CELEX: 61996CJ0147
Language: de
Date: 2000-06-22
Title: Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 22. Juni 2000. # Königreich der Niederlande gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # Nichtigkeitsklage - Weigerung der Kommission, ein überseeisches Land in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 der Richtlinie 92/46/EWG aufzunehmen - Anfechtbare Handlung. # Rechtssache C-147/96.

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61996J0147

Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 22. Juni 2000.  -  Königreich der Niederlande gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften.  -  Nichtigkeitsklage - Weigerung der Kommission, ein überseeisches Land in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 der Richtlinie 92/46/EWG aufzunehmen - Anfechtbare Handlung.  -  Rechtssache C-147/96.  

Sammlung der Rechtsprechung 2000 Seite I-04723

LeitsätzeParteienEntscheidungsgründeKostenentscheidungTenor
Schlüsselwörter

Nichtigkeitsklage - Anfechtbare Handlungen - Begriff - Handlungen mit verbindlicher Rechtswirkung - Vorbereitende Handlungen - Ausschluß (EG-Vertrag, Artikel 173 [nach Änderung jetzt Artikel 230 EG]) 

Leitsätze

 $$Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage gegeben ist, sind nur diejenigen Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers beeinträchtigen können. Im Fall von Handlungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere beim Abschluß eines internen Verfahrens ergehen, liegt eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt der Kommission oder des Rates endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen. Eine Handlung kann nicht mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden, wenn sie Rechtswirkungen weder erzeugen kann noch soll. Für die Feststellung, ob die angefochtene Handlung solche Wirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen abzustellen. (vgl. Randnrn. 25-27) 

Parteien

In der Rechtssache C-147/96 Königreich der Niederlande, vertreten durch M. A. Fierstra und J. S. van den Oosterkamp, Rechtsberater im Ministerium für auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Bezuidenhoutseweg 67, Den Haag, Kläger, gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch die Rechtsberater P. J. Kuijper und T. van Rijn als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: C. Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg, Beklagte, unterstützt durch Französische Republik, vertreten durch C. de Salins, Abteilungsleiterin in der Direktion für Rechtsfragen des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten, und G. Mignot, Sekretär für auswärtige Angelegenheiten in derselben Direktion, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Französische Botschaft, 8 B, Boulevard Joseph II, Luxemburg, und Rat der Europäischen Union, vertreten durch R. Torrent, J. Huber und G. Houttuin, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: Alessandro Morbilli, Generaldirektor der Direktion für Rechtsfragen der Europäischen Investitionsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100, Luxemburg, Streithelfer, wegen Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission, mit der in Form eines Schreibens vom 26. Februar 1996 an den Ministerpräsidenten der Niederländischen Antillen die Aufnahme der Niederländischen Antillen in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 der Richtlinie 92/46/EWG des Rates mit Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis (ABl. L 268, S. 1) abgelehnt worden ist, erläßt DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer) unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten D. A. O. Edward sowie der Richter L. Sevón (Berichterstatter), P. J. G. Kapteyn, P. Jann und H. Ragnemalm, Generalanwalt: A. La Pergola Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler aufgrund des Sitzungsberichts, nach Anhörung der Beteiligten in der Sitzung vom 28. Oktober 1999, in der die niederländische Regierung durch M. A. Fierstra, die französische Regierung durch S. Seam, Sekretär für auswärtige Angelegenheiten in der Direktion für Rechtsfragen des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigten, die Kommission durch P. J. Kuijper und T. van Rijn und der Rat durch G. Houttuin vertreten waren, nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. Dezember 1999, folgendes Urteil 

Entscheidungsgründe

1 Mit Klageschrift, die am 3. Mai 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat das Königreich der Niederlande Klage nach Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) erhoben auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission, mit der in Form eines Schreibens vom 26. Februar 1996 an den Ministerpräsidenten der Niederländischen Antillen (im folgenden: streitiges Schreiben) die Aufnahme der Niederländischen Antillen in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46/EWG des Rates vom 16. Juni 1992 mit Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis (ABl. L 268, S. 1) abgelehnt worden ist. Anwendbare Rechtsvorschriften 2 Kapitel II der Richtlinie 92/46 enthält Vorschriften für die Gemeinschaftserzeugnisse, die als Werkmilch oder für die Herstellung wärmebehandelter Konsummilch verwendet werden. In Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie werden die Anforderungen festgelegt, denen die für die Herstellung dieser Erzeugnisse bestimmte Rohmilch genügen muß. Absatz 1 Buchstabe a sieht u. a. vor, daß die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß Rohmilch als Werkmilch oder für die Herstellung wärmebehandelter Konsummilch nur verwendet wird, wenn sie von Tieren und aus Betrieben stammt, die von den zuständigen Behörden regelmäßig kontrolliert werden. 3 Kapitel III der Richtlinie 92/46 enthält Vorschriften, die gewährleisten, daß Einfuhren solcher Erzeugnisse aus Drittländern, die für den Gemeinschaftsmarkt bestimmt sind, denselben hygienischen Anforderungen genügen. 4 Dazu sieht Artikel 22 in Kapitel III vor: "Die Vorschriften für die Einfuhr von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis, die unter diese Richtlinie fallen, aus Drittländern müssen den Vorschriften des Kapitels II für die Gemeinschaftsproduktion mindestens gleichwertig sein." 5 Für die Einfuhr der in Artikel 22 genannten Milcherzeugnisse aus Drittländern bestimmt Artikel 23: "(1) Zur einheitlichen Anwendung der in Artikel 22 festgelegten Anforderung finden nachstehende Bestimmungen Anwendung. (2) Die Einfuhr in die Gemeinschaft ist nur zulässig, wenn die Milch oder die Erzeugnisse auf Milchbasis a) aus Drittländern stammen, die in einem gemäß Absatz 3 Buchstabe a) zu erstellenden Verzeichnis aufgeführt sind; ... (3) Nach dem Verfahren des Artikels 31 wird folgendes festgelegt: a) ein vorläufiges Verzeichnis der Drittländer bzw. Teile von Drittländern, die den Mitgliedstaaten und der Kommission Garantien zu bieten vermögen, welche den in Kapitel II vorgesehenen Garantien gleichwertig sind, sowie das Verzeichnis der Betriebe, für die sie diese Garantien zu bieten vermögen. Dieses vorläufige Verzeichnis wird anhand der Verzeichnisse der von den zuständigen Behörden zugelassenen und inspizierten Betriebe erstellt, nachdem die Kommission sich vergewissert hat, daß diese Betriebe den allgemeinen Grundsätzen und Regeln dieser Richtlinie entsprechen; b) die aktualisierte Fassung dieses Verzeichnisses nach Maßgabe der in Absatz 4 vorgesehenen Kontrollen; ... (4) Sachverständige der Kommission und der Mitgliedstaaten überprüfen an Ort und Stelle, ob die von dem betreffenden Drittland gebotenen Garantien für die Erzeugungs- und Vermarktungsbedingungen mit den in der Gemeinschaft verlangten Garantien gleichgesetzt werden können. ..." 6 Das Verfahren nach Artikel 31 sieht die Einschaltung des durch Beschluß 68/361/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 (ABl. L 255, S. 23) eingesetzten Ständigen Veterinärausschusses (im folgenden: Veterinärausschuß) vor. Absätze 2 und 3 dieses Artikels bestimmen: "(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet ... dem [Veterinär]ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 148 Absatz 2 des Vertrages für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. ... (3) a) Die Kommission erläßt die beabsichtigten Maßnahmen und wendet sie sofort an, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen.  b)  Stimmen die beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder liegt keine Stellungnahme vor, so unterbreitet die Kommission dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu treffenden Maßnahmen. Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit. ..." 7 Mit der Entscheidung 94/70/EG der Kommission vom 31. Januar 1994 mit einem vorläufigen Verzeichnis der Drittländer, aus denen die Mitgliedstaaten die Einfuhr von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis zulassen (ABl. L 36, S. 5), wurde ein solches Verzeichnis nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 aufgestellt. Diese Entscheidung wurde durch die Entscheidung 95/340/EG der Kommission vom 27. Juli 1995 (ABl. L 200, S. 38) aufgehoben und ersetzt. Fest steht, daß die niederländischen Antillen, die mit den Niederlanden besondere Beziehungen unterhalten und zu den überseeischen Ländern und Gebieten (im folgenden: ÜLG) gehören, nicht in die mit diesen Entscheidungen aufgestellten Verzeichnisse aufgenommen wurden. 8 Die die ÜLG betreffende Regelung ist im Vierten Teil des EG-Vertrags (Die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete) enthalten, der namentlich die Artikel 131 (nach Änderung jetzt Artikel 182 EG), 132 (nach Änderung jetzt Artikel 183 EG), 133 (nach Änderung jetzt Artikel 184 EG), 134 und 135 (jetzt Artikel 185 EG und 186 EG) und 136 (nach Änderung jetzt Artikel 187 EG) umfaßt. 9 Der Rat erließ auf der Grundlage von Artikel 136 Absatz 2 EG-Vertrag mehrere Beschlüsse über die Assoziierung der ÜLG mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Der Beschluß 91/482/EWG des Rates vom 25. Juli 1991 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. L 263, S. 1; im folgenden: ÜLG-Beschluß) gilt vom 1. März 1990 an für einen Zeitraum von zehn Jahren. 10 Im Dritten Teil des ÜLG-Beschlusses (Die Instrumente der ÜLG-EWG-Zusammenarbeit) handelt Titel I von der handelspolitischen Zusammenarbeit; die allgemeine Handelsregelung ist in Kapitel 1 dieses Titels, namentlich in den Artikeln 101 bis 103, niedergelegt. 11 Nach Artikel 102 wendet die Gemeinschaft bei der Einfuhr von Ursprungswaren der ÜLG keine mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung an. 12 Artikel 103 sieht vor: "(1) Artikel 102 steht Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit und Ordnung, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen ... gerechtfertigt sind. (2) Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen auf keinen Fall ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels im allgemeinen darstellen. ..." Die Klage 13 In ihrer Klageschrift führt die niederländische Regierung aus, daß die Milcherzeugnisse aus den niederländischen Antillen, solange diese nicht in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 aufgenommen seien, nicht in die Gemeinschaft eingeführt werden könnten. Sie habe daher mit der Kommission informelle Gespräche aufgenommen und auch eine Sitzung im Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit im Sinne von Artikel 234 ÜLG-Beschluß angeregt. Diese partnerschaftliche Zusammenarbeit stellt im wesentlichen eine Konzertierung zwischen der Kommission, dem Mitgliedstaat, zu dem ein überseeisches Land gehört, und den örtlichen Behörden dieses Landes dar. In dieser Sitzung, die am 27. April 1995 stattgefunden hat, hätten die niederländischen Antillen die Kommission um die Entsendung von Bediensteten ersucht, die im Rahmen einer tierärztlichen Untersuchung die hygienischen Verhältnisse in diesem überseeischen Land überprüfen sollten. 14 In der Folgezeit stellte die Regierung der niederländischen Antillen mit Schreiben vom 7. Juli 1995 bei der Kommission förmlich den Antrag auf Aufnahme dieses Landes in das vorläufige Verzeichnis. 15 Nach einem Schriftwechsel zwischen der Regierung der niederländischen Antillen und der Kommission fand die beantragte Untersuchung Ende November 1995 statt. Darüber wurde ein Bericht (im folgenden: Untersuchungsbericht) erstellt und der Regierung mit Schreiben der Kommission vom 29. Januar 1996 zur Stellungnahme übermittelt. 16 Nach der Übermittlung des Untersuchungsberichts erließ die Regierung der niederländischen Antillen am 7. Februar 1996 eine Ministerialverordnung ("ministeriële beschikking", PB 1996 Nr. 34) nach Artikel 6 der Landsverordening In- en Uitvoer (PB 1968 Nr. 42). Die niederländische Regierung trägt vor, diese Verordnung sei der Kommission mit Schreiben des Premierministers der niederländischen Antillen am selben Tag übermittelt worden. Die Verordnung verbiete die Ausfuhr von Milcherzeugnissen der niederländischen Antillen in das Zollgebiet der Gemeinschaft ohne die Genehmigung des Ministers für Gesundheit und Hygiene. Die Genehmigung werde nur dann erteilt, wenn die Erzeugung nach den Verfahren und in solchen Einrichtungen erfolge, die den in Kapitel II der Richtlinie 92/46 für die Gemeinschaftserzeugung beschriebenen entsprächen. Im übrigen werde die Genehmigung nur für solche Erzeugnisse erteilt, die aus Zutaten hergestellt würden, die aus der Gemeinschaft oder aus den im Verzeichnis nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 aufgeführten Drittländern stammten. Außerdem müsse den Anträgen auf Genehmigung eine von den Hygienediensten der niederländischen Antillen ausgestellte Hygienebescheinigung beigefügt sein. Die Ministerialverordnung sei sofort in Kraft getreten. 17 Der Veterinärausschuß erwähnte in seiner Sitzung vom 13. und 14. Februar 1996 den Untersuchungsbericht, und der Vertreter der Kommission verwies bei diesem Gespräch auf die Ministerialverordnung. Er gab jedoch in dieser Sitzung unstreitig keine Stellungnahme zum Antrag auf Aufnahme der niederländischen Antillen in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 ab. 18 Die Kommission übersandte als Antwort auf die Mitteilung der Ministerialverordnung dem Premierminister der niederländischen Antillen das streitige Schreiben, das vom Generaldirektor für Landwirtschaft unterzeichnet war und folgenden Wortlaut hat: "Betrifft: Bericht über eine tierärztliche Untersuchung auf den niederländischen Antillen zur eventuellen Genehmigung von Einfuhren von Milcherzeugnissen in die Gemeinschaft ... Ich danke Ihnen für Ihr Schreiben vom 7. Februar 1996 zu der in der Betreffzeile genannten Angelegenheit. Zu Ihrem Schreiben möchte ich folgendes bemerken: Was Ihren Antrag betrifft, die Feststellungen zur Gesundheit der Tiere und die zur öffentlichen Gesundheit zu streichen ..., so ist folgendes zu beachten: ... Daher gibt es keinen Grund, diese Stellen aus dem Untersuchungsbericht zu streichen. Da Ihr Schreiben mich zu spät erreicht hat, wurde der Bericht den Mitgliedstaaten . . . bei der Sitzung des Ständigen Veterinärausschusses vom 14. Februar 1996 vollständig vorgelegt. . . . In Ihrem Schreiben heißt es, daß eine Abschrift der Ministerialverordnung [über die hygienischen Anforderungen an Milcherzeugnisse] als Anhang beigefügt sei; aus einem unbekannten Grund ist das leider nicht der Fall. Wir wären Ihnen dankbar, wenn Sie ein Exemplar dieses Textes der Kommission übersenden könnten. Trotz allem ist es als notwendig angesehen worden, die Maßnahmen genauer zu bezeichnen, die ergriffen werden könnten, um die vollständige Anwendung der oben genannten Ministerialverordnung zu überwachen und die Gefahr auszuschließen, daß Erzeugnisse in den zugelassenen Einrichtungen verwendet werden, die nicht den europäischen Anforderungen genügen.  . . . . . . Daher ist es im gegenwärtigen Stadium nicht angebracht, über die Aufnahme der niederländischen Antillen in das Verzeichnis nach der Richtlinie zu entscheiden, es sei denn, die Behörden könnten zusätzliche geeignete Garantien beibringen. . . . In Erwartung Ihrer Antwort . . . " 19 Die von der niederländischen Regierung erhobene Klage richtet sich gegen dieses Schreiben, das sie als eine Entscheidung der Kommission betrachtet, weil mit ihm die Aufnahme der niederländischen Antillen in das Verzeichnis nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 abgelehnt worden sei. 20 Zur Begründung ihrer Klage führt die niederländische Regierung sieben Nichtigkeitsgründe an: Verstoß gegen Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a und Artikel 31 der Richtlinie 92/46, hilfsweise gegen Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG), gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs und der sorgfältigen Vorbereitung der Gemeinschaftshandlungen, gegen Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen im Anhang 1 A des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation, gegen den Verhältismäßigkeitsgrundsatz und gegen Artikel 103 ÜLG-Beschluß. 21 Die Französische Republik und der Rat haben beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden; dem ist mit Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 14. bzw. vom 19. November 1996 stattgegeben worden. Zulässigkeit 22 Mit besonderem Schriftsatz, der am 5. Juli 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Kommission gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, weil das streitige Schreiben keine endgültige Stellungnahme der Kommission, sondern als eine Stufe im Beschlußfassungsverfahren eine vorbereitende Handlung sei, die nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes keine rechtlichen Wirkungen erzeuge und deshalb nicht nach Artikel 173 des Vertrages angefochten werden könne. 23 Dagegen stellt nach Auffassung der niederländischen Regierung das streitige Schreiben eine Entscheidung dar, die rechtliche Wirkungen erzeuge und daher eine anfechtbare Handlung sei, die die Interessen der niederländischen Antillen beeinträchtige, da mit ihr der Antrag auf Aufnahme dieses Landes in das Verzeichnis nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 abgelehnt und die Ausfuhr von Milcherzeugnissen in die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft behindert werde, obwohl laut dem Untersuchungsbericht diese Erzeugnisse auf den niederländischen Antillen im Einklang mit den Hygienevorschriften dieser Richtlinie hergestellt würden. 24 Die Französische Republik und der Rat, Streithelfer in diesem Verfahren, haben zur Zulässigkeit nicht Stellung genommen. 25 Zur Frage der Begründetheit der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit ist festzustellen, daß nach ständiger Rechtsprechung Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag gegeben ist, nur diejenigen Maßnahmen sind, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers beeinträchtigen können (vgl. insbesondere Beschlüsse vom 8. März 1991 in den Rechtssachen C-66/91 und C-66/91 R, Emerald Meats/Kommission, Slg. 1991, I-1143, Randnr. 26, vom 13. Juni 1991 in der Rechtssache C-50/90, Sunzest/Kommission, Slg. 1991, I-2917, Randnr. 12 und vom 5. Oktober 1999 in der Rechtssache C-308/95, Niederlande/Kommission, Slg. 1999, I-6513, Randnr. 26). 26 Es ist unstreitig, daß nach dieser Rechtsprechung im Fall von Handlungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere beim Abschluß eines internen Verfahrens ergehen, eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vorliegt, die den Standpunkt der Kommission oder des Rates beim Abschluß dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (Vgl. Urteil vom 11. November 1981 in der Rechtssache 60/81, IBM/Kommission, Slg. 1981, 2639, Randnr. 10). Außerdem kann nach dieser Rechtsprechung eine Handlung nicht mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden, wenn sie Rechtswirkungen weder erzeugen kann noch soll (vgl. insbesondere Urteil vom 27. März 1980 in der Rechtssache 133/79, Sucrimex und Westzucker/Kommission, Slg. 1980, 1299, Beschluß vom 17. Mai 1989 in der Rechtssache 151/88, Italien/Kommission, Slg. 1989, 1255, Randnr. 22, und Urteil Niederlande/Kommission, Randnr. 27). 27 Für die Feststellung, ob die angefochtene Handlung solche Wirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen abzustellen (vgl. Urteil IBM/Kommission, Randnr. 9). 28 Im ersten Teil des streitigen Schreibens nimmt die Kommission zu dem Antrag der niederländischen Antillen Stellung, bestimmte Feststellungen im Untersuchungsbericht zu streichen. Der Verfasser des Schreibens kommt nämlich nach der Erörterung dieses Antrags zu dem Ergebnis, daß es keinen Grund gebe, die beanstandeten Stellen aus dem Untersuchungsbericht zu streichen; außerdem teilt er der Regierung der niederländischen Antillen mit, daß der Untersuchungsbericht wegen des verspäteten Eingangs ihres Schreibens vom 7. Februar 1996 dem Veterinärausschuß bei seiner Sitzung vom 13. und 14. Februar 1996 vorgelegt wurde. 29 Dieser Teil des streitigen Schreibens ist nicht Gegenstand des Rechtsstreits, der nur die Weigerung der Kommission betrifft, die niederländischen Antillen in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 aufzunehmen. 30 Im streitigen Schreiben behauptet die Kommission, ohne daß ihr die niederländische Regierung in diesem Punkt widersprochen hätte, daß die Ministerialverordnung, die nach Darstellung dieser Regierung die andernfalls verbotene Ausfuhr von Milcherzeugnissen in die Gemeinschaft von einer Genehmigung des Ministers für Gesundheit und Hygiene abhängig macht, dem Schreiben der Regierung der niederländischen Antillen vom 7. Februar 1996 an die Kommission nicht als Anhang beigefügt gewesen sei. Sie habe daher bei Absendung des streitigen Schreibens den Inhalt dieser Ministerialverordnung nicht beurteilen können. 31 Diese Feststellung wird durch drei ergänzende Tatsachen bestätigt, die sich aus dem streitigen Schreiben ergeben: Erstens enthält dieses Schreiben eine Bitte um Zusendung einer Abschrift der Ministerialverordnung und um Informationen über deren Umsetzung; zweitens macht die Kommission in diesem Schreiben Vorbehalte geltend, wonach "es im gegenwärtigen Stand des Verfahrens nicht angebracht [ist], über die Aufnahme der niederländischen Antillen . . .  zu entscheiden, es sei denn, die Behörden könnten zusätzliche geeignete Garantien beibringen"; drittens zeigt die Schlußformel des Schreibens deutlich, daß dessen Unterzeichner eine Antwort erwartete. Vor dem Hintergrund dieser Tatsachen macht die Kommission geltend, sie habe bei Absendung des streitigen Schreibens auch nicht über die Daten verfügt, die erforderlich seien, um in voller Kenntnis der Sachlage eine Entscheidung über die Aufnahme der niederländischen Antillen in das Verzeichnis nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 treffen zu können. 32 Außerdem hat, wie die niederländische Regierung sowohl in ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit als auch in ihrer Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofes einräumt, die Regierung der niederländischen Antillen die Kommission über die Art der Umsetzung der Ministerialverordnung erst am 20. Mai 1996, also nach dem streitigen Schreiben, das die angefochtene Handlung darstellt, unterrichtet. 33 Die niederländische Regierung trägt vor, der Umstand, daß der Veterinärausschuß auf seiner Sitzung vom 13. und 14. Februar 1996 den Untersuchungsbericht erwähnt habe, zeige, daß die Kommission angenommen habe, in der Lage zu sein, sich eine abschließende Meinung zu bilden und auf dieser Grundlage eine Entscheidung zu erlassen. Aus der Richtlinie 92/46 gehe nämlich hervor, daß der Veterinärausschuß erst dann angerufen werden könne, wenn die Kommission ihren Standpunkt zu der diesem Ausschuß vorgelegten Frage festgelegt habe. 34 Hierzu genügt die Feststellung, daß der Untersuchungsbericht in dieser Sitzung des Veterinärausschusses, und zwar in einem Stadium vor der Beschlußfassung bloß erwähnt worden ist. Es steht nämlich fest, daß dieser Bericht dem Veterinärausschuß vorgelegt wurde, ohne daß der Vertreter der Kommission dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen nach Artikel 31 Absatz 2 der Richtlinie 92/46 unterbreitet und ohne daß der Ausschuß eine Stellungnahme mit qualifizierter Mehrheit nach dieser Bestimmung abgegeben hätte. Das Fehlen sowohl eines Entwurfs der zu treffenden Maßnahmen als auch einer Stellungnahme des Veterinärausschusses zeigt, daß die Kommission ihren Standpunkt noch nicht endgültig festgelegt hatte, als sie dem Ausschuß den Untersuchungsbericht vorlegte. 35 Somit ist das streitige Schreiben nur vorbereitender Art und kann oder soll daher keine Rechtswirkungen entfalten. Es stellt folglich keine endgültige Entscheidung dar, die mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden könnte, da eine solche Entscheidung erst nach der Stellungnahme des Veterinärausschusses ergehen kann. 36 Da das streitige Schreiben keine bindende rechtliche Wirkung in bezug auf die Aufnahme der niederländischen Antillen in das vorläufige Verzeichnis der Drittländer nach Artikel 23 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/46 entfaltet, stellt es keine Rechtshandlung dar, die nach der in den Randnummern 25 und 26 dieses Urteils erwähnten Rechtsprechung anfechtbar wäre. 37 Daher ist die Klage als unzulässig abzuweisen. 

Kostenentscheidung

Kosten 38 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. 

Tenor

Aus diesen Gründen hat DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden: 1.  Die Klage wird als unzulässig abgewiesen. 2.  Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens. 3.  Die Französische Republik und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten.