CELEX: 62004CC0053
Language: pt
Date: 2005-09-20
Title: Conclusões conjuntas do advogado-geral Poiares Maduro apresentadas em 20 de Septembro de 2005. # Cristiano Marrosu e Gianluca Sardino contra Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate. # Pedido de decisão prejudicial: Tribunale di Genova - Itália. # Directiva 1999/70/CE - Artigos 1.º, alínea b), e 5.º do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo - Constituição de uma relação de trabalho por tempo indeterminado em caso de violação das regras que disciplinam os contratos de trabalho a termo sucessivos - Possibilidade de derrogação no caso de contratos de trabalho celebrados com a Administração Pública. # Processo C-53/04. # Andrea Vassallo contra Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate. # Pedido de decisão prejudicial: Tribunale di Genova - Itália. # Directiva 1999/70/CE - Artigos 1.º, alínea b), e 5.º do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo - Constituição de uma relação de trabalho por tempo indeterminado em caso de violação das regras que disciplinam os contratos de trabalho a termo sucessivos - Possibilidade de derrogação no caso de contratos de trabalho celebrados com a Administração Pública. # Processo C-180/04.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      M. Poiares Maduro
      apresentadas em 20 de Setembro de 2005 1(1)
      
      Processo C‑53/04
      Cristiano Marrosu,
      Gianluca Sardino
      contra
      Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate
      Processo C‑180/04
      Andrea Vassallo
      contra
      Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate
      [pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Tribunale di Genova (Itália)]
      «Política social – Directiva 1999/70/CE – Artigos 1.°, alínea b), e 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo – Emprego na Administração Pública»1.     Através de duas decisões de reenvio distintas, o Tribunale di Genova (Itália) submeteu ao Tribunal de Justiça pedidos de decisão
         prejudicial sobre a interpretação da Directiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro
         CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO L 175, p. 43).
      
      2.     Esses pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem C. Marrosu, G. Sardino e A. Vassallo à sua entidade patronal,
         a Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate (Hospital San Martino de Génova
         e clínicas universitárias convencionadas, a seguir «estabelecimento demandado»), a respeito da aplicação da regulamentação
         italiana relativa aos contratos de trabalho a termo na Administração Pública.
      
      I –    Contexto jurídico e factual
      3.     Nesses dois processos, os factos são simples. Se alguma dificuldade existe, está na determinação do direito aplicável.
      A –    Processo Marrosu e Sardino
      4.     C. Marrosu e G. Sardino foram trabalhadores do estabelecimento demandado, na qualidade de agentes técnicos de cozinha, de
         1999 a 2002, ao abrigo de uma série de contratos a termo. O último contrato de cada um desses trabalhadores foi celebrado
         oito dias depois do termo do seu contrato precedente. Pouco antes do termo deste contrato de seis meses, o director‑geral
         do referido estabelecimento comunicou‑lhes uma decisão segundo a qual a decisão que esteve na base da sua nova admissão «dev[ia]
         ser considerada, para todos os efeitos, uma decisão de renovação dos contratos a termo, devido à subsistência das razões que
         conduziram à sua celebração». É esta decisão que os dois funcionários decidiram impugnar no Tribunale di Genova por constituir
         uma violação do Decreto legislativo n.° 368, de 6 de Setembro de 2001, que transpõe a Directiva 1999/70 para a ordem jurídica
         italiana (GURI n.° 235, de 9 de Outubro de 2001, p. 4, a seguir «Decreto n.° 368»).
      
      5.     Com efeito, apesar de, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, desse decreto, «o contrato de trabalho pode[r] ser celebrado por tempo
         determinado por razões de ordem técnica ou razões relacionadas com imperativos de produção, de organização ou de substituição
         de trabalhadores», o artigo 5.°, n.° 3, do mesmo decreto prevê que, «no caso de o trabalhador ser readmitido por tempo determinado,
         em conformidade com o disposto no artigo 1.°, no prazo de dez dias a contar da data do termo de um contrato de duração inferior
         ou igual a seis meses [...], o segundo contrato considera‑se celebrado sem termo».
      
      6.     Com esse fundamento, C. Marrosu e G. Sardino pedem ao órgão jurisdicional de reenvio que declare a existência de uma relação
         de trabalho sem termo a contar do início da primeira relação de trabalho em curso no momento da entrada em vigor do referido
         decreto e que, com base na Lei n.° 300, de 20 de Maio de 1970, relativa ao estatuto dos trabalhadores (GURI n.° 131, de 27
         de Maio de 1970), condene a entidade patronal no pagamento das remunerações devidas e no ressarcimento dos prejuízos causados.
      
      7.     O estabelecimento demandado opõe‑se a esses pedidos invocando outro decreto legislativo, concretamente o Decreto n.° 165,
         de 30 de Março de 2001, que institui as «normas gerais sobre a regulamentação do trabalho nos serviços da Administração Pública»
         (suplemento ordinário do GURI n.° 106, de 9 de Maio de 2001, a seguir «Decreto n.° 165»). Retira a sua argumentação, designadamente,
         do artigo 36.°, que dispõe:
      
      «1. Os órgãos da Administração Pública, no respeito das disposições sobre o recrutamento do pessoal constantes dos artigos
         anteriores, podem recorrer às formas contratuais flexíveis de admissão e de emprego previstas no Código Civil e nas leis sobre
         as relações de trabalho na empresa. As convenções colectivas nacionais regulamentam os contratos a termo, os contratos de
         formação e trabalho, as outras relações em matéria de formação e de trabalho temporário […].
      
      2. Em qualquer caso, a violação de disposições imperativas respeitantes à admissão ou ao emprego pela Administração Pública
         não pode conduzir à constituição de relações de trabalho sem termo com os referidos órgãos, sem prejuízo da responsabilidade
         e das sanções em que possam incorrer. O trabalhador em causa tem direito ao ressarcimento dos prejuízos resultantes da prestação
         de trabalho em violação de disposições imperativas. A administração deve exercer junto dos dirigentes responsáveis o direito
         de regresso sobre os montantes pagos a esse título quando essa violação seja devida a uma actuação dolosa ou com culpa grave.»
         
      
      8.     Assim, os litígios no processo principal giram aparentemente em torno de um conflito relativo à legislação nacional aplicável.
         Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, todavia, há que tomar igualmente em consideração um conflito de natureza constitucional.
         Por um lado, verifica que a Corte costituzionale, por decisão de 13 de Março de 2003, confirmou a conformidade do artigo 36.°,
         n.° 2, do Decerto n.° 165 com os artigos 3.° e 97.° da Constituição italiana, que protegem a igualdade perante a lei e a imparcialidade
         da administração. No entanto, por outro lado, esse órgão jurisdicional observa que essa decisão foi proferida sem ter em conta
         disposições constitucionais que garantem o respeito, na ordem jurídica italiana, dos compromissos decorrentes da ordem jurídica
         comunitária. Ora, admitir a aplicação do referido decreto aos factos do caso em apreço levanta, em sua opinião, a questão
         da observância da Directiva 1999/70.
      
      9.     Recordemos que esta directiva, que tem fundamento no artigo 139.°, n.° 2, CE, «tem como objectivo a aplicação do acordo‑quadro
         relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado a 18 de Março de 1999 entre as organizações interprofissionais de vocação
         geral (CES, UNICE e CEEP)». Considerando que «os contratos de trabalho de duração indeterminada constituem a forma comum da
         relação laboral», esse acordo‑quadro tem designadamente por objectivo «estabelecer um quadro para evitar os abusos decorrentes
         da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo». Para esse efeito, contém um artigo 5.° relativo
         às «[d]isposições para evitar os abusos» que é do seguinte teor:
      
      «1.      Para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo e sempre que
         não existam medidas legais equivalentes para a sua prevenção, os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais e de
         acordo com a lei, acordos colectivos ou práticas nacionais, e/ou os parceiros sociais deverão introduzir, de forma a que se
         tenham em conta as necessidades de sectores e/ou categorias de trabalhadores específicos, uma ou várias das seguintes medidas:
      
      a)      Razões objectivas que justifiquem a renovação dos supramencionados contratos ou relações laborais;
      b)      Duração máxima total dos sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo;
      c)      Número máximo de renovações dos contratos ou relações laborais a termo.
      2.      Os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais, e/ou os parceiros sociais, deverão, sempre que tal seja necessário,
         [definir em] que condições os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados:
      
      a)      Como sucessivos;
      b)      Como celebrados sem termo.»
      10.   Nestas condições, O Tribunale di Genova coloca ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
      «A Directiva 1999/70/CE [artigo 1.° do texto da directiva, assim como artigos 1.°, alínea b), e 5.° do acordo‑quadro CES,
         UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo] deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação
         interna (em vigor antes da transposição da directiva) que diferencia os contratos de trabalho celebrados com a Administração
         Pública dos contratos com entidades patronais privadas, excluindo os primeiros da protecção que representa a constituição
         de uma relação de trabalho sem termo em caso de violação de regras imperativas sobre a sucessão de contratos de trabalho a
         termo?»
      
      B –    Processo Vassallo
      11.   A. Vassallo era trabalhador, na qualidade de cozinheiro, no mesmo estabelecimento hospitalar. Esta relação de trabalho baseava‑se
         em dois contratos a termo sucessivos, sendo que o primeiro abrangia o período de 5 de Julho de 2001 a 4 de Janeiro de 2002
         e o segundo, celebrado com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002, prorrogava esse período até 11 de Julho de 2002. No termo
         deste contrato, A. Vassallo propôs uma acção no Tribunale di Genova em que impugna a extinção do seu contrato. Pede que seja
         reconhecido que o seu contrato inicial se converteu, no seu termo, num contrato sem termo. Os fundamentos dessa acção são,
         em todos os aspectos, semelhantes aos apresentados no contexto do processo Marrosu e Sardino. 
      
      12.   No entanto, as decisões de reenvio deixam transparecer um dissentimento entre os juízes do Tribunale di Genova acerca do direito
         aplicável. O juiz do processo Marrosu e Sardino considera, aparentemente, que o Decreto n.° 368, que transpôs a Directiva
         1999/70, prevalece em todas as circunstâncias sobre o Decreto n.° 165. Pelo contrário, o juiz do processo Vassallo, aparentemente,
         não aceita que, tendo em conta o direito italiano aplicável à data do litígio no processo principal, essa directiva tenha
         sido transposta para as relações de trabalho com a Administração Pública. Em apoio das respectivas posições, estes juízes
         invocam diferentes fundamentos: enquanto o primeiro se refere ao princípio do primado do direito comunitário que impõe o afastamento
         de toda a norma interna contrária às disposições da Directiva 1999/70, o segundo baseia‑se na jurisprudência constitucional
         que consagra a validade de uma regra especial que derroga a regulamentação geral em matéria de contratos de trabalho a termo.
         Consciente, no entanto, que essa regra deve ser justificada à luz do direito comunitário, este último juiz considera útil
         colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
      
      «1)      Tendo em conta os princípios da não discriminação e da efectividade, no que diz especificamente respeito à [República Italiana],
         relativamente às medidas por ela adoptadas sobre contratos de trabalho com entidades patronais não públicas, a Directiva 1999/70/CE
         do Conselho, de 28 de Junho de 1999 [artigo 1.°, bem como artigo 1.°, alínea b), e 5.° do acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP
         anexo à directiva], deve ser entendida no sentido de que se opõe a uma disposição interna como a do artigo 36.° do Decreto
         legislativo n.° 165, de 30 de Março de 2001, que não estabelece em que ‘condições os contratos de trabalho ou relações de
         trabalho a termo deverão ser considerados celebrados sem termo’, excluindo completamente, em princípio, e de modo absoluto
         que o abuso do recurso a tais formas de contratos de trabalho e de relações de trabalho possa dar lugar à constituição de
         relações de trabalho sem termo?
      
      2)      No caso de resposta afirmativa à primeira questão, tendo em conta que já terminou o prazo para a sua transposição, a Directiva
         1999/70/CE [...] (e em especial, o artigo 5.° do acordo‑quadro) e os princípios de direito comunitário aplicáveis devem ser
         considerados também à luz do Decreto Legislativo n.° 368/2001, nomeadamente, do seu artigo 5.°, que considera consequência
         normal do abuso do contrato ou da relação de trabalho a termo a conversão em relação sem termo, conferindo ao trabalhador
         um direito, actual e imediatamente exigível segundo as normas internas mais próximas do caso concreto (e portanto, segundo
         as disposições do Decreto Legislativo n.° 368/2001), ao reconhecimento da existência de uma relação de trabalho sem termo?
      
      3)      No caso de resposta afirmativa à primeira questão e negativa à segunda questão, tendo em conta que já terminou o prazo de
         transposição, deve considerar‑se que a Directiva 1999/70/CE [...] (e em especial o artigo 5.° do acordo‑quadro) e os princípios
         de direito comunitário aplicáveis atribuem ao trabalhador exclusivamente o direito ao ressarcimento dos danos eventualmente
         sofridos pela não adopção, pela República Italiana, das medidas adequadas a impedir os abusos do recurso ao contrato e/ou
         à relação de trabalho a termo pelos órgãos da Administração Pública?»
      
      II – Quanto às questões prejudiciais
      13.   Apesar de as questões colocadas nos presentes processos não serem formuladas em termos idênticos, dizem respeito ao mesmo
         problema de interpretação do direito comunitário. Nestas condições, justifica‑se proceder à junção dos dois processos para
         efeitos de apreciação.
      
      A –    Quanto à admissibilidade
      14.   Foram suscitadas questões prévias de admissibilidade em cada um desses dois processos.
      15.   Em primeiro lugar, o estabelecimento demandado invoca, nos dois processos em causa, a jurisprudência do Tribunal de Justiça
         segundo a qual uma directiva não pode, por si só, criar obrigações para um particular, não podendo, pois, enquanto tal, ser
         invocada contra ele. Não dependendo este estabelecimento do Estado italiano nem de nenhum ministério, conclui que a Directiva
         1999/70 não é aplicável nos processos principais.
      
      16.   Esta argumentação não pode ser acolhida. Há que recordar, com efeito, que uma directiva não esgota todos os seus efeitos na
         criação de direitos directamente invocáveis pelos particulares. Ainda que se admita que os processos em causa opõem particulares,
         como alega o estabelecimento demandado, daí não resulta que a referida directiva deixe de ter qualquer efeito. É certo que
         não se discute que os particulares não podem invocar as disposições de uma directiva que preencha os pressupostos do efeito
         directo contra outros particulares. No entanto, é jurisprudência assente que, em tais circunstâncias, o órgão jurisdicional
         nacional deve, em princípio, interpretar o direito nacional, na medida do possível, à luz do texto e da finalidade da directiva
         em causa para atingir o resultado por ela prosseguido (2). Daí decorre que, em todo o caso, em circunstâncias como as do caso em apreço, os pedidos de interpretação relativos a disposições
         da Directiva 1999/70 não são desprovidos de fundamento.
      
      17.   De qualquer modo, dificilmente pode concluir‑se pela inadmissibilidade dos pedidos pelo facto de os litígios nos processos
         principais oporem particulares, e pela não aplicação da referida directiva ao mérito da causa, uma vez que o estabelecimento
         demandado é um órgão da Administração Pública. A jurisprudência do Tribunal de Justiça apresenta essas duas posições, sustentadas
         ao mesmo tempo por esse estabelecimento, como manifestamente contraditórias. Recordemos, com efeito, que uma directiva pode
         ser invocada não só contra as autoridades do Estado, mas também «contra organismos ou entidades submetidas à autoridade ou
         ao controlo do Estado ou que disponham de poderes especiais que ultrapassam os que resultam das normas aplicáveis nas relações
         entre particulares, tais como pessoas colectivas territoriais ou organismos que, qualquer que seja a sua forma jurídica, foram
         encarregados, por força de um acto de autoridade pública, de prestar, sob o controlo desta última, um serviço de interesse
         público» (3). Nas circunstâncias do caso em apreço, está demonstrado que o estabelecimento em causa tem a qualidade de organismo ligado
         à Administração Pública. Assim, nada obsta a que a Directiva 1999/70 seja invocada contra ele por particulares.
      
      18.   Em segundo lugar, o Governo italiano expõe, nas observações apresentadas no processo Vassallo, que a primeira questão colocada
         pelo órgão jurisdicional de reenvio é desprovida de pertinência, na medida em que diz respeito à sucessão de dois contratos,
         tendo o primeiro sido celebrado antes do termo do prazo de transposição da Directiva 1999/70. Na audiência, o referido governo
         estendeu este fundamento de inadmissibilidade ao pedido apresentado pelo juiz do processo Marrosu e Sardino.
      
      19.   A este respeito, basta recordar que a interpretação pedida diz respeito às disposições de uma directiva relativa à renovação
         de contratos de trabalho a termo (4). Ora, a renovação em causa no processo Vassallo data de 1 de Janeiro de 2002. No processo Marrosu e Sardino, as renovações
         dos últimos contratos a termo celebrados com os dois interessados datam respectivamente de 10 e 11 de Janeiro de 2002. Nestas
         datas, o prazo de transposição da Directiva 1999/70, fixado em 10 de Julho de 2001, tinha expirado. Assim, esta era susceptível
         de produzir todos os seus efeitos.
      
      20.   Uma última questão prévia foi suscitada no âmbito do processo Marrosu e Sardino. Nesse processo, o Governo italiano alega
         que a questão colocada não tem objecto, uma vez que é relativa apenas ao direito nacional e que não existe, a este respeito,
         nenhuma dúvida sobre o direito aplicável. Daí infere que o pedido de decisão prejudicial é puramente hipotético.
      
      21.   Não se pode contestar o facto de, no âmbito de um processo instaurado ao abrigo do artigo 234.° CE, o Tribunal de Justiça
         não ser competente para se pronunciar sobre a interpretação do direito nacional ou sobre a validade das técnicas internas
         de resolução dos conflitos entre normas contraditórias (5). No entanto, uma vez que compete apenas ao órgão jurisdicional nacional que conhece da causa principal apreciar, tendo em
         conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial como a pertinência das questões
         que coloca ao Tribunal de Justiça (6), basta que as questões colocadas por esse órgão jurisdicional sejam relativas a uma questão de interpretação do direito comunitário
         que não seja manifestamente alheia à realidade ou ao objecto do referido litígio para que o Tribunal de Justiça deva, em princípio,
         pronunciar‑se (7). 
      
      22.   Daí decorre que, embora não caiba ao Tribunal de Justiça resolver, à luz do direito comunitário, o conflito normativo que
         opõe os decretos legislativos invocados nos processos principais, compete‑lhe, em contrapartida, fornecer ao órgão jurisdicional
         nacional toda a interpretação do direito comunitário que lhe possa ser útil para determinar a disposição aplicável ao litígio
         que lhe foi submetido.
      
      23.   No caso em apreço, foi submetida ao órgão jurisdicional de reenvio a apreciação de uma situação em que estão em causa duas
         regulamentações, aparentemente pertinentes, tendo uma especificamente por objecto a transposição de um acto comunitário. Obviamente,
         um pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação desse acto não pode ser considerado hipotético.
      
      24.   Considero, por conseguinte, que há que julgar admissíveis as questões colocadas nesses dois processos pelo Tribunale di Genova.
      B –    Quanto ao mérito
      1.      Consideração liminar
      25.   Comecemos por afastar o argumento do Governo italiano no processo Vassallo, segundo o qual a Directiva 1999/70 se aplica unicamente
         às relações entre os trabalhadores e os empregadores privados. Em apoio deste argumento, evoca a origem dessa directiva, que
         está num acordo celebrado por organizações representativas dos trabalhadores de empresas privadas. 
      
      26.   As partes discutem este último ponto. Não tendo utilidade discutir a identidade das organizações que concluíram esse acordo,
         há que precisar que o texto a interpretar reveste a natureza jurídica de uma directiva adoptada pelo Conselho (8). O âmbito de aplicação dessa directiva encontra‑se claramente definido pelo artigo 2.° do acordo‑quadro que aplica. Nos termos
         dessa disposição, «o presente acordo é aplicável aos trabalhadores contratados a termo ou partes numa relação laboral, nos
         termos definidos pela lei, convenções colectivas ou práticas vigentes em cada Estado‑Membro». Ora, esses trabalhadores são
         definidos no artigo seguinte como «o trabalhador titular de um contrato de trabalho ou de uma relação laboral [a termo]» que
         preencham as condições aí especificadas. Segundo o artigo 2.°, a directiva em causa apenas faculta aos Estados‑Membros a possibilidade
         de não aplicarem as disposições do acordo no que diz respeito à «formação profissional inicial e regimes de aprendizagem»
         e aos «contratos e relações de trabalho estabelecidos no âmbito de um programa específico, público ou que beneficie de comparticipação
         de carácter público, de formação, integração ou reconversão profissional». Assim, não parece que tenha pretendido excluir
         do seu âmbito de aplicação os contratos ou relações de trabalho a termo celebrados com os órgãos da Administração Pública.
      
      2.      Quanto à primeira questão
      27.   Através da primeira questão colocada que é, na sua essência, comum aos dois processos, os juízes de reenvio perguntam se os
         artigos 1.° e 5.° do acordo‑quadro, aplicado pela Directiva 1999/70, se opõem a uma regulamentação interna que exclui que
         o abuso, pelos órgãos da Administração Pública, do recurso a contratos de trabalho a termo sucessivos possa dar origem à constituição
         de uma relação de trabalho sem termo, embora essa medida se encontre prevista no âmbito das relações de trabalho a termo abusivas
         imputáveis a empregadores privados.
      
      28.   A fim de delimitar o objecto e o alcance da questão colocada, é útil recordar o contexto em que a mesma se situa.
      29.   O artigo 5.° do acordo‑quadro é relativo às «[d]isposições para evitar os abusos» de contratos de trabalho a termo. Esse artigo
         deve ser interpretado à luz do objectivo desse acordo, referido no artigo 1.°, que consiste em «estabelecer um quadro para
         evitar os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo». Esse quadro
         abrange dois tipos de medidas: medidas de prevenção dos abusos, previstas no artigo 5.°, n.° 1, e medidas de sanção dos abusos,
         previstas, designadamente, no n.° 2, alínea b), da mesma disposição. 
      
      30.   Ora, resulta do teor dessa disposição que esses dois tipos de medidas estão sujeitos a regimes diferentes: enquanto o artigo
         5.°, n.° 1, impõe ao Estados‑Membros a obrigação de introduzirem uma ou mais das medidas enumeradas nas alíneas a) a c), sempre que não existam já medidas legais equivalentes
         nesse Estado‑Membro, o n.° 2 da mesma disposição dá aos Estados‑Membros a faculdade de disporem que os abusos conduzam a uma requalificação do contrato de trabalho em relação de trabalho sem termo. Com efeito,
         só quando «tal seja necessário» é que os Estados‑Membros e/ou os parceiros sociais agirão em conformidade com o artigo 5.°,
         n.° 2, alínea b). Assim, há que reconhecer que esses Estados‑Membros e parceiros sociais, conjunta ou separadamente, dispõem
         de uma ampla margem de apreciação para determinar, em função do contexto social e legal existente, se devem adoptar medidas
         de requalificação. 
      
      31.   No caso em apreço, está demonstrado que, através do Decreto n.° 368, a República Italiana adoptou medidas de conversão dos
         contratos a termo constitutivos de abuso em contratos sem termo. Consequentemente, a única questão que se coloca é a de saber
         se os Estados‑Membros que adoptaram essas medidas têm o direito de estabelecer uma diferença entre as relações a termo abusivas
         de modo a que algumas delas, relativas aos órgãos da Administração Pública, não possam ser requalificadas como relações de
         trabalho sem termo.
      
      a)      Pode um Estado‑Membro excluir a requalificação de determinadas relações de trabalho a termo abusivas?
      32.   Para responder a esta pergunta, parece‑nos que devem ser tomados em consideração os seguintes elementos. 
      33.   Nos termos do artigo 5, n.° 2, alínea b), do acordo‑quadro adoptado pela Directiva 1999/70, os Estados‑Membros «[definem em]
         que condições os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados como celebrados sem termo» (9). A redacção deste artigo deixa claramente transparecer que esses Estados dispõem de uma ampla margem de apreciação não apenas
         para decidir sobre a oportunidade de adoptar medidas de requalificação mas também, nos casos em que essas medidas tenham sido
         adoptadas, para determinar o âmbito e as modalidades de aplicação dessa requalificação. 
      
      34.   Semelhante interpretação é corroborada pelo contexto desta disposição. Nas considerações gerais, o acordo‑quadro prevê que
         as modalidades nacionais de aplicação das disposições desse acordo podem levar em conta «a situação em cada Estado‑Membro e as circunstâncias de sectores e ocupações concretos». No mesmo sentido, o preâmbulo do referido acordo precisa que este «estabelece os princípios gerais e os requisitos mínimos relativos aos contratos de trabalho a termo, reconhecendo que a sua
            aplicação pormenorizada deve ter em conta a realidade e especificidades das situações nacionais, sectoriais e sazonais». Recordemos, além disso, que esse acordo se fundamenta expressamente no acordo sobre política social anexo ao protocolo relativo
         à política social, anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, que dispõe que «a Comunidade e os Estados‑Membros desenvolverão acções que tenham em conta a diversidade das práticas nacionais, em especial
            no domínio das relações contratuais» (10). Semelhante consideração consta do próprio artigo a interpretar. O artigo 5.°, n.° 1, reconhece que os Estados‑Membros e/ou
         os parceiros sociais deverão introduzir medidas de prevenção dos abusos «de forma a que se tenham em conta as necessidades de sectores e/ou categorias de trabalhadores específicos». Por maioria de razão, essas necessidades também deverão ser tidas em conta no âmbito do n.° 2 dessa disposição, que concede
         aos Estados‑Membros uma ampla margem de apreciação para adoptarem as medidas enunciadas.
      
      35.   Em semelhante contexto, parece‑me claro que os Estados‑Membros têm o direito de levar em conta as especificidades próprias
         de determinados sectores para determinarem as condições que levam a excluir a possibilidade de obter uma requalificação dos
         contratos de trabalho a termo em contratos sem termo. Basta que os sectores em causa sejam orientados, no que diz respeito
         às relações de trabalho, por necessidades próprias ou regras específicas. Está assente que é o caso da Administração Pública
         italiana.
      
      36.   No entanto, a liberdade assim reconhecida aos Estados‑Membros não pode ser considerada absoluta. Deve ser exercida dentro
         dos limites impostos pelo direito comunitário aos Estados‑Membros quando aplicam as disposições de uma directiva. Ora, no
         caso em apreço, esses limites são de duas ordens. Em primeiro lugar, o Estado‑Membro em causa está sujeito à obrigação de
         respeitar os princípios gerais de direito comunitário. Em segundo lugar, tem que aplicar as disposições dessa directiva sem
         prejudicar a sua integridade.
      
      a)      A observância dos princípios gerais de direito comunitário
      37.   O Tribunal de Justiça tem vindo a decidir de modo constante que as exigências decorrentes dos princípios gerais de direito
         comunitário vinculam os Estados‑Membros na implementação das regulamentações comunitárias (11). Esta exigência decorre, designadamente, da observância do princípio fundamental da igualdade de tratamento, por força do
         qual é proibido tratar situações comparáveis de maneira diferente e situações diferentes de maneira igual, a não ser que tal
         tratamento seja justificado por uma razão legítima (12). Daqui resulta que o Estado‑Membro em questão nestes processos é obrigado, na medida do possível, a aplicar a directiva em
         causa em condições que não violem esse princípio.
      
      38.   Ora, não se pode deixar de reconhecer que os trabalhadores vinculados a um órgão da Administração Pública por um contrato
         a termo estão, à primeira vista, numa situação comparável, à luz do objectivo da Directiva 1999/70, à dos trabalhadores vinculados
         nas mesmas condições a um empregador privado. Com efeito, o critério de aplicação dessa directiva não depende da natureza
         do empregador, mas da natureza da relação de trabalho que vincula o trabalhador ao seu empregador. Sempre que, em conformidade
         com os artigos 2.° e 3.° do acordo‑quadro, essa relação se baseie num contrato ou numa relação de trabalho «cuja finalidade
         seja determinada por condições objectivas, tais como a definição de uma data concreta, de uma tarefa específica ou de um certo
         acontecimento», a protecção concedida pela legislação nacional adoptada em conformidade com a referida directiva deve, em
         princípio, aplicar‑se. Uma diferença de tratamento assente unicamente na natureza do empregador não pode, pois, ser admitida
         sem outra justificação. Por isso há que averiguar se, no caso em apreço, a diferença verificada se justifica por razões objectivas.
      
      39.   O Governo italiano e o órgão jurisdicional de reenvio no processo Vassallo justificam essa diferença de tratamento pela necessidade
         de respeitar exigências constitucionais, concretamente, as condições que garantem a imparcialidade e a eficácia da administração.
         Nesse sentido, invocam uma decisão da Corte costituzionale de 27 de Março de 2003.
      
      40.   Que destino dar a esta justificação? Não há dúvida que devemos reconhecer às autoridades nacionais, designadamente aos tribunais
         constitucionais, a responsabilidade de definirem a natureza das especificidades nacionais que possam justificar essa diferença
         de tratamento. Estes são, com efeito, os que estão melhor colocados para definir a identidade constitucional dos Estados‑Membros
         que a União Europeia tem por missão respeitar (13). Todavia, o Tribunal de Justiça tem o dever de verificar se essa apreciação está em conformidade com os direitos e objectivos
         fundamentais cuja observância garante no quadro comunitário.
      
      41.   Através da decisão n.° 89, de 27 de Março de 2003, a Corte costituzionale teve ocasião de se pronunciar sobre a conformidade
         do artigo 36.°, n.° 2, do Decreto n.° 165 com a Constituição italiana, designadamente com os seus artigos 3.° e 97.° (14). Essa decisão foi proferida no âmbito de um litígio semelhante aos litígios objecto dos dois processos principais (15). Nessa ocasião, o órgão jurisdicional constitucional recordou que «o princípio fundamental em matéria de constituição da
         relação de trabalho nos serviços da Administração Pública, enunciado no artigo 97.°, terceiro parágrafo, da Constituição,
         totalmente alheio ao regime do trabalho privado, consiste no acesso mediante concurso». Com efeito, a Constituição italiana
         define o mecanismo do concurso como «o instrumento de selecção do pessoal mais apto, em princípio, a garantir a imparcialidade
         e a eficácia da Administração Pública». Consequentemente, «a existência desse princípio, cujo objectivo é a protecção das
         exigências de imparcialidade e de bom funcionamento da administração, recordadas no artigo 97.°, primeiro parágrafo, da Constituição,
         evidencia o carácter não homogéneo, no aspecto pertinente, das situações [dos trabalhadores dos órgãos da Administração Pública
         e dos trabalhadores do sector privado] e justifica a opção do legislador de prever, quanto à violação das regras imperativas
         relativas à admissão e emprego dos trabalhadores pelos órgãos da Administração Pública, consequências de carácter exclusivamente
         indemnizatório, em vez da conversão numa relação sem termo».
      
      42.   É claro que essa decisão pretende proteger o regime do acesso ao emprego próprio dos órgãos da Administração Pública italiana.
         Há razões para recear, com efeito, que a transformação sistemática de certos contratos a termo celebrados com a Administração
         Pública em contratos sem termo tenha por efeito reduzir o alcance da norma constitucional segundo a qual o acesso aos empregos
         públicos se faz, em princípio, mediante concurso.
      
      43.   Afigura‑se‑me que o direito comunitário não se opõe à tomada em consideração desse regime. Por um lado, parece‑me que o direito
         comunitário não se destina a intervir na escolha, pelos Estados‑Membros, dos procedimentos de selecção e de recrutamento para
         empregos na Administração Pública (16). Por outro, não é de excluir que uma generalização do procedimento de requalificação ponha em causa o princípio do preenchimento
         dos lugares permanentes na Administração Pública por funcionários recrutados mediante concurso. Nestas condições, a necessidade
         de preservar o mecanismo do concurso como mecanismo específico de acesso ao emprego nos órgãos da Administração Pública pode
         ser considerado um objectivo legítimo que justifica, nesse sector, a não transformação dos contratos de trabalho a termo em
         contratos sem termo.
      
      44.   No entanto, não basta admitir que a diferenciação dos regimes de emprego tem um objectivo legítimo. Deve ainda verificar‑se
         a observância, relativamente à execução do regime aplicável aos órgãos da Administração Pública, do princípio da proporcionalidade.
         Com efeito, uma medida que estabelece uma distinção justificada só está em conformidade com o princípio comunitário da igualdade
         de tratamento se os meios que empregar forem necessários e adequados para atingir o objectivo legítimo que se pretende alcançar (17).
      
      45.   Compete, em princípio, aos órgãos jurisdicionais de reenvio verificar se é o caso nos processos submetidos à sua apreciação.
         Todavia, quando é submetida ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial, este deve providenciar todos os elementos de interpretação
         necessários à apreciação, pelo órgão jurisdicional nacional, da conformidade da regulamentação nacional com o direito comunitário.
         Ora, a análise dos elementos destes processos, tal como resultam das decisões de reenvio, impõe a seguinte especificação.
         A diferenciação verificada apenas pode ser admitida dentro dos limites da justificação invocada, ou seja, nos casos em que
         prevalece o princípio da contratação mediante concurso. Quando a lei autoriza, em conformidade com o artigo 97.°, terceiro
         parágrafo, da Constituição italiana, derrogações ao referido princípio, é evidente que, no quadro dessas derrogações, a diferenciação
         dos regime perde toda a razão de ser.
      
      b)      A observância da Directiva 1999/70
      46.   Posto isto, importa ainda verificar se, por ocasião da adopção da disposição relativa à possibilidade de prever uma requalificação
         dos contratos a termo considerados abusivos, o Estado‑Membro em questão não põe em causa o quadro e o objectivo impostos pela
         Directiva 1999/70. O artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do acordo‑quadro configura‑se, com efeito, como uma disposição supletiva
         à qual se pode recorrer com vista a completar o quadro das medidas destinadas à prevenção da utilização abusiva de contratos
         ou de relações a termo sucessivos. Por conseguinte, não pode admitir‑se que a adopção de medidas tomadas por força de tal
         disposição tenha por efeito afectar o quadro imposto por esse acordo.
      
      47.   Daí resulta que, embora a não requalificação desses contratos possa justificar‑se no sector dos órgãos da Administração Pública,
         é necessário assegurar que as medidas de prevenção prescritas nos artigos 1.° e 5.° do referido acordo sejam expressamente
         previstas e possam ser efectivamente aplicadas. Privar os trabalhadores dos órgãos da Administração Pública de toda a protecção
         contra a utilização abusiva de contratos de trabalho a termo ultrapassaria manifestamente o que é permitido pela letra do
         artigo 5.°, n.° 2, do acordo‑quadro e seria contrário ao quadro estabelecido por essa regulamentação.
      
      48.   O facto de serem reconhecidas as exigências próprias dos contextos nacionais não exclui que as obrigações mínimas decorrentes
         do quadro comunitário sejam respeitadas. É esse, em minha opinião, o sentido que deve ser dado à remissão operada pela Directiva
         1999/70 para as situações específicas nacionais e sectoriais.
      
      49.   A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio refere uma regulamentação nacional que prevê que os órgãos da Administração
         Pública são responsabilizados e incorrem em sanções no caso de violação das regras imperativas em matéria de recrutamento
         ou de emprego. É ainda necessário que se assegure que essas regras dizem efectivamente respeito à utilização abusiva de contratos
         a termo e que as sanções aplicáveis sejam efectivamente aplicadas.
      
      50.   Resulta da análise precedente que a Directiva 1999/70 não se opõe a uma regulamentação que exclui que o abuso do recurso,
         pelos órgãos da Administração Pública, a contratos de trabalho a termo sucessivos possa dar lugar à constituição de uma relação
         de trabalho sem termo, embora essa medida se encontre prevista para o caso de contratos celebrados com empregadores privados,
         quando essa exclusão se justifique pela existência de uma exigência específica desse sector, que é a garantia do princípio
         constitucional do acesso ao emprego nos órgãos da Administração Pública mediante concurso, e desde que estejam previstas,
         no referido sector, medidas efectivas de prevenção e de sanção das utilizações abusivas de contratos de trabalho a termo.
      
      3.      Quanto às segunda e terceira questões do processo Vassallo
      51.   Estando as segunda e terceira questões colocadas no processo Vassallo dependentes de ser dada resposta afirmativa à primeira
         questão, considero que não há que lhes dar resposta.
      
      III – Conclusão
      52.   Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que dê a mesma resposta às questões colocadas
         em ambos os processos pelo Tribunale di Genova:
      
      «A Directiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos
         de trabalho a termo, não se opõe a uma regulamentação que exclui que o abuso do recurso, pelos órgãos da Administração Pública,
         a contratos de trabalho a termo sucessivos possa dar lugar à constituição de uma relação de trabalho sem termo, embora essa
         medida se encontre prevista para o caso de contratos celebrados com empregadores privados, quando essa exclusão se justifique
         pela existência de uma exigência específica desse sector, que é a garantia do princípio constitucional do acesso ao emprego
         nos órgãos da Administração Pública mediante concurso, e desde que estejam previstas, no referido sector, medidas efectivas
         de prevenção e de sanção das utilizações abusivas de contratos de trabalho a termo.»
      
      1 –	Língua original: português.
      
      2 –	V., mais recentemente, acórdão de 5 de Outubro de 2004, Pfeiffer e o. (C‑397/01 a C‑403/01, ainda não publicado na Colectânea,
         n.° 113). 
      
      3 –	V., nomeadamente, acórdão de 4 de Dezembro de 1997, Kampelmann e o. (C‑253/96 a C‑258/96, Colect., p. I‑6907, n.° 46).
      
      4 –	V., neste sentido, n.os 38 a 40 das conclusões do advogado‑geral A. Tizzano no processo Mangold (C‑144/04), pendente no Tribunal de Justiça.
      
      5 –	Quanto à incompetência do Tribunal de Justiça para se pronunciar a título prejudicial sobre a interpretação de normas de
         direito interno, ver acórdão de 19 de Março de 1964, Unger (75/63, Colect. 1962‑1964, p. 419). Ao invés, o Tribunal de Justiça
         tem toda a legitimidade para recordar aos órgãos jurisdicionais nacionais a sua obrigação de usar os métodos de interpretação
         admitidos pelo direito nacional que permitam atingir o mais eficazmente possível o resultado pretendido pela Directiva 1999/70
         (v., neste sentido, acórdão Pfeiffer e o., já referido, n.° 116).
      
      6 –	V., mais recentemente, acórdão de 12 de Abril de 2005, Keller (C‑145/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 33).
      
      7 –	V. acórdão de 15 de Dezembro de 1995, Bosman (C‑415/93, Colect., p. I‑4921, n.° 59).
      
      8 –	V., por analogia, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Junho de 1998, UEAPME/Conselho (T‑135/96, Colect.,
         p. II‑2335, n.os 66 e 67).
      
      9 –	O sublinhado é meu.
      
      10 –	Como recorda o primeiro considerando da Directiva 1999/70, o acordo sobre política social foi integrado nos artigos 136.° CE
         a 139.° CE, na versão alterada pelo Tratado de Amesterdão. A disposição referida é expressamente retomada no segundo parágrafo
         do artigo 136.° CE.
      
      11 –	Acórdão de 13 de Julho de 1989, Wachauf (5/88, Colect., p. 2609, n.° 19).
      
      12 –	V., assim, mais recentemente, acórdão de 14 de Dezembro de 2004, Arnold André (C‑434/02, ainda não publicado na Colectânea,
         n.° 68).
      
      13 –	Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, UE, «[a] União respeitará as identidades nacionais dos Estados‑Membros».
      
      14 –	Artigo 3.°:
      
      	«Todos os cidadãos têm igual dignidade social e são iguais perante a lei, sem distinção de sexo, raça, língua, religião,
         opiniões políticas ou condições pessoais ou sociais. É dever da República eliminar todos os obstáculos de ordem económica
         e social que, limitando de facto a liberdade e a igualdade dos cidadãos, impeçam o pleno desenvolvimento da pessoa humana e a efectiva participação de todos
         os trabalhadores na organização política, económica e social do País.»
      
      	Artigo 97.°: 
      	«Os serviços públicos são organizados segundo disposições legais de modo a que sejam assegurados o bom funcionamento e a
         imparcialidade da administração. Na organização dos serviços públicos são determinadas as esferas de competência, as atribuições
         e as responsabilidades próprias dos funcionários. O acesso aos empregos na Administração Pública é feito mediante concurso,
         salvo nos casos estabelecidos na lei.»
      
      15 –	Tratava‑se de um litígio que opunha a Administração Pública a trabalhadores que pediam que a sua relação de trabalho fosse
         equiparada à dos trabalhadores do sector privado, a fim de obter, em conformidade com a Lei n.° 230, de 18 de Abril de 1962,
         relativa ao regime do contrato de trabalho a termo, uma conversão dos seus contratos em contratos sem termo. Apesar de ter
         sido proferido na vigência de uma lei que foi revogada pelo Decreto n.° 368, essa decisão pode considerar‑se um ponto de referência
         ainda válido. Com efeito, no que diz respeito à questão que nos ocupa, a lei revogada não divergia do referido decreto actualmente
         em vigor. Afirmava, em termos substancialmente idênticos aos deste último, o princípio do contrato de trabalho sem termo e
         previa a requalificação dos contratos a termo abusivamente renovados. A compatibilidade das disposições dessa lei com as obrigações
         decorrentes da Directiva 1999/70 foi, aliás, reconhecida pela Corte costituzionale na sua decisão n.° 40, de 7 de Fevereiro
         de 2000, através da qual recusou, por essa razão, a admissibilidade de um referendo popular que propunha a revogação da referida
         lei.
      
      16 –	Em minha opinião, essa reserva resulta implicitamente, mas claramente, do acórdão de 9 de Setembro de 2003, Burbaud (C‑285/01,
         Colect., p. I‑8219), através do qual o Tribunal de Justiça recorda que não lhe compete, por força das disposições comunitárias,
         exercer controlo sobre a escolha e a natureza dos procedimentos de recrutamento, mas apenas certificar‑se de que as modalidades
         de aplicação daquelas não põem em causa as liberdades fundamentais protegidas pelo Tratado CE (n.os 91 a 101).
      
      17 –	V., neste sentido, acórdão de 19 de Março de 2002, Lommers (C‑476/99, Colect., p. I‑2891, n.° 39).