CELEX: 62019CO0835
Language: sl
Date: 2020-11-26 00:00:00
Title: Sklep Sodišča (deveti senat) z dne 26. novembra 2020.#Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa S.p.A. proti Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugim.#Predhodno odločanje – Člen 99 Poslovnika Sodišča – Podeljevanje koncesijskih pogodb – Direktiva 2014/23/EU – Člen 2(1), prvi pododstavek – Člen 30 – Pravica javnih naročnikov, da določijo in organizirajo postopek izbire koncesionarja – Nacionalna zakonodaja, s katero je za pogodbe o avtocestnih koncesijah prepovedano uporabiti projektno financiranje.#Zadeva C-835/19.

SKLEP SODIŠČA (deveti senat)
   z dne 26. novembra 2020 (
         *1
      )
   „Predhodno odločanje – Člen 99 Poslovnika Sodišča – Podeljevanje koncesijskih pogodb – Direktiva 2014/23/EU – Člen 2(1), prvi pododstavek – Člen 30 – Pravica javnih naročnikov, da določijo in organizirajo postopek izbire koncesionarja – Nacionalna zakonodaja, s katero je za pogodbe o avtocestnih koncesijah prepovedano uporabiti projektno financiranje“
   V zadevi C‑835/19,
   katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) s sklepom z dne 13. junija 2019, ki je na Sodišče prispel 18. novembra 2019, v postopku
   
      Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA
   
   proti
   
      Presidenza del Consiglio dei Ministri,
   
   
      Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
   
   
      Ministero dell’Economia e delle Finanze,
   
   
      Autorità di regolazione dei trasporti,
   
   ob udeležbi
   
      Autorità di bacino del Po,
   
   
      Regione Piemonte,
   
   SODIŠČE (deveti senat),
   v sestavi D. Šváby (poročevalec), v funkciji predsednika senata, S. Rodin, sodnik, in K. Jürimäe, sodnica,
   generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez‑Bordona,
   sodni tajnik: A. Calot Escobar,
   na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi odločeno z obrazloženim sklepom v skladu s členom 99 Poslovnika Sodišča,
   sprejema naslednji
   
      Sklep
   
   
            1
         
         
            Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 30 Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1) v povezavi z uvodno izjavo 68 te direktive.
         
      
            2
         
         
            Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA (v nadaljevanju: Ativa) na eni strani ter Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo sveta ministrov, Italija), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministrstvo za infrastrukturo in promet, Italija; v nadaljevanju: MIT), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) in Autorità di regolazione dei trasporti (organ za regulacijo prometa, Italija) na drugi strani, ker je MIT zavrnilo predloga za projektno financiranje, ki ju je vložila družba Ativa.
         
      
      Pravni okvir
   
   
      
         Pravo Unije
      
   
   
            3
         
         
            V uvodnih izjavah 5, 8 in 68 Direktive 2014/23 je navedeno:
            
                     „(5)
                  
                  
                     Ta direktiva priznava in ponovno potrjuje pravico držav članic in javnih organov, da se odločijo o načinih upravljanja, ki se jim zdijo najustreznejši za izvajanje gradenj in opravljanje storitev. Zlasti ta direktiva nikakor ne bi smela vplivati na možnost držav članic in javnih organov, da izvajajo gradnje ali zagotavljajo storitve javnosti neposredno ali pa jih prenesejo na tretje osebe. Države članice ali javni organi bi morali še naprej imeti možnost, da pri doseganju ciljev javne politike v skladu s pravom Unije opredelijo in določijo značilnosti storitev, ki bodo opravljene, vključno z vsemi pogoji glede kakovosti ali cene storitev.
                  
               […]
            
                     (8)
                  
                  
                     Za koncesije, enake ali višje od določene vrednosti, je primerno določiti minimalno usklajevanje nacionalnih postopkov za podelitev takih pogodb na podlagi načel PDEU, da se omogoči odpiranje koncesij konkurenci in zagotovi zadostna pravna varnost. Te določbe o usklajevanju ne bi smele presegati tega, kar je potrebno za dosego navedenih ciljev in zagotovitev določene prožnosti. Državam članicam bi bilo treba omogočiti, da te določbe po potrebi dopolnijo in nadalje razvijejo, zlasti da izboljšajo skladnost z navedenimi načeli.
                  
               […]
            
                     (68)
                  
                  
                     Koncesije so po navadi dolgoročni, kompleksni dogovori, pri katerih koncesionar prevzame odgovornosti in tveganja, ki jih imajo navadno javni naročniki in naročniki ter so običajno v njihovi pristojnosti. Zato bi moralo biti javnim naročnikom in naročnikom dovoljeno, da ob upoštevanju te direktive ter načel transparentnosti in enake obravnave ohranijo določeno prožnost pri določitvi in organizaciji postopka izbire koncesionarja. Vendar je zaradi zagotovitve enake obravnave in transparentnosti med celotnim postopkom podelitve primerno določiti osnovna jamstva za postopek podelitve, med drugim za obveščanje o vrsti in obsegu koncesije, omejitev števila kandidatov, pošiljanje informacij kandidatom in ponudnikom ter razpoložljivost ustreznih evidenc. Treba je tudi določiti, da ni dovoljeno odstopati od prvotnih določil obvestila o koncesiji, da se prepreči nepravično obravnavanje morebitnih kandidatov.“
                  
               
      
            4
         
         
            Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
            „Ta direktiva določa pravila o postopkih naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki in naročniki s koncesijami, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz člena 8.“
         
      
            5
         
         
            Člen 2 te direktive, naslovljen „Načelo samostojnega upravljanja s strani javnih organov“, v odstavku 1 določa:
            „Ta direktiva potrjuje načelo samostojnega upravljanja s strani nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov v skladu z nacionalnim pravom in pravom Unije. Ti organi sami odločajo, kako bodo najbolje upravljali izvajanje gradenj ali opravljanje storitev in zlasti zagotovili visoko raven kakovosti, varnosti in cenovne dostopnosti, enako obravnavo ter spodbujanje splošnega dostopa in pravic uporabnikov v javnih storitvah.
            […]“
         
      
            6
         
         
            Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Načela enake obravnave, nediskriminacije in transparentnosti“, določa:
            „1.   Javni naročniki in naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
            Postopek podelitve koncesije, vključno z oceno njene vrednosti, ni zasnovan z namenom, da bi bil izključen iz področja uporabe te direktive ali da bi neupravičeno zagotavljal boljšo oziroma slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov ali nekaterih gradenj, blaga ali storitev.
            2.   Javni naročniki in naročniki bi si morali prizadevati za zagotavljanje transparentnosti postopka podelitve in izvajanja pogodbe, ob upoštevanju člena 28.“
         
      
            7
         
         
            Člen 8 Direktive 2014/23, naslovljen „Mejna vrednost in metode za izračun ocenjene vrednosti koncesij“, v odstavku 1 določa:
            „Ta direktiva se uporablja za koncesije, katerih vrednost je enaka ali večja od 5.186.000 EUR.“
         
      
            8
         
         
            Naslov II Direktive 2014/23, v katerem so predstavljena splošna načela in postopkovna jamstva v zvezi s podeljevanjem koncesij, je sestavljen iz členov od 30 do 41.
         
      
            9
         
         
            Člen 30 te direktive, naslovljen „Splošna načela“, v odstavkih 1 in 2 določa:
            „1.   Javni naročnik ali naročnik ima pravico organizirati postopek izbire koncesionarja ob upoštevanju te direktive.
            2.   Postopek za podeljevanje koncesije je zasnovan tako, da upošteva načela iz člena 3. Med postopkom podeljevanja koncesije je pomembno zlasti, da javni naročnik ali naročnik informacij ne zagotavlja na diskriminatoren način, zaradi katerega bi lahko nekateri kandidati ali ponudniki imeli prednost pred drugimi.“
         
      
            10
         
         
            Člen 37 navedene direktive, naslovljen „Postopkovna jamstva“, v odstavku 6 določa:
            „Javni naročnik ali naročnik se lahko pogaja s kandidati in ponudniki. Predmet koncesije, merila za njeno podelitev in minimalne zahteve se med pogajanji ne spreminjajo.“
         
      
      
         Italijansko pravo
      
   
   
      Zakon št. 11 z dne 28. januarja 2016
   
   
            11
         
         
            Člen 1(1)(lll) legge n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (zakon št. 11 v zvezi s pooblastitvijo vlade za prenos direktiv 2014/23/EU, 2014/24/EU in 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, o javnem naročanju in o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter v zvezi s prenovitvijo ureditve na področju javnih naročil gradenj, storitev in blaga) z dne 28. januarja 2016 (GURI št. 23 z dne 29. januarja 2016) je pooblaščenemu zakonodajalcu nalagal, da določi pravila, ki urejajo „začetek postopkov javnih razpisov za podelitev novih avtocestnih koncesij najmanj 24 mesecev pred iztekom obstoječih koncesij, z revizijo sistema avtocestnih koncesij, zlasti kar se tiče uvedbe prepovedi klavzul in določb o podaljšanju, v skladu z novo splošno ureditvijo za koncesijske pogodbe“.
         
      
            12
         
         
            V skladu s členom 1(1)(mmm) tega zakona je moral pooblaščeni zakonodajalec določiti „posebno prehodno ureditev za podeljevanje avtocestnih koncesij, ki so se na dan začetka veljavnosti uredbe o prenosu teh direktiv že iztekle ali se temu približevale, da se zagotovi kar največje spoštovanje načela konkurenčnih razpisnih postopkov in – za koncesije, pri katerih javni naročnik ali naročnik obvladuje koncesionarja podobno kot svoje službe – načel, ki izhajajo iz člena 17 Direktive [2014/23]“.
         
      
      Novi zakonik o javnih naročilih
   
   
            13
         
         
            Iz člena 180 decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (zakonska uredba št. 50 o zakoniku o javnih naročilih) z dne 18. aprila 2016 (GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016; v nadaljevanju: novi zakonik o javnih naročilih) izhaja, da pogodbe o javno‑zasebnem partnerstvu med drugim vključujejo projektno financiranje.
         
      
            14
         
         
            Člen 183 tega zakonika, naslovljen „Projektno financiranje“, določa:
            „1.   Za izvajanje javnih ali komunalnih gradenj – vključno z gradnjami, ki zadevajo strukture za navtični turizem in so vpisane v instrumente načrtovanja, ki jih je javni naročnik uradno sprejel na podlagi veljavnih predpisov, vključno s pristaniškimi načrti – ki se lahko v celoti ali delno financirajo z zasebnim kapitalom, lahko javni naročnik namesto oddaje naročil s koncesijo v skladu z delom III podeli koncesijo z uporabo razpisa za zbiranje ponudb, ki temelji na projektu izvedljivosti, tako da objavi obvestilo o javnem naročilu, ki se nanaša na predložitev ponudb in predvideva uporabo sredstev, ki jih v celoti ali delno zagotovijo predlagatelji. Vsekakor morajo biti za infrastrukturo, ki se nanaša na gradnje linijskih objektov, s tem povezani predlogi vpisani v instrumente načrtovanja, ki jih sprejme ministrstvo za infrastrukturo in promet.
            2.   Obvestilo o javnem naročilu se objavi po postopku iz člena 72 ali člena 36(9) glede na vrednost del, pri čemer razpis za zbiranje ponudb temelji na projektu izvedljivosti, ki ga pripravi javni naročnik. Projekt izvedljivosti, na katerem temelji razpis za zbiranje ponudb, pripravi osebje javnih naročnikov, ki izpolnjuje subjektivne zahteve, potrebne za pripravo tega projekta in odvisne od različnih poklicev, ki so del večdisciplinarnega pristopa, ki ga vključuje projekt izvedljivosti. V primeru pomanjkanja dovolj usposobljenega osebja lahko javni naročniki pripravo projekta izvedljivosti zaupajo tretjim osebam, izbranim po postopkih iz tega zakonika. Stroški, ki nastanejo zaradi zaupanja dejavnosti tretjim osebam, se lahko vključijo v ekonomski okvir del.
            […]
            15.   Gospodarski subjekti lahko javnim naročnikom predložijo predloge v zvezi s koncesijskim izvajanjem javnih ali komunalnih gradenj, kar vključuje gradnje, ki zadevajo strukture za navtični turizem in niso vpisane v instrumente načrtovanja, ki jih je javni naročnik sprejel na podlagi veljavnih predpisov. Predlog vsebuje projekt izvedljivosti, osnutek sporazuma, ekonomski in finančni načrt, ki ga je potrdil eden od subjektov iz odstavka 9, prvi stavek, ter podroben opis značilnosti storitve in upravljanja. V primeru struktur za navtični turizem je treba v projektu izvedljivosti opisati kvalitativne in funkcionalne značilnosti del ter okvir potreb, ki jih je treba zadovoljiti, in konkretnih storitev, ki jih je treba zagotoviti, projekt izvedljivosti mora vsebovati študijo, ki vključuje opis projekta in podatke, potrebne za določitev in oceno glavnih učinkov, ki jih ima projekt lahko na okolje, ter biti dopolnjen glede na posebne zahteve ministrstva za infrastrukturo in promet, ki jih je to sprejelo z lastnimi uredbami. Ekonomski in finančni načrt vključuje znesek stroškov, ki so nastali s pripravo predloga, vključno s pravicami na intelektualnih delih, v skladu s členom 2578 civilnega zakonika. Predlog spremljajo častne izjave v zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz odstavka 17, varščina iz člena 93 in zaveza k položitvi varščine v znesku, navedenem v odstavku 9, tretji stavek, v primeru razpisa za zbiranje ponudb. Javni naročnik oceni izvedljivost predloga v zavezujočem roku treh mesecev. V ta namen lahko javni naročnik predlagatelja pozove, naj v projekt izvedljivosti vnese spremembe, potrebne za njegovo odobritev. Če predlagatelj ne vključi zahtevanih sprememb, predlog ne more biti ocenjen pozitivno. Eventualno spremenjeni projekt izvedljivosti se vpiše v instrumente načrtovanja, ki jih je javni naročnik sprejel na podlagi veljavnih predpisov, in se odobri po postopku, ki se uporablja za odobritev projektov; predlagatelj mora vključiti dodatne spremembe, ki se morda zahtevajo v fazi odobritve projekta, sicer se projekt šteje za neodobren. Odobreni projekt izvedljivosti se uporabi kot podlaga za razpis za zbiranje ponudb, k udeležbi na katerem je povabljen predlagatelj. V obvestilu o javnem naročilu lahko javni naročnik od udeležencev, tudi od predlagatelja, zahteva, naj predstavijo različice projekta. V obvestilu o javnem naročilu se navede, da lahko nosilec projekta uveljavlja prednostno pravico. Udeleženci, vključno z nosilcem projekta, morajo izpolnjevati pogoje iz odstavka 8 in predložiti ponudbo, ki vsebuje osnutek sporazuma, ekonomski in finančni načrt, ki ga je potrdil eden od subjektov iz odstavka 9, prvi stavek, podroben opis značilnosti storitve in upravljanja ter morebitne različice projekta izvedljivosti; uporabljajo se odstavki 4, 5, 6, 7 in 13. Če nosilec projekta ni izbrani ponudnik, lahko v roku 15 dni od obvestila o oddaji naročila uveljavlja svojo prednostno pravico in je imenovan za izbranega ponudnika, če poda izjavo, da se zavezuje k izpolnitvi pogodbenih obveznosti pod enakimi pogoji, kot so tisti, ki jih je ponudil izbrani ponudnik. Če nosilec projekta ni izbrani ponudnik in ne uveljavlja svoje prednostne pravice, ima pravico do tega, da mu izbrani ponudnik povrne znesek stroškov, ki so nastali s pripravo predloga, v mejah, navedenih v odstavku 9. Če nosilec projekta uveljavlja svojo prednostno pravico, ima prvotni izbrani ponudnik pravico do tega, da mu nosilec projekta povrne znesek stroškov, ki so nastali s pripravo ponudbe, v mejah, navedenih v odstavku 9.
            16.   Predlogi iz odstavka 15, prvi stavek, se lahko namesto na koncesijo nanašajo na vse pogodbe o javno‑zasebnem partnerstvu.
            […]“
         
      
            15
         
         
            Člen 216 novega zakonika o javnih naročilih v odstavkih 1 in 23 določa:
            1.   Ob upoštevanju določb tega člena ali drugih določb tega zakonika se ta uporablja za postopke in pogodbe, za katere se obvestila, s katerimi se začne postopek za izbiro pogodbenika, objavijo po datumu začetka njegove veljavnosti, in v primeru pogodb, pri katerih se obvestila ne objavijo, za postopke in pogodbe, v zvezi s katerimi na datum začetka veljavnosti tega zakonika še niso bila poslana vabila k predložitvi ponudb.
            […]
            23.   Predhodni projekti, ki se nanašajo na izvajanje javnih ali komunalnih gradenj v zvezi s predlogi za podelitev koncesije, predloženimi na podlagi člena 153 ali člena 175 [decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (zakonska uredba št. 163 o zakoniku o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga, s katerim se prenašata direktivi 2004/17/ES in 2004/18/ES) z dne 12. aprila 2006 (GURI št. 100 z dne 2. maja 2006)], za katere je že bilo ugotovljeno, da so v javnem interesu, toda ki na dan začetka veljavnosti tega zakonika še niso bili odobreni, so predmet presoje ekonomske in finančne izvedljivosti ter odobritve s strani javnega naročnika v skladu z določbami tega zakonika. Neodobritev povzroči preklic že začetih postopkov in morebitnih nosilcev projektov, ki imajo pravico do povračila stroškov, ki so nastali in so dokumentirani kot del projekta, na katerem temelji razpis za zbiranje ponudb, če so bili ti stroški nujni za izvedbo presoje vplivov na okolje in urbanistične umestitve.“
         
      
      Uredba o popravku
   
   
            16
         
         
            Z decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (zakonska uredba št. 56 o določbah za dopolnitev in popravek zakonske uredbe št. 50 z dne 18. aprila 2016) z dne 19. aprila 2017 (GURI št. 103 z dne 5. maja 2017; v nadaljevanju: uredba o popravku) je bil med drugim v člen 178 novega zakonika o javnih naročilih vstavljen odstavek 8a, ki določa:
            „Javni naročniki ne smejo podeliti avtocestnih koncesij, ki so se ali se bodo iztekle, v skladu s postopkom, določenim v členu 183.“
         
      
      Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
   
   
            17
         
         
            Družba Ativa, koncesionar za upravljanje avtocest, je na območju dežele Piemont (Italija) upravljala odsek avtoceste A5, dolg približno 220 km, na podlagi več koncesij, od katerih se je zadnja iztekla leta 2016.
         
      
            18
         
         
            Družba Ativa je 25. septembra 2015 v skladu s členom 153(19) decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (zakonska uredba št. 163 o zakoniku o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga, s katerim se prenašata direktivi 2004/17/ES in 2004/18/ES) z dne 12. aprila 2006 (GURI št. 100 z dne 2. maja 2006; v nadaljevanju: stari zakonik o javnih naročilih) MIT predložila predlog za projektno financiranje za podelitev koncesije za upravljanje avtoceste A5, avtocestnega priključka A4/A5 in avtocestnega sistema in obvoznice v Torinu (Italija) ter za izvedbo del za zagotovitev varnosti rečnega sistema v Ivrei (Italija), zmanjšanje potresne nevarnosti in uskladitev infrastrukture s standardi (v nadaljevanju: prvi predlog).
         
      
            19
         
         
            MIT je z odločbo z dne 29. julija 2016 (v nadaljevanju: prva zavrnilna odločba) zavrnilo ta predlog, pri čemer je zlasti navedlo, prvič, da se postopek projektnega financiranja ne uporablja za koncesijo za upravljanje avtoceste, in drugič, da navedeni predlog ni v skladu niti z zahtevami starega zakonika o javnih naročilih niti s členom 178 in členom 183(15) novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
            20
         
         
            Družba Ativa je pri Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče v Piemontu, Italija) vložila tožbo, s katero je predlagala, prvič, naj se prva zavrnilna odločba odpravi, in drugič, naj se MIT naloži, da se izreče o javnem interesu ali o izvedljivosti prvega predloga.
         
      
            21
         
         
            V utemeljitev te tožbe je družba Ativa trdila, da MIT ni upoštevalo trimesečnega roka, ki je javnim naročnikom s členom 153(19) starega zakonika o javnih naročilih naložen za oceno predloženih predlogov. Njen prvi predlog, ki je bil predložen septembra 2015, naj bi tako moral, prvič, biti ocenjen pred koncem leta 2015, in ne junija 2016, kot je bil, in drugič, temeljiti na določbah starega zakonika o javnih naročilih, ne pa na določbah novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
            22
         
         
            Družba Ativa je 20. septembra 2016 MIT predložila drugi predlog za financiranje projektov, omenjenih v točki 18 tega sklepa, pri čemer je ta predlog temeljil na členu 183(15) novega zakonika o javnih naročilih. MIT je z odločbo z dne 22. maja 2017 in iz razlogov, primerljivih s tistimi, s katerimi je bila utemeljena prva zavrnilna odločba, zavrnilo drugi predlog (v nadaljevanju: druga zavrnilna odločba). MIT naj bi se zlasti oprlo na člen 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih, vstavljen z uredbo o popravku, ki je začela veljati 20. maja 2017. V skladu s to določbo naj javni naročniki avtocestnih koncesij, ki so se ali se bodo iztekle, ne bi smeli podeliti v skladu s postopkom projektnega financiranja.
         
      
            23
         
         
            Družba Ativa je pri Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče v Piemontu) vložila tožbo, s katero je predlagala zlasti odpravo druge zavrnilne odločbe.
         
      
            24
         
         
            To sodišče je s sodbama z dne 31. avgusta 2018 zavrnilo tožbi družbe Ativa.
         
      
            25
         
         
            S prvo sodbo je navedeno sodišče presodilo, da to, da MIT ni upoštevalo trimesečnega roka iz člena 153(19) starega zakonika o javnih naročilih, samo po sebi ne more povzročiti nezakonitosti prve zavrnilne odločbe. Poleg tega je zavrnilo tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev te določbe, z obrazložitvijo, da je ta določala, da mora imeti predlog za projektno financiranje obliko predhodnega projekta, na podlagi katerega bo potekala izbira koncesionarja. Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče v Piemontu) je zato ugotovilo, da predlog, ki tako kot predlog družbe Ativa vsebuje dokončni projekt, ni dopusten, ker se tak projekt zahteva šele v poznejši fazi postopka.
         
      
            26
         
         
            To sodišče je tudi presodilo, da trditev, da MIT svoje odločbe ne more opreti na člen 183 novega zakonika o javnih naročilih, ni upoštevna. Ta določba, čeprav je bila sprejeta po predložitvi prvega predloga, naj bi namreč veljala ob sprejetju prve zavrnilne odločbe.
         
      
            27
         
         
            Z drugo sodbo je navedeno sodišče zavrnilo sodbo, vloženo zoper drugo zavrnilno odločbo, iz razlogov, podobnih tistim, ki so navedeni v točkah 25 in 26 tega sklepa. Poleg tega po presoji zadevnega sodišča drugi predlog ni bil v skladu s členom 183(15) novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
            28
         
         
            Družba Ativa je zoper ti sodbi vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija). Ta družba poudarja, da je bil člen 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih, s katerim je javnim naročnikom avtocestne koncesije, ki so se ali se bodo iztekle, prepovedano podeljevati v skladu s postopkom iz člena 183 tega zakonika, uveden po tem, ko je predložila predloga iz postopka v glavni stvari, tako da bi njena predloga morala biti urejena z določbami starega zakonika o javnih naročilih. Poleg tega, ker naj se MIT nikakor ne bi sklicevalo na določbe uredbe o popravku, naj družba Ativa ne bi mogla uveljavljati razlogov, iz katerih se naj na novo uvedena pravila ne bi uporabljala za spor o glavni stvari, zaradi česar naj bi bila kršena njena pravica do sodelovanja v postopku.
         
      
            29
         
         
            MIT nasprotno meni, da se člen 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih uporablja ratione temporis v sporu o glavni stvari, ker se ta določba nanaša na koncesije, „ki so se ali se bodo iztekle“. Uporaba te določbe naj bi poleg tega prispevala k širšemu odpiranju konkurenci in k preprečevanju krepitve položaja nekdanjih upravljavcev, ki so imetniki koncesij, ki se bodo iztekle in ki so bile podeljene brez javnega razpisa. Prav tako naj bi iz načela tempus regit actum izhajalo, da se ob upoštevanju posebnih prehodnih določb za vsako fazo ali akt postopka uporablja ureditev, predpisana z nacionalnimi določbami, ki veljajo na dan, ko ta faza poteka, ali na dan sprejetja akta, s katerim se zaključi samostojna faza postopka, v katero se umešča ta akt. V obravnavanem primeru naj bi se spor o glavni stvari nanašal na pripravljalno fazo postopka razpisa za zbiranje ponudb, ki je potekala po začetku veljavnosti novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
            30
         
         
            Poleg tega naj v predhodni fazi ne bi šlo za izbiro najboljše ponudbe na podlagi vnaprej določenih tehničnih in ekonomskih meril, temveč za predhodno oceno izvedljivosti predloga projekta in odobritev projekta, ki ga je treba uporabiti kot podlago razpisa za zbiranje ponudb. Predlagatelj naj ne bi bil opredeljen kot „nosilec projekta“ in naj bi bil povabljen k predložitvi ponudbe le v primeru odobritve projekta in začetka razpisa za zbiranje ponudb.
         
      
            31
         
         
            Ko je projekt odobren, naj bi oddaja koncesije nastopila šele po koncu postopka javnega razpisa na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe. Ta faza naj ne bi bila odvisna od prejšnje in naj bi morala potekati po pravilih javnega razpisa, ob upoštevanju prednostne pravice, priznane nosilcu projekta s členom 183(15) novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
            32
         
         
            Consiglio di Stato (državni svet) enako kot MIT meni, da splošno načelo zakonitosti zahteva, da javni naročnik ravna v skladu z zakonom, veljavnim v trenutku, ko izrazi voljo organizirati postopek izbire koncesionarja. Če torej predlog za podelitev koncesije, predložen na podlagi določb starega zakona, še ni bil odobren, ko začne veljati novi zakon, naj bi javni naročnik lahko – s pridržkom uporabe prehodnih pravil, določenih z zakonodajo, ki je začela veljati med postopkom – odobril ta projekt in organiziral razpis za zbiranje ponudb le na podlagi nove ureditve.
         
      
            33
         
         
            Na področju avtocestnih koncesij pa je bil z uredbo o popravku v člen 178 novega zakonika o javnih naročilih vstavljen odstavek 8a, s katerim naj bi bilo avtocestne koncesije, ki so se ali se bodo iztekle, prepovedano podeljevati v skladu s postopkom projektnega financiranja, ki ga določa člen 183 tega zakonika.
         
      
            34
         
         
            V tem okviru predložitveno sodišče meni, prvič, da je druga zavrnilna odločba zakonita. Člen 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih naj bi namreč začel veljati med predhodno fazo postopka in naj bi se torej uporabljal za odločbo, s katero je bil postopek dokončno zaključen z zavrnitvijo predloga koncesionarja, čigar koncesija se izteka.
         
      
            35
         
         
            Drugič, ker je bila prva zavrnilna odločba sprejeta pred začetkom veljavnosti uredbe o popravku, se naj prepoved uporabe projektnega financiranja ne bi uporabljala za avtocestno koncesijo. Toda čeprav se MIT ni moglo opreti na člen 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih, da je zavrnilo prvi predlog, naj bi bila kršitev te določbe brezpredmetna. Navedena določba naj bi namreč nasprotovala tudi temu, da se v načrtovanje javnega naročnika vpišejo projekti zasebnih subjektov, ki so že prejeli pozitivno oceno izvedljivosti, tako da naj družba Ativa ne bi imela interesa doseči odpravo prve zavrnilne odločbe.
         
      
            36
         
         
            Consiglio di Stato (državni svet) vseeno meni, da je treba preizkusiti pritožbeni razlog družbe Ativa, ki se nanaša na to, da se s členom 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih, ker ta javnim koncedentom za podelitev koncesije preprosto prepoveduje uporabiti projektno financiranje, krši načelo „svobode postopka“, v skladu s katerim ima javni koncedent visoko stopnjo prožnosti pri določitvi in organizaciji postopka izbire koncesionarja ter katerega spoštovanje se od nacionalnega zakonodajalca zahteva na podlagi uvodne izjave 68 ter člena 30 in člena 37(6) Direktive 2014/23.
         
      
            37
         
         
            V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
            „Ali pravo [Unije] in zlasti načela, določena z Direktivo [2014/23], zlasti svoboda pri izbiranju postopkov oddaje, ob upoštevanju načel preglednosti in [enake] obravnave v skladu z uvodno izjavo 68 in členom 30 [te direktive] v okviru podeljevanja koncesij, nasprotujejo nacionalnemu predpisu, ki izhaja iz člena 178(8a) [novega zakonika o javnih naročilih], ki javnim naročnikom brezpogojno prepoveduje oddajanje avtocestnih koncesij, ki so se ali se bodo iztekle, v skladu s postopki, ki jih določa člen 183 [tega zakonika], ki ureja področje projektnega financiranja?“
         
      
      Vprašanje za predhodno odločanje
   
   
            38
         
         
            Člen 99 Poslovnika Sodišča določa, da če je iz sodne prakse mogoče jasno sklepati, kakšen je odgovor na vprašanje, predloženo v predhodno odločanje, ali če odgovor na tako vprašanje ne dopušča nobenega razumnega dvoma, lahko Sodišče na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odloči z obrazloženim sklepom.
         
      
            39
         
         
            To določbo je treba uporabiti v obravnavani zadevi.
         
      
            40
         
         
            Uvodoma je treba poudariti, da namen tega predloga za sprejetje predhodne odločbe ni izvedeti, ali je postopek projektnega financiranja, urejen s členom 183 novega zakonika o javnih naročilih, združljiv z Direktivo 2014/23, temveč ugotoviti, ali lahko država članica svojim javnim naročnikom naloži, da za upravljanje avtocest uporabijo koncesijo, in jim s tem prepove odločitev za postopek projektnega financiranja.
         
      
            41
         
         
            Consiglio di Stato (državni svet) s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/23 v povezavi s členom 30 ter uvodnima izjavama 5 in 68 te direktive razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, ki javnim naročnikom prepoveduje podelitev avtocestnih koncesij, ki so se ali se bodo iztekle, z uporabo postopka projektnega financiranja iz člena 183 novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
            42
         
         
            Glede na besedilo Direktive 2014/23 in novejšo sodno prakso Sodišča v zvezi z javnimi naročili je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
         
      
            43
         
         
            Prvič, kot je razvidno iz člena 1 Direktive 2014/23 v povezavi z njeno uvodno izjavo 8, je namen te direktive zgolj določiti pravila o postopkih naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki in naročniki s koncesijami, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz člena 8 navedene direktive.
         
      
            44
         
         
            Direktiva 2014/23 se tako uporablja le v primeru, v katerem je javni naročnik ali naročnik začel postopek naročanja s koncesijo.
         
      
            45
         
         
            Drugič, v členu 2(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/23 je potrjeno načelo samostojnega upravljanja nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov v skladu z nacionalnim pravom in pravom Unije. Tako ti „organi“, razumljeni v njihovi vlogi imetnikov normativnih pooblastil, in ne kot javni naročniki ali naročniki, sami odločajo, kako bodo najbolje upravljali izvajanje gradenj ali opravljanje storitev, da bi zlasti zagotovili visoko raven kakovosti, varnosti in cenovne dostopnosti, enako obravnavo ter spodbujanje splošnega dostopa in pravic uporabnikov v javnih storitvah.
         
      
            46
         
         
            Tretjič, iz člena 2(1), drugi pododstavek, Direktive 2014/23 v povezavi z uvodno izjavo 5 te direktive izhaja, da se navedeni organi lahko odločijo, da svoje naloge v javnem interesu izvajajo z lastnimi sredstvi, v sodelovanju z drugimi organi ali tako, da njihovo izvajanje prenesejo na gospodarske subjekte.
         
      
            47
         
         
            Tako je očitno, da Direktiva 2014/23 državam članicam ne more odvzeti pravice, da dajo prednost enemu načinu upravljanja v škodo drugih. Ta svoboščina namreč pomeni izbiro, ki se opravi v fazi pred fazo oddaje javnega naročila in ki zato ne more spadati na področje uporabe te direktive (glej po analogiji sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, točka 44, ter sklepa z dne 6. februarja 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, točka 41, in z dne 6. februarja 2020, Rieco, od C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, točka 33).
         
      
            48
         
         
            Četrtič, te razlage ni mogoče ovreči z zatrjevanjem tega, kar je navedeno v členu 30(1) navedene direktive in v njeni uvodni izjavi 68, in sicer, da ima javni naročnik ali naročnik pravico organizirati postopek izbire koncesionarja ob upoštevanju določb iste direktive.
         
      
            49
         
         
            Če so nacionalni, regionalni ali lokalni organi nameravali dati prednost zlasti enemu načinu upravljanja, imajo namreč javni naročniki in naročniki le pogojno pravico, ki se zato lahko uporabi le v okviru političnih izbir, ki so jih pred tem opravili navedeni organi.
         
      
            50
         
         
            Petič, svoboda, ki jo imajo nacionalni, regionalni ali lokalni organi v skladu s členom 2(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/23 pri izbiri načina upravljanja, za katerega menijo, da je najprimernejši za izvedbo gradenj ali opravljanje storitev, pa ne sme biti neomejena. Nasprotno, izvajati se mora ob upoštevanju temeljnih pravil iz Pogodbe DEU, zlasti prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ter iz tega izhajajočih načel, kot so enako obravnavanje, prepoved diskriminacije, vzajemno priznavanje, sorazmernost in preglednost (glej po analogiji sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, točka 48 in navedena sodna praksa, ter sklepa z dne 6. februarja 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, točka 45, in z dne 6. februarja 2020, Rieco, od C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, točka 37).
         
      
            51
         
         
            Čeprav se mora predložitveno sodišče v zadevi, ki je predmet postopka v glavni stvari, prepričati, da prepoved javnim naročnikom in naročnikom glede uporabe postopka projektnega financiranja, kot je določena v členu 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih, ni presegla mej, omenjenih v prejšnji točki tega sklepa, se zdi, da tako iz predložitvenega sklepa kot iz pisnih stališč, ki sta ju pri Sodišču vložili Italijanska republika in Evropska komisija, izhaja, da je bil namen te določbe zagotoviti kar najširše odpiranje avtocestnih koncesij konkurenci. Ker se je sektor avtocestnih koncesij šele pred kratkim odprl konkurenci, naj bi se italijanski zakonodajalec odločil za sistem javnega razpisa za zbiranje ponudb ob prepovedi druge možnosti, in sicer podelitve teh koncesij z uporabo projektnega financiranja. Tako naj bi se s členom 178(8a) novega zakonika o javnih naročilih želelo preprečiti priznavanje kakršne koli prednosti, tudi dejanske, koncesionarjem, katerih koncesije se iztekajo.
         
      
            52
         
         
            Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/23 v povezavi s členom 30 ter uvodnima izjavama 5 in 68 te direktive razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni določbi, ki javnim naročnikom prepoveduje podelitev avtocestnih koncesij, ki so se ali se bodo iztekle, z uporabo postopka projektnega financiranja iz člena 183 novega zakonika o javnih naročilih.
         
      
      Stroški
   
   
            53
         
         
            Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
         
       
         
            Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) sklenilo:
         
       
            
               
                  Člen 2(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb v povezavi s členom 30 ter uvodnima izjavama 5 in 68 te direktive je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni določbi, ki javnim naročnikom prepoveduje podelitev avtocestnih koncesij, ki so se ali se bodo iztekle, z uporabo postopka projektnega financiranja iz člena 183 decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (zakonska uredba št. 50 o zakoniku o javnih naročilih) z dne 18. aprila 2016.
               
            
          
            
               
                  Podpisi
               
            
         (
         *1
      )	Jezik postopka: italijanščina.