CELEX: 52022PC0067
Language: nl
Date: 2022-02-24
Title: Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens de 15e Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan met betrekking tot bepaalde wijzigingen van artikel 6, lid 2, van dat verdrag

EUROPESE
                         COMMISSIE
                                                  Brussel, 24.2.2022
                                                  COM(2022) 67 final
                                                  2022/0046 (NLE)
                                    Voorstel voor een
                              BESLUIT VAN DE RAAD
     betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens de 15e
   Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de
   grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering
   ervan met betrekking tot bepaalde wijzigingen van artikel 6, lid 2, van dat verdrag
NL                                                                                     NL
 ---pagebreak---                                                  TOELICHTING
   1.         ONDERWERP VAN HET VOORSTEL
   Dit voorstel betreft een besluit tot bepaling van het standpunt van de Unie op de 15e
   vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel ten aanzien van een
   voorstel tot wijziging van artikel 6 van dat verdrag. De vergadering is gepland voor juni 2022.
   2.         ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
   2.1.       Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende
              overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan
   Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van
   gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (“het Verdrag”) is op 22 maart 1989
   aangenomen en in 1992 in werking getreden. De Europese Unie en de afzonderlijke lidstaten
   zijn partij bij het Verdrag1. Er zijn 188 partijen bij het Verdrag.
   De hoeksteen van het Verdrag wordt gevormd door een controlesysteem voor de uitvoer,
   invoer en doorvoer van bepaalde afvalstoffen, dat gebruikmaakt van de procedure van
   “voorafgaande geïnformeerde toestemming”. Van alle uitvoer van onder het Verdrag vallende
   afvalstoffen wordt vooraf kennisgeving gedaan aan de bevoegde autoriteiten van de landen
   van invoer en doorvoer. De kennisgevingen worden schriftelijk gedaan en bevatten de in
   bijlage V A bij het Verdrag genoemde verklaringen en gegevens. De uitvoer van afvalstoffen
   mag alleen plaatsvinden indien alle betrokken landen daarvoor schriftelijk toestemming
   hebben gegeven (artikel 6 van het Verdrag).
   Het controlesysteem van het Verdrag is van toepassing op de gevaarlijke afvalstoffen in de
   zin van artikel 1 van het Verdrag die in bijlage VIII bij het Verdrag zijn opgenomen en op
   afvalstoffen die in bijlage II bij het Verdrag zijn opgenomen, waarbij het gaat om
   huishoudelijk afval, de residuen die afkomstig zijn van de verbranding van huishoudelijk
   afval, en bepaald afval van kunststof. Het Verdrag bevat ook een in bijlage IX opgenomen
   lijst van afvalstoffen die buiten zijn werkingssfeer en controlesysteem vallen, tenzij zij een tot
   een categorie van bijlage I behorende stof in zulke mate bevatten dat zij een in bijlage III
   opgenomen gevaarlijke eigenschap vertonen.
   2.2.       De Conferentie van de partijen
   De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is het belangrijkste
   besluitvormingsorgaan van het Verdrag. Zij is bevoegd om de bijlagen bij het Verdrag te
   wijzigen en komt iedere twee jaar bijeen.
   De 15e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel (CoP15)
   vindt in twee delen plaats: het eerste deel vond van 26 tot en met 30 juli 2021 online plaats en
   de vergadering zal in vivo worden hervat in Genève van 6 tot en met 17 juni 2022.
   2.3.       De voorgestelde wijziging van het Verdrag
   1
            Besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 betreffende de sluiting namens de Gemeenschap
            van het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke
            afvalstoffen en de verwijdering ervan (Verdrag van Bazel) (PB L 39 van 16.2.1993, blz. 1).
NL                                                        1                                                 NL
 ---pagebreak---    De Russische Federatie heeft ter behandeling tijdens de 15e vergadering van de Conferentie
   van de partijen een voorstel ingediend tot wijziging van artikel 6, lid 2, eerste zin, van het
   Verdrag (“de beoogde handeling”)2.
   Artikel 6, lid 2, eerste zin, van het Verdrag luidt als volgt (in de Engelse taalversie): “The
   State of import shall respond to the notifier in writing, consenting to the movement with or
   without conditions, denying permission for the movement, or requesting additional
   information” (Nederlandse vertaling: “De Staat van invoer stuurt de mededeler een schriftelijk
   antwoord, waarin hij, al dan niet op bepaalde voorwaarden, met de overbrenging instemt, of
   toestemming voor de overbrenging weigert, dan wel om aanvullende gegevens verzoekt.”)
   Deze beoogde handeling betreft een voorstel om deze zin te wijzigen door toevoeging van een
   termijn van dertig dagen waarbinnen een land van invoer de kennisgever moet antwoorden
   (teneinde met de geplande overbrenging in te stemmen, of zijn toestemming voor deze
   overbrenging te weigeren, of om aanvullende gegevens te verzoeken). Daarnaast wordt
   voorgesteld de komma tussen “conditions” en “denying” te schrappen en door “or” te
   vervangen; deze wijziging zou geen gevolgen hebben voor de hierboven aangehaalde
   Nederlandse vertaling.
   Het verdrag is in de Unie ten uitvoer gelegd bij Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het
   Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van
   afvalstoffen3 (hierna “de verordening overbrenging afvalstoffen” genoemd). Eventuele
   wijzigingen van het Verdrag zouden in de EU van kracht worden nadat zij door middel van
   wijzigingen van die verordening ten uitvoer zijn gelegd.
   De huidige op de Unie en haar lidstaten van toepassing zijnde regels voorzien reeds in een
   termijn van dertig dagen waarbinnen het invoerende land de kennisgever moet antwoorden
   (zie artikel 8 van de verordening overbrenging afval). Dit geldt ook voor andere OESO-
   landen, zoals bepaald in het OESO-besluit4.
   Voor de Unie zou het enige praktische gevolg van de met het voorstel van de Russische
   Federatie verbonden wijzigingen betrekking hebben op de procedure voor de uitvoer naar
   niet-OESO-landen van afvalstoffen waarvan kennisgeving is gedaan. Aangezien de uitvoer
   van de op de lijsten van bijlage VIII en bijlage II opgenomen afvalstoffen naar niet-OESO-
   landen op grond van de verordening overbrenging afvalstoffen verboden is, zou de door het
   Russische voorstel ingevoerde wijziging alleen betrekking hebben op “niet op de lijsten
   opgenomen afvalstoffen” (dat wil zeggen dat overeenkomstig het Russische voorstel niet-
   OESO-landen die niet op de lijsten opgenomen afvalstoffen uit de EU invoeren, de
   kennisgever binnen dertig dagen zouden moeten antwoorden), waarop krachtens artikel 3,
   lid 1, punt b), iii) en iv), van de verordening overbrenging afvalstoffen de procedure van
   “voorafgaande geïnformeerde toestemming” van toepassing is. De door de Russische
   Federatie voorgestelde wijziging zou betekenen dat het invoerende land in deze gevallen
   binnen dertig dagen moet reageren op de kennisgever van een overbrenging uit de Unie die
   voor een niet-OESO-land bestemd is.
   De procedure tot wijziging van het Verdrag is geregeld in artikel 17 van het Verdrag. Al zulke
   wijzigingen moeten op een vergadering van de Conferentie van de partijen worden
   2
           Het voorstel is beschikbaar op de website van het Verdrag van Bazel, zie
           http://www.basel.int/TheConvention/Communications/tabid/1596/Default.aspx
   3
           PB L 190 van 12.7.2006, blz. 1.
   4
           Besluit betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen bestemd voor
           handelingen ter nuttige toepassing, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-
           0266
NL                                                        2                                                       NL
 ---pagebreak---    aangenomen. Een wijziging wordt bindend voor de partijen die hun akten van bekrachtiging,
   goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding neerleggen overeenkomstig artikel 17, lid 5,
   van het Verdrag, dat bepaalt: “Akten van bekrachtiging, goedkeuring, formele bevestiging of
   aanvaarding van wijzigingen worden neergelegd bij de Depositaris. Wijzigingen aangenomen
   in overeenstemming met het derde of vierde lid van dit artikel treden tussen de Partijen die
   deze aanvaard hebben in werking op de negentigste dag na ontvangst door de Depositaris
   van de akten van bekrachtiging, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding van ten
   minste drie vierde van de Partijen die de wijzigingen hebben aanvaard of door tenminste twee
   derde van de Partijen bij het desbetreffende protocol die de wijzigingen van dat protocol
   hebben aanvaard, tenzij in dat protocol anders is bepaald. De wijzigingen treden voor iedere
   andere Partij in werking op de negentigste dag nadat die Partij haar akte van bekrachtiging,
   goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding van de wijzigingen nederlegt.” De
   ratificatie, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding door driekwart van de partijen bij
   het Verdrag (dus door 141 partijen) is derhalve vereist om een wijziging van het Verdrag in
   werking te laten treden.
   Tot dusver is het dispositief van het Verdrag eenmaal gewijzigd door de toevoeging van een
   artikel 4 bis en de daaropvolgende toevoeging van een bijlage VII (“het amendement
   betreffende het uitvoerverbod”) aan het Verdrag. De Conferentie van de partijen heeft op haar
   derde vergadering in 1995 overeenstemming bereikt over deze wijziging, die in 2019 in
   werking is getreden voor de partijen die haar hebben geratificeerd.
   3.        NAMENS DE UNIE IN TE NEMEN STANDPUNT
   1)        De Unie moet de door de Russische Federatie voorgestelde wijziging van artikel 6,
             lid 2, van het Verdrag niet steunen.
   2)        Het eerste deel van de wijziging (een termijn van dertig dagen waarbinnen het
             invoerende land de kennisgever moet antwoorden) zou geen noemenswaardige
             veranderingen inhouden voor de Unie en haar lidstaten, aangezien de in de
             voorgestelde wijziging vervatte termijn van dertig dagen waarbinnen invoerende
             landen de kennisgever moeten antwoorden op grond van het Unierecht reeds van
             toepassing is op het merendeel van de overbrengingen waarvan de EU en haar
             lidstaten kennis hebben gegeven (met uitzondering van de uitvoer van niet op de
             lijsten opgenomen afvalstoffen naar niet-OESO-landen). Ook wat betreft de
             verplichtingen voor de EU, respectievelijk haar lidstaten, ten aanzien van de
             afhandeling van ontvangen kennisgevingen zou er niets veranderen, aangezien de
             termijn van dertig dagen waarbinnen moet worden geantwoord reeds van toepassing
             is op grond van het Unierecht.
   3)        Het tweede deel van de wijziging (waarbij in de Engelse taalversie een komma wordt
             vervangen door “or”) lijkt niet nodig en zou tot rechtsonzekerheid leiden. De huidige
             formulering maakt voldoende duidelijk dat het invoerende land in zijn antwoord aan
             de kennisgever op drie verschillende manieren kan reageren (door in te stemmen met
             de overbrenging, of door toestemming voor de overbrenging te weigeren, dan wel
             door om aanvullende gegevens te verzoeken). Het is daarom niet nodig deze zin te
             wijzigen.
   4)        De procedure voor wijziging van het Verdrag is zeer omslachtig en tijdrovend, met
             name omdat deze voorschrijft dat elke partij een intern ratificatieproces moet
             doorlopen en er een drempel geldt van ratificatie door driekwart van alle partijen
             alvorens de wijziging in werking kan treden. Deze wijziging zou uiteindelijk ook een
NL                                                 3                                               NL
 ---pagebreak---             beperkte impact kunnen hebben, aangezien wijzigingen alleen bindend zijn voor
            degenen die ze hebben geratificeerd. De voorgestelde wijziging draagt derhalve niet
            bij tot het op efficiënte wijze vergroten van de doeltreffendheid van het Verdrag,
            aangezien zij ertoe zou leiden dat in het kader van het Verdrag voor de partijen
            daarbij een langdurig en omslachtig proces in gang wordt gezet.
   5)       De Unie zou, ook al steunt zij de voorgestelde wijzigingen niet, wel moeten
            benadrukken dat de partijen een betere werking van de kennisgevingsprocedure in
            het kader van het Verdrag van Bazel moeten nastreven. Daarbij zou kunnen worden
            gedacht aan het vaststellen van verdere termijnen voor het antwoorden op
            kennisgevers, met name voor doorvoerlanden, alsmede het aanmoedigen van het
            gebruik van elektronische systemen voor gegevensuitwisseling of het opnemen in het
            Verdrag van Bazel van het begrip “vooraf goedgekeurde faciliteiten”, zoals dat wordt
            toegepast in het OESO-besluit betreffende grensoverschrijdende overbrenging van
            afvalstoffen. In het kader van het Verdrag loopt al een aantal procedures met
            betrekking tot deze kwesties, die weliswaar nuttig zijn, maar tot dusver slechts
            beperkte resultaten hebben opgeleverd. De Unie moet het belang van deze kwesties
            onderstrepen en nagaan of deze kunnen worden aangepakt in het kader van bestaande
            of nieuwe initiatieven die geen wijziging van het Verdrag zouden inhouden. De Unie
            moet laten zien dat zij openstaat voor dergelijke mogelijke initiatieven.
   6)       Ten slotte zij er op gewezen dat de aanneming van de voorgestelde wijziging
            weliswaar geen duidelijke toegevoegde waarde zou inhouden, maar de belangen van
            de Unie evenmin zou schaden.
   4.       RECHTSGRONDSLAG
   4.1.     Procedurele rechtsgrondslag
   4.1.1.   Beginselen
   Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
   voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie
   worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit
   lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot
   aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
   Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen
   hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke
   bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend
   zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de
   wetgever van de Unie vaststelt”5.
   4.1.2.   Toepassing op het onderhavige geval
   De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is een lichaam dat is opgericht
   krachtens een overeenkomst, te weten het Verdrag.
   De door de Conferentie van de partijen vast te stellen handeling is een handeling met
   rechtsgevolgen. De beoogde handeling zal overeenkomstig artikel 18 van het Verdrag
   volkenrechtelijk bindend zijn. Zij kan beslissende invloed hebben op de inhoud van de EU-
   5
           Arrest van het Hof van Justitie van 7 oktober 2014, Duitsland/Raad, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258,
           punten 61 tot en met 64.
NL                                                       4                                                    NL
 ---pagebreak---    regelgeving, te weten Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de
   Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen. Bij die verordening
   wordt het Verdrag van Bazel ten uitvoer gelegd, onder meer in de vorm van procedures voor
   uitvoer uit en invoer in de Unie en voor overbrengingen tussen lidstaten.
   De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van
   de overeenkomst.
   De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9,
   VWEU.
   4.2.     Materiële rechtsgrondslag
   4.2.1.   Beginselen
   De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te
   stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de
   beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen.
   Wanneer de voorgenomen handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee
   componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent,
   terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het
   overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële
   rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of
   de hoofdcomponent, dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
   4.2.2.   Toepassing op het onderhavige geval
   De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking
   op de bescherming van het milieu.
   De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1,
   VWEU.
   4.3.     Conclusie
   De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in combinatie
   met artikel 218, lid 9, VWEU.
NL                                                5                                              NL
 ---pagebreak---                                                            2022/0046 (NLE)
                                             Voorstel voor een
                                          BESLUIT VAN DE RAAD
         betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens de 15e
       Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de
      grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering
       ervan met betrekking tot bepaalde wijzigingen van artikel 6, lid 2, van dat verdrag
   DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
   Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 192,
   lid 1, in combinatie met artikel 218, lid 9,
   Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
   Overwegende hetgeen volgt:
   (1)      Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende
            overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (“het Verdrag”) is
            in 1992 in werking getreden en is door de Unie goedgekeurd bij Besluit 93/98/EEG
            van de Raad betreffende de sluiting namens de Gemeenschap van het Verdrag inzake
            de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen
            en de verwijdering ervan (Verdrag van Bazel)6.
   (2)      Overeenkomstig artikel 15, lid 5, punt b), van het Verdrag overweegt de Conferentie
            van de partijen wijzigingen op het Verdrag en neemt zij deze aan, naar gelang de
            situatie vereist.
   (3)      De Conferentie van de partijen zal tijdens haar 15e vergadering in juni 2022 de
            aanneming van door de Russische Federatie ingediende wijzigingen van artikel 6,
            lid 2, van het Verdrag overwegen. Dat voorstel beoogt een termijn van dertig dagen
            vast te stellen waarbinnen een invoerend land de kennisgever van een overbrenging
            van afvalstoffen moet antwoorden, en een andere wijziging op te nemen die wordt
            aangemerkt als zijnde van redactionele aard.
   (4)      Het is noodzakelijk het namens de Unie op de Conferentie van de partijen in te nemen
            standpunt over dit voorstel te bepalen, aangezien het een wijziging van de tekst van het
            Verdrag betreft die derhalve rechtsgevolgen heeft. Indien zij door de Conferentie van
            de partijen wordt aangenomen, zou deze handeling voor de Unie bindend zijn en
            invloed hebben op de inhoud van het Unierecht, meer specifiek op Verordening (EG)
            nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de
            overbrenging van afvalstoffen7.
   (5)      De Unie moet de bovengenoemde wijzigingen van het Verdrag niet steunen, omdat
            voor de in werkingtreding daarvan een lange en omslachtige procedure vereist zou zijn
            en het onevenredig lijkt om een dergelijke procedure in te leiden voor een wijziging
   6
            PB L 39 van 16.2.1993, blz. 1.
   7
            PB L 190 van 12.7.2006, blz. 1.
NL                                                   6                                               NL
 ---pagebreak---         waarvan de doelstellingen op andere wijze zouden kunnen worden verwezenlijkt. De
        Unie moet veeleer openstaan voor initiatieven ter verbetering van de werking van de
        procedure van “voorafgaande geïnformeerde toestemming”, op voorwaarde dat zij een
        breder toepassingsgebied hebben dan het bij CoP15 ingediende voorstel, in
        overeenstemming zijn met brede beleidsmaatregelen en doelstellingen van de Unie en
        geen wijziging van het Verdrag vereisen. Er zij op gewezen dat de aanneming van de
        voorgestelde wijziging weliswaar geen duidelijke toegevoegde waarde zou inhouden,
        maar de belangen van de Unie evenmin zou schaden,
   HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
                                            Artikel 1
   1.    Het namens de Unie op de 15e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het
         Verdrag van Bazel in te nemen standpunt is dat zij de door de Russische Federatie
         ingediende wijzigingen van artikel 6, lid 2, van het Verdrag niet zal steunen.
   2.    Indien er op de 15e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag
         van Bazel andere voorstellen ter verbetering van de procedure van “voorafgaande
         geïnformeerde toestemming” worden ingediend, steunt de Unie die, mits:
         a)    zij bedoeld zijn om de werking van die procedure te verbeteren zonder een
               wijziging van het Verdrag nodig te maken, door de vertragingen en problemen
               aan te pakken waarmee staten van uitvoer, doorvoer of invoer worden
               geconfronteerd bij de afhandeling van kennisgevingen, en om de digitalisering
               van de procedure van “voorafgaande geïnformeerde toestemming” te
               ondersteunen,      zodat     afvalstoffen    zonder     onnodige       vertraging
               grensoverschrijdend kunnen worden overgebracht, als de overbrengingen in
               kwestie aan de bepalingen van het Verdrag voldoen;
         b)    zij bijdragen tot het milieuhygiënisch verantwoorde beheer van afvalstoffen en
               tot de overgang naar een mondiale circulaire economie; en
         c)    zij de correcte uitvoering van de controlemechanismen waarin het Verdrag
               voorziet, ondersteunen en bijdragen tot juridische duidelijkheid in dat opzicht.
NL                                              7                                                NL
 ---pagebreak---                                             Artikel 2
   De vertegenwoordigers van de Unie kunnen in het licht van ontwikkelingen tijdens de 15e
   vergadering van de Conferentie van de partijen het in artikel 1 bedoelde standpunt in overleg
   met de lidstaten nader uitwerken en goedkeuren, tijdens coördinatievergaderingen ter plaatse
   zonder een nader besluit van de Raad.
                                            Artikel 3
   Dit besluit is gericht tot de Commissie.
   Gedaan te Brussel,
                                             Voor de Raad
                                             De voorzitter
NL                                              8                                                NL