CELEX: 52013PC0769
Language: fr
Date: 2013-11-06
Title: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (UE) n° 525/2013 en ce qui concerne la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

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		52013PC0769
		
			Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (UE) n° 525/2013 en ce qui concerne la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques /* COM/2013/0769 final - 2013/0377 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSÉ DES MOTIFS
1.           CONTEXTE DE LA PROPOSITION
L’amendement de Doha
Lors de la conférence de Doha sur le changement climatique,
tenue en décembre 2012, les 192 parties au protocole de Kyoto à la
convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (ci-après la
«convention») ont adopté un amendement audit protocole[1].
L’«amendement de Doha» instaure la deuxième période d’engagement du protocole
de Kyoto, qui a débuté le 1er janvier 2013 et se terminera le 31
décembre 2020. 
Dans le cadre de l’amendement de Doha, l’Union européenne,
ses États membres et l’Islande s’engagent à limiter, sur la période 2013-2020,
leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) annuelles moyennes à 80 % de
leurs émissions pour l’année de référence (1990 dans la plupart des cas)[2].
Cet engagement repose sur les objectifs de réduction des émissions fixés dans
le paquet «Climat et énergie» adopté en 2009, qui comprend notamment le système
d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE de l’UE) et la décision relative à
la répartition de l’effort[3].
Le calcul de l’engagement tient compte des différences de champ d’application
qui existent entre la législation de l’Union européenne et la deuxième période
d’engagement du protocole de Kyoto[4].
Cette approche est conforme aux conclusions du Conseil de mars 2012, dans
lesquelles ce dernier indique que l’engagement commun de l’Union européenne, de
ses États membres et de l’Islande devrait être fondé sur le paquet «Climat et
énergie», tout en précisant que les obligations de réduction des émissions des
différents États membres pendant la deuxième période d’engagement du protocole
de Kyoto «ne dépasseront pas les obligations qui leur incombent en vertu de la
législation de l’UE». Cette même approche a été suivie dans le document présenté
en avril 2012 par l’Union européenne et ses États membres en ce qui concerne
leur engagement au titre de la deuxième période du protocole de Kyoto[5].
Outre l’amendement de Doha, la conférence de Doha sur le
changement climatique a également permis l’adoption d’un certain nombre de
décisions relatives aux aspects techniques de la mise en œuvre des engagements
substantiels en matière d’atténuation figurant dans l’amendement de Doha: ces
décisions concernent notamment la comptabilisation et la gestion des unités de
Kyoto dans le cadre de la transition entre la première et la deuxième période d’engagement
et au cours de la deuxième période d’engagement (décisions 1/CMP.8 et 2/CMP.8)[6].
Un autre ensemble de décisions, venant compléter le dispositif de mise en œuvre,
est en cours de préparation. L’Union européenne s’emploie actuellement à
garantir l’adoption de ces décisions lors de la conférence de Varsovie sur le
changement climatique prévue pour novembre 2013.
Exécution conjointe des engagements de l’Union européenne,
de ses États membres et de l’Islande
L’article 4 du protocole de Kyoto permet aux parties de
remplir conjointement leurs engagements respectifs. L’Union européenne et ses
États membres ont utilisé cette possibilité lorsqu’ils ont ratifié le protocole
de Kyoto en 2002 et mis en œuvre sa première période d’engagement[7].
Lors des négociations concernant l’amendement de Doha, l’Union européenne et
ses États membres ont clairement indiqué leur intention d’avoir recours à l’exécution
conjointe également pour la deuxième période d’engagement, cette fois en
association avec l’Islande.
Les parties ayant convenu de remplir conjointement leurs
engagements sont chacune réputées avoir exécuté ces engagements si leur
engagement commun est réalisé (compte tenu de leurs émissions agrégées de gaz à
effet de serre sur la totalité de la période d’engagement). En cas de
non-réalisation de l’engagement commun, chaque partie est en revanche tenue
pour responsable de son niveau d’émission défini dans l’accord d’exécution conjointe.
Le protocole de Kyoto impose donc aux parties à un accord d’exécution conjointe
d’indiquer les niveaux respectifs d’émission attribués à chacune d’entre elles
et de les notifier au moment du dépôt de leurs instruments d’acceptation.
Les termes de l’exécution conjointe de l’engagement pris par
l’Union européenne, ses États membres et l’Islande figurent à l’annexe I de la
proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l’amendement de
Doha au protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les
changements climatiques et à l’exécution conjointe des engagements qui en
découlent[8].
Ces termes seront également inclus dans l’accord bilatéral avec l’Islande, pour
lequel la Commission a proposé au Conseil une recommandation de mandat de
négociation en juin 2013. Une fois approuvés, ces termes, y compris les niveaux
d’émission respectifs, devront être notifiés à la CCNUCC, au moment où l’Union
européenne, ses États membres et l’Islande déposeront conjointement leurs
instruments d’acceptation de l’amendement de Doha.
Comptabilisation des émissions après 2012
La deuxième période d’engagement du protocole de Kyoto
maintiendra et, dans une certaine mesure, renforcera le système complet
existant de comptabilisation des émissions afin d’assurer la transparence des
résultats obtenus par les parties et le respect des obligations qui leur
incombent. L’exigence relative au calcul, pour chaque partie ayant souscrit un
engagement, d’une quantité attribuée est au cœur de ce système. Cette quantité attribuée
représente le nombre de tonnes que chaque partie est autorisée à émettre
pendant la période d’engagement, en équivalent dioxyde de carbone (teqCO2).
Elle est délivrée sous la forme d’unités de quantité attribuée (UQA) dans le
registre national de chaque partie. En vertu de l’accord d’exécution conjointe
figurant à l’annexe II de la proposition de décision du Conseil, il incombe
donc à l’Union européenne, à ses États membres et à l’Islande de délivrer dans
leur registre national des UQA représentant leur quantité attribuée respective.
En outre, les registres nationaux seront utilisés pour
consigner et comptabiliser les transactions d’unités effectuées au titre des
mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto. Les unités en question ne sont
pas uniquement des UQA: elles comprennent également les réductions d’émissions
certifiées (REC) dans le cadre des projets relevant du mécanisme de
développement propre, les unités de réduction des émissions (URE) liées aux
projets de mise en œuvre conjointe, ainsi que les unités d’absorption (UAB)
pour l’absorption par les puits. Les transactions portant sur ces unités seront
soumises à des exigences internationales telles que les critères d’admissibilité
à la participation aux mécanismes de flexibilité et ceux applicables à la
réserve pour la période d’engagement (RPE). Ces exigences constituent des
garde-fous empêchant une partie de survendre des unités dans les cas où de
telles transactions ne seraient pas justifiées par des réductions réelles des
émissions de cette partie. De plus, la conférence de Doha sur le changement
climatique a adopté des règles relatives à la transition entre la première et
la deuxième période d’engagement, en particulier en ce qui concerne le report
des UQA excédentaires de la première période d’engagement.
Bien que les règles de Kyoto récemment adoptées n’aient pas,
en principe, d’incidences sur le fonctionnement du SEQE de l’UE ou du système
instauré par la décision relative à la répartition de l’effort, il importe de
clarifier le lien entre le système de comptabilisation du protocole de Kyoto et
les règles de comptabilisation prévues par la législation de l’Union. De même,
il est nécessaire de mettre en adéquation l’application des règles de Kyoto
avec l’application des règles prévues par la législation de l’Union. En outre,
la mise en œuvre de l’accord d’exécution conjointe exigera la définition de
règles techniques supplémentaires.
Base juridique de la mise en œuvre technique dans l’Union
européenne
Pendant la première période d’engagement du protocole de
Kyoto (2008-2012), les exigences convenues au niveau international ont été
mises en œuvre dans le cadre de la décision relative au mécanisme de
surveillance[9]
et des règlements sur les registres applicables pour la deuxième phase du SEQE
de l’UE (2008-2012)[10].
Parmi ces exigences figuraient la comptabilisation des émissions et des unités,
l’exécution conjointe de l’UE, la gestion des unités requise en ce qui concerne
les engagements au titre du protocole de Kyoto et l’interaction avec les
processus de gestion des unités dans le cadre du SEQE de l’UE. Les règlements
sur les registres comportaient des règles de comptabilisation et de gestion des
unités aux fins de la mise en œuvre du SEQE de l’UE et de la première période d’engagement
du protocole de Kyoto. Le règlement sur les registres actuellement en vigueur[11]
ne contient que des dispositions concernant la gestion des unités liées à la
mise en œuvre et à la réalisation de la troisième phase du SEQE de l’UE et de
la décision relative à la répartition de l’effort. Il ne couvre pas les
exigences de comptabilisation en vue de la mise en œuvre technique du protocole
après 2012.
La mise en œuvre du protocole de Kyoto après 2012 exige que
soit établi un ensemble de règles de mise en œuvre technique pour l’Union
européenne, ses États membres et l’Islande. Le récent règlement sur le
mécanisme de surveillance[12]
ne contient pas la base juridique qui permettrait à la Commission de le faire
pour les registres nationaux des États membres. Il est donc nécessaire que la
modification du règlement sur le mécanisme de surveillance fournisse la base
juridique requise.
2.           Mise en œuvre technique du protocole de
Kyoto après 2012
Afin d’assurer la mise en œuvre technique du protocole de
Kyoto dans l’Union européenne après 2012, de permettre la bonne réalisation de
l’exécution conjointe des engagements de l’Union européenne, de ses États
membres et de l’Islande et de garantir une mise en adéquation avec le
fonctionnement du SEQE de l’UE et de la décision relative à la répartition de l’effort,
il est nécessaire d’établir des règles de mise en œuvre technique dans l’Union
européenne. Il convient que ces règles portent sur un certain nombre d’éléments,
en particulier:
–                        
les processus de gestion d’unités tels que les transactions portant sur
les unités de Kyoto (délivrance, transfert, acquisition, annulation, retrait,
report, remplacement ou modification de la date d’expiration) effectuées dans
les registres nationaux de l’Union européenne, de ses États membres et de l’Islande
ou entre ces registres;
–                        
les processus de comptabilisation liés à la transition entre la première
et la deuxième période d’engagement, dont le report des UQA, REC et URE
excédentaires de la première période d’engagement sur la deuxième;
–                        
l’établissement et la gestion d’une réserve d’unités excédentaires de la
période précédente (RUEPP) et d’une réserve pour la période d’engagement (RPE)
pour chaque membre de l’accord d’exécution conjointe;
–                        
le prélèvement d’une «taxe» sur les fonds provenant de la délivrance d’URE
et du premier transfert international d’UQA lors la deuxième période d’engagement.
La proposition de règlement du Parlement européen et du
Conseil fournit la base nécessaire à la mise en œuvre de ces aspects techniques
dans l’Union européenne au moyen de l’adoption d’actes juridiques.
Processus de gestion d’unités
Les actes délégués prévus dans la proposition sont
nécessaires pour garantir que toutes les transactions portant sur des unités de
Kyoto effectuées dans les registres nationaux de l’Union européenne, de ses
États membres et de l’Islande soient compatibles avec l’exécution conjointe des
engagements de ces derniers. Les transactions comprennent la délivrance, le
transfert, l’acquisition, l’annulation, le report, le remplacement, la
modification de la date d’expiration et le retrait. Il est également nécessaire
de garantir la mise en œuvre effective des processus de gestion d’unités
établis aux fins de la comptabilisation des émissions et des unités dans le
cadre du SEQE de l’UE et de la décision relative à la répartition de l’effort.
L’accord d’exécution conjointe de la deuxième période d’engagement nécessitera
que soient précisées plus avant les règles de mise en œuvre de Kyoto dans l’Union
européenne.
En outre, tant le SEQE de l’UE que la décision relative à la
répartition de l’effort permettent une utilisation limitée des unités de Kyoto
en vue du respect des obligations instituées par la législation de l’Union. Il
est essentiel que la mise en œuvre technique des règles de Kyoto dans l’Union européenne
permette toute la flexibilité prévue dans la législation de l’Union, de sorte
que ces unités puissent être utilisées par les exploitants conformément aux
dispositions du SEQE de l’UE, d’une part, et par les États membres eu égard à
leurs obligations en vertu de la décision relative à la répartition de l’effort,
d’autre part. Il est également essentiel que la mise en œuvre technique
garantisse de solides pratiques de comptabilisation permettant la mise en
adéquation des règles de mise en œuvre de Kyoto avec le SEQE de l’UE et la
décision relative à la répartition de l’effort. Il s’agit en particulier de
veiller à ce qu’une unité de Kyoto soit délivrée ou retirée pour chaque unité
de l’UE correspondante créée ou utilisée à des fins de conformité. 
En outre, les actes délégués prévus dans la proposition
doivent définir un régime efficace de retrait d’unités après 2012: la
réalisation de l’engagement commun dépend du retrait d’unités par l’Union
européenne, chaque État membre et l’Islande, en fonction de leurs niveaux d’émission
respectifs. Un processus cohérent de retrait d’unités par l’Union, les États
membres et l’Islande et la détermination précise des unités à retirer par
chaque partie permettront de garantir que la conformité au regard de la législation
de l’Union aille de pair avec le respect des engagements au titre du protocole
de Kyoto, et inversement. En outre, un processus de ce type est nécessaire pour
préserver l’intégrité du dispositif de comptabilisation dans le cadre du SEQE
de l’UE. Il évitera également, pour autant que les exploitants relevant du SEQE
respectent les obligations prévues par ce dernier, que d’autres unités de Kyoto
doivent être acquises pour couvrir les émissions correspondantes aux fins du
respect des exigences de comptabilisation de Kyoto pendant la deuxième période
d’engagement. À cette fin, les actes délégués prévus dans la proposition
permettront de faire en sorte que les émissions couvertes par le SEQE entre le
1er janvier 2013 et le 31 décembre 2020 correspondent au retrait
ultérieur d’unités valables pour la deuxième période d’engagement du protocole
de Kyoto. Pour l’essentiel, ils garantiront qu’une unité de Kyoto valable pour
la deuxième période d’engagement soit retirée pour chaque unité restituée dans
le cadre du SEQE au titre des émissions provenant des sources énumérées à l’annexe
A du protocole de Kyoto. De même, en vertu de ces actes délégués, des unités de
Kyoto valables pour la deuxième période d’engagement devront être retirées en
compensation des émissions et absorptions des États membres et de l’Islande
dans les secteurs non couverts par le SEQE, dans la mesure où les gaz, sources
et puits concernés sont couverts par le protocole.
Processus de comptabilisation liés à la transition
entre la première et la deuxième période d’engagement
La décision 13/CMP.1, qui contient les principales règles de
comptabilisation du protocole de Kyoto[13],
énonce les dispositions en vertu desquelles les parties pourront reporter des
URE, des REC et des UQA sur la période d’engagement suivante, une fois l’évaluation
de conformité menée à bien pour toutes les parties. En application de cette
décision, il est possible de reporter des URE et des REC dans la limite de
2,5 % de la quantité attribuée d’une partie. Les unités d’absorption
(UAB), les REC temporaires (RECT), les REC durables (RECD) et les URE résultant
de la conversion d’UAB ne peuvent faire l’objet d’un report. La décision
1/CMP.8 confirme l’application de ces règles après 2012 et ajoute l’obligation
selon laquelle les UQA reportées doivent être transférées dans la réserve d’unités
excédentaires de la période précédente (RUEPP) de la partie en question.
La limite en pourcentage relative au report de REC et d’URE
est appliquée suivant la quantité attribuée, et les REC et URE valables pour la
première période d’engagement qui sont utilisées aux fins de la mise en
conformité pendant la troisième phase du SEQE de l’UE (2013-2020) sont détenues
dans le registre de l’Union. Pour ces raisons, il sera essentiel que la limite
concernant l’Union européenne et ses États membres soit appliquée de façon à
permettre le report de ces unités en vue d’un retrait ultérieur. En outre, dans
le cadre du SEQE, des comptes doivent être ouverts et tenus non seulement par
les parties, mais aussi par les entités privées. Dans la mesure où les avoirs
de ces comptes comprennent des REC et des URE, il sera important d’instaurer
des règles cohérentes qui permettent une mise en œuvre optimale des
dispositions en matière de report. Les UQA représentant des quotas ayant fait l’objet
d’un report en avant entre la deuxième et la troisième phase du SEQE de l’UE
sont également détenues dans le registre de l’Union. Les actes délégués devront
donc également établir des règles régissant l’application des dispositions en
matière de report des UQA pour garantir une mise en adéquation de l’application
du système de comptabilisation de Kyoto avec celle du SEQE de l’UE et de la
décision relative à la répartition de l’effort.
Établissement et gestion d’une réserve pour la période
d’engagement (RPE) et d’une réserve d’unités excédentaires de la période
précédente (RUEPP) pour chaque membre de l’accord d’exécution conjointe
Les actes délégués prévus dans la proposition devront
également préciser le fonctionnement de la réserve pour la période d’engagement
(RPE) dans les registres nationaux de l’Union européenne, de ses États membres
et de l’Islande. L’obligation internationale d’établir et de gérer une RPE
relève de la responsabilité qui incombe à chaque partie de gérer et de comptabiliser
sa quantité attribuée. Conformément aux décisions internationales, la RPE est
égale soit à 90 % de la quantité attribuée initiale d’une partie soit à
100 % de l’octuple du dernier inventaire examiné, la valeur la plus faible
étant retenue. La RPE s’applique individuellement à chaque membre de l’accord d’exécution
conjointe. Étant donné que la quantité attribuée des États membres et de l’Islande
ne couvre que les secteurs ne relevant pas du SEQE et que la quantité attribuée
de l’Union couvre les secteurs relevant du SEQE, les actes délégués prévus dans
la proposition doivent établir une approche cohérente aux fins du calcul précis
des réserves pour la période d’engagement respectives de l’Union européenne, de
ses États membres et de l’Islande, ainsi qu’aux fins de la transparence des
rapports concernant ces réserves. 
La décision 1/CMP.8 fait obligation à chaque partie d’établir
un compte de réserve d’unités excédentaires de la période précédente (RUEPP)
dans son registre national et prévoit les règles associées suivantes en ce qui
concerne ces comptes: les unités peuvent être transférées d’un compte RUEPP à l’autre;
chaque partie peut retirer des unités de son propre compte RUEPP jusqu’à
concurrence du niveau selon lequel les émissions de la deuxième période d’engagement
dépassent la quantité attribuée; enfin, une partie peut acquérir des unités
provenant du compte RUEPP d’une autre partie à concurrence de 2 % de sa
quantité attribuée lors de la période d’engagement précédente. Il incombe
individuellement à l’Union européenne, à ses États membres et à l’Islande d’établir
et de gérer un compte RUEPP conformément aux règles convenues au niveau
international et aux termes de l’accord d’exécution conjointe. Il est
nécessaire de définir le champ d’application de chaque RUEPP conformément à la
définition des niveaux d’émission figurant à l’annexe I de la proposition de
décision du Conseil. Il est également nécessaire de fixer des règles communes
en ce qui concerne le bilan d’ouverture[14]
ainsi que l’utilisation et l’acquisition d’unités dans les RUEPP de l’Union
européenne, de ses États membres et de l’Islande.
Prélèvement appliqué aux UQA et aux URE
En vertu de la décision 1/CMP.8, les fonds provenant du
premier transfert international d’UQA et de la délivrance d’URE font l’objet d’un
prélèvement de 2 %. Étant donné que ce prélèvement s’applique à la
délivrance d’URE, il relèvera de la responsabilité de chaque État membre et de
l’Islande. Néanmoins, dans la mesure où les bilans d’UQA doivent rester
équilibrés de sorte qu’une unité de Kyoto valable puisse être retirée pour
chaque unité utilisée aux fins de la mise en conformité avec la décision
relative à la répartition de l’effort, les actes délégués prévus dans la
proposition doivent garantir la mise en adéquation de la comptabilisation
effectuée en vue de l’application du prélèvement avec les exigences de la
législation de l’Union européenne.
3.           Éléments juridiques de la proposition
La proposition modifie la base juridique, contenue dans le
règlement sur le mécanisme de surveillance, permettant à la Commission d’adopter
des actes non législatifs incorporant dans le droit de l’Union des règles sur
des éléments non essentiels pour la comptabilisation des unités de Kyoto après
2012. Les éléments essentiels en ce qui concerne les engagements de l’Union
européenne, de ses États membres et de l’Islande, leur mise en œuvre et leur
exécution conjointe sont établis dans un certain nombre d’instruments
juridiques, dont la proposition distincte de décision du Conseil. Ils seront
également traités dans l’accord bilatéral avec l’Islande et figurent dans l’amendement
de Doha et les décisions connexes de la Conférence des parties agissant comme
réunion des parties au protocole de Kyoto, ainsi que dans le règlement sur le
mécanisme de surveillance et les actes délégués et actes d’exécution adoptés en
vertu de celui-ci.
Précédemment, dans le cadre des anciens règlements sur les
registres, ces règles étaient adoptées au moyen de la procédure de comité de
réglementation avec contrôle. Elles avaient pour base juridique celle figurant
dans la décision relative au mécanisme de surveillance. La base juridique qui a
permis la mise en œuvre des aspects techniques liés à la gestion des unités
pendant la première période d’engagement du protocole de Kyoto par l’adoption des
règlements sur les registres figurait à l’article 3, paragraphe 3, et à l’article
6, paragraphe 1, de la décision relative au mécanisme de surveillance. Elle
mentionnait notamment la nécessité d’adopter des dispositions d’exécution selon
la procédure de comité en ce qui concerne la communication des informations
provenant du registre national relatives à la délivrance, à l’acquisition, à la
détention, au transfert par cession, à l’annulation, au retrait et au report
des unités de quantité attribuée, des unités de réduction des émissions et des
réductions certifiées des émissions au cours de l’année précédente. Elle
prévoyait également l’adoption de mesures de comitologie en ce qui concerne l’obligation
selon laquelle la Communauté et ses États membres «établissent et gèrent des
registres afin de comptabiliser avec précision les opérations de délivrance,
détention, cession par transfert, acquisition, annulation et retrait des unités
de quantité attribuée, des unités d’absorption, des unités de réduction des
émissions et des réductions certifiées des émissions et report des unités de
quantité attribuée, des unités de réduction des émissions et des réductions
certifiées des émissions.»
La décision relative au mécanisme de surveillance a été
abrogée et remplacée par le règlement sur le mécanisme de surveillance, qui est
entré en vigueur le 8 juillet 2013. Ce dernier mentionne en son article 10
(«Établissement et gestion des registres») le système de registres permettant
la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto eu égard à la gestion des
unités dans les registres nationaux. Il contient l’élément essentiel de l’obligation
internationale selon laquelle l’Union et ses États membres «établissent et
gèrent des registres afin de tenir une comptabilité précise des UQA, des UAB,
des URE, des REC, des RECT et des RECD délivrées, détenues, transférées,
acquises, annulées, retirées, reportées, remplacées ou dont la date d’expiration
a été modifiée, selon le cas». L’article 10, paragraphe 4, contient également
une base juridique pour l’adoption d’actes délégués mettant en œuvre les
éléments non essentiels de la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto en
ce qui concerne la gestion des unités dans les registres nationaux, qui a
remplacé l’article 6, paragraphe 1, de la décision relative au mécanisme de
surveillance. Toutefois, alors que l’article 6, paragraphe 1, de la décision
relative au mécanisme de surveillance s’appliquait à tous les aspects de la
gestion des unités dans «les registres de la Communauté et de ses États
membres», le champ d’application de cette disposition a été réduit dans le
règlement sur le mécanisme de surveillance. La base juridique concernant l’adoption
d’actes délégués ne s’applique désormais qu’à l’établissement (et non plus à l’établissement
et à la gestion) du registre de l’Union (et non plus des registres de l’Union
et des États membres). 
Pour garantir la mise en place d’un
système de registres efficace qui permette la mise en œuvre des nouvelles
exigences en matière de gestion des unités pour la deuxième période d’engagement
du protocole de Kyoto, il est donc nécessaire de modifier l’article 10 du
règlement sur le mécanisme de surveillance. Son champ d’application doit être
étendu pour couvrir tous les aspects de la mise en œuvre technique concernant
la gestion des unités dans les registres nationaux conformément aux
dispositions du protocole de Kyoto, de l’amendement de Doha et des décisions
adoptées à ce titre aux fins de la deuxième période d’engagement du protocole
de Kyoto.
Compte tenu de la teneur des règles qui doivent être
adoptées dans les actes juridiques prévus par la proposition conformément à ce
qui précède, ces actes juridiques doivent également être adoptés en tant qu’actes
délégués en vertu de l’article 290 du TFUE, comme le prévoit déjà l’article 10,
paragraphe 4, du règlement sur le mécanisme de surveillance.
L’acte délégué complète les règles essentielles en en
précisant la substance et en en fixant les modalités détaillées. Il diffère de
l’acte d’exécution, prévu à l’article 291 du TFUE, qui fixe des conditions
uniformes de mise en œuvre de la législation de l’Union par les États membres.
Comme indiqué ci-dessus, les exigences de comptabilisation qui s’appliquent
après 2012 ne découlent pas uniquement de la législation de l’Union, mais sont
fondées dans une large mesure sur les règles convenues au niveau international.
Qui plus est, elles ne sont pas mises en œuvre simplement par les États
membres, mais elles s’appliquent également à l’Union européenne, ce qui lie
également les institutions de l’Union. Conformément à l’article 290 du TFUE,
les actes délégués prévus dans la proposition ne sont pas destinés à harmoniser
la mise en œuvre des règles essentielles existantes, mais plutôt à préciser les
modalités techniques nécessaires à la mise en œuvre du protocole de Kyoto après
2012.
2013/0377 (COD)
Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant le règlement (UE) n° 525/2013 en ce qui concerne
la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto à la convention-cadre des
Nations unies sur les changements climatiques
(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION
EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et
notamment son article 192, paragraphe 1,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d’acte législatif aux
parlements nationaux,
vu l’avis du Comité économique et social européen[15],
vu l’avis du Comité des régions[16],
statuant conformément à la procédure législative ordinaire,
considérant ce qui suit:
(1)       Le Conseil a adopté la décision […]
relative à la conclusion de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto à la
convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et à l’exécution
conjointe des engagements qui en découlent[17].
La décision porte conclusion de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto à la
convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques («CCNUCC»),
qui instaure une deuxième période d’engagement, au nom de l’Union, et énonce
les termes de l’exécution conjointe des engagements de l’Union, de ses États
membres et de l’Islande, conformément à l’article 4 du protocole de Kyoto.
(2)       La conclusion de l’amendement de Doha, la
mise en œuvre des décisions connexes de la Conférence des parties agissant
comme réunion des parties au protocole de Kyoto et les termes de l’exécution
conjointe dans l’Union, ses États membres et l’Islande nécessiteront l’établissement
de règles garantissant la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto dans l’Union
après 2012, la bonne réalisation de l’exécution conjointe des engagements de l’Union,
de ses États membres et de l’Islande, ainsi qu’une mise en adéquation avec le
fonctionnement du système d’échange de quotas d’émission de l’Union («SEQE de l’UE»)
institué par la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil[18]
et avec la décision 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil[19].
(3)       Au cours de la première période d’engagement
du protocole de Kyoto, les exigences convenues au niveau international en
matière de comptabilisation et de gestion des émissions et des unités ainsi que
l’accord d’exécution conjointe par l’Union et ses États membres ont été mis en
œuvre en vertu de la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et du
Conseil[20]
et des règlements sur les registres[21].
Les anciens règlements sur les registres ont été remplacés par le règlement
(UE) n° 389/2013 de la Commission[22],
qui contient désormais des dispositions relatives à la gestion des unités en
liaison avec la mise en œuvre et le fonctionnement du SEQE de l’UE et de la
décision 406/2009/CE[23].
Le nouveau règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil[24]
ne contient plus la base juridique nécessaire à l’adoption d’actes délégués en
vue de la mise en œuvre des règles concernant la deuxième période d’engagement.
(4)       Pour la deuxième période d’engagement, la
quantité attribuée de l’Union porte sur les émissions de gaz à effet de serre
provenant des sources couvertes par le SEQE de l’UE, dans la mesure où
celles-ci relèvent du protocole de Kyoto, tandis que les quantités attribuées
respectives des États membres et de l’Islande concernent toutes les autres
émissions de gaz à effet de serre par les sources et l'absorption par les puits
couvertes par le protocole de Kyoto. 
(5)       La décision 1/CMP.8[25]
modifie les règles relatives à l’établissement de l’admissibilité à la
participation aux mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto. Elle définit
également des limites relatives aux unités reportées de la première sur la
deuxième période d’engagement, et notamment l’obligation pour chaque partie d’établir
une réserve d’unités excédentaires de la période précédente (RUEPP). Cette
décision prévoit en outre le prélèvement d’une part, égale à 2 %, des
fonds provenant des premiers transferts internationaux d’unités de quantité
attribuée (UQA) et de la délivrance d’unités de réduction des émissions (URE)
pour des projets de mise en œuvre conjointe immédiatement après la conversion
en URE des UQA ou des unités d’absorption (UAB) précédemment détenues par les
parties. D’autres règles de mise en œuvre de la deuxième période d’engagement
du protocole de Kyoto sont actuellement en cours de négociation.
(6)       Afin d’établir des règles cohérentes pour assurer
la mise en œuvre technique du protocole de Kyoto dans l’Union européenne après
2012, permettre la bonne réalisation de l’exécution conjointe des engagements
de l’Union, de ses États membres et de l’Islande et garantir une mise en
adéquation avec le fonctionnement du SEQE de l’UE et de la décision relative à
la répartition de l’effort, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir
d’adopter des actes délégués conformément à l’article 290 du TFUE. Il importe
que la Commission, lorsqu’elle prépare et élabore des actes délégués, veille à
la cohérence de ces derniers avec les exigences adoptées au niveau
international en matière de comptabilité, les termes de l’exécution conjointe
établis dans la décision [...] et la législation applicable de l’Union,
ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:
Article premier
Le règlement (UE) n°
525/2013 est modifié comme suit: 
1.           À l’article 3, les points 13 bis) et
13 ter) suivants sont ajoutés:
13 bis) «réserve pour la période d’engagement» ou «RPE»,
la réserve établie en vertu de l’annexe de la décision 11/CMP.1 ou d’autres
décisions applicables adoptées par les organes de la CCNUCC ou du protocole de
Kyoto;
13 ter) «réserve d’unités excédentaires de la période
précédente» ou «RUEPP», la réserve établie en vertu de la décision 1/CMP.8 ou d’autres
décisions applicables adoptées par les organes de la CCNUCC ou du protocole de
Kyoto;»
2.           L’article 10 est modifié comme suit:
a)       À l’article 10, paragraphe 1, l’alinéa suivant est
ajouté:
«L’Union et les États membres tiennent compte, dans leurs
registres, du transfert d’unités requis par le protocole de Kyoto, la décision
1/CMP.8 ou d’autres décisions applicables adoptées par les organes de la CCNUCC
ou du protocole de Kyoto au titre du prélèvement à effectuer sur les fonds
provenant de la délivrance d’URE et du premier transfert international d’UQA.»
b)       À l’article 10, le paragraphe 5 suivant est ajouté:
«5.        La Commission est également habilitée à adopter des
actes délégués en conformité avec l’article 25 afin d’assurer, au moyen des
registres de l’Union et des États membres, la mise en œuvre technique du
protocole de Kyoto, de permettre la bonne réalisation de l’exécution conjointe
des engagements de l’Union, des États membres et de l’Islande et de garantir
une mise en adéquation avec le fonctionnement de la directive 2003/87/CE et de
la décision 406/2009/CE, y compris:
a)       les processus de gestion d’unités tels que les
transactions portant sur les UQA, les REC, dont les RECT et les RECD, les URE
et les UAB (délivrance, transfert, acquisition, annulation, retrait, report,
remplacement ou modification de la date d’expiration) effectuées dans les
registres nationaux de l’Union, de ses États membres et de l’Islande ou entre
ces registres;
b)      les processus de comptabilisation liés à la transition
entre la première et la deuxième période d’engagement, y compris le report des
UQA, REC et URE excédentaires de la première période d’engagement sur la
deuxième;
c)       l’établissement et la gestion d’une réserve d’unités
excédentaires de la période précédente et d’une réserve pour la période d’engagement
pour l’Union et les États membres;
d)      la comptabilisation du prélèvement prévu au paragraphe
1 du présent article.
Lorsqu’elle adopte les actes délégués visés au premier alinéa,
la Commission veille à la mise en œuvre cohérente des exigences convenues au
niveau international en matière de comptabilisation, assure une transparence
optimale et garantit l’exactitude de la comptabilisation des unités de Kyoto
par l’Union et les États membres, tout en minimisant la charge administrative
et les coûts.»
Article 2
Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour
suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Fait à Bruxelles, le
Par le Parlement européen                            Par
le Conseil
Le président                                                   Le
président
[1]               Décision
1/CMP.8, adoptée par la Conférence des parties agissant comme réunion des
parties au protocole de Kyoto, FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1.
[2]               Pour
la première période d’engagement, les années de référence de l'Union étaient
les suivantes: pour le CO2, le CH4 et le N2O,
tous les États membres ont utilisé 1990, sauf la Bulgarie (1988), la Hongrie
(moyenne de la période 1985-1987), la Slovénie (1986), la Pologne (1988) et la
Roumanie (1989). En ce qui concerne les gaz fluorés, l'année de référence était
1995 pour tous les États membres, sauf l’Autriche, la France, l’Italie et la
Slovaquie (1990) et la Roumanie (1989).
[3]               Législation
adoptée le 23 avril 2009, en particulier la directive 2009/29/CE du Parlement
européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer
et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à
effet de serre et la décision n° 406/2009/CE du Parlement européen et du
Conseil du 23 avril 2009 relative à l'effort à fournir par les
États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de
respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces
émissions jusqu'en 2020, JO L 140 du 5.6.2009.
[4]               Ces
différences sont expliquées en détail dans le document de travail des services
de la Commission intitulé «Preparing the EU's Quantified Emission Limitation or
Reduction Objective (QELRO) based on the EU Climate and Energy Package»
(Préparer l'objectif chiffré de limitation ou de réduction des émissions de l'Union
dans le cadre du paquet «Climat et énergie»), SWD(2012) 18 final du 13.2.2012.
[5]               Document
du 19 avril 2012 présenté par le Danemark et la Commission européenne au nom de
l’Union européenne et de ses États membres en vue de fournir des informations
sur les objectifs quantités de limitation ou de réduction des émissions au
cours de la deuxième période d'engagement du protocole de Kyoto («Information
on the quantified emission limitation or reduction objectives (QELROs) for the
second commitment period under the Kyoto Protocol»), FCCC/KP/AWG/2012/MISC.1.
[6]               Note
de bas de page 1 plus haut.
[7]               Décision
2002/358/CE du Conseil du 25 avril 2002 relative à l'approbation, au nom de la
Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies
sur les changements climatiques et l'exécution conjointe des engagements qui en
découlent, JO L 130 du 15.5.2002, p. 1.
[8]               COM(2013) 768 final.
[9]               Décision
n° 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004
relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre
dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto (JO L 49
du 19.2.2004, p. 1).
[10]             Règlement
(CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de
registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du
Parlement européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement
européen et du Conseil, JO L 386 du 29.12.2004, p. 1, et règlement (UE) n°
920/2010 de la Commission du 7 octobre 2010 concernant un système de registres
normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement
européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et
du Conseil, JO L 270 du 14.10.2010, p. 1.
[11]             Règlement
(UE) n° 389/2013 de la Commission du 2 mai 2013 établissant un
registre de l'Union conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement
européen et du Conseil et aux décisions n° 280/2004/CE et
n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les
règlements (UE) n° 920/2010 et (UE) n° 1193/2011 de la Commission, JO
L 122 du 3.5.2013, p. 1.
[12]             Règlement
(UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013
relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de
gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de
l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique et
abrogeant la décision n° 280/2004/CE, JO L 165 du 18.6.2013, p. 13.
[13]             Décision
13/CMP.1 relative aux modalités de comptabilisation des quantités attribuées à
arrêter en application du paragraphe 4 de l’article 7 du Protocole de Kyoto,
FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2.
[14]             Le
bilan initial du compte RUEPP de l’Union européenne, qui doit être établi dans
le registre de l'Union, consistera essentiellement en UQA détenues dans le
registre de l’Union conformément à l’article 56 du règlement (UE) n° 920/2010,
qui représentent les quotas du SEQE reportés conformément à l’article 57 dudit
règlement. Le bilan initial du compte RUEPP de chaque État membre et de
l'Islande se composera quant à lui des UQA reportées dans chaque registre
national.
[15]             JO
C du , p. .
[16]             JO
C du , p. .
[17]             JO
L du , p. .
[18]             Directive
2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant
un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la
Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du
25.10.2003, p. 32).
[19]             Décision
n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à
l’effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à
effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de
réduction de ces émissions jusqu’en 2020 (JO L 140 du 5.6.2009, p. 136).
[20]             Décision
n° 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relative
à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la
Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto (JO L 49 du 19.2.2004, p.
1).
[21]             Règlement
(CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de
registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du
Parlement européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement
européen et du Conseil (JO L 386 du 29.12.2004, p. 1) et règlement (UE) n°
920/2010 de la Commission du 7 octobre 2010 concernant un système de registres
normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement
européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et
du Conseil (JO L 270 du 14.10.2010, p. 1).
[22]             Règlement
(UE) n° 389/2013 de la Commission du 2 mai 2013 établissant un
registre de l'Union conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement
européen et du Conseil et aux décisions n° 280/2004/CE et
n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les
règlements (UE) n° 920/2010 et (UE) n° 1193/2011 de la Commission, JO
L 122 du 3.5.2013, p. 1.
[23]             Décision
n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à
l’effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à
effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de
réduction de ces émissions jusqu’en 2020 (JO L 140 du 5.6.2009, p. 136).
[24]             Règlement
(UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013
relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de
gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de
l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique et
abrogeant la décision n° 280/2004/CE, JO L 165 du 18.6.2013, p. 13.
[25]             Décision
1/CMP.8, adoptée par la Conférence des parties agissant comme réunion des
parties au protocole de Kyoto, FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1.