CELEX: 61990CJ0042
Language: es
Date: 1990-12-13
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 13 de diciembre de 1990. # Procedimiento penal entablado contra Jean-Claude Bellon. # Petición de decisión prejudicial: Tribunal de grande instance de Marseille - Francia. # Libre circulación de mercancías - Excepciones - Protección de la salud pública - Normativa sobre la utilización de conservantes y aditivos alimenticios. # Asunto C-42/90.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-42/90 (
            *1
         )
      I. Hechos y procedimiento
      1. Contexto jurídico del litigio
      La Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los conservantes que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO 1964, 12, p. 161; EE 13/01, p. 13), establece la lista de los únicos conservantes cuyo empleo pueden autorizar los Estados miembros en los productos alimenticios destinados al consumo humano.
      En primer lugar en dicha lista figura el ácido sórbico, que en la numeración CEE se designa con el número E 200, sin indicar ningún requisito para su empleo.
      El artículo 1 de dicha Directiva prohibe a los Estados miembros el empleo de conservantes distintos de los enumerados en la lista contenida en el anexo. El apartado 1 del artículo 2 dispone que, cuando el anexo prevé requisitos de empleo para los conservantes, los Estados miembros deben garantizar su cumplimiento.
      El apartado 2 del artículo 2 establece que la Directiva «no afectará las disposiciones de las legislaciones nacionales que determinan los productos alimenticios a los que pueden añadirse los conservantes enumerados en el anexo y las condiciones de dicha adición». La segunda frase de dicho párrafo fue modificada mediante la Directiva 67/427/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967 (DO L 148, p. 1; EE 13/01, p. 39). Según esta nueva redacción, un Estado miembro sólo puede exluir totalmente la utilización de un conservante autorizado por la Directiva en los productos alimenticios producidos y consumidos en su propio territorio cuando no exista ninguna necesidad tecnológica para utilizarlo.
      El Consejo dio un nuevo paso en la aproximación de las legislaciones al adoptar la Directiva 89/107/CEE, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano (DO 1989, L 40, p. 27), que constituye una Directiva marco que prevé la armonización completa de las legislaciones sobre los aditivos. El apartado 2 de su artículo 12 tamién establece que los Estados miembros no pueden «prohibir, restringir u obstaculizar la comercialización de aditivos alimentarios, de alimentos o ingredientes por motivos relacionados con aditivos alimentarios, si éstos se atuvieren» a lo dispuesto por dicha Directiva, por las directivas específicas existentes y por la Directiva general contemplada en el artículo 3 de la Directiva 89/107.
      Esta última Directiva se adoptó en un momento posterior a los hechos del procedimiento principal.
      2. Antecedentes del litigio
      Con ocasión de un control realizado el 5 de octubre de 1982 en un supermercado de Niza, funcionarios del Servicio del Consumo y de la Represión de Fraudes observaron que estaban a la venta productos de panadería vienesa fabricados en Italia con la denominación de «Panettone» que contenían ácido sórbico. Este conservante, autorizado por la legislación italiana, está prohibido en Francia.
      En virtud de una resolución del Juge d'instruction de Marsella de fecha 27 de agosto de 1986, el Sr. Jean-Claude Bellon, gerente de SARL Bellon Import, responsable de la importación en Francia de dichas mercancías, fue procesado por el Tribunal correctionnel por haber vendido productos alimenticios destinados al consumo humano a sabiendas de que estaban adulterados o de su carácter tóxico (presencia de un conservante ilegal), así como por haber vendido productos destinados al consumo humano, que llevaban incorporados productos químicos distintos de aquellos cuyo empleo está permitido por la legislación francesa.
      Efectivamente, dicho procedimiento se siguió por los trámites previstos por la Ley de 1 de agosto de 1905 que penaliza los fraudes y adulteraciones en la venta de productos alimenticios, así como por el artículo 1 del Decreto de 15 de abril de 1912, que dispone que está «prohibido poseer con fines de venta, comercializar o vender todas las mercancías y productos alimenticios destinados al consumo humano cuando se les han añadido productos químicos distintos de aquellos cuyo empleo haya sido declarado legal en virtud de órdenes ministeriales adoptadas mancomunadamente por el Ministre de l'Agriculture et du Développement rural, el Ministre de l'Économie et des Finances, el Ministre du Développement industriel et scientifique y el Ministre de la Santé publique, teniendo presente el dictamen del Conseil supérieur d'higiène pulique de France y de la Académie nationale de médecine».
      En la vista ante el Tribunal correctionnel, el procesado alegó que la citada Directiva 64/54 del Consejo autoriza el empleo del ácido sórbico y que la prohibición de importar en Francia una mercancía legalmente fabricada y comercializada en otro Estado miembro infringe el artículo 30 del Tratado CEE.
      3. Cuestión prejudicial
      Mediante resolución dictada el 20 de noviembre de 1987, el Tribunal de grande instance de Marsella sometió al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
      «¿Es conforme con el Derecho comunitario impedir la importación en Francia de un producto alimenticio legalmente fabricado y comercializado por un Estado miembro por contener ácido sórbico, conservante autorizado en virtud de la directiva 64/54/CEE, de 5 de noviembre de 1963, completada y modificada por la Directiva 67/427/CEE, de 27 de junio de 1967; por la Directiva 71/160/CEE, de 30 de marzo de 1971, y por la Directiva 74/62/CEE, de 17 de diciembre de 1973, sustancia cuya utilización la normativa francesa sólo permite para determinados productos enumerados taxativamente sin que exista una razón imperiosa?»
      4. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
      La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de febrero de 1990.
      Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia presentaron observaciones escritas:
      
               —
            
            
               el 7 de mayo de 1990, el procesado en el procedimiento principal, representado por Me M. Grisoli, Abogado de Marsella;
            
         
               —
            
            
               el 17 de mayo de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Blanca Rodríguez Galindo, miembro de su Servicio Jurídico, asistida por el Sr. Hervé Lehman, funcionario francés adscrito al Servicio Jurídico de la Comisión en calidad de agentes.
            
         Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba y acordó atribuir el asunto a la Sala Primera.
      II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
      5.
      El Sr. Jean-CUude Bellon, procesado en el procedimiento principal, una vez evocado el tenor de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE, lleva a cabo un análisis de la evolución jurisprudencial acerca de dichas disposiciones.
      Manifiesta que, en su sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. 1974, p. 837), al considerar medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación cualquier normativa comercial de los Estados miembros que directa o indirectamente, real o potencialmente, puede obstaculizar los intercamios intracomunitários, el Tribunal de Justicia interpretó en sentido amplio el concepto de medida de efecto equivalente.
      Según el Sr. Bellon, en su sentencia de 20 de febrero de 1979, «cassis de Dijon» (120/78, Rec. 1979, p. 649), el Tribunal de Justicia puntualizó la anterior definición en el sentido de que cada Estado miembro está oligado a admitir en su territorio una mercancía procedente de otro Estado miembro siempre que se haya producido y comercializado legalmente en este segundo Estado miembro.
      En opinión del Sr. Bellon, en su comunicación de 3 de octubre de 1980 (DO C 256, p. 2) referente a la citada sentencia, la Comisión confirmó dicha jurisprudencia al señalar que cualquier producto importado en un Estado miembro, en principio, debe admitirse en el territorio del Estado miembro importado si se ha fabricado legalmente, es decir, si se ajusta a la normativa y procedimientos de fabricación legales y tradicionales del país de exportación, y si se ha comercializado legalmente en el territorio de este último. Únicamente se toleran los obstáculos a la libre circulación necesarios para el respeto de las exigencias imperativas destinadas a alcanzar un fin de interés general del que constituyen la garantía esencial.
      Igualmente recuerda el Sr. Bellon que, en su sentencia de 19 de diciembre de 1968, Salgou (13/68, Rec. 1968, p. 661), el Tribunal de Justicia ya declaró que las excepciones previstas en el artículo 36 del Tratado CEE no pueden interpretarse en sentido amplio.
      Alega el Sr. Bellon que, si bien en su sentencia de 5 de febrero de 1981, Kugelmann (108/80, Rec. 1981, p. 433), al parecer, el Tribunal de Justicia flexibilizo su postura en relación con las facultades que ostenta cada Estado miembro para adoptar ciertas normas en la reglamentación de los productos, el alcance limitado de dicha sentencia se infiere no sólo de la jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia (sobre todo de su sentencia de 19 de febrero de 1981, Kelderman, 130/80, Rec. 1981, p. 527, en la que el Tribunal de Justicia declaró que las discrepancias entre las legislaciones nacionales relativas a la fabricación y comercialización de un producto tan sólo pueden aplicarse si se consideran necesarias para atenerse a las exigencias imperativas), sino también de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983 (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34). Ésta prevé un procedimiento de información en el ámbito de las normas y reglamentaciones técnicas reiterando que la prohibición de las restricciones cuantitativas, así como de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a los intercambios de mercancías, es un principio de las Comunidades y que sólo pueden admitirse los obstáculos comerciales que se derivan de las reglamentaciones técnicas relativas a los productos, si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas y persiguen un fin de interés general del cual constituyen la garantía esencial.
      En relación con el problema concreto de los conservantes, el Sr. Bellon considera que la segunda frase del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 64/54 del Consejo, antes citada, que permite que un Estado miembro excluya totalmente el empleo en los productos alimenticios de algunos de los conservantes que autoriza la Directiva en el caso de que no haya necesidad tecnológica de empleo, se refiere únicamente a los productos alimenticios producidos y consumidos en su propio territorio.
      De lo anterior el Sr. Bellon deduce que, en el caso de autos, la prohibición francesa del empleo de un conservante como el ácido sórbico no puede aplicarse a un producto legalmente fabricado y comercializado en Italia. En efecto, de acuerdo con un Decreto ministerial de 31 de marzo de 1965, en Italia se halla legalmente autorizada la utilización del ácido sórbico para la consevación de sustancias alimenticias y especialmente la repostería, en una proporción de 2.000 mg/kg. A este respecto, de los análisis efectuados con motivo de los controles se desprende que se respetó la proporción prevista.
      Según el Sr. Bellon, la actitud de la Administración francesa, que intenta oponerse a la comercialización de los productos de referencia acogiéndose a la aplicación del citado precepto de la Directiva 64/54, que le permite, a su juicio, prohibir la utilización del ácido sórbico, debe considerarse discriminatoria en la medida en que favorece una producción nacional típica en detrimento de los productos de otros Estados miembros.
      Por otra parte, el Sr. Bellon alega que la existencia de una directiva de armonización en el ámbito de que se trata, tal como la citada Directiva, priva de cualquier justificación a las medidas restrictivas adoptadas por la Administración francesa.
      A juicio del Sr. Bellon, también debe aplicarse el principio de la proporcionalidad según el cual las medidas que se apliquen deben ser apropiadas y obstaculizar lo menos posible los intercambios. Según la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 1986, Muller (304/84, Rec. 1986, p. 1511), en materia de salud pública, los Estados miembros deben demostrar la existencia de un riesgo grave a la luz de las costumbres alimentarias y de los resultados de la investigación científica internacional. Ahora bien, en el caso de autos, las autoridades francesas no han probado que la utilización de un consevante como el ácido sórbico constituya un riesgo para la salud de los consumidores.
      Además, el Sr. Bellon considera que dicho conservante se halla entre los aditivos que pueden emplearse en los productos alimenticios destinados al consumo humano conforme a la reciente Directiva 89/107 del Consejo. Señala que el legislador francés se remitió a dicha Directiva en un Decreto de 18 de septiembre de 1989 que establece nuevas normas en lo que atañe a los aditivos que pueden ser utilizados.
      Por todo cuanto antecede, el procesado en el procedimiento principal propone al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada de la siguiente forma:
      «Dada la evolución de las directivas del Consejo de las Comunidades Europeas, no es conforme con el Derecho comunitario la negativa de Francia a autorizar el empleo de un producto alimenticio legalmente producido y comercializado por un Estado miembro por contener ácido sórbico.»
      6.
      La Comisión recuerda, en primer lugar, que ya se ha acudido al Tribunal de Justicia en varias ocasiones para que interprete el texto de la Directiva 64/54/CEE (sentencias de 12 de junio de 1980, Grunert, 88/79, Rec. 1980, p. 1827, y de 5 de febrero de 1981, Kugelmann, antes citada). El Tribunal de Justicia puntualizó que la Directiva 64/54 «constituye tan sólo una primera fase en la aproximación de las legislaciones nacionales en el ámbito de los conservantes, cuya fase se caracteriza por el establecimiento de una lista única de conservantes cuyo empleo puede ser autorizado»(traducción provisional).
      
      Por lo que respecta a la Directiva 89/107 del Consejo, la Comisión considera que no puede tomarse en consideración un acto adoptado en 1988 para resolver el litigio sometido al órgano jurisdiccional nacional y cuyo origen se halla en unos hechos cometidos en 1982.
      La Comisión señala que en la fase de la aproximación de las legislaciones nacionales en que se encontraba en 1982 la normativa sobre los aditivos, como puntualizó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 5 de febrero de 1981, Kugelmann (antes citada), los Estados miembros no estaban obligados a autorizar el empleo de todos los conservantes a que hace referencia la lista contenida en el anexo de la Directiva 64/54 del Consejo en cada producto alimenticio. En opinión de la Comisión, ésta sería igualmente la respuesta a la cuestión planteada si la mercancía cuya comercialización se imputa al procesado se hubiera producido en Francia.
      Sin embargo, por tratarse de una mercancía importada de Italia, a falta de una completa armonización de ámbito comunitario, las facultades de los Estados miembros para regular los aditivos para los productos alimenticios deben naturalmente ejercerse dentro del respeto a lo dispuesto en el artículo 30 del Tratado.
      Según la Comisión, es patente que el hecho de prohibir la comercialización de un producto alimenticio obstaculiza y, en realidad, impide la importación de dicha mercancía. Con arreglo al artículo 36 del Tratado, tal prohibición sólo puede justificarse por algún motivo relativo a la protección de la salud de las personas. A este, respecto, la Comisión alega que en múltiples ocasiones (véanse las sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz, 174/82, Rec. 1983, p. 2445; de 10 de diciembre de 1985, Motte, 247/84, Rec. 1985, p. 3887; de 6 de mayo de 1986, Muller, antes citada, y, especialmente, de 12 de marzo de 1987, Comisión contra Alemania, 178/84, Rec. 1987, p. 1227) el Tribunal de Justicia ha reiterado que del principio de proporcionalidad en que se basa la última frase del artículo 36 del Tratado se desprende que las prohibiciones de comercialización de productos que contienen aditivos autorizados en el Estado productor, pero que están prohibidos en el Estado importador, deben limitarse a lo realmente necesario para garantizar la protección de la salud pública. De lo anterior el Tribunal de Justicia infirió que el empleo de un determinado aditivo, aceptado en otro Estado miembro, debe estar autorizado cuando se trate de un producto importado de este Estado miembro, siempre que, teniendo en cuenta, por una parte, los resultados de la investigación científica internacional, y especialmente de los trabajos del Comité Científico Comunitario para la Alimentación Humana y de la Comisión del Codex alimentarius de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud y, por otra parte, las costumbres alimentarias en el Estado miembro de importación, dicho aditivo no represente un peligro para la salud pública y responda a una necesidad real, particularmente de orden tecnológico.
      La Comisión añade que, del mismo modo, el Tribunal de Justicia declara en dichas sentencias que, para apreciar si los productos importados satisfacen realmente dichos criterios, un Estado miembro puede establecer un procedimiento de autorización. Dicho procedimiento debe ser fácilmente accesible a los operadores económicos, debe poder concluirse en un plazo razonable y ser objeto de un acto de alcance general; la denegación de la autorización debe poder ser objeto de un recurso de carácter judicial.
      La Comisión señala que, por último, el Tribunal de Justicia reiteró que, por tratarse de una excepción al principio de la libre circulación de mercancías, corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar en cada caso que es necesario añadir un aditivo para la efectiva protección de la salud de las personas.
      Como declaró en su comunicación de 24 de octubre de 1989 relativa a la libre circulación de los productos alimenticios dentro de la Comunidad (DO C 271, p. 3), la Comisión considera que, en el caso de un producto alimenticio que contenga un aditivo no autorizado en dicho producto, pero relacionado en una lista positiva comunitaria y cuya necesidad tecnològica está demostrada, únicamente puede justificar una prohibición del producto de que se trate, la posibilidad de excederse de la dosis diaria aceptable, una vez valorada la inocuidad general del aditivo.
      A juicio de la Comisión, en el caso de autos, el empleo del ácido sórbico en el «Panettone» responde a una necesidad real de orden tecnológico. En efecto, el «Panettone» es un producto de repostería no destinado al consumo inmediato. El vendedor y después el consumidor pueden almacenar este producto durante algún tiempo. El empleo del ácido sórbico es necesario para evitar la proliferación de bacterias durante dicho almacenamiento, antes de abrir el envoltorio del producto, y en mayor medida posteriormente, una vez abierto, en el caso de que el comprador no consuma íntegramente el pastel el mismo día de la apertura.
      En lo tocante a los riesgos relativos a la salud pública, la Comisión recuerda que el ácido sórbico aparece en la lista de los conservantes aprobados por la citada Directiva 64/54 del Consejo, sin requisitos especiales de utilización. Ello obedece a que dicha sustancia no ofrece un riesgo grave para la salud de las personas. De este modo, el Comité de Expertos de Aditivos Alimentarios de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud evaluaron en 25 mg/kg de peso humano la dosis diaria admisible de ácido sórbico (véase Food additives series 5 de 1974).
      Según la Comisión ello supone que un consumidor medio, de 60 kg de peso, podría ingerir diariamente 1.500 mg de ácido sórbico sin ningún riesgo para su salud. De ello se desprende que, en el supuesto de que el «Panettone» comercializado en Francia contuviera la dosis máxima de ácido sórbico autorizado en Italia para la repostería, es decir, 2.000 mg/kg, el consumidor medio podría ingerir 750 g de «Panettone» cada día sin riesgo alguno para su salud.
      La Comisión alega que no está informada sobre la cantidad de ácido sórbico realmente contenida en el «Panettone» comercializado en Francia por el procesado en el procedimiento principal, ni de nada que le haga pensar que el consumo de productos de repostería en Francia sea de tal magnitud que la autorización de añadir ácido sórbico a dichos productos pueda entrañar para los consumidores un exceso de la dosis diaria admisible. Dado que se trata de un procedimiento prejudicial, considera que corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar los elementos de hecho o apreciarlos con arreglo a los artículos 30 y 36 del Tratado tal como los ha interpretado el Tribunal de Justicia.
      Por todo cuanto antecede, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que conteste la cuestión prejudicial de la siguiente forma:
      «Los artículos 30 y 36 del Tratado CEE deben interpretarse en el sentido de que un Estado miembro debe, tras un procedimiento fácilmente accesible si lo considera necesario, autorizar la venta de un producto alimenticio legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro, que contenga un aditivo relacionado en una lista positiva comunitaria y que responda a una necesidad tecnológica real, salvo en el supuesto de que las autoridades nacionales competentes demuestren que la cantidad de aditivo contenida en dicho producto es tal que, habida cuenta de las costumbres alimentarias de los consumidores de dicho Estado pueda superarse la dosis diaria admisible.»
      III. Fase oral
      7.
      El Gobierno francés, que no había presentado observaciones escritas, señaló en la vista que las autoridades francesas nunca habían prohibido al Sr. Bellon la comercialización del controvertido «Panettone», puesto que el Sr. Bellon en ningún momento solicitó la autorización a dichas autoridades. Sin embargo, un Decreto de 15 de abril de 1912, modificado en 1973, estableció el principio de una autorización de empleo, que debía concederse por orden ministerial, previa consulta con dos organismos científicos, como son la Académie nationale de médecine y el Conseil supérieur d'hygiène publique de France. Dichas órdenes ministeriales establecen las condiciones y las dosis de empleo de los aditivos, así como las normas sobre su etiquetado, además de sus características y criterios de pureza.
      El Gobierno francés expuso que sólo se concede autorización para añadir un aditivo a los alimentos si se presenta una memoria toxicologica destinada a demostrar la inocuidad de la sustancia según las dosis de empleo prescritas en favor del aditivo de que se trate.
      La preparación de esta memoria se halla regulada por circular de 8 de agosto de 1980, publicada en el Journal officiel de la République française de 25.9.1980. El procedimiento de autorización se modificó por un nuevo Decreto de fecha 18 de septiembre de 1989, cuya modificación fue posterior a los hechos que aquí se examinan.
      El Agente del Gobierno francés expuso en la vista que, en Francia, dicho procedimiento consiste en la obligación del importador o fabricante que desee comercializar un producto alimenticio que contenga un aditivo no autorizado para tal producto, de presentar una memoria a la Direction genérale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes del Ministère de l'Économie et des Finances, que debe remitirla a los organismos científicos habilitados, anteriormente mencionados. En el marco de este procedimiento, y en un plazo razonable, las autoridades nacionales deberán autorizar el empleo del aditivo o, en su caso, denegarlo. Dicha denegación debe estar justificada por motivos de sanidad pública y, en su caso, por utilizar los mismos términos que la jurisprudencia del Tribunal de Justician por motivos que respondan a una necesidad tecnológica real.
      Por lo que respecta a las características de dicho procedimiento, debe ser fácilmente accesible a los operadores económicos, debiendo existir la posibilidad de interponer a su término un recurso judicial.
      El Gobierno francés considera que el Tribunal de Justicia ha declarado claramente la compatibilidad de los procedimientos de este tipo con el Derecho comunitario en el estado actual de su desarrollo (véase especialmente la sentencia de 6 de mayo de 1986, Muller, antes citada).
      En relación con el ácido sórbico, el Gobierno francés añade que dicho aditivo se halla autorizado en Francia en algunos productos alimenticios. Periódicamente los organismos científicos competentes examinan nuevas solicitudes de autorización. Los expertos científicos encargados de examinar dichas solicitudes toman en consideración no sólo el riesgo de exceso de la dosis diaria admisible, sino también, cuando se trata del empleo de un conservante, su influencia sobre la calidad microbiológica del producto al que se incorpora.
      Según el Gobierno francés, los productos alimenticios que contienen ácido sórbico y que se comercializan en los distintos Estados miembros no son siempre los mismos. Por otra parte, las dosis permitidas pueden variar. Por lo tanto, si actualmente la totalidad de dichos productos circulara de forma incontrolada dentro de la Comunidad, sin duda aumentaría consideralemente el nivel de ingestión del aditivo por parte de la población, y existiría el riesgo de que se excedieran peligrosamente las distintas dosis diarias admisibles a escala nacional.
      En opinión del Gobierno francés, no es determinante la cifra apuntada por la Comisión, según la cual el consumidor medio podría ingerir 750 gramos de «Panettone» cada día sin riesgo alguno para la salud dado que los consumidores franceses consumen también otros alimentos que contienen ácido sórbico.
      Por todo cuanto antecede, el Gobierno francés propone que se conteste a la cuestión del Tribunal de grande instance de Marsella que los artículos 30 y 36 deben interpretarse en el sentido de que, al término de un procedimiento fácilmente accesible, si lo considera necesario, un Estado miembro debe autorizar la venta de un producto alimenticio legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro que contenga un aditivo que figure en una lista comunitaria y que responda a una necesidad tecnológica real, a menos que las autoridades nacionales competentes demuestren que la cantidad de aditivos contenidos en dichos productos es tal que, habida cuenta de las costumbres alimentarias de los consumidores en dicho Estado miembro, puede superarse la dosis diaria admisible. Por último, el Gobierno francés añade que, habida cuenta de los hechos del litigio que motivaron la cuestión prejudicial, es conveniente puntualizar que no puede ampararse en los artículos 30 y 36 del Tratado un justiciable que no haya observado el procedimiento de concesión de autorización establecido por un Estado miembro y que, por lo demás, sea conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
      G. C. Rodríguez Iglesias
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.
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         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
      13 de diciembre de 1990 (
            *1
         )
      En el asunto C-42/90,
      que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Tribunal de grande instance de Marsella, destinada a obtener, en el proceso penal que se sigue ante dicho órgano jurisdiccional contra
      Jean-Claude Bellon,
      una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes conservadores que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO 1964, 12, p. 161; EE 13/01, p. 13), completada y modificada por las Directivas 67/427/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967 (DO 148, p. 1; EE 13/01, p. 39); 71/160/CEE del Consejo, de 30 de marzo de 1971 (DO L 87, p. 12; EE 13/02, p. 4), y 74/62/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1973 (DO 1974, L 38, p. 29; EE 13/03, p. 169), así como de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
      integrado por los Sres. G. C. Rodríguez Iglesias, Presidente de Sala; Sir Gordon Slynn y R. Joliét, Jueces,
      Abogado General: Sr. J. Mischo
      Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal
      consideradas las observaciones presentadas:
      
               —
            
            
               en nombre del Sr. Bellon, por Me M. Grisoli, Abogado de Marsella;
            
         
               —
            
            
               en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. Blanca Rodríguez Galindo, miembro de su Servicio Jurídico, asistida por el Sr. Hervé Lehman, funcionario francés adscrito al Servicio Jurídico de la Comisión, en calidad de Agentes;
            
         habiendo considerado el informe para la vista,
      oídas las alegaciones del Sr. Bellon; del Gobierno francés, representado por el Sr. G. de Bergues, Secretario adjunto principal del Ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agente, y de la Comisión, en la vista celebrada el 23 de octubre de 1990,
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de noviembre de 1990,
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante resolución de 20 de noviembre de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de febrero de 1990, el Tribunal de grande instance de Marsella planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes conservadores que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO 1964, 12, p. 161; EE 13/01, p. 13), así como de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE.
            
         
               2
            
            
               Dicha cuestión se suscitó en el marco de un proceso penal entablado contra SARL Bellon Import, en la persona de su gerente, el Sr. Jean-Claude Bellon. Este había importado y comercializado en Francia, procedentes de Italia, productos de panadería vienesa fabricados en este último país con la denominación de «Panettone» que contenían ácido sèrbico, conservante autorizado por la legislación italiana.
            
         
               3
            
            
               De las actuaciones se desprende que la normativa francesa aplicable (Decreto de 15 de abril de 1912, JORF de 29.6.1912) prohibe añadir a los productos alimenticios cualesquiera sustancias que no hayan sido objeto de autorización previa y expresa, otorgada en virtud de orden interministerial. La circular de 8 de agosto de 1980 (JORF de 25.9.1980) regula el contenido de las solicitudes de autorización que, concretamente, deben acreditar, por una parte, el interés que presenta la sustancia de que se trate para los usuarios y consumidores y, por otra, la inocuidad de dicha sustancia en condiciones normales de empleo.
            
         
               4
            
            
               El Tribunal de grande instance de Marsella, al que se sometió el litigio, acordó suspender el procedimiento hasta tanto el Tribunal de Justicia se pronunciara con carácter prejudicial sobre la cuestión siguiente :
               «¿Es conforme con el Derecho comunitario impedir la importación en Francia de un producto alimenticio legalmente fabricado y comercializado por un Estado miembro por contener ácido sórbico, conservante autorizado en virtud de la Directiva 64/54/CEE, de 5 de noviembre de 1963, completada.y modificada por la Directiva 67/427/CEE, de 27 de junio de 1967; por la Directiva 71/160/CEE, de 30 de marzo de 1971, y por la Directiva 74/62/CEE, de 17 de diciembre de 1973, sustancia cuya utilización la normativa francesa sólo permite para determinados productos enumerados taxativamente sin que exista una razón imperiosa?»
            
         
               5
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         
               6
            
            
               Con carácter liminar, procede señalar que, si bien no corresponde a este Tribunal de Justicia pronunciarse en el marco del artículo 177 del Tratado sobre la compatibilidad de una norma nacional con el Tratado, por el contrario, este Tribunal es competente para facilitar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos pertinentes de interpretación del Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar esta compatibilidad para la resolución del asunto que se somete a su decisión.
            
         
               7
            
            
               Por consiguiente debe considerarse que mediante la cuestión prejudicial se pretende dilucidar si deben interpretarse los artículos 30 y 36 del Tratado CEE en el sentido de que se oponen a que, con arreglo a una norma nacional sobre la represión de fraudes y adulteraciones en la venta de productos alimenticios, un Estado miembro prohiba la comercialización en su territorio de un producto legalmente fabricado en otro Estado miembro y que contiene ácido sórbico, conservante cuyo empleo está autorizado en virtud de la Directiva 64/54, antes citada.
            
         
               8
            
            
               Ante todo procede señalar que en virtud del artículo 1 de la Directiva 64/54, modificada en diversas ocasiones, los Estados miembros no pueden autorizar, para la protección de los productos alimenticios contra las alteraciones provocadas por microorganismos, el empleo de conservantes distintos de los enumerados en su anexo, entre los que figura el ácido sórbico.
            
         
               9
            
            
               De acuerdo con su exposición de motivos, la Directiva sólo constituye una primera fase de la aproximación de las legislaciones nacionales en dicho ámbito. Por lo tanto, en dicha fase los Estados miembros no están oligados a autorizar el empleo de todas las sustancias que se mencionan en el anexo de la Directiva. No obstante, su libertad para establecer normas, por lo que a la incorporación de conservantes a los productos alimenticios se refiere, sólo puede ejercerse con el doble requisito de que no se autorice el empleo de ningún conservante que no aparezca en el anexo de la Directiva y de que no se disponga una prohibición total de un conservante que figure en la misma, a menos que se trate de productos alimenticios producidos y consumidos en sus propios territorios en los casos particulares en que el empleo de tal conservante no responda a ninguna necesidad tecnológica (véanse las sentencias de 12 de junio de 1980, Grunert, 88/79, Rec. 1980, p. 1827, y de 5 de febrero de 1981, Kugelmann, 108/80, Rec. 1981, p. 433).
            
         
               10
            
            
               Dado que en el procedimiento principal se trata de productos importados de otro Esudo miembro, en el que se fabrican y comercializan legalmente, debe reconocerse que la aplicación de una norma nacional como la que constituye el objeto del procedimiento principal obstaculiza los intercambios intracomunitários y constituye, por tanto, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, con arreglo al artículo 30 del Tratado. Sin embargo, ante una armonización comunitaria parcial en el ámbito considerado, procede examinar si una medida de tal naturaleza puede estar justificada por motivos de protección de la salud de las personas, con arreglo al artículo 36 del Tratado.
            
         
               11
            
            
               Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase especialmente la sentencia de 14 de julio de 1983, Sandoz, 174/82, Rec. 1983, p. 2445), en la medida en que subsisten incertidumbres en el estado actual de la investigación científica, a falta de una completa armonización, corresponde a los Estados miembros decidir el grado en que pretenden garantizar la protección de la salud y vida de las personas, teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad.
            
         
               12
            
            
               Igualmente, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (y concretamente de las sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz, antes citada; de 10 de diciembre de 1985, Motte, 247/84, Rec. 1985, p. 3887; de 6 de mayo de 1986, Muller, 304/84, Rec. 1986, p. 1511, y de 12 de marzo de 1987, Comisión contra República Federal de Alemania, 178/84, Rec. 1987, p. 1227), en tales circunstancias, el Derecho comunitario no impide que los Estados miembros establezcan normas que supediten la utilización de aditivos a una autorización previa otorgada mediante un acto de alcance general para determinados aditivos, para todos los productos, o bien, sólo para algunos de ellos, o en consideración a usos determinados. Una normativa de este tipo responde a un objetivo legítimo de política sanitaria consistente en limitar el consumo incontrolado de aditivos alimentarios.
            
         
               13
            
            
               Sólo podría admitirse la aplicación a los productos importados de prohibiciones de comercializar productos que contengan aditivos autorizados en el Estado miembro de producción, pero prohibidos en el Estado miembro de importación en la medida en que sea conforme con las exigencias del artículo 36 del Tratado según la interpretación dada por este Tribunal de Justicia.
            
         
               14
            
            
               Sobre el particular, debe recordarse en primer lugar que, en las sentencias 174/82, Sandoz; 247/84, Motte; 304/84, Muller, y 178/84, Comisión contra República Federal de Alemania, antes citadas, del principio de proporcionalidad, en el que se basa la última frase del artículo 36 del Tratado, este Tribunal de Justicia dedujo que las prohibiciones de comercializar productos que contienen aditivos autorizados en el Estado miembro productor, pero que están prohibidos en el Estado miembro importador deben limitarse a lo realmente necesario para garantizar la protección de la salud pública. Este Tribunal de Justicia declaró asimismo que el empleo de un determinado aditivo, aceptado en otro Estado miembro, debe estar autorizado cuando se trate de un producto importado de este Estado miembro, siempre que teniendo en cuenta, por una parte, los resultados de la investigación científica internacional y especialmente de los trabajos del Comité Científico Comunitario para la Alimentación Humana y de la Comisión del Codex alimentarius de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud y, por otra parte, los hábitos alimentarios en el Estado miembro importador, este aditivo no presente un peligro para la salud pública y responda a una necesidad real, especialmente de orden tecnológico.
            
         
               15
            
            
               En segundo lugar debe recordarse que, como declaró este Tribunal de Justicia en las sentencias 304/84, Muller, y 178/84, Comisión contra República Federal de Alemania, antes citadas, el principio de proporcionalidad exige igualmente que los operadores económicos estén en condiciones de solicitar, a través de un procedimiento al que tengan fácil acceso y que pueda concluirse en un plazo razonable, que se autorice mediante un acto de carácter general el empleo de determinados aditivos.
            
         
               16
            
            
               Procede precisar que los operadores económicos deben poder recurrir en vía jurisdiccional contra la falta injustificada de autorización. Sin perjuicio de la facultad que tienen las autoridades nacionales competentes del Estado miembro de importación de solicitar a los operadores económicos la información de que éstos disponen y que puede ser de utilidad para la apreciación de los hechos, como ya se declaró en las sentencias Muller y Comisión contra República Federal de Alemania (antes citadas), corresponde a dichas autoridades nacionales demostrar que la prohibición está justificada por razones de protección de la salud de su población.
            
         
               17
            
            
               Por consiguiente, procede responder a la cuestión prejudicial que los artículos 30 y 36 del Tratado CEE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro prohiba la comercialización de un producto alimenticio, importado de otro Estado miembro en el que se produce y comercializa legalmente, y al que se ha añadido una de las sustancias enumeradas en el anexo I de la Directiva 64/54 del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, siempre que en el Estado miembro de importación se autorice la comercialización de dicho producto, conforme a un procedimiento fácilmente accesible a los operadores económicos y que pueda concluirse dentro de un plazo razonable, cuando la adición de la sustancia en cuestión responde a una necesidad real, especialmente de orden tecnológico, y no representa un riesgo para la salud pública. Corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar en cada caso, a la luz de los hábitos alimentarios nacionales y teniendo en cuenta los resultados de la investigación científica internacional, que su normativa es necesaria para proteger efectivamente los intereses a que se refiere el artículo 36 del Tratado.
            
         Costas
      
               18
            
            
               Los gastos efectuados por el Gobierno de la República Francesa y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del procedimiento principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
               pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Tribunal de grande instance de Marsella mediante resolución de 20 de noviembre de 1987, declara:
            
          
               
                  Los artículos 30 y 36 del Tratado CEE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro prohiba la comercialización de un producto alimenticio, importado de otro Estado miembro en el que se produce y comercializa legalmente, y al que se ha añadido una de las sustancias enumeradas en el anexo I de la Directiva 64/54 del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes conservadores que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana, siempre que en el Estado miembro de importación se autorice la comercialización de dicho producto, conforme a un procedimiento fácilmente accesible a los operadores económicos y que pueda concluirse dentro de un plazo razonable, cuando la adición de la sustancia en cuestión responde a una necesidad real, especialmente de orden tecnológico, y que no representa un riesgo para la salud pública. Corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar en cada caso, a la luz de los hábitos alimentarios nacionales y teniendo en cuenta los resultados de la investigación científica internacional, que su normativa es necesaria para proteger efectivamente los intereses a que se refiere el artículo 36 del Tratado.
               
             
               
                  
                     Rodríguez Iglesias
                     Slynn
                     Joliét
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de diciembre de 1990.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente de la Sala Primera
                           G.C. Rodríguez Iglesias
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.