CELEX: 61989CJ0063
Language: es
Date: 1991-04-18 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de abril de 1991. # Assurances du crédit SA y Compagnie belge d'assurance crédit SA contra Consejo de las Comunidades Europeas y Comisión de las Comunidades Europeas. # Recurso de indemnización - Directiva - Artículo 57, apartado 2, del Tratado CEE - Operaciones de seguro de crédito a la exportación. # Asunto C-63/89.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-63/89 (
            *1
         )
      I. Hechos y procedimiento
      A. Marco normativo del litigio
      
               a)
            
            
               La Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973 (DO L 228, p. 3; 06/01, p. 143), adoptada con arreglo al apartado 2 del artículo 57 del Tratado, tiene por objeto la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio. Esta Directiva coordina las garantías financieras que se exigen a las compañías de seguros estableciendo normas comunes en relación con las reservas técnicas (artículo 15), el margen de solvencia (artículo 16) y los fondos de garantía (artículo 17).
               Dichas garantías financieras se incrementaron en virtud de la Directiva 87/343/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987 (DO L 185, p. 72), por la que se modifica la Directiva 73/239. Especialmente, esta nueva Directiva previo la constitución de una reserva de estabilización (nuevo artículo 15 bis de la Directiva 73/239).
            
         
               b)
            
            
               En su versión inicial, la Directiva 73/239 no se aplicaba a las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con el apoyo del Estado. No obstante, la letra d) del apartado 2 del artículo 2 preveía que la coordinación en este sector de actividad se produciría en el plazo de cuatro años a partir de la notificación de la Directiva.
               En el marco de la elaboración de la Directiva 87/343, por la que se modifica la Directiva 73/239, la Propuesta de la Comisión, presentada el 13 de septiembre de 1979 (DO C 245, p. 7), mantenía la exclusión de las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado, y suprimía cualquier referencia a una ulterior coordinación en este sector.
               En su dictamen presentado el 27 de febrero de 1980 sobre dicha Propuesta de modificación (DO C 146, p. 6), el Comité Económico y Social deploró que,
               «[...] en razón del carácter esencialmente político de los problemas referentes al seguro de crédito a la exportación, la Comisión haya renunciado a realizar una coordinación en la materia [...]»(traducción no oficial).
               
               En su Resolución de fecha 17 de octubre de 1980, relativa al dictamen sobre la Propuesta de modificación de la Comisión (DO C 291, p. 70), el Parlamento Europeo consideró que,
               «[...] por lo que respecta a las operaciones de seguro de crédito a la exportación, debe asegurarse la plena competencia entre las empresas del sector público y del sector privado; que en las relaciones intracomunitárias, las contingencias cubiertas por el seguro de crédito a la exportación no poseen una naturaleza económica diferente a aquéllas cubiertas por el seguro de crédito para las transacciones realizadas en el interior del mercado de un Estado miembro; que por lo tanto, las operaciones de seguro de crédito efectuadas con la garantía del Estado deben, en este caso, quedar comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva; que, en relación con las operaciones de seguro de crédito a la exportación en el marco de las relaciones entre Estados miembros y países terceros, deberá realizarse ulteriormente una coordinación de las disposiciones nacionales con el fin de que se realice una política común de exportación, factor esencial de la política comercial común.»
               Haciendo suyas estas consideraciones, la Comisión modificó su Propuesta inicial (DO 1983, C 5, p. 2):
               
                        —
                     
                     
                        incluyendo en el ámbito de aplicación de la Directiva 73/239 las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado cuando el cliente del asegurado es nacional de un Estado miembro;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        previendo una coordinación ulterior, sin plazo, para las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado cuando el cliente del asegurado es nacional de un Estado no miembro.
                     
                  En su Directiva 87/343, el Consejo no acogió esta última Propuesta de la Comisión.
               En su nueva versión, la letra d) del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 73/239 excluye, en efecto, del ámbito de aplicación de la Directiva, «en tanto no se produzca la coordinación ulterior, las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado o cuando el Estado sea el asegurador».
            
         B. Nacimiento y evolución del litigio
      Assurances du crédit y Compagnie belge d'assurance crédit realizan la actividad de seguro de crédito a la exportación. Estas dos sociedades tienen su domicilio social en Bélgica. Assurances du crédit actúa a través de sucursales en el Reino Unido y Francia.
      Dichas entidades compiten con las entidades que intervienen por cuenta o con la garantía del Estado en el mercado del seguro de crédito a la exportación, a saber, más concretamente:
      
               —
            
            
               Office national du ducroire (OND), en el mercado belga;
            
         
               —
            
            
               Export Credits and Guarantee Department (ECGD), en el mercado británico;
            
         
               —
            
            
               Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface), en el mercado francés.
            
         En relación con las operaciones realizadas por cuenta o con la garantía del Estado, estas entidades no se hallan sujetas a las obligaciones financieras establecidas por las Directivas 73/239 y 87/343.
      En consecuencia, Assurances du crédit y Compagnie belge d'assurance crédit, sujetas a estas obligaciones, se consideran víctimas de un perjuicio cuyo origen se encuentra en la Directiva 87/343 y en el retraso con que las Instituciones comunitarias adoptaron las medidas de coordinación previstas por la Directiva 73/239 en su versión inicial.
      Dichas sociedades interpusieron un recurso, con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, que se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de marzo de 1989.
      El procedimiento siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
      II. Pretensiones de las partes
      Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
      
               1)
            
            
               Declare, una vez desestimadas las excepciones de inadmisibilidad planteadas por las partes demandadas, que la Comunidad es responsable de los perjuicios que les ha causado o les causará la aplicación de la Directiva 87/343, acuerde la práctica de la prueba necesaria para la determinación del perjuicio sufrido y condene a la Comunidad a pagarles una indemnización junto con intereses.
            
         
               2)
            
            
               Ordene al Consejo y a la Comisión la adopción de todas las medidas adecuadas para terminar con la situación de ilegalidad creada por la Directiva 87/343.
            
         
               3)
            
            
               Con carácter complementario o subsidiario, realice las declaraciones o formule los requerimientos necesarios a propósito de la persistente omisión del Consejo y de la Comisión de adoptar las medidas de coordinación apropiadas que deberían haber adoptado como máximo en julio de 1977.
            
         
               4)
            
            
               Condene en costas a las partes demandadas.
            
         El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
      
               —
            
            
               Acuerde la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
            
         
               —
            
            
               Condene en costas a las partes demandantes.
            
         La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
      
               —
            
            
               Acuerde la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
            
         
               —
            
            
               Condene en costas a las partes demandantes.
            
         III. Resumen de los motivos y alegaciones de las partes
      A. Sobre la admisibilidad
      El Consejo y la Comisión sostienen que no procede admitir el recurso dado que, en realidad, éste tiene por objeto la anulación de la Directiva 87/343 y su sustitución por otra Directiva. De este modo, el recurso basado en el artículo 178 del Tratado permitiría que las demandantes eludieran las normas procedimentales que regulan el recurso de anulación del artículo 173 y, más especialmente, las normas relativas al plazo de recurso y al interés para ejercitar la acción. El recurso de indemnización constituye una acción judicial autónoma en relación con el recurso de anulación y en ningún caso permite obtener la anulación del acto (sentencia de 13 de julio de 1972, Heinemann/Comisión, 79/71, Rec. p. 579).
      Sea como fuese, aun suponiendo que el Tribunal de Justicia acuerde la admisibilidad de las pretensiones principales referidas a la indemnización, las que tienen por objeto que el Tribunal de Justicia ordene a las Instituciones comunitarias el cese de la situación de ilegalidad resultante de la Directiva 87/343, mediante la adopción, lo antes posible, de medidas de armonización aplicables al conjunto de las operaciones de seguro de crédito a la exportación, equivalen a una solicitud de anulación, o, como mínimo, a una petición de que se dirija un requerimiento, que no puede acogerse. Concretamente, los demandantes no pueden ampararse en lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 176, que no puede interpretarse como una excepción a la norma según la cual corresponde únicamente a las Instituciones comunitarias adoptar las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia.
      Las demandantes solicitan la desestimación de dichas pretensiones de inadmisión.
      En primer lugar, el objeto del recurso no es la derogación de la Directiva 87/343 y su sustitución por otra Directiva, sino solamente la reparación de un perjuicio causado por un acto lesivo de las Instituciones comunitarias (sentencia de 14 de julio de 1961, Société commerciale Antoine Vloeberghs/Alta Autoridad de la CECA, asuntos acumulados 9/60 y 12/60, Rec. p. 399). Según resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el recurso de indemnización es una acción judicial autónoma distinta del recurso de anulación (sentencia de 2 de diciembre de 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consejo, 5/71, Rec. p. 975) y el recurso por omisión (sentencia de 2 de julio de 1974, Holtz y Willemsen/Consejo y Comisión, 153/73, Rec. p. 675). El acto lesivo que puede hacer incurrir en responsabilidad a la Comunidad supone, según las demandantes, la existencia de un acto ilegal o la omisión persistente del Consejo o de la Comisión, lo cual justifica los motivos alegados por las demandantes en apoyo de su recurso, mediante los cuales se niega, especialmente, la legalidad de la Directiva 87/343.
      En segundo lugar, en relación más concretamente con las pretensiones por las que se solicita al Tribunal de Justicia que se ponga fin a la situación de ilegalidad, las demandantes alegan que las Instituciones comunitarias tienen la obligación de ponerle fin. La omisión de las Instituciones en semejante caso ha sido sancionada por el Tribunal de Justicia (sentencias de 28 de abril de 1971, Lütticke/Comisión, 4/69, Rec. p. 325; y de 21 de enero de 1976, Société des produits Bertrand, 40/75, Rec. p. 1). Por otra parte, en el marco de un recurso basado en el artículo 178, el Tribunal de Justicia tiene competencia de carácter accesorio para reducir el perjuicio indemnizable, adoptando para ello las medidas adecuadas para permitir el cese inmediato de la situación ilegal. Por último, alegan las demandantes que el Tribunal de Justicia podría acoger sus pretensiones con arreglo al artículo 186, que le autoriza a adoptar medidas provisionales, y del párrafo segundo del artículo 176, que le faculta a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia que recaiga sobre un recurso basado en el artículo 178.
      B. Sobre el fondo
      1. Fundamento de la responsabilidad de la Comunidad
      La Comisión y el Consejo sostienen que es aplicable por analogía la jurisprudencia que somete a requisitos restrictivos los recursos de indemnización dirigidos contra las Instituciones comunitarias cuando se discuten actos normativos que implican una opción de política económica (sentencia de 25 de mayo de 1978, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209). En efecto, en materia de armonización de las legislaciones nacionales según el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, el Consejo puede elegir entre diversas opciones posibles.
      Por consiguiente, conforme a dicha jurisprudencia, la Comunidad sólo puede incurrir en responsabilidad en el supuesto de una violación caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares.
      Por el contrario, las demandantes sostienen que no son aplicables los principios extraídos de la jurisprudencia invocada por los demandados.
      Dicha jurisprudencia es aplicable sólo en el marco de la ejecución de la política agraria común, que implica opciones de política económica. Por su parte, el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, en virtud del cual se adoptó la Directiva 87/343, no permite semejante opción sino que exige que, a falta de cualquier facultad discrecional en la materia, las Instituciones comunitarias adopten medidas de armonización dentro de un plazo determinado.
      Consecuentemente, la ilegalidad de la Directiva 87/343 y el retraso culpable de las Instituciones comunitarias para establecer medidas de armonización, bastan por sí solas, en opinión de las demandantes, para hacer incurrir en responsabilidad a la Comunidad. No obstante, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerara que se aplican los principios extraídos de la jurisprudencia citada por los demandados, las demandantes mantienen que, en cualquier caso, los actos lesivos constituirían una violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho destinada a la protección de los particulares.
      a) Sobre la Directiva 87/343
      — Violación del principio de no discriminación e infracción de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 90 y en la letra f) del artículo 3 del Tratado
      Las demandantes, una vez reiterados los objetivos formulados en el Libro Blanco de la Comisión y el Acta Unica Europea sobre el establecimiento de un mercado único, denuncian las circunstancias en las que la Directiva procedió a una armonización únicamente parcial en el sector del seguro de crédito a la exportación. La armonización parcial, en su opinión, debe evitar toda discriminación contra los operadores económicos que compiten entre sí. No es éste el caso en el asunto que nos ocupa. La Directiva 87/343, por una parte, al excluir de su ámbito de aplicación las operaciones de seguro de crédito a la exportación efectuadas por cuenta o con la garantía del Estado y, por otra parte, al incrementar las obligaciones impuestas a los seguros privados, provoca un falseamiento de la competencia que favorece a las entidades públicas o paraestatales de seguros.
      A juicio de las demandantes se han incumplido:
      
               —
            
            
               El principio de no discriminación, principio fundamental de Derecho comunitario (sentencias de 22 de junio de 1972, Frilli/Estado belga, 1/72, Rec. p. 457, y de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y Diamalt AG, asuntos acumulados 117/76 y 16/77, Rec. p. 1753), que obliga no sólo a los Estados miembros sino también a las Instituciones comunitarias (sentencia de 29 de febrero de 1984, Rewe Zentrale AG, 37/83, Rec. p. 1229). Dicho principio se aplica en las relaciones entre empresas públicas y privadas, según se desprende de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 90 del Tratado y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 6 de julio de 1982, Francia y otros/Comisión, asuntos acumulados 188/80 a 190/80, Rec. p. 2545).
            
         
               —
            
            
               Las normas sobre competencia a que se refieren el apartado 1 del artículo 90 y la letra f) del artículo 3 del Tratado.
            
         En efecto, las normas sobre competencia formuladas por los preceptos mencionados son aplicables al sector de los seguros (sentencia de 27 de enero de 1987, Verband der Sachversicherer e. V./Comisión, 45/85, Rec. p. 405), habiéndose incrementado, por lo demás, la competencia en este sector desde la entrada en vigor de la Directiva 88/357/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1988, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Direttiva 73/239 (DO L 172, p. 1).
      El Consejo sostiene que la Directiva no tuvo por objeto la creación o el mantenimiento de una discriminación contra las compañías aseguradoras privadas, sino simplemente la realización de una armonización parcial. El Consejo ostenta una amplia facultad discrecional en la materia, como se desprende de los artículos 57, 52 y 8 A del Tratado y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 29 de febrero de 1984, 37/83, antes citada). En el caso de autos, el Consejo ejerció correctamente su facultad discrecional, al excluir temporalmente de la armonización las operaciones de seguro de crédito a la exportación realizadas por cuenta o con la garantía del Estado, y ello especialmente en razón de los diferentes puntos de vista de los Estados miembros acerca del papel del Estado en materia de seguro de crédito a la exportación, que, en sí mismos, se basan en opciones de política exterior.
      Por último, sostiene el Consejo que el eventual incumplimiento de las normas comunitarias sobre no discriminación y competencia únicamente puede derivar de las disposiciones nacionales aplicables a las entidades públicas y paraestatales de seguros y no de la Directiva. Por otra parte, un particular no puede invocar en el marco de un recurso de indemnización el artículo 3 del Tratado, como tal, que se remite a otros preceptos del Tratado.
      La Comisión alega que el objeto de la Directiva 73/239 consiste en facilitar la libertad de establecimiento en el sector de los seguros. Como contrapartida, deben exigirse garantías de las entidades aseguradoras con el fin de asegurar una protección adecuada de los clientes. Preocupaciones de este tipo carecen de objeto, según dicha Institución, en relación con los operadores públicos, puesto que no pueden implantarse en el territorio de otro Estado miembro; por otra parte, no son necesarias las garantías a causa del apoyo del Estado de que disfrutan. En consecuencia, la cuestión de las entidades públicas de seguros frente a sus competidores privados debe solucionarse en el marco de las acciones seguidas según el artículo 90 del Tratado, relativo a la situación de las empresas públicas, antes que según el artículo 57.
      En consecuencia, a juicio de la Comisión, la distinción entre sector público y privado está objetivamente justificada. Por lo tanto, no se incumplió el principio de no discriminación (sentencia de 6 de diciembre de 1984, Biovilac/Comunidad, 59/83, Rec. p. 4057).
      — Infracción de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 90 y en el artículo 52 del Tratado
      Las demandantes sostienen que se incumplió el artículo 52 en la medida en que la Directiva tiene por efecto, directo o indirecto, impedir u obstaculizar el establecimiento de sociedades privadas de seguros. Ahora bien, en virtud de las facultades que le confieren los artículos 155 y 169 del Tratado, corresponde a la Comisión procurar que se aplique estrictamente lo dispuesto en el artículo 52 (véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 226/87, Rec. p. 3611).
      El Consejo y la Comisión alegan que las restricciones que, en su caso, puedan darse contra la libertad de establecimiento derivan, no de la Directiva, sino de las disposiciones nacionales aplicables a las entidades aseguradoras. Por otra parte, el artículo 52 no se aplica a situaciones puramente internas y, por lo tanto, a las discriminaciones que puedan darse dentro de un mismo Estado miembro. Por último, a juicio de dichas Instituciones, los particulares siempre pueden alegar ante un órgano jurisdiccional nacional los derechos que se derivan directamente del artículo 52.
      — Infracción de lo dispuesto en el artículo 92 y en la letra h) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado
      Las demandantes sostienen que, debido a la falta de armonización, las normas actualmente aplicables a las entidades públicas aseguradoras constituyen una ayuda a las exportaciones destinadas a los Estados miembros, contraria a los preceptos antes mencionados (sentencia de 10 de diciembre de 1969, Comisión/Francia, asuntos acumulados 6/69 y 11/69, Rec. p. 523). Sin embargo, dicha ayuda en modo alguno puede justificarse en virtud de las exigencias derivadas de la protección del consumidor.
      El Consejo alega que una ayuda que, en su caso, pudiera obtenerse, sólo puede derivar de normas nacionales y que el concepto de ayuda no se aplica a las entidades públicas o paraestatales. El artículo 54 del Tratado, cuyo objeto consiste en asegurar que la libertad de establecimiento no sea falseada por ayudas estatales, en modo alguno se refiere a los regímenes especiales aplicables a las entidades públicas o paraestatales.
      La Comisión alega que la ayuda supuestamente concedida a las entidades públicas de seguro, bien consiste en una ayuda de Estado y, en tal caso, la apreciación de su posible incompatibilidad con las disposiciones comunitarias se situaría dentro del ámbito de su exclusiva competencia, con el control del Tribunal de Justicia, o bien se trata de una ayuda de la Comunidad y, en tal caso, serían inaplicables las disposiciones antes mencionadas.
      — Existencia de abuso de poder
      Las demandantes sostienen que las garantías adicionales que la Directiva exige de las entidades privadas de seguros constituyen, en realidad, la contrapartida pedida a las Instituciones comunitarias para que el Gobierno de la República Federal de Alemania aceptara abolir su régimen de especialización obligatoria de las empresas de seguros. En consecuencia, el objeto de la Directiva fue la protección de las empresas alemanas y no asegurar la protección del consumidor.
      El Consejo y la Comisión se oponen a este motivo alegando que se trata de meras conjeturas, siendo justificada la diferencia de trato entre las entidades de seguro públicas y privadas por consideraciones objetivas.
      b) Sobre el retraso en adoptar medidas de armonización
      Las demandantes alegan que las Instituciones comunitarias no persiguieron la armonización de las legislaciones aplicables al sector del seguro en las condiciones que inicialmente había previsto la Directiva 73/239.
      Al negarse a adoptar las medidas de armonización aplicables a las operaciones de seguro de crédito a la exportación efectuadas por cuenta o con la garantía del Estado, a pesar de que desde 1966 la Comisión estuvo puntualmente informada de los problemas de competencia existentes en la materia entre las entidades públicas de seguros y las privadas, las Instituciones comunitarias observaron un comportamiento lesivo por el que se les puede exigir su responsabilidad.
      El Consejo y la Comisión sostienen que el plazo de cuatro años señalado por la Directiva 73/239 para adoptar las medidas de armonización tenía un valor indicativo. Por su parte, el Tratado no señala ningún plazo ni, en modo alguno, prohibe a las Instituciones comunitarias modificar el plazo previsto inicialmente.
      c) Sobre la violación suficientemente seria de una norma superior de Derecho que protege a los particulares
      Las demandantes alegan que el principio de no discriminación y las normas de competencia incumplidas por las Instituciones comunitarias son normas superiores de Derecho destinadas a asegurar la protección de los particulares (sentencia de 25 de mayo de 1978, asuntos acumulados 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, antes citada).
      La Comisión se opone a esta argumentación alegando que la aplicación de la Directiva 87/343 tan sólo tiene consecuencias económicas desfavorables para las entidades aseguradoras privadas, y ello a causa de las garantías exigidas. Sin embargo, dichas garantías están justificada por la protección del consumidor.
      2. Sobre el perjuicio
      a) Existencia del perjuicio
      Basándose en un informe traído a los autos, las demandantes solicitan la indemnización por el perjuicio económico que se les irrogó a causa de las garantías adicionales exigidas por la Directiva 87/343. Especialmente, sostienen que tendrán que constituir provisiones para atender las nuevas exigencias relativas a la reserva de estabilización, antes del vencimiento del plazo para la ejecución de la Directiva, el 1 de julio de 1990. Si bien el perjuicio todavía no puede cuantificarse exactamente, puede ser objeto de una petición de indemnización (sentencia de 2 de junio de 1976, Kampffmeyer Mühlenvereinigung y otros/Comisión y Consejo, asuntos acumulados 56/74, 57/74, 58/74, 59/74 y 60/74, Rec. p. 711).
      b) Sobre la gravedad del perjuicio
      Admitiendo que la jurisprudencia relativa a los perjuicios causados por un acto normativo en el ejercicio de una opción de política económica sea aplicable al caso de autos, lo cual niegan las demandantes, éstas alegan que, en cualquier caso, el perjuicio sufrido reúne los criterios formulados por dicha jurisprudencia. En realidad, tan sólo afecta a un grupo limitado de operadores económicos; por otra parte, traspasa los límites de los riesgos económicos inherentes al ejercicio de las actividades en el sector de que se trata.
      c) Sobre el nexo de causalidad entre el perjuicio y los actos lesivos alegados
      El Consejo y la Comisión niegan la existencia de semejante nexo de causalidad alegando que:
      
               —
            
            
               El perjuicio económico a que aluden las demandantes no es consecuencia de la falta de medidas de armonización, sino de las normas nacionales aplicables a las entidades públicas o paraestatales de seguros, puesto que ninguna norma comunitaria prohibe a los Estados miembros imponer a dichas entidades normas idénticas a las aplicables a las entidades de seguro privadas.
            
         
               —
            
            
               Contrariamente a las premisas del informe aportado por las demandantes con el fin de justificar la existencia de un perjuicio, una armonización que abarque las operaciones de seguro de crédito a la exportación efectuadas por cuenta o con la garantía del Estado puede incluir prescripciones concretas para dichas operaciones distintas de las aplicables a las entidades de seguro privadas.
            
         d) Por último, las demandantes invocan la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sentada en la sentencia de 4 de octubre de 1979, DGV Deutsche Getreideverwertung und Rheinische Kraftfutterwerke y otros/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 241/78, 242/78, 245/78 a 250/78, Rec. p. 3017), para sostener que, en su integridad, la solución que da esta sentencia es aplicable al caso de autos con objeto de demostrar la responsabilidad de la Comunidad.
      Por el contrario, el Consejo considera que esta jurisprudencia, en materia agrícola, en un asunto en el que la legislación comunitaria regula toda la actividad del sector, no es aplicable en materia de armonización de legislaciones.
      IV. Respuestas de la Comisión a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
      Primera pregunta
      Se requiere a la Comisión para que indique el carácter de las empresas que en los Estados miembros realizan operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado, especialmente en relación con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE sobre las empresas públicas, puntualizando las condiciones en las que interviene el Estado en las operaciones de seguros que realizan dichas empresas.
      Respuesta
      
               1.
            
            
               Sobre el carácter de las empresas que en los Estados miembros realizan operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado y sobre las condiciones en las que interviene el Estado en las operaciones que realizan dichas empresas
               
                        a)
                     
                     
                        El carácter de las empresas de referencia es variado y complejo. Va desde la entidad de Derecho público que disfruta de un monopolio defacto en el sector, a la entidad de Derecho meramente privado que es objeto de una determinada competencia por parte de otras sociedades de Derecho privado. Incluso para el establecimiento de Derecho público, el sector privado puede desempeñar un papel considerable en su gestión.
                        El carácter de dichas empresas en cada Estado miembro es el siguiente:
                        BélgicaOffice national du ducroire, entidad de Derecho público.DinamarcaExsportkreditrådet (EKR), entidad de Derecho público.ItaliaSACE (Società assicurazione credito all'esportazione), entidad de Derecho público.Reino UnidoExport Credit Guarantee Department, entidad de Derecho público.LuxemburgoOffice national du ducroire, entidad de Derecho público.PortugalCompanhia de Seguro de Créditos EP COSCC, entidad de Derecho público.EspañaCompañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, entidad de Derecho privado.IrlandaInsurance Corporation of Ireland pic, entidad de Derecho privado.FranciaCompagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface), entidad de Derecho privado.Países BajosNederlandsche Crediet-verzekering Maatschappij NV (NMC), entidad de Derecho privado.GreciaOffice d'assurance crédit à l'exportation, entidad de Derecho privado.República Federal de Alemania:Consortium Hermes-Treuarbeit, consorcio mixto de Derecho privado y Derecho público.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        El mercado del seguro de crédito a la exportación de cada Estado miembro es objeto de examen en los documentos que se acompañan a las respuestas.
                     
                  Según la Comisión, de dichos documentos se desprende que:
               
                        —
                     
                     
                        A excepción de Luxemburgo y Portugal, existe, según parece, una cierta competencia entre las empresas enumeradas anteriormente y el sector privado.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        No siempre dichas empresas intervienen por cuenta del Estado o con su garantía, sino que, en determinadas operaciones, intervienen por cuenta propia.
                     
                  Es muy variado el control al que se encuentran sometidas dichas empresas cuando actúan por cuenta propia. En Francia, Países Bajos, República Federal de Alemania, Portugal y España, para tales operaciones, dichas empresas están sometidas al «control nacional normal», es decir, a las normas prudenciales de carácter nacional. En Bélgica y Dinamarca, no les son aplicables las normas nacionales en materia de control, pero está previsto que lo sean en un futuro próximo. En Luxemburgo no se aplican las normas nacionales en materia de control.
               En Grecia, Irlanda, Italia y Reino Unido dichas empresas no realizan actividad alguna por cuenta propia, siéndoles aplicables las normas nacionales en materia de control.
               Subraya la Comisión que el objeto del litigio se limita exclusivamente a los riesgos asegurados por cuenta o en nombre del Estado o que dispongan de una garantía del Estado.
            
         
               2.
            
            
               Sobre la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE
               En principio, el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE es aplicable a las entidades de Derecho público que realizan operaciones de seguro de crédito a la exportación en nombre o con la garantía del Estado.
               La cuestión de la aplicabilidad de estas disposiciones se plantea diferentemente en relación con las entidades privadas que no disfrutan de derechos especiales o exclusivos para efectuar operaciones de seguro de crédito a la exportación y que, asimismo, intervienen en determinados tipos de transacciones por cuenta propia.
               Actualmente se discute esta cuestión en el seno de la Comisión.
               Sin ánimo de prejuzgar la decisión que adoptará, la Comisión considera que el hecho de actuar en calidad de Agente del Estado en un mercado no exclusivo, al igual que el hecho de que el Estado conceda su garantía para determinadas actividades no bastan, por sí mismos, para que las entidades privadas de referencia estén comprendidas en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 90 del Tratado. Por el contrario, las garantías concedidas pueden tenerse en cuenta para la aplicación del artículo 92 del Tratado.
            
         Segunda pregunta
      Se requiere a la Comisión para que indique las normas comunitarias de Derecho derivado actualmente aplicables a dichas empresas.
      Respuesta
      Las únicas disposiciones de Derecho comunitario que se aplican actualmente al sector del seguro de crédito a la exportación son:
      
               —
            
            
               La Decisión 73/391/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1973, relativa a los procedimientos de consulta y de información en materia de seguro de crédito, garantías y créditos financieros (DO L 346, p. 1; EE 11/05, p. 19), modificada en virtud de la Decisión 76/641/CEE, de 27 de julio de 1976 (DO L 223, p. 25; EE 11/06, p. 134).
            
         
               —
            
            
               La Decisión 82/854/CEE del Consejo, de 10 de diciembre de 1982, relativa al régimen aplicable, en materia de garantías y de financiación de la exportación, a determinados subcontratos en los que sean parte subcontratistas de otros Estados miembros o de países no miembros de las Comunidades Europeas (EE 11/16, p. 215).
            
         
               —
            
            
               La Directiva 84/568/CEE, de 27 de noviembre de 1984, relativa a las obligaciones recíprocas de las entidades de seguro de crédito a la exportación de los Estados miembros que actúen por cuenta o con el apoyo del Estado, o de los servicios públicos que actúen en lugar de dichas entidades, en caso de garantía conjunta de un contrato que comprenda uno o más subcontratos en uno o más Estados miembros de las Comunidades Europeas (DO L 314, p. 24; EE 11/21, p. 96).
            
         Tercera pregunta
      Se requiere a la Comisión para que, justificando convenientemente su respuesta, manifieste si los servicios que prestan dichas empresas se distinguen de los prestados por otras compañías de seguro que intervienen en el mercado del seguro de crédito a la exportación.
      Respuesta
      Según la Comisión, de los documentos acompañados a sus respuestas se desprende que, según parece, la competencia en el sector del seguro de crédito a la exportación se limita principalmente a la cobertura de riesgos comerciales a corto plazo.
      Al parecer, existen determinadas actividades del sector privado en relación con las operaciones a medio y largo plazo, pero solamente en los sectores que permiten una distribución razonable del riesgo, especialmente en lo referente a los riesgos comerciales de tres a cinco años.
      F. Grévisse
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: inglés.
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
      de 18 de abril de 1991 (
            *1
         )
      En el asunto C-63/89,
      
         Assurances du crédit, con domicilio social en Namur (Bèlgica),
      y
      
         Compagnie belge d'assurance crédit SA, con domicilio social en Bruselas, representadas por los Sres. Nicholas Forwood, Queen Council, y Mark Clough, Barrister, ambos de Inglaterra y Gales, y por el Sr. Hervé de Liedekerke, Abogado de Bruselas, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de los Sres. Elvinger y Hoss, 15, côte d'Eich,
      partes demandantes,
      contra
      
         Consejo de las Comunidades Europeas, representado por los Sres. Bernhard Schloh y Jürgen Huber, Consejeros Jurídicos, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Jörg Käser, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
      y
      
         Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. David Robert Gilmour, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
      partes demandadas,
      que tiene por objeto un recurso de indemnización con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, con el fin de que se repare el perjuicio causado por la exclusión de las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado del ámbito de aplicación de la Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), modificada por la Directiva 87/343/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987 (DO L 185, p. 72),
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
      integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida y G. C. Rodríguez Iglesias, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, F. A. Schockweiler, M. Zuleeg y F. Grévisse, Jueces;
      Abogado General: Sr. G. Tesauro
      Secretario : Sr. J. A. Pompe, Secretario Adjunto
      habiendo considerado el informe para la vista;
      oídos los informes orales de los representantes de las partes en la vista del 11 de julio de 1990;
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de enero de 1991;
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de marzo de 1989, Assurances du crédit y Compagnie belge d'assurance crédit interpusieron un recurso, con arreglo a los artículos 178 y el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, dirigido contra el Consejo y la Comisión, que tiene por objeto la reparación del perjuicio que alegan haber sufrido a causa de la exclusión de las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado del ámbito de aplicación de la Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), modificada en virtud de la Directiva 87/343/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987 (DO L 185, p. 72).
            
         
               2
            
            
               La Directiva 73/239 del Consejo, de 24 de julio de 1973, adoptada con fundamento en el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, tiene por objeto la coordinación de las disposiciones nacionales relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y su ejercicio, y, en tal sentido, contiene las normas sobre las garantías financieras que deben presentar las compañías de seguros.
            
         
               3
            
            
               En la redacción inicial de la Directiva, la letra d) del apartado 2 del artículo 2 excluía de su ámbito de aplicación las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con el apoyo del Estado, en tanto no se produjera una coordinación ulterior que había de tener lugar en el plazo de cuatro años.
            
         
               4
            
            
               La Directiva de modificación 87/343 mantiene la exclusión «en tanto no se produzca la coordinación ulterior [de] las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado, o cuando el Estado sea el asegurador».
            
         
               5
            
            
               Por otra parte, esta misma Directiva fortalece las garantías financieras exigidas de determinadas compañías de seguros, instituyendo particularmente la obligación de constituir una reserva de estabilización (nuevo artículo 15 bis de la Directiva 73/239).
            
         
               6
            
            
               Las sociedades demandantes son compañías de seguros privadas que realizan la actividad de seguro de crédito a la exportación en el territorio de Bélgica, donde tienen su domicilio, y en los del Reino Unido y Francia, donde Assurances du crédit actúa a través de sucursales. Consideran que tanto la Directiva 87/343 como la demora de las Instituciones comunitarias en incluir en el ámbito de aplicación de los preceptos de la Directiva 73/239 las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado (en lo sucesivo, «operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación») provocan distorsiones de la competencia que irrogan un perjuicio del que pretenden ser resarcidas. Alegan que su perjuicio equivale a la parte del coste financiero resultante de la constitución de la reserva de estabilización, de imposible repercusión sobre los precios en razón de la competencia por parte de las entidades públicas o paraestatales que no se hallan sujetas a las mismas obligaciones. Asimismo solicitan al Tribunal de Justicia que ordene a las Instituciones comunitarias de que se trata que adopten las disposiciones necesarias para que se produzca el cese de las ilegalidades causantes del perjuicio alegado.
            
         
               7
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         Pretensiones de indemnización
      
               8
            
            
               El perjuicio alegado por las demandantes se produce debido a la manera como, en el sector del seguro, el Consejo y la Comisión ejercieron las facultades que ostentan según lo dispuesto por el apartado 2 del artículo 57 del Tratado.
            
         
               9
            
            
               De dichos preceptos, en su redacción anterior a las modificaciones debidas al Acta Unica Europea, se desprende que el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, está facultado, a fin de facilitar el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, para adoptar Directivas con objeto de coordinar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a dichas actividades.
            
         
               10
            
            
               La ejecución de semejantes disposiciones de armonización es generalmente difícil ya que supone, por parte de las Instituciones comunitarias competentes, la elaboración, partiendo de disposiciones nacionales diversas y complejas, de normas comunes que sean conformes con los objetivos determinados en el Tratado y que obtengan, según el caso, ya el acuerdo unánime del Consejo, ya el de una mayoría cualificada de sus miembros.
            
         
               11
            
            
               Como ya declaró el Tribunal de Justicia en relación con Directivas de armonización adoptadas en virtud de otras disposiciones del Tratado (sentencia de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, Rec. p. 1229, apartado 20), precisamente a causa de dicha dificultad debe reconocerse a las Instituciones comunitarias competentes un margen de apreciación sobre las etapas que deben cubrirse en la armonización, habida cuenta de los aspectos específicos de la materia sujeta a coordinación.
            
         
               12
            
            
               Por consiguiente, como ha declarado el Tribunal de Justicia en el ámbito de la responsabilidad de las Comunidades Europeas derivada de los actos normativos que implican opciones de política económica, para cuya elaboración las Instituciones comunitarias ostentan asimismo una amplia facultad de apreciación, la ilegalidad de una Directiva de coordinación no basta, por sí sola, para exigir la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Sólo puede exigirse dicha responsabilidad cuando se esté ante una violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares y siempre que las Instituciones de que se trate hubieran traspasado, de manera grave y manifiesta, los límites que se imponen al ejercicio de sus facultades.
            
         
               13
            
            
               Por consiguiente, procede dilucidar si las Directivas de que se trata están viciadas de ilegalidad y, en caso afirmativo, si el comportamiento lesivo resultante de dicha ilegalidad reúne los requisitos anteriormente aludidos y, por ende, es suficiente para exigir la responsabilidad de la Comunidad.
            
         
               14
            
            
               Las demandantes invocan, en primer lugar, la ilegalidad de determinados preceptos de la Directiva 87/343. Esta Directiva, al mantener fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 73/239 las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, viola el principio general de igualdad y el de no discriminación entre empresas públicas y privadas, e infringe las normas sobre competencia que establecen el apartado 1 del artículo 90 y la letra f) del artículo 3 del Tratado, el artículo 52 del Tratado, sobre la libertad de establecimiento, y el artículo 92 y la letra h) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado, sobre la prohibición de las ayudas otorgadas por los Estados.
            
         
               15
            
            
               Como se desprende de su segundo considerando, el objetivo de la Directiva 73/239 consiste en facilitar el acceso a las actividades de seguros directos distintos del seguro de vida y su ejercicio, eliminando las divergencias existentes entre las legislaciones nacionales en materia de control, y coordinando, en particular, las disposiciones relativas a las garantías financieras exigidas a las empresas de seguros.
            
         
               16
            
            
               El objeto de estas garantías es establecer una protección adecuada de los asegurados y de terceros en todos los Estados miembros. Lo necesario para garantizar semejante protección varía en función de la naturaleza de los riesgos cubiertos, de las características de las compañías de seguros de que se trate y de las condiciones en las que realizan sus operaciones. Con objeto de no establecer obligaciones carentes de justificación o desproporcionadas en relación con el objetivo que se pretende alcanzar, el legislador comunitario tomó en cuenta estos distintos factores para definir las garantías financieras exigidas.
            
         
               17
            
            
               En consecuencia, como indica el noveno considerando, el margen de solvencia establecido por el artículo 16 de la Directiva 73/239, destinado a hacer frente a los riesgos de explotación, guarda relación con el volumen global de las operaciones de la empresa y se determina en función de dos índices basados, uno en las primas y el otro en los siniestros.
            
         
               18
            
            
               Asimismo, el fondo de garantía que establece el artículo 17 de dicha Directiva, destinado tanto a garantizar que las empresas disponen desde el momento de su constitución de medios adecuados como a garantizar que en ningún caso el margen de solvencia se reduzca, durante las actividades, por debajo de un mínimo de seguridad, se calcula en función de la gravedad del riesgo cubierto en los ramos en que se actúe (décimo considerando).
            
         
               19
            
            
               Del mismo modo, por último, el deseo de imponer únicamente obligaciones cuya necesidad obedezca a la protección de los asegurados y de terceros, indujo al Consejo a excluir del ámbito de aplicación de la Directiva y, por lo tanto, a eximir de las garantías que ésta prevé, a determinadas mutuas que, en virtud de su régimen jurídico, reúnen condiciones de seguridad y ofrecen garantías financieras específicas (cuarto considerando y artículo 3 de la Directiva). Con el mismo espíritu, la Segunda Directiva 88/357/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1988, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al segundo directo distinto del seguro de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 73/239 (DO L 172, p. 1), concede a aquellos tomadores de seguros que, por su condición, por su importancia o por la naturaleza del riesgo que deba asegurarse, no necesiten una protección específica en el Estado en que esté localizado el riesgo, completa libertad de acceso al mercado más amplio posible de seguros, y garantiza un nivel adecuado de protección a los demás tomadores de seguros (quinto considerando).
            
         
               20
            
            
               Dichos principios fueron aplicados al riesgo cubierto por el seguro de crédito cuya naturaleza particular fue destacada por el séptimo considerando de la Directiva 87/343. El carácter específico de este riesgo justificó el aumento del fondo de garantía exigido a las empresas cuyas actividades en este ramo sobrepasen un determinado umbral [séptimo y noveno considerandos de la Directiva 87/343 y letra a) del apartado 2 del nuevo artículo 17 de la Directiva 73/239]. Asimismo justificó, aunque sólo en relación con las empresas cuyas operaciones de seguro de crédito representan más que una pequeña parte de sus operaciones totales (quinto considerando de la Directiva 87/343), la constitución de la reserva de estabilización prevista por el nuevo artículo 15 bis de la Directiva 73/239, que sirve para compensar la pérdida técnica eventual o la tasa de siniestralidad superior a la media que aparezca en este ramo al final del ejercicio.
            
         
               21
            
            
               Por el contrario, en relación con las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, el Consejo consideró que la protección del asegurado prevista normalmente por la Directiva era proporcionada por el propio Estado (segundo considerando de la Directiva 87/343). Basándose en esta apreciación, se mantuvo provisionalmente la exclusión de dichas operaciones del ámbito de aplicación de la Directiva.
            
         
               22
            
            
               Dicha exclusión, cuya validez niegan las demandantes, se ajusta al espíritu y objeto de la Directiva 73/239, tal como fue modificada ulteriormente por la Directiva 87/343. En realidad, las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación se encuentran, en relación con las demás operaciones de seguro de crédito a la exportación, en una situación objetivamente distinta, en la que la aplicación de las garantías financieras previstas por la Directiva ya no está justificada por exigencias de protección de los asegurados y de terceros. Además, la exclusión se refiere tan sólo a las operaciones públicas, independientemente de la naturaleza jurídica de la empresa que las realiza, y no a las empresas públicas de seguros o a las que actúan para el Estado, que, respecto a las operaciones efectuadas por cuenta propia y sin la garantía del Estado, siguen sujetas a lo que dispone la Directiva.
            
         
               23
            
            
               Por consiguiente, al mantener la exclusión de las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, la Directiva 87/343 tuvo en cuenta las diferencias que derivan de la situación de hecho y de Derecho existente en una fase del proceso de coordinación de las disposiciones nacionales. Por el contrario, dicha exclusión no es causa de discriminación constitutiva de una infracción de las mencionadas disposiciones del Tratado, invocadas por las demandantes como fundamento de su recurso.
            
         
               24
            
            
               No obstante, debe puntualizarse que, si bien en determinados Estados miembros las condiciones en las que el Estado otorga su garantía o, más generalmente, su apoyo a operaciones de seguro de crédito a la exportación incumplen las normas del Tratado y, más particularmente, las relativas a la competencia y a las ayudas de Estado, semejante circunstancia no es causa suficiente para viciar de ilegalidad la Directiva de coordinación parcial controvertida, sino que, en su caso, podría justificar el inicio de las acciones legales que permiten sancionar el incumplimiento de dichas normas.
            
         
               25
            
            
               Si bien las demandantes sostienen asimismo que la Directiva 87/343 está viciada de desviación de poder, debido a que las nuevas obligaciones financieras que establece son la contrapartida exigida por el Gobierno de la República Federal de Alemania a cambio de aceptar la abolición del régimen de especialización obligatoria de las empresas de seguros, en cualquier caso, dicho motivo no se ha acompañado de precisiones que puedan probar su fundamento ante el Tribunal de Justicia.
            
         
               26
            
            
               Por último, las demandantes invocan un comportamiento lesivo por parte del Consejo y la Comisión, por haberse abstenido de llevar a cabo la armonización de las legislaciones nacionales aplicables al sector de seguros en el plazo de cuatro años previsto por la letra d) del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 73/239, en su redacción inicial, antes de cuyo vencimiento debían producirse las medidas de coordinación relativas a las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación.
            
         
               27
            
            
               En cualquier caso, este plazo no era un plazo imperativo que vinculase a la Autoridad comunitaria y, en consecuencia, su incumplimiento no constituye un acto lesivo por el que pueda exigirse la responsabilidad de la Comunidad. Tampoco es constitutivo de tal comportamiento el hecho de aplazar, en virtud del artículo 1 de la Directiva 87/343, sin más precisión que la remisión a una coordinación ulterior, la aplicación de la Directiva 73/239 a las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, puesto que, por las razones que se han indicado anteriormente, en las disposiciones atacadas, el Consejo no ha incurrido en ilegalidad ni, con mayor motivo, ha traspasado manifiesta y gravemente los límites que se imponen al ejercicio de sus facultades.
            
         
               28
            
            
               En estas circunstancias, e incluso, sin que haya necesidad de examinar la realidad del perjuicio ni la existencia de un nexo de causalidad entre dicho perjuicio y los comportamientos lesivos alegados, no puede acogerse en contra del Consejo o la Comisión ninguna ilegalidad ni, consecuentemente, ningún comportamiento por el que pueda exigirse la responsabilidad de la Comunidad, por lo que procede desestimar las pretensiones de indemnización.
            
         
               29
            
            
               Por consiguiente, es asimismo innecesario verificar si procede admitir dichas pretensiones y, en particular, si pueden acogerse los motivos de inadmisibilidad alegados por el Consejo y la Comisión.
            
         Sobre las pretensiones de que el Tribunal de Justicia ordene al Consejo y a la Comisión el cese de la situación causante del perjuicio alegado
      
               30
            
            
               Mediante estas pretensiones las demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que dirija sendos requerimientos a las Instituciones comunitarias. Basándose en el artículo 178 y en el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado, el Tribunal de Justicia carece de competencia para dirigir tales requerimientos.
            
         
               31
            
            
               Como contestación a las excepciones de inadmisibilidad planteadas por el Consejo y la Comisión, en su escrito de réplica las demandantes invocan el párrafo segundo del artículo 176 del Tratado, relativo a la reparación de las consecuencias perjudiciales de un acto anulado, y el artículo 186 del Tratado, relativo a las medidas provisionales que puede ordenar el Tribunal de Justicia.
            
         
               32
            
            
               Sin que sea necesario analizar las razones por las que, en cualquier caso, estas disposiciones no pueden servir de fundamento jurídico a las pretensiones de las demandantes, baste señalar que estas pretensiones, cuyo objetivo consiste en que el Tribunal de Justicia ordene a las Instituciones la suspensión de la aplicación de determinados preceptos de las Directivas 73/239 y 87/343 o de sustituirlos por otros nuevos, presuponen la ilegalidad de estos últimos preceptos. No es este el caso, como acaba de demostrar el examen de las pretensiones de indemnización. Por consiguiente deben desestimarse las pretensiones de las demandantes.
            
         
               33
            
            
               En virtud de todo lo expuesto, debe desestimarse el presente recurso.
            
         Costas
      
               34
            
            
               A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por las demandantes, procede condenarlas en costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Desestimar el recurso.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Condenar en costas a las demandantes.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Mancini
                     O'Higgins
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Slynn
                     Schockweiler
                     Zuleeg
                     Grévisse
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de abril de 1991.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: inglés.