CELEX: 62020CC0161
Language: es
Date: 2021-11-25 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. M. Szpunar, presentadas el 25 de noviembre de 2021.#Comisión Europea contra Consejo de la Unión Europea.#Recurso de anulación — Decisión del Consejo recogida en el acto del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) de 5 de febrero de 2020 por el que se aprobó una contribución a la Organización Marítima Internacional (OMI) en relación con la introducción de directrices referidas al ciclo de vida para la estimación de las emisiones de gases de efecto invernadero “del pozo al tanque” de combustibles alternativos sostenibles — Artículo 17 TUE, apartado 1 — Representación exterior de la Unión Europea — Transmisión de dicha contribución a la OMI por el Estado miembro que ocupaba la Presidencia del Consejo y en nombre de los Estados miembros y la Comisión.#Asunto C-161/20.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 25 de noviembre de 2021(1)

Asunto C‑161/20

Comisión Europea

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Decisión del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) — Decisión por la que se aprueba la contribución a la Organización Marítima Internacional por lo que respecta a la introducción de directrices relativas al ciclo de vida para la estimación de las emisiones de gases de efecto invernadero “desde el pozo hasta el depósito” de combustibles alternativos sostenibles, para su transmisión por la Presidencia del Consejo a la Organización Marítima Internacional en nombre de los Estados miembros y de la Comisión — Competencia exclusiva, compartida o complementaria de la Unión Europea — Prerrogativas institucionales de la Comisión con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1»

I.      Introducción

1.        El presente asunto versa sobre dos cuestiones distintas. La primera atañe a los principios relativos a la representación exterior de la Unión en una organización internacional de la cual no es miembro ni observadora, así como a sus modalidades. La segunda se refiere a la naturaleza, exclusiva o compartida, de la competencia externa de la Unión en lo que respecta a las negociaciones sobre un futuro instrumento relativo a un ámbito cubierto, en alguna medida, por el Derecho de la Unión.

2.        La primera cuestión se centra en si el artículo 17 TUE, apartado 1, en la medida en que otorga a la Comisión la prerrogativa de representar a la Unión en las relaciones exteriores, es aplicable a aquellas situaciones en las que la Unión solo puede ejercer su competencia externa por medio de los Estados miembros.

3.        La segunda cuestión puede resumirse esencialmente en si es probable que un futuro instrumento de una organización internacional, cuya naturaleza, contenido y alcance aún deben determinarse, afecte a normas comunes de la Unión o altere su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2, in fine.

4.        Las respuestas a estas cuestiones determinan la legalidad de la decisión de presentar a un comité de la Organización Marítima Internacional (OMI), en nombre de los Estados miembros y de la Comisión Europea (y no de la Unión Europea), una propuesta por lo que se refiere al ámbito del transporte marítimo y de la protección del medio ambiente.
II.    Marco jurídico

A.      Derecho internacional

5.        La OMI fue creada por el Convenio relativo a la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (2) adoptado por la Conferencia Marítima de las Naciones Unidas celebrada en Ginebra el 6 de marzo de 1948, que entró en vigor en 1958 (en lo sucesivo, «Convenio de la OMI»).

6.        A tenor del artículo 1, letra a), del Convenio de la OMI, uno de los objetivos de la organización es «alentar y facilitar la adopción general de normas tan elevadas como resulte factible en cuestiones relacionadas con […] la prevención y contención de la contaminación del mar ocasionada por los buques […]».

7.        El artículo 2 del Convenio de la OMI establece que, a fin de lograr sus objetivos, la OMI, entre otras cosas:
«a)      […] examinará […] y formulará las recomendaciones […];
b)      propiciará la preparación de proyectos de convenios, acuerdos u otros instrumentos apropiados y los recomendará a los gobiernos y a las organizaciones intergubernamentales […]».

8.        El Convenio de la OMI no contiene ninguna cláusula que prevea la adhesión de organizaciones regionales de integración (económica). Con arreglo a su artículo 4, únicamente los Estados podrán ser miembros de la OMI. Por consiguiente, a diferencia de todos los Estados miembros de la Unión, que son miembros de la OMI, la propia Unión no puede adherirse al Convenio de la OMI y constituirse en miembro.

9.        No obstante, el Convenio de la OMI establece en su artículo 25, letra a), lo siguiente:
«El Consejo podrá concertar acuerdos o arreglos referentes a las relaciones de la Organización con otras organizaciones […]. Dichos acuerdos o arreglos estarán sujetos a la aprobación de la Asamblea.»

10.      A tenor del artículo 66 del Convenio de la OMI:
«En las cuestiones que sean de su competencia la [OMI] podrá colaborar con otras organizaciones intergubernamentales que no sean organismos especializados de las Naciones Unidas, pero cuyos intereses y actividades guarden relación con los objetivos de la [OMI].»

11.      En este contexto, el 28 de junio de 1974, la Comisión Europea celebró un acuerdo de cooperación con la OMI (3) (en lo sucesivo, «Acuerdo de cooperación de 1974»), con arreglo al artículo 229 del Tratado CEE, que engloba el derecho de la Comisión a participar como observadora en la labor de la OMI y de sus comités. La Comisión no tiene derecho de voto en la OMI.

12.      La OMI se compone, principalmente, de una Asamblea, un Consejo, cinco comités y una Secretaría. (4) Uno de estos comités es el Comité de Protección del Medio Marino (MEPC), que está integrado por todos los miembros de la OMI. (5) De conformidad con el artículo 38 del Convenio de la OMI, el MEPC «examinará toda cuestión que sea competencia de la [OMI] en relación con la prevención y contención de la contaminación del mar ocasionada por los buques […]».

13.      La regla 5 del Reglamento interior del MEPC establece lo siguiente:
«[…]
3      El Secretario General invitará a las siguientes organizaciones a estar representadas por observadores en los períodos de sesiones del Comité cuyo orden del día incluya cuestiones que les afecten directamente:
.1      otras organizaciones intergubernamentales con las que se haya celebrado un acuerdo o un arreglo especial; y
.2      organizaciones internacionales no gubernamentales con las que la Organización haya establecido relaciones de conformidad con el reglamento que rige las consultas con tales organizaciones.
4      A instancia del Presidente y con la conformidad del Comité correspondiente, los observadores podrán participar sin derecho a voto en las cuestiones que les afecten directamente.»

14.      Uno de los convenios más importantes de la OMI es el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, firmado en Londres el 2 de noviembre de 1973, según su texto completado por el Protocolo de 17 de febrero de 1978 (en lo sucesivo, «Convenio MARPOL 73/78»), que establece reglas para luchar contra la contaminación del medio marino. Todos los Estados miembros, pero no la Unión Europea como tal, son parte en este Convenio. El Protocolo de 1997 por el que se introdujeron enmiendas al Convenio MARPOL 73/78, firmado en Londres el 26 de septiembre de 1997 (en lo sucesivo, «Protocolo de 1997»), añadió el anexo VI, titulado «Reglas para prevenir la contaminación atmosférica ocasionada por los buques».

15.      En virtud del Convenio MARPOL 73/78, en su versión modificada por el Protocolo de 1997 (en lo sucesivo, «Convenio MARPOL 73/78/97»), la OMI adoptó varias medidas encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) procedentes del transporte marítimo internacional. El MEPC creó el Grupo de Trabajo Interperíodos sobre la Reducción de las Emisiones de GEI Procedentes de los Buques (ISWG‑GHG), que presenta informes al MEPC durante sus períodos de sesiones.
B.      Derecho de la Unión

16.      El artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, dispone:
«Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, [la Comisión] asumirá la representación exterior de la Unión.»

17.      A tenor del artículo 3 TFUE, apartado 2:
«La Unión dispondrá […] de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración […] sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.»

18.      El Reglamento (UE) 2015/757 (6) (en lo sucesivo, «Reglamento SNV») entró en vigor el 1 de julio de 2015.

19.      El artículo 1 del Reglamento SNV, titulado «Objeto», dispone que:
«El presente Reglamento establece las normas para un seguimiento, notificación y verificación precisos de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) y de otra información pertinente de buques que arriben, zarpen o se encuentren en puertos bajo jurisdicción de un Estado miembro, para promover la reducción de las emisiones de CO2 del transporte marítimo de una forma rentable.»

20.      El artículo 4, apartados 1 a 3, de este Reglamento establece lo siguiente:
«1.      Con arreglo a los artículos 8 a 12, las empresas realizarán, respecto de cada uno de sus buques, el seguimiento y la notificación de los parámetros pertinentes durante un período de notificación. Realizarán dicho seguimiento y notificación en el interior de todos los puertos bajo jurisdicción de un Estado miembro y respecto de cualquier viaje con destino u origen en un puerto bajo jurisdicción de un Estado miembro.
2.      El seguimiento y la notificación serán exhaustivos y abarcarán las emisiones de CO2 resultantes de la combustión de combustibles tanto en el tiempo en que los buques están en el mar como cuando están atracados. Las empresas aplicarán las medidas adecuadas para evitar lagunas de información durante el período de notificación.
3.      El seguimiento y la notificación serán coherentes y comparables a lo largo del tiempo. Para ello, las empresas utilizarán las mismas metodologías de seguimiento y las mismas series de datos sin perjuicio de las modificaciones que sean evaluadas por el verificador.»

21.      El artículo 5 de este Reglamento, titulado «Métodos de seguimiento de las emisiones de CO2 y de otra información pertinente», establece en su apartado 1:
«A efectos del artículo 4, apartados 1, 2 y 3, las empresas determinarán, respecto de cada uno de sus buques, las emisiones de CO2 siguiendo cualquiera de los métodos descritos en el anexo I […]».

22.      El anexo I, parte A, del Reglamento establece la siguiente fórmula para calcular las emisiones de CO2: «consumo de combustible × factor de emisión», y contiene una tabla con una lista de los valores por defecto para los factores de emisión de siete combustibles no alternativos. A continuación de la tabla, se dispone que se aplicarán factores de emisión adecuados a los biocombustibles, a los combustibles no fósiles alternativos y a otros combustibles para los que no se especifica ningún valor por defecto.

23.      El artículo 1 de la Directiva 2014/94/UE, (7) titulado «Objeto», dispone lo siguiente:
«La presente Directiva establece un marco común de medidas para la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos en la Unión a fin de minimizar la dependencia de los transportes respecto del petróleo y mitigar el impacto medioambiental del transporte. La presente Directiva establece requisitos mínimos para la creación de una infraestructura para los combustibles alternativos, incluyendo puntos de recarga para vehículos eléctricos y puntos de repostaje de gas natural (GNL y GNC) y de hidrógeno, que se habrán de aplicar mediante los marcos de acción nacionales de los Estados miembros, así como mediante las especificaciones técnicas comunes sobre dichos puntos de recarga y de repostaje, y los requisitos de información a los usuarios.»

24.      El artículo 1 de la Directiva (UE) 2018/2001, (8) titulado «Objeto», dispone lo siguiente:
«La presente Directiva establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables. Fija un objetivo vinculante para la Unión en relación con la cuota general de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la Unión en 2030. Establece también normas sobre las ayudas financieras a la electricidad procedente de fuentes renovables, el autoconsumo de dicha electricidad, y el uso de energías renovables en los sectores de calefacción y refrigeración y del transporte, la cooperación regional entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países, las garantías de origen, los procedimientos administrativos y la información y la formación. Define criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de [GEI] para los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa.»

25.      El artículo 29 de la Directiva 2018/2001 establece normas detalladas sobre los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de GEI para los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa.
III. Antecedentes del litigio

26.      El 13 de abril de 2018, el MEPC adoptó la «Estrategia inicial de la OMI sobre la reducción de las emisiones de GEI procedentes de los buques» (en lo sucesivo, «Estrategia inicial»). (9) En la lista de las posibles medidas a corto plazo sobre cuestiones relacionadas con la reducción de las emisiones de GEI procedentes de los buques, la Estrategia inicial incluye la elaboración de directrices sólidas relativas a la intensidad del carbono/GEI, que cubran todo el ciclo de vida, para todos los tipos de combustibles, a fin de preparar un programa de implantación con miras a la adopción eficaz de los combustibles alternativos con contenido de carbono bajo o nulo. (10)

27.      El ciclo de vida se refiere a la evaluación de las emisiones de GEI desde la producción del combustible hasta el uso en el buque, es decir, desde el proceso de extracción hasta la combustión; desde la producción primaria hasta el transporte del combustible en el tanque del barco (conocidas como emisiones en etapas previas o «del pozo al tanque») y desde el tanque de combustible del buque hasta el escape (conocidas como emisiones «del tanque a la hélice», «del tanque al mar» o emisiones descendentes). (11)

28.      En 2019, durante su 74.º período de sesiones, el MEPC aprobó el mandato de la 6.ª reunión del ISWG-GHG (en lo sucesivo, «ISWG‑GHG 6»). Se dio instrucciones al ISWG-GHG 6 para que continuara examinando propuestas concretas para alentar la adopción de combustibles alternativos con contenido de carbono bajo o nulo, incluida la elaboración de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI/intensidad de carbono para todos los tipos pertinentes de combustibles y los planes de incentivos, según proceda.

29.      A este respecto, tras los debates mantenidos durante la reunión de noviembre de 2019, el ISWG-GHG 6 apoyó el establecimiento de una línea de trabajo dedicada a la elaboración de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI/intensidad de carbono para todos los tipos de combustibles pertinentes. Convino en que en el marco del transporte marítimo internacional debería darse prioridad a la elaboración de factores para las emisiones «del tanque a la hélice» para los combustibles alternativos, y que esta labor debería abarcar las cuestiones relativas a la terminología y la contabilización. No obstante, observó que era importante tener conocimiento de las emisiones en etapas previas («del pozo al tanque»), ya que «estas eran pertinentes en la evaluación de la sostenibilidad de los combustibles alternativos». Por último, «invitó a los Estados miembros y las organizaciones internacionales interesados a que cooperaran y presentaran propuestas de proyectos de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI/intensidad de carbono para todos los tipos de combustibles pertinentes». (12)

30.      En respuesta a esta última invitación, la Comisión preparó un proyecto de contribución (en lo sucesivo, «proyecto de contribución») a la 7.ª reunión del ISWG-GHG, cuyo título tenía el siguiente tenor «[…] presentado por la Comisión Europea en nombre de la Unión Europea». Este proyecto de contribución sugería la introducción de directrices sobre el ciclo de vida para la estimación de las emisiones de GEI «del pozo al tanque». Proponía que las directrices siguieran basándose en las emisiones «del tanque a la hélice» como principal parámetro, pero que debía definirse una metodología que ajustara ese parámetro para reflejar las emisiones desde el proceso de extracción hasta la combustión. Esta metodología podía basarse en la utilización de los valores de ajuste aplicados a los valores por defecto existentes para las emisiones «del tanque a la hélice».

31.      El proyecto de contribución se presentó al Consejo como anexo al documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2019) 456 (en lo sucesivo, «SWD»), (13) con la finalidad de establecer la posición de la Unión, según se desprende del propio documento. Sin embargo, no era la posición formal a la que se refiere el artículo 218 TFUE, apartado 9. (14) La Comisión afirmó que el acto que el MEPC finalmente habría de adoptar surtiría efectos jurídicos y podría influir de manera determinante en el contenido de la legislación pertinente de la Unión, a saber, el Reglamento SNV, la Directiva 2018/2001 y la Directiva 2014/94. (15) Por esta razón, el proyecto de contribución estaba comprendido en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión. También sostuvo que la presentación de propuestas o de documentos informativos a la OMI sobre cuestiones comprendidas en el ámbito de la competencia externa exclusiva de la Unión constituía un acto de representación exterior que, por lo tanto, correspondía asumir a la Comisión o la Delegación de la Unión de conformidad con el artículo 17 TUE, apartado 1, y el artículo 221 TFUE. (16)

32.      El proyecto de contribución fue examinado por el Grupo «Transporte Marítimo» del Consejo, que rechazó la propuesta inicial relativa a la utilización de valores de ajuste y propuso, en su lugar, la utilización de valores específicos «del pozo al tanque». Estos valores «del pozo al tanque», combinados con los valores por defecto existentes para las emisiones «del tanque a la hélice», reflejarían el comportamiento de los combustibles durante su consumo. Por otro lado, el Grupo «Transporte Marítimo» no compartía las apreciaciones de la Comisión sobre la naturaleza de la competencia de la Unión en el ámbito al que se refería la contribución, ya que consideraba que dicha contribución únicamente sería competencia exclusiva de la Unión en la medida en que su objeto estuviera contemplado en los actos jurídicos mencionados en el SWD. Habida cuenta de que las cuestiones a las que se refería la contribución no estaban ampliamente contempladas en estos actos, se entendía que los Estados miembros presentaban la contribución en virtud de una competencia compartida y que no debía interpretarse en el sentido de que se estuviera ejerciendo una competencia compartida de la Unión. Como consecuencia, los Estados miembros consideraron que la contribución debía presentarse en nombre de los Estados miembros y la Comisión.

33.      Por lo tanto, se modificó el proyecto de contribución de la Comisión para reflejar las anteriores conclusiones. En primer lugar, las partes relativas a la utilización de los valores de ajuste se sustituyeron por las propuestas relativas a la utilización de valores «del pozo al tanque». En segundo lugar, se modificó el título de la contribución en los siguientes términos: «[…] presentado por Austria, [otros Estados miembros de la Unión en orden alfabético] y la Comisión Europea» (sin mención de la Unión Europea). Se instó al Comité de Representantes Permanentes (Coreper) a que aprobara el texto del proyecto de contribución en su versión modificada (en lo sucesivo, «contribución controvertida») para que la Presidencia del Consejo lo transmitiera a la OMI. (17)

34.      El 5 de febrero de 2020, el Coreper aprobó la contribución controvertida a la OMI con el fin de que la Presidencia del Consejo la transmitiera a dicha organización (en lo sucesivo, «decisión impugnada»). De conformidad con la práctica del Consejo en asuntos de la OMI, no se adoptó una decisión formal.

35.      En una declaración que consta en el acta de la reunión de 5 de febrero de 2020, la Comisión expresó su discrepancia con la decisión impugnada. Sostuvo, en esencia, que la Unión tenía competencia exclusiva con respecto a la contribución controvertida y que, por consiguiente, solo la Unión podía presentarla. La contribución era un acto de representación exterior que, por lo tanto, correspondía asumir a la Comisión en nombre de la Unión. Según la Comisión, los argumentos procesales esgrimidos en contra de que presentara contribuciones a la OMI en nombre de la Unión no resultaban convincentes. No existía ningún indicio que hiciera suponer que la OMI, como organismo especializado de las Naciones Unidas, rechazaría la contribución.

36.      El 7 de febrero de 2020, la República de Croacia, que ocupaba la Presidencia del Consejo en el momento en que se produjeron los hechos, transmitió la contribución controvertida por correo electrónico al ISWG-GHG. El texto principal del correo electrónico tenía el siguiente tenor: «Croacia, que ocupa actualmente la Presidencia de la Unión Europea, se complace en transmitirles la contribución adjunta en nombre de los coautores (Austria, otros Estados miembros de la Unión y la Comisión Europea) […]».
IV.    Pretensiones de las partes

37.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la decisión del Consejo, contenida en el acto del Coreper de 5 de febrero de 2020, por la que se aprueba la contribución a la Organización Marítima Internacional (OMI) por lo que respecta a la introducción de directrices relativas al ciclo de vida para la estimación de las emisiones de gases de efecto invernadero «desde el pozo hasta el depósito» de combustibles alternativos sostenibles, para su transmisión por la Presidencia del Consejo a la OMI en nombre de los Estados miembros y de la Comisión.
–        Mantenga los efectos de la decisión.
–        Condene en costas al Consejo.

38.      Por su parte, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso en su totalidad.
–        Condene en costas a la Comisión.

39.      Se admitió la intervención del Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia en apoyo de las pretensiones del Consejo.

40.      Todas las partes antes mencionadas, a excepción de la República Federal de Alemania y el Reino de Suecia, participaron en la vista celebrada el 7 de septiembre de 2021.
V.      Análisis

41.      En apoyo de su recurso, la Comisión invoca dos motivos. El primer motivo se basa en la violación de la competencia exclusiva de la Unión en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2, en el ámbito al que se refiere la contribución controvertida, cubierto, a juicio de la Comisión, en gran parte por las reglas comunes aplicables a las situaciones internas de la Unión. El segundo motivo se basa en la violación de las prerrogativas institucionales de la Comisión con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, dado que solo esta institución está facultada para actuar en nombre de la Unión y asumir su representación exterior.

42.      Examinaré en primer lugar la admisibilidad del recurso y, a continuación, el fondo.
A.      Sobre la admisibilidad

43.      Ni el Consejo ni los Estados miembros coadyuvantes discuten la admisibilidad del recurso, a excepción de la República Helénica, que sostiene, en esencia, que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la legitimación de la Unión para participar en la labor de la OMI.

44.      Según reiterada jurisprudencia, constituye un acto impugnable, de conformidad con el artículo 263 TFUE, toda decisión adoptada por una institución, un órgano o un organismo de la Unión, independientemente de su naturaleza o su forma, destinado a producir efectos jurídicos. (18)

45.      El Tribunal de Justicia también ha declarado que un acto adoptado por el Coreper debe poder someterse a un control de legalidad cuando esté destinado, en cuanto tal, a producir efectos jurídicos y, en consecuencia, exceda del ámbito de la función de preparación y ejecución. (19)

46.      La decisión impugnada establece la posición de la Unión sobre una cuestión que le compete, como el transporte marítimo y la protección del medio ambiente. Su contribución a la OMI implica la obligación de los Estados miembros y de la Comisión de apoyar esta posición ante el Comité de la OMI, de conformidad con el principio de cooperación leal. Por consiguiente, en este sentido, la decisión impugnada está destinada a producir efectos jurídicos. Como tal, constituye un acto impugnable, de conformidad con el artículo 263 TFUE. Por tanto, concluyo que el recurso de anulación de la decisión impugnada es admisible y que el Tribunal de Justicia es competente, con arreglo al artículo 263 TFUE, para controlar la legalidad de dicha decisión.
B.      Sobre el fondo

47.      La Comisión invoca dos motivos para recurrir la decisión impugnada: el primero versa sobre la naturaleza de la competencia de la Unión en el ámbito al que se refiere la contribución controvertida y el segundo, sobre las reglas aplicables a la representación exterior de la Unión.

48.      Es preciso señalar que la Comisión recurre la decisión impugnada en la medida en que, en primer lugar, designa a los Estados miembros de la Unión y a la Comisión (y no a la Unión) como autores (coautores) de la contribución controvertida y, en segundo lugar, confía a la Presidencia del Consejo (es decir, la República de Croacia) la misión de transmitir a la OMI la contribución controvertida. En cambio, no cuestiona el contenido mismo de la contribución controvertida (excepto su título en la parte que indica los coautores). La Comisión considera que este contenido es relevante para la resolución del litigio en la medida en que su objeto está comprendido en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión.

49.      A este respecto, el Consejo sostiene que, con arreglo a las normas que establecen las condiciones para ser miembro de la OMI y participar en ella, no pueden enviarse contribuciones «en nombre de la Unión», con independencia de si son de su exclusiva competencia. En consonancia con esta afirmación, algunos Estados miembros coadyuvantes cuestionan la operatividad del primer motivo: alegan que los acuerdos de representación exterior de la Unión derivados de las normas de la OMI exigían la adopción de la decisión impugnada.

50.      Estas alegaciones no pueden rechazarse de plano. La naturaleza de la competencia de la Unión, ya sea exclusiva o compartida, podría carecer de relevancia para resolver el litigio si hubiera motivos para considerar que, en cualquier caso, la Unión no habría podido presentar la contribución. Por consiguiente, examinaré en primer lugar el segundo motivo y, a continuación, el primero.
1.      Segundo motivo

51.      Mediante su segundo motivo, la Comisión sostiene que la decisión impugnada viola las prerrogativas institucionales de que dispone en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1.
a)      Alegaciones de las partes

52.      La Comisión argumenta que dispone de la facultad de representación exterior de la Unión en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, en lo que respecta a la contribución controvertida. El Acuerdo de cooperación de 1974, interpretado a la luz de la Resolución 65/276 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, (20) no se oponía a que se presentaran tales contribuciones en nombre de la Unión. Por otra parte, (21) en la Nota Verbal, de 27 de noviembre de 2009, el Consejo y la Comisión informaron a la OMI de que, a partir del 1 de diciembre de 2009, la Unión ejercería todos los derechos y asumiría todas las obligaciones de la Comunidad Europea, incluida su condición en la organización. A fin de cuentas, el ISWG-GHG 6 envió su invitación a todos los «Estados miembros y organizaciones internacionales interesados» y, habida cuenta del objeto del debate, la Unión es una «organización internacional interesada». Por consiguiente, la Comisión propuso que la contribución controvertida fuera transmitida «por la Comisión Europea en nombre de la Unión». Sin embargo, la decisión impugnada determinó que la Presidencia presentaría la contribución en nombre de los «Estados miembros y de la Comisión» y que la contribución no contendría ninguna indicación de que los Estados miembros actuaban en interés de la Unión. En la medida en que debe entenderse que la contribución controvertida se presentó en nombre de la Unión, la decisión impugnada impidió a la Comisión garantizar la representación exterior de la Unión, en infracción de lo dispuesto en el artículo 17 TUE, apartado 1.

53.      Asimismo, la Comisión sostiene que el monopolio de la representación de la Unión concedido por los Tratados a la Comisión implica que la Presidencia de turno del Consejo nunca puede representar legalmente a la Unión ni ejercer sus competencias externas. Habida cuenta de que la decisión del Consejo carece de base jurídica para impedir que la Comisión represente a la Unión en el contexto de la contribución controvertida, la decisión impugnada infringe el artículo 17 TUE, apartado 1.

54.      El Consejo, apoyado por los Estados miembros coadyuvantes, afirma que, de conformidad con las normas de la OMI, la Unión no puede participar en la OMI, puesto que no es miembro ni observadora. Solo la Comisión tiene la condición de observadora en dicha organización, en virtud del Acuerdo de cooperación de 1974. La Resolución 65/276 de la AGNU y la Nota Verbal de 27 de noviembre de 2009 no pueden introducir modificación alguna a este respecto. La Unión no puede ejercer los derechos ni asumir las obligaciones de la Comunidad en la OMI por el mero hecho de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, dado que la propia Comunidad Europea no disfrutaba de derechos ni tenía obligaciones en la OMI. Por consiguiente, si bien la Comisión, en calidad de observadora, puede presentar documentos (por ejemplo, informes y estudios) al MEPC en su propio nombre, no puede presentar documentos a la OMI «en nombre de la Unión», puesto que la Unión no es miembro de la OMI ni tiene la condición de observadora. Por esta razón, la OMI rechazó la contribución que le transmitieron los Países Bajos, en nombre de las Comunidades Europeas, en 2005. A juicio del Consejo, del texto de la invitación no se desprende la posibilidad de presentar la contribución en nombre de la Unión, puesto que no se trata de una organización con la condición de observadora y, por lo tanto, no tiene derecho a participar en el MEPC.

55.      El Consejo afirma, además, que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, cuando la Unión no es miembro de una organización internacional, corresponde a los Estados miembros, actuando conjuntamente, enviar contribuciones a dicha organización en interés de la Unión, incluso en ámbitos de competencia exclusiva de la Unión. Los Estados miembros actúan en su propio nombre. Por otra parte, dado que la Comisión no tiene derecho de voto en la OMI, ni en el MEPC, cuando el MEPC debe adoptar un acto, solo los Estados miembros pueden actuar conjuntamente en interés de la Unión por lo que respecta a cuestiones comprendidas en el ámbito de la competencia de la Unión.

56.      Según el Consejo, apoyado por los Estados miembros coadyuvantes, los Tratados no contienen disposiciones que impidan a los Estados miembros asignar, como consideren oportuno, determinadas funciones relacionadas con su propia representación exterior. Los Estados miembros pueden decidir caso por caso cómo desean organizar su representación exterior. Existe una práctica consolidada según la cual el Estado miembro que ostenta la Presidencia debe ejercer tales funciones.
b)      Apreciación

1)      Observaciones preliminares

57.      Al parecer, se siguen aplicando los conceptos tradicionales centrados en el Estado relativos a las organizaciones internacionales desarrollados después del Tratado de Paz de Westfalia de 1648. (22) De ahí, por ejemplo, la reticencia a que las organizaciones internacionales sean miembros de otras organizaciones internacionales. Es cierto que, según reiterada jurisprudencia, en principio, existiría esa posibilidad, pero, rara vez las organizaciones internacionales son miembros de pleno derecho de otras organizaciones. (23)

58.      Se puede participar de diferentes formas en la labor de una organización internacional. Se distingue principalmente entre la participación de los miembros y la de los no miembros, incluidos los observadores. (24)

59.      Las organizaciones internacionales que deseen ser miembros de otra organización internacional estarán sujetas a las normas que esta última incluya en su tratado constitutivo (25) y, en particular, a que en dicho tratado figure la cláusula denominada «ORIE u ORI». (26)

60.      Por lo general, se considera que resulta más fácil que una organización internacional obtenga la condición de observadora en otra organización internacional que la de miembro. (27) A este respecto, procede subrayar que no existe una condición única de «observador» como tal. El sentido exacto de este término puede diferir dependiendo de la organización, e incluso dentro de una misma organización puede haber distintos tipos de observadores. (28) En principio, los observadores no disfrutan de plenos derechos. Por lo general, los observadores no pueden votar ni distribuir documentos como documentos oficiales sin autorización especial y podrían requerir el apoyo de un miembro de pleno derecho para presentar propuestas. (29) Es posible que su participación se limite a las reuniones oficiales y que su intervención formal tenga lugar solamente después de la de los participantes oficiales. (30)

61.      Si en el tratado constitutivo de una organización internacional no se incluye la «cláusula ORI(E)», la Unión no está legitimada para actuar directamente en su foro como miembro. Si no existe una decisión o un acuerdo especial que lo prevea, la Unión ni siquiera podrá actuar como observadora en dicha organización. En esas situaciones, no podrá ejercer sus competencias de la manera establecida en los Tratados.

62.      Corresponde, en principio, a la organización internacional de que se trate la interpretación de sus normas relativas a los tipos de miembros y de participación, así como a las condiciones para ser miembro. El Tribunal de Justicia no es competente para proporcionar una interpretación vinculante para la organización de que se trate. (31)

63.      Sin embargo, el Derecho internacional debería tener en cuenta la naturaleza de la Unión como organización supranacional, así como sus normas relativas al ejercicio de las competencias externas. En caso contrario, la Unión debe encontrar los medios más apropiados para garantizar el correcto ejercicio de las competencias externas que le otorgan los Tratados.

64.      Las consideraciones anteriores dan lugar a una especie de discrepancia entre, por una parte, las modalidades de acción exterior de la Unión previstas en los Tratados y, por otra parte, las modalidades de acción que pueden llevarse a cabo en un foro internacional. El Tribunal de Justicia es plenamente consciente de esta discrepancia, como se refleja en su jurisprudencia. Según dicha jurisprudencia, en primer lugar, cuando la Unión decide ejercer sus competencias debe hacerlo observando el Derecho internacional. (32) En segundo lugar, cuando las normas aplicables en un foro internacional impidan que la Unión actúe en su nombre, podrá ejercer su competencia externa a través de los Estados miembros actuando conjuntamente en interés de la Unión. (33) En tercer lugar, los Estados miembros que actúen en un foro internacional deberán respetar las normas constitucionales que regulan la representación exterior de la Unión, a saber, la cooperación leal, la coherencia y la unidad. (34)

65.      De conformidad con dicha jurisprudencia, las decisiones sobre la posición de la Unión en las organizaciones internacionales de las que no sea ni pueda ser miembro, adoptadas por el Consejo en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, establecen que esta posición será expresada por los Estados miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión. (35)

66.      El presente asunto se refiere a una acción en interés de la Unión en la OMI. La condición de miembro de esta organización está reservada únicamente a los Estados y la Unión no puede ser miembro. El Convenio de la OMI prevé la posibilidad de cooperar con otras organizaciones como observadoras. La particularidad de la OMI reside en el hecho de que, en virtud del Acuerdo de cooperación de 1974, es la Comisión y no la Unión la que goza de la condición de observadora en esa organización.

67.      En este contexto, la cuestión principal en el presente asunto es si corresponde a la Unión, la Comisión o los Estados miembros actuar en interés de la Unión en la OMI, y si la respuesta a esta cuestión depende de la naturaleza de la competencia de la Unión en el ámbito de que se trate.
2)      Decisión impugnada: contenido y motivación

68.      La decisión impugnada establece, en esencia, que la contribución controvertida se presentará a la OMI como contribución de los Estados miembros y de la Comisión y que la Presidencia del Consejo se encargará de su transmisión a la OMI.

69.      La decisión impugnada se adoptó informalmente, conforme a la práctica aceptada por las instituciones. (36) Como consecuencia, su motivación no se deduce directamente de la decisión como tal, sino de las circunstancias que acompañan a su adopción, reflejadas en los trabajos preparatorios y en el acta de la reunión del Coreper. (37)

70.      A este respecto, del documento del Consejo dirigido al Coreper se desprende que la decisión impugnada se adoptó a raíz de la constatación de que la contribución únicamente era competencia exclusiva de la Unión en la medida en que su objeto estaba contemplado en los actos jurídicos mencionados en el SWD. Por lo demás, se entendió que los Estados miembros debían presentar la contribución en virtud de una competencia compartida. De la declaración de la Comisión recogida en el acta de la reunión del Coreper también se desprende que los Estados miembros alegaron que, con arreglo a las normas pertinentes de la OMI, no era posible presentar contribuciones a la OMI en nombre de la Unión.

71.      Por lo que respecta al alcance de la delegación en la Presidencia del Consejo, procede señalar que la decisión impugnada la limitó al acto meramente técnico de transmitir la contribución controvertida a la OMI. En realidad, consistía en redactar un correo electrónico de presentación, adjuntar la contribución controvertida como anexo y, como señalan las partes, «hacer clic en el botón [Enviar]». En particular, la Presidencia no fue designada, en absoluto, para presentar y defender la contribución en el MEPC o en el ISWG-GHG. En ningún caso la decisión impugnada limitó el derecho de la Comisión, en calidad de observadora en la OMI, a promover y defender la contribución.
3)      Admisibilidad de la contribución de la Unión a la OMI

72.      Procede resolver con carácter preliminar la condición de la Unión en la OMI en relación con la contribución controvertida. Por un lado, es pacífico entre las partes que la Unión no es miembro de la OMI y no tiene la condición de observadora en dicha organización. (38) Por otro lado, la Comisión afirma que, por lo que respecta a la contribución controvertida, la Unión está facultada para actuar en la OMI en nombre propio. A este respecto, la Comisión considera pertinentes dos circunstancias: la condición de la Unión en el sistema de las Naciones Unidas tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el texto de la invitación del ISWG-GHG 6 de la OMI.

73.      Es cierto que la interpretación de los actos de la OMI no está comprendida en el ámbito de la interpretación del Derecho de la Unión. No obstante, el Tribunal de Justicia debe proceder a tal interpretación para controlar la legalidad de la decisión impugnada.

74.      A raíz del Acuerdo de cooperación de 1974 firmado con la Comisión, la OMI siempre ha considerado que la Comisión (y no la Comunidad Europea o posteriormente la Unión) tiene la condición de observadora en la organización. (39) La consecuencia práctica fue el rechazo de la contribución presentada a la OMI por el Reino de los Países Bajos, en nombre de la Comunidad Europea, en 2005 en respuesta a su invitación. (40) De las declaraciones de las partes se desprende que la decisión de la OMI se fundamentó en que la Comunidad Europea no era un Estado Miembro de la OMI y no tenía la condición de observadora en dicha organización.

75.      En mi opinión, el Tratado de Lisboa, la Resolución 65/276 de la AGNU o la Nota Verbal no habrían cambiado nada a este respecto. Es cierto que, de conformidad con el Tratado de Lisboa, la Unión tenía personalidad jurídica y sucedía a la Comunidad Europea. Ambos aspectos, junto con las normas relativas a la representación de la Unión, se reconocieron en la Resolución 65/276 de la AGNU y también fueron objeto de la Nota Verbal. Sin embargo, es pacífico entre las partes que la Resolución 65/276 de la AGNU como tal no es aplicable a los organismos especializados de las Naciones Unidas, entre ellos la OMI. Por otra parte, la sustitución de la Comunidad por la Unión es irrelevante, dado que no era la Comunidad Europea la que gozaba de la condición de observadora en la OMI, sino la Comisión Europea. Por último, la Nota Verbal, como declaración unilateral en nombre de la Unión, no habría podido modificar la condición de la Unión en la OMI.

76.      Por consiguiente, procede considerar que la Unión no tiene la condición de miembro ni de observadora en la OMI. Solo la Comisión goza de la condición de observadora en dicha organización. (41)

77.      En cuanto a la invitación del ISWG-GHG 6, es cierto que dicha invitación para presentar propuestas de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI no se dirigió únicamente a los miembros de la organización, sino también a organizaciones internacionales. La Comisión parece deducir de ello que se trataba de una invitación abierta a cualquier organización internacional interesada en presentar una propuesta. El Consejo y los Estados miembros coadyuvantes no comparten esa interpretación de la invitación.

78.      No cabe duda de que la invitación del ISWG-GHG 6 se dirigió a organizaciones internacionales que participaban en la labor de la OMI. La invitación estaba incluida en un documento interno del ISWG-GHG, lo que da a entender de entrada que sus destinatarios gozaban de algún tipo de condición en este grupo de trabajo de la OMI. Además, se invitó a los destinatarios a presentar propuestas iniciales sobre una cuestión técnica compleja que serviría de punto de partida para un análisis más profundo. Solo las organizaciones internacionales que participaban en las actividades de la OMI podían promover, debatir, explicar y defender sus propuestas en el marco de las actividades o la labor del ISWG-GHG. Así pues, procede considerar que únicamente aquellos que tuvieran la condición de miembros o de observadores en el MEPC de la OMI eran los destinatarios de la invitación y podían presentar sus contribuciones sin riesgo de que se rechazaran.

79.      Por consiguiente, no había motivos para considerar que el texto de la invitación constituyera una base específica que facultara a la Unión para presentar la contribución controvertida.
4)      Alcance del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase

80.      La Comisión sostiene que la decisión impugnada viola las prerrogativas de que dispone en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, en la medida en que este artículo establece que, con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, la Comisión asumirá la representación exterior de la Unión.

81.      Por consiguiente, la cuestión esencial es si el alcance de la disposición citada se circunscribe a las situaciones en las que la Unión actúa en nombre propio o si comprende también aquellas en las que la Unión, al no poder ejercer su competencia externa en nombre propio, la ejerce por medio de los Estados miembros.

82.      La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al ejercicio de la competencia de la Unión por medio de los Estados miembros (42) no parece haber quedado obsoleta tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. (43) Si el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, fuera aplicable a estas situaciones, los Estados miembros que actuaran conjuntamente en interés de la Unión deberían estar representados por la Comisión. Esta prerrogativa de la Comisión no se deriva de los Tratados.

83.      La única interpretación lógica del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, es que esta disposición es aplicable a las situaciones en las que la Unión, como sujeto de Derecho internacional, puede actuar en nombre propio. Esta interpretación está en consonancia con el concepto común del término «representación» en el sentido de que hace referencia a la cuestión de a quién puede reconocerse la facultad de actuar en nombre de un sujeto de Derecho internacional, (44) en particular a fin de asumir obligaciones en su nombre en relación con otros sujetos. (45)

84.      Por consiguiente, cuando los Estados miembros actúan conjuntamente en interés de la Unión porque la propia Unión no puede ejercer su competencia externa debido a las normas de Derecho internacional, no actúan como sus representantes, sino en nombre propio en calidad de gestores. (46) En consecuencia, los Estados miembros (y no la Unión) son los sujetos de los derechos y de las obligaciones que se derivan de los acuerdos celebrados. (47) Por lo tanto, a mi juicio, el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, en la medida en que establece la prerrogativa de la Comisión para representar a la Unión en las relaciones exteriores, no es aplicable a aquellas situaciones en las que la Unión no actúa en nombre propio. (48)

85.      Cuando los Estados miembros actúan conjuntamente en calidad de gestores de la Unión debido a que esta no puede actuar por sí misma, deciden libremente si actuarán de manera individual o si asignan a uno de ellos la realización de determinadas funciones en nombre de los Estados miembros. Es posible «actuar por poder» en virtud de una norma consuetudinaria de Derecho internacional. (49) No hay ninguna razón para considerar que esta norma no sea aplicable a las relaciones entre los Estados miembros de la Unión cuando actúen en su propio nombre, pero en interés de esta. En mi opinión, el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, no se opone a dicha norma.
5)      Indicación de actuar en interés de la Unión

86.      La Comisión sostiene que la decisión omite indebidamente la indicación de que los Estados miembros actuaban en interés de la Unión.

87.      Habida cuenta de que el Consejo no adoptó una decisión formal en la que hubiera podido figurar tal indicación, entiendo que este argumento se refiere al título de la contribución controvertida.

88.      En mi opinión, del principio de cooperación leal se desprende que, cuando los Estados miembros actúen conjuntamente en interés de la Unión en calidad de gestores, deberán transmitir dicha información a sus socios exteriores. Su acción se fundamenta en las obligaciones que les incumben en virtud de su pertenencia a la Unión y, como tal, no es totalmente autónoma. Este hecho no es irrelevante para los socios exteriores. El principio general de buena fe exige que se informe a dichos socios al respecto.

89.      No obstante, la forma apropiada de expresar el hecho de que los Estados miembros actúan en interés de la Unión depende de las circunstancias. En particular, no debe adoptar una forma que pueda suscitar dudas sobre la identidad del sujeto que lleva a cabo la acción. Por un lado, comparto la postura de la Comisión en cuanto a que no existe ningún impedimento para indicar al MEPC de la OMI que la acción controvertida fue llevada a cabo en interés de la Unión. Por otro lado, esto no significa necesariamente que el título de la contribución debería haber contenido la expresión «en nombre de la Unión», habida cuenta, en particular, de que, en el pasado, la OMI entendió dicha indicación como la designación del sujeto que actuaba en la OMI, lo que condujo al rechazo de la contribución presentada en nombre de la Unión (en ese momento, la Comunidad Europea).

90.      En mi opinión, en el caso de autos, no cabía duda alguna de que los coautores actuaban en interés de la Unión. Así se desprende de la designación de los Estados miembros de la Unión, actuando junto a la Comisión Europea, como autores de la contribución controvertida. La presencia de esta última indicaba claramente que la acción afectaba a la Unión. También se infiere del texto del correo electrónico que transmitió la contribución controvertida. El autor indicó que el remitente de dicho correo electrónico era el Estado miembro que ocupaba la Presidencia de la Unión. (50) También presentó a los coautores de la contribución como Estados miembros de la Unión Europea. En ese contexto, estaba claro que la contribución controvertida era una acción llevada a cabo en interés de la Unión.
6)      Observaciones finales

91.      Dado que, a la luz del análisis anterior, no procede considerar que la Unión formara parte de aquellos sujetos facultados para presentar la contribución controvertida a la OMI, cabe concluir que el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, que prevé la representación de la Unión por la Comisión, no era aplicable.

92.      Así pues, el alcance de las modalidades de acción de la Unión con respecto a la contribución controvertida se limitó, en virtud del Derecho internacional, a una acción de los Estados miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión. Con carácter excepcional, habida cuenta de la invitación especial dirigida a las organizaciones internacionales (que participaban en la labor del MEPC de la OMI), la Comisión Europea estaba facultada para actuar junto a los Estados miembros.

93.      En este contexto, la designación de los Estados miembros de la Unión y de la Comisión Europea como coautores de la contribución controvertida no puede haber tenido como resultado la violación de la prerrogativa de la Comisión de representar a la Unión prevista en el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase. La inclusión de la Comisión como coautora de la contribución controvertida era conforme con la propuesta de la Comisión incluida en el SWD y con el proyecto de contribución, en la medida en que dicha inclusión era posible con arreglo a las normas de la OMI, tal como han sido interpretadas hasta la fecha por la propia organización. Esta inclusión puso de manifiesto que la acción se llevaba a cabo en interés de la Unión.

94.      Por las razones expuestas en el punto 85 de las presentes conclusiones, la delegación en la Presidencia del Consejo de la misión de transmitir la contribución controvertida a la OMI tampoco infringió el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase. Por otra parte, esta delegación reforzó incluso el hecho de que los Estados miembros actuaban en calidad de miembros de la Unión.

95.      Por consiguiente, considero que la decisión impugnada no infringió el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, habida cuenta de que no era aplicable a la contribución controvertida.
c)      Conclusión sobre el segundo motivo

96.      Procede desestimar por infundado el segundo motivo, ya que la decisión impugnada no infringe el artículo 17 TUE, apartado 1.
2.      Primer motivo

97.      El resultado de mi análisis del segundo motivo hace innecesario el análisis del primer motivo. Con independencia de la naturaleza de la competencia de la Unión, procede considerar que la normativa de la OMI solo prevé la admisibilidad de las contribuciones en interés de la Unión presentadas por los Estados miembros (en calidad de miembros de la OMI) y por la Comisión (en calidad de observadora en la OMI). (51) Por consiguiente, la naturaleza de la competencia de la Unión en el ámbito cubierto por la contribución controvertida no afecta a la legalidad de la decisión impugnada. Aunque fuera exclusiva, la contribución controvertida no habría podido presentarse en nombre de la Unión.

98.      No obstante, analizaré el primer motivo para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi punto de vista sobre el segundo motivo.

99.      El primer motivo se basa en la infracción del artículo 3 TFUE, apartado 2, y en la violación de la competencia exclusiva de la Unión. Aunque en el recurso no se refleja, el motivo se divide, en esencia, en dos partes: la primera se refiere a la última (tercera) situación prevista en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y la segunda a la segunda situación prevista en dicha disposición.
a)      Primera parte del primer motivo

1)      Alegaciones de las partes

100. La primera parte del primer motivo se basa en la infracción de la última parte del artículo 3 TFUE, apartado 2. Según la Comisión, el futuro acto adoptado por la OMI afectaría a normas comunes o alteraría su alcance, lo que implica que la competencia de la Unión es exclusiva. En particular, la metodología para estimar las emisiones de GEI en el transporte marítimo propuesta en la contribución controvertida está comprendida en un ámbito cubierto en gran parte por normas comunes de la Unión. A este respecto, la Comisión se basa en el Reglamento SNV, la Directiva 2014/94 y la Directiva 2018/2001. Asimismo, sostiene que la contribución controvertida puede afectar a dichas normas comunes habida cuenta de su previsible evolución.

101. El Consejo, apoyado por los Estados miembros coadyuvantes, afirma que la Comisión no ha demostrado que la contribución controvertida pueda afectar a normas comunes de la Unión o alterar su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2. El mero hecho de que persiga un objetivo último similar al de las normas contenidas en la legislación de la Unión citada no basta para considerar que guarda relación con un ámbito cubierto en gran parte por esas normas, o que pueda afectarlas en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2. Según el Consejo, en el SWD de la Comisión al que se adjunta el proyecto de contribución controvertida no se analizan las perspectivas de evolución previsibles y la naturaleza y el contenido de las normas de la Unión y de las disposiciones del instrumento internacional.

102. A este respecto, el Reino de Bélgica afirma que la contribución controvertida pretende únicamente establecer los conceptos y principios clave, antes de proceder a la elaboración del proyecto de directrices. Por lo tanto, en la situación actual, no existe siquiera un proyecto de directrices y menos aún el riesgo de que las normas comunes de la Unión se vean afectadas.

103. La República Federal de Alemania sostiene que el artículo 3 TFUE, apartado 2, no es aplicable, en principio, a la presentación de propuestas para la elaboración de directrices no vinculantes. A este respecto, el presente asunto no versa sobre medidas vinculantes con arreglo al Derecho internacional que podrían justificar una ampliación del alcance del artículo 3 TFUE, apartado 2, ya que el MEPC o su ISWG-GHG no actúan como organismos normativos en el caso de autos. Inicialmente, la contribución controvertida ayudará a mantener un debate.

104. Por lo que se refiere al Reglamento SNV, la Comisión afirma que establece las normas para un seguimiento, notificación y verificación precisos de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) de los buques para promover la reducción de las emisiones de CO2 del transporte marítimo de una forma rentable. Se basa en el consumo real de combustible del buque, multiplicado por un factor de emisión que refleja la combustión del combustible de que se trate. La elaboración de una metodología para calcular las emisiones «del pozo al tanque» propuesta en la contribución controvertida estaría comprendida en el ámbito cubierto por el Reglamento SNV. Si fuera adoptada por la OMI, supondría necesariamente la modificación de los factores de emisión enumerados en el anexo I, sección A, de dicho Reglamento.

105. A este respecto, el Consejo y la mayoría de los Estados miembros coadyuvantes sostienen, en esencia, que no cabe presuponer que las futuras directrices fueran a fijar una metodología nueva y completa para el seguimiento, notificación y verificación de las emisiones, ya que el contenido y el objeto de dichas directrices siguen siendo inciertos. En este sentido, la contribución controvertida no sugiere la elaboración de una nueva metodología para el seguimiento, la notificación y la verificación. En particular, no pretende la modificación de las normas de la OMI o de la Unión aplicables al seguimiento, la notificación y la verificación. La contribución controvertida simplemente se refiere a la estimación de las emisiones de GEI «del pozo al tanque» para que los explotadores de buques puedan determinar el impacto de los combustibles alternativos, comparar su comportamiento desde el proceso de extracción hasta la combustión e incentivar su adopción. Tiene también un alcance más amplio que el Reglamento SNV, que solo se aplica a las emisiones de dióxido de carbono (CO2) de los buques y solo prevé los valores por defecto para las emisiones de combustibles no alternativos. El sistema previsto en el Reglamento se basa en un enfoque «del tanque a la hélice» y no tiene en cuenta las emisiones «del pozo al tanque». Para reflejar las emisiones desde el proceso de extracción hasta la combustión, la Comisión había sugerido desarrollar valores de ajuste específicos para aplicarlos a los valores por defecto ya existentes para las emisiones «del tanque a la hélice». Sin embargo, el Coreper adoptó un enfoque diferente, ya que propuso desarrollar valores específicos «del pozo al tanque» que se sumarían a los valores «del tanque a la hélice». Por tanto, no sería necesario modificar el Reglamento SNV.

106. En su escrito de réplica, la Comisión afirma que, en la metodología expuesta en la contribución controvertida, las emisiones «del pozo al tanque» y «del tanque a la hélice» están relacionadas. Poco importa si, a efectos del cálculo global de las emisiones, las emisiones «del pozo al tanque» se calculan por separado de las emisiones «del tanque a la hélice» o si desde el principio se aplica un cálculo combinado. En contra de lo que mantiene el Consejo, el Reglamento SNV se aplica independientemente del tipo de combustible, aunque no defina los factores de emisión por defecto de los combustibles alternativos, que se determinarán durante la aplicación de dicho Reglamento. Asimismo, la Comisión sostiene que puede considerarse que la metodología prevista por la contribución GEI es una ampliación previsible del sistema actualmente aplicable, del CO2 a otras emisiones de GEI.

107. Por lo que respecta a la Directiva 2014/94, la Comisión afirma que el instrumento de la OMI previsto puede afectar a la definición de «combustibles alternativos» incluida en su artículo 2, punto 1. Es probable que dicha definición deba adaptarse a las normas de la OMI en aras de la coherencia y que tenga un efecto horizontal sobre el alcance de todas las normas comunes de la Unión que tienen como objetivo promover el uso de combustibles alternativos.

108. El Consejo y algunos de los Estados miembros coadyuvantes afirman que no hay razón para considerar que la definición de «combustibles alternativos» incluida en la Directiva 2014/94 tenga que adaptarse a las directrices que adoptará la OMI sobre la base de la contribución controvertida. El Reino de Bélgica sostiene que la Directiva 2014/94 no guarda relación alguna con el contenido de la contribución. Según la República Francesa, la contribución controvertida no contiene una definición de «combustibles alternativos». La República Francesa y la República Federal de Alemania sostienen, en esencia, que la Comisión no ha explicado por qué la definición de «combustibles alternativos» prevista en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2014/94 hace necesario realizar modificaciones.

109. La Comisión afirma, en su escrito de réplica, que basta con que la contribución GEI prevea normas que se solapen en gran parte con las normas comunes de la Unión.

110. Por lo que respecta a la Directiva 2018/2001, la Comisión señala su artículo 29, que establece normas detalladas relativas a los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de GEI para los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa. Admite que estas definiciones tienen principalmente otros fines, como evaluar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros en materia de energía renovable. No obstante, indica que es probable que también se vean afectadas por el futuro instrumento de la OMI.

111. A juicio del Consejo, apoyado por los Estados miembros coadyuvantes, aunque la Directiva 2018/2001 y la contribución controvertida persiguen el objetivo último similar de promover la producción y la utilización de las energías renovables con el fin, en particular, de reducir las emisiones de GEI, los criterios previstos en el artículo 29 de dicha Directiva tienen otros fines distintos de los perseguidos por la contribución controvertida. Esta última tiene por objeto que los explotadores de buques puedan determinar con exactitud y comparar los efectos globales de las emisiones de GEI de distintos combustibles alternativos y su comportamiento. Según la República Federal de Alemania, debido a la falta de correlación entre el contenido normativo del proyecto de directrices y el de la Directiva 2018/2001, no cabe afirmar que el ámbito de regulación esté cubierto en gran parte por las normas del Derecho de la Unión.
2)      Apreciación

i)      Introducción

112. El artículo 3 TFUE, apartado 2, in fine, establece la competencia externa exclusiva de la Unión para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dicho artículo se aplica no solo a la celebración de un acuerdo internacional, sino también en una fase anterior, al momento de la negociación de tal acuerdo, y en una fase posterior, cuando un órgano instituido en virtud de dicho acuerdo tenga que adoptar medidas para su ejecución. (52)

113. El artículo 3 TFUE, apartado 2, in fine, constituye una codificación del hilo conductor de la jurisprudencia relativa a las competencias externas implícitas de la Unión, que tiene su origen en la sentencia Comisión/Consejo, (53) a la que comúnmente se denomina «doctrina ERTA».

114. La doctrina ERTA ha evolucionado con el paso del tiempo y parece que su proceso evolutivo no ha culminado todavía. El hecho de que se aluda a ella como «una de las doctrinas más ininteligibles del Derecho de la Unión, incluso para los juristas más brillantes», (54) podría ser una exageración, pero ciertamente merece la descripción de «doctrina jurisprudencial compleja, que no se presta a una codificación perfecta en una o dos líneas». (55)

115. En varias sentencias y dictámenes emitidos en los últimos años, se ofrece un breve resumen de su estado actual. En palabras del propio Tribunal de Justicia, como la Unión solo dispone de competencias de atribución, la existencia de una competencia, y más aún de carácter exclusivo, debe basarse en las conclusiones resultantes de un análisis global y concreto de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. Este análisis debe tener en cuenta los ámbitos cubiertos respectivamente por las normas de la Unión y por las disposiciones del acuerdo previsto, sus perspectivas de evolución previsibles y la naturaleza y contenido de dichas normas y disposiciones, con objeto de comprobar si el acuerdo de que se trate puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen. (56)

116. La importancia de los diferentes elementos mencionados en el resumen anterior y la relación entre ellos son cuestionables. Se han ido añadiendo progresivamente a la doctrina ERTA a lo largo de los años a raíz de las sentencias y dictámenes posteriores del Tribunal de Justicia. Dichos elementos pueden dividirse en dos categorías. Los elementos de la primera categoría determinan los objetos que deben analizarse (normas de la Unión y compromiso internacional). Los elementos de la segunda categoría se refieren a la relación entre estos objetos.

117. El quid de la cuestión radica en la relación a la que se refieren los elementos del segundo grupo. (57) En el supuesto de que un compromiso internacional no tuviera efecto alguno en el Derecho de la Unión (habida cuenta de sus perspectivas de evolución previsibles), la circunstancia de que los dos sistemas de normas se refieran al mismo ámbito sería irrelevante a efectos del artículo 3 TFUE, apartado 2.

118. Todo ello se desprende no solo del tenor del artículo 3 TFUE, apartado 2, sino también de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes citada. En dicha jurisprudencia se precisa que el análisis debe efectuarse en su totalidad para determinar si el compromiso internacional puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen o, de manera alternativa, si, sin estar necesariamente en contradicción con esas normas, los compromisos internacionales de que se trate pueden tener incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia de tales normas. (58) Por lo tanto, para que se cumpla el requisito en cuestión es necesario que el compromiso internacional tenga un efecto tangible en el Derecho de la Unión.

119. Al examinar los elementos de la primera categoría, debe tenerse en cuenta el requisito relativo a la existencia de un efecto tangible en las normas de la Unión. Por lo que a estos elementos se refiere, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que existe el riesgo de que compromisos internacionales adoptados por los Estados miembros afecten a normas comunes de la Unión o alteren el alcance de dichas normas cuando tales compromisos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación de esas normas. (59) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que para constatar la existencia de ese riesgo no se requiere una concordancia completa entre el ámbito abarcado por los compromisos internacionales y el abarcado por la normativa de la Unión. (60) En particular, el alcance de las normas comunes de la Unión puede verse afectado o alterado por tales compromisos internacionales cuando estos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por esas normas. (61) Sin embargo, en todos estos casos, la constatación del solapamiento del respectivo alcance de los dos sistemas de normas solo es el primer paso. Para que se cumpla el requisito de que se trata, el compromiso internacional debe tener incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia de las normas de la Unión.

120. Asimismo, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde a la parte interesada aportar las pruebas que acrediten el carácter exclusivo de la competencia externa de la Unión que la propia parte pretende invocar. (62)

121. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, analizaré, en primer lugar, el alcance, la naturaleza y el contenido del compromiso internacional previsto; en segundo lugar, lo compararé con el alcance de las normas del Derecho de la Unión invocadas por la Comisión, y, en tercer lugar, examinaré el efecto del compromiso internacional en las normas del Derecho de la Unión de que se trata. (63)
ii)    Compromiso internacional: alcance, naturaleza y contenido

122. En el caso de la celebración de un acuerdo, o incluso de su negociación, la determinación del alcance, la naturaleza y el contenido del futuro compromiso internacional es, en principio, sencilla. Sin embargo, el caso de autos versa sobre un instrumento futuro cuyo alcance, naturaleza y contenido son difíciles de definir y de prever. Esta dificultad se debe al hecho de que los trabajos sobre el futuro acto se encuentran en la fase inicial, en la que se están buscando y examinando ideas de medidas para hacer frente a las emisiones de GEI generadas por los combustibles de uso marítimo desde la perspectiva del ciclo de vida, y todavía no se ha tomado una decisión al respecto.

123. Por consiguiente, en primer lugar, se han de determinar el alcance, la naturaleza y el contenido del futuro compromiso internacional que deberán tenerse en cuenta a efectos de su análisis con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2. En concreto, ¿procede determinarlos sobre la base del texto de la invitación del ISWG-GHG 6 o sobre la base de la contribución controvertida?

124. La Comisión y el Consejo coincidieron durante la vista en que se ha de tener en cuenta el contenido de la contribución controvertida, y no el alcance de la invitación. Comparto, en principio, este planteamiento. Ciertamente, la invitación del ISWG-GHG 6 también es relevante en la medida en que fija determinados límites (aunque amplios) en cuanto al alcance, la naturaleza y el contenido del futuro instrumento. No obstante, la contribución controvertida es la única fuente de información sobre la manera en que la Unión concibe este instrumento. Esta concepción inicial permite prever la forma del futuro instrumento y, por tanto, puede servir mejor de objeto del análisis que la invitación abierta e imprecisa a presentar propuestas. También permite considerar que existe la posibilidad de que se adopte una propuesta presentada por la Unión. (64)

125. Por tanto, a la luz de la contribución controvertida, procede considerar que el futuro compromiso internacional que ha de tenerse en cuenta en el análisis a efectos del artículo 3 TFUE, apartado 2, es el futuro instrumento, es decir, las directrices para hacer frente a las emisiones de GEI generadas por los combustibles de uso marítimo desde la perspectiva del ciclo de vida a través de la introducción de valores «del pozo al tanque» para los combustibles alternativos. Estos valores «del pozo al tanque» reflejarían las emisiones de GEI en las etapas previas, mientras que los valores conocidos como emisiones «del tanque a la hélice» reflejarían las emisiones de GEI en la etapa descendente.

126. Habida cuenta del tenor de la contribución controvertida y de los documentos de la OMI, (65) incluida la invitación del ISWG-GHG 6, no puede determinarse, en este momento, si las futuras directrices tendrán carácter vinculante. (66) En particular, la contribución controvertida no propone introducir enmiendas a ningún instrumento vinculante de la OMI. (67)
iii) Alcance de las normas de la Unión potencialmente afectadas

127. La Comisión se refiere a tres fuentes de normas de la Unión que pueden verse afectadas por el futuro instrumento internacional en cuestión, a saber, el Reglamento SNV, la Directiva 2014/94 y la Directiva 2018/2001.

128. En cuanto a las dos Directivas mencionadas, comparto plenamente la opinión del Consejo y algunos Estados miembros coadyuvantes. No procede considerar que los ámbitos cubiertos por las Directivas citadas se solapen pertinentemente con el del instrumento internacional. El hecho de que diferentes actos persigan el mismo objetivo último de contribuir a la reducción de las emisiones de GEI y de luchar contra el cambio climático no basta por sí solo para determinar que sus disposiciones se solapen pertinentemente desde el punto de vista del artículo 3 TFUE, apartado 2. El mismo objetivo último —como, por ejemplo, la protección del medio ambiente o, más concretamente, la lucha contra el cambio climático, o incluso la reducción de las emisiones de GEI— puede alcanzarse mediante medidas diferentes, cuyas disposiciones no tienen por qué influirse recíprocamente. En particular, no es preciso definir los mismos conceptos utilizados en actos diferentes del mismo modo porque el contexto, la estructura y el alcance de un acto puedan influir en la definición de esos conceptos. Ciertamente, no se excluye que puedan adoptarse algunas definiciones horizontales, pero no es la solución más lógica.

129. A este respecto, no tiene por qué modificarse necesariamente la definición de «combustibles alternativos» que figura en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2014/94 a raíz de la adopción del futuro instrumento internacional. La afirmación de la Comisión en el sentido de que es probable que dicha definición deba adaptarse a cualquier norma de la OMI en aras de la coherencia y que tenga un efecto horizontal en el alcance de todas las normas comunes de la Unión que tienen como objetivo promover el uso de combustibles alternativos es, por el momento, puramente hipotética. El mero hecho de que ambos actos se refieran al mismo concepto no basta para sostener que se solapan si sus propósitos respectivos son diferentes. La Directiva 2014/94 utiliza la expresión «combustibles alternativos» para determinar el alcance de sus normas relativas a las medidas para la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos. La delimitación del alcance de los valores «del pozo al tanque» aplicables a los combustibles alternativos no significa que, a tal efecto, la expresión «combustibles alternativos» no pueda definirse de otra manera.

130. En cuanto a la Directiva 2018/2001, la propia Comisión admite que las definiciones que figuran en su artículo 29 tienen principalmente otros fines distintos, como evaluar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros en materia de energía renovable. Es imposible presentar argumentos que permitan anticipar que la introducción de valores «del pozo al tanque» para los distintos combustibles utilizados en el transporte marítimo podría tener incidencia en las definiciones antes mencionadas.

131. A mi juicio, la Comisión no ha presentado argumentos sólidos en apoyo de sus afirmaciones en lo que respecta a las Directivas antes mencionadas.

132. Sin embargo, la situación del Reglamento SNV es muy diferente. A este respecto, comparto la opinión de la Comisión en el sentido de que los ámbitos cubiertos por este Reglamento y por el futuro instrumento internacional están estrechamente relacionados.

133. La razón de ser del Reglamento SNV es clara. De su considerando 1 se desprende que la finalidad de este Reglamento es contribuir a la reducción de emisiones. Ese es también el objetivo de las futuras directrices, habida cuenta de la contribución controvertida.

134. Tanto el Reglamento como las directrices se refieren al mismo sector —el transporte marítimo— y a la misma actividad —la adquisición y la utilización de combustibles—.

135. Ambos tienen por objeto facilitar información sobre las emisiones de GEI asociadas a la utilización de combustibles específicos. (68) La diferencia radica en el hecho de que las emisiones «del tanque a la hélice» están directamente relacionadas con la combustión del combustible a bordo de un buque —es decir, con las operaciones efectivas del sector marítimo—, mientras que las emisiones «del pozo al tanque» se derivan de la actividad anterior a dichas operaciones y no tienen su origen en el sector marítimo como tal. No obstante, existe un vínculo indirecto entre ambas en el sentido de que la demanda de combustibles en el sector marítimo provoca la producción de combustibles y emisiones «del pozo al tanque».

136. Por último, del tenor de la contribución controvertida se desprende el vínculo evidente entre el alcance del Reglamento SNV y el del futuro instrumento internacional previsto en ella. Los valores «del pozo al tanque» propuestos no se utilizarán por separado, sino conjuntamente con los valores conocidos con respecto a las emisiones en la etapa descendente (tal como se aplican en el Reglamento).

137. Ciertamente, también existen diferencias entre los dos instrumentos.

138. En primer lugar, el Reglamento SNV solo se refiere a las emisiones de CO2, mientras que los valores «del pozo al tanque» pretenden englobar todo tipo de GEI. A este respecto, procede señalar que, en la suma total de emisiones de GEI, el CO2 es el que representa una mayor proporción. (69) En el supuesto de que la Unión contemplase celebrar un acuerdo internacional que previera el cálculo de las emisiones de otros GEI a efectos de la reducción de las emisiones del transporte marítimo, no sería posible afirmar que el instrumento no está comprendido en un ámbito cubierto en gran parte por el Derecho de la Unión. (70)

139. En segundo lugar, aunque en el anexo I del Reglamento SNV solo se establecen, por el momento, los factores de emisión por defecto aplicables a los combustibles fósiles, el mismo anexo contiene una indicación clara en el sentido de que su alcance no está limitado a ellos. (71)

140. En tercer lugar, el hecho de que el objetivo de las futuras directrices sea alentar la adopción de combustibles alternativos no significa que no vayan a quedar cubiertos los combustibles fósiles de los que trata el Reglamento SNV desde el principio. (72) Parece que únicamente pueden observarse los beneficios de la utilización de combustibles alternativos si es posible comparar la misma información (emisiones «del pozo al tanque») relativa a todos los combustibles.

141. En cuarto lugar, es cierto que el Reglamento SNV se basa en el enfoque «del tanque a la hélice», lo que implica, en principio, que se refiere a las emisiones de GEI resultantes de la combustión de combustible a bordo de un buque (etapa descendente). En cambio, la contribución controvertida prevé la adopción de valores «del pozo al tanque» que reflejen las emisiones de GEI durante la extracción de materias primas, así como la producción y la distribución de combustible (etapas previas). No obstante, incluso a la luz de la contribución controvertida, estos valores «del pozo al tanque» tienen que combinarse con los valores de emisión «del tanque a la hélice». De hecho, se supone que deben completar la información disponible sobre las emisiones de GEI en la etapa descendente. Esto es lógico, habida cuenta de que las contribuciones debían abordar la cuestión de las emisiones de GEI de los combustibles desde la perspectiva del ciclo de vida y no solo en las etapas previas. Por esta razón, considero que los valores «del pozo al tanque» no son de gran utilidad cuando se toman por separado. En particular, no se van a utilizar simplemente para calcular las emisiones efectivas en las etapas previas en el proceso de cálculo de las emisiones totales. (73) Deben facilitar información a los responsables de las emisiones en la etapa descendente. Los valores «del pozo al tanque» únicamente facilitarán información sobre las emisiones de GEI resultantes de la utilización de un combustible determinado desde la perspectiva del ciclo de vida si se combinan con los valores de las emisiones «del tanque a la hélice».

142. Por las razones expuestas con anterioridad, a mi juicio, las diferencias entre el alcance de los dos actos no son pertinentes a efectos de este análisis. Por el contrario, considero que el futuro instrumento internacional, en la forma prevista por la contribución controvertida, se refiere a un ámbito regulado por el Derecho de la Unión, en gran parte en el Reglamento SNV.
iv)    Efecto del futuro instrumento internacional en las normas de la Unión

143. Habida cuenta de las conclusiones anteriores, la cuestión fundamental es si la Comisión ha demostrado que el futuro instrumento internacional tendrá un efecto tangible en las normas de la Unión.

144. Mi propuesta de respuesta a la cuestión es «no».

145. A este respecto, ha de señalarse, antes de nada, que no hay razones para considerar que el futuro instrumento internacional vaya a ser vinculante en un futuro cercano. Es preciso indicar que, por el momento, está previsto como un acto no vinculante que únicamente pretende incentivar un comportamiento determinado en el sector del transporte marítimo facilitando información sobre las emisiones de GEI generadas por los combustibles alternativos en las etapas previas. (74)

146. Ciertamente, la utilización de valores «del pozo al tanque» como parámetro que facilita tal información estaría estrechamente ligada a la utilización de los valores aplicados en el Reglamento SNV. Sin embargo, esto no significa que su introducción por parte de la OMI para reflejar las emisiones de GEI en las etapas previas fuera a afectar al sistema previsto en el Reglamento. No existe ninguna razón especial para considerar que este debería modificarse en absoluto. El Reglamento SNV podría seguir aplicándose en su forma actual a efectos del seguimiento y notificación de las emisiones efectivas de GEI generadas por el transporte marítimo en la etapa descendente, incluso en caso de que se adopten las futuras directrices de la OMI. El hecho de que un instrumento no vinculante emitido por una organización internacional pudiera utilizar los mismos factores que los aplicados en dicho Reglamento para facilitar información sobre las emisiones de GEI desde la perspectiva del ciclo de vida no afectaría a las normas comunes de la Unión ni alteraría su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2.

147. A este respecto, procede señalar que no parece deducirse ni de la contribución controvertida ni de la documentación de la OMI que el futuro instrumento tenga como objetivo sustituir los sistemas de seguimiento y notificación ya existentes. Al parecer, se considera que dichos sistemas y las directrices son dos instrumentos distintos, totalmente independientes entre sí. Cuando menos, la labor del MEPC de la OMI en las directrices sobre el ciclo de vida no se presenta en la documentación de la OMI como un primer paso hacia la adopción de enmiendas relativas al sistema de recopilación de datos de la OMI (en lo sucesivo, «DCS de la OMI»), que es el equivalente de la OMI al sistema previsto por el Reglamento SNV. (75) El hecho de que las directrices no tengan tal efecto en el DCS de la OMI permite suponer que tampoco darían lugar a la modificación del Reglamento.

148. Aunque el caso de autos se distingue del asunto Alemania/Consejo,   (76) presenta ciertas reminiscencias. El Tribunal de Justicia declaró en ese asunto que las recomendaciones no vinculantes de la Organización Internacional de la Viña y el Vino (OIV) surtían efectos jurídicos en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 9, debido a su incorporación al Derecho de la Unión en virtud de determinadas disposiciones de este que preveían expresamente tal efecto. (77) Aunque dicho asunto no versaba sobre el artículo 3 TFUE, apartado 2, parece que la apreciación del Tribunal de Justicia sugiere que podía considerarse que la modificación de tales recomendaciones afectaba a normas de la Unión en el sentido de dicho artículo.

149. Esta jurisprudencia no puede aplicarse al presente asunto. Ninguna disposición del Derecho de la Unión contiene una referencia a directrices de la OMI que prevean la introducción de valores «del pozo al tanque» para estimar las emisiones de GEI en las etapas previas, o a cualquier otro tipo de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI/intensidad de carbono. Tampoco hay disposición alguna de la OMI que se refiera a tales directrices.

150. Ciertamente, también deben tenerse en cuenta las perspectivas de evolución de las normas de la Unión en cuestión, cuando estas son previsibles en el momento en que se efectúa dicha apreciación. (78)

151. A este respecto, en el momento de redactar las presentes conclusiones, no hay razones para considerar que las futuras directrices de la OMI constituirán un acto vinculante y que para su adopción será necesario modificar el DCS de la OMI. Por otra parte, no hay razones para pensar que, en un futuro cercano, la Unión adoptará un acto relacionado con las futuras directrices de la OMI.

152. Al parecer, la Comisión sostiene que no cabe duda de que la Unión adaptará su legislación a las futuras directrices de la OMI. Basa su afirmación en las próximas modificaciones del Reglamento SNV como consecuencia de la introducción del DCS de la OMI. (79) No obstante, a este respecto, el artículo 22, apartado 3, del Reglamento establece expresamente la obligación de tales modificaciones. (80) Así pues, la armonización del Reglamento con el DCS de la OMI resulta de una disposición específica del Derecho de la Unión. No hay ninguna disposición que se refiera a las directrices de que se trata. Además, debido a que aparentemente las futuras directrices no tendrán efecto alguno en el DCS de la OMI, (81) no hay razones para considerar que la obligación de modificar el Reglamento SNV de conformidad con el DCS de la OMI implique una obligación de modificar la legislación de la Unión de conformidad con las futuras directrices.

153. No es en absoluto imposible que un instrumento adoptado por una organización internacional constituya una fuente de inspiración para el legislador de la Unión. Sin embargo, en mi opinión, la mera posibilidad de que pueda inspirarse en un instrumento de este tipo no basta para afirmar que, en un futuro cercano, se adoptarán también las correspondientes normas autónomas de la Unión.

154. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, no hay razones, en mi opinión, para considerar que el futuro instrumento internacional, tal como se prevé actualmente, puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen. Asimismo, no es posible concluir que ese instrumento internacional puede tener incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia de las normas de la Unión.
b)      Segunda parte del primer motivo

1)      Alegaciones de las partes

155. La Comisión sostiene que, habida cuenta del carácter mundial del transporte marítimo y de la lucha contra el cambio climático, la acción de la Unión en la OMI es necesaria para permitirle ejercer su competencia interna.

156. El Consejo, apoyado por los Estados miembros coadyuvantes, afirma que la Comisión no ha demostrado que dicha acción sea necesaria desde un punto de vista jurídico para permitir a la Unión ejercer su competencia en la esfera interna.

157. La Comisión no respondió a esta alegación en su escrito de réplica. (82)
2)      Apreciación

158. La segunda parte del artículo 3 TFUE, apartado 2, establece la competencia externa exclusiva de la Unión para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna.

159. La segunda parte del artículo 3 TFUE, apartado 2, constituye una codificación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que tiene su origen en el dictamen 1/76. (83) Según el Tribunal de Justicia, este motivo para establecer la competencia externa exclusiva de la Unión se presenta en una situación en la que la competencia interna únicamente puede ejercitarse adecuadamente al mismo tiempo que la competencia externa, (84) de modo que la celebración del acuerdo internacional sea necesaria para realizar los objetivos del Tratado que no puedan alcanzarse mediante el establecimiento de normas autónomas. (85)

160. A mi juicio, la Comisión, en su recurso, no aportó las pruebas necesarias para acreditar el carácter exclusivo de la competencia externa de la Unión. Es insuficiente la simple referencia al carácter mundial del transporte marítimo y a la lucha contra el cambio climático. El Tribunal de Justicia interpreta restrictivamente el requisito de la necesidad de celebrar un acuerdo internacional para realizar los objetivos del Tratado. (86) La dimensión mundial de una cuestión que es competencia de la Unión no implica, por sí sola, que los objetivos del Tratado no puedan alcanzarse sin un acuerdo internacional.

161. Esto es especialmente cierto en el caso de actos no vinculantes cuyo objetivo es facilitar información que pueda incentivar determinado comportamiento en el sector del transporte marítimo. La Comisión no ha demostrado que, si no se adopta dicho instrumento, los objetivos del Tratado no pueden alcanzarse mediante la adopción de normas autónomas.

162. Por consiguiente, considero que procede también desestimar la segunda parte del primer motivo.
c)      Conclusión sobre el primer motivo

163. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores relativas a las dos partes del primer motivo, considero que procede desestimar también este motivo por infundado.

164. En este contexto, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi análisis del segundo motivo, pero sí mi opinión sobre el primer motivo, debería desestimarse el recurso, así y todo. Aun cuando la Unión pueda actuar por sí sola en el ámbito que corresponde a las competencias compartidas de la Unión, (87) el hecho de que la Comisión goce de una condición más irrelevante en la OMI en comparación con la de los Estados miembros de la Unión constituye un argumento a favor de la participación de los Estados miembros en el ejercicio de la competencia externa de la Unión. (88)
VI.    Costas

165. En mi opinión, la Comisión ha visto desestimadas sus pretensiones y el Consejo solicita su condena en costas. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento prevé que los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.
VII. Conclusión

166. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene a la Comisión Europea a cargar, además de con sus propias costas, con las del Consejo de la Unión Europea.
–        Ordene que el Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia carguen con sus propias costas.

1      Lengua original: inglés.

2      En 1982 se modificó su nombre por el de «Convenio Constitutivo de la Organización Marítima Internacional».

3      Acuerdo de cooperación y colaboración entre la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental y la Comisión de las Comunidades Europeas.

4      Artículo 11 del Convenio de la OMI.

5      Artículo 37 del Convenio de la OMI.

6      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2015 relativo al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de dióxido de carbono generadas por el transporte marítimo y por el que se modifica la Directiva 2009/16/CE (DO 2015, L 123, p. 55).

7      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014 relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos (DO 2014, L 307, p. 1).

8      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO 2018, L 328, p. 82).

9      Resolución MEPC.304(72).

10      Párrafo 4.7.11 de la Estrategia inicial.

11      Explicación facilitada por la OMI en su sitio web oficial (https://www.imo.org/es/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). En un contexto más amplio, el análisis del ciclo de vida (ACV) trata los aspectos ambientales e impactos ambientales potenciales (por ejemplo, el uso de recursos y las consecuencias ambientales de las emisiones) a lo largo de todo el ciclo de vida de un producto desde la adquisición de la materia prima, pasando por la producción, uso, tratamiento final, reciclado, hasta su disposición final (es decir, de la cuna a la tumba) (véase la introducción a la Norma ISO 14040:2006 Gestión ambiental — Análisis del ciclo de vida — Principios y marco de referencia, disponible en https://www.iso.org/obp/ui/es/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:es). Más recientemente, varias políticas o normativas, sobre todo las relativas a la reducción de la intensidad de las emisiones de GEI de los combustibles de transporte, han incorporado el ACV. Aunque el ámbito del ACV se ha ampliado rápidamente, siguen existiendo muchos problemas metodológicos y relacionados con la implementación (Rajagopal, D.;  Vanderghem, C., y MacLean, H. L.: «Life Cycle Assessment for Economists», Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9, pp. 361 a 381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815‑095513, en particular pp. 362 y 363).

12      Informe de la 6.ª reunión del Grupo de Trabajo Interperíodos sobre la Reducción de las Emisiones de GEI Procedentes de los Buques (ISWG-GHG 6), de 15 de noviembre de 2019, MEPC 75/7/2, párrafo 49.1‑3.

13      Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: «Union submission to the seventh meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level» [SWD(2019) 456 final, de 20 de diciembre de 2019].

14      La posición formal de la Unión a la que se refiere el artículo 218 TFUE, apartado 9, se establecería a su debido tiempo [SWD(2019) 456 final, pp. 2 y 3 y nota a pie de página 8].

15      SWD(2019) 456 final, pp. 2 y 3 y nota a pie de página 8.

16      SWD(2019) 456 final, p. 2 y nota a pie de página 1.

17      Documento n.º 5606/20 del Consejo.

18      Sentencias de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo (C‑28/12, EU:C:2015:282), apartado 14, y de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 59.

19      Sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 61.

20      Como explica la Comisión, la Resolución 65/276 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 3 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, «Resolución 65/276 de la AGNU»), enuncia en su anexo las modalidades respecto de la participación de los representantes de la Unión Europea, en calidad de observadora, en los períodos de sesiones y los trabajos de la Asamblea General, sus comisiones y grupos de trabajo, en las reuniones y conferencias internacionales celebradas bajo los auspicios de la Asamblea y en las conferencias de las Naciones Unidas.

21      Alegación formulada por primera vez en la fase de la réplica.

22      Droesse, G.: Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, e, T.M.C. Asser Press, La Haya, 2020, pp. 1, 2, 11 y 12.

23      Véase, para más detalles, Droesse, G.: op. cit., pp. 151 y 152. La Unión, que con frecuencia es miembro de otras organizaciones, constituye la excepción que confirma la regla.

24      Algunos autores distinguen entre participantes miembros (incluidos los de pleno derecho, asociados, afiliados y parciales) y no miembros (incluidos los observadores), pero señalan que la posición de los miembros afiliados se asemeja a la de los observadores. Véase Schermers, H. G., y Blokker, N. M.: International Institutional Law: Unity within Diversity, 5.ª edición revisada, Brill Nijhoff, Leiden, 2011, pp. 63 y 150.

25      Para más detalles, véase Klabbers, J.: An Introduction to International Institutional Law, 2.ª edición, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, pp. 94 a 99.

26      Organización regional de integración económica u organización regional de integración, respectivamente [en lo sucesivo, «cláusula ORI(E)»].

27      Aunque, como señala J. Klabbers, «los Estados miembros de [una] organización no siempre acogen calurosamente a los observadores» (Klabbers, J.: op. cit., p. 101).

28      Klabbers, J.: op. cit., p. 100.

29      Klabbers, J.: op. cit., p. 101.

30      Wessel, R. A., y Odermatt, J. (eds.): Research Handbook on the European Union and International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, Gloucestershire , 2019, p. 16.

31      Véase, a este respecto, el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartado 4. Para que exista tal competencia, se precisa una base jurídica especial en un acuerdo internacional.

32      Véase, en particular, la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 127 y jurisprudencia citada.

33      Véanse, a este respecto, el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartado 5; las sentencias de 12 de febrero de 2009, Comisión/Grecia (C‑45/07, EU:C:2009:81), apartado 31; de 7 de octubre de 2014, Alemania/Consejo (C‑399/12, EU:C:2014:2258), apartado 52, y el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 44.

34      Para un resumen de la jurisprudencia, véase Wouters, J.; Hoffmeister, F.; De Beere, G., y Ramopoulos, T.: The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3.ª edición, Oxford University Press, Oxford, pp. 24, 25, 139 y 166. Véase también Van Elsuwege, P.: «The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations», en Varju, M. (ed.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, pp. 283 a 297.

35      Con respecto a la OMI, véase, por ejemplo, el artículo 4, apartado 1, de la Decisión 2013/268/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, relativa a la posición que debe tomarse en nombre de la Unión Europea en la Organización Marítima Internacional (OMI) en relación con la adopción de determinados códigos y las enmiendas correspondientes de determinados convenios y protocolos (DO 2013, L 155, p. 3).

36      La propia Comisión indicó en el SWD que la decisión formal prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 9, se adoptaría en una fase posterior. Como señaló la Abogada General Sharpston en sus conclusiones presentadas en el asunto Consejo/Comisión (C‑660/13, EU:C:2015:787), punto 107, «a diferencia de lo que ocurre con la acción interior de la Unión, los instrumentos mediante los que la Unión actúa a nivel externo no se limitan a aquellos que los Tratados prevén expresamente, cuya forma y efectos prevén y para los cuales recogen las etapas procedimentales que han de respetarse». Al presentar el proyecto de contribución al Consejo, la Comisión podía legítimamente haber supuesto que, por lo que se refiere a la acción de que se trata, no era necesario adoptar la decisión formal prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 9.

37      Véase, por analogía, la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 65.

38      En la vista, la Comisión mostró su desacuerdo con algunas opiniones expresadas por la doctrina, según las cuales la Unión, y no la Comisión, tenía la condición de observadora en la OMI.

39      Todos los documentos de la OMI mencionados por las partes y el sitio web de la OMI incluyen a la Comisión Europea (y no la Unión) entre los que gozan de la condición de observador en esta organización (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).

40      La Comisión sostiene que la contribución de 2005 no se presentó en respuesta a una invitación de la OMI. No obstante, los Estados miembros indicaron y citaron un documento específico de la OMI de 28 de junio de 2004, en el que se hacía dicha invitación. Por consiguiente, cabe suponer que la contribución se presentó en respuesta a una invitación de la OMI.

41      Nada impide que la Unión y sus Estados miembros adopten las medidas adecuadas para modificar esta situación. En particular, las instituciones y los Estados miembros podrían iniciar el procedimiento de modificación del Acuerdo de cooperación de 1974 o presentar una propuesta para celebrar un nuevo acuerdo con la OMI con el objetivo de modificar la condición de la Unión en esa organización.

42      Véase la nota a pie de página 33 de las presentes conclusiones.

43      Véase, a este respecto, por ejemplo, el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 44.

44      Véanse, para más detalles, Schermers, H. G., y Blokker, N. M.: op. cit., p. 190; Droesse, G.: op. cit., pp. 84 a 86, y Klabbers, J.: op. cit., pp. 107 y 108.

45      Al igual que en el caso de la representación de los Estados en el sentido del artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

46      La doctrina aplica este término, utilizado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido (804/79, EU:C:1981:93), apartado 30, a la situación de que se trata. Véase, por ejemplo, Cremona, M.: «Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union», en Arnull, A.; Barnard, C.; Dougan, M., y Spaventa, E. (eds.), A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, Londres, 2011, pp. 435 a 458.

47      El Tribunal de Justicia, únicamente en situaciones excepcionales, ha declarado que los acuerdos celebrados por los Estados miembros son vinculantes para la Comunidad (para más detalles, véase Cremona, M.: op. cit., p. 447). No obstante, descartó tal efecto con respecto al Convenio MARPOL 73/78 [véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2008, Itertanko y otros (C‑308/06, EU:C:2008:312), apartado 50].

48      En la doctrina también se ha expuesto que la posibilidad de que los Estados miembros actúen en lugar de la Unión en la situación en cuestión es uno de los casos excepcionales «previstos por los Tratados» a la que se hace referencia en el artículo 17 TUE, apartado 1. Véase, por ejemplo, Martenczuk, B.: «EUV Art. 17», en Grabitz, E.;  Hilf, M., y Nettesheim, M., (eds.), Das Recht der Europäischen Union, C. H. Beck, Múnich, 2021, punto 45. Sea como fuere, la conclusión sobre la no aplicabilidad del artículo 17 TUE, apartado 1, será la misma.

49      Véase, para más detalles, Droesse, G.: op. cit., pp. 85 y 86. Durante la vista, la Comisión no cuestionó la posibilidad de delegar esa función a un Estado miembro, pero solo en caso de que la OMI hubiera rechazado previamente una contribución presentada en nombre de la Unión.

50      Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los Tratados no prevén ninguna competencia para la Presidencia del Consejo en el ámbito de la representación internacional de la Unión. Por lo tanto, en los Tratados no hay base jurídica para esa acción. Esto no significa que, cuando los Estados miembros actúen en nombre propio, no puedan designar a uno de ellos para que actúe en nombre de todos.

51      En la medida en que se permita la acción del observador.

52      Sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 112.

53      Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, EU:C:1971:32).

54      Chamon, M.: «Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA   doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, n.º 4, 2018, p. 1102.

55      Idem, p. 1140.

56      Véanse, a este respecto, el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 74; la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399), apartado 33, y el dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech sobre el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 108.

57      Véase, asimismo, Rosas, A.: «EU External Relations: Exclusive Competence Revisited», Fordham International Law Journal, vol. 38, n.º 4, 2015, p. 1086.

58      Véanse, a este respecto, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo, (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 102; el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 85, y la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 114.

59      Dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 71; sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399), apartado 29, y dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech sobre el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 105.

60      Dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 72; sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399), apartado 30, y dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech sobre el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 106.

61      Véanse, a este respecto, el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 73; la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399), apartado 31, y el dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech sobre el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 107.

62      Véanse, a este respecto, las sentencias de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 75, y de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 115.

63      De conformidad con lo sugerido por la Abogada General Sharpston en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:224), punto 89.

64      El futuro instrumento podría ser de una naturaleza muy diferente. Por ejemplo, en su contribución conjunta, Australia, Japón, Noruega, la República de Corea y la CINM, para reflejar las emisiones en las etapas previas, propusieron la introducción de un etiquetado del ciclo de vida de los combustibles en el que se indicara las categorías de combustible (documento ISWG-GHG 7/5/8 del ISWG de la OMI).

65      Véanse la Estrategia inicial, párrafo 4.7.11, y el mandato del ISWG-GHG 6 aprobado durante el 74.º período de sesiones del MEPC, párrafo 7.48.4.

66      Algunas directrices elaboradas por los comités de la OMI se mencionan en los convenios de la OMI y tienen, por tanto, carácter vinculante. Véase, por ejemplo, el Convenio MARPOL 73/78/97, anexo I, regla 9, apartado 7, letra g), o anexo I, regla 13F, apartado 5. Por otra parte, otras directrices no se adjuntan del mismo modo a un instrumento vinculante.

67      En los documentos de la OMI, tampoco se preveían propuestas directas de enmienda de los instrumentos de la OMI.

68      Como se indica en el considerando 10 del Reglamento SNV, «el acceso público a los datos sobre las emisiones contribuirá a eliminar las barreras comerciales que impiden la adopción de un gran número de medidas de coste negativo que reducirían las emisiones de [GEI] del transporte marítimo».

69      Y, por lo que respecta al transporte marítimo, del Cuarto Estudio de la OMI sobre los GEI (2020) se desprende que, aunque el total de las emisiones de GEI del transporte marítimo ascendió a 1 076 millones de toneladas en 2018, 1 056 millones de toneladas correspondieron a emisiones de CO2. Véase el Cuarto Estudio de la OMI sobre los GEI (2020), OMI, Londres, 2021, p. 1, disponible en: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx

70      Véase también el considerando 20 del Reglamento SNV, en el que se explica la limitación del alcance del Reglamento: «Para reducir aún más la carga administrativa de propietarios y explotadores de buques, las normas de seguimiento deben centrarse en el CO2, por ser el más significativo de los [GEI] emitidos por el transporte marítimo».

71      Véase el punto 22 de las presentes conclusiones.

72      La contribución controvertida no resuelve esta cuestión, pero sugiere que no se utilicen los valores «del pozo al tanque» para los combustibles fósiles.

73      En las metodologías del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) que han de utilizar los países para estimar los inventarios de GEI e informar a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se prevé una notificación específica de las emisiones generadas por el uso de combustible en los buques dedicados al transporte internacional y de las emisiones generadas por la producción de combustibles. Las emisiones de GEI en la etapa de producción y distribución de combustibles (etapas previas) deberían estar ya contabilizadas en los cálculos de otro sector. Por lo tanto, los valores especiales relativos a las emisiones de GEI «del pozo al tanque» para los combustibles (tal como propone la contribución controvertida) no tienen por objeto facilitar información general sobre las emisiones en las etapas previas, sino facilitar información sobre las emisiones en las etapas previas a los explotadores del sector marítimo responsables de las obligaciones de seguimiento y notificación en la etapa descendente. Con respecto a la metodología del IPCC, véanse 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (Directrices del IPCC de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/) y 2019 Refinement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories  (Perfeccionamiento de 2019 de las Directrices del IPCC de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html).

74      Soy plenamente consciente de que el término «incentivar» puede ser confuso en la medida en que puede referirse a medidas de distinta naturaleza. Dichas medidas pueden consistir en facilitar información para sensibilizar y, por lo tanto, influir en las decisiones adoptadas por los particulares, pero también pueden consistir en imponer restricciones u obligaciones adicionales en caso de incumplimiento de determinadas exigencias. Del futuro compromiso internacional, tal como está previsto por la contribución controvertida, no se puede deducir que, en un futuro cercano, se vayan a adoptar medidas concretas que vayan más allá de la sensibilización. En su recurso, la propia Comisión afirma que el objetivo del instrumento es facilitar información que incentive la adopción de combustibles alternativos sostenibles.

75      El DCS de la OMI se introdujo como consecuencia de la adopción de la resolución MEPC.278(70), de 28 de octubre de 2016 (que entró en vigor el 1 de marzo de 2018), que adoptó enmiendas al anexo VI del Convenio MARPOL 73/78/97, añadiendo la nueva regla 22A, titulada «Recopilación y notificación de los datos sobre el consumo de fueloil del buque». Así pues, el DCS de la OMI tiene su base jurídica en un convenio internacional vinculante.

76      Sentencia de 7 de octubre de 2014, Alemania/Consejo (C‑399/12, EU:C:2014:2258).

77      Sentencia de 7 de octubre de 2014, Alemania/Consejo (C‑399/12, EU:C:2014:2258), apartados 57 a 64.

78      Sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399), apartado 61.

79      Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) 2015/757 con objeto de tomar en debida consideración el sistema mundial de recopilación de datos sobre el consumo de fueloil de los buques [COM(2019) 38 final].

80      El artículo 22, apartado 3, del Reglamento SNV establece que «en caso de que se alcance un acuerdo internacional sobre un sistema mundial de seguimiento, notificación y verificación de emisiones de gases de efecto invernadero o sobre medidas de alcance mundial para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte marítimo, la Comisión revisará el presente Reglamento y, si procede, propondrá modificaciones del presente Reglamento para garantizar que está en consonancia con dicho acuerdo internacional».

81      Véase el punto 147 de las presentes conclusiones.

82      Únicamente en sus observaciones orales, en respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia, la Comisión se refirió al artículo 191 TFUE, apartado 1, cuarto guion, al artículo 21 TUE y al carácter mundial del transporte marítimo. Alegó que, para que las acciones contra el cambio climático en el sector marítimo sean plenamente efectivas, deben tener carácter mundial y que es imposible alcanzar todos los objetivos de la Unión sin acción a nivel internacional.

83      Dictamen 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior), de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63), apartados 3 y 4. Esta jurisprudencia se completó en dictámenes y sentencias posteriores, en particular en el dictamen 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC), de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384), así como en las sentencias Cielos Abiertos, por ejemplo, la sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625), apartado 56.

84      Véanse, en este sentido, los dictámenes 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior), de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63), apartados 4 y 7, y 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC), de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384), apartado 85.

85      Véanse, en particular, la sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625), apartado 57, y el dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006 (EU:C:2006:81), apartado 115.

86      Véase, en este sentido, la sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625), apartados 57 a 62.

87      Véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo (C‑600/14, EU:C:2017:935), apartado 68.

88      Véase, por analogía, la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartados 130 a 133.