CELEX: 62020CC0713
Language: sl
Date: 2022-03-17
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Pitruzzella, predstavljeni 17. marca 2022.###

Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 17. marca 2022(1)

Zadeva C‑713/20

Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank

proti

X in Y

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev, Nizozemska))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Socialna varnost delavcev migrantov – Uredba (ES) št. 883/2004 – Člen 11(3)(a) in (e) – Oseba, ki prebiva v državi članici in opravlja dejavnost zaposlene osebe v drugi državi članici – Delovno razmerje z agencijo za zagotavljanje začasnega dela – Določitev zakonodaje, ki se uporablja v obdobjih prekinitev med posameznimi zaposlitvami“

1.        Ali se za delavca, zaposlenega pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, ki prebiva v državi članici, ki ni država članica, v kateri običajno dela, v času, ko delavec ne dela in ne obstaja nobena pogodba o zaposlitvi, uporablja pravo države zaposlitve v skladu s členom 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004(2) ali pravo države, v kateri ima delavec stalno prebivališče, v skladu s členom 11(3)(e) te uredbe?

2.        To je v bistvu vprašanje, na katerega mora Sodišče odgovoriti v tej zadevi, ki se nanaša na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev, Nizozemska) v okviru dveh združenih zadev med Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (upravni odbor zavoda za socialno zavarovanje, Nizozemska, v nadaljevanju: SVB) na eni strani ter osebama X in Y na drugi.

3.        Ta zadeva Sodišču ponuja priložnost, da razjasni pomen določbe člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 in dodatno prispeva k opredelitvi sistemske strukture kolizijskih pravil iz naslova II te uredbe.
I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

4.        Uredba št. 883/2004 (v nadaljevanju: Uredba št. 883/2004) je razveljavila, z učinkom od 1. maja 2010, Uredbo Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (v nadaljevanju: Uredba št. 1408/71)(3).

5.        Člen 1(a) in (b) Uredbe št. 883/2004 določa:
„V tej uredbi:
a)       ‚dejavnost zaposlene osebe‘ pomeni katero koli dejavnost ali enakovreden položaj, ki se kot tak obravnava v zakonodaji s področja socialne varnosti države članice, v kateri taka dejavnost ali enakovreden položaj obstaja;
b)       ‚dejavnost samozaposlene osebe‘ pomeni katero koli dejavnost ali enakovreden položaj, ki se kot tak obravnava v zakonodaji s področja socialne varnosti države članice, v kateri taka dejavnost ali enakovreden položaj obstaja“.

6.        Naslov II Uredbe št. 883/2004, ki se glasi „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, vsebuje člene od 11 do 16.

7.        Člen 11 navedene uredbe z naslovom „Splošna pravila“ določa:
„1.      Za osebe, za katere se uporablja ta uredba, velja zakonodaja ene same države članice. Ta zakonodaja se določi v skladu s tem naslovom.
2.      V tem naslovu se šteje, da osebe, ki prejemajo denarne dajatve zaradi ali kot posledico svoje dejavnosti zaposlene ali samozaposlene oseba, opravljajo navedeno dejavnost. To pa ne velja za invalidske pokojnine, starostne pokojnine ali pokojnine preživelih oseb ali za pokojnine za nesrečo pri delu ali poklicno bolezen ali za denarne dajatve za bolezen za neomejeno obdobje.
3.      V skladu s členi 12 do 16 velja:
a)      za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v državi članici zakonodaja te države članice;
b)      za javnega uslužbenca zakonodaja države članice, v upravi katere je zaposlen;
c)      za osebo, ki v skladu s členom 65 prejema dajatve za brezposelnost po zakonodaji države članice stalnega prebivališča, zakonodaja te države članice;
d)      za osebo, vpoklicano ali ponovno vpoklicano na služenje vojaškega roka ali na civilno služenje v državi članici, zakonodaja te države članice;
e)      za vsako drugo osebo, za katero se pododstavki (a) do (d) ne uporabljajo, zakonodaja države članice stalnega prebivališča, brez poseganja v druge določbe te uredbe, ki ji jamčijo dajatve po zakonodaji ene ali več drugih držav članic.“

8.        Členi od 12 do 16 Uredbe št. 883/2004 določajo posebna pravila za napotene osebe (člen 12), osebe, ki delajo v dveh ali več državah članicah (člen 13), osebe, ki so se odločile za prostovoljno zavarovanje ali prostovoljno nadaljevanje zavarovanja (člen 14), pogodbeno osebje evropskih institucij (člen 15) ter izjeme od členov od 11 do 15 Uredbe (člen 16).
B.      Nizozemsko pravo

9.        Člen 6 Algemene Ouderdomswet (zakon o splošnem pokojninskem zavarovanju; v nadaljevanju: AOW) določa:
„1.      V skladu z določbami tega zakona je oseba zavarovana, če še ni dopolnila upokojitvene starosti in
a)      je rezident;
b)      ni rezident, vendar je zavezanec za plačilo dohodnine od dohodka za delo, opravljeno na Nizozemskem ali v epikontinentalnem pasu.
[…] (ni prevedeno)
3. Ne glede na odstavka 1 in 2 se lahko kategorija zavarovanih oseb razširi ali omeji s splošnim upravnim ukrepom.“

10.      Člen 6a AOW določa:
„Po potrebi z odstopanjem od člena 6 in na njem temelječih predpisov se:
a)      oseba, katere zavarovanje po tem zakonu izhaja iz uporabe določb mednarodne pogodbe ali odločitve mednarodne organizacije, šteje za zavarovano;
b)      oseba, za katero se na podlagi pogodbe ali odločitve mednarodne organizacije uporablja zakonodaja druge države, šteje za nezavarovano“.

11.      Člen 13(1)(a) AOW določa, da se znesek pokojnine zmanjša za 2 % za vsako koledarsko leto, v katerem prejemnik pokojnine ni bil zavarovan po dopolnjenem 15. letu in pred dopolnjenim 65. letom starosti.

12.      Člen 6 Algemene Kinderbijlagwet (splošni zakon o družinskih dajatvah; v nadaljevanju: AKW) povzema člena 6 AOW z enakim besedilom.

13.      Člen 6a AKW določa:
„Po potrebi z odstopanjem od člena 6 in na njem temelječih predpisov se:
a)      za zavarovano šteje tudi oseba, katere zavarovanje po tem zakonu izhaja iz uporabe določb mednarodne pogodbe ali odločbe mednarodne organizacije;
b)      za namene poglavja 3 tega zakona za ‚zavarovano‘ šteje tudi oseba, ki ni zavarovana in je pridobila pravico do družinskih dajatev v skladu z Uredbo št. 883/2004;
c)      oseba, za katero velja zakonodaja druge države na podlagi pogodbe ali odločbe mednarodne organizacije, ne šteje za zavarovano.“

14.      Člen 11(1) AKW določa:
„Do družinskih dodatkov za otroka po tem zakonu je upravičena le oseba, ki je zavarovana na prvi dan koledarskega četrtletja.“

15.      Člen 6 Besluit uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen 1999 z dne 24. decembra 1998 (odlok o razširitvi in omejitvi kroga zavarovancev iz socialnega zavarovanja 1999; v nadaljevanju: BUB) z naslovom „Začasna prekinitev dela na Nizozemskem“ določa:
„Ostaja zavarovana v okviru sistema socialne varnosti oseba, ki ne prebiva na Nizozemskem, vendar dela izključno na Nizozemskem in katere delo je začasno prekinjeno:
a)      zaradi bolezni, invalidnosti, nosečnosti, materinstva ali brezposelnosti; ali
b)      zaradi dopusta, stavke ali izprtja“.
II.    Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

A.      Spor med SVB in X

16.      Oseba X, nizozemska državljanka, je leta 2012 svoje prebivališče prenesla v Nemčijo. Oseba X, ki ni nikoli delala v Nemčiji, je od leta 2013 občasno opravljala delo na Nizozemskem prek agencije za zagotavljanje začasnega dela.(4)

17.      Iz spisa je zlasti razvidno, da je to delo opravljala na podlagi pogodb o delu prek agencije za zagotavljanje začasnega dela  za določen čas, ki so vsebovale „klavzulo o napotitvi“(5), to je klavzulo, na podlagi katere se je delovno razmerje z agencijo začelo, ko je delavec začel delati za podjetje uporabnika, in končalo, ko je to delo prenehalo.

18.      V obdobjih med različnimi delovnimi razmerji, ki so trajala od šest dni do pet mesecev, je bila oseba X registrirana pri različnih nizozemskih agencijah za zagotavljanje začasnega dela in je na Nizozemskem za svojega sina opravljala prostovoljno in gospodinjsko delo za minimalno plačilo.

19.      SVB je 6. julija 2015 osebi X poslal seznam pokojninskih dajatev, ki ji bodo pripadale. Iz seznama je bilo razvidno, da se je njena pokojnina na podlagi AOW zmanjšala na 82 %, ker se je oseba X štela za zavarovano po nizozemski zakonodaji o socialni varnosti le v obdobjih, ko je dejansko delala kot zaposlena oseba pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela na Nizozemskem. V obdobjih med posameznimi zaposlitvami, ko ni bila zaposlena in dejansko ni opravljala dela, pa bi bilo treba uporabiti zakonodajo države stalnega prebivališča, to je nemško zakonodajo.

20.      Iz predložitvene odločbe tudi izhaja, da oseba X ni upravičena do starostne pokojnine v Nemčiji, ker tam ni dopolnila nobene zavarovalne dobe.

21.      Oseba X je s pritožbo pri SVB zahtevala, da obdobja med posameznimi zaposlitvami pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela obravnava kot zavarovalne dobe v skladu z AOW.

22.      Po zavrnitvi pritožbe je oseba X vložila isti zahtevek pri Rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu), ki mu je s sodbo z dne 3. oktobra 2016 ugodilo. Rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu), ki se je v utemeljitvi svoje odločbe oprlo tudi na sodbo Franzen in drugi(6), je zlasti menilo, da je treba ta obdobja obravnavati kot obdobja dopusta ali brezposelnosti v smislu nacionalne zakonodaje in zlasti člena 6 BUB, torej kot obdobja, v katerih je bila oseba X zavarovana v smislu nizozemske zakonodaje.

23.      SVB je zoper to sodbo vložil pritožbo pri  Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev), ki je predložitveno sodišče.
B.      Spor med SVB in Y

24.      Oseba Y z družino stalno prebiva na Poljskem, od leta 2007 pa z nekaj vmesnimi prekinitvami dela na Nizozemskem na podlagi različnih pogodb o zaposlitvi za določen čas, sklenjenih z agencijo za zagotavljanje začasnega dela.

25.      Za to zadevo je najbolj relevantno, da je oseba Y z agencijo sklenila pogodbo o zaposlitvi za določen čas za obdobje osmih mesecev, ki je začela veljati 20. julija 2015. Vendar oseba Y v obdobju od 1. januarja 2016 do 7. februarja 2016 ni delala, 8. februarja 2016 pa je sklenila novo pogodbo o zaposlitvi z isto agencijo za zagotavljanje začasnega dela.

26.      SVB je z odločbo z dne 29. marca 2016 osebo Y  obvestil, da v skladu z AKW ni upravičena do družinskega dodatka za meseca januar in februar 2016, ker na prvi delovni dan navedenih mesecev ni opravljala nobene dejavnosti na Nizozemskem.(7)

27.      Oseba Y je s pritožbo pri SVB zahtevala, naj ji odobri pravico do družinskih dodatkov tudi za meseca januar in februar 2016, pri čemer je trdila, da je bila v tem obdobju na dopustu in da je zato delovno razmerje še vedno obstajalo.

28.      Po zavrnitvi pritožbe je oseba Y svoj zahtevek ponovno uveljavljala pri Rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu), ki ga je s sodbo z dne 5. januarja 2017 zavrnilo in potrdilo ugotovitve SVB.

29.      Oseba Y je zoper to sodbo vložila pritožbo pri  Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev), ki je predložitveno sodišče.
C.      Predlog za sprejetje predhodne odločbe

30.      Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev), ki je obe zadevi združilo na obravnavi 29. maja 2020, je 17. decembra 2020 izdalo odločbo o predhodnem odločanju.

31.      V zvezi s primerom osebe X predložitveno sodišče navaja, da je pogodba o zaposlitvi vsebovala navedeno klavzulo o napotitvi, v skladu s katero je delovno razmerje samodejno prenehalo ob koncu opravljanja dela za podjetje uporabnika,  in da zato v obdobjih med eno in drugo zaposlitvijo ni obstajalo  nobeno delovno razmerje.

32.      Predložitveno sodišče tudi poudarja, da so bile dejavnosti, ki jih je oseba X opravljala prostovoljno in v družini za minimalno plačilo, izven gospodarskega sektorja in niso bile namenjene pridobivanju dohodka. Zato jih ni bilo mogoče obravnavati kot dejavnosti zaposlene osebe ali dejavnosti enakovredne zaposlitvi.

33.      Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev) je v zvezi z osebo Y ugotovilo, da ni nikoli izpodbijala neizplačila plač v obdobju od 1. januarja 2016 do 7. februarja 2016 in da je bila nova pogodba o zaposlitvi sklenjena pred predvidenim  prenehanjem  prejšnje pogodbe. Na podlagi teh okoliščin je mogoče sklepati, da med osebo Y in agencijo za zagotavljanje začasnega dela od 1. januarja 2016 do 7. februarja 2016 ni obstajalo delovno razmerje.

34.      Predložitveno sodišče je zato odločilo, da se oba postopka nanašata na vprašanje, ali sta osebi X in Y, ki običajno delata na Nizozemskem, vendar prebivata v drugi državi članici, v obdobjih prekinitev med zgoraj opisanimi delovnimi razmerji z agencijo za zagotavljanje začasnega dela ostali zavarovani na podlagi nizozemske zakonodaje o socialni varnosti.

35.      Vprašanje, ki se postavlja, je, ali so ta obdobja prekinitev lahko enakovredna dejavnosti zaposlene osebe ali samozaposlene osebe iz člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 in zato upravičujejo uporabo nizozemske zakonodaje.

36.      Ker ni sporno, da obravnavani primeri ne spadajo med primere iz člena 11(3)(b), (c) in (d) Uredbe št. 883/2004, bi nikalen odgovor na zgoraj navedeno vprašanje vodil do zaključka, da se je v teh obdobjih prekinitev v skladu s členom 11(3)(e) te uredbe uporabljala zakonodaja države stalnega prebivališča, to je v primeru osebe X Nemčija, v primeru osebe Y pa Poljska.

37.      Predložitveno sodišče se pri poudarjanju problematičnosti vprašanja sklicuje na zgoraj navedeno sodbo z dne 23. aprila 2015, Franzen in drugi, ki se sicer nanaša na razlago Uredbe št. 1408/71, vendar jo je mogoče uporabiti tudi v smislu Uredbe št. 883/2004.

38.      Iz ene od možnih razlag te sodbe, ki temelji predvsem na besedilu točke 50(8), naj bi izhajalo, da osebe, ki običajno opravljajo poklicno dejavnost v državi članici, spadajo na področje uporabe člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004, dokler niso dokončno ali začasno prenehale opravljati te dejavnosti. Vendar obstoj delovnega razmerja naj ne bi bil pomemben za ugotavljanje obstoja takšne prekinitve. Namesto tega naj bi bilo treba določiti drugačna merila, ki se nanašajo na značilnosti dela, trajanje zaposlitve, trajanje prekinitev in osredotočenost na en sam nacionalni trg dela.

39.      Iz druge od možnih razlag te sodbe pa naj bi izhajalo, da je za uporabo prava države zaposlitve potreben obstoj delovnega razmerja. Tako naj bi za osebo samodejno začela veljati zakonodaja države stalnega prebivališča, če delovno razmerje preneha, tudi začasno, in ne glede na obseg prekinitve.

40.      Predložitveno sodišče tudi poudarja, da rešitev, ki uporabo člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 omejuje le na primere, ko delovno razmerje obstaja, omogoča, da se ob nastanku dogodkov z gotovostjo določi zakonodaja, ki se uporablja. Vendar pa lahko ta rešitev v primerih, kakršen je obravnavani, povzroči zelo pogoste spremembe veljavne zakonodaje in precejšnje upravne zaplete, ki lahko ovirajo prosto gibanje delavcev.

41.      Po mnenju predložitvenega sodišča bi tudi ureditev, v skladu s katero bi bilo treba ne glede na obstoj delovnega razmerja preveriti resničnost prekinitve dejavnosti na podlagi meril, kot so tista iz točke 38 zgoraj, imela številne prednosti in slabosti. Prednost takšne ureditve bi bila, da bi omogočala izogib spremembi veljavne zakonodaje v primerih, ko so prekinitve med delovnimi razmerji krajše. Njena slabost pa bi bila večja stopnja negotovosti, saj temelji na retroaktivni oceni dejstev, ki jo je treba opraviti naknadno.

42.      Glede na navedeno je Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev)  prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 11(3)(a) Uredbe (ES) št. 883/2004 razlagati tako, da za delavca, ki živi v državi članici in dela na ozemlju druge države članice na podlagi pogodbe o zaposlitvi z agencijo za zagotavljanje začasnega dela, v skladu s  katero  pogodba o zaposlitvi preneha takoj po prenehanju napotitve in se nato ponovno vzpostavi, v vmesnih obdobjih velja zakonodaja zadnjenavedene države članice, dokler tega dela začasno ne preneha opravljati?
2. Kateri  dejavniki so upoštevni  za presojo, ali gre v takih primerih za začasno prenehanje opravljanja dela?
3. Po kolikšnem času je treba za delavca, ki ni več v pogodbenem delovnem razmerju, šteti, da je v državi zaposlitve začasno prenehal opravljati delo, če ni konkretnih indicev o nasprotnem?“
III. Pravna analiza

43.      Menim, da je mogoče tri vprašanja za predhodno odločanje obravnavati skupaj, saj je vprašanje, ki iz njih izhaja, v bistvu enako.

44.      V obravnavani zadevi ni sporno, da osebi X in Y spadata na področje osebne veljavnosti Uredbe št. 883/2004 in da zadevni dajatvi, to je starostna pokojnina in družinski dodatek, spadata na materialno področje uporabe te uredbe.

45.      V zvezi s primerom osebe X je treba opozoriti, kot je bilo že navedeno v točkah 31 in 32 zgoraj, da je bila za pogodbe o zaposlitvi z agencijo za zagotavljanje začasnega dela značilna „klavzula o napotitvi“, v skladu s katero je delovno razmerje samodejno prenehalo ob prenehanju opravljanja dela pri podjetju uporabniku. Zato po mnenju Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev)  ta delovna razmerja niso obstajala v obdobjih prekinitev med posameznimi zaposlitvami. Predložitveno sodišče je tudi izključilo možnost, da bi se dejavnosti, ki jih je oseba X opravljala prostovoljno in v družini za minimalno plačilo, lahko štele za dejavnosti zaposlene osebe ali dejavnosti enakovredne zaposlitvi.

46.      V zvezi z osebo Y pa je predložitveno sodišče ugotovilo, kot že navedeno v točki 33, da v obdobju med 1. januarjem 2016 in 7. februarjem 2016 zanjo ni obstajalo nobeno delovno razmerje.

47.      Okoliščine iz zadev v zvezi z osebama X in Y je torej mogoče primerjati, saj se obe nanašata na obdobja, v katerih delovno razmerje ni obstajalo in v katerih omenjeni osebi – s stalnim prebivališčem v državi, ki ni država njune običajne zaposlitve – nista imeli nobene zaposlitve.

48.      Zato je mogoče trditi, da predložitveno sodišče s svojima predlogoma za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu Sodišču predlaga, naj pojasni, ali se za osebi X in Y, ki imata stalno prebivališče v državi članici, ki ni država članica, v kateri sta običajno opravljali delo na podlagi delovnega razmerja z agencijo za zagotavljanje začasnega dela, v vmesnih obdobjih, ko nista opravljali dela in ko so ta delovna razmerja prenehala, uporablja pravo države zaposlitve v skladu s členom 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 ali pravo države stalnega prebivališča v skladu s členom 11(3)(e) te uredbe. Evropska komisija je podprla prvo rešitev, SVB in nizozemska vlada pa drugo.

49.      Da bi odgovoril na to vprašanje, menim, da je treba najprej podati kratek pregled Uredbe št. 883/2004.

50.      Namen te uredbe, ki je posodobila in poenostavila pravila iz Uredbe št. 1408/71, pri čemer je ohranila isti cilj, je uskladiti sisteme socialne varnosti držav članic, da se zagotovi učinkovito izvajanje prostega gibanja oseb.(9)

51.      Ne predvideva skupnega sistema socialne varnosti, temveč dopušča samostojne nacionalne sisteme,(10) in določa številna skupna načela, ki jih mora spoštovati zakonodaja s področja socialne varnosti vseh držav članic. Cilj je zagotoviti, da različni nacionalni sistemi za uresničevanje svobode gibanja in prebivanja v Uniji ne bodo negativno vplivali na osebe, ki uveljavljajo te svoboščine.(11)

52.      V zvezi s tem naslov II Uredbe št. 883/2004, „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, vsebuje kolizijska pravila, ki omogočajo določitev prava, ki se uporablja v primerih, ki spadajo na področje uporabe te uredbe.

53.      Gre za kolizijska pravila, ki temeljijo na naveznih okoliščinah, podobnih tistim, ki obstajajo v mednarodnem zasebnem pravu. Namen teh pravil je določiti pravo, ki se uporablja v primerih, ko obstajajo povezave z več državami članicami v zvezi z zaposlenimi ali samozaposlenimi osebami, ki so uresničevale pravico do prostega gibanja na ozemlju Unije.(12)

54.      Sodišče je že večkrat pojasnilo, da določbe naslova II Uredbe št. 883/2004 sestavljajo popoln in enoten sistem kolizijskih pravil, katerih namen je preprečiti hkratno uporabo več nacionalnih predpisov in zagotoviti, da osebe, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ne ostanejo brez varstva na področju socialne varnosti, ker ni zakonodaje, na katero bi se lahko sklicevale v svojem primeru.(13) Z drugimi besedami, cilj je preprečiti, da bi delavci migranti ostali brez socialne zaščite zaradi negativnega navzkrižja med nacionalnimi predpisi  na eni strani in zaradi pozitivnega navzkrižja zbirali enake dajatve ali plačevali prispevke v skladu s predpisi različnih držav članic  na drugi strani.

55.      Vendar pa namen zadevnih določb ni določiti vsebinskih pogojev za vključitev v sistem socialne varnosti ali za obstoj pravice do zadevnih dajatev. Te pogoje načeloma določa zakonodaja držav članic.(14)

56.      Kolizijska pravila iz Uredbe št. 883/2004 so za države članice zavezujoča in države članice niso pristojne za določanje obsega, v katerem se uporablja njihova lastna zakonodaja ali zakonodaja druge države članice.(15) Zato iz uporabe nacionalne zakonodaje ne smejo izključiti oseb, za katere je treba to zakonodajo uporabiti na podlagi Uredbe.(16)

57.      Za odpravo morebitnih pozitivnih ali negativnih navzkrižij med nacionalnimi zakonodajami je cilj določb naslova II Uredbe št. 883/2004 zagotoviti, da za zadevne osebe velja sistem socialne varnosti samo ene države članice.

58.      Člen 11 Uredbe št. 883/2004, ki je naslovljen „Splošna pravila“ in ki predstavlja „temelj“ sistema, v odstavku 1 določa načelo uporabe zakonodaje ene same države članice.

59.      Če torej oseba spada na področje osebne veljavnosti Uredbe št. 883/2004, kot je opredeljeno v členu 2 te uredbe, se načeloma uporablja zakonodaja posamezne države članice, kot je določena v skladu z določbami naslova II te uredbe.(17)

60.      V obravnavani zadevi je pomembnejši člen 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004, ki določa načelo lex loci laboris, v skladu s katerim „za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v državi članici, velja zakonodaja te države članice“.(18)

61.      Izraza „dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe“ sta opredeljena v členu 1(a) in (b) Uredbe št. 883/2004. V skladu s to določbo v tej uredbi „dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe“ pomeni „katero koli dejavnost ali enakovreden položaj, ki se kot tak obravnava v zakonodaji s področja socialne varnosti države članice, v kateri taka dejavnost ali enakovreden položaj obstaja“.

62.      Iz skupne razlage teh določb izhaja, da je uporaba načela lex loci laboris pogojena s tem, da oseba opravlja dejavnost, ki se v skladu z zakonodajo o socialni varnosti zadevne države šteje za „dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe“.(19) Zato menim, da je obstoj delovnega razmerja, ki ga kot takega opredeljuje zakonodaja države, v kateri se delo opravlja, bistven za uporabo zakonodaje države zaposlitve.

63.      Obstoj delovnega razmerja postane nepomemben le v izjemnem primeru iz člena 11(2) Uredbe št. 883/2004, ki osebe, ki opravljajo dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe, obravnava kot enakovredne osebam, ki prejemajo denarne dajatve iz naslova ali kot posledico take dejavnosti.

64.      Predložitveno sodišče je že izrecno navedlo, da se položaj oseb X in Y v obdobjih med začasnima zaposlitvama po nizozemskem pravu ne šteje za dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe.(20)

65.      Po drugi strani pa ni sporno, da navedeni osebi v zadevnih obdobjih nista prejemali dajatev iz člena 11(2) Uredbe št. 883/2004.

66.      Iz zgornjih odstavkov izhaja, da je treba v obravnavanem primeru izključiti uporabo prava države zaposlitve tako na podlagi člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 kot tudi na podlagi člena 11(2) te uredbe.

67.      Ta rešitev se zdi najprimernejša za doseganje ciljev Uredbe št. 883/2004. S tem, ko je pristojnost države zaposlitve vezana na obstoj delovnega razmerja, se lahko ob nastanku dogodkov takoj in s potrebno gotovostjo ugotovi, katero nacionalno pravo se uporablja.

68.      S tem se ohranja pravna varnost, ki je bistvena vrednota v sistemu, katerega cilj je, kot je bilo omenjeno zgoraj, omogočiti usklajevanje in preprečiti nasprotja med nacionalnimi zakonodajami na podlagi tipičnih struktur mednarodnega zasebnega prava.

69.      Poleg tega, kot je bilo že omenjeno, cilj zadevne uredbe ni zagotoviti obstoj pravic do socialne varnosti in socialnih dajatev, katerih ureditev je prepuščena državam članicam.

70.      Pravo Unije delavcu ne zagotavlja, da bo selitev v državo članico, ki ni njegova matična država, nevtralna z vidika socialne varnosti: zaradi razlik med sistemi in zakonodajami držav članic je lahko taka selitev za zadevno osebo v tem pogledu bolj ali manj ugodna, odvisno od primera.(21)

71.      Zato to, da te osebe v državi članici stalnega prebivališča niso upravičene do zadevne socialne dajatve, ne vpliva na uporabo kolizijskih pravil iz naslova II Uredbe št. 883/2004. Pri tem je lahko načeloma pravo države stalnega prebivališča ugodnejše od prava države zaposlitve.

72.      Razlaga, ki bi temeljila na merilih, kot so tista, ki jih je v svojih pripombah v zvezi z značilnostmi delovnega razmerja, trajanjem obdobja, v katerem so bile zadevne osebe zaposlene, trajanjem prekinitev in osredotočenostjo na en sam trg navedla Komisija, bi lahko povzročila več dvomov in negotovosti ter nastanek navzkrižij med nacionalnimi zakonodajami.

73.      Poleg tega sta trajanje prekinitev in morebitna vrnitev v prejšnjo državo zaposlitve okoliščini, ki ju je mogoče določiti šele naknadno, tako da v teh obdobjih ne bi bilo mogoče določiti veljavne nacionalne zakonodaje, kar bi povzročilo težave v praksi, zlasti pri izplačevanju dajatev, ki niso pogojene z dokončnim prenehanjem zaposlitve, kot so družinski dodatki.

74.      Glede na navedeno menim, da je treba dati izogibanju pretiranemu drobljenju pravil, ki se uporabljajo za posameznega delavca,(22) prednost pred potrebo po pravni varnosti, na kateri temelji obravnavani normativni sistem.

75.      V zvezi s tem tudi ugotavljam, da je zakonodajalec Unije, kadar je želel preprečiti takšno razdrobljenost, to izrecno storil.

76.      Gre za sklicevanje na pravila člena 12 Uredbe št. 883/2004 o napotitvi, v skladu s katerimi za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe v državi članici v imenu delodajalca, „ki tam običajno opravlja dejavnosti in jo ta delodajalec napoti v drugo državo članico, da opravlja delo v imenu tega delodajalca, še naprej velja zakonodaja prve države članice, če predvideno trajanje takega dela ne presega štiriindvajset mesecev in če oseba ni poslana, da nadomesti drugo osebo“.

77.      Namen te določbe, ki naj bi preprečila, da bi podjetje s sedežem na ozemlju države članice svoje delavce, za katere običajno velja zakonodaja o socialni varnosti te države članice, moralo prijaviti v sistem socialne varnosti druge države članice, v katero so napoteni, da bi opravljali delo za določen čas,(23) je očitno derogativen in izjemne narave ter se zato ne more uporabljati po analogiji za primere, ki v njej niso izrecno predvideni. Vendar pa se nanaša na primere, za katere je, za razliko od primerov iz postopka v glavni stvari, značilen obstoj neprekinjenega delovnega razmerja.

78.      Poleg tega menim, da iz navedene sodbe Franzen ni mogoče izpeljati ničesar v prid uporabi zakonodaje države članice zaposlitve tudi po prenehanju delovnega razmerja.

79.      V točki 50 navedene sodbe je kot pogoj za uporabo zakonodaje države članice zaposlitve navedeno, da zadevna oseba „opravlja svojo poklicno dejavnost na ozemlju te države članice“.

80.      Poleg tega je Sodišče v točkah 51 in 52 navedene sodbe obravnavani primer razlikovalo od tistih, ki so bili predmet nekaterih prejšnjih sodb(24) in v katerih je prišlo do dokončnega ali začasnega prenehanja delovnega razmerja.

81.      Zlasti v točki 52 je navedeno, da „obdobja, ko se delo v okviru začasne zaposlitve ne opravlja, ni mogoče obravnavati kot začasno prenehanje dela“, saj „je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da je delovno razmerje […]  trajalo pet let brez prekinitve“.

82.      Iz navedenega izhaja, da je Sodišče štelo neprekinjen obstoj delovnega razmerja za bistveno okoliščino, medtem ko je menilo, da dejanski način opravljanja dela ni pomemben – kot v sodbi z dne 3. maja 1990, Kits van Hejningen(25) – saj se pravo države zaposlitve lahko uporablja tudi za priložnostne zaposlitve in zaposlitve s krajšim delovnim časom.

83.      Zato je razumljivo, da je Sodišče v tej zadevi presodilo, da se člen 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 uporablja tudi v dneh, ko se priložnostna storitev ni opravljala, saj je v primeru, ki ga je obravnavalo, za razliko od predmetne zadeve, zaposlitev obstajala ves čas.

84.      Dodatna potrditev moje trditve izhaja tudi iz sodbe z dne 13. septembra 2017, X(26), ki se prav tako nanaša na Uredbo št. 1408/71, vendar jo je, kot že omenjeno, mogoče prenesti na Uredbo 883/2004 – v zvezi z osebo, zaposleno na Nizozemskem, ki se je z delodajalcem dogovorila za neplačani dopust in je med tem dopustom še dodatno opravljala dejavnost zaposlene osebe v drugi državi članici.

85.      V točki 24 te sodbe je navedeno, da „kadar oseba ohrani status zaposlenega delavca v času neplačanega dopusta, ki ji ga je odobril delodajalec, ta oseba opravlja dejavnost zaposlene osebe v smislu naslova II Uredbe št. 1408/71, čeprav se v tem obdobju ne izvajajo glavne obveznosti iz delovnega razmerja“.

86.      Ta navedba po mojem mnenju potrjuje, da je za uporabo načela lex loci laboris vedno potreben obstoj delovnega razmerja, ne glede na morebitno začasno prenehanje posameznih obveznosti, ki iz njega izhajajo.(27)

87.      Nazadnje menim, da položaja, v katerem sta bili osebi X in Y v času vmesnih prekinitev, ni mogoče uvrstiti na področje uporabe člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 (kot tudi ne na področje uporabe člena 11(2) te uredbe) in da se zato pravo države zaposlitve za te položaje ne more uporabiti.

88.      Prav tako ni sporno, da zadevni osebi nista bili v položaju iz člena 11(3)(b), (c) in (d) Uredbe št. 883/2004, ki se nanaša na javne uslužbence, osebe, ki prejemajo dajatve za brezposelnost, in osebe, vpoklicane ali ponovno vpoklicane na služenje vojaškega roka ali na civilno služenje.

89.      Glede na navedeno je mogoče sklepati, da zadevne hipoteze spadajo na področje uporabe določbe člena 11(3)(e), ki se uporablja za vse osebe, za katere se ne uporabljajo točke od (a) do (d) te določbe(28), in zlasti za osebe, ki so dokončno prenehale opravljati vsakršno poklicno dejavnost, in za tiste, ki so poklicno dejavnost prenehale opravljati le začasno(29).

90.      Ponavljam, da je ta ugotovitev v skladu s ciljem določb naslova II Uredbe št. 883/2004, katerih namen je zagotoviti, da za zadevne osebe velja socialna zakonodaja ene same države članice,  ne pa zagotoviti plačilo dajatev socialne varnosti, ki je še naprej odvisno od izpolnjevanja vsebinskih pogojev, ki jih določi država članica, katere zakonodaja se uporablja v tem primeru.

91.      Nacionalno sodišče bo seveda moralo ta načela uporabiti v praksi, jih uporabiti v konkretnem primeru in razlagati nacionalno zakonodajo v skladu s pravom EU.
IV.    Predlog

92.      Na podlagi vseh zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je v predhodno odločanje postavilo Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev, Nizozemska), odgovori, kot sledi:
Člen 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 je treba razlagati tako, da za delavca s stalnim prebivališčem v državi članici, ki običajno dela v drugi državi članici, ne velja zakonodaja države zaposlitve v obdobjih, ko v skladu z zakonodajo o socialni varnosti te države nima veljavne pogodbe o zaposlitvi in ne opravlja nobenega dela, ki bi se v skladu z zakonodajo te države članice lahko štelo za dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe. V teh obdobjih se v skladu s členom 11(3)(e) Uredbe št. 883/2004 uporablja zakonodaja države stalnega prebivališča.

1      Jezik izvirnika: italijanščina.

2      Uredba (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL,  posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 2019/1149 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o ustanovitvi Evropskega organa za delo, spremembi uredb (ES) št. 883/2004, (EU) št. 492/2011 in (EU) 2016/589 ter razveljavitvi Odločbe (EU) 2016/344 (UL 2019, L 186, str. 21).

3      Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 35), kakor je bil spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 o spremembah in posodobitvah Uredbe (EGS) št. 1408/71 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, in Uredbe (EGS) št. 547/72 o določitvi postopka za izvajanje Uredbe (EGS) št. 1408/71  (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 3).

4      Uvodoma je treba opozoriti, da se obe zadevi v postopku v glavni stvari nanašata na delovna razmerja z agencijo za zagotavljanje začasnega dela. Kot je znano, gre za vrsto zaposlitve, ki jo na ravni EU ureja Direktiva 2008/104/ES o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela, pri kateri so udeleženi trije subjekti: agencija za zagotavljanje začasnega dela, delavec in podjetje uporabnik. Za ta razmerja je značilna trikotna shema, ki temelji na hkratnem obstoju dveh pogodb: pogodbe o zaposlitvi med agencijo in delavcem ter pogodbe, na podlagi katere agencija podjetju uporabniku zagotovi enega ali več delavcev. Slednji torej ostajajo formalno zaposleni in plačani pri agenciji, vendar opravljajo delo pri podjetju uporabniku in po njegovih navodilih.  Pogodba o zaposlitvi med agencijo in delavcem je lahko sklenjena za nedoločen ali določen čas. Delavec ima pravico do plačila za pripravljenost za čas, ko čaka na napotitev v podjetje uporabnika,  samo v prvem primeru.

5      Ta pogodbena ureditev je urejena v členu 7:691(2) Burgerlijk Wetbook (nizozemski civilni zakonik).

6      Sodba z dne 23. aprila 2015, Franzen in drugi  (C‑382/13, EU:C:2015:261).

7      V zvezi s tem je, kot navaja SVB v svojih pripombah (točka 19), pomemben tudi člen 59(1) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL L 284, str. 1), v skladu s katerim „[č]e se v koledarskem mesecu uporablja zakonodaja drugih držav članic na področju dodelitve družinskih dajatev in/ali pristojnost za to področje preide na druge države članice ne glede na datume za izplačilo družinskih dajatev, določenih v zakonodaji teh držav članic, nosilec, ki je družinske dajatve izplačal ob uporabi zakonodaje, po kateri so bile dajatve na začetku tega meseca dodeljene, te stroške krije do konca tekočega meseca.“

8      V točki 50 sodbe Franzen je Sodišče navedlo, da se „zakonodaja države članice zaposlitve uporablja toliko časa, kolikor zadevna oseba opravlja poklicno dejavnost na ozemlju te države članice. V zvezi s  tem obstoj in vrsta delovnega razmerja, kot sta zaposlitev za krajši delovni čas ali občasna zaposlitev, ali število ur, ki jih je opravil zaposleni, niso upoštevni“ (moj poudarek).

9      Glej uvodne izjave 1, 3, 4 in 45 Uredbe št. 883/2004. Glej tudi sodbe z dne 30. septembra 2021, Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) (C‑285/20, EU:C:2021:785, točka 42); z dne 29. oktobra 2020, Veselības ministrija (C‑243/19, EU:C:2020:872, točka 22), in z dne 21. marca 2018, Klein Schiphorst (C‑551/16, EU:C:2018:200, točka 31).

10      Glej sodbe z dne 25. novembra 2021, Finanzamt Österreich (Družinski dodatki za delavca na področju razvojne pomoči)  (C‑372/20, EU:C:2021:962, točka 71); z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo (C‑308/14, EU:C:2016:436, točka 67), in z dne 21. marca 2018, Klein Schiphorst (C‑551/16, EU:C:2018:200, točka 44).

11      Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo  (C‑308/14, EU:C:2015:666, točka 49) kot tudi moje sklepne predloge v zadevi SF (C‑631/17, EU: C: 2019: 10, točka 21).

12      Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Franzen in drugi (C‑382/13, EU:C:2014:2190, točka 63).

13      Glej sodbi z dne 3. junija 2021, TEAM POWER EUROPE (C‑784/19, EU:C:2021:427, točka 32), in z dne 16. julija 2020, AFMB (C‑610/18, EU:C:2020:565, točka 40 in navedena sodna praksa).

14      Glej sodbo z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba) (C‑535/19, EU:C:2021:595, točka 47  in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 11. junija 1998, Kuusijärvi (C‑275/96, EU:C:1998:279, točka 29).

15      Glej sodbi z dne  15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba) (C‑535/19, EU:C:2021:595, točka 48),  in z dne  25. oktobra 2018, Walltopia (C‑451/17, EU:C:2018:861, točka 48).

16      Glej sodbo z dne 11. junija 1998, Kuusijärvi (C‑275/96, EU:C:1998:279, točka 30).

17      Glej sodbi z dne 3. junija 2021, TEAM POWER EUROPE (C‑784/19, EU:C:2021:427, točka 33), in z dne 16. julija 2020, AFMB (C‑610/18, EU:C:2020:565, točka 41 in navedena sodna praksa).

18      Namen tega splošnega načela je zagotoviti, da vsi delavci, ki delajo v isti državi, spadajo na področje uporabe iste zakonodaje o socialni varnosti in prejemajo enake socialne dajatve (glej sodbo z dne 6. septembra 2018, Alpenrind in drugi, C‑527/16, EU:C:2018:669, točki 97 in 98). Na ta način se lahko preprečijo nezaželene oblike konkurence na podlagi stroškov dela in posledično pritisk na nacionalne sisteme socialne varnosti. Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Pikamäeja v zadevi AFMB (C‑610/18, EU:C:2019:1010, točka 29).

19      V zvezi s tem glej sodbo z dne 13. septembra 2017, X (C‑569/15, EU:C:2017:673, točke od 23 do 26).

20      Glej točke  od 4.3 do 4.7 predložitvene odločbe.

21      Glej sodbo z dne 19. septembra 2019, van den Berg in drugi (C‑95/18 in C‑96/18, EU:C:2019:767, točka 64). Iz te sodbe – ki se nanaša na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je v okviru istega postopka vložilo Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske), ki pa je bil pravnomočen in na podlagi katerega je bila izdana zgoraj navedena sodba z dne 23. aprila 2015, Franzen in drugi – izhaja, da država zaposlitve delavca, ki prebiva v drugi državi članici, ni dolžna sprejeti v svoj sistem zavarovanja za obdobja, v katerih se na podlagi naslova II Uredbe št. 883/2004 uporablja zakonodaja države stalnega prebivališča.

22      V zvezi s tem glej sodbo z dne 17. decembra 1970, Manpower (C‑35/70, EU:C:1970:120). Res je, da je v tej sodbi navedeno, da je v interesu delavcev migrantov, da zanje za krajša obdobja ne velja zakonodaja različnih držav, saj bi jim to, da nacionalne zakonodaje na splošno izključujejo krajša obdobja za prejemanje nekaterih socialnih dajatev,  največkrat škodovalo. Vendar se je ta sodba, ki se je nanašala na predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s členom 13(a) Uredbe Sveta EGS št. 3 z dne 25. septembra 1958 o socialni varnosti delavcev migrantov, nanašala na delavca francoske agencije za zagotavljanje začasnega dela, ki je bil povabljen na delo v nemško podjetje. Šlo je torej za enotno, trajno in neprekinjeno delovno razmerje med delavcem in agencijo za zagotavljanje začasnega dela (glej točke od 17 do 19 te sodbe), ki – za razliko od primerov, ki jih obravnavam danes – ni bilo prekinjeno. Razumljivo je, da je Sodišče v takem primeru ob široki razlagi člena 13(a) navedene uredbe, ki se izrecno nanaša le na primere napotitve, odločilo, da je treba uporabiti zakonodajo države članice, v kateri je imela sedež agencija za zagotavljanje začasnega dela.

23      Glej sodbi z dne 3. junija 2021, TEAM POWER EUROPE (C‑784/19, EU:C:2021:427, točka 60), in z dne 25. oktobra 2018, Walltopia (C‑451/17, EU:C:2018:861, točka 39 in navedena sodna praksa).

24      Sklicevalo se je na sodbi z dne 11. junija 1998, Kuusijärvi  (C‑275/96, EU:C:1998:279, točki 39 in 40), in z dne 11. novembra 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, točka 24).

25      Glej sodbo z dne 3. maja 1990, Kits van Heijningen (C‑2/89, EU:C:1990:183). V točkah 14 in 15 te sodbe je Sodišče ugotovilo, da člen 13(2)(a) Uredbe 1408/71 ne razlikuje „med zaposlitvijo s polnim in krajšim delovnim časom“. Zato je Sodišče odločilo, da v skladu s členom 13(2)(a) Uredbe št. 1408/71 za osebo, ki spada na področje uporabe te uredbe in ki na ozemlju države članice opravlja dejavnost zaposlene osebe za krajši delovni čas, velja zakonodaja te države tako ob dnevih, ko opravlja to dejavnost, kot tudi ob dnevih, ko je ne opravlja.

26      Glej sodbo z dne  13. septembra 2017, X (C‑569/15, EU:C:2017:673).

27      V tem smislu glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca  M. Szpunarja v zadevi X (C‑569/15, EU:C:2017:181, točke  od 31 do 36).

28      Glej sodbo z dne 8. maja 2019, SF (C‑631/17, EU:C:2019:381, točka 40).

29      Glej sodbo z dne 11. novembra 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, točka 24).