CELEX: 62003CC0006
Language: it
Date: 2004-11-30
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 30 novembre 2004. # Deponiezweckverband Eiterköpfe contro Land Rheinland-Pfalz. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Verwaltungsgericht Koblenz - Germania. # Ambiente - Discarica di rifiuti - Direttiva 1999/31 - Normativa nazionale che prevede norme più rigorose - Compatibilità. # Causa C-6/03.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALEDÁMASO RUIZ-JARABO COLOMERpresentate il 30 novembre 2004(1)
         Causa C-6/03 Deponiezweckverband Eiterköpfe contro Land Rheinland-Pfalz (Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht Koblenz)
            «Ambiente  –  Discarica di rifiuti  –  Direttiva 1999/31/CE  –  Compatibilità di una norma nazionale più rigorosa»
            
      
         
        1.        Il Verwaltungsgericht di Coblenza, giudice amministrativo tedesco di primo grado, ha sottoposto alla Corte due questioni pregiudiziali
      relative all’art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva 1999/31/CE 
         			(2)
         		 e all’art. 176 CE, per sapere se il diritto comunitario applicabile alle discariche di rifiuti sia compatibile con alcune
      disposizioni nazionali che prevedono misure di protezione rafforzata.
      
      
      I –  Ambito normativo comunitario 
      
        2.        Il titolo XIX del Trattato CE, dedicato all’«ambiente», è composto da tre disposizioni: l’art. 174, che stabilisce gli obiettivi
      della politica comunitaria in questo settore, l’art. 175, che costituisce il fondamento giuridico dell’azione della Comunità,
      e l’art. 176 CE, che dispone quanto segue:
      «I provvedimenti di protezione adottati in virtù dell’articolo 175 non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e
      di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore. Tali provvedimenti devono essere compatibili con il presente
      trattato. Essi sono notificati alla Commissione».
      
      
        3.        La direttiva 75/442/CEE 
         			(3)
         		 riguarda la gestione dei rifiuti; l’art. 3, n. 1, lett. a), impone agli Stati membri di adottare misure appropriate per ridurre
      la produzione di rifiuti, e l’art. 4 li obbliga a garantire che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza pericolo per la
      salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente.
      
      
        4.        Il deposito in discarica costituisce una delle fasi dello smaltimento dei rifiuti. In questo ambito particolare la direttiva
      1999/31/CE (in prosieguo: la «direttiva»), «[p]er adempiere i requisiti della direttiva 75/442/CEE, in particolare degli articoli 3
      e 4», ha lo scopo generale di prevedere «(…) misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o a ridurre il più possibile
      le ripercussioni negative sull’ambiente (…) risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l’intero ciclo di vita della discarica»
      (art. 1).
      
      
        5.        L’art. 5 della direttiva dispone quanto segue:
      «1. Non oltre due anni dopo la data prevista nell’articolo 18, paragrafo 1, gli Stati membri elaborano una strategia nazionale
      al fine di procedere alla riduzione dei rifiuti biodegradabili da collocare a discarica e la notificano alla Commissione.
      Detta strategia dovrebbe includere misure intese a realizzare gli obiettivi di cui al paragrafo 2, in particolare mediante
      il riciclaggio, il compostaggio, la produzione di biogas o il recupero di materiali/energia. (…)
       2. In base a tale strategia:
       a)       non oltre cinque anni dopo la data prevista nell’articolo 18, paragrafo 1, i rifiuti urbani biodegradabili da collocare a
      discarica devono essere ridotti al 75% del totale (in peso) dei rifiuti urbani biodegradabili prodotti nel 1995 o nell’ultimo
      anno prima del 1995 per il quale siano disponibili dati EUROSTAT normalizzati;
       b)       non oltre otto anni dopo la data prevista nell’articolo 18, paragrafo 1, i rifiuti urbani biodegradabili da collocare a discarica
      devono essere ridotti al 50% del totale (in peso) dei rifiuti urbani biodegradabili prodotti nel 1995 o nell’ultimo anno prima
      del 1995 per il quale siano disponibili dati EUROSTAT normalizzati;
       c)       non oltre quindici anni dopo la data prevista nell’articolo 18, paragrafo 1, i rifiuti urbani biodegradabili da collocare
      a discarica devono essere ridotti al 35% del totale (in peso) dei rifiuti urbani biodegradabili prodotti nel 1995 o nell’ultimo
      anno prima del 1995 per il quale siano disponibili dati EUROSTAT normalizzati.
      (…)».
      
      
        6.        La data risultante dall’art. 18, n. 1, lett. b), della direttiva è quella del 16 luglio 2001 
         			(4)
         		.
      
      
      II –  Legislazione nazionale 
      
        7.        Per conformarsi ai precetti della direttiva, la Germania ha adottato il Verondnung über die umweltverträgliche Ablagerung
      von Siedlungsabfällen, (regolamento sul deposito ecocompatibile dei rifiuti urbani) 20 febbraio 2001, che è entrato in vigore
      il 1° marzo seguente 
         			(5)
         		.
      
      
        8.        Secondo il giudice nazionale che ha proposto le questioni pregiudiziali, occorre tenere conto delle seguenti disposizioni:
      «Articolo 3. Requisiti generali per lo scarico
       1.       I rifiuti urbani ed i rifiuti ai sensi dell’art. 2, n. 2, possono essere scaricati solo nelle discariche o nei settori di
      discariche che soddisfano i requisiti stabiliti per le discariche di categoria I o II. Tali requisiti sono descritti al n. 10
      della circolare tecnica sui rifiuti urbani.
      (…)
       3.       I rifiuti urbani ed i rifiuti ai sensi dell’art. 2, n. 2, ad eccezione dei rifiuti trattati con procedimenti meccanico-biologici,
      possono essere scaricati solo se rispettano i criteri di ripartizione contenuti all’allegato 1 per le discariche di categoria I
      o II.
       Articolo 4. Requisiti per lo scarico di rifiuti trattati con procedimenti meccanico-biologici
       1.       I rifiuti trattati con procedimenti meccanico-biologici possono essere scaricati solo qualora
       a)       lo scarico avvenga in discariche o settori di discariche che soddisfano i requisiti stabiliti per le discariche di categoria II,
       b)       i rifiuti soddisfino i criteri di ripartizione contenuti all’allegato 2 per le discariche di categoria II,
       c)       i rifiuti non vengano mischiati tra loro per il raggiungimento dei criteri di ripartizione di cui all’allegato 2 e un loro
      scarico sui rifiuti già scaricati, con una quota elevata di biodegradabilità (ad esempio, rifiuti domestici non trattati),
      non conduca ad una limitazione della formazione di gas da parte di questi ultimi, ove l’infiltrazione di acqua per il mantenimento
      di processi di biodegradazione sia tecnicamente possibile o non sia necessaria e non si verifichino fuoriuscite incontrollate
      di gas, 
       d)       nell’ambito del trattamento meccanico-biologico siano stati separati rifiuti ad alto potenziale energetico, o altri elementi
      riutilizzabili o dannosi, a fini di recupero o di trattamento termico.
       Nei casi previsti dalla prima frase, sub a), i requisiti sono quelli fissati dal n. 10 della circolare tecnica sui rifiuti
      urbani.
       2.       Per garantire un ordinato scarico di rifiuti trattati con procedimento meccanico-biologico, il gestore della discarica deve
       a)       rispettare i requisiti stabiliti dall’allegato 3 per lo smaltimento dei rifiuti trattati con procedimenti meccanico-biologici
      e 
       b)       assicurarsi che le emissioni residuali di gas da discarica conseguenti al riempimento di un settore della discarica vengano
      rilasciate nell’atmosfera solo in seguito ad ossidazione; all’amministrazione competente che lo richieda devono essere presentate
      relazioni di controllo sulle emissioni residuali redatte da organi di vigilanza esterni ai sensi dell’allegato C, n. 6, terza
      frase, della circolare tecnica sui rifiuti urbani.
       Articolo 6. Disposizioni transitorie
      (…)
       2. Su domanda del gestore della discarica, l’autorità competente può autorizzare, alle condizioni stabilite al n. 3, le seguenti
      operazioni:
       a)       i rifiuti domestici, i rifiuti industriali assimilabili a quelli domestici, i depositi di filtrazione ed altri rifiuti ad
      alto contenuto organico possono continuare ad essere depositati anche qualora non vengano soddisfatti i requisiti posti per
      i rifiuti conformemente all’allegato 1 o 2. Lo scarico deve avvenire in discariche precedenti (discariche per rifiuti domestici)
      anche se queste non soddisfano i requisiti posti dall’art. 3, n. 1, ma rispettano almeno quelli di cui al n. 11 della circolare
      tecnica sui rifiuti urbani, ovvero in settori separati di discariche di categoria II. L’autorizzazione deve essere limitata
      al 31 maggio 2005, al più tardi.
       b)       I rifiuti urbani ed i rifiuti di cui all’art. 2, n. 2, che soddisfano i criteri di ripartizione per le discariche di categoria I
      fissati all’allegato 1 possono continuare ad essere depositati in discariche precedenti che non soddisfano i requisiti posti
      dall’art. 3, n. 1, ma rispettano almeno quelli di cui al n. 11 della circolare tecnica sui rifiuti urbani. L’autorizzazione
      deve essere limitata al 15 luglio 2009, al più tardi.
       c)       I rifiuti urbani ed i rifiuti di cui all’art. 2, n. 2, che soddisfano i criteri di ripartizione per le discariche di categoria II
      fissati all’allegato 1, o i rifiuti pretrattati con procedimento meccanico-biologico che soddisfano i criteri di ripartizione
      fissati all’allegato 2 possono anch’essi essere depositati in discariche precedenti (discariche per rifiuti domestici), eventualmente
      in settori separati della discarica, se vengono rispettati i requisiti posti dall’art. 3, n. 1, per le discariche di categoria II,
      salvo i nn. 10.3.1 e 10.3.2 della circolare tecnica sui rifiuti urbani, nonché dal n. 11 della circolare tecnica sui rifiuti
      urbani. L’autorizzazione deve essere limitata al 15 luglio 2009, al più tardi. Da tale termine si può prescindere qualora
      venga provato, in casi specifici, che gli obiettivi di tutela menzionati ai nn. 10.3.1 e 10.3.2 della circolare tecnica sui
      rifiuti urbani sono stati realizzati mediante misure di sicurezza tecnicamente equivalenti e che l’interesse generale –rappresentato
      dai requisiti posti dal presente regolamento – non viene ostacolato. Per quanto riguarda i requisiti tecnici per le discariche,
      fino al 31 maggio 2005 trova pertanto applicazione, mutatis mutandis, la lett. a).
       3.       Le eccezioni menzionate al n. 2 possono essere consentite solo ove non sia ostacolato l’interesse generale e
       a)       nel caso descritto al n. 2, lett. a), non sia esigibile l’utilizzazione di capacità di trattamento a disposizione;
       b)       nel caso descritto al n. 2, lett. b) e c), non sia esigibile l’utilizzazione di discariche che soddisfano i requisiti cui
      di cui all’art. 3, n. 1.
       4.       Le eccezioni autorizzate dall’autorità competente alla ripartizione di rifiuti nelle discariche prima dell’entrata in vigore
      del presente regolamento ai sensi del n. 12.1, prima e seconda frase, lett. a) della circolare tecnica sui rifiuti urbani
      restano in vigore per i rifiuti domestici, i rifiuti industriali assimilabili a quelli domestici, i depositi di filtrazione
      ed altri rifiuti ad alto contenuto organico come autorizzazione ai sensi del n. 2, lett. a), del presente regolamento fino
      al 1° giugno 2005, al più tardi.
       Allegato 1. Criteri di ripartizione tra le discariche
       Ai fini della ripartizione dei rifiuti tra le discariche, si devono osservare i seguenti criteri:
      
      
      N.
               
            
            Parametri
               
            
            Criteri di ripartizione
               
            
         Discarica di categoria I
               
            
            Discarica di categoria II
               
            
         2
               
            
            Quota organica del residuo secco della sostanza originale
               
            
                
                
         2.01
               
            
            definita come perdita per ignizione
               
            
            <= 3 massa%
               
            
            <= 5 massa%
               
            
         2.02
               
            
            definita come COT
               
            
            <= 1 massa%
               
            
            <= 3 massa%
               
            
         4
               
            
            Criteri eluenti
               
            
                
                
         4.03
               
            
            COT
               
            
            <= 20 mg/l
               
            
            <= 100 mg/l
               
            
          Allegato 2. Criteri di ripartizione tra le discariche nel caso dei rifiuti sottoposti a trattamento meccanico-biologico
       Ai fini della ripartizione tra le discariche dei rifiuti sottoposti a trattamento meccanico-biologico, si devono osservare
      i seguenti criteri:
      
      N.
               
            
            Parametri
               
            
            Criteri di ripartizione
               
            
         2
               
            
            Quota organica del residuo secco della sostanza originale definita come COT
               
            
            <= 18 massa%
               
            
         4
               
            
            Criteri eluenti
               
            
                
         4.03
               
            
            COT
               
            
            <= 250 mg/l
               
            
         5
               
            
            Biodegradabilità del residuo secco della sostanza originale definita in termini di volatilità (AT 4) ovvero definita in termini
               di tasso di formazione gassosa nel test di fermentazione (GB 21 )
               
            
            <= 5 mg/g
               <=20 l/kg
               
            
         (…)».
      
      III –  Fatti della causa principale 
      
        9.        La Deponienzweckverband Eiterköpfe è un consorzio costituito dai Landkreise (province) di Mayen-Coblenza e di Cochem-Zell
      e dal comune di Coblenza, che gestisce la discarica centrale di Eiterköpfe.
      
      
        10.      In data 28 febbraio 2000, il consorzio chiedeva al Land Rheinland-Pfalz (Renania-Palatinato) l’autorizzazione ad occupare
      le aree di discarica 5 e 6 con rifiuti trattati solo meccanicamente per il periodo compreso tra il 31 maggio 2005 e il 31 dicembre
      2013 
         			(6)
         		.
      
      
        11.      La richiesta veniva respinta e il consorzio adiva i giudici nazionali, facendo valere che il regolamento tedesco sulle discariche
      contravviene alle norme comunitarie.
      
      
      IV –  Questioni pregiudiziali 
      
        12.      A seguito di un’udienza svoltasi il 4 dicembre 2002, ritenendo che il diritto invocato possa essere riconosciuto solo nel
      caso in cui le disposizioni nazionali che vietano il collocamento in discarica di rifiuti sottoposti unicamente a pretrattamento
      meccanico siano in contrasto con il diritto comunitario, la settima sezione del Verwaltungsgericht di Coblenza ha sospeso
      il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
      «1.      Se l’art. 5, n. 1, della direttiva e le norme comunitarie per una strategia di riduzione dei rifiuti biodegradabili da collocare
      a discarica debbano essere interpretati nel senso che, nell’ambito dell’art. 176 CE e discostandosi dalle misure menzionate
      dall’art. 5, n. 2, della direttiva, quanto alla riduzione quantitativa dei rifiuti urbani biodegradabili ad una data percentuale
      del peso della quantità complessiva di rifiuti urbani biodegradabili, con riferimento ad un determinato anno solare, tali
      misure possono essere rafforzate con una disposizione nazionale di trasposizione dei detti obiettivi comunitari che subordina
      il deposito dei rifiuti urbani e dei rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti urbani al rispetto del criterio di
      ripartizione chiamato “quota organica del residuo secco della sostanza originale” (definita in termini di perdita per ignizione
      o in termini di COT).
       2. a)            In caso di soluzione affermativa, se gli obiettivi comunitari riportati all’art. 5, n. 2, della direttiva debbano essere interpretati
      nel senso che per il rispetto dei requisiti ivi citati, cioè
      - 75% del peso a partire dal 16 luglio 2006,
      - 50% del peso a partire dal 16 luglio 2009 e
      - 35% del peso a partire dal 16 luglio 2016,
       sia sufficiente, alla luce del principio comunitario di proporzionalità, una normativa nazionale la quale preveda che, per
      i rifiuti urbani e per i rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti urbani, a partire dal 1° giugno 2005, la quota
      organica del residuo secco della sostanza originale sia inferiore o pari al 5% della massa se definita in termini di perdita
      per ignizione e inferiore o pari al 3% della massa se definita in termini di COT;
       e che, a partire dal 1° marzo 2001 e fino al 15 luglio 2009 al più tardi, in singoli casi anche oltre, i rifiuti trattati
      con processi meccanico-biologici possano essere depositati nelle discariche precedenti solo qualora la quota organica del
      residuo secco della sostanza originale sia inferiore o pari al 18% della massa se definita in termini di COT e la biodegradabilità
      del residuo secco della sostanza originale sia inferiore o pari a 5 mg/g se definita in termini di volatilità (AT4) ovvero
      pari o inferiore a 20 l/kg se definita in termini di tasso di formazione gassosa nel test di fermentazione (GB21);
       2. b)            in sede di valutazione delle conseguenze in caso di copertura di rifiuti non pretrattati con rifiuti pretrattati con processi
      termici o meccanico-biologici, se il principio comunitario di proporzionalità consenta un margine discrezionale ampio o restrittivo.
      Se dal principio di proporzionalità si possa dedurre la possibilità di compensare con diverse misure di sicurezza i rischi
      derivanti da rifiuti pretrattati solo meccanicamente».
      
      
      V –  Procedimento dinanzi alla Corte 
      
        13.      Hanno presentato osservazioni scritte la Deponienzweckverband Eiterköpfe, il Land Rheinland-Pfalz, i governi olandese, austriaco
      e tedesco e la Commissione.
      
      
        14.      All’udienza svoltasi il 15 settembre 2004 sono comparsi, per esporre oralmente i loro argomenti, i rappresentanti del consorzio
      ricorrente e del Land convenuto nella causa principale, i rappresentanti dei governi tedesco, olandese e austriaco e l’agente
      della Commissione.
      
      
      VI –  L’ambiente nel diritto comunitario 
      
       A –  Riferimento agli sviluppi normativi 
      
        15.      L’ambiente non costituiva una preoccupazione per gli autori del Trattato, che inizialmente non offriva alcuna copertura giuridica
      alla Comunità per intraprendere azioni in questa materia 
         			(7)
         		. Tuttavia, la Conferenza dei Capi di Stato e di Governo riunitasi a Parigi nel 1972 decise di adottare una propria politica
      e propose di porre rimedio alla mancanza di una normativa in questo settore facendo ricorso agli artt. 100 del Trattato CE
      e 235 del Trattato CE (divenuti, rispettivamente, artt. 94 CE e 308 CE) 
         			(8)
         		. Ciò spiega perché le prime pronunce della Corte fossero dirette a precisare il fondamento normativo di quest’azione comunitaria 
         			(9)
         		.
      
      
        16.      L’Atto unico europeo 
         			(10)
         		 ha introdotto nel Trattato CE un titolo specificamente dedicato all’ambiente – il titolo VII (divenuto titolo XIX) – 
         			(11)
         		, che comprende gli artt. 130 R e 130 S (attualmente, in seguito a modifica, rispettivamente artt. 174 e 175 CE) e 130 T (divenuto
      art. 176 CE) 
         			(12)
         		, 12 nonché l’art. 100 A, n. 3 (divenuto, in seguito a modifica, art. 95, n. 3, CE), che impone alla Commissione di basare
      le proposte di cui al n. 1 «su un livello di protezione elevato» 
         			(13)
         		.
      
      
        17.      L’attenzione per l’ambiente è aumentata nel diritto comunitario fino al punto che conseguire «un elevato livello di protezione
      dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo» è divenuto uno scopo della Comunità (art. 2 CE) 
         			(14)
         		 e si è quindi resa necessaria «una politica nel settore dell’ambiente» (art. 3, n. 1, lett. l)]. Inoltre, «[l]e esigenze
      connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni
      comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile» (art. 6). Questa
      preoccupazione emerge chiaramente da altre disposizioni del Trattato, come l’art. 95 CE, citato, o l’art. 161 CE, che prevede
      l’istituzione di un Fondo di coesione «per l’erogazione di contributi finanziari a progetti in materia di ambiente».
      
      
        18.      Il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa si inserisce in quest’ottica 
         			(15)
         		 e precisa che in questo settore le competenze sono ripartite tra l’Unione e gli Stati membri [art. I‑14, n. 2, lett. e)] 
         			(16)
         		, come già avviene in base alla legislazione vigente.
      
      
       B –  Le competenze concorrenti in materia di ambiente: limiti 
      
        19.      Le competenze concorrenti costituiscono una categoria a sé nell’ambito delle disposizioni del Trattato in materia di competenza.
      Esse danno luogo a varie situazioni, tra le quali rileva la possibilità che le legislazioni nazionali siano più rigorose di
      quella comunitaria.
      
      
        20.      Per quanto riguarda l’ambiente, l’art. 176 CE consente agli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una
      protezione ancora maggiore, purché siano compatibili con il Trattato e siano notificati alla Commissione. Per altro verso,
      l’art. 95 CE permette agli Stati membri di mantenere (n. 4) o introdurre (n. 5) disposizioni nazionali, anche in presenza
      di esigenze di armonizzazione, quando siano giustificate da motivi di tutela dell’ambiente, comunicando dette disposizioni
      alla Commissione. Infine, l’art. 174, n. 2, secondo comma, prevede che le misure di armonizzazione possono comportare «una
      clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure
      provvisorie» soggette a controllo 
         			(17)
         		.
      
      
        21.      Ciò spiega perché la Corte si sia preoccupata di dichiarare che il regime previsto dal Trattato in questa materia non è inteso
      a realizzare un’armonizzazione completa 
         			(18)
         		, per cui gli Stati membri sono chiamati a svolgere un ruolo importante, il che determina una coesistenza di norme comunitarie
      con altre norme di diritto nazionale, come avviene nel caso di specie.
      
      
        22.      Le questioni sollevate dal Verwaltungsgericht di Coblenza sembrano presupporre la determinazione del limite comunitario di
      questa azione di livello nazionale.
      
      
        23.      Orbene, le condizioni esistenti nei vari Stati membri differiscono in misura significativa. Alcuni di essi sono più sensibili
      all’ambiente, altri subiscono una maggiore pressione sociale in questo settore, altri ancora adottano tecniche più avanzate
      per lo smaltimento dei rifiuti. La direttiva sulle discariche, a differenza di altre misure comunitarie in materia 
         			(19)
         		, è una normativa che stabilisce condizioni minime.
      
      
        24.      Il suo scopo è prevenire o ridurre «le ripercussioni negative sull’ambiente (…) durante l’intero ciclo di vita della discarica»,
      mediante «requisiti (…), misure, procedure e orientamenti» (art. 1). A tal fine, la direttiva classifica le discariche a seconda
      che siano destinate a contenere rifiuti pericolosi, non pericolosi o inerti (art. 4), precisa i criteri e le procedure per
      la ripartizione dei rifiuti tre le varie categorie di discariche (art. 6 e allegato II), enuncia i metodi di controllo e di
      sorveglianza nelle fasi operativa e postoperativa (allegato III) e, infine, impone agli Stati membri di elaborare una strategia
      nazionale al fine di procedere alla riduzione dei rifiuti biodegradabili (art. 5, n. 1), che, nel caso dei rifiuti urbani,
      deve garantire una riduzione in tre fasi (art. 5, n. 2).
      
      
        25.      Se si interpreta la direttiva in combinato disposto con l’art. 176 CE, non si può impedire agli Stati membri di adottare misure
      più rigorose che riguardino altri tipi di rifiuti, impongano condizioni di ammissione più selettive, rendano obbligatori pretrattamenti
      più complessi o abbrevino i termini stabiliti, purché tali misure soddisfino i due requisiti espressamente enunciati dalla
      disposizione citata: compatibilità con il Trattato e notifica alla Commissione.
      
      
        26.      Il primo di tali requisiti implica il rispetto dell’intero ordinamento giuridico dell’Unione, e in particolare della direttiva.
      
      
        27.      Tuttavia tale rispetto non implica, come emerge da alcune osservazioni scritte presentate nel procedimento pregiudiziale in
      esame, che la direttiva stessa avalli disposizioni nazionali più rigorose: quando ha inteso stabilire eccezioni, lo ha fatto
      espressamente, come dimostra l’art. 3, nn. 3, 4, e 5. Pertanto, la copertura giuridica è fornita dal Trattato, che autorizza
      gli Stati membri ad andare oltre le norme comunitarie, senza infrangerle 
         			(20)
         		.
      
      
        28.      Inoltre non si deve dimenticare che, come già ricordato, realizzare un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento
      della qualità di quest’ultimo è divenuto uno degli scopi dell’integrazione europea, per il quale occorre sviluppare una politica
      adeguata [artt. 2 e 3, n. 1, lett. l), CE] 
         			(21)
         		; pertanto l’adozione di misure nazionali più severe dev’essere conforme agli orientamenti comunitari, nel senso che l’incompatibilità
      può riguardare non solo norme specifiche, ma anche i programmi adottati in tale contesto sovranazionale 
         			(22)
         		.
      
      
       C –  La direttiva sulle discariche 
      
        29.      Tale direttiva, già citata, prevede che ogni normativa in materia di smaltimento dei rifiuti «deve essenzialmente mirare alla
      protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi» determinati dalla loro raccolta e dal loro trasporto,
      trattamento, ammasso e deposito 
         			(23)
         		. Con l’obiettivo di creare un coordinamento in questa materia, la direttiva persegue «una regolamentazione efficace e coerente
      (…), tale da non ostacolare gli scambi intracomunitari e da non alterare le condizioni di concorrenza» 
         			(24)
         		.
      
      
        30.      Il Consiglio, nella risoluzione 7 maggio 1990 
         			(25)
         		, ha richiamato l’attenzione sull’esigenza di dotare la Comunità di una politica globale per tutti i tipi di rifiuti, sia
      quelli riciclabili che quelli riutilizzabili o da smaltire, insistendo sulla necessità di promuovere una «armonizzazione delle
      misure a livello comunitario (…) compatibile con lo sviluppo del mercato interno» (punto 1). Esso ha inoltre sottolineato
      che uno degli obiettivi prioritari è «garantire opportune infrastrutture per lo smaltimento dei rifiuti (…) ricorrendo alle
      tecnologie e ai metodi più appropriati», pur precisando che «la costituzione di una siffatta rete è principalmente compito
      degli Stati membri» (punto 7). Infine, il Consiglio ha dichiarato che occorreva incoraggiare i processi di pretrattamento
      (punto 8).
      
      
        31.      Oltre ad altre iniziative 
         			(26)
         		, la risoluzione del Consiglio 24 febbraio 1997, sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti 
         			(27)
         		, enuncia che in futuro dovrebbero essere espletate unicamente operazioni di discarica in maniera sicura e controllata, lasciando
      agli Stati membri la flessibilità di applicare la migliore opzione in materia di smaltimento dei rifiuti per tenere conto
      delle loro particolari condizioni (punto 32).
      
      
        32.      La direttiva insiste su questo aspetto, come emerge dai suoi ‘considerando’, ad esempio il sesto, in cui si enuncia che il
      «trattamento di rifiuti (…) andrebbe controllato e gestito in modo adeguato per prevenire o ridurre i potenziali effetti negativi
      sull’ambiente nonché rischi per la salute umana».
      
      
        33.      Infine, si deve tenere conto della decisione del Consiglio 19 dicembre 2002 
         			(28)
         		, che stabilisce criteri e procedure per l’ammissione dei rifiuti nelle discariche ai sensi dell’articolo 16 e dell’allegato II
      della direttiva. Benché sia entrata in vigore il 16 luglio 2004 (art. 7), essa può fornire alcuni spunti interpretativi.
      
      
      VII –  Esame delle questioni pregiudiziali 
      
        34.      Il Verwaltungsgericht di Coblenza vuole sapere se determinate misure preventive contenute nel regolamento tedesco sulle discariche
      di rifiuti siano compatibili con il diritto comunitario. Considerata la formulazione delle questioni, concordo con la Commissione
      nel raggrupparle, per esaminare, da un lato, la prima questione e la prima parte della seconda questione, sub a), che riguardano
      l’interpretazione dell’art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva e dell’art. 176 CE, e, dall’altro, la seconda parte della seconda
      questione, sub a) e la seconda questione, sub b), relative al principio comunitario di proporzionalità 
         			(29)
         		.
      
      
        35.      Tuttavia non si può separare il disposto del succitato art. 5, nn. 1 e 2, dalle altre parti della direttiva, né dal contesto
      generale, quale definito in precedenza. L’obiettivo perseguito e i requisiti minimi da esso imposti sono enunciati nei ‘considerando’
      e negli articoli della direttiva; spetta al giudice nazionale verificare se la norma nazionale sia conforme a quanto enunciato
      nella direttiva, alla luce della nozione di compatibilità di cui all’art. 176 CE. La Corte non deve interferire con questa
      competenza e semmai deve concentrare i suoi sforzi nel precisare il significato delle norme comunitarie allo scopo di fornire
      i criteri necessari per garantire l’uniformità della loro applicazione; la sua funzione consiste nel definire la portata delle
      disposizioni comunitarie o la predetta nozione di compatibilità, e non nello svolgere un’analisi approfondita di ogni possibile
      difformità della normativa nazionale. Ciò vuol dire che la Corte non può pronunciarsi su una norma di diritto nazionale che
      presenta aspetti così tecnici come quelli esaminati nel caso di specie: non vi è dubbio che il criterio di ripartizione tra
      le discariche basato sulla «quota di materia organica del residuo secco della sostanza originale» (definita in termini di
      perdita per ignizione o COT) utilizzato nel regolamento tedesco sia più rigoroso di quello del «totale (in peso) dei rifiuti
      urbani biodegradabili prodotti» in un anno, previsto dalla direttiva, mentre è meno agevole stabilire l’incidenza di tale
      circostanza sulla realizzazione degli obiettivi comunitari 
         			(30)
         		.
       Nondimeno, è opportuno esaminare le questioni pregiudiziali nell’ordine sopra indicato.
      
      
       A –  Prima questione e prima parte della seconda questione, sub a) 
      
        36.      Il giudice del rinvio ritiene che la normativa tedesca contenga misure più severe di quelle previste dalla direttiva e dubita
      della loro legittimità. Le differenze sono le seguenti:
      –         adozione del criterio di ripartizione dei rifiuti costituito dalla «quota organica del residuo secco della sostanza originale»
      (definita in termini di perdita per ignizione o COT);
      –         fissazione di termini più brevi per ridurre la produzione di rifiuti;
      –         ambito di applicazione comprendente sia i rifiuti biodegradabili che quelli non biodegradabili;
      –         equiparazione del trattamento dei rifiuti urbani al trattamento dei rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti urbani,
      in particolare quelli industriali.
      
      
        37.      Da tali constatazioni emerge un complesso di strumenti di tutela che, a suo parere, configurerebbero una strategia diversa
      da quella comunitaria.
      
      
        38.      Occorre pertanto esaminare la portata di queste differenze.
       a)       Il criterio di ripartizione dei rifiuti
      
      
        39.      Conformemente al regolamento tedesco, i rifiuti urbani e i rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti urbani devono
      essere collocati in discarica se soddisfano i requisiti di cui all’allegato 1, tra i quali rientra la quota organica del residuo
      secco della sostanza originale definita in termini di perdita per ignizione o COT 
         			(31)
         		. L’art. 5, n. 2, della direttiva fa invece riferimento al totale (in peso) dei rifiuti urbani biodegradabili prodotti in
      un anno solare di riferimento.
      
      
        40.      Per sua stessa natura, questo tipo di atto è vincolante sotto il profilo del risultato da raggiungere, mentre lascia alle
      autorità nazionali la scelta della forma e dei mezzi (art. 249 CE), per cui, trattandosi di una direttiva che stabilisce «condizioni
      minime» 
         			(32)
         		, non si contravviene al diritto comunitario nel caso in cui si stabilisca un criterio di collocazione alla discarica diverso
      da quello costituito dal loro peso complessivo, sempreché siano rispettati i limiti fissati dalla Comunità.
      
      
        41.      D’altro canto, come hanno rilevato i governi austriaco e olandese, il criterio di ripartizione tra le discariche non costituisce
      un obiettivo, bensì uno strumento per la riduzione dei rifiuti. Tra i principi generali enunciati all’allegato II della direttiva,
      si menzionano anzi le «restrizioni sul quantitativo di sostanze organiche presenti» come esempio di criterio basato sulle
      proprietà dei rifiuti.
       b)       Abbreviazione dei termini per la riduzione dei rifiuti
      
      
        42.      L’art. 5, n. 2, della direttiva, già citato, dispone che le strategie nazionali devono garantire determinati tassi di riduzione
      dei rifiuti biodegradabili destinati a discarica in tre fasi, che terminano «non oltre» cinque, otto e quindici anni dalla
      data del 16 luglio 2001, e prevede per dette fasi una riduzione rispettivamente al 75%, 50% e 35%.
      
      
        43.      Pertanto, poiché sono state fissate scadenze – e percentuali – massime, gli Stati membri, in base alla loro politica ambientale,
      possono ridurle, purché l’effetto prescritto si produca entro e non oltre le date stabilite. È irrilevante che tale effetto
      venga ottenuto in una data anteriore.
       c)       Applicazione ai rifiuti biodegradabili e non biodegradabili
      
      
        44.      L’art. 5, nn. 1 e 2, citato, fa riferimento a rifiuti «biodegradabili», per cui si domanda se detta disposizione riguardi
      anche i rifiuti «non biodegradabili» 
         			(33)
         		.
      
      
        45.      Alla luce del contesto e dello scopo della norma comunitaria, le condizioni minime imposte dalle disposizioni citate riguardano
      solo i rifiuti del primo tipo, anche se gli Stati membri possono legittimamente ampliarne la portata, dato che in realtà si
      intende istituire misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o ridurre le ripercussioni negative sull’ambiente risultanti
      dalle discariche di «rifiuti» (art. 1), senza ulteriori precisazioni, termine che rinvia alla definizione ampia di cui alla
      direttiva 75/442/CEE [art. 1, lett. a)] 
         			(34)
         		.
      
      
        46.      Di conseguenza, non si contravviene al diritto comunitario neanche estendendo l’applicazione delle norme ai rifiuti non biodegradabili.
       d)       Applicazione ai rifiuti industriali
      
      
        47.      Benché l’art. 5, n. 1, preveda l’elaborazione di una strategia al fine di ridurre i «rifiuti biodegradabili», il n. 2 fa riferimento
      ad una strategia per la riduzione dei «rifiuti urbani biodegradabili», per cui sorge il dubbio che l’aggiunta di tale aggettivo
      osti all’inclusione di altri rifiuti non urbani – rientranti nella nozione di cui all’art. 2, lett. b), della direttiva –,
      come quelli industriali.
      
      
        48.     È evidente che la soluzione dev’essere identica a quella proposta nei paragrafi precedenti. La direttiva contiene alcune disposizioni
      finali cui devono conformarsi i provvedimenti di attuazione degli Stati membri, i quali sono autorizzati ad adottare misure
      più rigorose, purché non eccedano i limiti stabiliti né l’obiettivo menzionato all’art. 1, in cui compare l’espressione più
      generica «discariche di rifiuti». Pertanto, la strategia può essere intesa a garantire la riduzione non solo dei rifiuti urbani
      biodegradabili, ma anche dei rifiuti di tipo diverso.
      
      
        49.      Inoltre, come rilevano i governi olandesi e tedesco, i rifiuti industriali possono essere biodegradabili – se non del tutto,
      quanto meno in parte – per cui dovrebbero rientrare nella strategia nazionale di riduzione prevista all’art. 5, n. 1.
      
      
        50.      Pertanto la direttiva non osta a che le norme relative ai rifiuti urbani vengano applicate anche ai rifiuti industriali.
       e)       Analisi congiunta
      
      
        51.      Da quanto precede si evince che la condizione prescritta dall’art. 176 CE, secondo cui i provvedimenti di tutela rafforzata
      devono essere conformi al Trattato, è soddisfatta per ognuno degli aspetti esaminati in relazione alla direttiva.
      
      
        52.      Nondimeno, occorre precisare, come richiesto dal giudice tedesco, se un’analisi congiunta di tali aspetti possa condurre ad
      una soluzione diversa.
      
      
        53.      Questa ipotesi va sicuramente esclusa, dato che la legislazione federale non sembra in contrasto con la politica definita
      dagli strumenti normativi comunitari di riferimento. In concreto, la direttiva prevede una riduzione in tre fasi del totale
      (in peso) dei rifiuti urbani biodegradabili destinati a discarica fino al 35% del totale dei rifiuti prodotti nel 1995, senza
      precisare le modalità di attuazione. Il regolamento tedesco riguarda anche i rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti
      urbani, richiede un trattamento non esclusivamente meccanico, il che presumibilmente determina una maggiore riduzione dei
      rifiuti 
         			(35)
         		, e abbrevia alcuni termini. Esso pertanto va al di là di quanto disposto dalla direttiva, ma ne rispetta le condizioni minime,
      per cui è compito del giudice nazionale, e non della Corte, verificare gli scopi della normativa nazionale e confrontarli
      con quelli perseguiti a livello comunitario.
      
      
        54.      Per il resto, la giurisprudenza ha rammentato che, anche se la politica della Comunità nel settore ambientale richiede un
      livello di tutela elevato, non è necessario che tale livello sia il più elevato sotto il profilo tecnico, per cui gli Stati
      membri che integrano tale politica possono sempre migliorarlo 
         			(36)
         		.
      
      
        55.      Alla luce di quanto esposto ai paragrafi precedenti, propongo alla Corte di risolvere la prima questione e la prima parte
      della seconda questione, sub a), nel senso che, nell’ambito dell’art. 176 CE, gli Stati membri, nel trasporre la direttiva
      1991/31/CE, possono adottare misure per una protezione dell’ambiente ancora maggiore, sempreché esse perseguano gli obiettivi
      e rispettino quanto prescritto dalla normativa comunitaria, come avviene subordinando la collocazione a discarica dei rifiuti
      urbani e dei rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti urbani ad un criterio costituito dalla quota di materia organica
      del residuo secco della sostanza originale (definita in termini di perdita per ignizione o COT), imponendo che le quote vengano
      raggiunte in date anteriori a quelle indicate dalla detta direttiva e, in sintesi, subordinando la collocazione a discarica
      dei rifiuti ad un pretrattamento non esclusivamente meccanico 
         			(37)
         		.
      
      
       B –  Seconda parte della seconda questione, sub a), e seconda questione, sub b): il principio comunitario di proporzionalità 
      
        56.      La proporzionalità implica opportunità e adeguatezza tra il fine perseguito e i mezzi adottati per raggiungerlo, ovvero tra
      due nozioni, valori o parametri. Nel campo del diritto essa costituisce un principio generale che presenta varie dimensioni
      ed opera a livello internazionale, comunitario e statale.
      
      
        57.      Fatta salva l’analisi della proporzionalità della normativa tedesca che il Verwaltungsgericht di Coblenza può svolgere alla
      luce del diritto nazionale, i dubbi da esso espressi riguardano la proiezione di detta normativa sul piano comunitario.
      
      
        58.      Prima di esaminare tali questioni, occorre risolvere il problema sollevato dalla Commissione e dal governo federale nelle
      loro osservazioni scritte, in cui essi negano che tale principio comunitario sia applicabile alla normativa nazionale in quanto,
      tra l’altro, a tenore dell’art. 5 CE, detto principio riguarda solo le azioni della Comunità e tali azioni non sono in discussione
      nel presente procedimento pregiudiziale.
      
      
        59.      Sebbene in un primo momento il ragionamento proposto − in particolare quello della Commissione – possa sembrare convincente,
      si tratta di una regola generale di diritto, la cui applicazione non è circoscritta all’ambito delle suddette azioni comunitarie.
      L’art. 5 CE ha definito il principio, limitandolo, secondo una giurisprudenza costante della Corte, a questo contesto, ma
      non ne ha ridotto l’incidenza su tutto il diritto comunitario. Per altro verso, l’art. 176 CE, laddove subordina la validità
      delle misure nazionali di tutela rafforzata alla compatibilità con il Trattato, fa riferimento non solo, come ho già ricordato,
      al diritto positivo 
         			(38)
         		, ma anche agli obiettivi, alle libertà fondamentali, alle politiche e ai principi che ne sono alla base. Pertanto l’espressione
      «presente Trattato» non dev’essere ridotta alle specifiche disposizioni che lo costituiscono 
         			(39)
         		.
      
      
        60.      Date queste premesse, il principio di proporzionalità produce i suoi effetti su tutte le azioni comunitarie, siano esse realizzate
      dalla stessa Comunità o dagli Stati che ne fanno parte, allorché esercitano una competenza qualificata come comunitaria.
      
      
        61.      Pertanto il problema consiste nello stabilire se la norma o il comportamento nazionale costituiscano un’azione di questo tipo.
      Solo in caso di soluzione affermativa entra in gioco il principio. La sua applicazione non dipende dall’incidenza della norma
      nazionale sull’ordinamento dell’Unione, bensì dall’integrazione in tale ordinamento giuridico. In altre parole, se la proporzionalità
      implica un nesso adeguato tra l’obiettivo perseguito e le misure dirette a realizzarlo 
         			(40)
         		, sembra logico che la sua verifica in ambito comunitario esiga la presenza di obiettivi e di misure rientranti in tale ambito,
      condizione che non sussiste quando, ad esempio, il presupposto sia uno scopo comunitario ma si ricorra ad uno strumento di
      natura diversa.
      
      
        62.      In tale contesto, spetta al giudice nazionale procedere a tale classificazione, tenendo conto del fatto che gli Stati membri
      adottano normative che si relazionano in modi diversi con la sfera sovranazionale, oscillando tra la mera esecuzione e il
      totale distacco. D’altro canto, a livello nazionale il detto principio non potrebbe comunque assumere la stessa importanza
      che riveste nel diritto dell’Unione 
         			(41)
         		. In ogni caso, la Corte non è competente a valutare la conformità di una normativa nazionale al principio comunitario di
      proporzionalità, soprattutto quando, come nel caso di specie, entrino in gioco aspetti tecnici molto precisi e non siano stati
      forniti i dati necessari per effettuare una prudente valutazione 
         			(42)
         		.
      
      
        63.      In base a quanto precede, propongo di risolvere la seconda parte della seconda questione, sub a), e la seconda questione,
      sub b), nel senso che spetta al giudice nazionale verificare se una norma o un comportamento di uno Stato membro siano conformi
      al principio comunitario di proporzionalità, nel caso in cui debbano essere qualificati come atti comunitari.
      
       
      VIII –  Conclusione 
      
        64.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sollevate dal Verwaltungsgericht
      di Coblenza dichiarando quanto segue:
      
       
      1)
         Per quanto riguarda la prima questione e la prima parte della seconda questione, sub a), nell’ambito dell’art. 176 CE, gli
            Stati membri, nel trasporre la direttiva 1991/31/CE, possono adottare misure per una protezione dell’ambiente ancora maggiore,
            sempreché esse perseguano gli obiettivi e rispettino quanto prescritto dalla normativa comunitaria, come avviene subordinando
            la collocazione a discarica dei rifiuti urbani e dei rifiuti che possono essere smaltiti come i rifiuti urbani ad un criterio
            costituito dalla quota di materia organica del residuo secco della sostanza originale (definita in termini di perdita per
            ignizione o COT), imponendo che le quote vengano raggiunte in date anteriori a quelle indicate dalla detta direttiva e subordinando
            la collocazione a discarica dei rifiuti ad un pretrattamento non esclusivamente meccanico.
         
      
      
       
      2)
         Per quanto riguarda la seconda parte della seconda questione, sub a), e la seconda questione, sub b), spetta al giudice nazionale
            verificare se una norma o un comportamento di uno Stato membro siano conformi al principio comunitario di proporzionalità,
            nel caso in cui debbano essere qualificati come atti comunitari. 
         
      
      
      
       1 –
         
         Lingua originale: lo spagnolo.
      
      2 –
         
         Direttiva del Consiglio 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti (GU L 182 del 16 luglio 1999, pag. 1). L’art. 17
            è stato modificato dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1882 (GU L 284 del 31 ottobre
            2003, pag. 1).
            
         
      
      3 –
         
         Direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), modificata dalle direttive del Consiglio
            18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32) e 23 dicembre 1991, 91/692/CEE (GU L 377, pag. 48), nonché dalla decisione della
            Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32) e dal regolamento n. 1882/2003, citato.
            
         
      
      4 –
         
         Due anni dopo la sua entrata in vigore, che, ai sensi dell’art. 19, ha avuto luogo alla data della pubblicazione nella Gazzetta
            Ufficiale, avvenuta il 16 luglio 1999.
            
         
      
      5 –
         
         BGBl, I pag. 305.
            
         
      
      6 –
         
         In precedenza, con decisione 26 settembre 1995, il convenuto nella causa principale aveva stabilito che potevano essere ammassati
            nella discarica solo rifiuti che non potessero essere recuperati e rispettassero i criteri di ripartizione stabiliti all’allegato B,
            colonna II, della circolare tecnica sui rifiuti urbani, definiti in termini di perdita per ignizione e COT (carbonio organico
            totale) nell’eluito.
            
         
      
      7 –
         
         Indicare la base giuridica del diritto comunitario in materia di ambiente si è rivelato uno dei problemi più complessi e controversi.
            V. M. Bravo-Ferrer Delgado: «La determinación de la base jurídica en el derecho comunitario del medio ambiente», in Gaceta
            Jurídica, marzo 1994, pag. 13.
            
         
      
      8 –
         
         L’art. 100 costituiva la base per l’armonizzazione delle norme che incidono direttamente sull’instaurazione o sul funzionamento
            del mercato comune e l’art. 235, di portata più ampia, prevedeva l’adozione di misure idonee a conseguire gli obiettivi comunitari
            non espressamente menzionati nel Trattato. Il punto 15 della dichiarazione adottata dalla suddetta Conferenza dei Capi di
            Stato e di Governo del 1972 enuncia che «per realizzare segnatamente i compiti definiti nei vari programmi d’azione è opportuno
            utilizzare nella maniera più ampia possibile tutte le disposizioni dei trattati, compreso l’articolo 235». Il fondamento normativo
            della direttiva 75/442/CEE, citata alla nota 3, è costituito dal «Trattato che istituisce la Comunità economica europea, in
            particolare gli articoli 100 e 235».
            
         
      
      9 –
         
         La sentenza 18 marzo 1980, causa 91/79, Commissione/Italia (Racc. pag. 1099), non ha escluso che i provvedimenti in materia
            di ambiente possano fondarsi sull’art. 100 del Trattato CE. Anzi, conformemente alla sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83,
            ADBHU (Racc. pag. 531), la tutela dell’ambiente dev’essere considerata «uno degli scopi essenziali della Comunità», anche
            se le misure adottate a tal fine non devono «eccedere le restrizioni inevitabili giustificate dal perseguimento dello scopo
            d’interesse generale costituito dalla tutela dell’ambiente». Nello stesso senso v. sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86,
            Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4607).
            
         
      
      10 –
         
         GU L 169 del 29 giugno 1987.
            
         
      
      11 –
         
         Il titolo VII è stato aggiunto alla terza parte del Trattato con l’art. 25 dell’Atto unico europeo e l’art. 100 A con l’art. 18
            dello stesso Atto. Con il Trattato sull’Unione europea (art. G, punto 28), il titolo VII è divenuto titolo XVI.
            
         
      
      12 –
         
         V. paragrafo 2 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      13 –
         
         La Corte ha interpretato queste norme in varie occasioni. Nella sentenza 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio
            (Racc. pag. I-2867), ha ammesso che un provvedimento comunitario di tutela dell’ambiente non doveva fondarsi necessariamente
            sull’art. 130 S del Trattato CE, in quanto tale scopo poteva essere efficacemente perseguito mediante le misure di armonizzazione
            previste dall’art. 100 A del Trattato CE , anche se nella sentenza 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-939),
            ha dichiarato che, considerati lo scopo e il contenuto della direttiva impugnata – direttiva del Consiglio 18 marzo 1991,
            91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti (GU L 78, pag. 32) – era corretto basarsi sull’art. 130 S
            del Trattato CE, fondamento che ha ritenuto adeguato anche nella sentenza 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento europeo/Consiglio
            (Racc. pag. I-2857), in relazione ad un regolamento di carattere generale il cui contenuto rientrava nella politica comunitaria
            dell’ambiente – il regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni
            di rifiuti all’interno della Comunità, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1) – anche se detto
            regolamento, armonizzando le condizioni relative alla circolazione dei rifiuti, incideva sulla realizzazione del mercato interno.
            D'altro canto, l’avvocato generale Tesauro, nelle conclusioni relative alla causa definita con sentenza 17 marzo 1993, Commissione/Consiglio,
            citata, ha distinto due tipi di direttive: quelle di carattere generale, fondate sull’art. 130 S del Trattato CE, e quelle
            relative ad un settore specifico, la cui base giuridica è da ricondursi all’art. 100 A del Trattato CE. Normalmente, le prime
            perseguono un elevato livello di tutela dell’ambiente, mentre le seconde sono intese ad evitare gravi distorsioni del principio
            della libera concorrenza. In dottrina, Krämer e Kromarek hanno sostenuto che nella pratica tale distinzione non potrebbe funzionare:
            L. Krämer e P. Kromarek, «Droit Communautaire de l’Environnement. 1 octobre 1991-31 décembre 1993», in Revue Juridique de
            l´Environnement, vol. 2-3, 1994, pag. 231.
            
         
      
      14 –
         
         Con la firma del Trattato sull’Unione europea di Maastricht la tutela dell’ambiente è stata elevata a principio fondamentale.
            
         
      
      15 –
         
         L’art. II‑97 prevede che «[u]n livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere
            integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile», disposizione che
            trae origine dall’art. 2 CE. L’art. III‑119, secondo cui «[l]e esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere
            integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione di cui alla presente parte, in particolare
            nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile», riprende il contenuto dell’art. 6 CE. L’art. III‑172 è analogo all’art. 95 CE
            e l’art. III‑223 al 161 CE. Infine, gli articoli III‑223 e III‑234 riproducono, in sostanza, gli artt. 174-176 CE.
            
         
      
      16 –
         
         Ai sensi dell’art. I-12, n. 2, dello stesso Trattato, «[q]uando la Costituzione attribuisce all’Unione una competenza concorrente
            con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente
            vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato
            la propria o ha deciso di cessare di esercitarla».
            
         
      
      17 –
         
         Parte della dottrina ha negato che tale disposizione costituisca uno strumento adeguato per rafforzare la tutela dell’ambiente;
            v., ad esempio, B. Verhoeve, G. Bennet e D. Wilkinson, Maastricht and the Environment, Londra, Institute for European Environmental
            Policy, 1992, pag. 24.
            
         
      
      18 –
         
         Sentenza 22 giugno 2000, causa C-318/98, Fornasar e a. (Racc. pag. I-4785).
            
         
      
      19 –
         
         Come il regolamento n. 258/93, citato alla nota 12, che, conformemente alla sentenza 13 dicembre 2001, causa C-324/99, DaimlerChrysler
            (Racc. pag. I-9897), armonizza le spedizioni di rifiuti (punto 42), con la conseguenza che qualsiasi provvedimento nazionale
            in questo settore «deve essere valutato in rapporto alle disposizioni di tale regolamento» (punto 43), giacché, «quando un
            problema è disciplinato in modo armonizzato a livello comunitario, qualunque provvedimento nazionale in materia deve essere
            valutato in rapporto alle disposizioni di tale misura di armonizzazione» (punto 32). In alcuni casi, la Corte ha considerato
            una direttiva come una normativa armonizzata (sentenza 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage, pag. I-4947), ma,
            contrariamente al parere del giudice del rinvio, non ritengo che la direttiva sulle discariche possa essere considerata allo
            stesso modo, per i motivi di seguito esposti.
            
         
      
      20 –
         
         Come si vede, seguo un’impostazione diversa da quella proposta all’udienza dal governo dei Paesi Bassi, in quanto ritengo
            che, per verificare la compatibilità tra il diritto comunitario e quello nazionale, vi siano tre possibilità: a) se la misura
            nazionale rientra nell’ambito di applicazione della direttiva, l’analisi dev’essere condotta alla luce delle disposizioni
            di quest’ultima; b) se non vi rientra, l’esame dev’essere svolto prendendo come riferimento il Trattato; c) se va al di là
            di detto ambito, ma rientra nel campo di applicazione del diritto originario, si devono applicare i criteri previsto da quest’ultimo.
            Nel caso di specie, la legislazione tedesca dà attuazione a quella comunitaria, ma prevede una tutela dell’ambiente rafforzata,
            il che presuppone la presa in considerazione sia della direttiva che del Trattato.
            
         
      
      21 –
         
         V. paragrafo 17 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      22 –
         
         Occorre fornire una soluzione equilibrata al problema sollevato dalla dottrina tedesca − che è alla base delle questioni pregiudiziali
            deferite (paragrafo IV, punto 2, dell’ordinanza di rinvio), cui fa riferimento anche il governo dei Paesi Bassi nelle sue
            osservazioni scritte (punti 20 e segg.) –, ossia se le misure adottate dagli Stati membri ai sensi dell’art. 176 CE abbiano
            la stessa natura di quelle comunitarie, dato che la disposizione citata subordina la validità delle disposizioni nazionali
            alla loro compatibilità con il Trattato, dal che emerge un esplicito interesse per l’ambiente e risulta quindi esclusa qualsiasi
            regolamentazione difforme. In caso contrario, si ostacolerebbe la futura armonizzazione, condizionando l’azione della Comunità
            nonché, senza dubbio, quella degli altri Stati che ne fanno parte. In altre parole, l’autorizzazione a stabilire misure di
            tutela rafforzata non costituisce una giustificazione, e tale facoltà è soggetta a determinati limiti. Orbene, la conformità
            al Trattato non implica che le misure nazionali e quelle comunitarie debbano avere identica natura, bensì è sufficiente che
            esse vadano nella stessa direzione, rispettando gli obiettivi e attuando, in definitiva, la politica comunitaria in materia
            di ambiente, circostanza che, nella maggior parte dei casi – compreso il procedimento in esame – dev’essere verificata di
            volta in volta.
            
         
      
      23 –
         
         Terzo ‘considerando’ della direttiva, citata alla nota 2 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      24 –
         
         Sesto ‘considerando’ della direttiva.
            
         
      
      25 –
         
         Risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990, sulla politica in materia di rifiuti (GU C 122 del 18 maggio 1990, pag. 2).
            
         
      
      26 –
         
         V., tra l’altro, risoluzioni del Parlamento europeo 19 febbraio 1991 (GU C 72, pag. 34) e 22 aprile 1994 (GU C 128, pag. 471);
            direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20); regolamento del
            Consiglio 1 febbraio 1993, n. 259, citato; decisione del Consiglio 1° febbraio 1993, 93/38/CEE, sulla conclusione, a nome
            della Comunità, della convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento
            (GU L 39, pag. 1), e direttiva del Consiglio 16 dicembre 1994, 94/67/CE, sull’incenerimento dei rifiuti pericolosi (GU L 365,
            pag. 34).
            
         
      
      27 –
         
         GU C 76 dell’11 marzo 1997, pag. 1.
            
         
      
      28 –
         
         GU L 11 del 16 gennaio 2003, pag. 27.
            
         
      
      29 –
         
         Inoltre la ricorrente nel procedimento principale chiede che sia valutata la compatibilità del regolamento tedesco con altre
            disposizioni comunitarie, come l’art. 28 CE o l’art. 30 CE. Dall’ordinanza di rinvio emerge invece che il Verwaltungsgericht
            Koblenz «esclude» espressamente la «verifica» −- e, di conseguenza, qualunque dubbio rispetto alle disposizioni citate (sub IV,
            punto 4) –, per cui non occorre esaminare la compatibilità con tali disposizioni. Conformemente ad una giurisprudenza reiterata,
            spetta esclusivamente ai giudici nazionali, nell’ambito del sistema di cooperazione con la Corte di giustizia previsto dall’art. 234 CE,
            valutare la rilevanza delle questioni che essi sottopongono alla Corte rispetto ai fatti della causa dinanzi ad essi pendente
            (sentenze 14 luglio 1988, causa 298/87, Smanor, Racc. pag. 4489; 5 dicembre 2000, causa C-448/98, Guimont, Racc. pag. I-10663,
            e 23 ottobre 2001, causa C‑510/99, Tridon, Racc. pag. I-7777).
            
         
      
      30 –
         
         La Corte ha ripetutamente dichiarato che la valutazione dei fatti di causa spetta al giudice nazionale (v., tra l’altro, sentenza
            15 novembre 1979, causa 36/79, Denkavit, Racc. pag. 3439), escludendo la propria competenza ad applicare a provvedimenti o
            a situazioni nazionali le norme comunitarie di cui deve fornire l’interpretazione (v., per tutte, sentenza 5 ottobre 1999,
            cause riunite C-175/98 e C-177/98, Lirussi e Bizzaro, Racc. pag. I-6881, punti 37 e 38). V. anche nota 34 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      31 –
         
         Art. 3, n. 3, del regolamento, in combinato disposto con i punti 2.01 e 2.02 dell’allegato 1. V. paragrafo 8 delle presenti
            conclusioni.
            
         
      
      32 –
         
         V. paragrafi 23 e 24 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      33 –
         
         Si noti che la direttiva precisa cosa debba intendersi per «rifiuto», «rifiuti urbani», «pericolosi», «non pericolosi» o «inerti»,
            ma non enuncia una nozione di «rifiuti biodegradabili». D’altro canto, gli altri due numeri dell’art. 5, il 3 e il 4, utilizzano
            il termine generico «rifiuti».
            
         
      
      34 –
         
         Conformemente alla direttiva 75/442/CEE, citata alla nota 3 delle presenti conclusioni, si considera «rifiuto» qualsiasi sostanza
            od oggetto che rientri in una delle categorie elencate all’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso di disfarsi.
            L’elenco comprende 16 ipotesi ed include, ad esempio, gli «[e]lementi inutilizzabili» (Q6), i «[r]esidui di processi industriali»
            (Q8) e i «[r]esidui provenienti dall’estrazione e dalla preparazione delle materie prime» (Q11).
            
         
      
      35 –
         
         Il fascicolo non contiene informazioni tecniche dettagliate da cui possa desumersi l’incidenza della scelta dell’uno o dell’altro
            criterio di ripartizione sul processo di smaltimento dei rifiuti. A tale proposito non sono state presentate nemmeno perizie
            o analisi economico-finanziarie degli effetti dell’applicazione della normativa comunitaria e di quella tedesca sull’efficienza
            della discarica dal punto di vista economico, che sarebbero utili per risolvere altre questioni connesse, come l’eventuale
            compensazione dell’ente di gestione.
            
         
      
      36 –
         
         Sentenza 14 luglio 1998, causa C-284/95, Safety Hi-Tech (Racc. pag. I-4301, punto 49).
            
         
      
      37 –
         
         Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, l’art. 6, lett. a), della direttiva obbliga gli Stati membri a provvedere affinché
            «solo i rifiuti trattati vengano collocati a discarica», intendendosi per trattamento, ai sensi dell’art. 2, lett. h), «i
            processi fisici, termici, chimici o biologici, compresa la cernita, che modificano le caratteristiche dei rifiuti allo scopo
            di ridurne il volume o la natura pericolosa e di facilitarne il trasporto o favorirne il recupero». Pertanto si deve ritenere
            che l’elenco di cui all’art. 5, n. 1, che impone agli Stati membri di elaborare una strategia nazionale comprensiva di misure
            che consentano di conseguire gli obiettivi di cui al n. 2, «in particolare mediante il riciclaggio, il compostaggio, la produzione
            di biogas o il recupero di materiali/energia», non sia esaustivo.
            
         
      
      38 –
         
         Paragrafo 28 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      39 –
         
         Tra le quali rientra l’art. 10 CE, secondo cui gli Stati membri devono adottare «tutte le misure di carattere generale e particolare
            atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni
            della Comunità». L’aggettivo «atte» dev’essere valutato anche in base ai principi generali del diritto comunitario. La Corte,
            nella sentenza Daimler-Chrysler, citata alla nota 18, ha interpretato l’espressione «nel rispetto del Trattato», contenuta
            nel regolamento n. 259/93, «nel senso che le suddette misure nazionali, oltre ad essere conformi al regolamento, devono anche
            rispettare le norme o i principi generali del Trattato che non sono direttamente previsti dalla normativa adottata nell’ambito
            delle spedizioni di rifiuti» (punto 45).
            
         
      
      40 –
         
         Come rileva il governo austriaco rileva nelle sue osservazioni scritte, in cui cita la sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87,
            Schräder (Racc. pag. 2237), la proporzionalità di un provvedimento dev’essere esaminata in base alla sua adeguatezza e pertinenza,
            nonché al divieto di imporre obblighi sproporzionati.
            
         
      
      41 –
         
         Come sostiene Guy Isaac, «la proporcionalidad significa que, en la aplicación de una competencia, si la Comunidad puede elegir
            entre varios modos de acción, debe optar, a eficacia igual, por aquel que deje más libertad a los Estados, a los particulares,
            a las empresas», Manual de Derecho Comunitario General, traduzione di G.-L. Ramos Ruano, Ariel, Barcellona, 5ª ed., 2000,
            pag. 76.
            
         
      
      42 –
         
         In questo senso, nella sentenza 6 maggio 1986, causa 304/84, Muller e a. (Racc. pag. 1511), la Corte ha dichiarato che il
            diritto comunitario, nel suo stato attuale, non ostava a che un Stato membro sottoponesse a divieto lo smercio di derrate
            alimentari provenienti da altri Stati membri alle quali fossero state aggiunte alcune sostanze, ma ha aggiunto che «il principio
            di proporzionalità, che costituisce il fondamento dell’ultimo inciso dell’art. 36 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica,
            art. 30 CE), esige che questo divieto sia limitato a ciò che è necessario per conseguire gli scopi di tutela della salute
            legittimamente perseguiti» (punto 23), precisando che «[s]petta alle competenti autorità nazionali dimostrare di volta in
            volta, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale,
            che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi contemplati dall’art. 36 del Trattato». Analogamente,
            nella sentenza Tridon, citata, la Corte ha ammesso che «la valutazione della proporzionalità del divieto di commercializzazione
            oggetto della causa principale, in particolare al fine di accertare se l’obiettivo perseguito possa essere raggiunto mediante
            misure che ledano in misura minore gli scambi intracomunitari, non può essere effettuata, nel caso specifico, senza elementi
            d’informazione supplementari e che tale valutazione presuppone una concreta analisi, basata segnatamente su studi scientifici
            e circostanze di fatto che caratterizzano la situazione nella quale rientra la controversia oggetto della causa principale,
            analisi che spetta al giudice del rinvio effettuare» (punto 58).