CELEX: 52008SC2012
Language: pl
Date: 2008-06-11 00:00:00
Title: Zalecenie Opinia Rady w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2007-2010 przedstawionego przez Polskę

PL

PL        PL
 ---pagebreak---              KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

                                             Bruksela, dnia 11.6.2008
                                             SEK(2008) 2012 wersja ostateczna

                                 Zalecenie

                              OPINIA RADY

     w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2007-2010
                         przedstawionego przez Polskę

                        (przedstawiona przez Komisję)

PL                                                                              PL
 ---pagebreak---                                              UZASADNIENIE

     1.      INFORMACJE OGÓLNE

     Pakt na rzecz stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów
     państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego
     wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Przeprowadzona w 2005 r. reforma
     paktu potwierdziła jego przydatność w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a
     jednocześnie miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz
     ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

     Stanowiące część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97
     w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
     gospodarczych1 stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji
     programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje. Państwa
     członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę, przedstawiają (zaktualizowane) programy
     stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy
     konwergencji. Pierwszy program konwergencji Polski przedstawiono w maju 2004 r. Zgodnie
     z rozporządzeniem Rada zaopiniowała go w dniu 5 lipca 2004 r. na podstawie zalecenia
     Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Rozporządzenie
     przewiduje, że zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez
     Komisję i badane przez Komitet, a w razie potrzeby mogą zostać zbadane przez Radę,
     zgodnie z przedstawioną powyżej procedurą.

     2.      PODSTAWY OCENY ZAKTUALIZOWANEGO PROGRAMU

     Komisja zbadała przedstawioną w dniu 26 marca 2008 r. najnowszą, zaktualizowaną wersję
     programu konwergencji Polski i przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie
     przedmiotowego programu (główne aspekty podlegające ocenie przedstawiono w ramce).

     W celu określenia kontekstu, w którym dokonywana jest ocena strategii budżetowej
     przedstawionej w zaktualizowanej wersji programu konwergencji, poniżej przedstawiono
     podsumowanie:

     (1)    sytuacji kraju w odniesieniu do części naprawczej Paktu na rzecz stabilności i wzrostu
            (procedury nadmiernego deficytu);

     (2)    najnowszej oceny sytuacji kraju w odniesieniu do części prewencyjnej Paktu na rzecz
            stabilności i wzrostu (podsumowanie opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji
            programu konwergencji);

     (3)    zaktualizowanych w maju 2008 r. ogólnych wytycznych polityki gospodarczej dla
            poszczególnych krajów w dziedzinie polityki budżetowej;

     1
            Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L
            174 z 7.7.2005, s. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne pod adresem:
            http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

PL                                                     2                                                        PL
 ---pagebreak---      (4)    dokonanej przez Komisję oceny przedstawionego w październiku 2007 r.
            sprawozdania z realizacji krajowego programu reform.

     2.1.    Procedura nadmiernego deficytu w stosunku do Polski

     W dniu 5 lipca 2004 r. Rada zgodnie z art. 104 ust. 6 przyjęła decyzję stwierdzającą istnienie
     nadmiernego deficytu w Polsce, której podstawę stanowił stwierdzony w 2003 r. deficyt
     sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 4,1% PKB. Jednocześnie,
     zgodnie z art. 104 ust. 7, Rada wydała zalecenie służące korekcie nadmiernego deficytu. W
     szczególności Polsce zalecono podjęcie działań w perspektywie średniookresowej celem
     zmniejszenia deficytu do roku 2007 poniżej 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały, zgodnie
     z opinią Rady w sprawie przedstawionego w maju 2004 programu konwergencji. W podjętej
     w listopadzie 2006 r. decyzji Rada stwierdziła, że działania podjęte przez władze Polski są
     niewystarczające. W lutym 2007 r. Rada wydała nowe zalecenie, w którym potwierdziła
     termin korekty deficytu do roku 2007. Władzom polskim zalecono zagwarantowanie poprawy
     salda strukturalnego o co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB w 2007 r. w stosunku do
     roku 2006. W listopadzie 2007 r. Komisja przekazała Radzie komunikat, w którym działania
     podjęte przez Polskę w odpowiedzi na zalecenie Rady zostały ocenione jako zgodne z
     zaleceniem. W odniesieniu do okresu 2008-2009 Komisja wyraziła jednak wątpliwości co do
     trwałego charakteru korekty nadmiernego deficytu, który stanowi warunek uchylenia
     procedury nadmiernego deficytu. Zarówno Komisja, jak i Rada wezwały władze polskie do
     jak najszybszego przedłożenia zaktualizowanego programu konwergencji, w którym powinny
     określić średniookresową strategię na całą kadencję, zgodną z celem trwałej korekty
     nadmiernego deficytu i przewidującą dalsze postępy na drodze do osiągnięcia celu
     średniookresowego.

     Wraz z niniejszym zaleceniem dotyczącym opinii Rady Komisja zaleca Radzie podjęcie
     decyzji o uchyleniu procedury nadmiernego deficytu w stosunku do Polski, ponieważ na
     podstawie całościowej oceny Komisja stwierdza, że w Polsce dokonano korekty nadmiernego
     deficytu. W 2007 r. deficyt sektora general government wyniósł 2,0 % PKB, czyli jest niższy
     od wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Prognoza gospodarcza służb Komisji
     przedstawiona wiosną 2008 r. wskazuje, że w latach 2008 i 2009 deficyt powinien utrzymać
     się poniżej powyższej wartości referencyjnej.

     2.2.    Ocena zawarta w opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji

     W swojej opinii z dnia 27 lutego 2007 r. Rada następująco podsumowała swoją ocenę
     poprzedniej aktualizacji programu konwergencji, obejmującej lata 2006-2009. „Program
     przewiduje skorygowanie nadmiernego deficytu do roku 2007, zgodnie z przepisami art. 2
     ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, ale Rada przypomina, że ani podjęte dotąd
     działania, ani planowane środki nie wydają się wystarczające do osiągnięcia tego celu. W
     kolejnych latach przewidziano odpowiednie postępy na drodze do osiągnięcia celu
     średniookresowego w kontekście perspektyw znaczącego wzrostu gospodarczego, istnieją
     jednak poważne zagrożenia związane z realizacją celów budżetowych i z trwałością korekty.”

     Uwzględniając nowe zalecenie dla Polski dotyczące likwidacji nadmiernego deficytu, które
     zostało przyjęte przez Radę w dniu 27 lutego 2007 r. na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu,
     Rada wezwała Polskę do „i) zapewnienia korekty nadmiernego deficytu do roku 2007,
     zgodnie z nowym zaleceniem na mocy art. 104 ust. 7; ii) wykorzystania okresu dobrej
     koniunktury, w tym wszelkich dodatkowych dochodów w celu obniżenia deficytu, i
     zwiększenia tempa działań dostosowawczych zmierzających do osiągnięcia przyjętego w

PL                                                 3                                                  PL
 ---pagebreak---      programie celu średniookresowego po przeprowadzeniu korekty nadmiernego deficytu,
     poprzez przygotowanie i realizację dodatkowych środków (zwłaszcza po stronie wydatków)
     niezbędnych do osiągnięcia przewidywanego dostosowania; iii) utrzymania wyników reformy
     systemu emerytalnego”.

     2.3.    Zaktualizowane w maju 2008 r. ogólne wytyczne polityki gospodarczej dla
             poszczególnych krajów w dziedzinie polityki budżetowej

     Dnia 14 maja 2008 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie planowanej na rok 2008 aktualizacji
     ogólnych wytycznych polityki gospodarczej państw członkowskich i Wspólnoty oraz w
     sprawie realizacji polityki zatrudnienia przez państwa członkowskie2. W dziedzinie polityki
     budżetowej Polsce zalecono „kontynuować działania zmierzające do konsolidacji budżetowej
     i do uzupełnienia zasady utrzymywania nominalnej „kotwicy budżetowej" (pułapu deficytu) o
     dalsze mechanizmy pozwalające zwiększyć kontrolę nad wydatkami”.

     2.4.    Dokonana przez Komisję ocena przedstawionego w październiku 2007 r.
             sprawozdania z realizacji krajowego programu reform

     W dniu 11 grudnia 2007 r. Komisja przyjęła sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej
     strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, które zawiera ocenę
     przedstawionego w październiku 2007 r. sprawozdania z realizacji krajowego programu
     reform Polski3. Ocenę tę można podsumować następująco:

     W krajowym programie reform przedstawionym przez Polskę za najważniejsze kwestie
     uznano: konsolidację finansów publicznych i lepsze nimi zarządzanie; rozwój
     przedsiębiorczości; zwiększenie udziału innowacji w działalności przedsiębiorstw;
     modernizację i rozwój infrastruktury; zapewnienie sprzyjających konkurencji warunków
     ramowych w sieciowych sektorach gospodarki; tworzenie nowych miejsc pracy i
     utrzymywanie zatrudnienia, a także zmniejszenie bezrobocia; poprawę zdolności
     dostosowawczych pracowników i przedsiębiorstw.

     Według oceny Komisji, w latach 2005-2007 Polska dokonała ograniczonych postępów w
     realizacji krajowego programu reform.

     W świetle wskazanych mocnych i słabych stron oraz dokonanych postępów Komisja zaleciła
     Polsce podjęcie działań w następujących dziedzinach: konsolidacja budżetowa (mechanizmy
     kontroli wydatków); konkurencja w sieciowych sektorach gospodarki; badania naukowe
     finansowane ze środków publicznych oraz wsparcie działalności badawczo-rozwojowej w
     sektorze prywatnym; model „flexicurity”, w tym aktywna polityka na rynku pracy;
     świadczenia socjalne; system oświaty oraz uczenie się przez całe życie.

     Polskę zachęcono również do położenia nacisku na następujące kwestie: infrastruktura
     transportu; procedury związane z podejmowaniem działalności gospodarczej; administracja
     elektroniczna, transpozycja przepisów z zakresu rynku wewnętrznego; placówki opieki nad
     dziećmi.

     2
            Dz.U. L 139 z 29.5.2008, s. 57.
     3
            Komunikat Komisji do Rady Europejskiej „Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej strategii
            lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008-2010)” z
            11.12.2007, COM(2007)803.

PL                                                      4                                                        PL
 ---pagebreak---      W oparciu o strategiczne sprawozdanie Komisji Rada przyjęła w dniu 14 maja 2008 r.
     zalecenie w sprawie planowanej na rok 2008 aktualizacji ogólnych wytycznych polityki
     gospodarczej państw członkowskich, w tym Polski.

                                 Ramka: Główne aspekty podlegające ocenie
     Zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1 (w przypadku programów stabilności) i art. 9 ust. 1 (w przypadku
     programów konwergencji) rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97, ocena obejmuje następujące
     kwestie:
     • czy założenia ekonomiczne, na których opiera się program, są realistyczne;
     • czy przedstawiony przez dane państwo członkowskie średniookresowy cel budżetowy oraz
        prowadząca do niego ścieżka dostosowania są odpowiednie;
     • czy podejmowane i/albo proponowane działania mające na celu przestrzeganie ścieżki
        dostosowania wystarczą, by osiągnąć średniookresowy cel budżetowy w trakcie cyklu;
     • w ramach oceny ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego: czy
        podejmowane działania korygujące są intensyfikowane w okresach dobrej koniunktury, podczas
        gdy w okresach dekoniunktury mogą być ograniczane, oraz – w przypadku strefy euro oraz państw
        członkowskich należących do systemu ERM II – czy dane państwo realizuje coroczną poprawę
        salda dostosowanego cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych o
        referencyjną wartość 0,5 % PKB, pozwalającą na osiągnięcie średniookresowego celu
        budżetowego;
     • w ramach definiowania ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu
        budżetowego (w przypadku państw członkowskich, które jeszcze go nie osiągnęły) lub pozwolenia
        na czasowe odejście od niego (w przypadku państw, które tego dokonały): realizację kluczowych
        reform strukturalnych, przynoszących bezpośrednie oszczędności w perspektywie długoterminowej
        (między innymi poprzez zwiększanie dynamiki potencjalnego wzrostu), a tym samym mających
        konkretny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych (pod warunkiem
        zachowania odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa odnośnie do referencyjnej wartości 3 %
        PKB oraz spodziewanego powrotu sytuacji budżetowej do celu średniookresowego w okresie
        objętym programem), ze szczególnym uwzględnieniem reform systemu emerytalnego
        wprowadzających strukturę wielofilarową, obejmującą obowiązkowy filar kapitałowy;
     • czy prowadzona przez dane państwo członkowskie polityka gospodarcza jest zgodna z ogólnymi
        wytycznymi polityki gospodarczej.

     Wiarygodność założeń makroekonomicznych programu ocenia się w odniesieniu do prognozy służb
     Komisji z wiosny 2008 r., z zastosowaniem między innymi powszechnie przyjętej metodyki
     szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie.

     W ramach oceny zbadano również:
     • zmiany wskaźnika zadłużenia oraz długoterminową perspektywę stabilności finansów publicznych,
         którym zgodnie ze sprawozdaniem Rady z dnia 20 marca 2005 r. w sprawie „Poprawy wdrażania
         Paktu na rzecz stabilności i wzrostu” należy poświęcić „należytą uwagę w procesie nadzoru nad
         sytuacją budżetu”; podejście do oceny długoterminowej stabilności przedstawiono w komunikacie
         Komisji z dnia 12 października 2006 r.4;

     4
             Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Długoterminowa stabilność finansów
             publicznych w UE” z 12.10.2006, COM (2006) 574 wersja ostateczna, oraz Komisja Europejska,
             Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (2006), „The long-term sustainability of public
             finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.
     5
             „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i
             treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października
             2005 r.

PL                                                       5                                                        PL
 ---pagebreak---      • stopień spójności z krajowym programem reform, przedstawianym przez państwa członkowskie w
       kontekście strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, oraz przedstawione
       w październiku 2007 r. sprawozdanie z jego realizacji; w skierowanym do Rady Europejskiej
       piśmie przewodnim z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie ogólnych wytycznych polityki
       gospodarczej na lata 2005-2008 Rada ECOFIN stwierdziła, że krajowe programy reform powinny
       być zgodne z programami stabilności i konwergencji;
     • zgodność z kodeksem postępowania5, w którym między innymi określono jednolitą strukturę i
       jednolite tabele danych dla programów konwergencji i stabilności.

PL                                                   6                                                      PL
 ---pagebreak---                                                     Zalecenie

                                                OPINIA RADY

             w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2007-2010
                                 przedstawionego przez Polskę

     RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

     uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

     uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie
     wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
     gospodarczych6, w szczególności jego art. 9 ust. 3,

     uwzględniając zalecenie Komisji,

     po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

     PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

     (1)    W dniu [8 lipca 2008 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Polski
            na lata 2007-20107.

     (2)    W związku z przyspieszeniem tempa wzrostu realnego PKB ze średnio 4½ % w latach
            2003-2005 do ponad 6 % w latach 2006-2007 Polska szybko zmniejszała w ostatnich
            latach dystans dzielący ją od średniego dla UE poziomu dochodu. Wzrost produkcji
            pracochłonnej przyczynił się do znacznej poprawy sytuacji na rynku pracy – stopa
            bezrobocia obniżyła się z niemal 20 % w roku 2003 do 9½ % w 2007 r. Spadek
            bezrobocia odzwierciedla jednak nie tylko nadzwyczaj wysoki wzrost zatrudnienia, ale
            również mniejszą na skutek emigracji liczbę ludności w wieku aktywności
            zawodowej. Zwiększone w wyniku dużej emigracji zakłócenia w zakresie zachęt do
            podejmowania pracy prowadzą ponadto do braku pracowników w wielu sektorach
            gospodarki. Coraz bardziej napięta sytuacja na rynku pracy prowadzi do presji
            płacowej, co ma negatywny wpływ na inflację HICP, która – po okresie
            umiarkowanego spadku od roku 2005 do pierwszej połowy 2007 r. – znacznie wzrosła
            pod koniec 2007 r. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, który w
            roku 2003 osiągnął rekordowy poziom 6¼ % PKB, zmniejszał się następnie corocznie

     6
            Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L
            174 z 7.7.2005, s. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:
            http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.
     7
            W związku z tworzeniem w listopadzie nowego rządu po październikowych wyborach powszechnych,
            zaktualizowana wersja programu została przedstawiona 16 tygodni po upływie terminu przewidzianego
            w kodeksie postępowania, przypadającego na dzień 1 grudnia.

PL                                                       7                                                           PL
 ---pagebreak---            o średnio więcej niż 1 punkt procentowy i w 2007 r. wyniósł 2 %. W ostatnich latach
           wyniki budżetowe były na ogół lepsze niż oczekiwano dzięki niespodziewanie
           wysokiemu wzrostowi gospodarczemu, który prowadził do dodatkowych dochodów
           budżetowych, a także ze względu na niepełne wykonanie planów wydatków. Dalsza
           konsolidacja budżetowa będzie w dużym stopniu zależeć od reformy systemu
           świadczeń socjalnych (głównie wcześniejszych emerytur oraz rent inwalidzkich) oraz
           wzrostu liczby ludności aktywnej zawodowo.

     (3)   Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że wzrost
           realnego PKB zmniejszy się stopniowo z 6,5 % w 2007 r. do średnio 5,2 % w
           pozostałym okresie objętym programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika8, że
           scenariusz ten jest oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu
           gospodarczego. Prognozy programu dotyczące inflacji wydają się być zaniżone,
           ponieważ są oparte na nieco optymistycznych założeniach dotyczących cen importu
           oraz stosunkowo niskim wzroście płac nominalnych na zatrudnionego.

     (4)   W 2007 r. deficyt sektora general government wyniósł 2,0 % PKB, w porównaniu z
           prognozą 3,4 % PKB zawartą w programie konwergencji z listopada 2006 r. Główną
           tego przyczyną był dużo wyższy niż zakładano w listopadzie 2006 r. realny i
           nominalny wzrost PKB, ale również ograniczenie wydatków. W szczególności
           wysoka rentowność przedsiębiorstw pozwoliła ograniczyć wzrost dotacji, a znaczny
           spadek bezrobocia oraz wymuszony planem Hausnera9 brak indeksacji umożliwiły
           zahamowanie wzrostu świadczeń socjalnych. Również wynagrodzenia pracowników
           sektora publicznego były niższe od planowanych. Podobna sytuacja wystąpiła w
           przypadku inwestycji publicznych, co było wynikiem niższego niż zakładano
           wykorzystania funduszy UE. W sumie wskaźnik stosunku wydatków do PKB był o
           1,5 punktu procentowego niższy niż prognozowano w listopadzie 2006 r. Po stronie
           dochodów wpływy z podatków pośrednich i składek na zabezpieczenia społeczne
           okazały się wyższe niż zakładano w listopadzie 2006 r., głównie na skutek dużo
           wyższego wzrostu zatrudnienia i płac. Te niespodziewane pozytywne wyniki zostały
           zneutralizowane gorszymi rezultatami w przypadku innych pozycji dochodów (np.
           podatków bezpośrednich na skutek podwyższenia progów podatkowych). W sumie
           wskaźnik dochodów był nieznacznie niższy od prognozowanego. Uwzględniając
           poprawę salda strukturalnego o około 1½ punktu procentowego, wykonanie budżetu w
           2007 r. oznaczało realizację z nadwyżką zaleceń zawartych w opinii Rady z dnia 27
           lutego 2007 r. w sprawie poprzedniej aktualizacji programu konwergencji10.

     (5)   Głównym celem strategii budżetowej jest trwała redukcja strukturalnego deficytu
           sektora instytucji rządowych i samorządowych (deficytu dostosowanego cyklicznie,
           bez uwzględnienia środków jednorazowych i innych środków tymczasowych), służąca
           osiągnięciu średniookresowego celu dla sytuacji budżetowej, jakim jest deficyt
           strukturalny w wysokości 1 % PKB, w roku 2011, czyli rok po zakończeniu okresu

     8
           Ocena uwzględnia w szczególności prognozę służb Komisji z wiosny 2008 r. oraz dokonaną przez
           Komisję ocenę przedstawionego w październiku 2007 r. sprawozdania z realizacji krajowego programu
           reform.
     9
           Przedstawiony w 2003 r. plan stanowi najbardziej obszerną i konkretną próbę zreformowania
           wydatków, a jego celem jest ograniczenie wydatków publicznych na ochronę socjalną, administrację i
           pomoc publiczną. Plan Hausnera przewiduje między innymi, że zamiast co roku indeksacja jest
           dokonywana dopiero wówczas, gdy skumulowana inflacja przekroczy 5 %, najpóźniej jednak po
           upływie trzech lat.
     10
           Dz.U. C 72 z 29.3.2007, s. 13.

PL                                                     8                                                        PL
 ---pagebreak---            objętego programem. Odpowiada to poprzedniemu programowi konwergencji, który
           przewidywał osiągnięcie celu średniookresowego „po roku 2010”. Po wzroście o 0,5
           punktu procentowego do 2,5 % PKB w roku 2008, deficyt zasadniczy powinien
           zmniejszyć się do 2010 r. do 1,5 %. Scenariusz w przypadku salda pierwotnego jest
           podobny – wzrośnie ono z -0,2 % PKB w 2008 r. do 0,8 % PKB w roku 2010. W
           kontekście spowolnienia wzrostu gospodarczego przewiduje się bardziej wyraźne
           zmiany salda strukturalnego obliczanego zgodnie z powszechnie przyjętą metodyką –
           deficyt strukturalny powinien zmniejszyć się z około 2¾ % PKB w 2008 r. do
           nieznacznie powyżej 1% w 2010 r. Dostosowanie budżetowe ma nastąpić po stronie
           wydatków, głównie w latach 2009-2010. W roku 2008 zwiększenie deficytu wynika
           głównie ze znacznego wzrostu wskaźnika inwestycji, a także wyraźnego obniżenia
           składek na zabezpieczenia społeczne (które częściowo zostanie zrównoważone
           wzrostem innych dochodów). W latach 2009-2010 konsolidacja nastąpi zasadniczo
           przez ograniczenia wynagrodzeń pracowników, świadczeń socjalnych oraz spożycia
           pośredniego. W latach 2007-2009 zakładane jest wprawdzie wolniejsze tempo
           redukcji deficytu niż w poprzedniej aktualizacji programu, lepsza jest jednak sytuacja
           wyjściowa (2007 r.), a nowe wartości docelowe określone w zaktualizowanym
           programie konwergencji z marca 2008 r. są bardziej ambitne niż te przestawione w
           aktualizacji z listopada 2006 r. Ryzyko związane z przedstawionymi w programie
           prognozami budżetowymi wydaje się być zasadniczo zrównoważone na rok 2008, ale
           wyniki budżetowe w kolejnych latach mogą okazać się gorsze od zakładanych w
           programie. Określona w programie docelowa wartość deficytu w 2008 r. pokrywa się
           z wiosenną prognozą służb Komisji z 2008 r. (2,5 % PKB). Dane w ujęciu kasowym
           dla budżetu centralnego w pierwszym kwartale 2008 r. wskazują na dochody wyższe
           od prognoz budżetowych, ale program zakłada nieco wyższy wzrost w 2008 r. niż
           wiosenna prognoza Komisji, a rosnąca presja płacowa w sektorze publicznym stanowi
           zagrożenie dla finansów publicznych. Z drugiej zaś strony wyższa niż zakładano w
           programie inflacja doprowadzi w 2008 r. do zmniejszenia wskaźnika wydatków,
           ponieważ są one w większości określone w wartościach nominalnych. Wyższa inflacja
           w roku 2008 mogłaby jednak prowadzić w 2009 r. do wzrostu płac w sektorze
           publicznym oraz wyższych niż założono w programie emerytur i świadczeń
           socjalnych; takiemu rozwojowi sytuacji sprzyjałaby ponadto reforma mechanizmu
           indeksacji, który od 2008 r. wiąże poziom świadczeń nie tylko z cenami
           konsumenckimi, ale częściowo również z płacami. Podczas gdy Sejm uchwalił już
           środki prowadzące do zwiększenia deficytu (obniżenie stawek podatku dochodowego),
           środki kompensujące pozostają mgliste, a ich wpływ na budżet niepewny (wyjątek
           stanowią podwyżki akcyzy związane z harmonizacją na poziomie UE, które nie w
           pełni jednak skompensują cięcia w podatku dochodowym od osób fizycznych). Jeśli –
           w przeciwieństwie do założeń rządu – nie uda się utrzymać wysokiego wzrostu
           zatrudnienia, kontynuacja konsolidacji budżetowej opartej jak w latach 2006-2007 na
           wzroście gospodarczym wynikającym ze wzrostu zatrudnienia może okazać się
           trudna. Z drugiej jednak strony odnotować należy sukcesy osiągane w przypadku salda
           sektora general government: dochody często okazywały się wyższe niż zakładano, a
           plany wydatków były nie w pełni wykonywane.

     (6)   W świetle powyższej oceny ryzyka nakreślony w programie kurs polityki budżetowej
           wydaje się zgodny z zaleconą przez Radę trwałą korektą nadmiernego deficytu do
           2007 r. W okresie objętym programem nie zostanie jednak zapewniony margines
           bezpieczeństwa chroniący przed naruszeniem progu deficytu w wysokości 3 % PKB.
           Ponadto przedstawiony w programie kurs polityki budżetowej może okazać się
           niewystarczający do zapewnienia osiągnięcia celu średniookresowego do 2011 r., tak

PL                                               9                                                  PL
 ---pagebreak---             jak to przewidziano w programie. W obliczu korzystnych warunków dla wzrostu
            gospodarki określone w programie tempo działań dostosowawczych prowadzących do
            osiągnięcia celu średniookresowego jest niewystarczające i musi zostać zwiększone w
            2008 r., tak by spełnić wymogi Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Następnie
            dotychczasowe osiągnięcia powinny zostać wsparte odpowiednimi środkami. W
            przypadku urzeczywistnienia się presji inflacyjnej i płacowej może być także
            konieczne prowadzenie bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej niż przewidziana w
            programie, tak by uniknąć przegrzania gospodarki.

     (7)    Wydaje się, że zagrożenia dla stabilności finansów publicznych Polski kształtują się
            na niskim poziomie. Zgodnie z dokonanymi w 2005 r. na podstawie jednolitej
            metodyki prognozami, długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet
            należy do najniższych w UE. Począwszy od 2008 r. świadczenia socjalne będą jednak
            indeksowane przy pomocy mechanizmu uwzględniającego nie tylko ceny
            konsumenckie, ale częściowo również płace, co w dłuższej perspektywie będzie
            prowadzić do wzrostu wydatków. Sytuacja budżetowa w 2007 r. z niewielkim
            strukturalnym deficytem pierwotnym, mimo iż jest lepsza od sytuacji wyjściowej
            poprzedniego programu, stanowi zagrożenie dla stabilności finansów publicznych,
            nawet bez uwzględnienia długoterminowego wpływu na budżet związanego ze
            starzeniem się społeczeństwa. Dalsza konsolidacja finansów publicznych, w tym
            zapowiedziana w programie konwergencji reforma systemu wcześniejszych emerytur
            (wprowadzenie „emerytur pomostowych” celem ograniczenia wcześniejszego
            przechodzenia na emeryturę do wykonujących określone zawody wiążące się ze
            szczególnie ciężkimi warunkami pracy), przyczyniłaby się zarówno do pobudzenia
            aktywności zawodowej, jak i do zmniejszenia zagrożeń dla stabilności finansów
            publicznych.

     (8)    Program konwergencji wydaje się być spójny z przedstawionym w październiku 2007
            r. sprawozdaniem z realizacji krajowego programu reform. W szczególności w obu
            programach przedstawiono plany reform obejmujące systemy wcześniejszych
            emerytur i rent inwalidzkich, system ubezpieczeń społecznych dla rolników, system
            opieki zdrowotnej, reorganizację i decentralizację finansów publicznych oraz
            wieloletnie planowanie budżetowe. Program konwergencji nie zawiera jednak
            jakościowej oceny ogólnego wpływu przedstawionego w październiku 2007 r.
            sprawozdania z realizacji krajowego programu reform w ramach średniookresowej
            strategii budżetowej (np. omówienia wpływu na potencjalny wzrost i zatrudnienie).
            Znajdują się w nim natomiast systematyczne informacje o bezpośrednich kosztach
            budżetowych związanych z głównymi reformami przewidzianymi w krajowym
            programie reform.

     (9)    Przewidziana w programie konwergencji strategia budżetowa jest częściowo zgodna z
            ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dla Polski zawartymi w zintegrowanych
            wytycznych w dziedzinie polityki budżetowej, wydanych w kontekście strategii
            lizbońskiej. W programie założono wprawdzie kontynuację konsolidacji budżetowej,
            nie wymieniono jednak żadnych dodatkowych mechanizmów służących polepszeniu
            kontroli wydatków.

     (10)   Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania
            dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie odnotowano brak
            pewnych danych opcjonalnych.

PL                                               10                                                PL
 ---pagebreak---      Podsumowując należy stwierdzić, że po korekcie deficytu sektora general government w roku
     2007 oraz utrzymaniu deficytu i wskaźnika zadłużenia poniżej wartości referencyjnych
     wynoszących odpowiednio 3% i 60% PKB, program zakłada pogorszenie salda sektora
     general government o 0,5 punktu procentowego PKB w 2008 r. i dopiero w kolejnych latach
     dalsze postępy na drodze do osiągnięcia celu średniookresowego, przy korzystnych
     perspektywach wzrostu gospodarczego. Prognozowane na rok 2008 pogorszenie salda
     strukturalnego o niemal ½ punktu procentowego PKB jest sprzeczne z Paktem na rzecz
     stabilności i wzrostu. Biorąc pod uwagę zagrożenia dla osiągnięcia celów budżetowych
     począwszy od 2009 r., wynikające głównie z braku konkretnych środków, cel
     średniookresowy może nie zostać osiągnięty do roku 2011 jak założono w programie.
     Ponadto w przypadku pojawienia się presji inflacyjnej może być konieczne prowadzenie
     bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej niż przewidziana w programie. Zagrożenia dla
     długoterminowej stabilności finansów publicznych Polski kształtują się na niskim poziomie,
     ale konieczna jest reforma systemu wcześniejszych emerytur.

     W świetle powyższej oceny i konieczności zapewnienia stabilności finansów publicznych
     Polskę wzywa się do wykorzystania korzystnych warunków wzrostu gospodarczego do
     przyspieszenia tempa dostosowań strukturalnych zmierzających do osiągnięcia celu
     średniookresowego, w szczególności w celu zahamowania możliwej presji inflacyjnej,
     poprzez przeznaczenie wszelkich dodatkowych dochodów oraz niewykorzystanych zasobów
     na obniżenie deficytu w 2008 r., a także poprzez przygotowanie i realizację w kolejnych
     latach odpowiednich środków, zwłaszcza po stronie wydatków.

PL                                              11                                                PL
 ---pagebreak---               Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
                                                                2006      2007        2008        2009        2010
                                  PK marzec 2008                 6,2        6,5         5,5        5,0         5,0
          Realny PKB
                                 KOM kwiecień 2008               6,2        6,5         5,3        5,0         n.d.
         (zmiana w %)
                                  PK listopad 2006               5,4        5,1         5,1        5,6         n.d.
                                  PK marzec 2008                 1,3        2,6         3,5        2,9         2,5
         Inflacja HICP
                                 KOM kwiecień 2008               1,3        2,6         4,3        3,4         n.d.
              (%)
                                  PK listopad 2006               1,4        2,1         2,5        2,5         n.d.
       Luka produktowa1           PK marzec 2008                 0,5        1,1         0,7       −0,2        −0,9
       (% potencjalnego          KOM kwiecień 20082              0,6        1,2         0,5       −0,7         n.d.
             PKB)                 PK listopad 2006               0,5        0,5         0,3        0,4         n.d.
     Wierzytelności/zadłuż        PK marzec 2008                −2,6       −2,6        −3,5       −4,2        −4,6
        enie netto wobec         KOM kwiecień 2008              −2,5       −2,6        −2,3       −3,6         n.d.
          reszty świata
            (% PKB)                PK listopad 2006             −1,6       −1,8       −2,2        −2,7         n.d.
          Saldo sektora            PK marzec 2008               −3,8       −2,0        −2,5       −2,0        −1,5
     instytucji rządowych i       KOM kwiecień 2008             −3,8       −2,0        −2,5       −2,6         n.d.
        samorządowych
            (% PKB)                PK listopad 2006             −3,9       −3,4       −3,1        −2,9         n.d.
                                   PK marzec 2008               −1,1        0,2       −0,2         0,3         0,8
        Saldo pierwotne
                                  KOM kwiecień 2008             −1,1        0,6        0,2         0,1         n.d.
           (% PKB)
                                   PK listopad 2006             −1,5       −1,0       −0,7        −0,6         n.d.
      Saldo dostosowane            PK marzec 2008               −4,0       −2,4       −2,8        −1,9        −1,1
          cyklicznie1             KOM kwiecień 2008             −4,0       −2,5       −2,7        −2,3         n.d.
           (% PKB)                 PK listopad 2006             −4,1       −3,6       −3,2        −3,0         n.d.
                                   PK marzec 2008               −4,0       −2,4       −2,8        −1,9        −1,1
      Saldo strukturalne3
                                  KOM kwiecień 2008             −4,0       −2,5       −2,7        −2,3         n.d.
          (% PKB)
                                   PK listopad 2006             −4,1       −3,6       −3,2        −3,0         n.d.
                                   PK marzec 2008               47,6       44,9       44,2        43,3        42,3
     Dług publiczny brutto        KOM kwiecień 2008             47,6       45,2       44,5        44,1         n.d.
           (% PKB)
                                   PK listopad 2006             48,9       50,0        50,3       50,2         n.d.
     Uwagi:
     1
       Podane w programie wartości luki produktowej oraz salda dostosowanego cyklicznie zostały przeliczone przez
     służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programach.
     2
       W oparciu o szacowany potencjalny wzrost w wysokości – odpowiednio – 5,2 %, 5,9 %, 6,0 % i 6,2 % w latach
     2006-2009.
     3
       Saldo dostosowane cyklicznie z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. W
     najnowszym programie oraz w jesiennej prognozie służb Komisji nie uwzględniono żadnych środków
     jednorazowych ani tymczasowych.

     Źródło:
     Program konwergencji (PK), prognozy gospodarcze służb Komisji z wiosny 2008 r. (KOM), obliczenia służb
     Komisji.

PL                                                         12                                                         PL