CELEX: 62020CC0353
Language: et
Date: 2022-01-13
Title: Kohtujurist Rantos, 13.1.2022 ettepanek.#Skeyes versus Ryanair DAC, anciennement Ryanair Ltd.#Eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi.#Eelotsusetaotlus – Lennutransport – Määrus (EÜ) nr 549/2004 – Määrus (EÜ) nr 550/2004 – Lennuliiklusteenuse osutaja – Õhuruumi sulgemise otsus – Avaliku võimu teostamine – Õhuruumi kasutaja – Lennuettevõtjad – Õigus esitada kaebus õhuruumi sulgemise otsuse peale – ELTL artikkel 58 – Transporditeenuste osutamise vabadus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 16 ja 47 – Ettevõtlusvabadus – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile.#Kohtuasi C-353/20.

Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ATHANASIOS RANTOS
esitatud 13. jaanuaril 2022(1)

Kohtuasi C‑353/20

Skeyes

versus

Ryanair DAC, anciennement Ryanair Ltd

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Hainaut’ kaubanduskohtu Charleroi kolleegium, Belgia))
Eelotsusetaotlus – Lennutransport – Määrus (EÜ) nr 550/2004 – Aeronavigatsiooniteenuste osutamine – Teenuseosutajad – Avaliku võimu eesõiguste teostamine – Nende teenuste osutamise kohustuse rikkumine – Teenuste osutamise vabaduse ja kasutaja ettevõtlusvabaduse tõkestamine – Tõhus kohtulik kaitse

I.      Sissejuhatus

1.        Käesolev eelotsusetaotlus esitati Belgia tsiviillennundus- ja lennuliikluse kontrolli teenuse ainuõigusliku osutaja Skeyesi ja lennuettevõtja Ryanairi vahelises kohtuvaidluses seoses Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi’ (Hainaut’ kaubanduskohtu Charleroi kolleegium) (Belgia) poolt Skeyesi suhtes tehtud ettekirjutusega taasavada Belgia õhuruum pärast viimati nimetatud äriühingu töötajate kollektiivset hagi.

2.        Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult nimelt, kuidas tõlgendada määruse (EÜ) nr 550/2004 aeronavigatsiooniteenuste osutamise kohta ühtses Euroopa taevas(2) artiklit 8. Ta soovib teada, kas selle määruse eesmärk on vabastada kõnealusel teenuseosutajal lasuvad teenuste osutamise kohustuse väidetavad rikkumised kohtulikust kontrollist ja kas see määrus välistab lisaks konkurentsieeskirjade kohaldamise välistamisele ka muude Euroopa Liidu õigusnormide kohaldamise, eelkõige nende, mis keelavad ettevõtlusvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse tõkked.

3.        Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse esimest korda tõlgendada määrust nr 550/2004, mis kuulub määruse (EÜ) nr 549/2004 konteksti, millega sätestatakse raamistik ühtse Euroopa taeva loomiseks(3). Siiski on selles kohtuasjas huvipakkuv teemadering laiem kui määruse nr 550/2004 raamistik kitsaltvõetuna, kuna tõstatatud on küsimused nii Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 kohaldatavuse kohta kui ka võimaluse kohta tugineda majanduslikele vabadustele – nimelt ettevõtlusvabadusele ja teenuste osutamise vabadusele – tsiviillennuliikluse valdkonnas ainsa teenuseosutaja vastu, kellel on avaliku võimu volitused.
II.    Õiguslik raamistik

A.      Liidu õigus

1.      Määrus nr 549/2004

4.        Määruse nr 549/2004 põhjendustes 1, 3, 7 ja 10 on märgitud:
„(1)      Ühise transpordipoliitika rakendamine nõuab tõhusat õhutranspordi süsteemi, mis võimaldaks õhutranspordi teenustel kindlalt ja korrapäraselt toimida, hõlbustades seega kaupade, isikute ja teenuste vaba liikumist.
[…]
(3)      Õhutranspordi süsteemi veatu toimimine nõuab aeronavigatsiooniteenuste püsivat kõrgetasemelist ohutust, et võimaldada Euroopa õhuruumi optimaalselt kasutada, ning püsivat kõrgetasemelist õhureisi ohutust, pidades kinni aeronavigatsiooniteenuste üldist huvi pakkuvatest ülesannetest, sealhulgas avaliku teenindamise kohustustest. Seepärast peaks see vastama vastutuse ja pädevuse kõrgeimatele standarditele.
[…]
(7)      Õhuruum on piiratud ressurss, mille optimaalne ja tõhus kasutamine on võimalik ainult siis, kui võetakse arvesse kõikide kasutajate nõudeid ja need on vajadusel esindatud kõikides ühtset Euroopa taevast käsitlevates arendustegevustes, otsustamisprotsessis ja rakendamises, sealhulgas ühtse taeva komitees.
[…]
(10)      Aeronavigatsiooni teenindus, eelkõige lennuliiklusteenindus, mis on võrreldavad ametivõimudega, peab olema funktsioonide ja struktuuri poolest eristatud ning selle töö tuleb korraldada eri liikmesriikides erinevate õiguslike normide kohaselt.“

5.        Määruse artikli 1 „Eesmärk ja kohaldamisala“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Ühtset Euroopa taevast käsitleva algatuse eesmärk on suurendada olemasolevaid ohutusstandardeid ja lennuliikluse üldist tõhusust Euroopas, optimeerida kõikide õhuruumi kasutajate nõuetele vastavat mahtu ning vähendada hilinemisi. […]“

6.        Määruse artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesoleva määruse ja artiklis 3 osutatud meetmete kohaldamisel kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
4.      aeronavigatsiooniteenindused – lennuliiklusteenindused; sidepidamis-, navigatsiooni- ja jälgimisteenindused; meteoroloogiateenindused aeronavigatsiooni jaoks; aeronavigatsioonialase teabe teenindused;
5.      aeronavigatsiooniteenuse osutajad – mis tahes avalik-õiguslik või eraõiguslik isik, kes osutab aeronavigatsiooniteenust üldise lennuliikluse jaoks;
[…]
8.      õhuruumi kasutajad – kõik õhusõidukid, mida kasutatakse üldiseks lennuliikluseks;
[…]“
2.      Määrus nr 550/2004

7.        Määruse nr 550/2004 põhjendustes 3–6, 8, 10 ja 13 on märgitud:
„(3)      [Määrusega nr 549/2004] sätestatakse raamistik ühtse Euroopa taeva loomiseks.
(4)      Ühtse Euroopa taeva loomiseks tuleks võtta meetmed, millega tagatakse aeronavigatsiooniteenuste ohutu ja tõhus osutamine ja mis on kooskõlas õhuruumi korraldamise ja kasutamisega, nagu on ette nähtud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määruses (EÜ) nr 551/2004 õhuruumi korraldamise ja kasutamise kohta ühtses Euroopa taevas (õhuruumi määrus)[(4)]. Selliste teenuste osutamise ühtne korraldamine on oluline selleks, et arvestada piisavalt õhuruumi kasutajate nõudmistega ning reguleerida lennuliiklust ohutult ja tõhusalt.
(5)      Käesolevas määruses sätestatud lennuliiklusteenuste osutamine on seotud selliste riigiasutusele antud volituste kasutamisega, mis ei ole majanduslikku laadi selles tähenduses, et need õigustaksid asutamislepingu konkurentsieeskirjade kasutamist.
(6)      Liikmesriigid vastutavad aeronavigatsiooniteenuste ohutu ja tõhusa osutamise järelevalve eest ning selle kontrollimise eest, kas aeronavigatsiooniteenuse osutajad vastavad ühenduse tasandil kehtestatud ühistele nõuetele.
[…]
(8)      Samuti nõuab õhutranspordisüsteemi veatu toimimine ühtseid ja kõrgeid ohutusstandardeid aeronavigatsiooniteenuse osutajate jaoks.
[…]
(10)      Tuleks kehtestada aeronavigatsiooniteenuse osutajate sertifitseerimise ühine süsteem, mille abil saab määrata kindlaks selliste teenuste osutajate õigused ja kohustused ning kontrollida korrapäraselt nende vastavust sellistele nõuetele, tagades samas teenuste osutamise järjepidevuse.
[…]
(13)      Teabe-, navigatsiooni- ja jälgimisteenuste ning aeronavigatsioonialase teabe osutamine tuleks korraldada turutingimustel, võttes samal ajal arvesse selliste teenuste eripära ja säilitades ohutuse kõrge taseme.“

8.        Määruse nr 550/2004 artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„[Määruse nr 549/2004] artiklis 4 osutatud siseriiklikud järelevalveasutused tagavad asjakohase järelevalve käesoleva määruse rakendamise ja eelkõige nende aeronavigatsiooniteenuse osutajate ohutu ja tõhusa tegutsemise üle, kes osutavad teenuseid seoses selle liikmesriigi vastutada oleva õhuruumiga, kes asjakohase asutuse määras või asutas.“

9.        Määruse nr 550/2004 artiklis 6 „Ühised nõuded“ on sätestatud:
„Aeronavigatsiooniteenuste osutamise ühised eeskirjad kehtestatakse [määruse nr 549/2004] artikli 5 lõikes 3 osutatud korras. Ühised nõuded sisaldavad järgmist,
–        tehniline ja tegevuspädevus ning suutelisus,
–        süsteemid ja menetlused ohutuse ja kvaliteedi korralduseks,
–        aruandlussüsteemid,
–        teenuste kvaliteet,
–        majanduslik tugevus,
–        vastutus ja kindlustuskaitse,
–        omandiline kuuluvus ja organisatsiooniline struktuur, sealhulgas huvikonfliktide vältimine,
–        inimressursid, sealhulgas piisavad töölevõtmise kavad,
–        julgeolek.“

10.      Määruse nr 550/2004 artikli 7 lõikes 7 on sätestatud:
„Riiklikud järelevalveasutused kontrollivad, kas ühiseid nõudeid ja sertifikaatidega seotud tingimusi täidetakse. Sellise seire üksikasjad märgitakse liikmesriikide poolt [määruse nr 549/2004] artikli 12 lõike 1 kohaselt esitatavatesse aastaaruannetesse. Kui riiklik järelevalveasutus leiab, et sertifikaadi omanik ei täida enam selliseid nõudeid või tingimusi, võtab ta asjakohased meetmed, tagades samas teenuste järjepidevuse, tingimusel, et ohutus on tagatud. Selliste meetmete hulka võib kuuluda sertifikaadi tühistamine.“

11.      Määruse nr 550/2004 artiklis 8 „Aeronavigatsiooniteenuse osutajate määramine“ on ette nähtud:
„1.      Liikmesriigid tagavad, et nende vastutusalasse kuuluva õhuruumi igas konkreetses osas osutab lennuliiklusteenuseid ainult üks teenuseosutaja. Selleks määravad liikmesriigid lennuliiklusteenuste osutaja, kellel on ühenduses kehtiv sertifikaat.
2.      Liikmesriigid määratlevad määratud teenuseosutajate õigused ja kohustused. Kohustused võivad sisaldada tingimusi, mis käsitlevad sellise asjakohase teabe õigel ajal esitamist, mis võimaldab teha kindlaks kõik õhusõidukite liikumised nende vastutusalasse jäävas õhuruumis.
3.      Liikmesriikidel on teenuseosutaja valimisel diskretsiooniõigus, tingimusel et teenuseosutaja vastab artiklites 6 ja 7 osutatud nõuetele ja tingimustele.
[…]“
3.      Määrus (EÜ) nr 1008/2008

12.      Määruse (EÜ) nr 1008/2008(5) artikli 2 punktis 14 on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
14)      „liiklusõigus“ – õigus osutada lennuteenust ühenduse kahe lennujaama vahel“.

13.      Selle määruse artikli 3 „Lennutegevusluba“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Ühelgi ühenduses asukohta omaval ettevõtjal ei ole lubatud vedada õhu kaudu reisijaid, posti ja/või lasti tasu ja/või rendi eest, kui ettevõtjale ei ole antud asjakohast lennutegevusluba.
Käesoleva peatüki nõudeid täitval ettevõtjal on õigus saada lennutegevusluba.“

14.      Määruse artikli 15 lõikes 1 on sätestatud:
„Ühenduse lennuettevõtjatel on õigus osutada ühendusesiseseid lennuteenuseid.“

15.      Sama määruse artikli 19 lõikes 1 on sätestatud:
„Liiklusõiguste kasutamise suhtes kehtivad ühenduse, riiklikud, piirkondlikud ja kohalikud avaldatud eeskirjad, mis on seotud ohutuse, turvalisuse, keskkonnakaitse ning teenindusaegade jaotamisega.“
B.      Belgia õigus

16.      21. märtsi 1991. aasta teatavate riigi osalusega äriühingute reformi seaduse, mida on muudetud 16. detsembri 2015. aasta seadusega (edaspidi „riigi osalusega äriühingute seadus“), artikli 1 lõigetes 1 ja 4 on ette nähtud:
„1.      Iga avalikku huvi esindav üksus, kes peab olema teatavas tööstus‑ või kaubandussektoris oma juhtimises iseseisev, võib pärast seda, kui seadusega kohandatakse tema põhikirja vastavalt käesoleva jaotise sätetele, saavutada iseseisva staatuse sõlmides riigiga halduslepingu käesolevas seaduses sätestatud tingimustel.
[…]
4.      Üksused, mis liigitatakse riigi osalusega iseseisvateks äriühinguteks, on:
[…]
4) Skeyes“.

17.      Riigi osalusega äriühingute seaduse artiklis 170 on sätestatud:
„Skeyesi tegevusala on:
1)      tagada lennuliikluse ohutus õhuruumides, mille eest vastutab Belgia riik 30. aprilli 1947. aasta seadusega heaks kiidetud 7. detsembri 1944. aasta[(6)] rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni, nimelt selle lisa 2 alusel või muu rahvusvahelise lepingu alusel;
2)      tagada lennujaamas Bruxelles-National lennukite liikumise kontroll lähenemis-, maandumis-, stardikohtades ning liiklusradadel ja -teedel, samuti lennukite juhendamine liiklusaladel, ning jätkuvalt kindlustada piirkondlike avalike lennujaamade ja lennuväljade õhuliiklusohutus vastavalt piirkondadega 30. novembril 1989 sõlmitud koostöölepingule;
3)      anda politsei- ning lennundus- ja lennujaamakontrolliametitele teavet lennukite, nende juhtimise, liikumiste kohta ja nende täheldatava mõju kohta;
4)      anda meteoroloogilist teavet lennuliikluse jaoks ning osutada telekommunikatsiooniteenuseid või muid teenuseid, mis on seotud punktides 1 või 2 nimetatud tegevustega.“

18.      Riigi osalusega äriühingute seaduse artiklis 171 on sätestatud:
„Artikli 170 punktides 1–3 nimetatud tegevused kujutavad endast avaliku teenuse osutamise ülesandeid.“
III. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

19.      Belgia Kuningriik on määranud Belgia riigi osalusega sõltumatu äriühingu Skeyes Belgia ainuõiguslikuks tsiviillennuliiklusteenuste osutajaks vastavalt määruse nr 550/2004 artiklile 8. Belgia õhuruumi kontrollijana on tema ülesanne tagada aeronavigatsiooniteenuste osutamine selles ruumis.

20.      See ettevõtja on minevikus kogenud sotsiaalseid pingeid. Nimelt oli Skeyes teatud hulga lennujuhtide kollektiivhagide tagajärjel 2019. aasta veebruarist kuni maini mitmel korral sunnitud töövalmis töötajate puuduse tõttu Belgia õhuruumi sulgema. Selles kontekstis võttis Skeyes nn „zero rate“ meetmed, mis tähendasid, et selles ruumis ei olnud lubatud ühtegi õhkutõusmist, maandumist või läbisõitu.

21.      Pärast Belgia õhuruumi sulgemist 16. mail 2019, kuna paljud lennujuhid puudusid tööpostilt, esitas lennuettevõtja Ryanair, kes tegutseb Belgias Charleroi (Belgia) ja Brüsseli (Belgia) lennujaamades, Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi’le (Hainaut kaubanduskohtu Charleroi kolleegium) äärmiselt kiireloomulise hagi nõudega kohustada Skeyesit tagama normaalse lennuliikluse.

22.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus rahuldas Ryanairi nõude sama päeva kohtumäärusega, mille täitmata jätmise korral määrataks Skeyesele karistusmakse 250 000 eurot iga lennutunni eest, mille vältel õhuruum jääb suletuks. Selle kohtumääruse õiguslikud tagajärjed olid piiratud ajavahemikuga 16.–24. maini 2019. Kuna Ryanair sai selle määruse kätte 16. mail 2019 kell 15.38, mil lennuliiklus taastati, ning kuna kuni 24. maini 2019 ühtegi uut tõrget ei esinenud, lõppesid selle määruse õiguslikud tagajärjed, ilma et oleks kohaldatud karistusmakset.

23.      Skeyes esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle kohtumääruse peale kolmanda isikuna vaidlustamise avalduse, väites, et sel kohtul puudub pädevus Ryanairi hagi menetleda. Skeyes väitis sellega seoses esimese võimalusena, et sel kohtul puudub pädevus menetleda nõuet, mis puudutab tema Belgia õhuruumi kontrollija funktsiooni. Ryanairil ei ole nimelt mingit subjektiivset õigust, mis võimaldaks tal sellist nõuet esitada, kuna Belgia õhuruumi reguleerimine kuulub ainult Skeyesi pädevusse. Teise võimalusena väidab ta, et tema ei saa avalik‑õigusliku äriühinguna kuuluda selle kohtu, mis on kaubanduskohus, pädevuse alla.

24.      Eelotsusetaotluse kohaselt näeb Belgia õigus ette, et haldusotsused ei kuulu üldjuhul üldkohtute pädevusse. Need äriühingud kuuluvad Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) pädevusse, kes vaatab läbi tühistamiskaebused, mis on esitatud haldusasutuste ühepoolsete aktide peale kas oluliste menetlusnormide rikkumise tõttu või menetlusnormide sellise rikkumise tõttu, mis toob kaasa otsuse tühisuse, või võimupiiride ületamise või võimu kuritarvitamise tõttu. Kohus oleks siiski pädev ära hoidma või heastama subjektiivse õiguse mis tahes õigusvastast kahjustamist haldusasutuse poolt tema kaalutlusõiguse teostamisel. Seega ei välista sellise asutuse kaalutlusõiguse olemasolu üldkohtu pädevust, tingimusel et hagi eesmärk on subjektiivsete õiguste taastamine.

25.      Kuna Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi’l (Hainaut kaubanduskohtu Charleroi kolleegium) oli kahtlusi määrusega nr 550/2004 lennuliiklusteenuste osutajatele antud kaalutlusõiguse võimalike piiride suhtes, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas määrust nr 550/2004 ja eelkõige selle artiklit 8 tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel jätta selle liikmesriigi kohtute kontrolli alt välja lennuliiklusteenuste osutaja teenuste osutamise kohustuse võimalikud rikkumised või tuleb seda määrust tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike osutatavate teenuste laadi arvesse võttes nägema ette tõhusa õiguskaitsevahendi võimalike rikkumiste vaidlustamiseks?
2.      Kas määrust nr 550/2004, milles on täpsustatud, „lennuliiklusteenuste osutamine on seotud selliste riigiasutusele antud volituste kasutamisega, mis ei ole majanduslikku laadi selles tähenduses, et need õigustaksid asutamislepingu konkurentsieeskirjade kasutamist“, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole välja jäetud mitte ainult konkurentsieeskirjad kitsamas tähenduses, vaid ka kõik kaupade ja teenuste turul tegutsevate riigi osalusega äriühingutele kohaldatavad muud õigusnormid, mis mõjutavad konkurentsi kaudselt, näiteks sätted, mille kohaselt on keelatud ettevõtlus‑ ja teenuste osutamise vabaduse tõkked?“

26.      Kirjalikud seisukohad on esitanud Skeyes, Ryanair, Belgia, Hispaania ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon. Need pooled peale Hispaania valitsuse avaldasid lisaks oma seisukohad kohtuistungil, mis toimus 20. oktoobril 2016.
IV.    Õiguslik analüüs

A.      Eelotsusetaotluse vastuvõetavus

27.      Belgia valitsus väidab esimese võimalusena, et Euroopa Kohtule esitatud kaks eelotsuse küsimust on vastuvõetamatud. Esimese eelotsuse küsimuse kohta väidab see valitsus esiteks, et see kohus üksnes kordab Skeyesi seisukohta ja jätab riigisisesed asjakohased õigusnormid nimetamata. Teiseks on esimene eelotsuse küsimus tema arvates ka vastuvõetamatu, kuna see kohus ei märgi, kuidas võimaldaks vastus sellele küsimusele tal tema menetluses oleva kohtuvaidluse lahendada. Teise küsimuse kohta väidab Belgia valitsus ühelt poolt, et see on koostatud liiga üldsõnaliselt, nii et see ei võimalda esitada kirjalikke seisukohti, ja teiselt poolt, et see küsimus ei vasta Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 nõuetele.

28.      Leian, et need argumendid tuleb tagasi lükata. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb nimelt, et üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne on kohtuasja eripära arvesse võttes hinnata nii eelotsusetaotluse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Sellest tulenevalt eeldatakse liikmesriigi kohtute esitatud küsimuste asjakohasust ja seega saab Euroopa Kohus jätta need küsimused läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et taotletav tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda neile küsimustele tarvilik vastus(7).

29.      Käesoleval juhul see ilmselgelt nii ei ole, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud liidu õigusnormide ja eelkõige määruse nr 550/2004 sätete tõlgendus on põhikohtuasja esemega otseselt seotud, selles kohtuasjas tõstatatud probleem ei ole hüpoteetiline, vaid tegelik ning eelotsuse küsimustele tarviliku vastuse andmiseks vajalikud faktilised ja õiguslikud asjaolud on Euroopa Kohtule teada.

30.      Neil asjaoludel leian ma, et sellised eelotsuse küsimused on vastuvõetavad.
B.      Esimene eelotsuse küsimus

31.      Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määrust nr 550/2004 ja eelkõige selle artiklit 8 tuleb tõlgendada nii, et lennuettevõtja võib esitada liikmesriigi kohtule hagi aeronavigatsiooniteenuse osutaja vastu,(8) et lasta kohtulikult kontrollida viimasel lasuva teenuste osutamise kohustuse väidetavaid rikkumisi.

32.      Märgin kohe ära, et määrus nr 550/2004 kuulub määruse nr 549/2004 konteksti, millega sätestatakse raamistik ühtse Euroopa taeva loomiseks(9). Leian seega, et järgnev analüüs ei tohiks piirduda ainult määrusega nr 550/2004, vaid et arvesse on vaja võtta ka nii määrust nr 549/2004 kui ka määrust nr 1008/2008, milles on kehtestatud ühenduses lennuteenuste osutamise ühiseeskirjad.

33.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks tuleb kõigepealt analüüsida, kas eespool viidatud määrused annavad lennuettevõtjatele õigusi – küsimus, mille suhtes on pooled väljendanud lahknevaid seisukohti – (1), ning seejärel käsitleda küsimust, kas selliste õiguste võimalik olemasolu annab lennuettevõtjatele võimaluse esitada hagi niisuguse õhuruumi sulgemise otsuse peale, nagu tegi Skeyes (2).
1.      Lennuettevõtjate õigused ja aeronavigatsiooniteenuste osutajate kohustused ühtse Euroopa taeva raames

34.      Tuleb tõdeda, et lennuettevõtjad, kes tegelevad vedudega liidu territooriumil, tegutsevad tegevuslubade alusel, mille liikmesriigid on andnud vastavalt määrusele nr 1008/2008.

35.      Täpsemalt on selle määruse artikli 3 lõike 1 teises lõigus ette nähtud, et määruse II peatükis sätestatud nõuetele vastaval ettevõtjal on õigus saada lennutegevusluba, mis on lennutranspordialal tegutsemise eeltingimuseks.

36.      Määruse nr 1008/2008 artikli 15 lõikes 1 on sätestatud lennutransporditeenuste osutamise vabaduse osas, milles see säte näeb ette, et lennuettevõtjal – kellel on kehtiv tegevusluba – on õigus osutada ühendusesiseseid lennutransporditeenuseid.

37.      Sellest tuleneb, et niisuguse ettevõtja õigus, kes täidab tegevusloa saamiseks määruses nr 1008/2008 sätestatud tingimused, ning samuti õigus tegutseda tegevusloa alusel pärast selle loa saamist, on liidu õigusega tagatud õigused.

38.      Märgin lisaks, et olenemata liidu teisese õigusega antud õigustest on lennuettevõtjatel liidu esmase õigusega antud õigused ja vabadused, eelkõige ettevõtlusvabadus ja teenuste osutamise vabadus vastavalt harta artiklile 16 ja ELTL artiklile 56.

39.      Mis puudutab aga aeronavigatsiooniteenuste osutajaid, siis liikmesriigid määravad need vastavalt liidu õigusele. Seega tulenevad nendele teenuseosutajatele antud volitused, mida nad teostavad avaliku võimu volituste saajatena, sätetest, mille liikmesriik on vastu võtnud määruse nr 550/2004 artikli 8 rakendamiseks.

40.      Järelikult on aeronavigatsiooniteenuste osutajad kohustatud neile pandud ülesannete raames täitma teatavaid kohustusi, mille hulka kuulub kohustus tagada lennujuhtimisteenuste järjepidevus. Sellega seoses tuleb meenutada, et lennujuhtimisteenuste järjepidevus on üks liidu õiguse eesmärke vastavalt määruse nr 550/2004 artiklile 1 koostoimes selle määruse artikli 7 lõikega 7(10).

41.      Täpsemalt on „ühtse Euroopa taeva“ põhieesmärkide hulgas aeronavigatsiooniteenuste kindel ja tõhus osutamine selleks, et adekvaatselt vastata „kõikide õhuruumi kasutajate nõuetele“(11). Märgin siinkohal, et määruse nr 549/2004 artikli 2 punktis 8 on „õhuruumi kasutajad“ identifitseeritud kui „kõik õhusõidukid, mida kasutatakse üldiseks lennuliikluseks“.

42.      Seega tuleb märkida, et lennuettevõtja võimalus kasutada õigusi ja vabadusi, mis on talle antud liidu esmase ja teisese õigusega, sõltub sellest, kas aeronavigatsiooniteenuste osutajad täidavad oma ülesandeid, millest kaalukaim on aeronavigatsiooniteenuste osutamise järjepidevus.

43.      Lennuliikluse kontrolli teenuste järjepidevuse eesmärk on käesoleval juhul siiski tihedalt seotud lennuohutuse eesmärgiga. Seega, kuigi lennuettevõtjatel on konkreetsed õigused, kehtivad nende suhtes liidu õiguse ohutuseeskirjad. Seda kinnitavad ka määruse nr 1008/2008 sätted, kuna liidus lennutransporditeenuste osutamise vabaduse suhtes, mis on ette nähtud selle määruse artiklis 15, on tingimuseks seatud selle määruse artikli 19 lõige 1, mille kohaselt kehtivad selle vabaduse teostamise suhtes ohutusega seotud liidu käitamiseeskirjad. Lennuohutuse eesmärk on muide ka määruste nr 549/2004(12) ja nr 550/2004(13) keskmes.

44.      Sellest järeldub, et selle ülesande eest vastutavate teenuseosutajate kohustus osutada aeronavigatsiooniteenuseid ei ole absoluutne ja tingimusteta, vaid et määratud teenuseosutaja tegevuse võib peatada ja seda ainult objektiivsetel põhjustel, millest kaalukaimate hulka kuulub ka lennuohutus. Sellisel juhul, kui see teenuseosutaja on sunnitud näiteks kohaldama „zero rate“i meedet ja õhuruumi lennuettevõtjatele tõepoolest sulgema, võib eeldada, et tal ei ole enam võimalik oma tegevusloaga hõlmatud tegevusega tegeleda.

45.      Tuleb siiski rõhutada, et mõistet „lennuohutus“ saab kontseptuaalselt määratleda üksnes objektiivsete asjaolude põhjal, milleks on sündmused, mis ei allu asjaomase teenuseosutaja kontrollile (näiteks ebasoodsad ilmastikutingimused, vulkaanipurse, terroriaktid või sõda) või mis on seotud lennuohutuse eesmärgi enda saavutamisega (näiteks lennujuhtimissüsteemide kohandamine või uute lennujuhtimistornide või muude rajatiste ehitamine, mis võimaldaksid lennuohutust tugevdada). Sellest tuleneb, et põhimõtteliselt ei saaks aeronavigatsiooniteenuste osutaja tugineda „zero rate“’i meetme võtmisel lennuohutusele, kui õhuruumi sulgemise tingisid „sisesed“ põhjused – nagu näiteks organisatsioonilised põhjused, millega kaasnes lennujuhtide vähesus –, mis on tingitud üksnes sellest teenuseosutajast. Igal juhul, nagu on selgitatud käesoleva ettepaneku punktis 77, peab aeronavigatsiooniteenuste osutaja otsust õhuruum sulgeda olema võimalik kohtulikult kontrollida ka siis, kui ta tugineb lennuohutusega seotud põhjustele.
2.      Lennuettevõtjate õigus tõhusale õiguskaitsevahendile aeronavigatsiooniteenuste osutajate vastu

46.      Esimese eelotsuse küsimuse esimeses osas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 550/2004 artiklit 8 tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel jätta määratud teenuseosutajate poolsed aeronavigatsiooniteenuste osutamise kohustuse väidetavad rikkumised kohtuliku kontrolli alt välja.

47.      Meenutan, et nagu selle artikli pealkirjast nähtub, käsitleb see artikkel liikmesriikide poolt aeronavigatsiooniteenuste osutajate määramist, täpsustades lõikes 2, et määratud teenuseosutajate õigused ja kohustused  määravad kindlaks  liikmesriigid. Märgin ka, et see artikkel on õiguslik alus, millele tuginedes Belgia Kuningriik nimetas Skeyesi Belgia ainuõiguslikuks tsiviillennuliiklusteenuste osutajaks.

48.      Sellega seoses tuleb täpsustada, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimus ei puuduta Skeyesi aeronavigatsiooniteenuste osutajaks määramise kui sellise hindamist ega Belgia Kuningriigi kontrolli selle üle, kuidas Skeyes oma ülesannet täidab. Esimene eelotsuse küsimus puudutab nimelt üksnes võimalust aeronavigatsiooniteenuste osutaja poolsed teenuste osutamise kohustuse väidetavad rikkumised kohtuliku kontrolli alt välja jätta.

49.      Määruse nr 550/2004 artikkel 8 ei sisalda aga ühtegi sätet, mis kohustaks liikmesriike või lubaks neil aeronavigatsiooniteenuste osutaja ja õhuruumi kasutajate vahelised vaidlused liikmesriikide kohtute kontrolli alt välja jätta. Nimelt puudub sellel artiklil seos liikmesriikide kohtute kontrolliga aeronavigatsiooniteenuste osutajate üle ega see ei anna seega neile mingit „kohtulikku puutumatust“.

50.      Seega leian eespool esitatut arvestades, et määruse nr 550/2004 artiklit 8 tuleb tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriikidel aeronavigatsiooniteenuse osutaja poolseid teenuste osutamise kohustuse väidetavaid rikkumisi liikmesriigi kohtute kontrolli alt välja jätta. Märgin lisaks, et kohtuliku kontrolli põhimõttest tehtava erandina saab „kohtulikule puutumatusele“ tugineda vaid siis, kui see on sõnaselgelt ette nähtud, millega käesoleval juhul tegemist ei ole.

51.      Esimese eelotsuse küsimuse teises osas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus üldisemalt teada, kas määrust nr 550/2004 tuleb tõlgendada nii, et lennuettevõtjatel peab olema kaebeõigus, et vaidlustada nimetatud teenuseosutajal lasuva aeronavigatsiooniteenuste osutamise kohustuse väidetavaid rikkumisi.

52.      Selle kohta väidavad Ryanair ning Hispaania ja Poola valitsus, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Kostja, Belgia valitsus ja komisjon on seevastu vastupidisel seisukohal.

53.      Ryanair leiab, et kuigi määrus nr 550/2004 ei sisalda ühtegi sätet, mis käsitleks liikmesriikide kohtute kontrolli aeronavigatsiooniteenuste osutajate üle, ei saa seda vaikimist tõlgendada nii, et see annab neile teenuseosutajatele, kelle suhtes kehtivad jätkuvalt liidu õiguse nõuded, kohtuliku puutumatuse. Nimelt peab vastavalt ELL artiklile 19 ja harta artiklile 47 ning Euroopa Kohtu asjakohasele kohtupraktikale, mis käsitleb tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet(14), käesoleval juhul nägema Belgia Kuningriik lennuettevõtjatele ette võimaluse pöörduda liidu õigusest tulenevate kohustuste rikkumise korral nende teenuseosutajate vastu kohtusse.

54.      Poola valitsus väidab, et määruse nr 550/2004 artiklit 8 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et see tagab lennuettevõtjatele õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile, et nõuda aeronavigatsiooniteenuste osutaja põhjustatud häirete lõpetamist, kui need on tingitud üksnes talle omistatavatest põhjustest.

55.      Hispaania valitsus omakorda leiab, et kui aeronavigatsiooniteenuste osutaja väidetavad rikkumised tema ülesande täitmisel oleksid kohtuliku kontrolli alt välja jäetud, kahjustaks see, kui piirataks õhuruumi niisuguse kasutaja nagu Ryanair õigust teenuste osutamise vabaduse raames oma tegevusega tegeleda – piirang, mis tuleneb tema huve kahjustavast haldusotsusest, tema õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.

56.      Komisjon leiab, vastupidi, esiteks, et ükski määruse nr 550/2004 säte ei anna lennuettevõtjatele otseseid õigusi aeronavigatsiooniteenuste osutajate suhtes. Selliste sätete puudumine on õigustatud, arvestades lennuohutuse esmatähtsat eesmärki, mida selle määrusega taotletakse, ja mis oleks kokkusobimatu nende teenuseosutajate otsuste võimaliku kohtuliku kontrolliga. Teiseks väidab ta, et kui määratud teenuseosutajad on oma ülesannete täitmisel toime pannud rikkumisi, peavad asjaomase liikmesriigi pädevad asutused, kes jälgivad teenuseosutajate ülesannete täitmist, võtma vajalikud meetmed nende puuduste kõrvaldamiseks.

57.      Nõustudes komisjoni analüüsiga, väidavad Skeyes ja Belgia valitsus, et õhuruumi kasutajad saavad tugineda õigusele tõhusale kohtulikule kaitsele kooskõlas harta artikliga 47 üksnes juhul, kui rikutakse liidu õigusega tagatud õigust või vabadust. Nende sõnul ei anna määrused nr 549/2004 ja nr 550/2004 aga Ryanairile subjektiivseid õigusi. Täpsemalt ei näe nende arvates need määrused ette ei aeronavigatsiooniteenuste osutajatele pandud teenuste osutamise kohustust ega õigust osutada teenuseid õhuruumi kasutajatele.

58.      Sellega seoses leiavad Skeyes ja Belgia valitsus, et selle õiguse kaalutlusõiguslik laad mõjutaks nende meetmete liiki, mida kohus võib võimude lahususe põhimõtte alusel aeronavigatsiooniteenuste osutaja suhtes võtta. Nende kahe poole sõnul võib selle põhimõttega olla vastuolus see, kui liikmesriigi kohus võtab meetmeid, mis kuuluvad selle teenuseosutaja kaalutlusõiguse alla, viimase eest ja tema asemel(15). Lisaks leiavad Skeyes ja Belgia valitsus, et vaatamata sellele, et käesolevas kohtuasjas puuduvad Ryanairile liidu õigusega tagatud õigused, on Belgia õiguses praktikas mitu vahendit, mis võimaldavad tagada Skeyesi aktide kohtuliku kontrolli(16).

59.      Leian, et määrust nr 550/2004 tuleb tõlgendada nii, et niisuguse otsuse peale, nagu Skeyesi kõnesolev otsus, peab lennuettevõtjatel olema õigus esitada kaebus, et vaidlustada aeronavigatsiooniteenuste osutajal lasuva teenuste osutamise kohustuse väidetavaid rikkumisi.

60.      Nimelt tuleb esiteks märkida, et harta artikli 47 esimeses lõigus on sätestatud, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus. Sellele õigusele vastab ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus kehtestatud liikmesriikide kohustus näha ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades.

61.      Ka väljakujunenud kohtupraktika alusel on tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte liidu õiguse üldpõhimõte, mis tuleneb liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest ja on sätestatud ka 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni(17) artiklites 6 ja 13. Liikmesriikide kohtud peavad selleks ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet rakendades tagama isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtuliku kaitse(18).

62.      Mis puudutab õiguskaitsevahendeid, mis liikmesriikidel tuleb kehtestada, siis kuigi EL toimimise lepingus on nähtud ette teatud liiki hagid, mida füüsilised ja juriidilised isikud saavad vajadusel esitada otse liidu kohtule, ei olnud EL toimimise lepingu ega ELL artikli 19 eesmärk kehtestada liikmesriigi kohtutes liidu õiguse tagamiseks muid õiguskaitsevahendeid kui need, mis on juba sätestatud siseriiklikus õiguses(19).

63.      Seega juhul, kui antud valdkonnas liidu õigusnormid puuduvad, tuleb määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele ELi õigusest tulenevate õiguste kaitse, iga liikmesriigi riigisiseses õiguskorras(20). Teisiti oleks see üksnes juhul, kui vastava liikmesriigi õiguskorra ülesehitusest nähtuks, et ei ole ühtegi õiguskaitsevahendit, mis võimaldaks kas või täiendava taotluse põhjal tagada õigussubjektidele liidu õigusest tulenevad õigused, või kui õigussubjektide ainuke võimalus kohtusse pöördumiseks oleks õigusrikkumise toimepanek(21).

64.      Sellega seoses ei tohi menetlusnormid, mis on kehtestatud nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse, olla ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste õiguskaitsevahendite puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte)(22).

65.      Täpsemalt ajutiste meetmete küsimuses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriigi kohtunikul, kelle lahendada on liidu õiguse reguleerimisalasse kuuluv vaidlus, olema võimalus kohaldada esialgset õiguskaitset sellise kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse liidu õigusest väidetavalt tulenevate õiguste olemasolu kohta(23).

66.      Kõigepealt tuleb täpsustada, et erinevalt kohtuasjast, milles tehti kohtuotsus Unibet(24), millele tugines nimelt Ryanair oma kirjalikes seisukohtades, ei ole käesolevas kohtuasjas küsimus uue (iseseisva) õigusväite „loomisest“, mida ei ole liikmesriigi õiguses ette nähtud, vaid pigem on küsimuse all, kas Ryanair võib esitada liikmesriigi õiguses varem olemas olnud õiguskaitsevahendi alusel äärmiselt kiireloomulise hagi.

67.      Nagu ma märkisin käesoleva ettepaneku punktis 24, kuulub põhikohtuasi Belgia haldus- ja tsiviilkohtute vahelise pädevuse jaotuse erilisesse konteksti, mis puudutab hagisid, mille õigussubjektid on esitanud haldusasutuste või avalik-õiguslike ettevõtjate vastu, kellele Belgia riik on andnud avaliku võimu teostamise volitused, kui see puudutab kõnealuste õigussubjektide „subjektiivseid õigusi“.

68.      Sellega seoses tuleb täpsustada, et eelotsusetaotlusest nähtub, et kuigi Ryanairil oli võimalus esitada hagi liikmesriigi kohtutele, seatakse siiski kahtluse alla nii selle hagi laad (st kas see piirdub üksnes lepinguvälise vastutuse tuvastamise hagiga halduskohtule või sisaldab ka äärmiselt kiireloomulist hagi) kui ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevus see hagi lahendada, arvestades ebakindlust seoses sellega, kas Ryanairil on õigus seda hagi esitada.

69.      Nagu ma aga käesoleva ettepaneku punktis 63 märkisin, tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt iga liikmesriigi riigisiseses õiguskorras määrata kohtud, kes on pädevad menetlema hagisid, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse, ning määrama kindlaks sellega seotud menetlusnormid. Seega ei ole Belgia kohtute pädevuse jaotus sellise nõude lahendamiseks küsimus, mis kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse. Kui Belgia õiguse ja kohaldatavate menetlusnormide kohaselt oleks mõni teine kohus võinud olla pädev menetlema Skeyesi taotlust tõhusalt – st kiireloomulisuse taotluse alusel –, tuleb see kindlaks määrata riigisiseses õiguskorras(25).

70.      Teiseks märgin, et Skeyesi ja Belgia valitsuse argumentatsioon põhineb eeldusel, et niisuguse õiguskaitsevahendi lubamine, nagu see, mida on kasutatud põhikohtuasjas, tähendaks möönmist, et kohtuvõim võib asuda haldusasutuse asemele, teostades ise kõnealust kaalutlusõigust.

71.      Minu arvates ei saa selle argumendiga nõustuda.

72.      Nimelt ei ole käesoleval juhul tegemist kohtu pädevusega seada kahtluse alla aeronavigatsiooniteenuste osutajate kaalutlusõigust või asuda asjaomast kaalutlusõigust kasutades ametiasutuse asemele, teostades ise kõnealust kaalutlusõigust, vaid liikmesriigi kohtu pädevusega „kontrollida“ ametiasutuse tehtud (konkreetset) otsust, mis võib kahjustada lennuettevõtjaid ja nende kasutajaid. Seega, nagu ma allpool selgitasin, olen arvamusel, et seda liiki hindamise peab saama teha liikmesriigi kohus, sest vastasel juhul jääksid sellised lennuettevõtjad nagu Ryanair ilma tõhusast kohtulikust kaitsest harta artikli 47 tähenduses.

73.      Lisaks, nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 39 ja 40 rõhutasin, leian ma, et määruste nr 550/2004 ja nr 549/2004 eesmärk on just nimelt vastata õhuruumi kasutajate vajadustele. Seega ei saa rikkumisi, mille aeronavigatsiooniteenuste osutaja oma ülesannete täitmisel väidetavalt toime pani, kohtuliku kontrolli alt välja jätta, sest vastasel juhul kahjustataks see nende määruste eesmärki ennast.

74.      Kolmandaks, mis puutub ohutusega seotud argumenti, mille esitas komisjon, siis tuleb meelde tuletada, et kohustus osutada aeronavigatsiooniteenuseid ei ole absoluutne, nii et määratud teenuseosutaja tegevuse võib peatada objektiivsetel põhjustel, millest esmajärgulised on ohutuskaalutlused(26). Nagu Poola valitsus õigesti rõhutab, ei saa see siiski väljenduda lennuettevõtjate võimaluses taotleda igal juhul kohtulikku kontrolli selle teenuseosutaja otsuste üle.

75.      Pealegi oleks see, kui aeronavigatsiooniteenuse osutajal võimaldatakse omal äranägemisel piirata lennuliiklust ohutusega seotud põhjustel, ilma et neid saaks kohtulikult kontrollida, juba oma määratluselt vastuolus ühtse Euroopa taeva eesmärkidega ning piiraks nii lennuettevõtjate kui ka liidu kodanike põhiõigusi ja ‑vabadusi. Seega leian ma hoolimata sellest, et lennuohutuse eesmärk on ühtse Euroopa taeva toimimise raames keskse tähtsusega, et see ei ole eraldiseisev mõiste, vaid seda tuleb tõlgendada mitte ainult selle teiste põhieesmärkide, vaid ka üldisemalt muude põhivabaduste seisukohast (näiteks teenuste osutamise vabadus, kaupade vaba liikumine ja isikute vaba liikumine Schengeni ala raames). Milline oleks nimelt ühtse Euroopa taeva ulatus, kui iga liikmesriik võiks oma õhuruumi omal äranägemisel sulgeda?

76.      Pealegi ei mõista ma, kuidas võib kohtuliku kontrolli olemasolu – isegi äärmiselt kiireloomulise hagi vormis – tunnustamine kahjustada või koguni ohustada lennuohutust. Sellega seoses leian, et küsimus, kas aeronavigatsiooniteenuse osutaja võib õhuruumi sulgemisel tugineda lennuohutusega seotud põhjendustele, ei ole kohtualluvusega seotud küsimus või koguni hagi vastuvõetavuse küsimus. Pigem on tegemist sisulise küsimusega, mis eeldab kohtulikku kontrolli, et hinnata ohutusalaseid põhjuseid, millele see teenuseosutaja tugineb, et teha kindlaks, kas õhuruumi sulgemine on õigustatud.

77.      Selline tõlgendus on käesolevas kohtuasjas seda enam põhjendatud, et eelotsusetaotluse põhjendustest nähtub selgelt, et „zero rate“’i meedet rakendati lennujuhtide vähesuse tõttu. Käesoleval juhul tulenes turvameetme kohaldamine organisatsioonilistest põhjustest, mis olid omistatavad üksnes Skeyesile, mitte aga välistest sündmustest, mille põhjus võiks olla selle teenuseosutaja tegevusest (või tegevusetusest)  sõltumatu, nagu näiteks ebasoodsad ilmastikutingimused, vulkaanipurse või terroriakt(27). Leian seega, et isegi kui aeronavigatsiooniteenuste järjepidevuse puudumist võib aktsepteerida, kui see tuleneb vääramatu jõuga streigist, ei näi samasugune lahendus olevat kohaldatav, kui kollektiivhagid ei kujuta endast eraldiseisvaid sündmusi, vaid näivad olevat asjaomasel ajavahemikul korduvad, ilma et kõnealune teenuseosutaja oleks sunnitud võtma vajalikke meetmeid, et tagada aeronavigatsiooniteenuste järjepidevus. Igal juhul peab lõpphinnang kõigil neil juhtudel olema riigisisese kohtu pädevuses.

78.      Seega viiks komisjoni seisukoha kinnitamine selleni, et aeronavigatsiooniteenuste osutajal on täielik puutumatus enamiku kohtumenetluste eest, isegi olukordades, kus – olenemata käesoleva kohtuasja asjaoludest – see teenuseosutaja tugineb põhjendamatult (või koguni kuritarvituslikult) ohutusega seotud põhjustele, selleks et jätta täitmata oma kohustus osutada aeronavigatsiooniteenuseid.

79.      Eespool öeldut arvestades leian, et asjaolu, et teenuseosutaja võib kaalutlusõiguse alusel otsustada oma õhuruumi sulgeda, tuginedes ohutuse kaalutlustele, ilma et see otsus alluks kohtulikule kontrollile, võib kahjustada liidu õigusega lennuettevõtjatele ja nende kasutajatele tagatud õigusi ja vabadusi. Lisaks ei tohiks asjaolu, et selline haldusotsus tehakse kaalutlusõigust kasutades, põhimõtteliselt takistada selle otsuse kohtulikku kontrolli.

80.      Neljandaks ja viimaseks olen arvamusel, et ei saa nõustuda komisjoni pakutud lahendusega, mille kohaselt on juhul, kui määratud teenuseosutajad võivad olla oma ülesannete täitmisel rikkumisi toime pannud, pädevus sekkuda ainult riigisisesel aeronavigatsiooniteenuste osutajate järelevalveasutusel.

81.      Märgin kõigepealt, et kontroll, millele komisjon viitab, on halduskontroll, mitte kohtulik kontroll. Aeronavigatsiooniteenuste osutaja tegevuse halduskontrolli mehhanismi olemasolu ei saa asendada kohtulikku kontrolli ega jätta lennuettevõtjat ilma tõhusast õiguskaitsevahendist harta artikli 47 tähenduses. 

82.      Erinevalt kohtulikust kontrollist, mis võimaldab õigussubjektil oma õiguste rikkumise asjus kohtusse pöörduda, ei ole selle halduskontrolli mõte ja peamine eesmärk mitte õhuruumi kasutajate individuaalsete õiguste kaitse, vaid see on laiaulatuslikum, milleks on tagada, et aeronavigatsiooniteenuste osutajad täidavad ülesandeid, mille liikmesriigid on neile andnud. Seega on vastavalt määruse nr 550/2004 artikli 7 lõikele 7 riigisiseste järelevalveasutuste ülesanne kontrollida, kas need teenuseosutajad täidavad „ühiseid nõudeid ja sertifikaatidega seotud tingimusi“, vastasel juhul neile teenuseosutajatele antud sertifikaat tühistatakse. Ent „ühised nõuded“ aeronavigatsiooniteenuste osutamiseks, mis on määratletud määruse nr 550/2004 artiklis 6, puudutavad peamiselt nende teenuste osutajate rollile omaseid tehnilisi, organisatsioonilisi ja tegevusalaseid aspekte ning näib, et need ei ole otseselt seotud lennuettevõtjate õigustega(28). Leian seega, et niisugust kontrolli ei saa oma laadilt, eesmärgilt ja tulemuse poolest, milleni see viib, võrrelda kohtuliku kontrolliga ning seda ei saa kvalifitseerida kohtulikuks kontrolliks.

83.      Eeltoodut arvestades teen ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele, et määrust nr 550/2004 ja eelkõige selle artiklit 8 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole lubatud aeronavigatsiooniteenuste osutaja poolseid teenuste osutamise kohustuse väidetavaid rikkumisi asjaomase liikmesriigi kohtute kontrolli alt välja jätta. Seevastu nõuab harta artikkel 47, et lennuettevõtjatele oleks kättesaadav tõhus kohtulik kaitse, mis võimaldab neil selle määruse artikli 8 alusel nõuda, et määratud teenusteosutaja lõpetaks tal lasuva aeronavigatsiooniteenuste osutamise kohustuse rikkumise.
C.      Teine eelotsuse küsimus

84.      Teise eelotsuse küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul tõlgendada määruse nr 550/2004 põhjendust 5. Kuigi selle põhjenduse kohaselt ei ole konkurentsieeskirjad aeronavigatsiooniteenuste osutamise suhtes kohaldatavad, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas nimetatud põhjendusega kaasneb ka see, et ei kohaldata kõiki muid eeskirju, millel on kaudne mõju konkurentsile, näiteks neid, mis keelavad ettevõtlusvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse tõkked.

85.      Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, on selle küsimuse eesmärk kindlaks teha, kas niisugune lennuettevõtja nagu Ryanair võib otsuste suhtes, mille on Skeyes teinud oma kaalutlusõigust kasutades, tugineda harta artiklile 16 või ELTL artiklile 56.

86.      Märgin kohe, et enamik pooltest on oma kirjalikes seisukohtades üksmeelel selles, et teisele eelotsuse küsimusele tuleb vastata eitavalt – vaatenurk, mida ma jagan järgmistel põhjustel.

87.      Esiteks leian, et eitava vastuse teisele eelotsuse küsimusele võib tuletada otseselt määruse nr 550/2004 põhjenduse 5 sõnastusest, milles on viidatud üksnes ELi toimimise lepingu konkurentsieeskirjadele, mainimata muid õigusnorme, nagu eeskirjad, mis keelavad ettevõtlusvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse tõkked.

88.      Lisaks ei saa ühestki määruse nr 550/2004 sättest järeldada, et määruse põhjenduse 5 ulatus oleks laiem ning seda tuleb tõlgendada nii, et see takistab aeronavigatsiooniteenuste osutajate suhtes ELi toimimise lepingu muude eeskirjade kohaldamist. Seega ei võimalda ükski selle määruse säte sõnaselgelt kinnitada, et aeronavigatsiooniteenuste osutajad, kes on määratud vastavalt selle määruse sätetele ja kellele on antud avaliku võimu volitused, ei oleks kohustatud harta artiklit 16 ja ELTL artiklit 56 järgima.

89.      Teiseks tuleb rõhutada, et isegi osas, mis puudutab tõika, et konkurentsieeskirjad ei kuulu kohaldamisele, mida on nimetatud määruse nr 550/2004 põhjenduses 5, siis ei ole see absoluutne, vaid see on põhjendatud nende aeronavigatsiooniteenuste osutamise eripäraga, mida osutab ainuõiguse alusel liikmesriikide kaalutlusõiguse raames määratud teenuseosutaja.

90.      Sellega seoses on määruse nr 550/2004 põhjenduses 5 üksnes korratud Euroopa Kohtu praktikat, mis tuleneb kohtuotsusest SAT Fluggesellschaft(29), mille kohaselt on erand konkurentsieeskirjade kohaldamisest õigustatud sellega, et aeronavigatsiooniteenused ei ole majanduslikku laadi, kuna need teenuseosutajad on samastatavad avaliku sektori asutusega.

91.      Tuleb siiski täpsustada, et konkurentsiõiguse eeskirjade kohaldamata jätmine piirdub üksnes avaliku võimu teostamisega ega hõlma kõiki teenuseosutajatele omistatavaid teenuseid. Seega ei ole välistatud, et isegi kui lennuteenuste osutaja teatavad teenused jäävad nende eeskirjade kohaldamisalast välja, on need eeskirjad selle teenuseosutaja muude teenuste suhtes kohaldatavad, eelkõige siis, kui selle teenuseosutaja tegevus on eristatav tegevusest, mida ta teostab ametivõimuna, ja see võib kujutada endast majandustegevust(30).

92.      Kolmandaks tuleb tõdeda, et selliste lennuliiklusteenuse osutajate nagu Skeyes ülesanne on tagada lennuliikluse juhtimine ja nõuetekohane toimimine õhuruumis, mille eest nad vastutavad. Ei ole aga mingit kahtlust, et see ülesanne on lahutamatult seotud selle õhuruumi kasutamisega kasutajate poolt ja kasutajate õigusega osutada oma teenuseid ühtses Euroopa taevas ettevõtlusvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse raames(31). Sellest järeldub, et lisaks asjaolule, et selline lähenemine ei ole kuidagi õigustatud määruse nr 550/2004 grammatilise ja kontekstipõhise tõlgendusega, läheks see vastuollu mitte ainult liikumisvabadustega, vaid ka määruste nr 549/2004 ja nr 550/2004 eesmärkidega, mis puudutavad tarvidust vastata õhuruumi kasutajate vajadustele ja nõudlusele(32).

93.      Märgin lõpuks, et kuigi liidu õigusakti preambul võib täpsustada selle akti sätete sisu ja kujutab endast olulist tõlgenduselementi, mis võib selgitada õigusakti autori tahet,(33) ei sisalda määrus nr 550/2004 – nagu on käesoleva ettepaneku punktides 87 ja 88 juba märgitud – siiski ühtegi sätet, mis võiks õigustada teises küsimuses silmas peetud väljajätmist.

94.      Eeltoodut arvestades teen ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele, et määrus nr 550/2004 ei välista seda, et teenuseosutajate suhtes, kes on määratud aeronavigatsiooniteenuste osutamiseks, kohaldatakse eeskirju, mis on kohaldatavad riigi osalusega äriühingute suhtes kaupade ja teenuste turul – näiteks eeskirju, mis keelavad ettevõtlusvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse tõkked.
V.      Ettepanek

95.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi’ (Hainaut kaubanduskohtu Charleroi kolleegium, Belgia) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määrust (EÜ) nr 550/2004 aeronavigatsiooniteenuste osutamise kohta ühtses Euroopa taevas ja eriti selle artiklit 8 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole lubatud aeronavigatsiooniteenuste osutaja poolseid teenuste osutamise kohustuse väidetavaid rikkumisi asjaomase liikmesriigi kohtute kontrolli alt välja jätta. Seevastu nõuab harta artikkel 47, et lennuettevõtjatele oleks kättesaadav tõhus kohtulik kaitse, mis võimaldab neil selle määruse artikli 8 alusel nõuda, et määratud aeronavigatsiooniteenuste osutaja lõpetaks tal lasuva  kohustuse rikkumise.
2.      Määrus nr 550/2004 ei välista seda, et teenuseosutajate suhtes, kes on määratud aeronavigatsiooniteenuste osutamiseks, kohaldatakse eeskirju, mis on kohaldatavad riigi osalusega äriühingute suhtes kaupade ja teenuste turul – näiteks eeskirju, mis keelavad ettevõtlusvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse tõkked.

1      Algkeel: prantsuse.

2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määrus (EÜT 2004, L 96, lk 10; ELT eriväljaanne 07/08, lk 31).

3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määrus (EÜT 2004, L 96, lk 1; ELT eriväljaanne 07/08, lk 23).

4      ELT 2004, L 96, lk 20; ELT eriväljaanne 07/08, lk 41.

5      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta määrus ühenduses lennuteenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta (ELT 2008, L 293, lk 3).

6      Recueil des traités des Nations unies, kd 15, lk 295.

7      19. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punktid 55 ja 56 ning seal viidatud kohtupraktika).

8      Mõisteid „lennuliiklus“ ja „aeronavigatsioon“ kasutatakse käesolevas ettepanekus ühes ja samas tähenduses.

9      Vt määruse nr 550/2004 põhjendused 3 ja 4.

10      Vt määruse nr 550/2004 põhjendus 10.

11      Vt määruse nr 549/2004 artikkel 1 ja põhjendus 7 ning määruse nr 550/2004 põhjendused 4 ja 6.

12      Vt määruse nr 549/2004 artikli 1 lõige 1 ja põhjendus 3.

13      Vt määruse nr 550/2004 artikkel 6 ning põhjendused 8 ja 13.

14      Ryanair viitab 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsuse Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163) punktidele 37–39.

15      Vt käesoleva ettepaneku punktid 23 ja 24.

16      Seega võivad lepinguvälise vastutuse üldnormid või tavapärased kohtuliku kontrolli viisid avalik-õigusliku juriidilise isiku tegude kontrollimiseks halduskohtute poolt võimaldada sellise haldusasutuse nagu Skeyes aktide tõhusat kontrolli.

17      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).

18      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).

19      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).

20      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).

21      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).

22      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).

23      Vt 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika).

24      13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus (C‑432/05, EU:C:2007:163).

25      Pean vajalikuks täpsustada, et kuigi määrav kriteerium eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuse kindlakstegemiseks piirdub sellega, kas on subjektiivseid õigusi, nähtub käesoleva ettepaneku punktides 34–45 esitatud analüüsist, et lennuettevõtjaid tuleb Ryanairi eeskujul põhimõtteliselt pidada selliste „subjektiivsete õigustega“ isikuteks.

26      Vt käesoleva ettepaneku punktid 43 ja 44.

27      Vt käesoleva ettepaneku punkt 45.

28      Näiteks on „ühised nõuded“ muuhulgas: teenuseosutajate tehniline ja tegevuspädevus ning suutelisus, nende organisatsiooniline struktuur ja nende majanduslik tugevus ning ka nende aruandlussüsteemid.

29      19. jaanuari 1994. kohtuotsus (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30      Vt määruse nr 550/2004 põhjendus 13.

31      Vt käesoleva ettepaneku punktid 34–41.

32      Vt käesoleva ettepaneku punktid 41 ja 42.

33      Vt 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Puppinck jt vs. komisjon (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 75).