål vedrørende den parallelle begrundelse, der er baseret på, at kapaciteten til at finansiere ordningen bringes i fare, bemærkes, at der her er tale om et argument, som medlemsstaterne gentagne gange har gjort gældende for Domstolen. Desuden er henvisningen til Bidar-dommen ikke overbevisende.
            49. Jeg nøjes således med at erindre om, at situationen i hovedsagen her undersøges i lyset af arbejdskraftens frie bevægelighed, og at det drejer sig om at fastslå, om den nationale lovgivning krænker de rettigheder, som grænsearbejderne har i medfør af EU-retten. I Bidar-sagen blev Domstolen anmodet om tage stilling til, hvorvidt det var foreneligt med EU-retten at stille ikke-erhvervsaktive europæiske borgere et bopælskrav, for at disse kunne opnå studiestøtte. Der er tale om en grundlæggende nuanceforskel, hvilket Domstolen ikke undlod at understrege i sin dom i sagen Kommissionen mod Nederlandene (54) .
            50. I forbindelse med sin analyse af de begrundelser, som Kongeriget Nederlandene havde gjort gældende, fastslog Domstolen således indledningsvis, at »selv om budgetmæssige hensyn kan være afgørende for en medlemsstats socialpolitiske valg og påvirke arten og omfanget af de socialsikringsforanstaltninger, staten ønsker at træffe, udgør de imidlertid ikke i sig selv et mål for socialpolitikken og kan derfor ikke begrunde en forskelsbehandling« (55) . Domstolen fortsatte imidlertid sin analyse med henblik på at undgå en urimelig byrde (økonomisk mål). Den sagsøgte part var også af den opfattelse, at den af Bidar-dommen og Förster-dommen kunne udlede, at det var muligt for medlemsstaterne lovligt at kræve af modtagerne af støtte til videregående uddannelse, at de beviste »en vis grad af integration«. Domstolen fandt det dog vigtigt at fremhæve den grundlæggende forskel mellem Bidar-dommen og Förster-dommen på den ene side og sagen Kommissionen mod Nederlandene på den anden, hvilken forskel beror på det forhold, at i det første tilfælde var der tale om ikke-erhvervsaktive borgere, der ikke var familiemedlemmer til arbejdstagere som omhandlet i EU-retten, mens situationen i det andet tilfælde blev analyseret ud fra synspunktet for en vandrende arbejdstager eller en grænsearbejder, som har forsørgerpligt over for et barn, der ønsker at påbegynde en videregående uddannelse, og som har ansøgt om støtte til videregående uddannelse, der skal udbetales af forælderens beskæftigelsesstat.
            51. Domstolen fastslog, at »[s]elv om den beføjelse, som Domstolen har anerkendt tilkommer medlemsstaterne med forbehold for overholdelse af visse betingelser, til at kræve, at statsborgere fra andre medlemsstater i et vist omfang er integreret i deres samfund med henblik på at kunne modtage sociale fordele, såsom finansiel støtte til undervisning, ikke er begrænset til situationer, hvor ansøgerne af den omhandlede støtte er ikke-erhvervsaktive borgere, ville det i forhold til vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere principielt være upassende  at kræve opfyldelse af et bopælskrav [i tre af de seks år frem til ansøgningen om støtte til videregående uddannelse] for at godtgøre den krævede integration« (56) . Hvad angår vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere »skaber adgangen til en medlemsstats arbejdsmarked i princippet  en tilstrækkelig integration i denne medlemsstats samfund, der begrunder, at de pågældende i denne stat er omfattet af princippet om ligebehandling i forhold til nationale arbejdstagere hvad angår sociale fordele« (57) . Domstolen konkluderede heraf, at det mål om at undgå en urimelig byrde, der gøres gældende i forbindelse med tildeling af en social fordel til grænsearbejdere, ikke kan anses for at udgøre et lovligt mål.
            52. Af denne grund er det budgetmål, som Storhertugdømmet Luxembourg har gjort gældende, ikke i sig selv af en sådan art, at det kan udgøre en gyldig grund, der kan begrunde en ulige behandling af arbejdstagere fra de andre medlemsstater i forhold til luxembourgske arbejdstagere. Som anført i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, er problemet under alle omstændigheder ikke at begrunde den forskelsbehandling, som sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, med henvisning til de betragtelige omkostninger, som en ophævelse af den diskriminerende betingelse ville medføre, men at efterprøve, om det forfulgte økonomiske mål – overgangen til en vidensøkonomi – med henblik på hvilket den luxembourgske stat har indført den nævnte diskriminerende praksis, forfølges ikke alene seriøst, men også effektivt, og at omkostningerne forbundet med at undgå den nævnte praksis ville være af en sådan størrelse, at målet ville være umuligt at opnå. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at efterprøve begge dele for om nødvendigt at fastslå, at der foreligger et forhold, som efterfølgende ville kunne styrke den rimelige begrundelse, der udgøres af det forfulgte sociale mål.
            C – Om bopælskravets egnethed og forholdsmæssighed 
            53. En foranstaltning, der efter sin karakter begrænser arbejdskraftens frie bevægelighed, som fastsat i artikel 45 TEUF og gennemført ved artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, kan kun gyldigt begrundes, såfremt den er egnet til at sikre gennemførelsen af det forfulgte lovlige mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (58), hvilket skal undersøges.
            54. Prøvelsen af, hvorvidt det af den luxembourgske regering anvendte kriterium for at forfølge det lovlige mål, er egnet og forholdsmæssigt, er mest vanskelig at foretage. I denne henseende rejser den foreliggende sag to typer af problemer. For det første har de forskellige parter, der har interveneret under denne sag, draget modsatrettede konklusioner af dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, bl.a. i forhold til den grad af integration, som det står medlemsstaterne frit for at kræve af modtagerne af støtte til videregående uddannelse. Jeg vil derfor gerne klargøre dommen på dette punkt. For det andet savnes visse oplysninger, som efter min opfattelse er væsentlige, i denne sag, således at Domstolen efter min mening vil have svært ved at udtale sig definitivt om den nationale lovgivnings egnet- og forholdsmæssighed. I betragtning af den sammenhæng, hvori den foreliggende sag indgår, og særligt med henblik på at tage hensyn til den luxembourgske ordnings, og især arbejdsmarkeds, særegenhed fortjener en række forhold at blive uddybet. Det er derfor vigtigt at henlede den forelæggende rets opmærksomhed på dette punkt.
            1. Vedrørende dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene
            55. Da Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene undersøgte det såkaldte »sociale« hensyn, som blev udledt af målet om at fremme de studerendes mobilitet, anså den det faktisk for at udgøre et tvingende alment hensyn (59) . Dernæst forsøgte sagsøgte at godtgøre egnetheden og forholdsmæssigheden af det krav om bopæl i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen, som medlemsstaten stillede med den begrundelse, at det drejede sig om at sikre, at studiestøtten kun blev ydet til studerende, hvis mobilitet skulle tilgodeses: Den støtteydende stat forventede, at de studerende, der modtager nævnte støtte, vender tilbage til nævnte stat efter afslutningen af deres studier for at bo og arbejde dér (60) . Domstolen anerkendte herved, at disse forhold »synes at afspejle situationen for hovedparten af de studerende« (61), og fastslog således, at kravet om bopæl i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen var egnet med henblik på at gennemføre målet om at fremme de studerendes mobilitet (62) . Dette samme krav for at have ret til den af Nederlandene ydede støtte til videregående uddannelse, der kan medbringes, var imidlertid ifølge Domstolen »efter sin karakter […] for ekskluderende«, og Domstolen fastslog, at »[v]ed at pålægge specifikke perioder med ophold på den omhandlede medlemsstats område prioriterer [kravet om bopæl i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen et forhold], der ikke nødvendigvis er den eneste indikator for den reelle grad af tilknytning  mellem den berørte og den nævnte medlemsstat« (63) . Domstolen konkluderede, at det ikke var blevet godtgjort, at den omhandlede regel ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for at opnå det forfulgte mål.
            56. Det fremgår således af en nærlæsning af den nævnte dom, at Domstolen bedømmer kriteriet om »en vis grad af integration« forskelligt, afhængigt af om bedømmelsen foretages i forbindelse med et lovligt mål af økonomisk art eller i forbindelse med et lovligt mål af social art (64) .
            57. Når det drejer sig om at begrænse modtagerne af støtte til videregående uddannelse af økonomiske årsager med henvisning til, om finansieringen af den nævnte støtte er for tyngende, har Domstolen således baseret sin analyse på begrebet vandrende arbejdstagere eller grænsearbejdere, og fastslået, at disse efter deres egenskab – alene fordi de har fået adgang til den støtteydende stats arbejdsmarked – er økonomisk integreret i denne stats samfund og medvirker til finansieringen af denne socialpolitik, og at det følgelig er uegnet at stille et krav om ophold i tre år med henblik på at være berettiget til en fordel af social art.
            58. Når det derimod drejer sig om at begrænse kredsen af modtagere af støtte til videregående uddannelse af årsager, der snarere er sociale, vurderer Domstolen ikke længere situationen med arbejdstageren – der selv, såvel som den pågældendes familiemedlemmer, indrømmes ligebehandling for så vidt angår tildelingen af sociale fordele – som referencepunkt, men den studerende selv. Med andre ord er den grænsearbejdende forælders økonomiske integration ikke automatisk ensbetydende med, at den pågældendes familiemedlemmer er socialt integreret. I øvrigt er det af Domstolen anvendte ordforråd ikke det samme, for så vidt som den ophører med at tale om en »vis grad af integration« (65) for at nævne en »[reel] grad af tilknytning« (66) . Analysespektrummet er ikke længere arbejdstageren og de forbindelser, denne har til samfundet i den beskæftigende stat, men den studerende selv. På samme måde som kravet om ophold i tre år er blevet fastslået uegnet, når det drejer sig om at undersøge grænsearbejderens økonomiske integration, har Domstolen således fastslået, at dette samme krav er egnet, når det drejer sig om at sikre sig den studerendes sociale tilknytning. Domstolen synes ligeledes at have anerkendt, at retten til støtte kan forbeholdes de studerende, som vil være tilbøjelige til at vende tilbage til den støtteydende stat og etablere sig dér, og har således anerkendt forbindelsen mellem den studerendes bopæl på tidspunktet, hvor denne ansøger om tildeling af støtten, og den fremtidsudsigt om »tilbagevenden«, der således gives. Domstolen endte imidlertid med at fastslå, at kravet om bopæl i tre af de sidste seks år forud for ansøgningen var i strid med EU-retten, da det var uforholdsmæssigt, navnlig fordi et krav om bopæl i tre ud af seks år – og alene det – var for streng en betingelse for at godtgøre en reel grad af tilknytning.
            2. Om bopælskravets egnethed
            59. Spørgsmålet er derfor, om det bopælskrav, som den luxembourgske stat stiller over for børn af grænsearbejdere med henblik på retten til støtte til videregående uddannelse, i lyset af ovenstående betragtninger er egnet til at skabe en rimelig sandsynlighed for den tilbagevenden, som nævnte stat har anset for nødvendig for at opfylde det lovlige mål, der forfølges.
            60. Svaret findes i selve formuleringen af målet. Hvis Domstolen, således som jeg har foreslået den, tilslutter sig, at den luxembourgske stat lovligt kan træffe foranstaltninger, der favoriserer den bosiddende befolknings adgang til videregående uddannelse med den fremtidsudsigt for øje, at denne befolkning i højere grad end nogen anden vil være tilbøjelig til at integrere sig i det luxembourgske arbejdsmarked, når uddannelsen er afsluttet, og dermed berige dette marked, må det samtidig medgives, at et bopælskrav er egnet til at sikre nævnte mål, eftersom støtten forbeholdes personer, der er bosiddende i Luxembourg.
            3. Om bopælskravets forholdsmæssighed
            61. Det bopælskrav, der var genstand for sagen Kommissionen mod Nederlandene, og som kun blev stillet med henblik på studiestøtte til videregående uddannelse uden for Nederlandene (67), ansås for at være opfyldt, når den, der ansøgte om støtte, kunne bevise at have haft uafbrudt ophold i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen. Som jeg har anført, fremgår det af dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, at Domstolen ikke har ønsket at fritage børn af grænsearbejdere for forpligtelsen til at godtgøre en tilknytning til samfundet i deres forælders beskæftigelsesstat, når disse børn i denne stat ansøger om støtte til videregående uddannelse, der kan medbringes. Domstolen har imidlertid klart fastslået, at medlemsstaterne ikke må betragte et krav om bopæl i tre år som den eneste  indikator for denne tilknytning.
            62. Det af Storhertugdømmet Luxembourg stillede bopælskrav skal derfor undersøges i lyset af denne bedømmelse. Det centrale spørgsmål er, om alene  et krav om forudgående bopæl kan sikre den luxembourgske stat et minimum af »afkast af investeringen«, hvis jeg må udtrykke mig således, og en rimelig sandsynlighed for, at støttemodtagerne vender tilbage til Luxembourg for at etablere sig dér og stille sig til rådighed for dets arbejdsmarked med henblik på at bidrage til landets nye økonomiske dynamik. Jeg mener, at det med henblik på en sådan vurdering vil være nyttigt at angive to sæt prøver til den forelæggende ret.
            63. Den første prøve, som den forelæggende ret skal foretage, består i en vurdering af, om den test, som de nationale myndigheder foretager, når de skal træffe afgørelse om en anmodning om status som bosiddende, uden at den fastsatte minimumsperiode er opfyldt, ikke kun er rent formel, men tilstrækkelig til med rimelighed at sandsynliggøre, at ansøgeren vil kunne integrere sig i det økonomiske og sociale liv i Luxembourg.
            64. Den anden prøve, som jeg foreslår den forelæggende ret at foretage, er knyttet til det forhold, at den støtte til videregående uddannelse, der er fastsat i den luxembourgske lovgivning, kan medbringes og som sådan kan anvendes uden for det land, der har tildelt den, med den følge, at de studerende, der modtager den, kan være tiltrukket af arbejdsmarkedet i det land, hvor de gennemfører deres uddannelse. Dette medfører, at den omstændighed at være bosiddende på tidspunktet for ansøgningen om støtte til videregående uddannelse, når den alene betragtes isoleret, ikke giver en tilstrækkelig rimelig sandsynlighed for en tilbagevenden til den støtteydende stat. For at anvendelsen af nævnte kriterium skal betragtes som forholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål, skal det undersøges, om forfølgelsen af en ændring af den luxembourgske økonomi til en vidensøkonomi – og dermed en økonomi, der tilbyder tjenester i ordets bredeste forstand – reelt er blevet ledsaget af offentlige tiltag, der har til formål konkret at udvikle nye beskæftigelsesperspektiver i denne retning, og dette ikke blot i de sektorer, hvor Storhertugdømmet Luxembourg tilbyder højere uddannelser, men også i de øvrige sektorer, eftersom det for at godtgøre, at proportionalitetskriteriet er opfyldt, ikke er tilstrækkeligt at undersøge den specifikke foranstaltnings og det forfulgte måls kendetegn, idet de konkrete handlinger for at opfylde dette mål ligeledes skal undersøges.
            65. Af samtlige ovenfor anførte grunde finder jeg derfor, at det tilkommer den forelæggende ret – efter at have taget stilling til samtlige relevante nødvendige oplysninger, der ikke aktuelt er til rådighed for Domstolen – at vurdere egnetheden og forholdsmæssigheden af det bopælskrav, der i henhold til lov af 26. juli 2010 stilles over for de børn af grænsearbejdere, som ansøger om støtte til videregående uddannelse.
            V – Forslag til afgørelse 
            66. Henset til ovenstående bemærkninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg forelagte spørgsmål på følgende måde:
            »Målet om at øge andelen af bosiddende personer med en videregående uddannelse udgør et lovligt mål, der i lyset af artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet og artikel 45 TEUF kan begrunde en indirekte forskelsbehandling. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge – efter at have taget stilling til samtlige nødvendige forhold, der er relevante med henblik herpå, og navnlig de forhold, hvorpå dens opmærksomhed er henledt ovenfor – om det bopælskrav, som i henhold til lov af 26. juli 2010 stilles over for de børn af grænsearbejdere, som ansøger om støtte til videregående uddannelse, er egnet og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det lovlige mål, som forfølges.«
            (1) . 
            (2) – EFT L 257, s. 2.
            (3) – Forordning nr. 1612/68 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen, EUT L 141, s. 1. Artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 492/2011 gengiver med uændrede retsregler indholdet af artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1612/68.
            (4) – Mémorial A 2010, s. 2040.
            (5) – Mémorial  A 2000, s. 1106.
            (6)  –	Artikel 2, litra a), i lov af 22.6.2000.
            (7)  –	Jf. den eneste artikel i lov af 4.4.2005 om ændring af lov af 22.6.2000 om økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelser ( Mémorial A 2005).
            (8) – Artikel 4 i lov af 22.6.2000.
            (9) – Mémorial  A 2000, s. 2548.
            (10) – Artikel 5, stk. 4, første led, i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
            (11) – Artikel 5, stk. 4, andet led, i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
            (12) – Artikel 3 i lov af 22.6.2000. Dette beløb inkluderer den støtte, der tildeles i form af et lån.
            (13) – Artikel 5, stk. 3, i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
            (14)  –	Mémorial A 2008, s. 2004 (for den konsoliderede udgave, jf. Mémorial  A 2012, s. 874).
            (15) – EUT L 158, s. 77.
            (16) – Artikel 2 i lov af 26.7.2010.
            (17)  –	Jf. artikel 6, stk. 1, nr. 1) og 3), i lov af 29.8.2008.
            (18) – Artikel 4 i lov af 26.7.2010.
            (19) – Mémorial  A 2010, s. 3430.
            (20)  –	Artikel 3 i lov af 22.6.2000, som ændret ved lov af 26.7.2010. Dette beløb inkluderer den støtte, der tildeles i form af et lån.
            (21)  –	Artikel 4 i den storhertugelige bekendtgørelse af 12.11.2010 har ophævet artikel 5 i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
            (22)  –	Jf. artikel 3, stk. 2, i lov af 19.6.1985 om familietillæg og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales ( Mémorial  A 1985, s. 680).
            (23) – Jf. artikel 5, stk. 2, i lov af 26.7.2010. Familietillægget for et barn er på 234,12 EUR om måneden, dvs. 2 809,44 EUR årligt [jf. artikel 272, stk. 1, litra a), og artikel 272, stk. 2, i lov om social sikring].
            (24)  –	Artikel 2, stk. 1, i lov af 26.7.2010.
            (25)  –	Den forelæggende ret har bl.a. henvist til dom af 26.2.1992, sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071.
            (26) – Jf. dom af 11.9.2007, sag C-287/05, Hendrix, Sml. I, s. 6909, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis.
            (27)  –	Af denne grund adskiller den foreliggende sag sig tydeligt fra den situation, der er omhandlet i dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, og dom af 18.11.2008, sag C-158/07, Förster, Sml. I, s. 8507, eftersom det i disse drejede sig om at fastlægge ikke-erhvervsaktive borgeres rettigheder.
            (28)  –	Jf. punkt 3 i kommentaren til artikel 203 i den luxembourgske borgerlige lovbog.
            (29) – Dom af 14.6.2012, sag C-542/09, Kommissionen mod Nederlandene, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.
            (30) – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis.
            (31) – Hendrix-dommen, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis. Jf. endvidere fjerde betragtning til forordning nr. 1612/68.
            (32) – Jf. bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, EUT L 166, s. 1.
            (33) – Bernini-dommen, præmis 26.
            (34)  –	Bernini-dommen, præmis 26, samt dom af 8.6.1999, sag C-337/97, Meeusen, Sml. I, s. 3289, præmis 22, og af 5.5.2011, sag C-206/10, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3573, præmis 36.
            (35) – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
            (36) – Ibidem, præmis 38.
            (37) – Ibidem.
            (38) – Ibidem, præmis 44.
            (39) – Ibidem, præmis 55.
            (40)  –	I sit skriftlige indlæg har den luxembourgske regering anført tallet 39,5% for personer i aldersgruppen 24-29 år (andelen af luxembourgske statsborgere med en videregående uddannelse er på 22%, alle aldersgrupper inkluderet).
            (41) – Dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Sml. I, s. 2119, præmis 56.
            (42) – KOM(2010) 2020 endelig af 3.3.2010.
            (43) – Ibidem, s. 5 og 12.
            (44) – Ibidem, s. 5.
            (45) – Kommissionens meddelelse (s. 5). Jf. endvidere meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: »En dagsorden for nye kvalifikationer og job: et europæisk bidrag til fuld beskæftigelse« (KOM(2010) 682 endelig af 23.11.2010).
            (46)  –	EUT C 119, s. 2.
            (47)  –	Ibidem (bilag I).
            (48) – Rådets konklusioner af 11.5.2010 om den sociale dimension af uddannelse, EUT C 135, s. 2.
            (49)  –	Rådets konklusioner af 19.11.2010 om unge på vej-initiativet – en integreret tilgang til at tackle de udfordringer, som de unge står over for, EUT C 326, s. 9.
            (50)  –	Jf. bilaget til Rådets resolution om en ny europæisk dagsorden for voksenuddannelse, EUT C 2011 372, s. 1.
            (51) – Artikel 6 TEUF og 165 TEUF.
            (52)  –	Jf. i samme retning punkt 139 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.
            (53) – Nævnte indlægs punkt 28.
            (54) – Dommens præmis 60 ff.
            (55) – Ibidem, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis.
            (56) – Ibidem, præmis 63. Min fremhævelse.
            (57) – Ibidem, præmis 65. Min fremhævelse.
            (58) – Ibidem, præmis 73.
            (59)  –	Ibidem, præmis 70 ff.
            (60) – Ibidem, præmis 76 og 77.
            (61) – Ibidem, præmis 78.
            (62) – Ibidem, præmis 79.
            (63) – Ibidem, præmis 86. Min fremhævelse.
            (64) – Jf. punkt 50 ff. i dette forslag til afgørelse.
            (65)  –	Eller integreret i et vist omfang , jf. punkt 61 og 63 i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.
            (66) – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 86.
            (67) – Jf. punkt 14 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. MENGOZZI
      fremsat den 7. februar 2013 (
            1
         )
      
         Sag C-20/12
      
      
         Elodie Giersch,
      
      
         Benjamin Marco Stemper,
      
      
         Julien Taminiaux,
      
      
         Xavier Renaud Hodin,
      
      
         Joëlle Hodin
      
      
         mod
      
      
         État du Grand-Duché de Luxembourg
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Luxembourg))
      
      »Arbejdskraftens frie bevægelighed — ligebehandling — sociale fordele — økonomisk støtte til videregående uddannelse — bopælskrav — indirekte forskelsbehandling — mål om at øge antallet personer med en videregående uddannelse — bopælskravets egnethed og forholdsmæssighed«
      
               1. 
            
            
               Domstolen er blevet anmodet om at udtale sig om, hvorvidt et bopælskrav, der i Luxembourg bl.a. stilles over for børn af grænsearbejdere for at opnå støtte til videregående uddannelse, uanset det sted, hvor de har påtænkt sig at studere, er foreneligt med EU-retten.
            
         
               2. 
            
            
               Selv om det område, som denne præjudicielle forelæggelse vedrører, allerede er genstand for en betragtelig retspraksis, er det særlige ved denne sag dels, at tvisten i hovedsagen udspiller sig i en medlemsstat, hvis arbejdsmarked er kendetegnet ved en betydelig tilstedeværelse af grænsearbejdere, dels at spørgsmålet om retten til studiestøtte til videregående uddannelse netop stilles i forhold til de rettigheder, som nævnte arbejdstagere – og ikke de studerende som sådan – har i henhold til EU-retten.
            
         
         I – Retsforskrifter
      
      A – EU-retten
      
      
               3.
            
            
               Artikel 7, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (
                     2
                  ), der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (
                     3
                  ), fastsætter:
               »1.   En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
               2.   Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«
            
         B – Luxembourgsk ret
      
      1. Støtteordningen til videregående uddannelse i Luxembourg
      
               4.
            
            
               Lov af 26. juli 2010 (
                     4
                  ), hvorpå den gældende luxembourgske støtteordning til videregående uddannelse hviler, har på flere punkter ændret den forudgående ordning. Der kan ansøges om nævnte støtte, uanset i hvilken stat ansøgeren påtænker at gennemføre en videregående uddannelse.
            
         
               5.
            
            
               Det skal bemærkes, at det med vedtagelsen af lov af 22. juni 2000 (
                     5
                  ) alene var luxembourgske statsborgere og personer bosiddende i Luxembourg, der var berettigede til støtten. Oprindeligt krævede loven af 2000, at den luxembourgske statsborger skulle bevise sin nationalitet (
                     6
                  ), hvorimod en ikke-luxembourgsk EU-borger skulle være hjemmehørende i Luxembourg og være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 7 eller 12 i forordning nr. 1612/68. En lov, der blev indført i 2005 (
                     7
                  ), korrigerede denne forskelsbehandling, idet den krævede, at luxembourgske statsborgere skulle være hjemmehørende på luxembourgsk område for at være berettigede til støtten. Grænsearbejderne, der pr. definition ikke var bosiddende i Luxembourg, var udelukket af anvendelsesområdet for lov af 22. juni 2000.
            
         
               6.
            
            
               Da lov af 22. juni 2000 var gældende, bestod støtten af et stipendium og et lån, og ratio mellem stipendium og lån varierede »i forhold til dels den studerendes og dennes forældres økonomiske og sociale situation, dels de indskrivningsgebyrer, som den studerende [skulle] betale« (
                     8
                  ). Fremgangsmåden for, hvordan der skulle tages hensyn til forældrenes økonomiske og sociale situation, var fastsat i den storhertugelige bekendtgørelse af 5. oktober 2000 (
                     9
                  ), hvis artikel 5 bestemte, at støttens grundbeløb kunne forhøjes, hvis to eller flere børn i samme husstand tog en videregående uddannelse (
                     10
                  ), og desuden, at støtten kunne nedsættes med det beløb, som svarede til de årlige familietillæg, såfremt sådanne tillæg blev modtaget for den studerende (
                     11
                  ). I henhold til lov af 22. juni 2000 var det maksimale beløb, der kunne tildeles, 16350 EUR pr. studieår (
                     12
                  ), og dette beløb blev årligt justeret i forhold til den glidende lønskala (
                     13
                  ).
            
         
               7.
            
            
               Lov af 26. juli 2010 udgør det retlige grundlag for den nuværende støtteordning. Den fastsætter, at de EU-borgere, som opholder sig i Storhertugdømmet Luxembourg i henhold til kapitel 2 i den ændrede lov af 29. august 2008 om fri bevægelighed for personer og indvandring (
                     14
                  ) – hvorved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
                     15
                  ) er gennemført i luxembourgsk ret – kan ansøge om støtte til videregående uddannelse (
                     16
                  ). Artikel 6, stk. 1, i den ændrede lov af 29. august 2008 fastsætter, at en EU-borger har ret til at opholde sig på luxembourgsk område i mere end tre måneder, såfremt den pågældende opfylder enten betingelsen om som arbejdstager at have lønnet beskæftigelse eller udøve selvstændig virksomhed eller betingelsen om at være indskrevet i en i Luxembourg godkendt offentlig eller privat uddannelsesinstitution med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse, og såfremt den pågældende godtgør at være omfattet af en sygeforsikring og råde over tilstrækkelige ressourcer til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for det sociale system (
                     17
                  ).
            
         
               8.
            
            
               Som følge af vedtagelsen af lov af 26. juli 2008 varierer ratio mellem tildelingen af den økonomiske støtte i form af et stipendium eller et lån alene i forhold til den studerendes økonomiske og sociale situation og de indskrivningsgebyrer, som den pågældende skal betale (
                     18
                  ). Følgelig har den storhertugelige bekendtgørelse af 12. november 2010 (
                     19
                  ), der blev udstedt i medfør af lov af 26. juli 2010, ændret den storhertugelige bekendtgørelse af 5. oktober 2000 ved at slette samtlige indeholdte henvisninger til situationen for forældrene til den studerende, der ansøger om støtten. Det maksimale støttebeløb er 17700 EUR pr. studieår (
                     20
                  ). Dette beløb bliver ikke længere indeksreguleret (
                     21
                  ).
            
         2. Situationen for grænsearbejdere for så vidt angår støtte til videregående uddannelse i lyset af den luxembourgske ordning
      
               9.
            
            
               Det er ubestridt, at grænsearbejderes børn, selv da lov af 22. juni 2000 var gældende, ikke opfyldte betingelserne for at opnå støtten til videregående uddannelse, idet nævnte lov stillede krav om bopæl i Luxembourg. De grænsearbejdere, der henhørte under den sociale sikringsordning i Luxembourg, modtog imidlertid »familietillæg« for hvert barn på 18 år eller derover, der tog en videregående uddannelse i Luxembourg eller i udlandet (
                     22
                  ). Desuden havde modtagerne af familietillæg også ret til børnetillæg (76,88 EUR pr. måned den 1.1.2009). Familietillæggene for videregående uddannelse, dvs. de tillæg, der fortsatte med at blive udbetalt efter, at barnet var fyldt 18 år, kunne udbetales direkte til sidstnævnte, såfremt denne ansøgte herom.
            
         
               10.
            
            
               Lov af 26. juli 2010 ændrede imidlertid den gældende lovgivning og artikel 271, stk. 3, i lov om social sikring på en sådan måde, at retten til familietillæg for børn på 18 år eller derover nu kun gælder for de børn, der tager en uddannelse på gymnasieniveau eller teknisk skoleniveau (og ikke længere en videregående uddannelse) (
                     23
                  ), uanset det valgte studiested. Hvad angår børnetillægget udbetales det nu kun til de studerende, der modtager støtte til videregående uddannelse – hvilken støtte familietillægget anses at udgøre en integrerende del af – under betingelse af, at de nævnte studerende stadig er tilknyttet deres forældres husstand (
                     24
                  ). Det ser dog ud til, at der indrømmes et skattemæssigt fradrag for de børn, der hverken har modtaget børnetillæg eller økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse.
            
         
         II – Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
      
      
               11.
            
            
               Elodie Giersch, Joëlle Hodin og Julien Taminiaux er belgiske statsborgere. De er bosiddende i Belgien, og mindst en af deres to forældre er grænsearbejder i Luxembourg. Benjamin Marco Stemper er tysk statsborger og er bosiddende i Tyskland. Hans fader arbejder i Luxembourg uden dog at bo dér.
            
         
               12.
            
            
               Elodie Giersch, Joëlle Hodin og Julien Taminiaux ønsker at tage en videregående uddannelse i Belgien, dvs. deres bopælsstat, hvorimod Benjamin Marco ønsker at studere i Det Forenede Kongerige. Disse fire børn af grænsearbejdere har i september og oktober 2010 hver især indgivet en ansøgning om økonomisk støtte til videregående uddannelse.
            
         
               13.
            
            
               Det luxembourgske ministerium for videregående uddannelse og forskning afslog deres ansøgninger med den begrundelse, at de nævnte børn ikke opholder sig i Luxembourg, hvilket udgør en nødvendig betingelse for at være berettiget til den i lov af 26. juli 2010 fastsatte støtte.
            
         
               14.
            
            
               De nævnte børn har alle anlagt søgsmål til prøvelse af nævnte ministeriums afgørelser om afslag ved Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg med principal eller subsidiær påstand om annullation af disse afgørelser, og retten har oplyst, at disse fire søgsmål tjener som præjudikat for ca. 600 andre tilsvarende verserende søgsmål.
            
         
               15.
            
            
               Sagsøgerne i hovedsagen har for den forelæggende ret gjort gældende, at der foreligger direkte forskelsbehandling som følge af, at den luxembourgske lovgivning kræver af luxembourgske statsborgere, at de er hjemmehørende [o.a.: domicile] i Luxembourg, hvorimod den af ikke-luxembourgske statsborgere kræver, at de er bosiddende [o.a.: résider] dér. Sagsøgerne i hovedsagen har subsidiært nedlagt påstand om, at det fastslås, at der foreligger en uberettiget indirekte forskelsbehandling, der bl.a. er forbudt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, for så vidt som bopælskravet lettere opfyldes af de nationale statsborgere, og for så vidt som det er blevet gennemført alene med det formål at udelukke grænsearbejdere fra at modtage støtten.
            
         
               16.
            
            
               État du Grand-Duché de Luxembourg (herefter »den luxembourgske stat«) har for den forelæggende ret benægtet, at der foreligger nogen form for forskelsbehandling, og har gjort gældende, at begreberne hjemmehørende og bosiddende efter luxembourgsk ret i sidste ende grundlæggende betyder det samme. Den luxembourgske stat har i øvrigt bestridt, at statens støtte til videregående uddannelse skal anses for en »social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, for så vidt som den kun tildeles studerende, der betragtes som selvstændige voksne, uden hensyntagen til deres forældres personlige situation. Det med den luxembourgske støtteordning til videregående uddannelse forfulgte mål, som er væsentligt at øge andelen af i Luxembourg bosiddende personer med en videregående uddannelse – hvilken andel er lavere end det europæiske gennemsnit – begrunder under alle omstændigheder, at alene bosiddende skal være berettigede til nævnte støtte. Såfremt bopælskravet blev fjernet, ville det medføre, at enhver studerende uden tilknytning til det luxembourgske samfund ville være berettiget til den med henblik på at studere i et hvilket som helst land. Dette ville tilskynde til en sand studiestøtte-turisme og medføre en ubærlig økonomisk byrde for den luxembourgske stat, der ville være nødsaget til at opgive selve princippet om, at støtten kan medbringes.
            
         
               17.
            
            
               Den forelæggende ret har for sin del fastslået, at støtten til videregående uddannelse udgør »en social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Der er tale om en underholdsstøtte, som direkte tildeles studerende, der forsørges af deres forældre. I henhold til Domstolens praksis omfatter den i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 fastsatte ligebehandling imidlertid også forsørgelsesberettigede efterkommere af en vandrende arbejdstager eller af en grænsearbejder (
                     25
                  ).
            
         
               18.
            
            
               I overensstemmelse med den luxembourgske stats argumentation har den forelæggende ret afvist, at der foreligger en direkte forskelsbehandling som følge af, at begreberne hjemmehørende og bosiddende i national ret er ækvivalente, men den har fastslået, at støtteordningen hviler på en indirekte forskelsbehandling, der er forbudt ifølge EU-retten, idet bopælskravet nemlig ifølge Domstolens praksis lettere bliver opfyldt af de nationale statsborgere. Nævnte ret har derefter anført, at en sådan forskelsbehandling ikke desto mindre er begrundet, såfremt den er begrundet i objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet, og såfremt den står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning. Den forelæggende ret ønsker netop oplyst, om de begrundelser, som den luxembourgske stat har gjort gældende, er lovlige.
            
         
               19.
            
            
               Da Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg således er stødt på vanskeligheder i forbindelse med fortolkningen af EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og ved forelæggelsesafgørelsen indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. januar 2011 at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF:
               »Skal de af den luxembourgske stat anførte uddannelses- og budgetpolitiske hensyn, der består i et ønske om at øge antallet af personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, og som i øjeblikket for så vidt angår den i Luxembourg bosiddende befolkning er lavere end det internationale niveau – hvilke hensyn vil blive alvorligt truet, hvis den luxembourgske stat skulle yde økonomisk uddannelsesstøtte til enhver studerende, der ikke har nogen forbindelse til storhertugdømmet, med henblik på at gennemføre en videregående uddannelse i et hvilket som helst land i verden, hvilket vil indebære en urimelig byrde for den luxembourgske stats budget – i lyset af det fællesskabsretlige princip om ligebehandling i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 anses for at udgøre hensyn, der i overensstemmelse med den […] fællesskabsretlige retspraksis kan begrunde den forskellige behandling, der følger af, at både luxembourgske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater skal opfylde et bopælskrav for at opnå støtte til videregående uddannelse?«
            
         
         III – Retsforhandlingerne for Domstolen
      
      
               20.
            
            
               Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Julien Taminiaux, den luxembourgske, den danske, den græske, den østrigske og den svenske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
            
         
               21.
            
            
               Under det retsmøde, der blev afholdt den 28. november 2012, har Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Benjamin Marco Stemper, Julien Taminiaux, den luxembourgske, den danske, den græske, den østrigske og den svenske regering samt Kommissionen mundtligt fremsat deres bemærkninger.
            
         
         IV – Juridisk analyse
      
      
               22.
            
            
               Med henblik på at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse foreslår jeg kort at vende tilbage til kvalificeringen af en støtte til videregående uddannelse som værende »en social fordel«, i den forstand dette udtryk anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og til det forhold, at det bopælskrav, som børn af grænsearbejdere skal opfylde, udgør en indirekte forskelsbehandling. Dernæst vil jeg foretage den klassiske test, som Domstolen benytter sig af, når der foreligger en forskelsbehandling, og besvare det af den forelæggende ret stillede spørgsmål ved ikke alene at undersøge, om de begrundelser, som den luxembourgske regering har gjort gældende, er forenelige med EU-retten, men også, om bopælsklausulen er egnet og forholdsmæssig.
            
         A – Om anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 og om, hvorvidt der foreligger en forskelsbehandling
      
      
               23.
            
            
               Det er indledningsvis vigtigt at anføre, at det af den forelæggende ret stillede spørgsmål henviser til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. I henhold til Domstolens praksis er denne artikel »i denne forbindelse blot et særligt udtryk for den regel om lige behandling, der er fastsat i artikel [45, stk. 2, TEUF], på det særlige område for tildeling af sociale fordele, og bestemmelsen skal fortolkes på samme måde som den sidstnævnte bestemmelse« (
                     26
                  ). Den forelæggende ret har således anmodet Domstolen om at analysere situation i hovedsagen i lyset af arbejdskraftens frie bevægelighed (
                     27
                  ).
            
         1. Den støtte til videregående uddannelse, som børn af grænsearbejdere modtager, udgør en social fordel
      
               24.
            
            
               Den luxembourgske regering har for den forelæggende ret og under denne præjudicielle procedure rejst tvivl om, hvorvidt støtte til videregående uddannelse, der tildeles i henhold til den i lov af 26. juli 2010 fastsatte fremgangsmåde, er omfattet af begrebet »social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.
            
         
               25.
            
            
               Den forelæggende ret har taget udgangspunkt i, at sagsøgerne i hovedsagen i medfør af artikel 203 i den luxembourgske borgerlige lovbog skal anses for at skulle forsørges af deres grænsearbejdende forælder. Den forelæggende ret er givetvis kommet frem til denne konklusion ud fra to forhold: den omstændighed, at a) nævnte artikel 203 fastsætter, at »[æ]gtefællerne påtager sig, alene fordi de bliver gift, forpligtelsen til at føde, underholde og opdrage deres børn« og b) selv om underholds- og opdragelsespligten i princippet ophører, når børnene bliver myndige, forbliver forældrene ifølge national retspraksis forpligtet til at give børnene, også efter at disse er blevet myndige, midlerne til at tage en uddannelse, der skal forberede dem til det erhverv, som de har påtænkt sig at udøve, dog under betingelse af, at de viser sig egnede til at tage denne uddannelse (
                     28
                  ).
            
         
               26.
            
            
               Det er med henblik på den følgende analyse ikke muligt på forhånd at tilslutte sig dette synspunkt fra den forelæggende ret, idet et sådant spørgsmål ifølge internationale privatretlige principper skal besvares under hensyntagen til den lov, der regulerer den omhandlede persons personelle status. Nævnte artikel 203, som fortolket i luxembourgsk retspraksis, kan derfor anvendes på luxembourgske borgere eller personer bosiddende i Luxembourg som følge af det valg af kriterier om statsborgerskab, bopæl eller ophold, der i henhold til dette lands retsorden foretages med henblik på at fastlægge en sådan status.
            
         
               27.
            
            
               For det andet, og i overensstemmelse med ovenstående betragtninger, er det ikke muligt af den omstændighed, at lov af 26. juli 2010 fastsætter, at støtten udbetales direkte til de studerende, at forældrenes indkomst ikke er relevant for fastlæggelsen af støttebeløbet, og at det mål, der forfølges, er, at den unge voksne bliver selvstændig i forhold til sine forældre, således at den pågældende selv kan bestemme sit valg af uddannelsesretning, at udlede, at sagsøgerne i hovedsagen ikke forsørges af deres grænsearbejdende forælder.
            
         
               28.
            
            
               Det følger heraf, at den forelæggende ret konkret kun kan tage stilling til det problem, hvorom den har forelagt Domstolen et spørgsmål, hvis den ikke alene fastslår, at de i hovedsagen omhandlede studerende er en del af de pågældende grænsearbejderes husstand, men også at sidstnævnte beholder forsørgelsespligten over for de studerende ved fortsat at sørge for deres underhold, og idet den forelæggende ret samtidig også skal undersøge, om disse studerende i det land, hvor de er bosiddende, aktuelt er eller potentielt kan være omfattet af en foranstaltning, der kan sammenlignes med den, som er gennemført ved lov af 26. juli 2010.
            
         
               29.
            
            
               I tilfælde af, at den forelæggende rets bedømmelse heraf fører til, at sagsøgerne i hovedsagen faktisk må anses for at være forsørget af deres grænsearbejdende forældre, skal det – eftersom Domstolens standpunkt i denne henseende ligger fast – for det første erindres, at »støtte til underhold og uddannelse, som tildeles med henblik på gennemførelse af et erhvervskvalificerende universitetsstudium, udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, forordning nr. 1612/68« (
                     29
                  ), og at »en studiestøtte, som en medlemsstat tildeler børn af en vandrende arbejdstager, udgør en social fordel for arbejdstageren i henhold til artikel 7, stk. 2, når denne fortsat forsørger barnet« (
                     30
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Det må for det andet erindres, at selv om en arbejdstager, der er statsborger i en anden medlemsstat end den, hvor han professionelt er beskæftiget, i medfør af artikel 7 i forordning nr. 1612/68 nyder samme sociale fordele som indenlandske arbejdstagere, omfatter begrebet »arbejdstager« i denne bestemmelse grænsearbejdere, som kan påberåbe sig disse rettigheder ligesom alle andre arbejdstagere, der er omfattet af denne bestemmelse (
                     31
                  ). I sin fortolkning af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 har Domstolen netop anvendt begreberne vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere uden forskel, fordi nævnte forordning, i modsætning til andre afledte retsforskrifter (
                     32
                  ), ikke behandler disse to kategorier af arbejdstagere, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed, forskelligt.
            
         
               31.
            
            
               For det tredje har den omstændighed, at støtten direkte tildeles det studerende barn af en grænsearbejder, ingen betydning for kvalificeringen som social fordel, idet Domstolen har fastslået, at en vandrende arbejdstagers og en grænsearbejders familiemedlemmer »indirekte nyder den ligebehandling, som arbejdstageren er hjemlet« under betingelse af, at han forsørger dem (
                     33
                  ), og at »når en støtte, der ydes til en vandrende arbejdstagers barn, udgør en social fordel for den vandrende arbejdstager, kan barnet selv påberåbe sig artikel 7, stk. 2, [i forordning nr. 1612/68] for at opnå denne støtte, såfremt støtten ifølge national lovgivning ydes direkte til den studerende« (
                     34
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Det er således med rette, at den forelæggende ret har fastslået, at støtten til videregående uddannelse udgør »en social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og at de børn, som forsørges af grænsearbejderne, for den forelæggende ret kan påberåbe sig det i denne bestemmelse fastsatte princip om ikke-forskelsbehandling.
            
         2. Bopælskravet medfører indirekte forskelsbehandling
      
               33.
            
            
               Det følger af fast retspraksis, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, såvel som artikel 45 TEUF, ikke alene forbyder åbenlys forskelsbehandling, der er direkte begrundet i nationalitet, men tillige enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre adskillelseskriterier reelt fører til samme resultat (
                     35
                  ).
            
         
               34.
            
            
               Ifølge den forelæggende ret finder bopælskravet anvendelse uden forskel på luxembourgske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, idet nævnte retsinstans i forbindelse med fortolkningen af national ret fandt, at kravene om hjemmehørende og bosiddende faktisk er ens. Under disse omstændigheder er det bopælskrav, der stilles over for statsborgere fra andre medlemsstater, ikke direkte diskriminerende.
            
         
               35.
            
            
               Ikke desto mindre kan dette bopælskrav »navnlig [ramme] vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere fra andre medlemsstater, for så vidt som ikke-bosiddende personer som oftest er statsborgere i andre stater« (
                     36
                  ). Det er »irrelevant, at den [omhandlede] foranstaltning i givet fald berører såvel indenlandske statsborgere, der ikke er i stand til at opfylde et sådant kriterium, som statsborgere fra de øvrige medlemsstater« (
                     37
                  ). Endelig har Domstolen fastslået, at for så vidt angår adgangen til den studiestøtte, der kan medbringes, kan situationen for en grænsearbejder, der arbejder i den stat, som yder studiestøtten, men bor i en anden medlemsstat, sammenlignes med situationen for en statsborger i ydelsesstaten, der bor og arbejder i nævnte stat (
                     38
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Den ulige behandling, der følger af, at der for studerende børn af grænsearbejdere stilles et bopælskrav, udgør således indirekte forskelsbehandling, der i princippet er forbudt, medmindre den er objektivt begrundet, er egnet til at sikre gennemførelsen af det pågældende mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (
                     39
                  ).
            
         B – Om lovligheden af det mål, der forfølges
      
      
               37.
            
            
               For så vidt angår tildelingen af støtte til videregående uddannelse har den luxembourgske regering med henblik på at begrunde den differentierede behandling af grænsearbejderne for det første gjort et mål gældende, som den betegner som »politisk« eller »socialt«, og som består i væsentligt at forøge andelen af bosiddende i Luxembourg med en videregående uddannelse. Denne andel er aktuelt på 28% (
                     40
                  ), dvs. betydeligt lavere end andelen af personer med en tilsvarende uddannelse i sammenlignelige stater. Den luxembourgske regering har fundet det nødvendigt at nå en procentdel på 66% af den bosiddende befolkning i aldersgruppen 30-34 år med en videregående uddannelse, eftersom dette vil gøre den i stand til at imødegå et mere og mere presserende behov for at sikre den luxembourgske økonomis overgang til en vidensøkonomi.
            
         
               38.
            
            
               Kredsen af støttemodtagere er begrænset til kun at omfatte personer, der er bosat i Luxembourg, fordi disse har en tilknytning til det luxembourgske samfund, der gør det muligt at antage, at de efter at have benyttet sig af muligheden i den luxembourgske støtteordning for at få finansieret deres studier, hvilke i givet fald er blevet gennemført i udlandet, vil vende tilbage til Luxembourg for at anvende deres således erhvervede viden til gavn for udviklingen af den luxembourgske økonomi i den ovenfor anførte retning.
            
         
               39.
            
            
               For det andet har den luxembourgske regering gjort gældende, at dette mål, i tilknytning til den nationale uddannelsespolitik, ikke kan adskilles fra det økonomiske mål. Begrænsningen af støtten til videregående uddannelse til alene at omfatte personer bosiddende i Luxembourg er nødvendig for at sikre finansieringen af ordningen. Domstolen har allerede anerkendt muligheden for, at en medlemsstat kan sikre, at tildeling af støtte til dækning af underholdsomkostningerne for studerende fra andre medlemsstater ikke bliver til en urimelig byrde, der kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb, som kan udbetales af denne stat. Den luxembourgske regering har henvist til Bidar-dommen (
                     41
                  ), som den finder relevant for den foreliggende sag, og har anført, at såfremt bopælskravet blev fjernet, ville den være forpligtet til at udbetale støtten til enhver studerende uden personlig tilknytning til det luxembourgske samfund, hvilket ville medføre en urimelig byrde for den.
            
         
               40.
            
            
               Jeg er for min del overbevist om, at de to mål kan bedømmes uafhængigt af hinanden. Ganske vist har fastlæggelsen af modtagerne af en social fordel logisk nok en indvirkning på den økonomiske byrde for den stat, der tildeler nævnte fordel. En uddannelsespolitik – eftersom det synes at være det, som det drejer sig om – føres nødvendigvis gennem anvendelsen af diverse redskaber, der nødvendigvis koster noget. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at anføre, at der er betydelige omkostninger forbundet med gennemførelsen af en sådan politik, der viser sig at være diskriminerende. Det skal godtgøres, at nævnte politik er strengt nødvendig, og at omkostningerne er så store, at de ville umuliggøre gennemførelsen af nævnte politik.
            
         1. Målet om at bringe andelen af bosiddende i Luxembourg med en videregående uddannelse op på 66%
      
               41.
            
            
               Det bemærkes, at dette mål som sådan ikke er bestridt af de berørte parter, der har interveneret i sagen.
            
         
               42.
            
            
               Målet om at øge antallet af personer med en videregående uddannelse er naturligvis af generel interesse. EU’s institutioner har selv iværksat et vist antal foranstaltninger i denne retning og fremhævet korrelationen mellem individernes uddannelsesniveau, adgangen til beskæftigelse og Unionens økonomiske vækst. I sin meddelelse med overskriften »EUROPA: 2020 En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst« (
                     42
                  ) har Kommissionen som mål for 2020 fastsat, at andelen af unge, der forlader skolen tidligt, bør reduceres til 10%, og at mindst 40% af den unge generation skal have en videregående uddannelse (
                     43
                  ). Kommissionen foreslog bl.a., at medlemsstaterne omsatte dette mål til et nationalt mål (
                     44
                  ). Gennemførelsen af dette mål skulle medvirke til at modernisere arbejdsmarkederne, øge folks erhvervsfrekvens og bedre matche udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdskraft, hvilke områder Kommissionen har anset for prioriteter med henblik på hurtigt og effektivt at komme ud af den kriseperiode, som Unionen gennemgår (
                     45
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Rådet for Den Europæiske Union havde allerede gjort dette til sit mål i forbindelse med sine konklusioner af 12. maj 2009 om en strategiramme for det europæiske samarbejde på uddannelsesområdet (»ET 2020«) (
                     46
                  ) ved for så vidt angår personer med en gennemført videregående uddannelse at fastsætte referenceværdien for europæiske gennemsnitsresultater til mindst 40% af de 30-34-årige (
                     47
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Siden har Rådet uden ophør erindret om vigtigheden af et sådant mål. I 2010 anførte Rådet, at »en indsats for at hæve ambitionsniveauet og øge adgangen til videregående uddannelse for studerende med svag baggrund kræver en styrkelse af de finansielle støtteordninger og andre incitamenter og en bedre udformning af dem[, idet h]vis der findes overkommelige, tilgængelige, fyldestgørende og overførbare studielån og indkomstafhængige stipendier, vil flere af dem, der ellers ikke har råd til en videregående uddannelse, kunne deltage« (
                     48
                  ). Idet Rådet foregreb arbejdsmarkedets udvikling på EU-plan, understregede det i øvrigt, at »[e]t stigende antal job vil i de kommende år kræve høje kvalifikationer, og alligevel har [Den Europæiske Union] for øjeblikket i forhold til sine konkurrenter procentvis færre mennesker med videregående [uddannelse]« (
                     49
                  ). Rådet havde konstateret dette i forhold til samtlige medlemsstater, dvs. i forhold til såvel de medlemsstater, hvis arbejdsmarked er kendetegnet ved en kraftig tilstedeværelse af grænsearbejdere, som de øvrige medlemsstater. Endelig har Kommissionen i sin resolution om en europæisk dagsorden for voksenuddannelse, der fastsætter de prioriterede områder for perioden 2012-2014, defineret de bestræbelser, hvorpå medlemsstaterne anmodes om at fokusere, bl.a. med henblik på »at hjælpe med at øge andelen af unge voksne med videregående og tilsvarende uddannelse […] til 40%« (
                     50
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Den handling, som jeg lige har beskrevet til fordel for en bredere adgang til videregående uddannelse, henhører under alle omstændigheder kun under den understøttelseskompetence, som Unionen har på området for uddannelse og erhvervsuddannelse (
                     51
                  ). Med andre ord skal medlemsstaterne i mangel af harmonisering på europæisk niveau indrømmes et stort råderum med henblik på at definere de mål, der forfølges med deres uddannelsespolitik, og med henblik på at fastsætte betingelserne for at tildele støtte til videregående uddannelse (
                     52
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Efter min opfattelse udgør den overgang til en vidensøkonomi, som den luxembourgske regering har gjort gældende i sit skriftlige indlæg (
                     53
                  ), et af disse mål, der er overladt til medlemsstaternes skøn. Luxembourgs økonomiske situation har historisk set været atypisk. Fra at have en økonomi, der var baseret på mineindustrien og stålværker, foretog Luxembourg som følge af disse industriers forsvinden en ændring i retning af en udvikling af beskæftigelsen i bank- og finanssektoren; allerede inden finanskrisen stod denne sektor for sin del over for alvorlige trusler, hvilket den fortsat gør, som følge af den handling, der på EU-plan er blevet iværksat for drastisk at reducere den fordelagtige stilling, som det luxembourgske banksystem nød i forhold til de andre medlemsstaters banksystemer. Det er fuldt forståeligt, at en medlemsstat iværksætter en uddannelsespolitik, der har til formål at øge niveauet af de disponible menneskelige ressourcer, som med rimelighed kan forventes at bidrage til den konvertering af nationaløkonomien, der tilsigter at tiltrække og tilbyde mere forskelligartede tjenesteydelser på medlemsstatens område.
            
         
               47.
            
            
               Der kan således næppe være nogen tvivl om, at en foranstaltning, som iværksættes af en medlemsstat med henblik på at sikre et højt uddannelsesniveau i forhold til dens bosiddende befolkning, forfølger et lovligt mål, der kan anses for at udgøre et tvingende alment hensyn.
            
         2. Målet om at undgå en urimelig byrde, der har følger for det almene niveau af støtten til videregående uddannelse
      
               48.
            
            
               Hvad angår det økonomiske mål vedrørende den parallelle begrundelse, der er baseret på, at kapaciteten til at finansiere ordningen bringes i fare, bemærkes, at der her er tale om et argument, som medlemsstaterne gentagne gange har gjort gældende for Domstolen. Desuden er henvisningen til Bidar-dommen ikke overbevisende.
            
         
               49.
            
            
               Jeg nøjes således med at erindre om, at situationen i hovedsagen her undersøges i lyset af arbejdskraftens frie bevægelighed, og at det drejer sig om at fastslå, om den nationale lovgivning krænker de rettigheder, som grænsearbejderne har i medfør af EU-retten. I Bidar-sagen blev Domstolen anmodet om tage stilling til, hvorvidt det var foreneligt med EU-retten at stille ikke-erhvervsaktive europæiske borgere et bopælskrav, for at disse kunne opnå studiestøtte. Der er tale om en grundlæggende nuanceforskel, hvilket Domstolen ikke undlod at understrege i sin dom i sagen Kommissionen mod Nederlandene (
                     54
                  ).
            
         
               50.
            
            
               I forbindelse med sin analyse af de begrundelser, som Kongeriget Nederlandene havde gjort gældende, fastslog Domstolen således indledningsvis, at »selv om budgetmæssige hensyn kan være afgørende for en medlemsstats socialpolitiske valg og påvirke arten og omfanget af de socialsikringsforanstaltninger, staten ønsker at træffe, udgør de imidlertid ikke i sig selv et mål for socialpolitikken og kan derfor ikke begrunde en forskelsbehandling« (
                     55
                  ). Domstolen fortsatte imidlertid sin analyse med henblik på at undgå en urimelig byrde (økonomisk mål). Den sagsøgte part var også af den opfattelse, at den af Bidar-dommen og Förster-dommen kunne udlede, at det var muligt for medlemsstaterne lovligt at kræve af modtagerne af støtte til videregående uddannelse, at de beviste »en vis grad af integration«. Domstolen fandt det dog vigtigt at fremhæve den grundlæggende forskel mellem Bidar-dommen og Förster-dommen på den ene side og sagen Kommissionen mod Nederlandene på den anden, hvilken forskel beror på det forhold, at i det første tilfælde var der tale om ikke-erhvervsaktive borgere, der ikke var familiemedlemmer til arbejdstagere som omhandlet i EU-retten, mens situationen i det andet tilfælde blev analyseret ud fra synspunktet for en vandrende arbejdstager eller en grænsearbejder, som har forsørgerpligt over for et barn, der ønsker at påbegynde en videregående uddannelse, og som har ansøgt om støtte til videregående uddannelse, der skal udbetales af forælderens beskæftigelsesstat.
            
         
               51.
            
            
               Domstolen fastslog, at »[s]elv om den beføjelse, som Domstolen har anerkendt tilkommer medlemsstaterne med forbehold for overholdelse af visse betingelser, til at kræve, at statsborgere fra andre medlemsstater i et vist omfang er integreret i deres samfund med henblik på at kunne modtage sociale fordele, såsom finansiel støtte til undervisning, ikke er begrænset til situationer, hvor ansøgerne af den omhandlede støtte er ikke-erhvervsaktive borgere, ville det i forhold til vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere principielt være upassende at kræve opfyldelse af et bopælskrav [i tre af de seks år frem til ansøgningen om støtte til videregående uddannelse] for at godtgøre den krævede integration« (
                     56
                  ). Hvad angår vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere »skaber adgangen til en medlemsstats arbejdsmarked i princippet en tilstrækkelig integration i denne medlemsstats samfund, der begrunder, at de pågældende i denne stat er omfattet af princippet om ligebehandling i forhold til nationale arbejdstagere hvad angår sociale fordele« (
                     57
                  ). Domstolen konkluderede heraf, at det mål om at undgå en urimelig byrde, der gøres gældende i forbindelse med tildeling af en social fordel til grænsearbejdere, ikke kan anses for at udgøre et lovligt mål.
            
         
               52.
            
            
               Af denne grund er det budgetmål, som Storhertugdømmet Luxembourg har gjort gældende, ikke i sig selv af en sådan art, at det kan udgøre en gyldig grund, der kan begrunde en ulige behandling af arbejdstagere fra de andre medlemsstater i forhold til luxembourgske arbejdstagere. Som anført i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, er problemet under alle omstændigheder ikke at begrunde den forskelsbehandling, som sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, med henvisning til de betragtelige omkostninger, som en ophævelse af den diskriminerende betingelse ville medføre, men at efterprøve, om det forfulgte økonomiske mål – overgangen til en vidensøkonomi – med henblik på hvilket den luxembourgske stat har indført den nævnte diskriminerende praksis, forfølges ikke alene seriøst, men også effektivt, og at omkostningerne forbundet med at undgå den nævnte praksis ville være af en sådan størrelse, at målet ville være umuligt at opnå. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at efterprøve begge dele for om nødvendigt at fastslå, at der foreligger et forhold, som efterfølgende ville kunne styrke den rimelige begrundelse, der udgøres af det forfulgte sociale mål.
            
         C – Om bopælskravets egnethed og forholdsmæssighed
      
      
               53.
            
            
               En foranstaltning, der efter sin karakter begrænser arbejdskraftens frie bevægelighed, som fastsat i artikel 45 TEUF og gennemført ved artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, kan kun gyldigt begrundes, såfremt den er egnet til at sikre gennemførelsen af det forfulgte lovlige mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (
                     58
                  ), hvilket skal undersøges.
            
         
               54.
            
            
               Prøvelsen af, hvorvidt det af den luxembourgske regering anvendte kriterium for at forfølge det lovlige mål, er egnet og forholdsmæssigt, er mest vanskelig at foretage. I denne henseende rejser den foreliggende sag to typer af problemer. For det første har de forskellige parter, der har interveneret under denne sag, draget modsatrettede konklusioner af dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, bl.a. i forhold til den grad af integration, som det står medlemsstaterne frit for at kræve af modtagerne af støtte til videregående uddannelse. Jeg vil derfor gerne klargøre dommen på dette punkt. For det andet savnes visse oplysninger, som efter min opfattelse er væsentlige, i denne sag, således at Domstolen efter min mening vil have svært ved at udtale sig definitivt om den nationale lovgivnings egnet- og forholdsmæssighed. I betragtning af den sammenhæng, hvori den foreliggende sag indgår, og særligt med henblik på at tage hensyn til den luxembourgske ordnings, og især arbejdsmarkeds, særegenhed fortjener en række forhold at blive uddybet. Det er derfor vigtigt at henlede den forelæggende rets opmærksomhed på dette punkt.
            
         1. Vedrørende dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene
      
               55.
            
            
               Da Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene undersøgte det såkaldte »sociale« hensyn, som blev udledt af målet om at fremme de studerendes mobilitet, anså den det faktisk for at udgøre et tvingende alment hensyn (
                     59
                  ). Dernæst forsøgte sagsøgte at godtgøre egnetheden og forholdsmæssigheden af det krav om bopæl i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen, som medlemsstaten stillede med den begrundelse, at det drejede sig om at sikre, at studiestøtten kun blev ydet til studerende, hvis mobilitet skulle tilgodeses: Den støtteydende stat forventede, at de studerende, der modtager nævnte støtte, vender tilbage til nævnte stat efter afslutningen af deres studier for at bo og arbejde dér (
                     60
                  ). Domstolen anerkendte herved, at disse forhold »synes at afspejle situationen for hovedparten af de studerende« (
                     61
                  ), og fastslog således, at kravet om bopæl i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen var egnet med henblik på at gennemføre målet om at fremme de studerendes mobilitet (
                     62
                  ). Dette samme krav for at have ret til den af Nederlandene ydede støtte til videregående uddannelse, der kan medbringes, var imidlertid ifølge Domstolen »efter sin karakter […] for ekskluderende«, og Domstolen fastslog, at »[v]ed at pålægge specifikke perioder med ophold på den omhandlede medlemsstats område prioriterer [kravet om bopæl i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen et forhold], der ikke nødvendigvis er den eneste indikator for den reelle grad af tilknytning mellem den berørte og den nævnte medlemsstat« (
                     63
                  ). Domstolen konkluderede, at det ikke var blevet godtgjort, at den omhandlede regel ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for at opnå det forfulgte mål.
            
         
               56.
            
            
               Det fremgår således af en nærlæsning af den nævnte dom, at Domstolen bedømmer kriteriet om »en vis grad af integration« forskelligt, afhængigt af om bedømmelsen foretages i forbindelse med et lovligt mål af økonomisk art eller i forbindelse med et lovligt mål af social art (
                     64
                  ).
            
         
               57.
            
            
               Når det drejer sig om at begrænse modtagerne af støtte til videregående uddannelse af økonomiske årsager med henvisning til, om finansieringen af den nævnte støtte er for tyngende, har Domstolen således baseret sin analyse på begrebet vandrende arbejdstagere eller grænsearbejdere, og fastslået, at disse efter deres egenskab – alene fordi de har fået adgang til den støtteydende stats arbejdsmarked – er økonomisk integreret i denne stats samfund og medvirker til finansieringen af denne socialpolitik, og at det følgelig er uegnet at stille et krav om ophold i tre år med henblik på at være berettiget til en fordel af social art.
            
         
               58.
            
            
               Når det derimod drejer sig om at begrænse kredsen af modtagere af støtte til videregående uddannelse af årsager, der snarere er sociale, vurderer Domstolen ikke længere situationen med arbejdstageren – der selv, såvel som den pågældendes familiemedlemmer, indrømmes ligebehandling for så vidt angår tildelingen af sociale fordele – som referencepunkt, men den studerende selv. Med andre ord er den grænsearbejdende forælders økonomiske integration ikke automatisk ensbetydende med, at den pågældendes familiemedlemmer er socialt integreret. I øvrigt er det af Domstolen anvendte ordforråd ikke det samme, for så vidt som den ophører med at tale om en »vis grad af integration« (
                     65
                  ) for at nævne en »[reel] grad af tilknytning« (
                     66
                  ). Analysespektrummet er ikke længere arbejdstageren og de forbindelser, denne har til samfundet i den beskæftigende stat, men den studerende selv. På samme måde som kravet om ophold i tre år er blevet fastslået uegnet, når det drejer sig om at undersøge grænsearbejderens økonomiske integration, har Domstolen således fastslået, at dette samme krav er egnet, når det drejer sig om at sikre sig den studerendes sociale tilknytning. Domstolen synes ligeledes at have anerkendt, at retten til støtte kan forbeholdes de studerende, som vil være tilbøjelige til at vende tilbage til den støtteydende stat og etablere sig dér, og har således anerkendt forbindelsen mellem den studerendes bopæl på tidspunktet, hvor denne ansøger om tildeling af støtten, og den fremtidsudsigt om »tilbagevenden«, der således gives. Domstolen endte imidlertid med at fastslå, at kravet om bopæl i tre af de sidste seks år forud for ansøgningen var i strid med EU-retten, da det var uforholdsmæssigt, navnlig fordi et krav om bopæl i tre ud af seks år – og alene det – var for streng en betingelse for at godtgøre en reel grad af tilknytning.
            
         2. Om bopælskravets egnethed
      
               59.
            
            
               Spørgsmålet er derfor, om det bopælskrav, som den luxembourgske stat stiller over for børn af grænsearbejdere med henblik på retten til støtte til videregående uddannelse, i lyset af ovenstående betragtninger er egnet til at skabe en rimelig sandsynlighed for den tilbagevenden, som nævnte stat har anset for nødvendig for at opfylde det lovlige mål, der forfølges.
            
         
               60.
            
            
               Svaret findes i selve formuleringen af målet. Hvis Domstolen, således som jeg har foreslået den, tilslutter sig, at den luxembourgske stat lovligt kan træffe foranstaltninger, der favoriserer den bosiddende befolknings adgang til videregående uddannelse med den fremtidsudsigt for øje, at denne befolkning i højere grad end nogen anden vil være tilbøjelig til at integrere sig i det luxembourgske arbejdsmarked, når uddannelsen er afsluttet, og dermed berige dette marked, må det samtidig medgives, at et bopælskrav er egnet til at sikre nævnte mål, eftersom støtten forbeholdes personer, der er bosiddende i Luxembourg.
            
         3. Om bopælskravets forholdsmæssighed
      
               61.
            
            
               Det bopælskrav, der var genstand for sagen Kommissionen mod Nederlandene, og som kun blev stillet med henblik på studiestøtte til videregående uddannelse uden for Nederlandene (
                     67
                  ), ansås for at være opfyldt, når den, der ansøgte om støtte, kunne bevise at have haft uafbrudt ophold i tre ud af de sidste seks år forud for ansøgningen. Som jeg har anført, fremgår det af dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, at Domstolen ikke har ønsket at fritage børn af grænsearbejdere for forpligtelsen til at godtgøre en tilknytning til samfundet i deres forælders beskæftigelsesstat, når disse børn i denne stat ansøger om støtte til videregående uddannelse, der kan medbringes. Domstolen har imidlertid klart fastslået, at medlemsstaterne ikke må betragte et krav om bopæl i tre år som den eneste indikator for denne tilknytning.
            
         
               62.
            
            
               Det af Storhertugdømmet Luxembourg stillede bopælskrav skal derfor undersøges i lyset af denne bedømmelse. Det centrale spørgsmål er, om alene et krav om forudgående bopæl kan sikre den luxembourgske stat et minimum af »afkast af investeringen«, hvis jeg må udtrykke mig således, og en rimelig sandsynlighed for, at støttemodtagerne vender tilbage til Luxembourg for at etablere sig dér og stille sig til rådighed for dets arbejdsmarked med henblik på at bidrage til landets nye økonomiske dynamik. Jeg mener, at det med henblik på en sådan vurdering vil være nyttigt at angive to sæt prøver til den forelæggende ret.
            
         
               63.
            
            
               Den første prøve, som den forelæggende ret skal foretage, består i en vurdering af, om den test, som de nationale myndigheder foretager, når de skal træffe afgørelse om en anmodning om status som bosiddende, uden at den fastsatte minimumsperiode er opfyldt, ikke kun er rent formel, men tilstrækkelig til med rimelighed at sandsynliggøre, at ansøgeren vil kunne integrere sig i det økonomiske og sociale liv i Luxembourg.
            
         
               64.
            
            
               Den anden prøve, som jeg foreslår den forelæggende ret at foretage, er knyttet til det forhold, at den støtte til videregående uddannelse, der er fastsat i den luxembourgske lovgivning, kan medbringes og som sådan kan anvendes uden for det land, der har tildelt den, med den følge, at de studerende, der modtager den, kan være tiltrukket af arbejdsmarkedet i det land, hvor de gennemfører deres uddannelse. Dette medfører, at den omstændighed at være bosiddende på tidspunktet for ansøgningen om støtte til videregående uddannelse, når den alene betragtes isoleret, ikke giver en tilstrækkelig rimelig sandsynlighed for en tilbagevenden til den støtteydende stat. For at anvendelsen af nævnte kriterium skal betragtes som forholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål, skal det undersøges, om forfølgelsen af en ændring af den luxembourgske økonomi til en vidensøkonomi – og dermed en økonomi, der tilbyder tjenester i ordets bredeste forstand – reelt er blevet ledsaget af offentlige tiltag, der har til formål konkret at udvikle nye beskæftigelsesperspektiver i denne retning, og dette ikke blot i de sektorer, hvor Storhertugdømmet Luxembourg tilbyder højere uddannelser, men også i de øvrige sektorer, eftersom det for at godtgøre, at proportionalitetskriteriet er opfyldt, ikke er tilstrækkeligt at undersøge den specifikke foranstaltnings og det forfulgte måls kendetegn, idet de konkrete handlinger for at opfylde dette mål ligeledes skal undersøges.
            
         
               65.
            
            
               Af samtlige ovenfor anførte grunde finder jeg derfor, at det tilkommer den forelæggende ret – efter at have taget stilling til samtlige relevante nødvendige oplysninger, der ikke aktuelt er til rådighed for Domstolen – at vurdere egnetheden og forholdsmæssigheden af det bopælskrav, der i henhold til lov af 26. juli 2010 stilles over for de børn af grænsearbejdere, som ansøger om støtte til videregående uddannelse.
            
         
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               66.
            
            
               Henset til ovenstående bemærkninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg forelagte spørgsmål på følgende måde:
               »Målet om at øge andelen af bosiddende personer med en videregående uddannelse udgør et lovligt mål, der i lyset af artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet og artikel 45 TEUF kan begrunde en indirekte forskelsbehandling. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge – efter at have taget stilling til samtlige nødvendige forhold, der er relevante med henblik herpå, og navnlig de forhold, hvorpå dens opmærksomhed er henledt ovenfor – om det bopælskrav, som i henhold til lov af 26. juli 2010 stilles over for de børn af grænsearbejdere, som ansøger om støtte til videregående uddannelse, er egnet og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det lovlige mål, som forfølges.«
            
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – EFT L 257, s. 2.
      (
            3
         ) – Forordning nr. 1612/68 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen, EUT L 141, s. 1. Artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 492/2011 gengiver med uændrede retsregler indholdet af artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1612/68.
      (
            4
         ) – Mémorial A 2010, s. 2040.
      (
            5
         ) – Mémorial A 2000, s. 1106.
      (
            6
         ) – Artikel 2, litra a), i lov af 22.6.2000.
      (
            7
         ) – Jf. den eneste artikel i lov af 4.4.2005 om ændring af lov af 22.6.2000 om økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelser (Mémorial A 2005).
      (
            8
         ) – Artikel 4 i lov af 22.6.2000.
      (
            9
         ) – Mémorial A 2000, s. 2548.
      (
            10
         ) – Artikel 5, stk. 4, første led, i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
      (
            11
         ) – Artikel 5, stk. 4, andet led, i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
      (
            12
         ) – Artikel 3 i lov af 22.6.2000. Dette beløb inkluderer den støtte, der tildeles i form af et lån.
      (
            13
         ) – Artikel 5, stk. 3, i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
      (
            14
         ) – Mémorial A 2008, s. 2004 (for den konsoliderede udgave, jf. Mémorial A 2012, s. 874).
      (
            15
         ) – EUT L 158, s. 77.
      (
            16
         ) – Artikel 2 i lov af 26.7.2010.
      (
            17
         ) – Jf. artikel 6, stk. 1, nr. 1) og 3), i lov af 29.8.2008.
      (
            18
         ) – Artikel 4 i lov af 26.7.2010.
      (
            19
         ) – Mémorial A 2010, s. 3430.
      (
            20
         ) – Artikel 3 i lov af 22.6.2000, som ændret ved lov af 26.7.2010. Dette beløb inkluderer den støtte, der tildeles i form af et lån.
      (
            21
         ) – Artikel 4 i den storhertugelige bekendtgørelse af 12.11.2010 har ophævet artikel 5 i den storhertugelige bekendtgørelse af 5.10.2000.
      (
            22
         ) – Jf. artikel 3, stk. 2, i lov af 19.6.1985 om familietillæg og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales (Mémorial A 1985, s. 680).
      (
            23
         ) – Jf. artikel 5, stk. 2, i lov af 26.7.2010. Familietillægget for et barn er på 234,12 EUR om måneden, dvs. 2 809,44 EUR årligt [jf. artikel 272, stk. 1, litra a), og artikel 272, stk. 2, i lov om social sikring].
      (
            24
         ) – Artikel 2, stk. 1, i lov af 26.7.2010.
      (
            25
         ) – Den forelæggende ret har bl.a. henvist til dom af 26.2.1992, sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071.
      (
            26
         ) – Jf. dom af 11.9.2007, sag C-287/05, Hendrix, Sml. I, s. 6909, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            27
         ) – Af denne grund adskiller den foreliggende sag sig tydeligt fra den situation, der er omhandlet i dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, og dom af 18.11.2008, sag C-158/07, Förster, Sml. I, s. 8507, eftersom det i disse drejede sig om at fastlægge ikke-erhvervsaktive borgeres rettigheder.
      (
            28
         ) – Jf. punkt 3 i kommentaren til artikel 203 i den luxembourgske borgerlige lovbog.
      (
            29
         ) – Dom af 14.6.2012, sag C-542/09, Kommissionen mod Nederlandene, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            30
         ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            31
         ) – Hendrix-dommen, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis. Jf. endvidere fjerde betragtning til forordning nr. 1612/68.
      (
            32
         ) – Jf. bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, EUT L 166, s. 1.
      (
            33
         ) – Bernini-dommen, præmis 26.
      (
            34
         ) – Bernini-dommen, præmis 26, samt dom af 8.6.1999, sag C-337/97, Meeusen, Sml. I, s. 3289, præmis 22, og af 5.5.2011, sag C-206/10, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3573, præmis 36.
      (
            35
         ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            36
         ) – Ibidem, præmis 38.
      (
            37
         ) – Ibidem.
      (
            38
         ) – Ibidem, præmis 44.
      (
            39
         ) – Ibidem, præmis 55.
      (
            40
         ) – I sit skriftlige indlæg har den luxembourgske regering anført tallet 39,5% for personer i aldersgruppen 24-29 år (andelen af luxembourgske statsborgere med en videregående uddannelse er på 22%, alle aldersgrupper inkluderet).
      (
            41
         ) – Dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Sml. I, s. 2119, præmis 56.
      (
            42
         ) – KOM(2010) 2020 endelig af 3.3.2010.
      (
            43
         ) – Ibidem, s. 5 og 12.
      (
            44
         ) – Ibidem, s. 5.
      (
            45
         ) – Kommissionens meddelelse (s. 5). Jf. endvidere meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: »En dagsorden for nye kvalifikationer og job: et europæisk bidrag til fuld beskæftigelse« (KOM(2010) 682 endelig af 23.11.2010).
      (
            46
         ) – EUT C 119, s. 2.
      (
            47
         ) – Ibidem (bilag I).
      (
            48
         ) – Rådets konklusioner af 11.5.2010 om den sociale dimension af uddannelse, EUT C 135, s. 2.
      (
            49
         ) – Rådets konklusioner af 19.11.2010 om unge på vej-initiativet – en integreret tilgang til at tackle de udfordringer, som de unge står over for, EUT C 326, s. 9.
      (
            50
         ) – Jf. bilaget til Rådets resolution om en ny europæisk dagsorden for voksenuddannelse, EUT C 2011 372, s. 1.
      (
            51
         ) – Artikel 6 TEUF og 165 TEUF.
      (
            52
         ) – Jf. i samme retning punkt 139 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.
      (
            53
         ) – Nævnte indlægs punkt 28.
      (
            54
         ) – Dommens præmis 60 ff.
      (
            55
         ) – Ibidem, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            56
         ) – Ibidem, præmis 63. Min fremhævelse.
      (
            57
         ) – Ibidem, præmis 65. Min fremhævelse.
      (
            58
         ) – Ibidem, præmis 73.
      (
            59
         ) – Ibidem, præmis 70 ff.
      (
            60
         ) – Ibidem, præmis 76 og 77.
      (
            61
         ) – Ibidem, præmis 78.
      (
            62
         ) – Ibidem, præmis 79.
      (
            63
         ) – Ibidem, præmis 86. Min fremhævelse.
      (
            64
         ) – Jf. punkt 50 ff. i dette forslag til afgørelse.
      (
            65
         ) – Eller integreret i et vist omfang, jf. punkt 61 og 63 i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.
      (
            66
         ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 86.
      (
            67
         ) – Jf. punkt 14 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.