CELEX: 61995CC0320
Language: nl
Date: 1998-06-11
Title: Conclusie van advocaat-generaal Alber van 11 juni 1998. # José Ferreiro Alvite tegen Instituto Nacional de Empleo (Inem) en Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Juzgado de lo Social de Santiago de Compostela - Spanje. # Artikel 51 EG-Verdrag - Artikel 67 van verordening (EEG) nr. 1408/71 - Bijstand bij werkloosheid voor personen ouder dan 52 jaar. # Zaak C-320/95.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      S. ALBER
      van 11 juni 1998 (
            *1
         )
      A — Inleiding
      
               1.
            
            
               Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is vergelijkbaar met dat van de gevoegde zaken Martínez Losada e. a., C-88/95, C-102/95 en C-1 03/95, waarin het Hof op 20 februari 1997 arrest heeft gewezen. (
                     1
                  ) De behandeling van de onderhavige zaak is geschorst tot het Hof in voornoemde zaak arrest wees. Nadat de verwijzende rechter onmiddellijk van het arrest in kennis was gesteld, besloot hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing te handhaven, zij het met herformulering van zijn vragen in het licht van de conclusie van de advocaat-generaal en het arrest.
            
         
               2.
            
            
               De feitelijke omstandigheden van het hoofdgeding in deze zaak zijn vergelijkbaar met die van genoemde gevoegde zaken, zodat ik dienaangaande kan verwijzen naar de conclusie van mijn voorganger, advocaat-generaal Lenz (
                     2
                  ), en naar het arrest.
            
         
               3.
            
            
               Verzoeker in het hoofdgeding, geboren in 1936, betaalde als werknemer gedurende 1303 weken bijdragen aan het socialezekerheidsstelsel van het Verenigd Koninkrijk, voordat hij naar Spanje terugkeerde. Daar genoot hij een tijdelijke werkloosheidsuitkering voor teruggekeerde migrerende werknemers. In zijn geval gaat het, zoals in de gevoegde zaken Martínez Losada e. a., om het ontvangen van een vervolguitkering, meer bepaald om bijstand bij werkloosheid voor werknemers ouder dan 52 jaar. Om deze uitkering te kunnen genieten, moet de aanvrager uit hoofde van het socialezekerheidsstelsel recht hebben op een ouderdomspensioen, hetgeen op zijn beurt het vervullen van een minimumtijdvak van bijdragebetaling vereist, Verzoeker vervulde geen tijdvakken van bijdragebetaling onder het Spaanse pensioenstelsel.
            
         
               4.
            
            
               Het gaat er nu om, de toepassingsvoorwaarden en de draagwijdte van artikel 67 van verordening (EEG) nr. 1408/71 (
                     3
                  ) te bepalen, rekening houdend met de voorwaarden voor toekenning van die werkloosheidsbijstand naar Spaans recht in de vorm van een vervolguitkering. De vragen die in het licht van het reeds gewezen arrest moeten worden beantwoord, luiden als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        Moet artikel 67, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 (in de thans geldende versie), gelet op de daarin geregelde feitelijke situatie, aldus worden uitgelegd, dat voor het verkrijgen van bijstand bij werkloosheid voor personen ouder dan 52 jaar, als geregeld in artikel 215, lid 3, van Real Decreto Legislativo 1/94 van 20 juni 1994 tot goedkeuring van de geconsolideerde versie van de Ley General de la Seguridad Social, rekening moet worden gehouden met krachtens de wettelijke regeling van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid, voor zover met de desbetreffende bijdragen wordt voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van de voorwaarde inzake leeftijd, voor het recht op pensioen in een andere lidstaat dan die van het bevoegde orgaan?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Indien artikel 67 van verordening (EEG) nr. 1408/71 niet van toepassing is omdat aan een noodzakelijke voorwaarde voor het ontstaan van het ouderdomspensioen moet zijn voldaan, dient artikel 51 EG-Verdrag dan rechtstreeks te worden toegepast en is het bevoegde orgaan dan verplicht, rekening houdend met in een andere lidstaat verworven aanspraken op een ouderdomspensioen, aan te nemen dat aan alle voorwaarden, met uitzondering van de voorwaarde inzake leeftijd, voor het recht op een ouderdomspensioen als vereist in artikel 215 van de geconsolideerde versie van de Ley General de la Seguridad Social is voldaan?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Ongeacht of artikel 67 van verordening (EEG) nr. 1408/71 dan wel artikel 51 EG-Verdrag wordt toegepast: indien het bevoegde orgaan verplicht is, rekening te houden met in een andere lidstaat verworven aanspraken op een ouderdomspensioen, voor zover de werknemer hetzij enkel krachtens de nationale regeling hetzij krachtens de communautaire regeling recht op prestaties van het socialezekerheidsstelsel zou hebben gehad, is het dan voor het verkrijgen van bijstand bij werkloosheid voor personen ouder dan 52 jaar voldoende, dat de werknemer enkel met de in een andere lidstaat voldane bijdragen of door samentelling van de in Spanje en in die lidsta(a)t(en) voldane bijdragen voldoet aan de door die of een andere lidstaat vereiste minimumperiode, of moet hij daarentegen voldoen aan de door artikel 161, lid 1, sub b, van de geconsolideerde versie van de Ley General de la Seguridad Social vereiste minimumperioden ? ”
                     
                  
         
               5.
            
            
               De Spaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting zijn bovendien de vertegenwoordiger van verzoeker in het hoofdgeding en een vertegenwoordigster van de regering van het Verenigd Koninkrijk verschenen. In het kader van de beoordeling rechtens zal ik terugkomen op de uiteenzettingen van partijen.
            
         B — Stellingname
      I — De eerste vraag
      
               6.
            
            
               De eerste vraag komt letterlijk overeen met de tweede vraag in de gevoegde zaken Martínez Losada e. a., waarop het Hof in de punten 29 tot en met 38 van zijn arrest reeds heeft geantwoord. Hoewel zij tot verschillende antwoorden kwamen, vatten zowel het Hof als de advocaat-generaal deze vraag op als een vraag betreffende de toepasbaarheid van artikel 67 van verordening nr. 1408/81, De advocaat-generaal was in wezen van mening, dat de voorgelegde problematiek niet de werkingssfeer van artikel 67 van verordening nr. 1408/71 betrof, aangezien dat artikel de toegang tot een werkloosheidsuitkering opent, terwijl het in het te beoordelen geval niet meer om de toegang tot de uitkering ging, die op grond van het nationale recht reeds door de werkloosheidsuitkeringen voor teruggekeerde migrerende werknemers was geopend. Het ging enkel nog om de voorwaarden voor aanspraak op een vervolguitkering. Het Hof van zijn kant, verbond de toepasbaarheid van artikel 67 aan een door de nationale rechter te beoordelen voorafgaande vraag.
            
         
               7.
            
            
               In het arrest luidt het: „De verwijzende rechter dient te beslissen, of de tijdvakken gedurende welke het bevoegde Spaanse orgaan namens verzoekers in de hoofdgedingen bijdragen aan de stelsels van ziekteverzekering en van gezinsbijslagen heeft betaald, tijdvakken van verzekering overeenkomstig de nationale wettelijke regeling vormen.” (
                     4
                  )
            
         
               8.
            
            
               Wordt verzoekers aanspraak opgevat als een verzoek om toegang tot een werkloosheidsuitkering, dan is het antwoord van het Hof consequent. Artikel 67, lid 3, van verordening nr. 1408/71 bepaalt immers, dat „toepassing van de leden 1 en 2 afhankelijk [wordt] gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene laatstelijk:
               
                        —
                     
                     
                        in het geval van lid 1, tijdvakken van verzekering,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        in het geval van lid 2, tijdvakken van arbeid,
                     
                  heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd”.
            
         
               9.
            
            
               Het begrip „tijdvakken van verzekering” wordt in artikel 1, sub r, van verordening nr. 1408/71 gedefinieerd als „de tijdvakken van premie- of bijdragebetaling, van arbeid of van anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden welke als zodanig worden omschreven of aangemerkt ingevolge de wetgeving waaronder zij zijn vervuld, of geacht worden te zijn vervuld, alsmede alle met deze tijdvakken gelijkgestelde tijdvakken, voor zover zij als zodanig door deze wetgeving zijn erkend”. (
                     5
                  )
            
         
               10.
            
            
               Doordat de verwijzende rechter de eerste vraag met de uitdrukkelijke vermelding van artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 handhaaft, stelt hij een vraag die verder gaat dan de vraag naar de toepasbaarheid van die bepaling. De vraag kan derhalve ook worden begrepen als volgt: gesteld dat artikel 67 van verordening nr. 1408/71 van toepassing is, moeten dan onder de pensioenverzekering van een andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid in aanmerking worden genomen?
            
         
               11.
            
            
               Het Hof heeft in zijn arrest Martínez Losada e. a. de voorwaarden voor toekenning van de in geding zijnde werkloosheidsuitkering aldus uitgelegd, dat de betrokkene geen recht moet hebben op een ouderdomspensioen als zodanig, doch dat hij een tijdvak van vijftien jaar van premie- of bijdragebetaling aan een pensioenstelsel moet hebben vervuld. (
                     6
                  )
            
         
               12.
            
            
               Voor zover de vervulling van tijdvakken van verzekering het recht op die uitkering opent, is artikel67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 ondubbelzinnig: „Het bevoegde orgaan (...) houdt (...) rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elke andere lidstaat als werknemer vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid alsof het tijdvakken van verzekering waren welke krachtens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld (...)”
            
         
               13.
            
            
               Het antwoord op de eerste vraag luidt derhalve als volgt: artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 moet aldus worden uitgelegd, dat voor het verkrijgen van bijstand bij werkloosheid voor personen ouder dan 52 jaar, als geregeld in artikel 215, lid 3, van Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994 tot goedkeuring van de geconsolideerde versie van de Ley General de la Seguridad Social, rekening moet worden gehouden met krachtens de wettelijke regeling van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid, voor zover met de desbetreffende bijdragen wordt voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van de voorwaarde inzake leeftijd, voor het recht op pensioen in een andere lidstaat dan die van het bevoegde orgaan.
            
         II — De tweede vraag
      
               14.
            
            
               De tweede vraag is kennelijk gebaseerd op de premisse, dat volgens artikel 215 van de Ley General de la Seguridad Social het „recht op een ouderdomspensioen” een van de voorwaarden is voor het recht op de in geding zijnde uitkering.
            
         
               15.
            
            
               Hoewel het Hof in het arrest Martínez Losada e. a., zoals ik reeds heb opgemerkt, van oordeel was dat de betrokkene geen recht moet hebben op een ouderdomspensioen als zodanig (
                     7
                  ), lijkt de verwijzende rechter de voorwaarden voor toekenning van de uitkering overeenkomstig het nationale recht anders uit te leggen.
            
         
               16.
            
            
               Het feit dat de in geding zijnde bijstand bij werkloosheid voor werknemers ouder dan 52 jaar een overgangsmaatregel is, wijst er mijns inziens op, dat het niet enkel gaat om het vervullen van een minimumtijdvak van bijdragebetaling, maar wel degelijk om een vooruitzicht op een ouderdomspensioen. Het gaat derhalve om een uitkering die bij het bereiken van de pensioenleeftijd door het recht op een pensioen vervangen wordt. Een dergelijke voorwaarde kan verzekeren, dat de betrokkene zich bij het bereiken van de pensioenleeftijd niet in een toestand van behoeftigheid bevindt.
            
         
               17.
            
            
               Deze benadering wordt bevestigd door de opmerkingen van de Spaanse regering. Zij stelt, dat de in geding zijnde uitkering de kenmerken van een vervroegd pensioen vertoont, dat tot gevolg heeft, dat een krachtens het Spaanse recht reeds verworven recht op een ouderdomspensioen behouden blijft. Volgens de Spaanse regering dient de betrokkene bijgevolg ook een toekomstig recht op een Spaans pensioen te hebben.
            
         
               18.
            
            
               Hoewel de Spaanse regering op de voorgrond stelt, dat de in geding zijnde bijstand bij werkloosheid wordt toegekend om toekomstige rechten op een ouderdomspensioen te handhaven, mag het steunkarakter van de werkloosheidsbijstand voor werknemers ouder dan 52 jaar niet uit het oog worden verloren. Vaststaat, dat die uitkering tot doel heeft een bepaalde categorie werknemers, die gedurende geruime tijd aan het stelsel van sociale zekerheid onderworpen werkzaamheden in loondienst hebben verricht, daardoor vooruitzicht op een pensioen hebben verworven, vervolgens werkloos zijn geworden en de gewone werkloosheidsuitkeringen hebben uitgeput, van een inkomen te verzekeren. Het feit dat gedurende de periode waarin de uitkering wordt toegekend, reeds verworven rechten op een later pensioen behouden blijven, is slechts een bijkomstig effect.
            
         
               19.
            
            
               Er kan derhalve geen twijfel over bestaan, dat de aangevraagde uitkering een dergelijke werkloosheidsbijstand is. In de eerste plaats is zij door de Spaanse regering krachtens artikel 5 juncto artikel 97 van verordening nr. 1408/71 aldus gekwalificeerd. In de tweede plaats moet de aanvrager als werkzoekende ter beschikking staan van het arbeidsbureau, hetgeen een typische voorwaarde voor toekenning van een werkloosheidsuitkering is, waardoor die uitkering principieel van een vervroegd pensioen verschilt. De kwalificatie van de uitkering als werkloosheidsuitkering impliceert bovendien, dat wanneer aan de toestand van werkloosheid een einde komt (bijvoorbeeld wanneer de werknemer via de arbeidsdienst een baan vindt), het recht op de bijstand bij werkloosheid vervalt.
            
         
               20.
            
            
               Of naar Spaans recht een toekomstig recht op een pensioen vereist is voor de aanspraak op de in geding zijnde werkloosheidsuitkering, is een voorafgaande vraag, die overeenkomstig het recht van de lidstaat moet worden beantwoord. Artikel 67 van verordening nr. 1408/71 is mijns inziens niet van toepassing in het kader van die vraag.
            
         
               21.
            
            
               Indien naar Spaans recht het vooruitzicht op een pensioen een voorwaarde is voor toekenning van de in geding zijnde werkloosheidsuitkering, moet ook een in een andere lidstaat verworven vooruitzicht op een pensioen volstaan. Daarmee dient dan rekening te worden gehouden als een omstandigheid rechtens of feitelijk die in een andere lidstaat is ingetreden. Er bestaat een omvangrijke rechtspraak over de op artikel 51 van het Verdrag gebaseerde gemeenschapsrechtelijke plicht dergelijke omstandigheden in aanmerking te nemen. Dienaangaande verwijs ik naar de uiteenzettingen in de conclusie in de zaak Martínez Losada e. a., punten 48 tot en met 58. Er moet derhalve van worden uitgegaan, dat een in een lidstaat verworven vooruitzicht op een pensioen op grond van artikel 51 van het Verdrag in aanmerking moet worden genomen.
            
         
               22.
            
            
               Ik geef het Hof derhalve in overweging, de tweede vraag te beantwoorden als volgt: voor zover de betrokkene krachtens artikel 215 van de Ley General de la Seguridad Social recht op ouderdomspensioen dient te hebben, is het bevoegde orgaan op grond van artikel 51 van het Verdrag verplicht een in een andere lidstaat verworven vooruitzicht op ouderdomspensioen in aanmerking te nemen.
            
         III — De derde vraag
      
               23.
            
            
               De situatie is wezenlijk anders, wanneer het Spaanse recht om redenen van materiële billijkheid een minimumtijdvak van bijdragebetaling verlang (
                     8
                  ) , dat een voorwaarde voor de toekenning van een werkloosheidsuitkering vormt. In dat geval moet ingevolge artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 rekening worden gehouden met de in een andere lidstaat vervulde tijdvakken. (
                     9
                  )
            
         
               24.
            
            
               Duidelijkheidshalvc zij beklemtoond, dat het hier verdedigde standpunt geen antwoord op de vraag inzake de toegang tot de uitkering biedt. Artikel 67, lid 3, van verordening nr. 1408/71 vereist daarvoor een onontbeerlijke aanknoping met de wettelijke regeling uit hoofde waarvan de uitkeringen worden aangevraagd. In casu mag evenwel niet uit het oog worden verloren, dan de eerste toegang tot een tijdelijke werkloosheidsuitkering enkel krachtens het nationale recht werd verleend. Is die aanknoping niet voldoende, dan moet vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt worden gesteld, zoals in 's Hofs arrest Martínez Losada e. a., dat het aan de verwijzende rechter staat te bepalen, of de tijdvakken gedurende welke het bevoegde Spaanse orgaan namens verzoeker bijdragen aan de stelsels van ziekteverzekering en van gezinsbijslagen heeft betaald, tijdvakken van verzekering overeenkomstig de nationale wettelijke regeling vormen. (
                     10
                  ) Voor zover dat van hieruit beoordeeld kan worden, is dat het geval, aangezien in de eerste plaats de tijdvakken van verzekering op zich belangrijk zijn, terwijl het minder belangrijk is wie de bijdragen heeft betaald.
            
         
               25.
            
            
               Deze benadering komt ook tegemoet aan de tijdens de procedure geformuleerde bedenkingen, dat een te vlotte erkenning van in andere lidstaten vervulde tijdvakken zou kunnen leiden tot een vorm van sociaal toerisme, waarbij werknemers ouder dan 52 jaar hun verblijfplaats naar Spanje overbrengen om hun jaren van vervroegd pensioen aldaar op kosten van de Spaanse werkloosheidsverzekering door te brengen. Volgens het hier verdedigde standpunt kan de uitkering enkel worden toegekend aan migrerende werknemers die reeds werkloosheidsuitkeringen hebben genoten uit hoofde van de Spaanse wettelijke regeling.
            
         
               26.
            
            
               Ik stel derhalve voor, de derde vraag te beantwoorden als volgt: wordt daarentegen uit hoofde van artikel 161, lid 1, sub b, van de Ley General de la Seguridad Social de vervulling van minimumtijdvakken van bijdragebetaling verlangd, hetgeen een voorwaarde voor het recht op werkloosheidsuitkering krachtens artikel 215 van de wet vormt, moeten op grond van artikel 67, lidi, van verordening nr. 1408/71 ook de in andere lidstaten vervulde tijdvakken in aanmerking worden genomen.
            
         C — Conclusie
      
               27.
            
            
               Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        Artikel 67, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 moet aldus worden uitgelegd, dat voor het verkrijgen van bijstand bij werkloosheid voor personen ouder dan 52 jaar, als geregeld in artikel 215, lid 3, van Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994 tot goedkeuring van de geconsolideerde versie van de Ley General de la Seguridad Social, rekening moet worden gehouden met krachtens de wettelijke regeling van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid, voor zover met de desbetreffende bijdragen wordt voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van de voorwaarde inzake leeftijd, voor het recht op pensioen in een andere lidstaat dan die van het bevoegde orgaan.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Voor zover de betrokkene krachtens artikel 215 van de Ley General de la Seguridad Social recht op een ouderdomspensioen dient te hebben, is het bevoegde orgaan op grond van artikel 51 EG-Verdrag verplicht een in een andere lidstaat verworven vooruitzicht op ouderdomspensioen in aanmerking te nemen.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Wordt daarentegen uit hoofde van artikel 161, lid 1, sub b, van de Ley General de la Seguridad Social de vervulling van minimumtijdvakken van bijdragebetaling verlangd, hetgeen een voorwaarde voor het recht op werkloosheidsuitkering krachtens artikel 215 van de wet vormt, moeten op grond van artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 ook de in andere lidstaten vervulde tijdvakken in aanmerking worden genomen.”
                     
                  
         (
            *1
         )	Oorspronkelijke taal: Duits.
      (
            1
         )	Jurispr. blz. I-869.
      (
            2
         )	Conclusie van 12 september 1996 in de gevoegde zaken C-88/95, C-102/95 en C-103/95 (Jurispr. 1997, blz. I-869, I-872).
      (
            3
         )	Verordening van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 118/97 (PB L 28, blz. 1).
      (
            4
         )	Arrest Martínez Losada e. a., reeds aangehaald, punt 37.
      (
            5
         )	Cursivering van mij.
      (
            6
         )	Arrest Martínez Losada e, a., reeds aangehaald, punt 40.
      (
            7
         )	Arrest Martínez Losada c. a., reeds aangehaald, punt 40.
      (
            8
         )	Zie artikel 161, lid 1, sub b, van de Ley General de la Seguridad Social.
      (
            9
         )	Arrest Martínez Losada e. a., reeds aangehaald, punt 27.
      (
            10
         )	Arrest Martínez Losada, reeds aangehaald, punt 37.