CELEX: 51992PC0582
Language: fr
Date: 1992-12-22
Title: Proposition de DECISION DU CONSEIL autorisant la République française à proroger l' application d' une mesure dérogatoire à l' article 2 de la sixième directive (77/388/CEE) du Conseil du 17 mai 1977 en matière d' harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d' affaires

COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES
                                       COM(92) 582 final
                                       Bruxelles, le 22 décembre 1992
                    RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
           présenté conformément à l'article 3 de la décision
                 du Conseil 89/683/CEE du 21 décembre 1989
          (application d'une mesure dérogatoire à l'article 2
     de la sixième directive 77/388/CEE en matière d'harmonisation
                     des législations des Etats membres
              relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires)
                                Propos it ion de
                             DECISION DU CONSEIL
              autorisant la République française à proroger
          l'application d'une mesure dérogatoire à l'article 2
    de la sixième directive (77/388/CEE) du Conseil du 17 mai 1977
             en matière d'harmonisation des législations des
                      Etats membres relatives aux taxes
                          sur le chiffre d'affaires
                        (présentés par la Commission)
 ---pagebreak---                             ^40. -
              RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
     présenté conformément à l'article 3 de la décision
          du Conseil 89/683/CEE du 21 décembre 1989
     (application d'une mesure dérogatoire à l'article 2
de la sixième directive 77/388/CEE en matière d'harmonisation
               des législations des Etats membres
        relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires)
 ---pagebreak---                            I. INTRODUCTION
Par   décision      du   Conseil   des   Communautés  européennes
n° 89/683/CEE du 21 décembre 1989-l^T la France a été autori-
sée, sur le fondement de l'article 27 de la sixième directive
TVA et du fait de l'entrée en vigueur de la dix-huitième direc-
tive TVA, à mettre en oeuvre un régime de TVA particulier et
dérogatoire au titre des opérations imposables portant sur les
déchets neufs d'industrie et les matières de récupération.
Cette autorisation, compte tenu des dispositions arrêtées par
l'article 1      de    la    décision    susvisée,   expire    le
31 décembre 1992.
L'article 3 de ladite décision prévoit en outre que la Commis-
sion présente au Conseil, avant la date d'expiration de la dé-
rogation, un rapport sur son application, assorti, le cas
échéant, d'une proposition de décision du Conseil proposant sa
prorogation.
Le présent rapport a pour objet de rendre compte de l'applica-
tion de cette dérogation et d'instruire la demande de proroga-
tion de ladite dérogation qui a été introduite par la Répu-
blique française par lettre enregistrée au Secrétariat général
de la Commission le 22 octobre 1992.
                  II. APPLICATION DE LA DEROGATION
1-  Historique de la dérogation
    La dix-huitième directive TVA, du fait de son article 1
    point 2 a ) , a obligé la France à supprimer le 1 — jan-
    vier 1990 l'exonération qu'elle appliquait à titre transi-
    toire et dérogatoire aux livraisons de matières de récupé-
    ration et de déchets neufs d'industrie sur le fondement des
    dispositions combinées de l'article 28.3.b et de l'annexe F
    point 20 de la sixième directive.
    Cependant, au procès-verbal d'adoption de la dix-huitième
    direc-tive^ 2 ' figure au point 4 : "Ad article 2 point F 20"
    la déclaration suivante :
    "Le Conseil et la Commission conviennent qu'ils examineront
    avec un esprit ouvert, sur base de l'article 27 para-
    graphes 1 à 4 de la directive 77/388/CEE une demande de la
    France concernant une dérogation s'inspirant du principe
    suivant :
(1) J.O. n° L 398 du 30.12.1989.
(2) Document Conseil 6016/89, Annexe II, p. 8.
 ---pagebreak---    - les opérations de vente, de commission       ou de courtage
     portant sur les déchets neufs d'industrie     et sur les ma-
     tières de récupération sont soumises à la    taxe sur la va-
      leur ajoutée sur agrément de l'autorité      fiscale compé-
      tente .
   Cet agrément peut être notamment subordonné au respect des
   conditions suivantes : installation permanente, chiffre
   d'affaires annuel suffisant, présentation éventuelle d'une
   caution solvable."
   A l'époque, la taxation des opérations portant sur les dé-
   chets neufs d'industrie et les matières de récupération pa-
   raissait susceptible de susciter des fraudes importantes,
   notamment     dans   le secteur    dit   des    "matières mé-
   talliques". Fraudes qui consistent en l'émission de fausses
   factures destinées à transmettre un droit à déduction fic-
   tif (taxis) ou en la facturation de taxes jamais reversées
   au Trésor public. Dans les deux cas, les pertes de recettes
   budgétaires sont particulièrement significatives, le sec-
   teur de la récupération représentant en France et en 1989
   un chiffre d'affaires global d'environ 18 milliards de
    francs qui atteint cette année 25 milliards de francs, pour
    15 millions de tonnes de produits récupérés et 5.000 entre-
   prises de récupération.
2.  Entrée en vigueur en France
    La dérogation a été transposée en droit interne sous
    couvert de l'article 33 de la loi n° 90-1168 du 29 dé-
    cembre 1990, c'est-à-dire au titre de la loi de finances
    pour 1991. Ont ainsi été modifiés les articles 260, 261,
    277, 273, 256, 290, 1784 du Code général des Impôts
    français.
    L'instruction administrative 3-A-1-91 du 27 dé-cembre 1990,
    publiée    au   Bulletin   officiel   des   Impôts   n° 9 du
    14 janvier 1991 série 3 CA commente les dispositions de
    droit interne issues de la dérogation. Ces dispositions
    sont entrées en vigueur à compter du 1 e r janvier 1991.
3.  Economie du régime particulier mis en place par la France
    sous couvert de la dérogation
    Il combine les trois dispositions suivantes :
    3.1. Une taxation de plein droit des livraisons portant sur
          des déchets neufs d'industrie ou des matières de récu-
          pération effectuées par des entreprises qui satisfont
          simultanément aux deux conditions suivantes :
          - elles disposent d'une installation permanente
          et
          - le chiffre d'affaires hors taxe portant sur des dé-
             chets neufs d'industrie ou des matières de récupéra-
 ---pagebreak---            tion qu'elles ont réalisé au cours de l'année civile
           précédente   s'est avéré    supérieur   ou  égal à
           6.000.000 FF.
    3.2. Une exonération "limitée", en l'occurrence applicable
         aux seules livraisons de déchets neufs d'industrie et
         de matières de récupération effectuées par des entre-
         prises qui :
         - soit ne disposent pas d'installation permanente
         - soit qui, disposant d'une installation permanente,
           ont réalisé au cours de l'année précédente un
           chiffre d'affaires hors taxe portant sur des livrai-
           sons de déchets neufs d'industrie ou des matières de
           récupération inférieur à 6.000.000 FF.
         Cette exonération est assortie d'une option pour la
         taxation sur autorisation ouverte aux seules entre-
         prises dont le chiffre d'affaires annuel et global est
         supérieur à 500.000 FF toutes taxes comprises. En
         d'autres termes, l'exonération est obligatoire pour
         les seules entreprises dont le chiffre d'affaires glo-
         bal annuel est inférieur au seuil de 500.000 FF TTC.
    3.3. Une suspension obligatoire du paiement de la TVA au
         titre des livraisons à des assujettis de déchets neufs
         d'industrie et de matières de récupération constituées
         de métaux non ferreux et leurs alliages lorsque les-
         dites livraisons sont soumises à la taxe de plein
         droit ou sur autorisation, donc lorsqu'elles ne
         peuvent pas être exonérées.
         Les entreprises du secteur qui effectuent des livrai-
         sons en suspension n'ont pas le droit de facturer la
         TVA mais en revanche, elles conservent leurs droits à
         déduction, lesquels s'exercent par imputation si elles
         ont un autre secteur taxé ou sinon par voie de rem-
         boursement .
         Par ailleurs, toutes les importations de déchets neufs
         d'industrie et de matière de récupération sont exoné-
         rées de TVA.
         D'autre part les opérations de commission portant sur
         les déchets neufs d'industrie ou des matières de
         récupération sont assimilées à des livraisons de
         biens, contrairement aux opérations de courtage qui de
         ce fait ne sont pas couvertes par la dérogation.
4
  - Point de vue de l'administration française sur l'applica-
    tion de la dérogation
    L'administration française a fait valoir les observations
    suivantes :
 ---pagebreak--- "1° Le secteur de la récupération représente en France un
    chiffre d'affaires de l'ordre de 25 milliards de
    francs, dont plus du tiers est réalisé à l'exportation,
    pour 15 millions de tonnes de produits récupérés. Ce
    secteur regroupe environ 5.000 entreprises ayant la ré-
    cupération comme activité principale.
    La moitié des entreprises de ce secteur sont des pe-
    tites entreprises dont le chiffre d'affaires annuel est
    inférieur à 500.000 F. Elles représentent environ 10%
    du chiffre d'affaires total.
    Ces entreprises sont de nature très diverses (petites
    entreprises spécialisées, organisations caritatives,
    populations migrantes ...) pour lesquelles l'exonéra-
    tion qui s'applique à leurs livraisons de déchets neufs
    d'industrie ou matières de récupération répond bien à
    l'objectif de simplification et de lutte contre la
    fraude qui a présidé à l'institution du régime résul-
    tant de la dérogation.
    L'autre moitié des entreprises dont le chiffre d'af-
    faires annuel est supérieur à 500.000 F et qui ont donc
    vocation à être soumises à la TVA de plein droit ou sur
    autorisation, réalisent 90% du chiffre d'affaires du
    secteur.
    Parmi ces dernières entreprises environ 60% sont
    taxables de plein droit. Elles réalisent plus des deux
    tiers du chiffre d'affaires de la catégorie.
    Les autres entreprises, susceptibles d'être soumises à
    la TVA sur autorisation, sont celles qui ne possèdent
    pas d'installation permanente ou réalisent un chiffre
    d'affaires compris entre 500.000 F et 6 millions de
    francs.
    Parmi celles qui ne possèdent pas d'installation perma-
    nente un pourcentage relativement faible (de l'ordre de
    8%) ont un chiffre d'affaires supérieur à 6 millions de
    francs.
    Plus de la moitié des entreprises susceptibles d'être
    soumises à la TVA sur autorisation ont été autorisées,
    sur leur demande, à soumettre leurs livraisons de dé-
    chets neufs d'industrie et matières de récupération à
    la TVA. Les refus d'autorisation sont rares.
    Les autorisations peuvent être subordonnées à la pré-
    sentation, par l'entreprise demanderesse, d'une caution
    solvable. Cependant, il apparaît que dans 80% des cas,
    les entreprises présentent des conditions de solvabili-
    té suffisantes et sont dispensées de cautionnement.
    Enfin, le régime de la suspension de TVA pour les dé-
    chets neufs d'industrie et matières de récupération
    composés de métaux non ferreux complète utilement le
 ---pagebreak---         dispositif dès lors que la valeur élevée de ces métaux
        augmente les risques de fraude.
     2° L'exploitation des statistiques du contrôle fiscal
        montre que les entreprises du secteur soumises à la TVA
        présentent un risque de fraude inférieur à la moyenne
        des entreprises françaises.
        En outre, si d'une manière générale, le montant moyen
        des redressements augmente avec la taille des entre-
        prises, il augmente sensiblement moins vite pour les
        entreprises de ce secteur.
        Enfin, les motifs des redressements résultent davantage
        d'erreurs dans l'application des règles fiscales (dé-
        ductions injustifiées) que de véritables fraudes (dis-
        simulation ou omission d'opérations imposables).
        Cette situation est imputable au régime de TVA auquel
        sont soumises les entreprises du secteur et à la sur-
        veillance accrue de l'administration qu'il autorise.
     3° La gestion du régime applicable à ces entreprises (sur-
        veillance des autorisations et des cautions par les di-
        rections des services fiscaux) n'a fait l'objet
        d'aucune difficulté particulière.
         En outre, ce régime est bien accepté par les entre-
        prises. Les professionnels y ont marqué leur attache-
        ment; ce régime les préserve notamment des risques dont
         ils pourraient être victimes du fait d'agissements
         frauduleux de certaines entreprises et dont ils pour-
         raient avoir à supporter les conséquences vis-à-vis de
         1'administration^
            III. DEMANDE DE PROROGATION DE LA DEROGATION
La France demande la prorogation de l'intégralité de la déroga-
tion sur toute la période transitoire définie à l'ar-
ticle 2 8 t e r a e c l e s de la sixième directive TVA modifiée par la
direc-tive 91/680/CEE du 16 décembre 1991 en vue de l'abolition
des frontières fiscales.
Elle souhaite également que l'exonération actuellement ap-
plicable à toutes les importations de déchets neufs d'industrie
et de matières de récupération soit à compter du 1 e r jan-
vier 1993 applicable tant aux importations qu'aux acquisitions
intra-communautaires de ce type de produits.
 ---pagebreak---             IV. AVIS DES SERVICES DE LA COMMISSION
1. Sur l'application de la dérogation par la France
   La transposition de l'article premier de      la dérogation
   appelle les observations suivantes :
   - Il n'est pas spécifié dans le texte de loi qui porte
     modification de l'article 261-3-2° du Code général des
     Impôts français que l'exonération applicable en tout état
     de cause :
     * aux entreprises dont le chiffre d'affaires annuel est
       inférieur à 500.000 FF
     * aux entreprises qui n'ont pas été admises au bénéfice
       du régime de la taxation sur autorisation
     est limitée dans le temps et valable jusqu'au 31 dé-
     cembre 1992 seulement.
     Seul l'article 2 60 F du Code général des Impôts français,
     lequel traite de l'autorisation pour la taxation,
     spécifie expressément que ladite taxation sur agrément
     est valable jusqu'au 31 décembre 1992.
     Cependant, il convient d'observer que les commentaires
     administratifs rétablissent la limitation dans le temps
     applicable au régime d'exonération limitée prévue par la
     décision du Conseil (Cf. point 1, deuxième alinéa de
     l'instruction 3-A-1-91).
   - Seules les entreprises du secteur dont le chiffre
     d'affaires    est   compris   entre    500.000 FF TTC   et
     6.000.000 FF HT peuvent être autorisées à acquitter la
     TVA, donc à la facturer et à transmettre de ce fait un
     droit à déduction. Ces dispositions sont conformes à
     l'article premier de la décision du Conseil : elles
     résultent des dispositions combinées applicables en vertu
     du premier tiret de l'article précité. En conséquence, et
     c'était bien là l'objectif poursuivi par la dérogation,
     les   petites    entreprises   demeurent   obligatoirement
     exonérées car dans le passé, c'était essentiellement les
     petits récupérateurs de déchets qui fraudaient en
     utilisant des systèmes dits de "taxis". Par ailleurs, il
     convient d'observer que l'autorisation de taxer n'est
     généralement accordée qu'aux entreprises qui, préalable-
     ment, présentent une caution solvable, laquelle doit
     s'engager, solidairement avec l'entreprise, à reverser à
     la Recette des Impôts la TVA facturée au titre des
     opérations réalisées pendant la période couverte par
     l'autorisation. Bien que n'étant pas expressément prévue
     par l'article premier de la décision du Conseil, le
     troisième considérant de ladite décision précise que la
 ---pagebreak---      procédure d'autorisation  peut "prévoir           la constitution
     d'une caution".
   - L'examen auquel ont procédé les services de la Commission
     a permis de confirmer que les livraisons de déchets neufs
     d'industrie et de matières de récupération qui sont
     exonérées de TVA ne figurent pas au numérateur du prorata
     général de déduction lorsque l'entreprise du secteur ici
     visé s'avère être un redevable partiel. Toutefois, il
     semble que ces livraisons, lorsqu'elles sont effectuées
     par le fabricant lui-même et porte sur des déchets
     provenant de ses propres fabrications peuvent être
     portées tant au numérateur qu'au dénominateur du prorata,
     ce qui, de prime abord, est contraire aux principes
     généraux de la TVA. Les services de la Commission
     invitent donc les autorités françaises à adapter, le cas
     échéant, les dispositions applicables dans ce contexte.
2. Quant à l'opportunité d'une prorogation de la dérogation
   temporaire accordée à la France
   Les services de la Commission observent que la période
   transitoire prévue à l'article 2 8 t e r d e c i e s de la sixième
   directive TVA modifiée en vue de l'abolition des frontières
   fiscales ne s'achèvera pas nécessairement le 31 dé-
   cembre 1996. La dérogation dont la prorogation est ici
   sollicitée ayant été initialement accordée pour une durée
   de deux ans, les services de la Commission proposent de la
   reconduire pour une durée de quatre années, de telle sorte
   qu'elle expire à une date certaine et préalablement fixée,
   en   l'occurrence   le   31 décembre 1996. Ceci           permettra
   notamment de vérifier que l'extension de l'exonération aux
   nouvelles opérations d'acquisitions intra-communautaires ne
   suscite pas de difficultés ni de fraudes spécifiques.
 ---pagebreak---                   Proposition de
               DECISION DU CONSEIL
       autorisant la République française
     à proroger l'application d'une mesure
dérogatoire à l'article 2 de la 6ème directive
     (77/388/CEE) du Conseil du 17 Mai 1977
  en matière d'harmonisation des législations
     des Etats membres relatives aux taxes
            sur le chiffre d'affaires
          (présentée par la Commission)
 ---pagebreak---                                                          \<fc
                     EXPOSE DES MOTIFS
   Par lettre enregistrée au Secrétariat Général de la
   Commission le 22 octobre 1992, le Gouvernement de la
   République   française a introduit une demande de
   prorogation   de    la   dérogation   qui   lui   a été
   précédemment accordée pour une durée limitée par
   décision du Conseil no. 89/683/CEE du 21 décembre
   1989(1). Décision qui a été prise sur le fondement de
   l'article 27 de la sixième directive TVA(2) et qui
   consiste à autoriser la France à mettre en oeuvre un
   régime de TVA particulier portant sur les déchets
   neufs d'industrie et les matières de récupération.
   Cette autorisation expire le 31 décembre 1992.
   L'article 3 de la décision susvisée spécifie qu'au vu
   d'un rapport de la Commission sur l'application par la
   France de la dite décision, le Conseil peut, sur base
   d'une proposition de la Commission et avant le 31
   décembre    1992,     autoriser    la   prorogation  de
   l'application de la dite décision.
   Le rapport présenté par la Commission relativement à
   l'application de la dite décision sur la période 1991-
   1992 conclut à l'opportunité d'une prorogation de
   l'application des dispositions de la décision susvisée
   jusqu'au 31 décembre 1996. Etant d'ores et déjà établi
   qu'avant cette date, la Commission présentera au
   Conseil un nouveau rapport sur l'application         de
   l'autorisation ici en question, afin notamment de
   vérifier que son extension aux nouvelles opérations
   imposables    d'acquisitions    intracommunautaires  ne
   suscite ni difficultés ni fraudes spécifiques.
4. Conformément à l'article 27 paragraphe 3 de la sixième
   directive TVA, les autres Etats membres ont été
   informés par lettre du 20 novembre 1992 de la demande
   française.
(1) JO CEE no. L 398 du 30.12.1989
(2) JO CEE no. L 145 du 13.06.1977
 ---pagebreak---                                                                 ^1
             PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
            AUTORISANT LA REPUBLIQUE FRANÇAISE A PROROGER
            L'APPLICATION     D'UNE    MESURE    DEROGATOIRE    A
            L'ARTICLE     2    DE    LA     SIXIEME     DIRECTIVE
            (77/388/CEE)    DU  CONSEIL   DU   17   MAI  1977  EN
            MATIERE   D'HARMONISATION    DES   LEGISLATIONS   DES
            ETATS   MEMBRES    RELATIVES   AUX    TAXES   SUR  LE
            CHIFFRE D'AFFAIRES.
LE CONSEIL DES COMMUNAUTES EUROPEENNES
Vu    le  Traité    instituant    la    Communauté     économique
européenne,
Vu la sixième directive (77/388/CEE) du Conseil du 17 mai
1977 en matière d'harmonisation des législations des
Etats membres      relatives    aux   taxes    sur   le   chiffre
d'affaires(1) - Système commun de taxe sur la valeur
ajoutée : assiette uniforme, et notamment son article 27,
Vu la précédente décision du Conseil no. 89/683/CEE du 21
décembre 1989(2),
Vu le rapport de la Commission sur l'application            de la
décision susvisée sur la période 1991-1992,
Vu la proposition de la Commission en découlant,
Considérant qu'aux termes de l'article 27 paragraphe 1 de
la sixième     directive TVA,       le Conseil, statuant        à
l'unanimité    sur proposition de        la Commission, peut
autoriser tout Etat membre à introduire ou proroger des
mesures particulières dérogatoires à cette directive,
afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter
certaines fraudes ou évasions fiscales;
Considérant    que   le   rapport     de   la   Commission    sur
l'application de la dite dérogation sur la période 1991-
1992 a montré son utilité et son efficacité dans le
secteur de la récupération particulièrement vulnérable à
la fraude,
Considérant    que    le  rapport     de   la   Commission    sur
l'application de la dite dérogation sur la période 1991-
1992 conclut qu'il n'y a pas lieu de s'opposer à sa
 (1) JO CEE no. L 145 du 13.06.1977
 (2) JO CEE no. L 398 du 30.12.1989
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prorogation à condition que celle-ci soit bien délimitée
dans le temps,
Considérant que les autres Etats membres ont été informés
en date du 20 novembre 1992 de la demande de la
République française :
A ARRÊTE LA PRESENTE DECISION :
                     Article premier
Par dérogation à l'article 2 de la sixième directive
77/388/CEE, la République      française est autorisée,
jusqu'au 31 décembre 1996, en matière de déchets neufs
d'industrie et de matières de récupération, à exonérer de
la taxe sur la valeur ajoutée, ci-après dénommée "TVA" :
- d'une part, les livraisons effectuées :
  • par les entreprises dont le montant annuel du chiffre
    d'affaires est inférieur à 500 000 FF,
  • par    les   entreprises    qui   ne   possèdent   pas
    d'installation permanente ou qui, disposant d'une
    installation permanente, ont réalisé au cours de
    l'année précédente un montant de chiffre d'affaires
    portant sur ces produits inférieur à 6,000,000 FF,
    sauf si elles sont autorisées à soumettre ces
    opérations à la TVA,
- d'autre part, les importations     et  les  acquisitions
  intracommunautaires.
                         Article 2
Par dérogation à l'article 10 paragraphe 2 de la sixième
directive   77/388/CEE,   la République    française   est
autorisée jusqu'au 31 Décembre 1996, pour les livraisons
à des assujettis de déchets neufs d'industrie et de
matière de récupération constitués par des métaux non
ferreux et leurs alliages, et lorsque ces livraisons ne
sont pas exonérées de la TVA sur la base de l'article
1er, à prévoir un régime de suspension du paiement de la
taxe afférente à ces opérations.
Les assujettis destinataires sont tenus d'acquitter la
taxe afférente à ces livraisons dans le cas où ces
produits ne sont pas destinés soit à l'exportation en
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l'état, soit à la fabrication ou à la revente en l'état
de produits passibles de la TVA.
                        Article 3
Au vu d'un rapport présenté par la Commission sur
l'application de l'autorisation visée aux articles 1er et
2, accompagné le cas échéant d'une proposition de
décision prorogeant ladite autorisation, le Conseil
statue, sur la base de cette proposition et avant le 1er
janvier 1997, sur la prorogation de l'autorisation.
                        Article 4
La République française est destinataire de la présente
décision.
Fait à Bruxelles, le
                                        Par le Conseil
                                         Le président
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                                                                     ISSN 0254-1491
                                                               COM(92) 582 final
                                                       DOCUMENTS
FR                                                                              09
                                     N° de catalogue : CB-CO-92-617-FR-C
                                                             ISBN 92-77-51304-7
Office des publications officielles des Communautés européennes
L-2985 Luxembourg