CELEX: 62016CC0125
Language: hr
Date: 2017-06-01
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika Mengozzija iznesen 01. lipnja 2017.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 1. lipnja 2017.(1)

Predmet C‑125/16

Malta Dental Technologists Association,

John Salomone Reynaud

protiv

Superintendent tas‑Saħħa Pubblika,

Kunsill tal‑Professjonijiet Kumplimentari għall‑Mediċina

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (prvo vijeće građanskog suda, Malta))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Priznavanje stručnih kvalifikacija – Regulirana profesija – Klinički dentalni tehničar – Uvjeti za obavljanje profesionalne djelatnosti – Obveza obavljanja djelatnosti pod nadzorom stomatologa – Sloboda poslovnog nastana – Prepreka – Opravdanje – Zaštita javnog zdravlja – Načelo proporcionalnosti”

 Uvod

1.        Klinički dentalni tehničari (clinical dental technologists), ili denturisti, stručnjaci su u području zubnih aparata, uključujući izradu zubnih proteza ili umjetnih zuba, i u području drugih pomoćnih usluga kao što su popravci, dodaci i izmjene umjetnih zubala i zubnih proteza. U državama članicama koje priznaju tu profesiju(2), klinički dentalni tehničari samostalno obavljaju djelatnost i mogu imati izravne kontakte s pacijentima.

2.        Između 2009. i 2012. barem je troje kliničkih dentalnih tehničara podnijelo zahtjev za odobrenje obavljanja profesije na Malti. Ti su zahtjevi odbijeni jer Malta priznaje samo profesiju dentalnog tehničara kao profesiju komplementarnu medicini(3), ali ne i profesiju kliničkog dentalnog tehničara. Malteška su tijela stoga kliničkim dentalnim tehničarima predložila da ih registriraju kao dentalne tehničare. Kad bi ih se tako registriralo, morali bi obavljati djelatnost pod istim uvjetima kao i dentalni tehničari, odnosno pod nadzorom stomatologa, kao što je predviđeno nacionalnim propisima. Budući da je ta situacija protivna obvezama država članica koje proizlaze iz Direktive 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (u daljnjem tekstu: Direktiva 2005/36)(4) te načelu prema kojem sloboda poslovnog nastana podrazumijeva da svaki stručnjak osposobljen u jednoj državi članici ima mogućnost nastaniti se i obavljati svoju profesionalnu djelatnost u drugim državama članicama Europske unije u skladu s uvjetima utvrđenima u državi članici osposobljavanja, tužitelji u glavnom postupku, Malta Dental Technologists, Association (malteško udruženje dentalnih tehničara), kao i J. S. Reynaud, koji je klinički dentalni tehničar, zatražili su od suda koji je uputio zahtjev da malteškim tijelima naloži da registrira kliničke dentalne tehničare, koji su kao takvi priznati u drugim državama članicama Europske unije, i da im dopusti da svoju profesiju obavljaju na Malti bez nadzora stomatologa.

3.        U tim je okolnostima Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (prvo vijeće građanskog suda, Malta) odlučio prekinuti postupak te je odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, koju je tajništvo zaprimilo 29. veljače 2016., Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Je li zabrana malteških zdravstvenih tijela, ili njihovo odbijanje da dodijele priznanje stručnih kvalifikacija kliničkog dentalnog tehničara (clinical dental technologist ili denturist), pri čemu je, unatoč nepostojanju diskriminacije u zakonodavstvu, pojedincima iz drugih država članica koji su u tom pogledu podnijeli zahtjev u praksi onemogućeno obavljanje profesije na Malti, nespojiva s načelima i pravnim odredbama koje uređuju stvaranje jedinstvenog tržišta, osobito onima koje proizlaze iz članaka 49., 52 i. 56. UFEU‑a, u situaciji kada ne postoji opasnost za javno zdravlje?
2.      Treba li Direktivu [2005/36] primijeniti u odnosu na kliničke dentalne tehničare, uzimajući u obzir činjenicu da bi, ako se pokaže da umjetno zubalo ima nedostatak, jedina posljedica bila to da zubni aparat s nedostatkom treba prilagoditi ili zamijeniti, bez opasnosti za pacijenta?
3.      Može li zabrana malteških zdravstvenih tijela, koja se osporava u ovom predmetu, služiti ostvarenju cilja visokih standarda zaštite javnog zdravlja, kada se bilo koje umjetno zubalo s nedostatkom može zamijeniti bez opasnosti za pacijenta?
4.      Je li način na koji [malteška zdravstvena tijela] tumač[e] i primjenjuj[u] Direktivu [2005/36] u odnosu na kliničke dentalne tehničare koji su tražili priznanje kod istih malteških tijela povreda načela proporcionalnosti?”
 Postupak pred Sudom

4.        U okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku pisana očitovanja podnijeli su Malteško udruženje dentalnih tehničara, Kunsill tal‑Professjonijiet Kumplimentari għall‑Mediċina (Vijeće profesija komplementarnih medicini), malteška, češka, španjolska, talijanska, austrijska i poljska vlada te Europska komisija.

5.        Na raspravi koja se održala 2. ožujka 2017., usmena očitovanja iznijeli su tužitelji u glavnom postupku, malteška i španjolska vlada te Europska komisija.
 Analiza

6.        Cilj je četiriju prethodnih pitanja upućenih Sudu, za koje predlažem da ih se ispita zajedno, ocijeniti je li situacija u kojoj država članica domaćin predlaže registraciju kliničkih dentalnih tehničara osposobljenih u drugoj državi članici kao dentalnih tehničara, što je jedina profesija priznata u državi članici domaćinu, na način da ih podvrgne uvjetima za obavljanje profesije dentalnog tehničara koji su propisani u toj potonjoj državi članici, usklađena s pravom Unije.

7.        U prvoj fazi analize potrebno je odrediti koje pravilo Unije valja primijeniti. U odgovoru na pitanje Suda postavljeno na raspravi, tužitelji u glavnom postupku pojasnili su da se njihov zahtjev odnosi na slobodu kliničkih dentalnih tehničara da se nastane na Malti i tamo obavljaju djelatnost te da, kada određena profesija postoji u jednoj državi članici, ta profesija, ali i uvjeti u kojima se ona obavlja u državi članici osposobljavanja moraju biti priznati u 27 drugih država. Time navedeni tužitelji svoju argumentaciju očito temelje na temeljnim slobodama, a ne na Direktivi 2005/36. Međutim, s obzirom na tekst drugog i četvrtog prethodnog pitanja, najprije valja navesti neka razmatranja o toj direktivi.
 Primjena Direktive 2005/36

–       Regulirana profesija u državi članici domaćinu?

8.        Direktiva 2005/36 primjenjuje se „na sve državljane država članica koji žele obavljati reguliranu profesiju, uključujući i slobodne profesije, u državi članici različitoj od one u kojoj su stekli svoje stručne kvalifikacije”(5). Regulirana profesija, što je pojam prava Unije(6), znači „profesionalna djelatnost ili skupina profesionalnih djelatnosti čiji je pristup, obavljanje ili jedan od načina obavljanja na temelju zakonskih ili drugih propisa, izravno ili neizravno uvjetovan posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija; posebno korištenje profesionalnog naziva koji je zakonskim ili drugim propisima ograničen na nositelje određenih stručnih kvalifikacija predstavlja jedan od načina obavljanja djelatnosti”(7). Pojam „stručne kvalifikacije” u smislu te direktive ne obuhvaća samo kvalifikacije koje se potvrđuju dokazom o formalnoj osposobljenosti opće naravi, već i one stečene osposobljavanjem koje je izričito osmišljeno za pripremu svojih nositelja na obavljanje određene profesije(8).

9.        U biti, Direktivom 2005/36 uspostavlja se sustav koji se temelji na dva sustava priznavanja kvalifikacija: s jedne strane, automatsko priznavanje reguliranih profesija za koje su minimalni uvjeti osposobljavanja usklađeni na europskoj razini (kao što su, na primjer, „doktori dentalne medicine”(9), češće nazivani stomatolozi) kao i određenih drugih reguliranih profesija te, s druge strane, uzajamno priznavanje kvalifikacija za druge regulirane profesije(10), odnosno one za koje uvjeti osposobljavanja nisu usklađeni, kao što je slučaj kliničkih dentalnih tehničara i dentalnih tehničara.

10.      Spis podnesen Sudu ne sadržava nikakvu jasnu naznaku na temelju koje bi bilo moguće konačno odlučiti o tome je li profesija dentalnog tehničara na Malti regulirana. Naime, nije utvrđeno da je pristup profesiji dentalnog tehničara uvjetovan posjedovanjem posebnih stručnih kvalifikacija ili dokaza o osposobljavanju koje je izričito osmišljeno za pripremu svojih nositelja na obavljanje navedene profesije. Suprotno tomu, nedvojbeno je da se ta profesija smatra profesijom komplementarnom medicini i da profesija kliničkog dentalnog tehničara kao takva ne postoji na Malti; stoga se ne radi o „reguliranoj profesiji” u državi osposobljavanja i u državi domaćinu. Stoga se čini da jedan od uvjeta za primjenu Direktive 2005/36 nije ispunjen.

11.      Moguća je jedna od dvije mogućnosti.

12.      S jedne strane, činjenica da klinički dentalni tehničari mogu obavljati djelatnost bez nadzora stomatologa i imati izravne kontakte s pacijentima obilježava profesiju kliničkih dentalnih tehničara do te mjere da ju je potrebno smatrati profesijom različitom od profesije dentalnih tehničara te stoga u tom slučaju valja utvrditi da se Direktiva 2005/36 ne primjenjuje i da se pravom Unije državama članicama ne nalaže da priznaju profesije koje ne žele priznati.

13.      S druge strane, čak i pod pretpostavkom da, kao prvo, profesija dentalnog tehničara na Malti jest „regulirana profesija” u smislu Direktive 2005/36 i da se, kao drugo, profesija kliničkih dentalnih tehničara i profesija dentalnog tehničara smatraju „istom profesijom”(11), i dalje u smislu Direktive 2005/36, ipak ostaje činjenica da za malteška tijela poteškoću ne predstavlja potrebna razina kvalifikacije, s obzirom na to da je predložena registracija kliničkih dentalnih tehničara kao dentalnih tehničara, već činjenica da se profesija dentalnog tehničara obavlja u suradnji sa stomatologom. U tom pogledu moram napomenuti da, suprotno navodima tužitelja u glavnom postupku, cilj Direktive 2005/36 nije dopustiti stručnjacima koji su osposobljeni u svojoj matičnoj državi da svoju profesiju obavljaju u državi članici domaćinu pod uvjetima koji su utvrđeni u njihovoj državi osposobljavanja. U članku 4. stavku 1. Direktive 2005/36 jasno se navodi da „[p]riznavanjem stručnih kvalifikacija država članica domaćin omogućava korisniku pristup profesiji za koju je osposobljen u matičnoj državi članici kao i obavljanje te profesije pod jednakim uvjetima koji vrijede za njezine državljane”(12). Rad pod nadzorom stomatologa treba smatrati uvjetom za obavljanje profesije dentalnog tehničara na Malti: tkogod se namjerava nastaniti na Malti kao dentalni tehničar, taj mora prihvatiti da će raditi u suradnji sa stomatologom. Kad bi se odlučilo drukčije, država članica bila bi prisiljena svoje uvjete za obavljanje profesije temeljiti na naizgled liberalnijim uvjetima koji prevladavaju u drugim državama članicama te bi time Direktiva 2005/36 postala instrument koji služi zaobilaženju uvjeta za obavljanje reguliranih profesija koji pak nisu bili predmet usklađivanja(13). Međutim, ti uvjeti, u skladu s direktivom, ostaju u nadležnosti država članica domaćina ako nisu diskriminirajući i ako su objektivno opravdani i proporcionalni(14).
–       Pitanje djelomičnog pristupa profesiji doktora dentalne medicine

14.      Prilikom rasprava koje su se održale pred Sudom postavljeno je pitanje eventualnog djelomičnog pristupa kliničkih dentalnih tehničara profesiji „doktora dentalne medicine”.

15.      Podsjećam da je Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o izmjeni Direktive 2005/36 i Uredbe br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta(15) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2013/55) u Direktivu 2005/36 uveden članak 4.f(16) kojim se tijela države članice domaćina ovlašćuje da odobravaju, za svaki slučaj posebno, djelomičan pristup profesionalnoj djelatnosti (1) kada je stručnjak potpuno kvalificiran za obavljanje profesionalne djelatnosti u matičnoj državi članici za koju se traži djelomičan pristup u državi članici domaćinu, (2) kada su razlike između profesionalne djelatnosti u matičnoj državi članici i regulirane profesije u državi članici domaćinu kao takve toliko velike da bi primjena kompenzacijskih mjera značila da se od podnositelja zahtjeva traži da završi cijeli program obrazovanja i osposobljavanja te (3) kada se profesionalnu djelatnost objektivno može razdvojiti od ostalih djelatnosti koje pripadaju reguliranoj profesiji u državi članici domaćinu. Međutim, djelomičan pristup može se odbiti ako je to opravdano zbog prevladavajućih razloga općeg interesa, prikladno za osiguravanje postizanja cilja i ako se time ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja(17).

16.      Može li se, kao što je tvrdila Komisija, kliničkim dentalnim tehničarima omogućiti upotreba tog mehanizma djelomičnog pristupa s obzirom na to da djelatnost kliničkih dentalnih tehničara djelomično odgovara djelatnosti doktora dentalne medicine(18)? Drugim riječima, može li se kliničkim dentalnim tehničarima omogućiti djelomičan pristup profesiji stomatologa?

17.      Nisam u to uvjeren s obzirom na to da se člankom 4.f stavkom 6. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55, predviđa da se navedeni članak „ne primjenjuje na stručnjake čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III.”. Međutim, odjeljak 4. poglavlja III. glave III. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55, posvećen je doktorima dentalne medicine. Što se tiče doktora dentalne medicine, moje je tumačenje tog članka stoga da je moguć samo potpun pristup djelatnostima na temelju, s jedne strane, usklađivanja uvjeta osposobljavanja iz Direktive 2005/36(19) i, s druge strane, automatskog priznavanja koje iz toga proizlazi i na koje ti doktori imaju pravo u skladu s tom direktivom.

18.      Točno je da se članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55, odnosi na „stručnjake”, a ne na profesije. Međutim, članak 36. Direktive 2005/36 navodi na zaključak da su profesionalne djelatnosti doktora dentalne medicine pridržane(20) te se u njemu navodi da se „[z]a obavljanje djelatnosti doktora dentalne medicine zahtijeva […] posjedovanje dokaza o formalnim kvalifikacijama iz točke 5.3.2. Priloga V.”(21) te se potom te djelatnosti definiraju kao „djelatnosti preventive, dijagnostike i liječenja anomalija i bolesti zubi, usne šupljine, čeljusti i povezanih tkiva”(22). Te su djelatnosti zamišljene kao cjelina. Međutim, s jedne strane, djelatnost kliničkih dentalnih tehničara samo djelomično obuhvaća djelatnost doktora dentalne medicine i, s druge strane, ti klinički dentalni tehničari očito ne ispunjavaju uvjete utvrđene Direktivom 2005/36 da bi bili kvalificirani kao takvi ili da bi obavljali djelatnost kao takvi(23). Čini mi se da bi priznavanje toga da klinički dentalni tehničari mogu djelomično pristupiti profesiji doktora dentalne medicine, iako se direktivom uspostavlja neodvojiv odnos između posjedovanja jednog od dokaza o formalnoj osposobljenosti navedenih u točki 5.3.2 Priloga V. navedenoj direktivi i obavljanja profesije doktora dentalne medicine, bilo sasvim protivno namjeri zakonodavca Unije. Tako je Sud presudio da „[o]bavljanje profesionalnih djelatnosti doktora dentalne medicine pretpostavlja posjedovanje dokaza o osnovnom osposobljavanju”(24). Osim toga, ako bi se predvidjela mogućnost djelomičnog pristupa kliničkih dentalnih tehničara djelatnostima doktora dentalne medicine, to bi dovelo do stvaranja nove „nepotpune” kategorije samo djelomičnih doktora dentalne medicine, koja ne odgovara nijednoj od kategorija predviđenih direktivom, što je isključeno(25).

19.      U svakom slučaju, priznavanje djelomičnog pristupa nije apsolutno pravo jer ga država članica domaćin može odbiti pod uvjetima koji su utvrđeni u članku 4.f stavku 2. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55.
–       Međuzaključak

20.      Iz prethodne analize proizlazi da postoji temeljna sumnja u pogledu pitanja može li se Direktiva 2005/36 primijeniti u glavnom postupku te će sud koji je uputio zahtjev morati utvrditi predstavlja li profesija dentalnog tehničara na Malti reguliranu profesiju u smislu Direktive 2005/36.

21.      Ako se direktiva može primijeniti, postoje dva različita načina analize. Slijedom analize provedene na temelju članka 4. Direktive 2005/36, zaključio sam da se uvjet za obavljanje profesije dentalnog tehničara, koji uključuje rad pod nadzorom stomatologa, može smatrati sukladnim navedenoj direktivi ako nije diskriminirajući, što ovdje jest slučaj, i ako je objektivno opravdan i proporcionalan, što tek treba provjeriti. Isto tako, analiza provedena u pogledu pitanja djelomičnog pristupa profesiji doktora dentalne medicine navela me na zaključak da se, u svakom slučaju, djelomičan pristup može odbiti ako se odbijanje temelji na prevladavajućem razlogu općeg interesa, ako je prikladan za osiguravanje postizanja željenog cilja i ako se time ne prelazi ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja.

22.      Ta su dva testa analogna onomu koje će Sud morati provesti ako situaciju iz glavnog postupka ispita s obzirom na primarno pravo, kao što mu sada predlažem da napravi jer, kao što je španjolska vlada istaknula na raspravi, ipak valja utvrditi da malteška tijela kliničkim dentalnim tehničarima ne prigovaraju ni to da ne posjeduju dovoljne kvalifikacije ni to da su završili osposobljavanje koje nije dovoljno ili koje je previše različito da bi mogli obavljati reguliranu profesiju na Malti. Glavni se postupak doista odnosi na mogućnost da klinički dentalni tehničari samostalno obavljaju svoju profesiju, po potrebi kao dentalni tehničari, odnosno bez nadzora stomatologa, što proizlazi iz slobode poslovnog nastana.
 Analiza s obzirom na primarno pravo

23.      Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da su predmetni klinički dentalni tehničari od malteških tijela zatražili izdavanje odobrenja za obavljanje njihove profesije na Malti. S obzirom na činjenicu da tu profesiju obilježava, prema tvrdnjama tužitelja u glavnom postupku, mogućnost održavanja izravnih kontakata s pacijentima, obavljanje profesije kliničkih dentalnih tehničara na Malti trebalo bi razumno uključivati to da se oni nastane na Malti, tako da će se analiza koja slijedi temeljiti, kao što je najavljeno, na članku 49. UFEU‑a(26).

24.      Nesporno je da je obavljanje profesije dentalnog tehničara uvjetovano radom pod nadzorom stomatologa, tako da dentalni tehničari nemaju izravne kontakte s pacijentima. Sud je podsjetio da se, „u skladu s odredbama članka 49. drugog stavka UFEU‑a, sloboda poslovnog nastana ostvaruje pod uvjetima koje za svoje državljane propisuje zakonodavstvo države u kojoj se ostvaruje pravo na poslovni nastan. Iz toga slijedi da, ako je pokretanje ili obavljanje neke posebne djelatnosti u državi članici domaćinu uređeno propisima, državljanin druge države članice koji tu djelatnost namjerava obavljati načelno mora ispunjavati uvjete iz tih propisa”(27). Budući da profesija dentalnog tehničara nije usklađena na razini Unije, ni u pogledu uvjeta pristupa ni u pogledu uvjeta za obavljanje djelatnosti, države članice ostaju nadležne za definiranje navedenih uvjeta uz poštovanje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom(28). Nema sumnje u to da malteški propisi kojima se dentalnim tehničarima nalaže rad pod nadzorom stomatologa može kliničkim dentalnim tehničarima ostvarivanje slobode poslovnog nastana učiniti manje privlačnim. Takva se situacija može opravdati samo ako postoji prevladavajući razlog općeg interesa, pod uvjetom da je prikladan za postizanje željenog cilja i ne prelazi ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja(29).

25.      Malteška se vlada poziva na zaštitu javnog zdravlja kao razlog za opravdanje. Budući da se tu radi o cilju koji želi postići i sama Unija, njegova se legitimnost ne može dovesti u pitanje(30). Još valja provjeriti je li uvjet za obavljanje djelatnosti pod nadzorom stomatologa, koji se nameće dentalnim tehničarima, nužan i proporcionalan.

26.      Najprije valja podsjetiti da, s obzirom na prednost koju javno zdravlje ima u Ugovoru i prostor koji je u njemu prepušten u okviru diskrecijske ovlasti država članica, „sama okolnost da je država članica odabrala sustav zaštite drukčiji od onoga koji je usvojila druga država članica ne može utjecati na ocjenu nužnosti i proporcionalnosti odredbi donesenih u tom području”(31). Naime, Sud je više puta presudio da je „potrebno uzeti u obzir činjenicu da zdravlje i ljudski život zauzimaju najistaknutije mjesto među dobrima i interesima zaštićenima Ugovorom i da je na državama članicama da odluče o razini zaštite koju žele pružiti javnom zdravlju i o načinu na koji tu razinu treba postići”(32). Budući da ta razina može biti različita od jedne države članice do druge, valja priznati da je zbog javnog zdravlja pri ocjeni nacionalnih mjera koje se odnose na njegovu zaštitu potrebno primijeniti poseban oprez(33). Stoga nije dovoljno da se tužitelji u glavnom postupku pozivaju na činjenicu da Ujedinjena Kraljevina kliničkim dentalnim tehničarima odobrava samostalno obavljanje djelatnosti.

27.      Nadalje, valja relativizirati tvrdnje koje se ponavljaju u prethodnim pitanjima u skladu s kojima ne postoji nikakva opasnost za zdravlje pacijenata, odnosno za javno zdravlje, ako klinički dentalni tehničari svoju profesiju mogu obavljati potpuno samostalno i u izravnom kontaktu s pacijentima(34). Naime, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su navedena pitanja pred sudom koji je uputio zahtjev sastavili tužitelji, konkretnije Malteško udruženje dentalnih tehničara, te su potom zatražili da ih se proslijedi Sudu. U tim okolnostima, nepostojanje opasnosti za javno zdravlje nije konačna tvrdnja koju bi sud koji je uputio zahtjev naveo nakon što bi sam ocijenio činjenično stanje. Sud stoga može korisno obraditi tu problematiku u presudi koju treba donijeti.

28.      U tom se pogledu tezom kliničkih dentalnih tehničara u biti tvrdi da njihov stupanj osposobljavanja u potpunosti omogućuje samostalno i bezopasno obavljanje njihove profesije s obzirom na činjenicu da klinički dentalni tehničari ne obavljaju invanzivne postupke u usnoj šupljini pacijenata i da samo pripremaju, popravljaju i prilagođavaju zubne aparate za pacijente. Loše postavljena ili neispravna proteza prouzročila bi samo nelagodu te bi je sam pacijent mogao jednostavno ukloniti ili bi je klinički dentalni tehničar mogao zamijeniti. Klinički dentalni tehničari ne postavljaju dijagnozu, ne propisuju medicinsko liječenje i, u slučaju sumnje na bolest, njihova je odgovornost da pacijente upute stomatolozima. Osim toga, nema znanstvenih dokaza da zubni aparati ili proteze mogu bitno naštetiti usnoj šupljini pacijenata. Naposljetku, kad bi se kliničkim dentalnim tehničarima dopustio izravan rad s pacijentima, to bi najsiromašnijima omogućilo pristup stomatološkoj skrbi uz manje troškove.

29.      Malteška se vlada ne slaže s tim očitovanjima i tvrdi da djelatnost kliničkih dentalnih tehničara i njihova stručnost obuhvaća samo mehaničke aspekte liječenja određenih anomalija i bolesti zubi te usne šupljine. Klinički dentalni tehničari nisu kvalificirani za postavljanje dijagnoze za planiranje te vrste liječenja te također nisu osposobljeni za nadzor tijeka rehabilitacije usne šupljine, koji može nadzirati samo potpuno kvalificiran stomatolog, i to tim više što postoje velike razlike u osposobljavanju kojim se omogućuje pristup profesiji kliničkih dentalnih tehničara(35). Osiguravanje zubnog aparata ili proteze nije bezopasno jer bi, ako je navedeni aparat ili navedena proteza loše postavljena, mogle nastati s tim povezane bolesti, koje klinički dentalni tehničari možda ne bi primijetili, te privremena ili trajna oštećenja na tkivu. Primjerice, moglo bi doći do infekcije kao posljedica nepravilnog vađenja zuba ako korijen zuba ispod aparata ili proteze nije pravilno izvađen. Nadalje, moglo bi doći do komplikacija kod pacijenata liječenih kemoterapijom ili bifosfonatom. Loše postavljeno umjetno zubalo uz lošu dentalnu skrb povećalo bi rizik od raka usne šupljine. Aparat bi mogao uzrokovati ili pogoršati parodontne bolesti ako je loše izrađen te bi tako mogao prouzročiti nepovratnu štetu ako njegov položaj, kao i okolnosti u kojima je postavljen, ne nadzire stomatolog čije osposobljavanje, koje je šire i sveobuhvatnije od osposobljavanja kliničkih dentalnih tehničara, omogućuje donošenje sveobuhvatne ocjene stanja, a ne samo mehaničke kao što je to slučaj kod kliničkih dentalnih tehničara. Ne može se računati na to da bi sam pacijent primijetio probleme povezane s protezom ili zubnim aparatom, a klinički dentalni tehničar mogao bi pacijenta uputiti stomatologu u već uznapredovaloj fazi bolesti. Osim toga, malteška vlada dokumentirano upućuje na određen broj znanstvenih studija koje potvrđuju katkad teške posljedice lošeg postavljanja ili neprilagođenosti zubnog aparata koji je postavljen u nezdravom organskom okruženju. Ona odbija argument prema kojem bi slobodno obavljanje profesije kliničkog dentalnog tehničara, bez nadzora stomatologa, omogućilo pristup najsiromašnijih dentalnoj skrbi te ističe da je na Malti osobama s nedovoljnim prihodima omogućeno besplatno savjetovanje sa stomatologom. Naposljetku, malteška vlada ističe da na temelju načela opreznosti zaštita javnog zdravlja treba prevladati nad gospodarskim razlozima i da države članice u svrhu provedbe navedenog načela raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću.

30.      S obzirom na, s jedne strane, činjenicu da se sumnje malteške vlade barem djelomično temelje na znanstvenim studijama koje dokazuju da njezini argumenti nisu samo obični navodi i, s druge strane, marginu prosudbe koju je sam Sud utvrdio u svojoj sudskoj praksi na koju se osobito podsjeća u točki 26. ovog mišljenja, čini se da je to što se od kliničkih dentalnih tehničara, koji su stekli kvalifikacije u drugoj državi članici, zahtijeva da u državi članici domaćinu koja tu profesiju ne priznaje kao takvu obavljaju djelatnost pod nadzorom stomatologa prikladno za postizanje cilja zaštite javnog zdravlja i ne prelazi ono što je nužno za postizanje tog cilja(36).

31.      Stoga članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da se nacionalnim propisom, kao što je onaj u glavnom predmetu, kojim se dentalnim tehničarima nalaže obavljanje profesije pod nadzorom stomatologa, iako može ostvarivanje slobode poslovnog nastana učiniti manje privlačnim za tu kategoriju stručnjaka, nastoji postići legitiman cilj zaštite javnog zdravlja te je takav propis prikladan za osiguravanje postizanja željenog cilja i ne prelazi ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja.
 Zaključci koje je potrebno izvesti iz analize s obzirom na primarno pravo za potrebe analize Direktive 2005/36

32.      Kao što je prethodno navedeno(37), ako Sud presudi, quod non, da je glavni postupak uređen Direktivom 2005/36, ocjenu usklađenosti situacije iz glavnog postupka s člankom 4. Direktive 2005/36 ili s člankom 4.f stavkom 2. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55, treba provesti na temelju istog testa kao što je onaj koji sam proveo u odnosu na članak 49. UFEU‑a.

33.      U tim okolnostima predlažem Sudu da podredno presudi da članak 4. Direktive 2005/36 treba tumačiti na način da mu se ne protivi uvjet za obavljanje djelatnosti, kao što je onaj u glavnom postupku, kojim se od dentalnih tehničara zahtijeva da svoju profesiju obavljaju pod nadzorom stomatologa zbog toga što je taj uvjet za obavljanje djelatnosti objektivno opravdan i proporcionalan.

34.      Naposljetku, predlažem Sudu da još podrednije tomu presudi da članak 4.f stavak 2. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se u okviru glavnog postupka kliničkim dentalnim tehničarima odbije djelomičan pristup profesiji doktora dentalne medicine.
 Zaključak

35.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (prvo vijeće građanskog suda, Malta) odgovori na sljedeći način:
Primarno:
–        članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da se nacionalnim propisom, kao što je onaj u glavnom predmetu, kojim se dentalnim tehničarima nalaže obavljanje profesije pod nadzorom stomatologa, iako može ostvarivanje slobode poslovnog nastana učiniti manje privlačnim za tu kategoriju stručnjaka, nastoji postići legitiman cilj zaštite javnog zdravlja te je takav propis prikladan za osiguravanje postizanja željenog cilja i ne prelazi ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja.
Podredno, ako Sud presudi da je situacija uređena Direktivom 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija:
–        članak 4. Direktive 2005/36 treba tumačiti na način da mu se ne protivi uvjet za obavljanje djelatnosti, kao što je onaj u glavnom postupku, kojim se od dentalnih tehničara zahtijeva da svoju profesiju obavljaju pod nadzorom stomatologa zbog toga što je taj uvjet za obavljanje djelatnosti objektivno opravdan i proporcionalan.
Još podrednije tomu, ako Sud presudi da je situacija iz glavnog postupka uređena Direktivom 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o izmjeni Direktive 2005/36 i Uredbe br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta:
–        članak 4.f stavak 2. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se u okviru glavnog postupka kliničkim dentalnim tehničarima odbije djelomičan pristup profesiji doktora dentalne medicine.

1      Izvorni jezik: francuski

2      Kao što su, prema sudu koji je uputio zahtjev, Kraljevina Danska, Irska, Kraljevina Nizozemska ili Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske.

3      Člankom 2. L‑Att Dwar il‑Professjonijiet tas‑Saħħa, Kapitolu 464 tal‑Liġijiet ta’ Malta (zakon o zdravstvenim stručnjacima, poglavlje 464. zakonodavstva Malte) stručnjaka koji obavlja profesiju komplementarnu medicini definira kao „zdravstvenog stručnjaka čije je ime upisano u registar profesija komplementarnih medicini iz članka 28.”. Člankom 25. tog zakona predviđa se da „nitko nema pravo obavljati profesiju komplementarnu medicini ako njegovo ime nije upisano u registar […]”. U prilogu III. tom istom zakonu navedene su profesije komplementarne medicini, među kojima i profesija dentalnog tehničara, ali ne i profesija kliničkog dentalnog tehničara.

4      SL 2005., L 255, str. 22. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125.)

5      Članak 2. Direktive 2005/36

6      Vidjeti presudu od 6. listopada 2015., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, t. 36. i navedena sudska praksa).

7      Članak 3. stavak 1. točka (a) Direktive 2005/36

8      Presuda od 6. listopada 2015., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, t. 38.)

9      Vidjeti članak 21. Direktive 2005/36.

10      U slučaju prevelikih razlika između osposobljavanja u matičnoj državi i osposobljavanja koje se za istu djelatnost zahtijeva u državi domaćinu, moguće je propisati razdoblje prilagodbe i/ili test osposobljenosti: vidjeti uvodnu izjavu 15. i članak 14. Direktive 2005/36.

11      U članku 1. Direktive 2005/36 navodi se da se tom direktivom „utvrđuju pravila za pristup i obavljanje profesije, na temelju kojih države članice koje pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje na svom državnom području uvjetuju posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija […] priznaju stručne kvalifikacije stečene u drugim državama članicama […], koje nositelju omogućuju obavljanje iste profesije kao u matičnoj državi članici” (moje isticanje). Čini se da opis djelatnosti dentalnog tehničara u potpunosti odgovara opisu djelatnosti kliničkog dentalnog tehničara, iako osposobljavanje za kliničke dentalne tehničare može trajati dulje. Stoga se, prema mojem mišljenju, razumno može smatrati da klinički dentalni tehničar i dentalni tehničar predstavljaju „istu profesiju” u smislu članaka 1. i 4. Direktive 2005/36. O pojmu „ista profesija” vidjeti također presudu od 19. siječnja 2006., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, t. 20.).

12      Moje isticanje

13      U istom smislu vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice Sharpston u predmetu Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, t. 28.).

14      Kao što se zahtijeva uvodnom izjavom 3. Direktive 2005/36, s obzirom na koju valja tumačiti članak 4. stavak 1.

15      SL 2013., L 354, str. 132.

16      O primjeni ratione temporis tog članka na glavni postupak može se raspravljati jer se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku upućuje na odluke kojima se kliničkim dentalnim tehničarima odbija samostalno obavljanje njihove profesije i koje su malteška tijela donijela između 2009. i 2012.

17      Vidjeti članak 4.f stavak 2. Direktive 2005/36 kako je izmijenjena Direktivom 2013/55.

18      U takvom bi se slučaju radilo o dvije regulirane profesije: profesiji kliničkih dentalnih tehničara s jedne strane i profesiji doktora dentalne medicine s druge strane.

19      Točkom 5.3.1 Priloga V. Direktivi 2005/36 propisuje se program studija za doktore dentalne medicine, a u točki 5.3.2. navedenog priloga navode se dokazi o formalnoj osposobljenosti koje svaka država članica izdaje kao dokaz o osnovnoj formalnoj osposobljenosti za doktore dentalne medicine.

20      Vidjeti članak 36. stavak 1. Direktive 2005/36, u skladu s kojim su „profesionalne djelatnosti doktora dentalne medicine […] djelatnosti utvrđene u stavku 3. koje se obavljaju u okviru stručnih kvalifikacija navedenih u točki 5.3.2. Priloga V.”.

21      Članak 36. stavak 2. Direktive 2005/36

22      Članak 36. stavak 3. Direktive 2005/36. Vidjeti također članak 34. stavak 3. točka (b) navedene direktive.

23      U tom pogledu podsjećam da je Sud presudio da se „Direktivi 2005/36 protivi […] to da osoba koja ne posjeduje dokaz o osnovnom osposobljavanju doktora dentalne medicine obavlja profesiju doktora dentalne medicine” (presuda od 19. rujna 2013., Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, t. 41.)).

24      Presuda od 19. rujna 2013., Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, t. 34.)

25      Vidjeti po analogiji rješenje od 17. listopada 2003., Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, t. 28. i navedena sudska praksa). Osim toga, klinički dentalni tehničari očito ne mogu zahtijevati obavljanje djelatnosti na temelju dokaza koji odgovara dokazu doktora dentalne medicine. Međutim, Direktivom 2005/36 također se ne predviđa mogućnost obavljanja djelatnosti doktora dentalne medicine na temelju nekog drugog dokaza koji nije predviđen navedenom direktivom (vidjeti po analogiji rješenje od 17. listopada 2003., Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, t. 31.)). Naposljetku, moram pojasniti da se ovdje zbog najmanje dva razloga radi o slučaju koji je različit od onoga u kojem je donesena presuda od 19. siječnja 2006., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45). Kao prvo, profesija kojoj tužitelj u glavnom postupku u ovom predmetu želi pristupiti nije dio profesija za koje se pravom Unije predviđa automatsko priznavanje (za razliku od profesije doktora dentalne medicine). Kao drugo, posljedica toga da se kliničkim dentalnim tehničarima odbije djelomičan pristup profesiji doktora dentalne medicine nije ta da u državi domaćinu nemaju poslovnu priliku jer su, podsjećam, malteška tijela predložila da se registriraju i obavljaju djelatnost kao dentalni tehničari, što je jedina profesija koju ta država članica priznaje.

26      Čini se da članak 52. UFEU‑a na koji se sud koji je uputio zahtjev također poziva u svojim prethodnim pitanjima nije relevantan s obzirom na to da se malteškim propisima „za strane državljane [ne uspostavlja] poseban tretman” jer se uvjet da se djelatnost obavlja pod nadzorom stomatologa također zahtijeva od malteških dentalnih tehničara.

27      Presuda od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, t. 19. i navedena sudska praksa)

28      Presuda od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, t. 20. i navedena sudska praksa)

29      Vidjeti presude od 1. veljače 2001., Mac Quen i dr. (C‑108/96, EU:C:2001:67, t. 26.), od 19. siječnja 2006., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, t. 30. i navedena sudska praksa),od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, t. 21.) i od 4. svibnja 2017., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, t. 65.).

30      Među brojnom sudskom praksom vidjeti presude od 1. veljače 2001., Mac Quen i dr. (C‑108/96, EU:C:2001:67, t. 29.), od 11. srpnja 2002., Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, t. 42.), od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, t. 27.), kao i od 4. svibnja 2017., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, t. 67.).

31      Presuda od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, t. 27. i navedena sudska praksa)

32      Presuda od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 19. i navedena sudska praksa). Vidjeti i presudu od 4. svibnja 2017., Vanderborght (C 339/15, EU:C:2017:335, t. 71.).

33      Vidjeti presudu od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, t. 27.).

34      Za tekst prethodnih pitanja, vidjeti točku 3. ovog mišljenja.

35      Vidjeti Prilog 2. pisanih očitovanja koja je podnijela malteška vlada.

36      Sud je u svojoj presudi od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), iako mu o tomu nije bilo postavljeno pitanje, priznao da nadzor koji zdravstveni stručnjak vrši nad stručnjakom paramedicinske profesije može služiti postizanju cilja zaštite javnog zdravlja (vidjeti točku 29. navedene presude).

37      Vidjeti točku 20. i sljedeće ovog mišljenja.