CELEX: 61999CC0382
Language: pt
Date: 2002-03-14 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 14 de Março de 2002. # Reino dos Países Baixos contra Comissão das Comunidades Europeias. # Auxílios de Estado - Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis - Estações de serviço - Impostos especiais sobre o consumo - Risco de cumulação dos auxílios - Confiança legítima - Princípio da segurança jurídica - Dever de fundamentação. # Processo C-382/99.

Advertência jurídica importante

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61999C0382

Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 14 de Março de 2002.  -  Reino dos Países Baixos contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  Auxílios de Estado - Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis - Estações de serviço - Impostos especiais sobre o consumo - Risco de cumulação dos auxílios - Confiança legítima - Princípio da segurança jurídica - Dever de fundamentação.  -  Processo C-382/99.  

Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-05163

Conclusões do Advogado-Geral

1 No presente recurso, o Reino dos Países Baixos pede ao Tribunal de Justiça que anule a Decisão 1999/705/CE da Comissão, de 20 de Julho de 1999 (1), na parte em que declara que as subvenções concedidas a determinadas categorias de estações de serviço neerlandesas são incompatíveis com o mercado comum e com o funcionamento do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE) e ordena que se proceda à recuperação dos auxílios concedidos. O Reino dos Países Baixos considera que foi erradamente que a Comissão qualificou estas subvenções de auxílios estatais e que essa qualificação viola o artigo 92._, n.os 1 e 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87._, n.os 1 e 3, CE), a Comunicação 96/C 68/06 da Comissão relativa aos auxílios de minimis (2), bem como os princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima. Considera, além disso, que a decisão não responde à exigência de «suficiente precisão» que decorre do artigo 189._ do Tratado CE (actual artigo 249._ CE) e que não está correctamente fundamentada, na acepção das disposições do artigo 190._ do Tratado CE (actual artigo 253._ CE). Por último, o Governo neerlandês contesta a obrigação que lhe é imposta de recuperar as subvenções já pagas. I - Enquadramento jurídico A - O Tratado CE 2 O Tratado proíbe, em princípio, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros às empresas. 3 O artigo 92._, n._ 1, do Tratado dispõe: «Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.» 4 As derrogações a este princípio são enunciadas nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo (3). 5 O artigo 93._ do Tratado CE (actual artigo 88._ CE) define o regime processual da concessão de um auxílio de Estado. 6 O artigo 93._, n._ 2, primeiro e segundo parágrafos, do Tratado prevê o seguinte: «Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92._, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar. Se o Estado em causa não der cumprimento a esta decisão na prazo fixado, a Comissão ou qualquer outro Estado interessado podem recorrer directamente ao Tribunal de Justiça, em derrogação do disposto nos artigos 169._ e 170._» 7 Nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, «[p]ara que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92._, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final». B - A comunicação 8 A Comissão adoptou comunicações que definem a sua política relativa aos auxílios de minimis. A última foi adoptada em 1996. É dela que nos ocupamos no presente processo (4). 9 A comunicação pretende interpretar as disposições do artigo 92._, n._ 1, do Tratado e, mais exactamente, o conceito de «afectação das trocas comerciais entre os Estados-Membros» (5). De acordo com a mesma, os auxílios de montante muito reduzido não têm impacto sensível no comércio entre os Estados-Membros. 10 A comunicação prevê: «Se é um facto que qualquer intervenção financeira do Estado a favor de uma empresa falseia ou ameaça falsear, em maior ou menor grau, a concorrência entre essa empresa e os seus concorrentes que não beneficiaram de tal auxílio, nem todos os auxílios têm contudo um impacte sensível no comércio e na concorrência entre Estados-Membros. É o que acontece em especial com os auxílios de montante muito reduzido [...]» (6). «[...] a Comissão adoptou em 1992 (7) uma regra dita de minimis que estabelece um limiar de auxílio em valor absoluto, abaixo do qual o n._ 1 do artigo 92._ pode ser considerado inaplicável, deixando o auxílio de estar sujeito à obrigação de notificação prévia à Comissão por força do n._ 3 do artigo 93._» (8). 11 A comunicação justifica igualmente a exclusão dos auxílios de minimis do âmbito de aplicação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado por razões mais pragmáticas (9). 12 As condições de aplicação da regra de minimis foram modificadas pela comunicação (10). 13 Segundo a comunicação, o artigo 92._, n._ 1, do Tratado é inaplicável aos auxílios de um montante máximo de 100 000 euros para um período de três anos, com início no momento da concessão do primeiro auxílio de minimis (11). Este montante cobre todas as categorias de auxílios, independentemente da sua forma e objectivo, à excepção dos auxílios à exportação que não podem beneficiar desta medida (12). 14 Estes auxílios de minimis, que não devem ser notificados à Comissão, podem cumular-se com outros auxílios concedidos com base em regimes aprovados pela Comissão (13). 15 A comunicação lembra igualmente que a Comissão tem o dever de assegurar que os Estados-Membros não concedem às suas empresas auxílios incompatíveis com o mercado comum e reserva-se o direito de adoptar as medidas adequadas face aos auxílios que respeitem a regra de minimis, mas violem outras disposições do Tratado (14). 16 A comunicação refere que os Estados-Membros devem facilitar o desempenho da missão de controlo da compatibilidade dos auxílios concedidos com o mercado comum que cabe à Comissão. É pedida, em especial, a criação de um mecanismo de controlo que permita assegurar que a cumulação de diferentes auxílios concedidos a um mesmo beneficiário a título de auxílios de minimis não resulte num montante total deste tipo de auxílios superior a 100 000 euros num período de três anos. Em especial, a concessão de um auxílio de minimis, ou as modalidades de um regime que preveja a concessão deste tipo de auxílios, deve incluir uma condição expressa que preveja que um auxílio suplementar concedido à mesma empresa a título de regra de minimis não deve fazer com que o montante total do auxílio de minimis de que a empresa beneficia ultrapasse o limite de 100 000 euros num período de três anos. Este mecanismo deve igualmente permitir aos Estados-Membros responder a eventuais questões que a Comissão possa levantar (15). II - Matéria de facto e tramitação processual 17 A partir de 1 de Julho de 1997, os impostos especiais de consumo cobrados no Reino dos Países Baixos sobre a gasolina, o gasóleo e o gás foram aumentados até ao montante de, respectivamente, 0,11, 00,5 e 0,08 NLG por litro. Contudo, consciente de que este aumento, inspirado por considerações ambientais, teria consequências prejudiciais para os operadores neerlandeses das estações de serviço situadas ao longo da fronteira, em especial da fronteira com a Alemanha, o legislador neerlandês considerou que havia lugar à adopção de medidas temporárias. Estas medidas pretendiam, assim, reduzir, na zona da fronteira, a diferença entre os valores do imposto especial de consumo decorrentes do referido aumento e o encargo do imposto especial de consumo sobre os combustíveis líquidos existente na Alemanha (16). 18 O Reino dos Países Baixos adoptou, em 21 de Julho de 1997, a Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland (17). 19 A regulamentação temporária, que entrou em vigor com efeitos retroactivos a 1 de Julho de 1997, prevê a concessão de uma subvenção de 0,10 NLG por litro de gasolina em benefício de operadores situados a menos de 10 Km da fronteira entre os Países Baixos e a Alemanha; para os operadores situados num raio de 10 a 20 km da fronteira, esta subvenção atinge 0,05 NLG por litro (18). Especifica, além disso, que, no caso de aumento dos impostos especiais sobre o consumo alemães, a diferença do encargo do imposto, que justifica o regime de subvenções, diminuirá. O montante das subvenções será então reduzido até ao valor, respectivamente, de 10/11 a 5/11 do contravalor em moeda neerlandesa do aumento dos impostos especiais sobre o consumo alemães. Se, na sequência de tal redução, o montante das subvenções concedidas aos operadores que se encontram numa zona de 10 km da fronteira for inferior a 0,025 NLG por litro, a regulamentação temporária caducará na sua totalidade. 20 A fim de responder aos critérios da comunicação, a regulamentação temporária fixa um limite de subvenção correspondente num período de três anos (de 1 de Julho de 1997 a 30 de Junho de 2000 inclusive), a 100 000 euros. O auxílio previsto por esta última é um auxílio por requerente. Esta expressão abrange as pessoas singulares ou colectivas por conta das quais são exploradas uma ou várias estações de serviço, bem como os seus sucessores (19). 21 Foi considerada uma modificação da regulamentação temporária tendo por objecto a fixação da subvenção não por requerente, mas por estação de serviço. Tal projecto justificava-se pela vontade de eliminar o desequilíbrio criado entre as estações de serviço quanto ao montante das subvenções. Com efeito, alguns requerentes, que possuíam várias estações de serviço, recebiam 100 000 euros no total, enquanto outros, que apenas possuíam uma, recebiam o mesmo montante. 22 O Governo neerlandês interrogava-se quanto à compatibilidade deste projecto com a comunicação, devido à cumulação das subvenções às empresas que possuíam várias estações de serviço. 23 Procurando assegurar-se da validade, à luz da comunicação, do projecto de alteração da regulamentação temporária, as autoridades neerlandesas informaram a Comissão, por carta de 14 de Agosto de 1997, desse projecto de alteração, especificando que: «caso a Comissão seja de opinião de que o regime [proposto] deve, não obstante, ser notificado, nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CE, o Governo neerlandês solicita que a presente carta seja considerada como uma tal notificação» (20). 24 A Comissão, nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, procedeu a um exame preliminar da regulamentação temporária e do projecto de alteração desta, no sentido de se assegurar que tal regulamentação não era susceptível de favorecer as formas de cumulação de auxílios proibidas pelos critérios da comunicação. A Comissão temia que a regulamentação em causa oferecesse às grandes companhias petrolíferas a possibilidade de beneficiarem indirectamente dos auxílios concedidos aos diversos operadores que a elas estão ligados. Justificava o seu receio pela existência de «cláusulas de gestão de preços» em determinados contratos de compra exclusiva celebrados entre as companhias petrolíferas e os seus distribuidores. A Comissão definia essas cláusulas do seguinte modo: «O objectivo da cláusula SGP consiste em proteger o volume de negócios do revendedor contra estações concorrentes situadas na sua proximidade. A cláusula SGP estipula, regra geral, que a companhia petrolífera pode assumir uma parte dos custos resultantes de reduções de preço `na bomba' concedidas pelo revendedor, desde que as condições de mercado a nível nacional e/ou internacional tornem desejável ou necessário um ajustamento temporário ou a longo prazo destes descontos. Frequentemente, é necessária uma consulta entre as partes antes de introduzir tais descontos. O grau de assistência do fornecedor ao revendedor é estabelecido no acordo através de uma tabela de repartição ou de um acordo de participação. Regra geral, o respectivo montante é deduzido directamente na factura» (21). 25 A Comissão constata que os auxílios concedidos pelo Estado neerlandês às estações de serviço ao longo da fronteira com a Alemanha pretendem proteger o volume de negócios destes distribuidores contra as vendas de concorrentes situados na proximidade directa das suas estações de serviço. Entende que a aplicação da regulamentação temporária faz caducar a obrigação contida nas cláusulas SGP. Com efeito, na ausência de circunstâncias que justifiquem a execução desta obrigação, as companhias petrolíferas exonerar-se-iam mais facilmente do seu compromisso. Por outras palavras, tendo a redução «na bomba» efectuada pelos operadores para conservar a sua quota de mercado sido financiada por auxílios do Estado neerlandês, as companhias petrolíferas considerariam inútil qualquer intervenção baseada numa cláusula de gestão de preços. Além disso, a Comissão considera não ser de excluir que a regulamentação notificada afecte a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros (a saber, que tenha um efeito perturbador no sector da gasolina nos outros Estados-Membros, em especial no Reino da Bélgica e na República Federal da Alemanha). 26 No sentido de apreciar se o auxílio podia, além disso, ter um efeito cumulativo, a Comissão pediu às autoridades neerlandesas que lhe fornecessem uma série de informações sobre: - a estrutura de propriedade das 633 estações de serviço susceptíveis de beneficiarem do auxílio; - a lista dos acordos de distribuição que vinculam as estações de serviço e o seu fornecedor e uma indicação do número total de estações de serviço nos Países Baixos; - a quota de mercado global das 633 estações de serviço situadas na proximidade da fronteira germano-neerlandesa. 27 Não considerando satisfatórias as respostas apresentadas pelas autoridades neerlandesas, a Comissão decidiu iniciar, durante o mês de Junho de 1998, o processo previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado (22). No termo deste processo, decidiu aprovar a decisão que declara uma parte dos auxílios controvertidos incompatível com o mercado comum e outra parte abrangida pela comunicação. III - A decisão, o recurso e os pedidos das partes A - A decisão impugnada 28 No entender da Comissão, duas razões podiam justificar o início do processo de inquérito previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado. 29 Antes de mais, a Comissão temia que a regulamentação temporária e o projecto da sua alteração não pudessem impedir situações de cumulação de auxílios proibidas pela comunicação. A este propósito, descreve diferentes hipóteses de cumulação que retiveram a sua atenção. 30 Além disso, a Comissão interroga-se quanto ao valor que deve ser conferido à regra de minimis. No n._ 22 da decisão, especifica o seguinte: «[...] em circunstâncias particulares, a regra de minimis pode ser interpretada como uma presunção jurídica ilidível, ou seja, mesmo que o montante do auxílio em causa seja reduzido e, por conseguinte, inferior ao limiar estabelecido na regra de minimis, esta não é aplicável se o auxílio tiver uma incidência sobre as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros.» 31 A Comissão renunciou a basear a sua apreciação das medidas controvertidas na segunda consideração. Em seu entender, com efeito: «(68) [...] uma tal presunção ilidível poderia afectar o carácter absoluto da regra de minimis. A ideia subjacente à regra de minimis é que, desde que o limiar seja respeitado, se considera que o auxílio não tem uma incidência substancial sobre as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros, não estando assim abrangido pelo n._ 1 do artigo [92._]. Uma derrogação a este princípio, a título das circunstâncias particulares do presente caso, daria lugar a uma insegurança jurídica quanto ao âmbito e à aplicação da regra de minimis em geral. (69) Assim, a Comissão não pode basear a sua apreciação numa possível utilização abusiva da regra de minimis. Esta apreciação deve assentar no primeiro fundamento para o início do procedimento, ou seja, o risco de cumulação de auxílios ao abrigo da regra de minimis, quer porque um proprietário possui várias estações de serviço, quer porque o fornecedor controla de facto o revendedor através de um contrato de compra exclusiva. (23)» 32 Na decisão, a Comissão classificou as estações de serviço em causa em seis categorias: - a dos revendedores/proprietários («dealer owned/dealer operated» - Do/Do), sendo o revendedor o proprietário da estação de serviço que explora por sua conta e risco, estando ligado à companhia petrolífera por um acordo de compra exclusiva (24); - a dos revendedores-serviço («company owned/dealer operated» - Co/Do), sendo o revendedor locatário da estação de serviço que explora por sua conta e risco, estando no entanto ligado, enquanto locatário, à companhia petrolífera por um SGP (25); - a das estações de serviço sobre as quais a Comissão não recebeu informações ou apenas recebeu informações insuficientes (26); - a dos revendedores assalariados («company owned/company operated» - Co/Co), sendo a estação de serviço explorada por assalariados que não trabalham por sua conta e risco e não podem livremente escolher os seus fornecedores; a Comissão subdivide esta categoria em duas subcategorias; Co/Co «puras», em que a estação de serviço é propriedade e é explorada pela companhia petrolífera (27); Co/Co «de facto», em que o mesmo revendedor solicita várias vezes um auxílio, aparecendo assim repetidas vezes na lista dos requerentes elegíveis (28); - a das estações de serviço Do/Do, ligadas por um sistema de gestão de preços, segundo o qual a companhia petrolífera assume, sendo caso disso, uma parte da redução dos preços praticados na «bomba» pelo revendedor (29); - e, por último, as estações de serviço Co/Do, ligadas por um sistema de gestão de preços (30). 33 Relativamente às duas primeiras categorias, a Comissão considerou não existir risco de cumulação e entendeu que era aplicável a excepção de minimis (31). 34 No que se refere à terceira categoria, a Comissão entendeu que a existência de uma cumulação de auxílios proibida não podia ser excluída: o auxílio concedido às estações de serviço em causa era incompatível com o mercado comum e com o funcionamento do Acordo EEE na medida em que ultrapassasse 100 000 euros por beneficiário durante um período de três anos (32). 35 Relativamente à quarta categoria, a Comissão considerou que também não estava excluída a existência de auxílios às companhias que eram proprietárias e exploravam várias estações de serviço na medida em que, tendo em conta a cumulação, os auxílios ultrapassassem 100 000 euros por beneficiário durante um período de três anos (33). 36 Tratando-se, por fim, das duas últimas categorias, a Comissão considerou provável um risco de cumulação de auxílios a favor das companhias petrolíferas em causa: o fornecedor beneficiava no todo ou em parte do auxílio concedido aos revendedores, uma vez que estes não podiam invocar a cláusula de gestão de preços ou apenas o podiam fazer em menor medida (34). 37 A Comissão entendeu que as medidas adoptadas pelo Governo neerlandês não abrangidas pela regra de minimis constituem auxílios na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado (35) e que esses auxílios não eram justificados por nenhuma das derrogações previstas no artigo 92._, n.os 2 e 3, do Tratado (36). Em consequência, declarou estes auxílios incompatíveis com o mercado comum (37) e exigiu a sua recuperação (38). B - O recurso e os pedidos das partes 38 O recurso do Governo neerlandês foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Outubro de 1999. 39 O Governo neerlandês conclui pedindo que o Tribunal se digne: «1) anular os artigos 2._ e 3._ da Decisão da Comissão, de 20 de Julho de 1999, notificada em 5 de Agosto de 1999, relativa a um auxílio de Estado dos Países Baixos a favor de 633 estações de serviço neerlandesas ao longo da fronteira com a Alemanha [C(1999) 2539 final]; 2) condenar a Comissão nas despesas.» 40 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne: «1) julgar improcedente o presente recurso de anulação; 2) condenar a recorrente nas despesas da instância.» IV - Discussão A - Fundamentos invocados em termos gerais pelo Governo neerlandês 41 O Governo neerlandês desenvolve, em termos gerais, fundamentos baseados na violação do carácter absoluto da regra de minimis enunciada na comunicação e nas consequências que decorrem desta violação. Em seu entender, tal violação teria como resultado privar de todo o efeito útil os princípios gerais da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima. Quanto ao fundamento baseado na violação do carácter absoluto da regra de minimis Argumentos das partes 42 O Governo neerlandês sustenta que a Comissão está vinculada pela comunicação relativa aos auxílios de minimis. Tal resultaria não só da jurisprudência do Tribunal de Justiça, mas também da decisão impugnada. Nos termos desta, a Comissão reconheceu que a regra de minimis revestia um carácter absoluto - ou irrefragável (39). 43 O Governo neerlandês afirma que a Comissão, ao não considerar que a regulamentação temporária e o projecto da sua alteração eram compatíveis com a comunicação, introduziu uma excepção à regra de minimis não prevista na referida comunicação. Em seu entender, com efeito, deve aplicar-se a comunicação na medida em que o montante dos auxílios concedidos às estações de serviço fronteiriças não ultrapassem o limite dos 100 000 euros. Nos termos da comunicação, os auxílios de minimis não têm que ser notificados e não integram o âmbito de aplicação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado porque não têm qualquer influência nas trocas comerciais entre os Estados-Membros. Tendo sido respeitadas as condições de aplicação da regra de minimis por parte do Governo neerlandês, não podia a Comissão, sem violar o carácter irrefragável (ou absoluto) desta regra, declarar as medida neerlandesas em causa incompatíveis com o mercado comum. 44 A Comissão contesta ter violado o carácter irrefragável da presunção ligada à regra de minimis. Lembra que esta regra constitui uma excepção ao regime de proibição do princípio de auxílios do Estado previsto no artigo 92._, n._ 1, do Tratado. A aplicação desta excepção supõe, consequentemente, o respeito das condições estritas constantes da comunicação. Afirma que a condição de não cumulação não foi respeitada. A Comissão teria, portanto e correctamente, afastado a aplicação da regra de minimis às disposições da regulamentação temporária susceptíveis de ter efeitos cumulativos proibidos. Apreciação 45 A título preliminar, importa sublinhar que o recurso de anulação da decisão da Comissão, que o Governo neerlandês interpôs, se baseia essencialmente no carácter vinculativo do conteúdo e do alcance da regra de minimis tal como enunciada na comunicação. A questão da legalidade da comunicação na perspectiva das regras do Tratado não é destituída de interesse, tendo em conta a jurisprudência recente deste Tribunal, a qual parece condenar a abordagem meramente «quantitativa» adoptada na comunicação (40). Não sendo, no entanto, o exame de um fundamento assente na legalidade substancial de um acto adoptado por uma instituição susceptível de ser oficiosamente examinado pelo Tribunal de Justiça (41), esta questão não será abordada. 46 A resposta ao fundamento invocado pelo Governo neerlandês com base na violação do carácter absoluto da regra de minimis depende de saber se, no caso vertente, a Comissão violou o carácter irrefragável ou «absoluto» desta regra. 47 Importa lembrar que o Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente que a posição oficial adoptada pela Comissão quanto ao modo como entende aplicar o artigo 92._ do Tratado a vincula. De acordo com o Tribunal de Justiça, de facto, o significado objectivo do efeito vinculativo das «linhas directrizes», das «disciplinas», dos «códigos de conduta» ou das «comunicações» (42) em matéria de auxílios de Estado decorrem da obrigação de cooperação regular e periódica enunciada no artigo 93._, n._ 1, do Tratado (43). Esta obrigação de cooperação regular impõe à Comissão e aos Estados-Membros que procedam ao exame permanente dos regimes de auxílio existentes. Por força do princípio da boa administração, a Comissão está habilitada a adoptar, no termo de um processo contraditório, as linhas directrizes pelas quais indica o modo como pretende exercer o seu poder de apreciação na fiscalização dos auxílios. Os Estados-Membros podem tomar em consideração a posição da Comissão na sua política de auxílios e prevenir, deste modo, eventuais conflitos (44). 48 Como vimos, a comunicação interpreta um dos critérios de aplicação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado. Ela especifica, com efeito, que: «Se é um facto que qualquer intervenção financeira do Estado a favor de uma empresa falseia ou ameaça falsear, em maior ou menor grau, a concorrência entre essa empresa e os seus concorrentes que não beneficiaram de tal auxílio, nem todos os auxílios têm contudo um impacte sensível no comércio e na concorrência entre Estados-Membros. É o que acontece em especial com os auxílios de montante muito reduzido [...]» (45). «[...] a Comissão adoptou em 1992 uma regra dita de minimis que estabelece um limiar de auxílio em valor absoluto, abaixo do qual o n._ 1 do artigo 92._ pode ser considerado inaplicável, deixando o auxílio de estar sujeito à obrigação de notificação prévia à Comissão por força do n._ 3 do artigo 93._» (46). 49 A comunicação estabelece o princípio segundo o qual todo o auxílio quantitativamente reduzido não tem impacto sensível nas trocas comerciais entre Estados-Membros. Define, além disso, que auxílio de montante reduzido é o que não excede o limiar de 100 000 euros. 50 A Comissão expõe, portanto, uma regra clara e incondicional nos termos da qual se compromete a não intervir quando as autoridades que concedem auxílios respeitem este limite. Por aplicação da jurisprudência já referida (47), a Comissão está assim vinculada pela regra que adoptou. 51 A Comissão não contesta que a regra de minimis reveste um carácter absoluto (48). 52 A Comissão também não baseia a decisão no carácter ilidível (49) da presunção ligada à regra de minimis, mas na violação das condições de aplicação da regra de minimis. 53 Em seu entender, o Governo neerlandês não pode invocar a regra de minimis no caso vertente porque a sua regulamentação temporária e o projecto de alteração desta regulamentação violaram a condição de não cumulação dos auxílios em proveito de um mesmo beneficiário. 54 A Comissão salienta que a regra de minimis derroga o regime de direito comum em matéria de auxílios de Estado enunciado no Tratado. Esta regra deve, portanto, ser interpretada estritamente e as condições que impõe escrupulosamente respeitadas. 55 Subscrevemos na totalidade esta apreciação. Verifica-se, com efeito, que a regra de minimis instaura um regime de excepção que permite aos Estados-Membros conceder auxílios sem ter de os notificar previamente à Comissão. Presume-se que estes auxílios não têm qualquer impacto nas trocas comerciais entre os Estados-Membros, desde que o seu montante não ultrapasse 100 000 euros. Ora, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que todo o regime derrogatório deve ser interpretado de forma estrita (50). As condições adoptadas pela comunicação devem, consequentemente, ser escrupulosamente respeitadas. 56 A primeira obrigação a que estão vinculados os Estados-Membros é a de conceder um auxílio cujo montante não pode, em caso algum, ultrapassar 100 000 euros para um período de três anos, com início no momento da concessão do primeiro auxílio de minimis (51). 57 A segunda obrigação a cargo dos Estados-Membros é a de facilitar a missão de controlo que cabe à Comissão (52). 58 Por último, a comunicação sujeita a aplicação da regra de minimis ao cumprimento da obrigação de não cumulação (53). Além disso, a Comissão está obrigada, nos termos da comunicação, a controlar o cumprimento desta obrigação. 59 Ora, a Comissão critica precisamente o Governo neerlandês por não ter respeitado esta obrigação de não cumulação (54). Por conseguinte, ele não pode ser acusado de ter aprovado novas condições de aplicação da regra de minimis. Deste modo, a acusação baseada na violação do carácter absoluto desta regra não procede. Quanto à acusação baseada na violação dos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da igualdade de tratamento 60 De acordo com o Governo neerlandês, a Comissão violou o carácter absoluto da regra de minimis ao introduzir uma condição suplementar para a sua aplicação. Ao fazê-lo, teria violado princípios fundamentais do direito comunitário, tais como os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da igualdade de tratamento. 61 Na medida em que concluímos que o fundamento baseado na violação do carácter absoluto da regra de minimis não procede, propomos ao Tribunal que julgue improcedente a acusação baseada na violação dos princípios da confiança legítima e da igualdade de tratamento formulados em termos gerais pelo Governo neerlandês. B - Quanto aos fundamentos especificamente desenvolvidos pelo Governo neerlandês 62 De modo mais específico, com seis fundamentos, o Governo neerlandês acusa a Comissão de ter: - considerado que a concessão de um auxílio de minimis por estação de serviço, no caso de um mesmo requerente explorar várias estações de serviço, cabe no âmbito do artigo 92._, n._ 1, do Tratado e não no da comunicação de minimis; - distinguido entre as categorias das estações de serviço Co/Co «puras» e «de facto»; - presumido a existência de um auxílio indirecto a favor das companhias petrolíferas ligadas às estações de serviço por um acordo de compra exclusiva contendo uma cláusula de gestão de preços; - considerado que a concessão dos auxílios em benefício das estações de serviço relativamente às quais as autoridades neerlandesas não forneceram informações ou apenas fornecerem informações insuficientes cabe no âmbito do artigo 92._, n._ 1, do Tratado e não no da comunicação de minimis; - ignorado, na sua apreciação da compatibilidade das medidas controvertidas, o objectivo de protecção do ambiente prosseguido pelo Governo neerlandês; - exigido a restituição dos auxílios. 63 O Governo neerlandês especifica que, quando invoca a violação da regra de minimis nestes seis fundamentos especificamente desenvolvidos, a invoca sempre em conjugação com a violação dos princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima. Quanto ao primeiro fundamento Argumentos das partes 64 No primeiro fundamento, o Governo neerlandês critica a Comissão por ter considerado que o projecto de alteração da regulamentação temporária não cabia na regra de minimis devido ao risco de cumulação de auxílios em proveito de um mesmo beneficiário. 65 Em seu entender, o projecto da alteração da regulamentação temporária não viola as condições de não cumulação dos auxílios de minimis, uma vez que, na hipótese de uma subvenção concedida por estação de serviço, a mesma estação de serviço nunca pode obter mais de uma vez o auxílio de minimis. Sustenta, além disso, que o impacto nas trocas comerciais entre os Estados-Membros e na concorrência, na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado, não depende da estrutura jurídica das empresas em causa. Por outras palavras, de um ponto de vista estritamente económico, é indiferente que as 633 estações de serviço subvencionadas continuem sempre a ser consideradas empresas distintas ou façam parte, em determinados casos, de entidades económicas mais amplas. 66 O Governo neerlandês considera, portanto, que foi erradamente que a Comissão decidiu que o respeito da obrigação de não cumulação exigia que fosse tido em conta o beneficiário efectivo do auxílio de minimis. Ao fazê-lo, a decisão violou o regime instaurado pela comunicação, bem como os princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima. 67 Pelo menos de acordo com o Governo neerlandês, a decisão é contrária à obrigação de fundamentação prevista no artigo 190._ do Tratado na medida em que não indica as razões, ou pelo menos razões claras, para a regra de minimis não poder ser aplicada por estação de serviço no caso de uma tal estação de serviço fazer parte de uma entidade económica mais ampla. 68 A Comissão sustenta que a posição do Governo neerlandês ignora a obrigação de não cumulação que consta da comunicação. 69 Recorda, com efeito, que a presunção inilidível de compatibilidade com o artigo 92._, n._ 1, do Tratado de que beneficiam os auxílios de minimis só funciona se os Estados-Membros respeitarem as obrigações estritas impostas na comunicação. Se se verifica um incumprimento destas obrigações, a presunção inilidível não se aplica, devendo ser plenamente avaliado o impacto da medida em causa nas trocas comerciais e na concorrência. 70 De acordo com a Comissão, trata-se, no caso, de determinar concretamente quem beneficia finalmente do auxílio. O projecto de alteração da regulamentação temporária não permite evitar as situações de cumulação de auxílios de minimis proibidas pela comunicação. O mesmo proprietário estaria autorizado a receber mais de um auxílio pelas diferentes estações de serviço que explora por sua conta e risco. 71 A Comissão teria portanto considerado correctamente que o projecto de alteração de regulamentação temporária notificado, ao prever a concessão dos auxílios por estações de serviço, não podia caber na excepção de minimis. Teria assim dado cumprimento aos princípios da segurança legítima, da igualdade de tratamento e da confiança legítima. 72 A Comissão contesta igualmente ter violado a obrigação de fundamentação. Com efeito, a decisão especifica as razões pelas quais a Comissão duvida que o limite de minimis seja respeitado. Apreciação Quanto à violação da obrigação de fundamentação 73 No que se refere à fundamentação exigida nos termos do artigo 190._ do Tratado, o Tribunal de Justiça estabeleceu os princípios seguintes (55). 74 A fundamentação deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao tribunal competente exercer o seu controlo. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função, designadamente, do conteúdo do acto e do interesse que os destinatários ou outras pessoas afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação do acto satisfaz as exigências do artigo 190._ do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. 75 O Governo neerlandês critica a Comissão por não se ter submetido às exigências formais de fundamentação. Em seu entender, a decisão não lhe permite conhecer as razões pelas quais a Comissão declarou o projecto de alteração da regulamentação temporária incompatível com a regra de minimis. 76 Resulta da decisão impugnada que a Comissão expôs em termos gerais os elementos que entendeu tomar em consideração para determinar se foram respeitadas as condições de aplicação da regra de minimis pela regulamentação temporária e pelo projecto da sua alteração. 77 Assim, no n._ 74, in fine, da decisão, a Comissão refere o seguinte: «No quadro da regra de minimis trata-se no fundo de determinar quem beneficia de facto do auxílio e se o limiar de minimis foi respeitado para cada beneficiário [...]» 78 No n._ 82 da decisão, a Comissão especifica que detectou situações de cumulação de auxílios de minimis proibidas pela comunicação em casos em que o mesmo revendedor solicita várias vezes um auxílio, assim aparecendo repetidas vezes na lista dos beneficiários. 79 A Comissão explica, portanto, de um modo claro e inequívoco que, quando vier a detectar situações de cumulação de auxílios, isto é, quando um mesmo requerente puder receber mais de uma vez um auxílio de minimis, considerará que a comunicação não se aplica. 80 Mesmo que a Comissão não tivesse exposto formalmente as razões pelas quais o projecto de alteração da regulamentação temporária não satisfazia as condições de minimis, resulta dos n.os 74 e 82 da decisão que o Governo neerlandês estava em condições de conhecer as razões de facto e de direito que levavam a Comissão a entender que um tal projecto não respeitava a comunicação. 81 Com efeito, o projecto de modificação visa precisamente permitir a um proprietário de várias estações de serviço receber um auxílio por cada estação de serviço que lhe pertence. Assim, é possível receber um auxílio de minimis mais de uma vez, infringindo a condição de não cumulação. Uma tal situação cabe necessariamente nas previsões expostas em termos gerais pela Comissão no n._ 74 da decisão. 82 Por conseguinte, entendemos que a decisão é conforme com as obrigações do artigo 190._ do Tratado, uma vez que possui os elementos que permitem ao Governo neerlandês compreender as razões de facto e de direito em que a Comissão baseou a decisão pela qual considera que o projecto de alteração da regulamentação temporária não cabe no âmbito de aplicação da comunicação. 83 Resulta do que dissemos anteriormente que improcede o primeiro fundamento suscitado pelo Governo neerlandês. Quanto ao erro de apreciação da condição de não cumulação 84 O projecto de alteração da regulamentação temporária, recordê-mo-lo, pretende eliminar um desequilíbrio que se verificou entre as estações de serviço quanto ao montante das subvenções pagas. Estabelece o princípio da atribuição de um auxílio por estação de serviço. Por outras palavras, oferece a possibilidade ao proprietário de várias estações de serviço de receber tantos auxílios quanto o número de estações de serviço. O risco de ultrapassar o limiar de minimis por requerente, proibido pela comunicação, é portanto real. 85 Nestas condições, deve declarar-se que a Comissão não excedeu o seu poder de apreciação ao considerar que, devido à violação da obrigação de não cumulação que comporta, o projecto de alteração da regulamentação temporária não satisfaz as condições que lhe permitiriam entrar no âmbito de aplicação da comunicação. 86 Resulta das considerações que antecedem que improcede o fundamento baseado na violação da regra de minimis. Quanto à violação dos princípios de segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima 87 Na medida em que concluímos que a acusação baseada no erro de apreciação da condição de não cumulação improcede, não podemos deixar de concluir pela improcedência das acusações baseadas na violação dos princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima, tal como aduzidas pelo Governo neerlandês (56). Quanto ao segundo fundamento Argumentos das partes 88 Neste segundo fundamento, o Governo neerlandês sustenta que ao distinguir entre as categorias de estações de serviço Co/Co «puras» (57) e «de facto» (58), a Comissão violou o artigo 92._, n._ 1, a regra de minimis, os princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima, a exigência de suficiente precisão da decisão, decorrente do artigo 189._ do Tratado, bem como a obrigação de fundamentação enunciada no seu artigo 190._ 89 A título principal, o Governo neerlandês recorda, como sustentou relativamente ao primeiro fundamento, que o facto de estações de serviço que beneficiam de um regime de auxílios por estação de serviço constituírem uma empresa única ou serem propriedade de uma mesma pessoa não deve ter qualquer impacto quanto à aplicação da regra de minimis. Com efeito, tanto num caso como noutro uma estação de serviço não recebe mais do que um auxílio. As situações de cumulação proibidas pela comunicação estariam, por conseguinte, excluídas. 90 O Governo neerlandês observa, a título subsidiário, que no n._ 82, alínea a), da decisão a Comissão considerou que 28 requerentes correspondiam à definição de estações de serviço «Co/Co puras». Contudo, não especifica as circunstâncias de facto e de direito que a levaram a tal conclusão. Mais exactamente, argumenta que, na enumeração das estações de serviço que cabem nesta tipologia, a Comissão também não identificou as companhias petrolíferas que, em seu entender, possuem várias estações de serviço e beneficiam de vários auxílios de minimis. 91 O não cumprimento da obrigação de fundamentação impede o Governo neerlandês de executar plenamente a decisão. Assim, é-lhe impossível conhecer o montante das quantias que deveriam recuperar e junto de quem as deveria recuperar. 92 O Governo neerlandês formula as mesmas acusações no que se refere aos 21 requerentes que cabem na definição de estações de serviço «Co/Co de facto». Por não ter especificado quais desses requerentes são idênticos nem as circunstâncias de facto e de direito em que se baseia para chegar a essa conclusão, a Comissão violou as obrigações enunciadas nos artigos 189._ e 190._ do Tratado. 93 A Comissão reitera as observações que formulou aquando do primeiro fundamento. Lembra que quando o mesmo proprietário possui várias estações de serviço e recebe um auxílio de minimis por estação de serviço, o limiar de 100 000 euros é ultrapassado. Esta situação não cabe, portanto, no âmbito de aplicação da comunicação, mas sim no artigo 92._, n._ 1, do Tratado. 94 Além disso, observa que, devido à falta de resposta do Governo neerlandês aos seus numerosos pedidos e a uma injunção relativa, designadamente, às estruturas de propriedade das estações de serviço apenas pôde basear a sua decisão nas informações de que dispunha. E indicou claramente que o facto de ter recebido informações incompletas, ou de as não ter recebido de todo (n.os 76 a 81 da decisão), apenas lhe permitiu proceder à classificação reproduzida no n._ 82 da decisão. 95 Considera, portanto, ter dado cumprimento à obrigação de fundamentação que lhe incumbe face às circunstâncias do caso vertente. Apreciação 96 Expusemos já as razões porque consideramos que a comunicação não se aplica às situações em que um mesmo requerente pode obter, por várias vezes, um auxílio de minimis (59). Não voltaremos a elas. 97 Relativamente ao argumento suscitado pelo Governo neerlandês e baseado na insuficiência de fundamentação da decisão (60), impõem-se duas observações. 98 Em primeiro lugar, importa salientar que a Comissão declarou, sem ser contestada pelo Governo neerlandês, não ter recebido todas as informações necessárias para lhe permitir identificar exactamente quais as estações de serviço que cabiam em cada uma das três categorias Do/Do, Co/Do e Co/Co. Assim, no n._ 64 da decisão, referiu que as autoridades neerlandesas se limitaram a transmitir os questionários preenchidos, sem que as informações contidas nesses formulários estivessem suficientemente documentadas. Esclareceu, nomeadamente, que as estações de serviço se classificaram a si próprias numa das categorias, sem apresentar quaisquer elementos justificativos em apoio dessa classificação. A Comissão salienta, também sem ser contestada pelas autoridades neerlandesas, que o Governo neerlandês elaborou a sua lista com base nas respostas fornecidas pelos requerentes, sem mais elementos de apoio. Indica que ela, ao invés, elaborou a sua classificação a partir dos acordos que vinculam as companhias petrolíferas aos seus distribuidores, que lhe foram indicados pelo Governo neerlandês, e com base nos seus próprios dados estatísticos. 99 Igualmente, cabe observar que, em resposta ao argumento da Comissão de que fundamentou a decisão em função das informações insuficientes que lhe foram fornecidas, o Governo neerlandês explicou a sua insuficiência por uma posição de princípio. Em seu entender, a obrigação de informação que incumbe aos Estados-Membros é necessariamente menos extensa a título do auxílio de minimis previsto pela comunicação do que a título das disposições dos artigos 92._ e 93._ do Tratado. Com efeito, entende, que a comunicação foi adoptada tendo em vista uma preocupação de simplificação administrativa, quer para os Estados-Membros quer para os serviços da Comissão. Seria por conseguinte contrário a este objectivo de simplificação administrativa aumentar o dever dos Estados em matéria de informação. Uma vez que a regulamentação temporária e o projecto da sua alteração são precisamente baseados na comunicação, entende o Governo neerlandês que no quadro da aplicação da regra de minimis o grau de intensidade da obrigação de informação que sobre si impende é menor que no quadro do regime de direito comum dos auxílios de Estado. Por conseguinte, sustenta que podia, confiadamente, esperar que o auxílio concedido aos requerentes não tivesse que ser notificado. 100 À semelhança da Comissão, entendemos que esta obrigação de cooperação se impõe ainda com mais intensidade no quadro da regra de minimis. Recordemos que a regra de minimis derroga o regime do direito comum dos auxílios de Estado. A aplicação da referida regra subtrai assim os auxílios concedidos pelo Estado-Membro à obrigação de notificação, portanto ao poder de controlo da Comissão enunciado no artigo 93._, n.os 1 e 3, do Tratado. Ela autoriza igualmente os Estados-Membros a conceder esses auxílios sem notificação prévia à Comissão. Ora, como já vimos, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que toda a derrogação a um princípio deve ser interpretada em sentido estrito. Se seguíssemos na sua análise o Governo neerlandês, deveríamos concluir que o princípio de interpretação estrita das derrogações deve precisamente ser afastado no momento da aplicação de uma regra derrogatória. O respeito do princípio da interpretação estrita da derrogação a uma regra não seria, portanto, assegurado se fosse acolhida a análise do Governo neerlandês. 101 A comunicação impõe à Comissão que vele por que as condições estritas de execução da regra de minimis sejam observadas. Admitir que um Estado que invoca a aplicação da regra de minimis pudesse não se submeter de modo completo e rigoroso ao seu dever de informação, tornaria a missão de controlo da Comissão delicada, ou mesmo impossível de realizar. 102 Por conseguinte, concluímos que, por força do artigo 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE), os Estados-Membros estão obrigados a um dever de colaboração no quadro da aplicação da comunicação (61). Este dever de colaboração exige que os Estados-Membros forneçam à Comissão um conjunto de elementos suficiente para lhe permitir cumprir a sua missão e, designadamente, lhe permitir apreciar a compatibilidade do auxílio em causa (62). Um Estado-Membro que não respeite o seu dever de colaboração durante a fase administrativa não pode, posteriormente, criticar a Comissão por ter cometido um erro de apreciação ou por ter insuficientemente fundamentado a sua decisão (63). 103 Na medida em que o Governo neerlandês não respeitou o seu dever de colaboração durante a fase administrativa, não pode, posteriormente, criticar a Comissão por ter cometido um erro de apreciação ou ter insuficientemente fundamentado a sua decisão. 104 Em segundo lugar, verifica-se, que o Governo neerlandês não contesta a existência, de entre as estações de serviço fronteiriças que requereram a possibilidade de beneficiar de auxílios de minimis, de estações de serviço integráveis na categoria Co/Co e, mais exactamente, nas subcategorias Co/Co «puras» e Co/Co «de facto». 105 As acusações incidem exclusivamente sobre as imprecisões da decisão, que não lhe teriam permitido identificar exactamente as estações de serviço que cabiam nestas duas subcategorias e o montante do auxílio que delas devia ser recuperado. 106 Importa lembrar que a legalidade das decisões da Comissão não pode ser posta em causa por argumentos que se referem às modalidades de execução da decisão, como a afirmação de que esta não pode ser executada devido a dificuldades relativas à identificação dos destinatários da ordem de recuperação. 107 O Tribunal de Justiça tem declarado de modo constante que, em tais hipóteses, um Estado-Membro, «que encontra dificuldades imprevistas na execução de uma ordem de recuperação, [pode] submeter estes problemas à apreciação da Comissão. Nesse caso, a Comissão e o Estado-Membro interessado devem, com efeito, em conformidade com o dever de cooperação leal, expresso nomeadamente no artigo 5._ do Tratado, colaborar de boa fé com vista a ultrapassar as dificuldades no pleno respeito das disposições do Tratado e nomeadamente das relativas aos auxílios» (64). 108 Por conseguinte, se o Governo neerlandês encontrou dificuldades na execução da decisão delas devia ter dado conhecimento à Comissão, a qual estava obrigada a ajudá-lo a ultrapassar essas dificuldades em conformidade com o dever de cooperação leal expresso no artigo 5._ do Tratado. 109 Resulta das considerações que precedem que, não sendo fundado o segundo fundamento suscitado pelo Governo neerlandês, o mesmo deve ser julgado improcedente. Quanto ao terceiro fundamento 110 Com o terceiro fundamento o Governo neerlandês afirma que, ao presumir a existência de um auxílio indirecto às companhias petrolíferas ligadas às estações de serviço por um acordo de compra exclusiva contendo uma cláusula de gestão de preços, a Comissão violou o artigo 92._, n._ 1, do Tratado, a regra de minimis, os princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima, bem como a obrigação de fundamentação enunciada no artigo 190._ do Tratado. 111 Em seu entender, um auxílio indirecto não releva do artigo 92._, n._ 1, do Tratado quando o seu beneficiário não pode ser identificado directa ou imediatamente com base no alcance ou no objectivo da medida nacional em causa. 112 Argumenta que a Comissão dá a um vínculo contratual de direito privado entre uma companhia petrolífera e o seu cliente uma importância que ele não tem nem de direito nem de facto. 113 Com efeito, observa que, na maioria dos casos, estas cláusulas são variáveis quanto ao seu conteúdo e não criam uma obrigação incondicional, a cargo das companhias petrolíferas, de contribuir para as reduções de preços «na bomba». A iniciativa destas reduções e da aplicação destas cláusulas compete, a maioria das vezes, às companhias petrolíferas, as quais apenas aceitam aplicá-las se a sua quota de mercado estiver ameaçada. Ora, a posição concorrencial respectiva das companhias petrolíferas no mercado neerlandês não foi afectada pelas diferenças de preço com a Alemanha, uma vez que todas foram afectadas na mesma medida. 114 De todo o modo, o Governo neerlandês sustenta que não podia prever que as companhias petrolíferas beneficiassem directamente do auxílio concedido nos termos da regulamentação temporária através do expediente das cláusulas contratuais de gestão de preços, as quais são confidenciais. Tal vantagem indirecta e eventual a favor das companhias petrolíferas não deve ser qualificada de auxílio de Estado. Ela resulta, com efeito, de relações contratuais a que as autoridades nacionais são normalmente estranhas e de que ignoram, mesmo, a existência. Não se pode exigir destas últimas que se assegurem constantemente, no quadro da sua acção, da existência de tais efeitos indirectos e para elas invisíveis, e menos ainda que excluam em todas as circunstâncias a produção de tais efeitos. Apreciação 115 O artigo 92._, n._ 1, do Tratado, declara incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. 116 São, nomeadamente, consideradas como auxílios as intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções, na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (65). 117 Além disso, o Tribunal de Justiça julgou reiteradamente que a Comissão deve respeitar as regras do Tratado e verificar o efeito real das medidas, sendo a este propósito irrelevante o objectivo e a forma dos auxílios (66). 118 A determinação dos beneficiários de um auxílio de Estado reveste uma importância capital. Desta determinação depende, no caso de uma obrigação de recuperação dos auxílios, saber junto de quem deve esta última ser efectuada. Permite, além disso, avaliar se o auxílio afecta a concorrência ou as trocas comerciais e apreciar a sua compatibilidade com o mercado comum. 119 De acordo com o Tribunal de Justiça, os beneficiários de um auxílio são aqueles que efectivamente dele aproveitaram (67). 120 A Comissão considera que as companhias petrolíferas são as beneficiárias indirectas dos auxílios de minimis concedidos pelo Governo neerlandês às estações de serviço ao longo da fronteira com a Alemanha. Em seu entender, devido a este auxílio consentido pelo Estado neerlandês, as companhias ter-se-iam dispensado de aplicar as cláusulas de gestão de preços que as ligam aos seus distribuidores. Nos termos da decisão, «(84) O objectivo da cláusula SGP consiste em proteger o volume de negócios do revendedor contra estações concorrentes situadas na sua proximidade. A cláusula SGP estipula, regra geral, que a companhia petrolífera pode assumir uma parte dos custos resultantes de reduções de preço `na bomba' concedidas pelo revendedor, desde que as condições de mercado a nível nacional e/ou internacional tornem desejável ou necessário um ajustamento temporário ou a longo prazo destes descontos. Frequentemente, é necessária uma consulta entre as partes antes de introduzir tais descontos. O grau de assistência do fornecedor ao revendedor é estabelecido no acordo através de uma tabela de repartição ou de um acordo de participação. Regra geral, o respectivo montante é deduzido directamente na factura.» 121 Segundo a Comissão, os auxílios concedidos pelo Estado neerlandês às estações de serviço neerlandesas sitas ao longo da fronteira com a Alemanha pretendem proteger o volume de negócios dos seus operadores contra as vendas de concorrentes situados na proximidade directa das suas estações de serviço. Entende que a aplicação da regulamentação temporária faz caducar a obrigação que consta das cláusulas de gestão de preços. Com efeito, na ausência de circunstâncias que justifiquem a execução desta obrigação, as companhias petrolíferas exonerar-se-iam do seu compromisso. Por outras palavras, como a redução «na bomba» consentida pelos operadores para conservar a sua quota de mercado foi financiada pelo auxílio concedido pelo Estado neerlandês, o pedido de intervenção por eles formulado às companhias petrolíferas com base numa cláusula de gestão de preços seria necessariamente considerado inútil por essas companhias (68). 122 Esta demonstração é convincente. Em nosso entender, a vantagem indirecta de que beneficiam as companhias petrolíferas tem, com efeito, a sua origem directa no auxílio concedido pelo Estado neerlandês (69). 123 A comparação entre as disposições da regulamentação temporária e as cláusulas de gestão de preços demonstra que são idênticas - mesmas condições de aplicação, mesma natureza, mesmos efeitos. A aplicação da regulamentação temporária torna de facto inútil a aplicação da obrigação contratual. Estes regimes, caso fossem aplicados conjuntamente, significariam uma duplicação. 124 Relativamente às condições de aplicação da regulamentação temporária, importa recordar que o auxílio atribuído pelo Governo neerlandês pretende evitar que, na sequência do aumento do preço dos combustíveis resultante do aumento dos impostos especiais de consumo decidido nos Países Baixos, as estações de serviço situadas na proximidade da fronteira alemã sofram uma diminuição do seu volume de negócios. Com efeito, a diferença entre os valores dos impostos especiais de consumo decorrentes do referido aumento e os valores praticados na Alemanha, levavam a temer que a clientela dessas estações de serviço se fornecesse nas estações de serviço concorrentes situadas na Alemanha, devido aos preços mais competitivos praticados neste país fronteiriço. 125 Ora, a obrigação resultante das cláusulas de gestão de preços prossegue exactamente o mesmo objectivo e aplica-se nas mesmas circunstâncias. Com efeito, uma tal cláusula consiste em proteger o volume de negócios dos revendedores das vendas da concorrência situada na proximidade directa da sua estação de serviço desde que as condições de mercado a nível nacional ou internacional tornem desejável ou necessário um ajustamento temporário ou a longo prazo destes descontos (70). 126 Além disso, o auxílio concedido por aplicação da regulamentação temporária produz os mesmos efeitos que o concedido por força da cláusula de gestão de preços. 127 Em conformidade com a regulamentação temporária, uma subvenção é concedida em benefício dos distribuidores de carburante neerlandeses em conformidade com uma tabela que tem em conta a proximidade das estações de serviço dos seus concorrentes alemães. A regulamentação especifica que, no caso de aumento dos impostos especiais de consumo alemães, portanto quando as condições do mercado internacional não justificam a atribuição do auxílio, o montante das subvenções é reduzido por igual. 128 O regime aplicado pelas cláusulas da gestão de preços é idêntico. Estas cláusulas prevêem com efeito que «a companhia petrolífera pode assumir uma parte dos custos resultantes de reduções de preço `na bomba' concedidas pelo revendedor, desde que as condições de mercado a nível nacional e/ou internacional tornem desejável ou necessário um ajustamento temporário ou a longo prazo destes descontos» (71). Além disso, estipula-se que «[o] grau de assistência do fornecedor ao revendedor é estabelecido no acordo através de uma tabela de repartição ou de um acordo de participação» (72). Este quadro de repartição ou este sistema de participação assemelham-se, portanto, a uma tabela pré-estabelecida que se aplica quando estão reunidas as condições de execução da cláusula. 129 Escusado será dizer que a atribuição ou não atribuição do auxílio pelo Estado neerlandês às estações de serviço ligadas pelas cláusulas de gestão de preços tem consequências económicas determinantes para as companhias petrolíferas. O auxílio atribuído nessas circunstâncias exonera, com efeito, a companhia petrolífera da sua obrigação de participar nos custos da redução de preços «na bomba» praticada pelo seu revendedor. Uma demonstração a contrario é, a este propósito, concludente. Numa situação em que o Estado neerlandês não concedesse qualquer auxílio às estações de serviço ligadas por tais cláusulas às companhias petrolíferas, estas seriam forçadas pela situação do mercado interno e internacional a cumprir a obrigação prevista pela cláusula de gestão de preços. Na sua falta, com efeito, os seus revendedores, não recebendo um auxílio do Estado, ver-se-iam privados da possibilidade de efectuar reduções de preços dos combustíveis «na bomba» para manterem a sua clientela. Por conseguinte, o receio de ver essa clientela comprar nos concorrentes situados na proximidade imediata do seu estabelecimento, que praticam preços mais atractivos, é perfeitamente real e sério. Tais concorrentes podiam nomeadamente ser encontrados na pessoa do revendedor de uma estação de serviço alemã, que pratica impostos especiais de consumo inferiores aos praticados nos Países Baixos, e de estações de serviço neerlandesas que beneficiam das disposições da regulamentação temporária. Nessa situação, parece-nos altamente provável que as companhias possam fazer funcionar a cláusula da gestão de preços, a pedido dos seus revendedores, para evitar a perda de quotas de mercado. A aplicação do auxílio de minimis na situação das estações de serviço vinculadas por acordos de compra exclusiva que contêm cláusulas de gestão de preços permite-nos assim concluir que as companhias petrolíferas são as beneficiárias indirectas, mas reais, do auxílio. Situações de cumulação de auxílio são, por conseguinte, possíveis. 130 Das considerações que antecedem, concluímos estar demonstrada a existência de um nexo causal entre o auxílio concedido mediante recursos do Estado e o enriquecimento das companhias petrolíferas. 131 Nestas condições importa declarar que a Comissão não excedeu os limites do seu poder de apreciação ao presumir a existência de um auxílio indirecto às companhias petrolíferas, vinculadas às estações de serviço por um contrato de compra exclusiva que contém uma cláusula de gestão de preços, pelo simples facto da existência de tais cláusulas. 132 Resulta das considerações que antecedem que é improcedente o fundamento suscitado pelo Governo neerlandês. Deve, por conseguinte, ser rejeitado. Quanto ao quarto fundamento 133 Com o quarto fundamento, o Governo neerlandês sustenta que, ao considerar que a concessão de um auxílio que beneficia as estações de serviço relativamente às quais as autoridades neerlandesas não apresentaram informações ou apenas apresentaram informações insuficientes releva do artigo 92._, n._ 1, do Tratado e não da comunicação, a Comissão violou o artigo 92._, n._ 1, do Tratado, a regra de minimis, os princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da confiança legítima, a exigência de suficiente precisão da decisão decorrente do artigo 189._ do Tratado e a obrigação de fundamentação enunciada no seu artigo 190._ 134 Em termos gerais, sustenta, a título principal, que a falta das informações exigidas pela Comissão não pode justificar o receio por parte desta de uma cumulação de auxílios em benefício das estações de serviço em causa. O Governo neerlandês lembra, como já frisou aquando do primeiro fundamento, que, independentemente da hipótese considerada - a saber, a de um requerente que possui uma única estação de serviço ou várias -, a estação de serviço que recebe o auxílio não pode, em caso algum, receber esse auxílio mais de uma vez. Sendo respeitada a condição de não cumulação, a Comissão deveria ter afastado a aplicação das disposições do artigo 92._, n._ 1, do Tratado. 135 Em seu entender, a Comissão cometeu um erro de apreciação ao considerar que as informações que lhe foram fornecidas deviam ser consideradas incompletas pelo simples facto da ausência de comunicação dos contratos de compra exclusiva. A análise deste tipo de acordo é, com efeito, irrelevante quando se trata de avaliar uma subvenção a revendedores de estações de serviço à luz dos critérios da comunicação. A mesma conclusão se impõe, tendo em conta as observações anteriores, quando a Comissão sustenta que os acordos de compra exclusiva são necessários para detectar a existência de auxílios indirectos às companhias petrolíferas. 136 De acordo com o Governo neerlandês, a afirmação da Comissão segundo a qual não lhe foi comunicada nenhuma informação é incorrecta no que diz respeito às estações de serviço n.os 297, 372 e 433. 137 A Comissão reitera que não recebeu informações no que se refere às estações de serviço n.os 297, 372 e 433. Além disso, afirma que se a decisão contém incorrecções elas são imputáveis às informações inexactas ou incompletas fornecidas pelo Governo neerlandês. 138 Em seu entender, não cabe aos Estados-Membros apreciar se as informações pedidas são pertinentes ou não, pois que tal compete à Comissão no âmbito do seu poder discricionário. De todo o modo, entende que o conteúdo dos contratos de compra exclusiva é pertinente para que possa verificar se a sua aplicação pode dar lugar a uma cumulação. Apreciação 139 Como vimos, o Tribunal de Justiça tem julgado invariavelmente que a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios de Estado deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão dispunha no momento em que foi aprovada (73). Um Estado-Membro não pode, para contestar a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios de Estado, invocar elementos que não adiantou à Comissão durante o processo administrativo (74). Tal é evidentemente o caso quando o Estado se recusou a responder a um pedido expresso de informações feito pela Comissão (75). 140 A decisão especifica que não foi dada qualquer informação no que se refere a 59 estações de serviço e que foram dadas informações insuficientes relativamente a 191 estações de serviço (76). 141 A Comissão precisa o que entende por «informação incompleta». No n._ 64 da decisão refere o seguinte: «[...] as informações são insuficientes quando uma estação de serviço preencheu apenas o questionário do Senter sem apresentar cópias dos seus acordos de compra exclusiva. As respostas ao questionário não estão assim suficientemente documentadas. As estações de serviço classificam-se a si próprias como pertencendo a uma das três categorias (Do/Do, Co/Do ou Co/Co), sem apresentar quaisquer elementos justificativos. Algumas das estações de serviço alegaram ser independentes, mas não forneceram as devidas provas.» 142 Resulta da redacção deste número que a Comissão expôs as razões pelas quais considera que as informações fornecidas são insuficientes. Contrariamente ao afirmado pelo Governo neerlandês, a Comissão não limita este conceito - informação insuficiente - unicamente às respostas que não contenham a cópia dos acordos exclusivos, alargando-o às respostas que não estejam suficientemente documentadas ou que não contenham qualquer elemento probatório. É nomeadamente assim quando as estações de serviço se classificam a si próprias numa ou noutra das categorias indicadas pela Comissão, sem fornecerem as devidas provas (77). 143 Verifica-se que o Governo neerlandês não contesta não ter respondido às perguntas da Comissão, a não ser no que se refere a três estações de serviço. As suas críticas são essencialmente formuladas contra a pertinência dos pedidos da Comissão. 144 Importa declarar que, no que se refere às três estações de serviço acima referidas, relativamente às quais a Comissão sustenta não ter recebido qualquer informação, não foi feita prova de erro de apreciação a ela imputável. 145 Além disso, as informações pedidas pela Comissão são pertinentes. Com efeito, são indispensáveis para verificar se os revendedores - distribuidores integram as categorias Do/Do, Co/Do ou Co/Co (78). Esta classificação não é neutra, uma vez que dela dependem a determinação do beneficiário real do auxílio e a verificação de que não existem situações de cumulação dos auxílios proibidos pela comunicação. Assim, é importante, por exemplo, assegurar-se de que o requerente de um auxílio de minimis explora por sua conta e risco a estação de serviço para a qual pede o auxílio, não sendo assalariado de uma companhia petrolífera. Do mesmo modo, o respeito da condição de não cumulação exige que seja assegurada a ausência de cláusulas de gestão de preços no contrato de compra exclusiva. 146 Por último, a comunicação, como já vimos, impõe à Comissão que proceda ao controlo do respeito das condições de aplicação que exige, designadamente a inexistência de cumulação de auxílios. Por conseguinte, a Comissão não se pode contentar com respostas que não têm apoio documental, pois desse modo desrespeitaria a obrigação que lhe é imposta nos termos da comunicação. 147 Nessas condições, importa declarar que o Governo neerlandês não apresentou elementos que permitam concluir que a Comissão ultrapassou os limites do seu poder de apreciação ao declarar incompatível com a regra de minimis os auxílios em benefício das estações de serviço relativamente às quais as autoridades neerlandesas não prestaram informações ou comunicaram informações insuficientes. 148 Resulta das considerações anteriores que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao declarar que os auxílios concedidos às estações de serviço relativamente às quais não recebeu informações ou apenas recebeu informações insuficientes não cabem no âmbito de aplicação da regra de minimis. Não sendo o quarto fundamento suscitado pelo Governo neerlandês procedente, deve o mesmo ser rejeitado. Quanto ao quinto fundamento 149 O Governo neerlandês considera que, ao ignorar, na apreciação da compatibilidade das medidas controvertidas, o objectivo de protecção ambiental, a Comissão violou o artigo 92._, n._ 2, do Tratado e a obrigação de fundamentação. Apreciação 150 Resulta de jurisprudência constante que não pode ser feita acusação à Comissão por não ter tido em conta elementos de que não dispunha no momento em que exercia a sua missão. No caso vertente, o Governo neerlandês afirma que considerações ambientais estão na origem das medidas controvertidas e que a decisão não tem em conta esta circunstância. 151 Cabe declarar que o Governo neerlandês não apresentou provas ou indícios de prova em apoio da afirmação segundo a qual a legislação nacional em causa era justificada por considerações ambientais. Pelo contrário, no processo administrativo, o Governo neerlandês justificou a regulamentação temporária por considerações de ordem económica (79). 152 De resto, afirmações não circunstanciadas não bastam para fundamentar essas pretensões. Ora, o Governo neerlandês não refere quais as considerações de ordem ecológica que estão na origem da regulamentação (80). 153 Não tendo o Governo neerlandês transmitido essas informações à Comissão, e, assim, tendo-se subtraído ao seu dever de colaboração durante a fase administrativa, não pode, posteriormente, imputar à Comissão ter cometido um erro de apreciação ou ter insuficientemente fundamentado a sua decisão (81). 154 Nestas condições, propomos que seja declarado que o Governo neerlandês não forneceu elementos que permitam concluir que a Comissão excedeu os limites do seu poder de apreciação ao não examinar o objectivo de protecção ambiental alegadamente tomado em consideração pelas competentes autoridades neerlandesas. 155 Resulta das considerações anteriores que a Comissão não cometeu qualquer erro de apreciação. Sendo improcedente o quinto fundamento suscitado pelo Governo neerlandês deve, portanto, ser rejeitado. Quanto ao sexto fundamento 156 No sexto fundamento o Governo neerlandês sustenta que a obrigação de recuperar os auxílios atribuídos é incompatível com o artigo 92._, n._ 1, do Tratado, a regra de minimis, os princípios da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da suficiente especificação da decisão decorrente do artigo 189._ do Tratado, bem como com a obrigação de fundamentação enunciada no artigo 190._ 157 Em seu entender, a decisão não lhe permite determinar de modo preciso os montantes que devem ser recuperados nem as pessoas junto de quem deve ser efectuada essa recuperação. 158 O Governo neerlandês argumenta igualmente que a Comissão estava informada desde 18 de Agosto de 1997 - data de registo da carta de notificação condicional - da existência da regulamentação temporária e do pagamento do auxílio de minimis efectuado nesse contexto às estações de serviço que relevavam das disposições nacionais em vigor. Por conseguinte, entende que a Comissão, ao não ter manifestado a sua oposição à aplicação da regulamentação temporária, violou inequivocamente o princípio da cooperação leal que lhe cabe nos termos do artigo 5._ do Tratado. Apreciação 159 Como já vimos, resulta de jurisprudência constante que a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios de Estado deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão dispunha no momento em que a adoptou. O Estado-Membro não pode, para contestar a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios de Estado, invocar elementos que não forneceu à Comissão durante o processo administrativo. É esse evidentemente o caso quando o Estado se recusou a responder a um pedido expresso de informações procedente da Comissão. 160 Além disso, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a legalidade das decisões da Comissão não pode ser posta em causa por argumentos que se referem às modalidades de execução da decisão, como a afirmação de que esta não pode ser aplicada devido a dificuldades na identificação dos destinatários da ordem de recuperação. 161 Resulta igualmente de jurisprudência constante que, quando um auxílio de Estado é declarado incompatível com o Tratado, deve ser ordenada a recuperação desse auxílio (82). 162 As acusações relativas às imprecisões da decisão, que não permitiriam às autoridades neerlandesas determinar de modo preciso os montantes que deviam ser recuperados nem as pessoas junto de quem esta recuperação devia ser efectuada, são, por conseguinte, irrelevantes no que se refere à legalidade da decisão. 163 Como já vimos (83), em conformidade com o princípio da cooperação leal expresso no artigo 5._ do Tratado, o Governo neerlandês e a Comissão estão obrigados a colaborar lealmente. Se o Governo neerlandês tem dificuldades aquando da execução da decisão, cabe-lhe dar conhecimento desse facto à Comissão, que está obrigada a ajudá-lo a ultrapassar essas dificuldades, como é exigido pelo artigo 5._ do Tratado. 164 Resulta dos autos que a Comissão, desde 22 de Setembro de 1997, ou seja, um mês após a notificação condicional, solicitou das autoridades competentes informações complementares que lhe permitissem apreciar se a regulamentação temporária e o projecto da sua modificação respeitavam o exigido na comunicação (84). Após múltiplas interpelações da Comissão e pedidos de dilação do prazo por parte do Governo neerlandês, a Comissão decidiu, na falta de resposta satisfatória, iniciar o processo previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado (85). 165 Como o atraso na abertura do processo de inquérito é imputável ao Governo neerlandês não pode este criticar a Comissão por falta de diligência. 166 Verifica-se que a decisão da Comissão de iniciar um processo de inquérito foi motivada pelas dúvidas que tinha quanto à compatibilidade da regulamentação temporária com o Tratado e com a regra de minimis (86). A Comissão não pode ser criticada por não ter adoptado uma posição firme antes do termo do processo de inquérito. Pelo contrário, ao proceder deste modo a Comissão respeitou o processo administrativo em matéria de auxílios de Estado e agiu de modo prudente e regular. 167 Importa igualmente sublinhar que a Comissão, clara e inequivocamente, formulou as suas dúvidas quanto à compatibilidade da regulamentação temporária com o Tratado e a comunicação desde que pôde tomar conhecimento dos elementos de informação suficientes que lhe permitiam pronunciar-se. Por conseguinte, é improcedente o fundamento baseado na violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. 168 Nestas condições, concluímos que o Governo neerlandês não apresentou elementos que permitam supor que a Comissão excedeu os limites do seu poder de apreciação ao considerar que o Governo neerlandês devia recuperar os auxílios pagos devido à incompatibilidade deles com o artigo 92._, n._ 1, e com a regra de minimis. 169 Resulta das considerações que antecedem que a Comissão não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação. Deve assim, ser julgado improcedente o sexto fundamento invocado pelo Governo neerlandês. V - Quanto às despesas 170 Por força do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino dos Países Baixos, este deve ser condenado nas despesas. Conclusão 171 Face ao conjunto das considerações que antecedem, propomos ao Tribunal de Justiça que: 1) julgue improcedente o recurso interposto pelo Reino dos Países Baixos; 2) condene o recorrente nas despesas. (1) - Decisão relativa a um auxílio estatal dos Países Baixos a favor de 633 estações de serviço neerlandesas ao longo da fronteira com a Alemanha [notificada com o número C(1999) 2539] (JO L 280, p. 87, a seguir «decisão»). (2) - JO C 68, p. 9 (a seguir «comunicação»). (3) - Os auxílios destinados a determinados sectores da economia - essencialmente os da agricultura, da pesca e do transporte - são entretanto objecto de uma abordagem diferente no Tratado [v. assim os artigos 42._ e 77._ do Tratado CE (actuais artigos 36._ CE e 73._ CE)]. (4) - O Conselho adoptou posteriormente o Regulamento (CE) n._ 994/98, de 7 de Maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos 92._ e 93._ do Tratado que institui a Comunidade Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (JO L 142, p. 1). (5) - Trata-se de uma das quatro condições de aplicação da proibição imposta pelo artigo 92._, n._ 1, do Tratado. (6) - Primeiro parágrafo. (7) - Enquadramento comunitário dos auxílios às pequenas e médias empresas (PME), ponto 3.2 (JO C 213, p. 2). (8) - Segundo parágrafo. (9) - Trata-se de assegurar uma gestão racional dos fracos recursos humanos e materiais de que dispõe a Comissão e igualmente de racionalizar o trabalho das administrações nacionais (segundo parágrafo, primeira frase, da comunicação). (10) - Para a Comissão, com efeito, verificou-se que, por um lado, esta regra não cobria certos auxílios que manifestamente não ameaçavam falsear a concorrência e o comércio entre Estados-Membros de forma perceptível e, por outro, que o controlo das condições a ela ligadas podia revelar-se difícil, nomeadamente em caso de cumulação com regimes de auxílio aprovados pela Comissão (segundo parágrafo, segunda frase, da comunicação). (11) - Ibidem, primeiro travessão. (12) - Ibidem, terceiro travessão. (13) - Ibidem, segundo travessão. (14) - Ibidem, último parágrafo. (15) - Idem. (16) - Artigo VI da Wet van 20 december 1996 tot wijziging van enkele belastingwetten c.a. (lei de 20 de Dezembro de 1996 que altera determinadas leis fiscais). (17) - A regulamentação temporária relativa às subvenções às estações de serviço ao longo da fronteira com a Alemanha (Nederlandse Staatscourant 1997, p. 138, a seguir «regulamentação temporária»). (18) - Inicialmente, a regulamentação temporária previa os montantes de, respectivamente, 0,08 e 0,04 NLG. (19) - V. n._ 18 da petição do Reino dos Países Baixos. (20) - Ibidem, n._ 17. (21) - N._ 84 da decisão. (22) - JO C 307, p. 10. (23) - V. decisão. (24) - Aí inclui 108 estações de serviço. (25) - A Comissão classifica 75 estações de serviço nesta categoria Co/Do. (26) - No dizer da Comissão, estão em causa 250 estações de serviço. (27) - V. n._ 82 da decisão. Segundo a Comissão, 28 estações de serviço enquadram-se nesta definição. (28) - V. n._ 82 da decisão. A Comissão considera aí integradas 21 estações de serviço. (29) - 71 estações de serviço estão aí incluídas. (30) - A Comissão considera 80 estações de serviço nesta última categoria. (31) - V. artigo 1._ da decisão. 183 estações de serviço escapam assim às sanções. (32) - V. decisão, artigo 2._, primeiro parágrafo, initio, alínea a). 250 estações de serviço estão aí incluídas. (33) - V. decisão, artigo 2._, primeiro parágrafo, initio, alínea b). Daí resulta que 49 estações de serviço são sancionadas. (34) - V. decisão, artigo 2._, primeiro parágrafo, initio, alínea c). Daí resulta que 151 estações de serviço integram este artigo. (35) - V. decisão, n.os 88 a 93. (36) - Ibidem, n.os 94 a 102. (37) - V. decisão, artigo 2._ (38) - Ibidem, artigo 3._ (39) - V. decisão, n.os 68 e 69. (40) - De acordo com o Tribunal de Justiça, com efeito, «[...] a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem [a priori] que um auxílio, na medida em que preenche as condições estabelecidas no artigo 92._, n._ 1, do Tratado, seja incompatível com o mercado comum» (acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, C-156/98, Colect., p. I-6857, n._ 39). Entretanto, não podemos deixar passar em silêncio as incertezas da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no que se refere à validade da abordagem adoptada pela Comissão na comunicação (v., neste sentido, Keppenne, J.-P., Guide des aides d'État en droit communautaire, Bruylant, Bruxelas, 1999 (n._ 168 e os acórdãos citados nesse ponto). Atendendo às divergências jurisprudenciais assim sublinhadas, a ilegalidade da regra de minimis à luz das disposições do artigo 92._, n._ 1, do Tratado, não é, portanto, manifesta. (41) - Acórdão de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink's France (C-367/95 P, Colect., p. I-1719, n._ 67). V., também, acórdão de 13 de Julho de 2000, Salzgitter/Comissão (C-210/98 P, Colect., p. I-5843, designadamente os n.os 56 e 57). Neste processo, o advogado-geral F. G. Jacobs concluía que o Tribunal de Justiça não devia ficar impedido de invocar oficiosamente uma ilegalidade substancial, grave e manifesta como é uma violação de certas disposições do Tratado como o artigo 92._ (n.os 137 a 142 das suas conclusões). Contudo, admitindo que a proposta do advogado-geral F. G. Jacobs possa, no futuro, convencer o Tribunal de Justiça, vimos, no caso vertente, que não é manifesta a ilegalidade da comunicação (v. nota 41). Por conseguinte, é de afastar que tal ilegalidade possa ser suscitada oficiosamente. (42) - A diferença da terminologia utilizada pela Comissão é, no caso vertente, indiferente. (43) - V., designadamente, acórdãos de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C-313/90, Colect., p. I-1125, n._ 35), e de 15 de Outubro de 1996, IJssel-Vliet (C-311/94, Colect., p. I-5023, n._ 42). (44) - Neste sentido, v. as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo IJssel-Vliet, já referido. (45) - Primeiro parágrafo. (46) - Ibidem, segundo parágrafo. (47) - V. nota 44. (48) - V., a este propósito, o n._ 31 das presente conclusões. (49) - V. n._ 30 das presentes conclusões. (50) - V., designadamente, acórdãos de 30 de Março de 1993, Thomas e o. (C-328/91, Colect., p. I-1247, n._ 8), e de 19 de Setembro de 2000, Linster (C-287/98, Colect., p. I-6917, n._ 49). V.,  mais exactamente, no âmbito dos auxílios de Estado, acórdão Alemanha/Comissão, já referido (n._ 49), nos termos do qual o Tribunal de Justiça declarou que a derrogação «ao princípio geral da incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado, enunciado no artigo 92._, n._ 1, do Tratado, [...] deve ser objecto de interpretação estrita». (51) - V. comunicação, segundo parágrafo, primeiro travessão. (52) - Ibidem, último parágrafo. (53) - Idem. V. n._ 16 das presentes conclusões. (54) - V. decisão, n._ 69. (55) - Acórdãos de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão (296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n._ 19); de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. I-395, n.os 15 e 16); Comissão/Sytraval e Brink's France, já referido (n._ 63); e de 30 de Março de 2000, VBA/Florimex e o. (C-265/97 P, Colect., p. I-2061, n._ 93). (56) - V. o n._ 66 das presentes conclusões. (57) - A categoria Co/Co «pura» compreende, recordê-mo-lo, as estações de serviço que pertencem a uma mesma companhia petrolífera e que por esta são exploradas (v. n._ 32 das presentes conclusões). (58) - A categoria Co/Co «de facto» refere-se à situação do explorador de várias estações de serviço, que apresenta diferentes pedidos de auxílios e que aparece, por conseguinte, mais de uma vez na lista dos beneficiários. Este explorador não é proprietário das estações de serviço que explora. Os pedidos de auxílio que apresenta não referem o nome da companhia petrolífera proprietária das estações de serviço que ele explora (v. o n._ 32 das presentes conclusões). (59) - V. n.os 84 e 85 das presentes conclusões. (60) - Ibidem, n.os 90 a 92. (61) - Por analogia, v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Janeiro de 1998, Ladbroke Racing/Comissão (T-67/94, Colect., p. II-1, n._ 189, e os acórdãos citados neste número). (62) - Por analogia, v. acórdão de 28 de Abril de 1993, Itália/Comissão (C-364/90, Colect., p. I-2097, n._ 20). (63) - Ibidem, n._ 22. V. igualmente as conclusões do advogado-geral G. Tesauro no processo Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse» (acórdão de 21 de Março de 1990, C-142/87, Colect., p. I-959): «a amplitude da fundamentação exigida à Comissão só pode ser proporcional às informações obtidas dos Estados-Membros» (n._ 13, último parágrafo). (64) - V., designadamente, acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão (C-303/88, Colect., p. I-1433, n._ 58). (65) - V., designadamente, acórdão Alemanha/Comissão, já referido, n._ 25 e acórdãos citados nesse número. (66) - V., designadamente, acórdãos de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão (310/85, Colect., p. 901, n._ 8); de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão (C-241/94, Colect., p. I-4551, n.os 19 e 20); e Ladbroke Racing/Comissão, já referido (n._ 79). (67) - V. acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido (n._ 57). (68) - V. n.os 24 e 25 das presentes conclusões. (69) - Contrariamente ao que é exigido pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão Alemanha/Comissão, já referido, n._ 26). (70) - V. decisão, n._ 84. (71) - Idem. (72) - Idem. (73) - Acórdãos de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão (234/84, Colect., p. 2263, n._ 16), e França/Comissão, já referido (n._ 33). (74) - Acórdão de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão (C-278/92 a C-280/92, Colect., p. I-4103, n._ 31). (75) - V. acórdão França/Comissão, já referido (n.os 36 e 37). (76) - V. decisão, n._ 64, alíneas a) e b). (77) - Além dos contratos de compra exclusiva, a Comissão parece admitir que outros elementos, como os estatutos de uma sociedade, podem ser considerados elementos probatórios. (78) - V. n._ 32 das presentes conclusões. (79) - V. decisão, n.os 9 e 10. (80) - Ignoramos, assim, se essas considerações ecológicas têm a sua origem nos princípios do «poluente-pagador», de «precaução» ou de «prevenção». Ou, ainda, se os objectivos prosseguidos consistem concretamente em evitar um desperdício de recursos naturais não renováveis [...]. (81) - V. notas 63 e 64. (82) - V., por exemplo, acórdão Ladbroke Racing/Comissão, já referido (n.os 187 e 189). (83) - V. n._ 102 das presentes conclusões. (84) - V. decisão, n._ 1. (85) - Ibidem, n._ 2. (86) - Ibidem, n.os 20 a 23.