CELEX: 61992CC0087
Language: da
Date: 1993-04-22 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 22. april 1993. # Hoche GmbH mod Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM). # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesgerichtshof - Tyskland. # Forarbejdning af smør - fortabelse af sikkerhed. # Sag C-87/92.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      MARCO DARMON
      fremsat den 22. april 1993 (
            *1
         )
      Hr. afdelingsformand,
      De herrer dommere,
      
               1. 
            
            
               Ved kendelse af 7. februar 1992 har Bundesgerichtshof forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål vedrørende Kommissionens forordning (EØF) nr. 262/79 af 12. februar 1979 om salg til nedsat pris af smør beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter (
                     1
                  ) (herefter benævnt »forordningen«). Førend jeg redegør for indholdet af de forelagte spørgsmål, skal jeg erindre om de relevante forhold inden for den pågældende ordning og kort redegøre for de faktiske forhold i hovedsagen mellem selskabet Hoche og Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (herefter benævnt »BALM«).
            
         
               2. 
            
            
               I artikel 6, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (
                     2
                  ) hedder det: »For det smør fra offentlige lagre, der i løbet af et mejeriår ikke kan afsættes på normale betingelser, kan der træffes særlige foranstaltninger.« I artiklens stk. 7 hedder det: »Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel og særlig støttebeløbet til den private oplagring vedtages efter fremgangsmåden i artikel 30«, dvs. af Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter.
            
         
               3. 
            
            
               På dette grundlag har Kommissionen udstedt adskillige forordninger om salg til nedsat pris af smør, hvoraf den, der var gældende i denne sag, havde til formål at råde bod på, at »situationen på smørmarkedet i Fællesskabet præges af lagre, som stammer fra intervention ...« (
                     3
                  ).
            
         
               4. 
            
            
               Salg til nedsat pris gør det muligt at nedbringe de smørlagre, som Fællesskabet råder over, dog således at dette kommer en bestemt sektor inden for levnedsmiddelindustrien til gode, i det foreliggende tilfælde sektoren for konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter. Der blev således indført en løbende licitationsordning. Mens forordningen er gældende, afholdes der særlige licitationer (
                     4
                  ). Man antager det bud, der er afgivet af den bydende, der har budt den højeste pris i forhold til en fastsat mindstepris (
                     5
                  ). Der kan alene antages bud fra bydende, der forpligter sig til at lade smørret forarbejde i overensstemmelse med betingelserne i forordningen (
                     6
                  ), og som med henblik herpå skal stille en sikkerhed, der benævnes forarbejdnings-sikkerheden, og som skal »sikre smørrets anvendelse i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser«, og hvis størrelse er lig med »forskellen mellem smørrets markedspris og de fastsatte mindstepriser« (
                     7
                  ). Når forarbejdningen har fundet sted efter de angivne forskrifter og inden for den fastsatte frist, frigives sikkerheden (
                     8
                  ). Det påhviler den medlemsstat, på hvis område forarbejdningen og iblandingen foregår, at påse, at disse forskrifter overholdes, og den foranstalter kontrolbesøg med henblik herpå (
                     9
                  ). Tilsidesættelse af visse betingelser, der er omhandlet i forordningen medfører hel eller delvis fortabelse af sikkerheden (
                     10
                  ).
            
         
               5. 
            
            
               I 1980 købte Hoche, der driver en forarbejdningsvirksomhed, et parti smør ved en licitation afholdt af BALM og stillede sikkerhed.
            
         
               6. 
            
            
               Efter at have forarbejdet smørret til koncentreret smør solgte firmaet dette til en italiensk køber. Under transporten udtog de tyske toldmyndigheder en prøve på 250 g for at kontrollere den forarbejdning, der havde fundet sted. Den kompetente myndigheds analyser viste et indhold på kun 375 g betasitostcrin og 49 g vanillin pr. ton, og yderligere var disse stoffer ikke ensartet fordelt. Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at der i bilaget til forordningen efter en af de valgte formler ved forarbejdningen af smørret heri skal iblandes 480 g beta-sitosterin og 250 g vanillin.
            
         
               7. 
            
            
               I artikel 5, stk. 2, hedder det:
               »Under den i stk. 1 omhandlede forarbejdning skal der i den samme virksomhed uden tilsætning af noget andet produkt og på en sådan måde, at bestanddelene fordeles ensartet, pr. ton koncentreret smør iblandes:
               
                        —
                     
                     
                        de i bilag I anførte produkter, hvis det koncentrerede smør er beregnet til forarbejdning til produkter svarende til den i artikel 4, henholdsvis stk. 1 og stk. 3, litra a), fastsatte formel A eller formel C;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de i bilag II anførte produkter, hvis det koncentrerede smør er beregnet til forarbejdning til produkter svarende til den i artikel 4, stk. 2, fastsatte formel Β ...«.
                     
                  
         
               8. 
            
            
               Firmaet Hoche blev underrettet om analyserne, efter at det havde eksporteret det koncentrerede smør til Italien. På grundlag af ovennævnte kontrolforanstaltninger nægtede BALM at frigive sikkerhedsstillelsen, der havde form af en bankgaranti, og indkasserede denne.
            
         
               9. 
            
            
               Firmaet Hoche søgte og opnåede ved Landgericht tilbagebetaling af sikkerhedsstillelsen. Denne afgørelse blev imidlertid forandret ved Oberlandesgericht. Bundesgerichthof, der nu har fået forelagt sagen under en revisionsankesag, anmoder i det væsentlige Domstolen om at oplyse, om forpligtelsen til at sørge for en ensartet fordeling af de produkter, der iblandes smørret, fortsat er gældende, efter at forarbejdningsprocessen er tilendebragt, dvs. når det koncentrerede smør er afkølet. Bundesgerichtshof ønsker yderligere oplyst, om det påhviler BALM at bevise, at forordningen ikke er overholdt, eller sagsøgeren at bevise, at firmaet har overholdt forskrifterne i forordningen. Det sidstnævnte spørgsmål, der snarere tilsigter en vurdering af gyldigheden af artikel 22, stk. 5, i forordningen, vedrører foreneligheden med proportionalitetsprincippet, af en bestemmelse, der sanktionerer manglende overholdelse af visse forskrifter med fuldstændig fortabelse af sikkerhedsstillelsen, selv om det forarbejdede smør er blevet anvendt i overensstemmelse med forordningen (
                     11
                  ).
            
         
               10. 
            
            
               Jeg vil først behandle det første spørgsmål, der vedrører fortolkningen af forordningens artikel 5, stk. 2. Som allerede bemærket hedder det i denne artikel, at der under forarbejdningen skal iblandes smørret visse produkter »på en sådan måde, at bestanddelene fordeles ensartet«. Betyder dette, at der alene skal være tale om en ensartet fordeling i forarbejdningsøjeblikket?
            
         
               11. 
            
            
               Denne fortolkning forekommer mig at stride mod både ordlyden af og formålet med forordningen.
            
         
               12. 
            
            
               Jeg skal først behandle ordlyden.
            
         
               13. 
            
            
               Artikel 5, stk. 2, siger i det væsentlige, at de i bilag I og II omhandlede produkter skal iblandes smørret under forarbejdningen, således at bestanddelene fordeles ensartet i hver enkelt ton koncentreret smør.
            
         
               14. 
            
            
               Som BALM efter min opfattelse med rette anfører, kan der ikke være tale om, at de produkter, der skal iblandes smørret kun skal være ensartet fordelt under forarbejdningsprocessen. I sin dom i sagen Hoche og De beste Boter mod BALM (
                     12
                  ) har Domstolen udtalt:
               »Forordning nr. 1259/72 var således udtryk for Kommissionens bestræbelser på at formindske overskuddet af smør gennem licitationssalg til nedsatte priser til visse forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet. Forarbejdningsvirksomhederne skal herved forpligte sig til først at forarbejde smørret (basisprodukt) til smørfedt (over-gangsprodukt) og dernæst inden 120 dage at videreforarbejde smørfedtet til et af de tre angivne produkter (de forarbejdede varer)« (
                     13
                  ).
            
         
               15. 
            
            
               Men det er alene på overgangsprodukt-stadiet, at sporstofferne iblandes, eftersom det således fremstillede produkt efter denne proces kun kan have til formål at fremstille de forarbejdede varer, der er omhandlet i forordningens artikel 4. Under denne proces opvarmes smørret, sporstofferne iblandes, og det således forarbejdede produkt er koncentreret smør. Det er imidlertid klart, at dette krav om ensartet fordeling fortsat stilles efter forarbejdningsstadiet: Anvendelsen af ordene »på en sådan måde, at« viser, at et af formålene med denne forarbejdning er en ensartet fordeling af sporstofferne i det koncentrerede smør. Jeg kan heller ikke i forordningens ordlyd finde nogen sondring mellem opvarmet koncentreret smør og afkølet koncentreret smør.
            
         
               16. 
            
            
               Denne bogstavfortolkning bekræftes ved forordningens formål. Iblandingen af sporstofferne såvel som disses ensartede fordeling i det koncentrerede smør skal nemlig sikre, at smørret til nedsat pris — af de erhvervsdrivende, der har fordel af prisnedsættelsen anvendes i overensstemmelse med formålet med fællesskabsreglerne.
            
         
               17. 
            
            
               I sjette betragtning hedder det:
               »opkøb af smør må ske under overholdelse af de fastsatte betingelser, der skal sikre, at smørret ikke anvendes til andet formål; der bør gælde en kontrolordning fra smørrets udlagring, og indtil dets forarbejdning til de nærmere angivne produkter er gennemført« (
                     14
                  ).
            
         
               18. 
            
            
               I den syvende betragtning hedder det:
               »Disse særlige kontrolbestemmelser indebærer for det første, at smørret afhængigt af det tiltænkte formål tilsættes stoffer, som gør det muligt at skelne det fra andet smør«.
            
         
               19. 
            
            
               Alene en ensartet fordeling kan sikre denne forskel og muliggøre kontrolforanstaltninger, hvorved det kan fastslås, at fordelingen er både tilfredsstillende og varig.
            
         
               20. 
            
            
               Under forarbejdningen giver iblandingen af sporstofferne, som teknisk kun kan tilbageføres med afholdelse af omkostninger, der fuldstændig ville ophæve de økonomiske fordele ved processen, en direkte garanti, der skal forhindre, at interventionssmørret anvendes til andet end det tiltænkte formål.
            
         
               21. 
            
            
               En yderligere garanti ligger i kravet om, at ensartetheden skal være til stede, indtil det koncentrerede smør iblandes det endelige produkt (de forarbejdede varer). Under hensyn til den store økonomiske fordel, der opnås, skal man nemlig ved enhver egnet kontrolforanstaltning kunne sikre sig, at licitationskøberen ikke på ny bringer interventionssmørret på markedet som en almindelig forbrugsvare.
            
         
               22. 
            
            
               I artikel 6 hedder det derfor, at hvis det koncentrerede smør ikke forarbejdes i samme virksomhed som den, der har foretaget iblandingen, skal smørret transporteres efter visse regler, der skal sikre, at det endeligt anvendes til fremstilling af produkter, der er omhandlet i artikel 4.
            
         
               23. 
            
            
               Domstolen har ligeledes i sin dom i sagen Pommerehnke mod BALM (
                     15
                  ), selv om den deri omtvistede bestemmelse kun syntes at finde anvendelse på smør, men ikke på det koncentrerede smør, fortolket denne bestemmelse efter formålet med ordningen, der, som jeg erindrer om, er at afskaffe lagrene af interventionssmør.
            
         
               24. 
            
            
               Domstolen udtalte herom følgende:
               »Systemet ville imidlertid være fuldstændig ineffektivt, hvis ikke de retslige følger også gjaldt med hensyn til koncentreret smør, idet koncentreret smør ellers kunne afsættes til industriel forarbejdning og således anvendes i strid med den endelige bestemmelse, nemlig umiddelbart forbrug (
                     16
                  ).
               Da det koncentrerede smør som helhed skal anvendes til umiddelbart forbrug, følger det heraf, at de i den pågældende forordnings artikel 6, stk. 2, fastsatte betingelser i tilfælde af senere salg af smørret ligeledes må finde anvendelse på salg af koncentreret smør for helt at udelukke, at det koncentrerede smør anvendes i strid med den endelige bestemmelse« (
                     17
                  ).
            
         
               25. 
            
            
               Det følger således af artikel 5, stk. 2, at der efter forordningen skal ske en ensartet fordeling af de stoffer, som både det opvarmede og det afkølede koncentrerede smør skal være iblandet.
            
         
               26. 
            
            
               Jeg skal herefter behandle spørgsmålet om bevisbyrden med hensyn til opfyldelsen af de i artikel 5, stk. 2 omhandlede forpligtelser.
            
         
               27. 
            
            
               I denne henseende må der sondres mellem på den ene side de kontrolforanstaltninger, der foretages under den endelige anvendelse af det koncentrerede smør, og på den anden side tilfælde, hvor medlemsstaternes kompetente myndigheder iværksætter kontrolforanstaltninger før den endelige anvendelse for at sikre sig, at forskrifterne i forordningen er overholdt.
            
         
               28. 
            
            
               Hvad først og fremmest angår licitationskøberens pligt til at anvende det koncentrerede smør i de produkter, der er omhandlet i artikel 4, påhviler det denne at bevise, at anvendelsen har fundet sted i overensstemmelse hermed. Dette fremgår nemlig af artikel 22, stk. 4, hvorefter:
               »Bortset fra tilfælde af force majeure fortabes den i artikel 16, stk. 2, fastsatte forarbejdningssikkerhed i forhold til de mængder, for hvilke de i forordning (EØF) nr. 1687/76 omhandlede beviser ikke er fremlagt inden for en frist på 18 måneder, regnet fra datoen for udløbet af fristen for indgivelse af de i artikel 12, stk. 2, omhandlede bud«.
            
         
               29. 
            
            
               I denne artikel henvises der til Kommissionens forordning nr. 1687/76 af 30. juni 1976 (
                     18
                  ) for så vidt angår beviset for anvendelse af smørret til det tiltænkte formål, særlig til artikel 13, stk. 4, hvorefter frigivelsen af sikkerhedsstillelsen er betinget af indgivelse af visse dokumenter, der påtegnes og udstedes af de kompetente myndigheder (
                     19
                  ). Bevisbyrden for, at smørret endeligt er anvendt til det tiltænkte formål, kan således kun påhvile licitationskøberen.
            
         
               30. 
            
            
               Dette er i øvrigt i overensstemmelse med Domstolens dom i Corman-sagen (
                     20
                  ), hvori de relevante faktiske forhold var følgende: Selskabet Corman havde erhvervet interventionssmør og havde forpligtet sig til at overholde betingelserne med hensyn til forarbejdning og den endelige anvendelse af smørret. Det havde solgt smørret til forskellige købere i Tyskland eller hos de tyske toldmyndigheder opnået dokumenter, der bekræftede, at smørret var anvendt til det tiltænkte formål, således at forarbejdningssikkerheden var blevet frigivet. Senere viste det sig imidlertid, at dette smør ikke var blevet anvendt til det tiltænkte formål, hvorfor interventionsorganet krævede tilbagebetaling af forarbejdningsgarantibeløbet.
            
         
               31. 
            
            
               For så vidt angår bevisbyrden anførte Domstolen:
               »Mens det i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 232/75 påhviler den licitationskøber, der kræver sikkerheden frigivet, at føre bevis for, at smørret er anvendt til det krævede formål ved fremlæggelse af T5-dokumentet, er det de kompetente myndigheder, der gør gældende, at dokumentet er indholdsmæssigt urigtigt, som må føre bevis herfor« (
                     21
                  ).
            
         
               32. 
            
            
               I nævnte sag var der ganske vist tale om forordning nr. 232/75 og ikke som i denne sag forordning nr. 262/79, men trods den forskellige formulering må resultatet blive det samme, for så vidt som disse to forordninger har samme betydning (
                     22
                  ).
            
         
               33. 
            
            
               BALM har således hævdet, at det indtil udstedelsen af dokumentationen påhviler licitationskøberen at bevise, at betingelserne ifølge artikel 5, stk. 2, er opfyldt.
            
         
               34. 
            
            
               I artikel 22, stk. 5, der netop angår det tilfælde, hvor de i artikel 5 omhandlede betingelser ikke er opfyldt, hedder det imidlertid:
               »Dersom den i artikel 4 omhandlede forarbejdning til produkter har fundet sted, uden at de i artikel 5 fastsatte betingelser er opfyldt fuldt ud, fortabes sikkerheden for det pågældende parti.
               Hvis den konstaterede överträdelse kun omfatter en produktmængde, der ligger mindre end 20% under den mængde, der er foreskrevet i bilag I og II for de pågældende produkter, fortabes sikkerhedsstillelsen dog kun med indtil 25% af beløbet« (
                     23
                  ).
            
         
               35. 
            
            
               Den fuldstændige eller delvise fortabelse af sikkerhedsstillelsen er således betinget af, at der er konstateret en overtrædelse bestående i, at det koncentrerede smør er blevet iblandet utilstrækkelige mængder sporstoffer. Det er således sidstnævnte produkt eller dokumenterne vedrørende dette, der direkte skal kontrolleres, og ikke de dokumenter, hvorved det bekræftes, at det koncentrerede smør er blevet anvendt til de produkter, der er omhandlet i artikel 4.
            
         
               36. 
            
            
               Her er bevisbyrden ifølge artikel 22, stk. 5, »omvendt«. Det påhviler derfor den kompetente myndighed at bevise, at betingelserne i artikel 5 for helt eller delvis at nægte at frigive sikkerhedsstillelsen ikke er opfyldt.
            
         
               37. 
            
            
               Var de tyske toldmyndigheder berettigede til at foretage en stikprøvekontrol med henblik på at løfte bevisbyrden?
            
         
               38. 
            
            
               I sin dom i sagen BayWa m.fl. mod BALM (
                     24
                  ) udtalte Domstolen følgende:
               »... forskellige kontrolmetoder, såsom stikprøver, regnskabskontrol eller godkendelse af denatureringsvirksomheder, hver for sig eller i forening kan være lige effektive, selv om ingen af dem frembyder en absolut sikkerhed. Som Domstolen har bemærket, har fællesskabslovgiveren ikke fastsat bestemmelser, der i enkeltheder fastlægger fremgangsmåden ved kontrollen, men har givet medlemsstaterne frihed til at fastsætte de nærmere regler for kontrollen i henhold til deres egen retsorden og på deres eget ansvar, således at de kan vælge den bedst egnede løsning« (
                     25
                  ).
            
         
               39. 
            
            
               Denne løsning var berettiget som følge af de omtvistede fællesskabsreglers tavshed. Jeg kan således fastslå, at forordning nr. 262/79 ved ikke i enkeltheder at fastlægge reglerne om kontrollen giver medlemsstaterne kompetence til at fastslå, om de erhvervsdrivende overholder fællesskabsforskrifterne. Ingen af parterne har i øvrigt under den mundtlige forhandling bestridt medlemsstatens ret til at indføre en sådan kontrol.
            
         
               40. 
            
            
               Ligeledes har Domstolen i sin dom i sagen Société pour l'exportation des sucres mod OBEA (
                     26
                  ) principielt anerkendt en kontrolforanstaltning, der ikke var omhandlet i forordningen, selv om resultaterne af denne først kendtes efter gennemførelsen af eksportforretningen. Der var her tale om at påkende lovligheden af en kontrolforanstaltning før udskibningen af varer, der var bestemt til fødevarehjælp. Domstolen udtalte her:
               »En situation som den foreliggende, hvor resultaterne af kvalitetskontrollen først kendes, efter at varen er leveret, er ikke omhandlet i forordningens bestemmelser. Det følger dog ikke heraf, at den foretagne kontrol under disse omstændigheder må anses for ulovlig, eller at det er forbudt at lægge dens resultater til grund ... (
                     27
                  )
               ... når de først kendes på et senere tidspunkt« (
                     28
                  ).
            
         
               41. 
            
            
               Når opfyldelsen af betingelserne i artikel 5, stk. 2, er en væsentlig bestanddel af det kontrolsystem, der er indført ved forordningen, kan den af de nationale myndigheder foretagne stikprøve ikke som sådan anses for ulovlig.
            
         
               42. 
            
            
               Jeg skal dog bemærke, at selv om en medlemsstat kan indføre en sådan kontrol, påhviler det dog den ret, der skal påkende sagen, at tage stilling til både dens formelle lovlighed og dens beviskraft.
            
         
               43. 
            
            
               Men i sit indlæg i sagen har Kommissionen anført, at der var blevet begået »visse fejl« under anvendelsen af de nationale bestemmelser (
                     29
                  ). Den redegørelse, der er givet af Kommissionens repræsentant under den mundtlige forhandling, har ikke bidraget til at kaste nærmere lys herover. Hvorom alting end er, hører denne bedømmelse under den nationale rets kompetence (
                     30
                  ). Dersom denne finder den af de tyske myndigheder udtagne prøve formelt ulovlig eller uden beviskraft, bør sikkerheden frigives.
            
         
               44. 
            
            
               Dersom den nationale myndighed derimod over for denne ret fremfører tilstrækkelige beviser, der ved en første betragtning lader formode, at den kontrolforanstaltning, på grundlag af hvilken påstanden om uregelmæssigheder bygger, er formelt korrekt og tilstrækkelig beviskraftig, er det ikke tilstrækkeligt, at den erhvervsdrivende blot bestrider konklusionerne i den. Han må herefter tage til genmæle og føre modbevis.
            
         
               45. 
            
            
               Med sit andet præjudicielle spørgsmål, som jeg som tidligere anført anser for et spørgsmål om stillingtagen til reglens gyldighed, ønsker Bundesgerichtshof oplyst, om der ikke under hensyntagen til proportionalitetsprincippet alene bør ske delvis fortabelse af sikkerhedsstillelsen, idet den endelige bestemmelse er opnået, selv om indikatorerne ikke var fordelt ensartet eller kun blevet iblandet det koncentrerede smør i utilstrækkelig mængde.
            
         
               46. 
            
            
               En gennemgang af Domstolens praksis på dette område angiver, hvorledes dette spørgsmål skal besvares.
            
         
               47. 
            
            
               Domstolen har således med hensyn til en sanktion f.cks. som tilbageholdelse af sikkerhedsstillelsen på grund af manglende overholdelse af fristen for fremlæggelse af beviser udtalt, at det måtte undersøges, om sanktionen
               »overskrider grænserne for, hvad der er hensigtsmæssigt og nødvendigt for at nå det ønskede mål« (
                     31
                  ).
            
         
               48. 
            
            
               Det fremgår således af Domstolens faste praksis, at der på dette område lægges vægt på følgende:
               »... for at afgøre, om en fællesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet ..., om de midler, som iværksættes for at opfylde det tilsigtede mål, svarer til dets betydning, og for det andet om de er nødvendige for at realisere det« (
                     32
                  ).
            
         
               49. 
            
            
               Med dommen i sagen MAN mod IBAP (
                     33
                  ) indførtes sondringen mellem hovedforpligtelser og sekundære forpligtelser. Mens de førstnævnte er »nødvendige for at opnå det tilsigtede formål«, har sidstnævnte derimod en administrativ funktion, og manglende overholdelse af dem må ikke sanktioneres med samme strenghed som manglende overholdelse af en hovedforpligtelse (
                     34
                  ).
            
         
               50. 
            
            
               I dommen i sagen MASS mod BALM (
                     35
                  ) blev det klart fastslået, at manglende overholdelse af en hovedforpligtelse kunne sanktioneres med fuldstændig fortabelse af sikkerhedsstillelsen, uden at der herved gøres indgreb i proportionalitetsprincippet. Domstolen formulerede dette på følgende måde:
               »[det] må ... undersøges, om de forpligtelser, denne sag drejer sig om, skal betragtes som hovedforpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for fællesskabsordningens rette funktion, og hvis tilsidesættelse kan sanktioneres ved fortabelse af hele sikkerheden, uden at det medfører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, eller om de skal anses for sekundære forpligtelser, hvis tilsidesættelse ikke må sanktioneres med samme strenghed som manglende overholdelse af en hovedforpligtelse« (
                     36
                  ).
            
         
               51. 
            
            
               Domstolen fandt dog allerede i denne dom, at fuldstændig fortabelse af sikkerheden kunne være en for streng sanktion selv i anledning af manglende overholdelse af en hovedforpligtelse. Efter at have anset forpligtelsen til at afskibe visse fødevarer inden for en bestemt frist for en hovedforpligtelse fandt Domstolen ikke desto mindre, at »det [dog] må antages, at en forsinkelse på nogle dage af lastningen af varen og af skibets afsejling inden for søtransport ikke kan anses for en tilsidesættelse af denne forpligtelse« (
                     37
                  ).
            
         
               52. 
            
            
               I dommene i sagerne Lingenfelser (
                     38
                  ), Italtrade (
                     39
                  ) og Pressier (
                     40
                  ) sker der endnu en afsvækkelse af denne sondrings betydning. Den forekommer mig dog stadig at gælde, for så vidt som kontrollen af den forholdsmæssige strenghed af en sanktion er snævert forbundet med betydningen af den forpligtelse, den erhvervsdrivende har påtaget sig.
            
         
               53. 
            
            
               Når fuldstændig fortabelse af en sikkerhedsstillelse nemlig kan vise sig at være for vidtgående, selv i tilfælde af tilsidesættelse af en hovedforpligtelse, mener jeg, at man nødvendigvis må foretage sondringen for ikke at sanktionere tilsidesættelse af en sekundær forpligtelse lige så strengt eller strengere end en hovedforpligtelse.
            
         
               54. 
            
            
               Jeg skal derfor undersøge, om den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når den sanktionerer tilsidesættelse af forpligtelsen til tilsætning af visse produkter og ensartet fordeling af disse med fortabelse af sikkerhedsstillelsen, som i visse tilfælde kan være fuldstændig, selv om smørret er blevet anvendt i overensstemmelse med forordningens forskrifter.
            
         
               55. 
            
            
               Det må således afgøres, om
               »fortabelse af den stillede sikkerhed ... er afpasset efter det således beskrevne formål og er nødvendig for at gennemføre det« (
                     41
                  ).
            
         
               56. 
            
            
               Jeg skal her erindre om, at formålet med iblandingen af visse produkter i det koncentrerede smør for det første fremgår af de grunde, der er angivet i sjette og syvende betragtning til direktivet, hvori det hedder, at iblandingen og den ensartede fordeling skal sikre, at det forarbejdede smør anvendes til det tiltænkte formål, og »gør det muligt at skelne det fra andet smør«.
            
         
               57. 
            
            
               Det fremgår af artikel 3, at
               »en bydende kun [kan] deltage i licitationen, såfremt han skriftligt forpligter sig tiludelukkende at lade det i artikel 1 omhandlede smør forarbejde til de i artikel 4 anførte produkter i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5, 6, 7, 8, 9 og 10« (
                     42
                  ).
            
         
               58. 
            
            
               Den bydende forpligter sig således til ikke blot at overholde formålet med forordningen, dvs. tilbagetrækkelse fra markedet af visse mængder smør og disses anvendelse i visse forarbejdningsvirksomheder, men tillige de tekniske betingelser, der tjener til at sikre, at det således forarbejdede smør faktisk trækkes tilbage fra markedet.
            
         
               59. 
            
            
               Jeg skal ligeledes bemærke, at der i medfør af artikel 18, stk. 2, andet afsnit bl.a. tillægges licitationskøbcren særlige fordele, idet
               »Prisen dog nedsættes med 14 RE/100 kg for de tilslagsmodtagere, der har forpligtet sig til at forarbejde smørret til de i artikel 4 omhandlede produkter på de i artikel 5 fastsatte betingelser./BAL«
            
         
               60. 
            
            
               Den ordning, på hvilken systemet hviler, kan herefter kort gengives som følger: Licitationskøbcren erhverver interventionssmørret til en lavere pris end markedsprisen. Til gengæld for denne fordel forpligter han sig til at forarbejde det ved tilsætning af sporstoffer og til at sikre, at det benyttes til fremstilling af bestemte produkter. Som sikkerhed for overholdelsen af disse to forpligtelser stiller han sikkerhed for et beløb svarende til forskellen mellem smørrets interventionspris og markedsprisen, dvs. den økonomiske fordel, han opnår.
            
         
               61. 
            
            
               Som det ses, tjener denne ordning til at sikre overholdelsen af forordningens formål og hindre de konkurrencefordrejninger, som kan følge af en anvendelse, der ikke er ensartet inden for Fællesskabet.
            
         
               62. 
            
            
               Forpligtelsen til at overholde de af licitationskøbcren frivilligt påtagne forpligtelser er allerede blevet anerkendt af Domstolen i dommen i sagen Beste Boter og Hoche mod BALM (
                     43
                  ), hvori det hedder:
               »Ifølge artikel 6 i denne forordning kan en virksomhed kun komme ind under denne ordning, såfremt den påtager sig bestemte forpligtelser, især til at lade smørret forarbejde til smørfedt [stk. 1, litra a)], kun at lade iblande bestemte stoffer [litra b)], kun at lade dette produkt forarbejde til bestemte produkter så som finere bagværk inden for en frist af seks måneder [litra c)], at føre vareregnskaber [litra d)] ...« (
                     44
                  ).
            
         
               63. 
            
            
               I sin dom i sagen Bay Wa mod BALM, der vedrørte denaturering af korn i overensstemmelse med en rcferencemetodc, fastslog Domstolen, at
               »en fravigelse af bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1403/69 (der fastlægger denatureringsmetoden) ville desuden indebære en dobbelt risiko: for det første kunne vurderingen af, om de midler, der er anvendt ved denatureringen, har gjort hveden eller rugen uegnet til menneskeføde, variere fra medlemsstat til medlemsstat og endog inden for hver enkelt medlemsstat; for det andet ville der ikke være sikkerhed for, at de erhvervsdrivende, som gør krav på en denatureringspræmie af fællesskabsmidler under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), blev behandlet lige« (
                     45
                  ).
            
         
               64. 
            
            
               På samme måde har Domstolen i sin dom i sagen RU-MI mod FORMA (
                     46
                  ) nægtet at underkende en forordning, der sanktionerede manglende omhyggelig overholdelse af betingelserne vedrørende denaturering af skummetmælkspulver til foderbrug med fuldstændig fortabelse af støtten. Der forelå ganske vist ikke her nogen endelig kontrol, der bekræftede, at foderet faktisk var blevet anvendt til sit endelige formål, men selskabet havde bevist, at produktet var blevet anvendt til det tiltænkte formål.
            
         
               65. 
            
            
               Domstolen fandt dog, at der
               »... selv om der kun udbetaltes en del af støtten i tilfælde af, at denatureringsprocessen afveg ubetydeligt fra de stillede krav, ville være en risiko for, at produktet anvendtes til andre formål« (
                     47
                  ).
            
         
               66. 
            
            
               Dette sikkerhedsformål er af største betydning for at undgå omgåelse af forordningen, for så vidt som den endelige kontrol af iblandingen, således som det i øvrigt er erkendt af repræsentanten for sagsøgeren i hovedsagen, ikke sker systematisk. Iblandingen og dens ensartethed er endeligt bevis for »denatureringen« af smørret, der ikke længere kan bringes i handelen som en almindelig forbrugsvare.
            
         
               67. 
            
            
               Tilsidesættelsen af pligten til at forarbejde smørret sanktioneres imidlertid ikke strengere end forpligtelsen med hensyn til dets endelige anvendelse. Mens manglende bevis for, at smørret er blevet anvendt til det tiltænkte formål medfører fuldstændigt tab af sikkerhedsstillelsen, sanktioneres tilsidesættelse af forarbejdningsforpligtelsen tværtimod kun i forhold til omfanget af den konstaterede tilsidesættelse, jf. artikel 22, stk. 5, andet afsnit, hvorefter der alene sker delvis fortabelse af sikkerhedsstillelsen i tilfælde af tilsætning af en produktmængde, der ligger mindre end 20% under den foreskrevne, men fuldstændig fortabelse herudover.
            
         
               68. 
            
            
               Endelig skal jeg erindre om, at gyldighedskontrollen, således som jeg har anført i mit forslag til afgørelse i Lingefelser-sagen (
                     48
                  ), ikke kan bestå i en kontrol af iagttagelsen af hver enkelt foranstaltning, men alene skal tage sigte på åbenbare overskridelser af de skønsmæssige beføjelser, der er overladt Kommissionen.
            
         
               69. 
            
            
               Jeg foreslår derfor Domstolen at kende følgende for ret:
               
                        »1)
                     
                     
                        Ifølge artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 262/79 skal de produkter, der iblandes det koncentrerede smør, fordeles ensartet, hvad enten smørret er opvarmet eller afkølet.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Artikel 22, stk. 5, i samme forordning skal fortolkes således, at det påhviler den kompetente nationale myndighed efter reglerne i national ret at bevise, at den erhvervsdrivende ikke har overholdt betingelserne i artikel 5, stk. 2. Med henblik herpå kan denne myndighed i overensstemmelse med de i den pågældende medlemsstat gældende regler foretage kontrol indtil den endelige forarbejdning. Dersom der behørigt konstateres en overtrædelse af artikel 5, stk. 2, påhviler det licitationskøberen at føre modbevis, idet denne ikke kan nøjes med at påberåbe sig, at det forarbejdede smør er blevet anvendt til det tiltænkte formål, eller at resultaterne af kontrollen først er blevet meddelt ham efter den endelige forarbejdning af smørret.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        En gennemgang af artikel 22, stk. 5, i ovennævnte forordning har intet frembragt, der kan påvirke denne bestemmelses gyldighed.«
                     
                  
         (
            *1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            1
         ) – EFT L 41, s. 1.
      (
            2
         ) – EFT 1968 I, s. 169.
      (
            3
         ) – Anden betragtning til forordningen.
      (
            4
         ) – Artikel 12.
      (
            5
         ) – Artikel 17.
      (
            6
         ) – Artikel 3.
      (
            7
         ) – Artikel 16.
      (
            8
         ) – Artikel 22.
      (
            9
         ) – Artikel 21.
      (
            10
         ) – Artikel 22, stk. 5.
      (
            11
         ) – Den fulde ordlyd af de præjucidielle spørgsmål findes i retsmøderapporten (II.5).
      (
            12
         ) – Dom af 2.5.1985, forenede sager 154/84 og 155/84, Sml.s. 1215.
      (
            13
         ) – Præmis 21.
      (
            14
         ) – Min fremhævelse.
      (
            15
         ) – Dom af 29.4.1982, sagerne 66/81 og 99/81, Sml. s. 1363.
      (
            16
         ) – Primis 13.
      (
            17
         ) – Præmis 14.
      (
            18
         ) – Forordning om fælles gennemførelsesbestemmelser for kontrol med anvendelse og/eller bestemmelse for produkter fra interventionskøb (EFT L 190, s. 1).
      (
            19
         ) – Jf. sjette betragtning til forordning (EØF) nr. 262/79.
      (
            20
         ) – Dom af 5.12.1985, sag 124/83, Sml. s. 3777.
      (
            21
         ) – Præmis 50. Se ligeledes dom af 3.7.1985, sag 20/84, De Jong mod Vib, Sml. s. 2061, pramis 5.
      (
            22
         ) – Jeg erindrer her om, at det i artikel 18, stk. 2, hedder »undtagen i tilfælde af force majeure og uanset bestemmelserne i artikel 19, stk. 2, frigives den i artikel 12 omhandlede forarbejdningssikkerhed Kun for de mængder, for hvilke tilslags-modtageren har fort bevis for, at de i artikel 6 omhandlede betingelser er overholdt«.
      (
            23
         ) – Min fremhævelse.
      (
            24
         ) – Dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, Sml. s. 1503.
      (
            25
         ) – Præmis 20.
      (
            26
         ) – Dom af 18.3.1987, sag 56/86, Sml. s. 1423.
      (
            27
         ) – Præmis 9.
      (
            28
         ) – Præmis 11.
      (
            29
         ) – S. 13 i den franske oversættelse.
      (
            30
         ) – Tilsyneladende var der under iblandingen foretaget kontrol af BALM. Det tilkommer den nationale ret at anordne fremlæggelse af rapporten herom, dersom den finder det relevant.
      (
            31
         ) – Dom af 20.2.1979, sag 122/78, Buitoni mod Forma, Sml. s. 677, præmis 16.
      (
            32
         ) – Dom af 23.2.1983, sag 66/82, Fromançais mod Forma, Smi. s. 395, præmis 8. Samme formulering findes i dom af 12.7.1990, sag C-155/89, Philipp Brothers, Sml. I, s. 3265, af 27.6.1990, sag C-118/89, Lingenfclscr, Sml. I, s. 2637, pra: mis 12, og af 27.11.1991, sag C-199/90, Itallradc, Sml. I, s. 5545.
      (
            33
         ) – Dom af 24.9.1985, sag 181/84, Sml. s. 2889.
      (
            34
         ) – Præmis 20.
      (
            35
         ) – Dom af 27.11.1986, sag 21/85, Sml. s. 3537.
      (
            36
         ) – Præmis 15.
      (
            37
         ) – Præmis 17.
      (
            38
         ) – Ovennævnte dom i sag C-118/89, se note 32.
      (
            39
         ) – Ovennævnte dom i sag C-199/90, se note 32.
      (
            40
         ) – Dom af 21.1.1992, sag C-319/90, Sml. I, s. 203.
      (
            41
         ) – Ovennævnte dom i sag C-199/90, præmis 14.
      (
            42
         ) – Min fremhævelse.
      (
            43
         ) – Dom af 11.5.1977, forenede sager 99/76 og 100/76, Sml. s. 861.
      (
            44
         ) – Præmis 4.
      (
            45
         ) – Præmis 10.
      (
            46
         ) – Dom af 2.12.1982, sag 272/81, Sml. s. 4167.
      (
            47
         ) – Præmis 12.
      (
            48
         ) – Sag C-118/89, jf. ovenfor.