CELEX: 62001CC0091
Language: nl
Date: 2003-09-18
Title: Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 18 september 2003. # Italiaanse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. # Staatssteun - Aanbeveling inzake definitie van kleine en middelgrote ondernemingen - Kaderregeling inzake staatssteun aan kleine en middelgrote ondernemingen - Zelfstandigheidscriterium - Gewettigd vertrouwen - Rechtszekerheid. # Zaak C-91/01.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      F. G. JACOBS
      van 18 september 2003 (1)
      
      Zaak C-91/01
      Italië
      tegen
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      1.        In de onderhavige zaak verzoekt Italië om de nietigverklaring van beschikking 2001/779/EG van 15 november 2000 (hierna: „beschikking”)(2) waarbij de Commissie heeft verklaard dat de steun die Italië voornemens was te verlenen ten behoeve van Solar Tech srl (hierna:
         „Solar Tech”) onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, aangezien de intensiteit groter is dan de in het onderhavige
         geval toegelaten maximumintensiteit.
      
      2.        In het bijzonder betoogt Italië dat de Commissie, door de verhoging van de steunintensiteit ten behoeve van kleine en middelgrote
         ondernemingen (hierna: „KMO’s”) niet goed te keuren, de artikelen 87 EG en 88 EG heeft geschonden, alsmede de communautaire
         kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (hierna: „KMO-kaderregeling”)(3), aanbeveling 96/280/EG van de Commissie van 3 april 1996 betreffende de definitie van de kleine en middelgrote ondernemingen
         (hierna: „KMO-aanbeveling”)(4) en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.
      
       Het rechtskader
       De verdragsbepalingen betreffende staatssteun
      3.        Artikel 87 EG luidt als volgt:
      
      „1.      Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen
         bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te
         vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig
         beïnvloedt.
      
      [?]
      3.      Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:
      a)      steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of
         waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst;
      
      [?]
      c)      steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën
         te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat
         het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;
      
      [?]”
      4.        Artikel 88 EG luidt als volgt:
      
      „1.      De Commissie onderwerpt tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek.
         Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt
         vereist.
      
      2.      Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel
         door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 87 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of
         dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of
         wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.
      
      [?]
      3.      De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar
         opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke
         markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen
         niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”
      
       De kaderregeling inzake overheidssteun voor KMO’s
      5.        Wat de steun aan KMO’s betreft, wordt in zekere zin een bijzondere behandeling noodzakelijk geacht. De redenen hiervoor worden
         omschreven in punt 1.2 van de KMO-kaderregeling, dat de nadruk legt op „[?] de doorslaggevende rol van de KMO’s bij het genereren
         van arbeidsplaatsen en meer in het algemeen als factor van sociale stabiliteit en economische dynamiek. Vast staat evenwel
         dat de KMO’s met een aantal handicaps kampen die hun ontwikkeling kunnen remmen. Hiertoe behoren in de eerste plaats de moeilijke
         toegang tot kapitaal en krediet; daarvan vormen de gebrekkige voorlichting, de terughoudendheid van de financiële markten
         om risico’s te nemen en de beperkte garanties die de KMO’s kunnen bieden, de voornaamste oorzaken. Bovendien reduceren de
         beperkte middelen van de KMO’s hun mogelijkheden om toegang tot informatie te verkrijgen, met name die over nieuwe technologieën
         en potentiële markten. Ten slotte brengt de tenuitvoerlegging van nieuwe voorschriften voor deze ondernemingen dikwijls hogere
         kosten met zich. De onvolkomenheden van de markt, die een sociaal wenselijke ontwikkeling van de KMO’s belemmeren, rechtvaardigen
         de vanouds gunstige benadering van overheidssteun ten behoeve van de KMO’s door de Commissie voorzover […] de voorwaarden
         waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet worden veranderd in een mate die niet in verhouding staat tot de bijdrage die
         de steun tot de verwezenlijking van communautaire doelstellingen levert.” […]
      
      6.        De vierde alinea van punt 4.2.1 van de kaderregeling bepaalt:
      
      „[?] In gesteunde regio’s kan de Commissie steun ten behoeve van de KMO’s goedkeuren die het niveau van de regionale investeringssteun
         die zij voor grote ondernemingen in de desbetreffende regio heeft goedgekeurd, overschrijdt met:
      
      [?]
      –        15 procentpunten bruto in de regio’s die onder [artikel 87, lid 3, sub a, EG] vallen, mits het totaal niet meer dan 75 % netto
         bedraagt.”(5)
      
      7.        Punt 3.2 van de KMO-kaderregeling bepaalt:
      
      „Met het oog op de toepassing van deze kaderregeling worden de KMO’s gedefinieerd overeenkomstig de aanbeveling van de Commissie
         van 3 april 1996 betreffende de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen.” Vervolgens vermeldt de KMO-kaderregeling
         die definitie(6) en verduidelijkt zij dat „het zelfstandigheidscriterium, volgens hetwelk een grote onderneming niet 25 % of meer van het
         kapitaal van de kleine onderneming in handen mag hebben, is gebaseerd op de in veel lidstaten gebruikelijke praktijk om dit
         percentage als het niveau te beschouwen waarboven zeggenschap mogelijk is”.
      
       De aanbeveling betreffende de definitie van KMO’s
      8.        De bijlage bij de KMO-aanbeveling heeft als opschrift: „Door de Commissie vastgestelde definitie van de kleine en middelgrote
         ondernemingen”. Artikel 1 van de bijlage luidt als volgt:
      
      „1.      De kleine en middelgrote ondernemingen, hierna ‚KMO’s’ genoemd, worden omschreven als ondernemingen:
      –        met minder dan 250 werknemers,
      en waarvan
      –        ofwel de jaaromzet 40 miljoen ecu niet overschrijdt,
      –        ofwel het jaarlijks balanstotaal 27 miljoen ecu niet overschrijdt en
      –        die het zelfstandigheidscriterium in acht nemen zoals dit in lid 3 is omschreven.
      [?]
      3.      Als ‚zelfstandig’ wordt beschouwd de onderneming die niet voor 25 % of meer van het kapitaal of van de stemrechten in handen
         is van één onderneming of van verscheidene ondernemingen gezamenlijk die niet aan de definitie van de KMO of van de kleine
         onderneming, naar gelang van het geval, beantwoorden. Deze drempelwaarde mag in twee gevallen worden overschreden:
      
      –        indien de onderneming in handen is van openbare participatiemaatschappijen, van ondernemingen van risicokapitaal of van institutionele
         beleggers, mits deze individueel noch gezamenlijk in enig opzicht zeggenschap over de onderneming hebben;
      
      –        indien het wegens de spreiding van het kapitaal onmogelijk is te weten in wiens handen het is, en de onderneming verklaart
         dat zij redelijkerwijs mag aannemen niet voor 25 % of meer in handen te zijn van één onderneming of van verscheidene ondernemingen
         gezamenlijk die niet aan de definitie van de KMO of van de kleine onderneming, naar gelang van het geval, beantwoorden.”
      
      9.        Artikel 1 van de KMO-aanbeveling bepaalt:
      
      „De lidstaten […] wordt aanbevolen:
      –        zich naar de bepalingen van artikel 1 van de bijlage te richten voor al hun op ‚KMO’s’ […] gerichte programma’s […]”
      10.      Artikel 2 luidt als volgt:
      
      „De bij artikel 1 van de bijlage vastgestelde drempels stellen maxima voor. De lidstaten […] is het in sommige gevallen toegestaan
         lagere drempels vast te stellen. Voor de tenuitvoerlegging van sommige beleidsmaatregelen is het hun eveneens toegestaan alleen
         het criterium van het werknemersaantal te gebruiken, behalve op terreinen die door de diverse kaderregelingen voor staatssteun
         worden bestreken.”
      
      11.      De overwegingen 18, 19 en 22 van de considerans van de aanbeveling bepalen:
      
      „Overwegende dat zelfstandigheid eveneens een fundamenteel criterium blijft in de mate waarin een KMO die aan een grote groep
         toebehoort, over middelen en steun beschikt die concurrenten van gelijkaardige omvang moeten ontberen; [?]
      
      Overwegende dat, wat het zelfstandigheidscriterium betreft, de lidstaten, de EIB en het EIF zich ervan zouden moeten vergewissen
         dat de definitie niet wordt omzeild door ondernemingen die formeel weliswaar aan dit criterium voldoen, maar waarin in feite
         de zeggenschap door een grote onderneming of door verscheidene grote ondernemingen gezamenlijk wordt uitgeoefend;
      
      [?]
      Overwegende dat om de KMO te definiëren vrij strikte criteria dienen te worden vastgesteld, zodat de maatregelen die voor
         die ondernemingen zijn bedoeld ook werkelijk aan de ondernemingen waarvoor de omvang een handicap betekent, ten goede komen;
      
      [?]”
       De multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun
      12.      De multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten (hierna: „multisectorale kaderregeling”)(7) voorziet in „een systematischer toezicht op regionale steun voor grootschalige, niet plaatsgebonden investeringsprojecten”
         (punt 1.1).
      
      13.      Volgens punt 2.1 van de multisectorale kaderregeling moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG elk voornemen
         voor regionale investeringssteun aanmelden dat binnen het toepassingsgebied van een goedgekeurde regeling valt, indien ofwel
         a) de totale kosten van het project ten minste 50 miljoen ECU bedragen, plus de gecumuleerde steunintensiteit, uitgedrukt
         als een percentage van de voor steun in aanmerking komende investeringskosten, van ten minste 50 % van het regionale steunplafond
         voor grote ondernemingen in het betrokken gebied, plus de steun per geschapen of behouden arbeidsplaats ten bedrage van ten
         minste 40 000 ECU, ofwel b) de totale steun ten minste 50 miljoen ECU bedraagt.
      
      14.      Punt 3.1 van de multisectorale kaderregeling bepaalt:
      
      „De Commissie stelt met betrekking tot een steunvoornemen volgens de in punt 3.10 vermelde berekeningsformule een maximum
         toelaatbare steunintensiteit vast. De berekening begint ermee dat wordt nagegaan wat de maximale steunintensiteit (regionaal
         steunplafond) is, die een grote onderneming in het betrokken ondersteunde gebied in het kader van de goedgekeurde regionale
         steunregeling die op het ogenblik van de aanmelding van kracht is, zou kunnen verkrijgen (tenzij het gaat om ad hoc-steun,
         in welk geval het voor het betrokken gebied vastgestelde steunplafonds van toepassing is). Vervolgens wordt op dit percentage
         een reeks correctiecoëfficiënten toegepast, in overeenstemming met drie specifieke beoordelingscriteria (zie hierna), om op
         een maximaal toelaatbare steunintensiteit voor het betrokken project uit te komen.”
      
      15.      De punten 3.2 tot 3.10 van de multisectorale kaderregeling definiëren de drie factoren – mededinging, verhouding kapitaal/arbeid,
         regionale gevolgen – en de formule die erop van toepassing is om de maximaal toelaatbare steunintensiteit te berekenen. Overeenkomstig
         punt 3.10, sub 3, mag geen enkel project steun ontvangen die het regionaal steunplafond overschrijdt.
      
       De procedure voor de Commissie
      16.      Bij brief van 24 november 1999 heeft Italië bij de Commissie haar steunvoornemen ten behoeve van Solar Tech aangemeld. De
         maatregel behelsde een niet terug te betalen subsidie ten bedrage van EUR 42 788 290 voor de bouw van een fabriek ter vervaardiging
         van film uit amorf silicium en van geïntegreerde zonnepanelen in de krachtens artikel 87, lid 3, sub a, EG gesteunde regio
         van Manfredonia, Foggia. De steun was voorzien in het Secondo Protocollo Aggiuntivo del Contratto d’Area per l’Area di Manfredonia
         (hierna: „Secondo Protocollo”) van 19 maart 1999, in het kader van de regionale steunregeling als goedgekeurd door de Commissie
         bij brief van 30 juni 1997.(8) Gelet op de totale kostprijs van het project, de gecumuleerde steunintensiteit en de ratio steun/geschapen arbeidsplaats,
         diende de steun te worden aangemeld overeenkomstig de multisectorale kaderregeling.
      
      17.      Hoewel de intensiteit van de voorgenomen steun 50,14 % van het netto subsidie-equivalent (NSE) bedroeg(9) – hetgeen hoger was dan de door de Commissie goedgekeurde maximale steunintensiteit voor het betrokken gebied (40 % NSE)
         – betoogde Italië dat de steun moest worden goedgekeurd, omdat Solar Tech als een KMO kon worden gekwalificeerd overeenkomstig
         de KMO-kaderregeling en derhalve aanspraak kon maken op de steunverhoging van 15 % bruto subsidie-equivalent (BSE)(10) ten behoeve van KMO’s in gesteunde regio’s.
      
      18.      De Commissie heeft Italië bij brief van 4 april 2000 ervan in kennis gesteld, dat zij had besloten de procedure van artikel
         88, lid 2, EG in te leiden, aangezien zij betwijfelde of Solar Tech als KMO in de zin van de KMO-kaderregeling kon worden
         aangemerkt en of de onderneming de typische nadelen van KMO’s ondervond.(11)
      
      19.      Hoewel Solar Tech formeel voldeed aan de criteria van de definitie van een KMO in de KMO-kaderregeling, leken verschillende
         factoren er volgens de Commissie op te wijzen dat zij in werkelijkheid deel uitmaakte van de grote industriële groep Permasteelisa,
         die werkzaam is in de sector van gevels en andere bekledingen voor grote civiele infrastructuren. Terwijl Solar Tech slechts
         voor 24 % in handen was van de moedermaatschappij van de groep, Permasteelisa SpA, was de resterende 76 % in handen van drie
         natuurlijke personen die allen bestuursfuncties vervulden in de Permasteelisa-groep en zeggenschap hadden over de holdingmaatschappij.
         Ook kwam aan het licht, dat Solar Tech (in elk geval ten dele) was geïntegreerd in de groep: haar productie vormde een aanvulling
         op of paste in het productassortiment van de groep en Permasteelisa verleende blijkbaar logistieke steun (distributie) en
         financiële steun aan de onderneming. Bijgevolg had de Commissie twijfels „ten aanzien van de juridische constructie waarmee
         Solar Tech srl de KMO-definitie omzeilt en zodoende een grote onderneming in staat stelt de aan KMO’s voorbehouden steunintensiteit
         te genieten”.
      
       De beschikking van 15 november 2000
      20.      Op 15 november 2000 heeft de Commissie de bestreden beschikking gegeven.
      
      21.      In de motivering daarvan heeft zij het volgende gepreciseerd:
      
      „(34) In punt 1.2 van de steunregeling voor KMO’s wordt bepaald dat de kleine en middelgrote ondernemingen een doorslaggevende rol
         spelen bij het creëren van werkgelegenheid, maar dat zij te kampen hebben met een aantal handicaps die hun ontwikkeling kunnen
         remmen. Hiertoe behoren onder andere de moeilijke toegang tot financiering en krediet, informatie, nieuwe technologieën en
         potentiële markten alsmede de kosten die voortvloeien uit de toepassing van nieuwe regelgeving enzovoort.
      
      (35)      De verhoging van het toegelaten steunbedrag aan KMO’s is derhalve gerechtvaardigd niet alleen wegens hun bijdrage aan de doelstellingen
         van gemeenschappelijk belang, maar vooral om de handicaps waarmee zij worden geconfronteerd te compenseren gezien de positieve
         rol die zij spelen. Er dient echter te worden nagegaan of de verhoging van de steun daadwerkelijk bestemd is voor ondernemingen
         die met dergelijke handicaps te kampen hebben. Bij het definiëren van KMO’s dient met name het begrip KMO’s zodanig te worden
         afgebakend dat het enkel de ondernemingen omvat die de verwachte externe positieve effecten sorteren en de hierboven genoemde
         nadelen ondervinden, maar dan ook enkel die ondernemingen. Deze definitie mag derhalve niet worden uitgebreid tot de talrijke
         grotere ondernemingen die niet noodzakelijkerwijze de externe positieve effecten of de nadelen hebben die kenmerkend zijn
         voor KMO’s. De aan dergelijke ondernemingen toegekende steun zou immers in een latere fase de concurrentie en het intracommunautaire
         handelsverkeer kunnen vervalsen.
      
      Dit beginsel is opgenomen in de overweging 22 van de aanbeveling van de Commissie van 3 april 1996 die als volgt luidt:
               ‚overwegende dat om de KMO te definiëren vrij strikte criteria dienen te worden vastgesteld, zodat de maatregelen die voor
         die ondernemingen zijn bedoeld ook werkelijk aan de ondernemingen waarvoor de omvang een handicap betekent, ten goede komen.’
      
      (36)      Het is dan ook in het licht van deze beginselen dat de Commissie moet vaststellen of Solar Tech binnen het toepassingsgebied
         van de definitie van KMO’s valt. Solar Tech voldoet echter niet aan de noodzakelijke voorwaarden om voor de verhoging ten
         behoeve van KMO’s in aanmerking te komen.
      
      Solar Tech dient immers uit economisch oogpunt te worden beschouwd als een onderneming die deel uitmaakt van Permasteelisa,
         een grote onderneming, ondanks het feit dat de groep slechts 24 % van de aandelen van Solar Tech bezit. Dankzij de economische,
         financiële en organisatorische banden tussen beide bedrijven ondervindt Solar Tech niet de nadelen waarmee de KMO’s worden
         geconfronteerd of enkel in lichte mate. Deze zijn immers van fundamenteel belang om de verhoging van het maximale steunbedrag
         waarop een dergelijke onderneming aanspraak kan maken, te rechtvaardigen.”"
      
      22.      Volgens de Commissie behoorde Solar Tech derhalve tot de Permasteelisa-groep. Zij wees daartoe op de nauwe banden tussen de
         groep en Solar Tech, die blijken uit de samenstelling van het aandeelhouderschap van laatstgenoemde onderneming. Verder vermeldde
         zij, dat Italië in de aanmelding had erkend dat „de reden voor deze investering is dat Permasteelisa, een wereldleider op
         het gebied van de productie en installatie van innoverende bekledingen voor grote civiele infrastructuren, met een dergelijk
         initiatief haar productassortiment wenst uit te breiden tot zonnetechnologie”. De Commissie concludeerde derhalve dat het,
         gelet op de bovenvermelde zeer nauwe banden met Permasteelisa, niet waarschijnlijk was dat Solar Tech te kampen had met de
         typische handicaps van KMO’s, in het bijzonder met betrekking tot de toegang tot financiering en het uit de weg ruimen van
         belemmeringen – op het gebied van technologie en distributie – voor de toegang tot de markt. De conclusie van de beschikking
         luidde aldus, dat „Solar Tech niet in aanmerking komt voor de verhoogde steun ten behoeve van KMO’s omdat zij, dankzij haar
         economische, financiële en organisatorische banden met Permasteelisa, niet de typische nadelen van KMO’s ondervindt waarnaar
         in de communautaire kaderregeling wordt verwezen. Bijgevolg is de verhoging met 15 % BSE voor de KMO’s in het onderhavige
         geval niet van toepassing.” De Commissie heeft vervolgens de formule van de multisectorale kaderregeling toegepast en vastgesteld,
         dat de intensiteit van de voorgenomen steun (45 %) boven het regionale steunplafond (40 %) lag, zulks in strijd met punt 3.10,
         sub 3, van de kaderregeling.
      
      23.      Artikel 1 van de beschikking bepaalt derhalve:
      
      „De voorgenomen overheidssteun van Italië ten gunste van Solar Tech srl voor een bedrag van 42 788 290 EUR, is onverenigbaar
         met de gemeenschappelijke markt aangezien de intensiteit groter is dan de in het onderhavige geval toegelaten maximumintensiteit
         (40 % NSE). Een dergelijke steunmaatregel mag derhalve niet door Italië ten uitvoer worden gelegd voor een bedrag waarvan
         de intensiteit 40 % NSE overschrijdt.”
      
       Het beroep tot nietigverklaring 
      24.      In haar verzoekschrift van 19 februari 2001 voert Italië één enkel middel aan, dat uit drie onderdelen bestaat. Zij betoogt
         dat de Commissie, door de verhoogde steunintensiteit voor KMO’s niet toe te passen, inbreuk heeft gepleegd op:
      
      –        Artikel 87 EG, de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling;
      –        Artikel 88, lid 1, EG;
      –        de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.
      25.      Italië verzoekt het Hof derhalve,de beschikking nietig te verklaren en de Commissie in de kosten te verwijzen. De Commissie
         verzoekt het Hof, het beroep te verwerpen en Italië in de kosten te verwijzen.
      
       Schending van artikel 87 EG, de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling
      26.      Italië stelt ten eerste dat de Commissie de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling niet juist heeft toegepast en aldus deze
         beide handelingen en artikel 87 EG heeft geschonden.
      
      27.      Italië voert aan dat de Commissie haar beschikking heeft gebaseerd op een KMO-definitie die verschilt van die in de KMO-aanbeveling
         en in de KMO-kaderregeling. Solar Tech voldoet duidelijk aan de vereisten van de gemeenschapsdefinitie van een KMO en in het
         bijzonder aan het zelfstandigheidscriterium. De Commissie is gebonden aan haar eigen kaderregeling en had zich moeten beperken
         tot de toepassing van de daarin vervatte, precieze criteria. Zij heeft in dit verband geen discretionaire bevoegdheid en aangezien
         de duidelijke vereisten van de regeling waren vervuld, mocht zij geen rekening houden met andere factoren of een andere beoordeling
         maken. De vierde alinea van punt 4.2.1 van de KMO-kaderregeling verleent bovendien geen enkele bevoegdheid om te beoordelen,
         of een op grond van de gegeven definitie als KMO te beschouwen onderneming daadwerkelijk te kampen heeft met de typische nadelen
         van KMO’s. Aangezien Solar Tech onder de definitie van KMO’s viel, moesten die nadelen worden vermoed. Bijgevolg was de Commissie
         verplicht, haar goedkeuring te geven aan steun met een verhoogde maximumintensiteit ten behoeve van KMO’s.
      
      28.      Deze argumenten overtuigen mij niet.
      
      29.      De twee vragen betreffende de definitie van KMO’s en de bevoegdheid om een verhoogde steunintensiteit goed te keuren, zijn
         nauw met elkaar verbonden en in de beschikking grotendeels gezamenlijk behandeld, maar omwille van de duidelijkheid zal ik
         ze apart analyseren.
      
       De definitie van KMO’s in de KMO-aanbeveling en in de KMO-kaderregeling
      30.      De Commissie heeft erkend dat Solar Tech formeel aan de definitie van KMO’s beantwoordt. Zij was echter van oordeel dat, wegens
         de zeer nauwe banden met Permasteelisa, de onderneming als onderdeel van de Permasteelisa-groep moest worden beschouwd en
         bijgevolg niet te kampen had met de typische handicaps van KMO’s.
      
      31.      Allereerst merk ik op dat de feiten waarop de Commissie haar beschikking steunt, niet worden betwist. Uit de aanmelding zelf
         bleek namelijk duidelijk, dat alle aandelen in Solar Tech in handen waren van ofwel Permasteelisa SpA, ofwel drie natuurlijke
         personen die invloedrijke aandeelhouders en directeuren van Permasteelisa waren, dat de oprichting van Solar Tech tot doel
         had om Permasteelisa in staat te stellen zijn productassortiment uit te breiden, dat Solar Tech een aanzienlijk gedeelte van
         haar productie rechtstreeks aan de groep zou leveren en dat zij gebruik kon maken van de technische know how, de commerciële
         contacten en de financiële capaciteit van de Permasteelisa-groep.
      
      32.      De vraag is, of de Commissie bij haar toetsing van Solar Tech aan het zelfstandigheidscriterium van de KMO-definitie deze
         factoren in aanmerking mocht nemen of juist geen enkel ander aspect mocht onderzoeken dan de strikt formele naleving van de
         regel dat niet meer dan 25 % van het kapitaal of de stemrechten in handen mogen zijn van een of meer ondernemingen die geen
         KMO’s zijn.
      
      33.      Mijns inziens was de Commissie gerechtigd het zelfstandigheidscriterium uit te leggen en toe te passen overeenkomstig de grondgedachte
         daarvan, zoals geformuleerd in zowel de kaderregeling als de considerans van de aanbeveling, namelijk de noodzaak om te verzekeren
         dat de minder strenge beperkingen op steun voor KMO’s daadwerkelijk ten goede komen aan ondernemingen wier omvang een handicap
         is, en niet aan ondernemingen die tot een grote groep behoren en aldus toegang hebben tot middelen die niet ter beschikking
         staan van concurrenten van soortgelijke omvang, of aan ondernemingen die weliswaar formeel zelfstandig zijn, maar waarin de
         zeggenschap feitelijk wordt uitgeoefend door grotere ondernemingen. In dat verband moet erop worden toegezien, dat de definitie
         niet wordt omzeild op formele gronden.(12)
      
      34.      Gelet op deze grondgedachte, acht ik het volkomen gerechtvaardigd dat de Commissie abstraheert van de vorm van een onderneming
         en kijkt naar de ware aard daarvan. Vanuit dat oogpunt is de band tussen Solar Tech en Permasteelisa duidelijk van een andere
         aard dan wat gebruikelijk is bij afzonderlijke, zelfstandige ondernemingen. Solar Tech is dus niet als een „echte” KMO te
         beschouwen, maar als een onderneming die volledig is geïntegreerd in een grote groep en die, wegens deze integratie, niet
         de nadelen kent waarop de KMO-regeling doelt.
      
      35.      De KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling bevatten weliswaar een precieze drempelwaarde voor deelnemingen, aan de hand waarvan
         wordt bepaald of een onderneming zelfstandig is, doch het kan moeilijk worden ontkend dat ook onder die drempelwaarde andere,
         belangrijke omstandigheden er soms kunnen op wijzen dat een onderneming in feite niet echt zelfstandig is. De Italiaanse regering
         heeft dit ter terechtzitting stilzwijgend erkend door te aanvaarden dat zeggenschap niet noodzakelijkerwijs afhankelijk is
         van een bepaalde deelneming. De gemachtigde van de Italiaanse regering noemde de Concentratieverordening(13), als voorbeeld waarin het zeggenschapscriterium zodanig ruim is omschreven, dat het alle situaties omvat waarin er ook maar
         enige mogelijkheid bestaat dat een bepalende invloed wordt uitgeoefend.(14) In tegenstelling tot de Italiaanse regering ben ik van mening, dat de bewoordingen van de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling
         de Commissie niet beletten om een soortgelijke aanpak te volgen wanneer het nodig is deze handelingen overeenkomstig hun doelstelling
         uit te leggen en aldus inconsistente beslissingen te voorkomen.(15)
      
      36.      De Italiaanse regering stelt voorts, dat de KMO-aanbeveling uitdrukkelijk voorziet in gevallen waarin de drempel van 25 %
         mag worden overschreden of kan worden verlaagd.(16) De omschrijving van de twee gevallen waarin deze drempel mag worden overschreden, bevestigt mijns inziens echter eerder het
         standpunt, dat een onderneming slechts als KMO – met de daarmee gepaard gaande aanspraak op een preferentiële behandeling
         – kan worden gekwalificeerd, indien de omstandigheden aantonen dat zij daadwerkelijk onafhankelijk is van grote ondernemingen.
         Hetzelfde geldt voor artikel 2 van het dispositief van de KMO-aanbeveling, dat bepaalt dat het de lidstaten het „in sommige
         gevallen” is toegestaan lagere drempels vast te stellen dan die welke zijn neergelegd in artikel 1 van de bijlage. De grondgedachte
         van die bevoegdheid is duidelijk te verzekeren dat de onderneming die aanspraak wil maken op de preferentiële behandeling
         van KMO’s, ook werkelijk een KMO is.
      
      37.      Ten slotte ben ik het oneens met de Italiaanse regering, dat de Commissie in strijd met artikel 87 EG heeft gehandeld.
      
      38.      De vaststelling van kaderregelingen of andere vormen van „soft law” die, ter informatie en ter vereenvoudiging, de criteria
         vermelden die de Commissie denkt toe te passen bij haar onderzoek naar de verenigbaarheid van voorgenomen steun met de gemeenschappelijke
         markt, kan in geen enkele omstandigheid afwijken van artikel 87 EG(17) en ontheft de Commissie niet van de verplichting om elk geval te beoordelen volgens de criteria die zijn vastgelegd in die
         bepaling. In bepaalde situaties kan de Commissie die richtsnoeren evengoed intrekken of wijzigen.(18) De beoordelingsbevoegdheid van de Commissie kan niet voorgoed worden ingeperkt door de vaststelling van dergelijke handelingen.(19) Bijgevolg kan zij er zelfs van afwijken, indien de toepassing ervan in een bepaald geval strijdig is met artikel 87 EG.
      
      39.      Zoals ik hierboven echter heb uiteengezet, ben ik hoe dan ook van oordeel dat de Commissie in de onderhavige zaak niet is
         afgeweken van de KMO-kaderregeling, maar eenvoudigweg de daarin voorkomende definitie van KMO’s heeft uitgelegd overeenkomstig
         de grondgedachte van de regeling. Door een onderneming die deel uitmaakt van een grote groep niet als een KMO te beschouwen,
         kan zij niet worden geacht artikel 87 EG te hebben geschonden. Verder heeft zij ook de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel
         verzekerd door verschillende situaties – die van grote ondernemingen en die van KMO’s – verschillend te behandelen.(20)
      
       De bevoegdheid om de verhoging van de maximaal toegestane steunintensiteit goed te keuren
      40.      In de voorgaande paragraaf heb ik geconcludeerd, dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat Solar Tech geen KMO is.
      
      41.      Doch ook al had Solar Tech als een KMO moeten worden aangemerkt, dan nog had zij niet automatisch aanspraak kunnen maken op
         de verhoging van de maximaal toegestane steunintensiteit voor KMO’s.
      
      42.      De vierde alinea van punt 4.2.1 van de KMO-kaderregeling stelt, dat „de Commissie steun ten behoeve van de KMO’s [kan] goedkeuren
         die het niveau van de regionale investeringssteun die zij voor grote ondernemingen in de desbetreffende regio heeft goedgekeurd,
         overschrijdt”(21) met verschillende percentages naar gelang van de regio en, in het bijzonder, met 15 % in het onderhavige gebied. Uit deze
         bewoordingen blijkt duidelijk, dat de Commissie niet verplicht is om een bepaalde verhoging goed te keuren, maar dat zij hiertoe
         gerechtigd is.
      
      43.      In tegenstelling tot wat de Italiaanse regering stelt, maakt deze regeling voorts geen onderscheid naar de soort omstandigheden
         die de Commissie bij haar beoordeling moet betrekken. Evenmin, wat van cruciaal belang is, beperkt de regeling deze beoordeling
         tot marktvoorwaarden, hetgeen elke analyse door de Commissie van de situatie van de onderneming zou uitsluiten. De Commissie
         mocht dus rekening houden met het feit dat Solar Tech wegens haar integratie in de Permasteelisa-groep niet te kampen had
         met de typische handicaps van KMO’s. Volgens de Commissie „[volstaat] de zuiver formele inachtneming van de communautaire
         vereisten niet […] om de verhoging voor KMO’s te rechtvaardigen aangezien deze, zoals reeds eerder gezegd, bestemd is voor
         ondernemingen die door hun omvang bepaalde moeilijkheden ondervinden. Solar Tech wordt hiermee niet geconfronteerd dankzij
         haar banden met Permasteelisa.”(22) Ten slotte zijn er, zoals de Commissie onderstreept, goede redenen om minder steun te geven aan ondernemingen die in werkelijkheid
         geen KMO’s zijn, omdat dergelijke steun de concurrentie nog meer kan vervalsen.
      
      44.      Ik ben er derhalve van overtuigd, dat de Commissie in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid krachtens de vierde
         alinea van punt 4.2.1 van de KMO-kaderregeling de verhoging van de steunintensiteit op grond van deze overweging mocht afwijzen.
      
      45.      Bijgevolg heeft de Commissie de criteria voor het toestaan van een verhoogde steunintensiteit niet verkeerd uitgelegd of toegepast
         door te verzekeren dat deze verhoging niet ten goede kwam aan een in een grote groep geïntegreerde onderneming die niet geconfronteerd
         werd met de typische handicaps van KMO’s. Het eerste onderdeel van het middel moet derhalve worden afgewezen.
      
      46.      Een laatste opmerking is echter noodzakelijk.
      
      47.      In haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting heeft de Commissie nog aangevoerd, dat in het geval van Solar Tech
         de omstandigheden waarin verhoogde steunintensiteit kon worden toegestaan, kunstmatig waren gecreëerd en dat een dergelijk
         gedrag neerkwam op „misbruik van recht”.
      
      48.      Hoewel in de beslissing tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG twijfel was geuit omtrent een eventuele omzeiling
         van de KMO-definitie, lijkt de bestreden beschikking niet te zijn gebaseerd op een dergelijke vaststelling. Dit argument kan
         derhalve in dit geding niet door de Commissie worden ingeroepen en moet bijgevolg buiten beschouwing blijven.
      
       Schending van artikel 88 EG
      49.      De Italiaanse regering beroept zich in de tweede plaats op schending van artikel 88, lid 1, EG, dat bepaalt dat de Commissie
         tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek onderwerpt en de dienstige
         maatregelen voorstelt, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist.
      
      50.      Dit middel berust op de veronderstelling, dat de Commissie inbreuk op deze verplichtingen heeft gemaakt door af te wijken
         van de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling. Zoals ik echter hierboven reeds heb uiteengezet, is de Commissie mijns inziens
         niet afgeweken van voornoemde regelingen.
      
      51.      Ook dit middel moet derhalve worden afgewezen.
      
       Schending van de beginselen van gewettigd vertrouwen en van rechtszekerheid
      52.      De Italiaanse regering stelt ten slotte, dat de beschikking schending oplevert van het gewettigd vertrouwen van Solar Tech
         en van het rechtszekerheidsbeginsel.
      
      53.      Volgens deze regering mocht Solar Tech vertrouwen op de strikte criteria in de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling en
         haar rechtssituatie dienovereenkomstig inrichten. Zij mocht dus redelijkerwijze verwachten dat zij, door te voldoen aan deze
         criteria, aanspraak kon maken op de verhoging van de steunintensiteit. De nieuwe uitlegging door de Commissie heeft deze verwachtingen
         geschonden en onzekerheid gecreëerd met betrekking tot de toepassingsvoorwaarden van de communautaire KMO-regeling.
      
      54.      Ik ben het hier niet mee eens.
      
      55.      Toegegeven, er schuilt een zekere overtuigingskracht in het argument dat een onderneming die voldoet aan de vereisten en voorwaarden
         die zijn vastgesteld in kaderregelingen van de Commissie, in het algemeen redelijkerwijze mag aannemen dat zij recht heeft
         op het betrokken voordeel.
      
      56.      Het valt echter moeilijk in te zien hoe, in het kader van de onderhavige zaak en in het bijzonder gelet op de diverse banden
         tussen de Permasteelisa-groep en Solar Tech, laatstgenoemde onderneming het gewettigd vertrouwen kon hebben gehad dat zij
         de toepasselijke inhoudelijke criteria vervulde, aangezien zij duidelijk geïntegreerd was in die groep en niet te kampen had
         met de typische nadelen waarvoor de communautaire KMO-regeling compensatie wil bieden. Integendeel, het was duidelijk dat
         toekenning van de verhoogde steunintensiteit ten behoeve van Solar Tech waarschijnlijk de vastgelegde doelstelling zou ondermijnen
         van het beleid dat ten grondslag ligt aan de KMO-aanbeveling en de KMO-kaderregeling.
      
      57.      Tegen de stelling dat Solar Tech het gewettigd vertrouwen mocht hebben dat zij aanspraak kon maken op de verhoogde steunintensiteit,
         en dat de rechtszekerheid is geschonden, kan bovendien nog iets anders worden ingebracht.
      
      58.      Ook al was Solar Tech een KMO in de zin van de gemeenschapsregeling, dan nog had de voorgenomen steun moeten worden aangemeld
         bij de Commissie om getoetst te worden aan de multisectorale kaderregeling, zoals de Italiaanse regering uitdrukkelijk heeft
         erkend in het Secondo Protocollo, waarbij de steun is toegekend aan Solar Tech.(23) Ook indien zij betrekking hebben op steun die is verleend in het kader van een regionale steunregeling die reeds is aangemeld
         bij en goedgekeurd door de Commissie, moeten projecten die onder de multisectorale kaderregeling vallen, opnieuw worden aangemeld
         en aan een grondig onderzoek worden onderworpen. Het erkende doel van deze kaderregeling is, de nadelige gevolgen voor de
         mededinging te beperken, die gemakkelijker kunnen ontstaan door regionale steunmaatregelen voor grote investeringen ten behoeve
         van in algemene regel grote ondernemingen.
      
      59.      Bijgevolg kon er niet op worden gerekend, dat de toetsing door de Commissie gunstig zou uitvallen, vooral wat de verhoging
         van de maximaal toegestane steunintensiteit voor KMO’s op grond van de KMO-kaderregeling betrof. Ook al is een onderneming
         als KMO gekwalificeerd, dit betekent nog niet dat de Commissie gehouden is die verhoging goed te keuren; het betreft hier
         slechts een bevoegdheid van de Commissie. Gelet op de doelstelling van de multisectorale kaderregeling en de kenmerken van
         Solar Tech, was het mijns inziens volkomen voorspelbaar dat de Commissie haar goedkeuring zou weigeren.
      
      60.      Dit middel dient derhalve eveneens te worden afgewezen.
      
      I –     Conclusie
      61.      Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
      
      1)      het beroep te verwerpen;
      2)      Italië in de kosten te verwijzen.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –	PB 2001, L 292, blz. 45.
      
      3 –	PB 1996, C 213, blz. 4.
      
      4 –	PB L 107, blz. 4.
      
      5 –	Gesteunde regio’s zijn gebieden die in aanmerking komen voor regionale steunmaatregelen krachtens artikel 87, lid 3, sub
         a, EG (en artikel 87, lid 3, sub c, EG). Elke lidstaat heeft zijn eigen regionalesteunkaart, die de gesteunde regio’s aanduidt
         alsmede de plafonds op de steunintensiteit. Regionalesteunkaarten worden goedgekeurd door de Commissie.
      
      6 –      Zie punt 8 hieronder.
      
      7 –	PB 1998, C 107, blz. 7.
      
      8 –	Steunmaatregel N 27/A/97, brief van de Commissie SG(97) D/4949 van 30 juni 1997. Hoewel de steun werd toegekend vóór de
         aanmelding, betreft het geen niet-aangemelde steunmaatregel, aangezien in het toekenningsbesluit is bepaald dat voor de uitbetaling
         van de steun de goedkeuring van de Commissie is vereist.
      
      9 –	Bijlage I bij de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (PB 1998, C 74, blz. 9), bepaalt: „De essentie van de nse-berekening
         is dat onafhankelijk van het land in kwestie alle vormen van steun voor investeringen […] onder één noemer worden gebracht,
         te weten de netto-intensiteit, zodat de steunmaatregelen met elkaar en met vooraf bepaalde maxima vergeleken kunnen worden”
         (blz. 19).
      
      10 –	De nominale waarde, vóór belasting, van de subsidies in verhouding tot de investeringskosten.
      
      11 –	PB C 142, blz. 11.
      
      12 –	Zie punt 1.2 van de KMO-kaderregeling, aangehaald in punt 5, en de overwegingen van de considerans van de KMO-aanbeveling,
         aangehaald in punt 11.
      
      13 –	Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen
         (PB L 395, blz. 1).
      
      14 –	Artikel 3 van de Concentratieverordening bepaalt onder andere:
      
      	„3. Met het oog op de toepassing van deze verordening berust de zeggenschap op rechten, overeenkomsten of andere middelen
         die, afzonderlijk of gezamenlijk, met inachtneming van alle feitelijke en juridische omstandigheden, het mogelijk maken een
         bepalende invloed uit te oefenen op de activiteiten van een onderneming, met name
      
      	a) eigendoms- of gebruiksrechten op alle vermogensbestanddelen van een onderneming of delen daarvan;
      	b) rechten of overeenkomsten die een bepalende invloed verschaffen op de samenstelling, het stemgedrag of de besluiten van
         de ondernemingsorganen.
      
      	4. De zeggenschap wordt verkregen door de persoon/personen of de onderneming/ondernemingen:
      	a) die zelf rechthebbenden zijn of aan deze overeenkomsten rechten ontlenen,
      	of
      	b) die, hoewel zij zelf geen rechthebbenden zijn, noch aan deze overeenkomsten rechten ontlenen, de bevoegdheid hebben de
         daaruit ontstane rechten uit te oefenen.”
      
      15 –	Het is wellicht zinvol hieraan toe te voegen, dat de KMO-aanbeveling onlangs is vervangen door KMO-aanbeveling 2003/361/EG
         van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (PB L 214, blz. 36),
         die een meer gedetailleerde definitie van een zelfstandige onderneming bevat (zie in het bijzonder artikel 3 van de bijlage).
         Indien deze nieuwe regeling van toepassing was geweest op de onderhavige zaak, zou Solar Tech duidelijk niet als een KMO zijn
         aangemerkt.
      
      16 –	Zie het tweede deel van lid 3 van artikel 1 van de bijlage bij de KMO-aanbeveling (de overeenkomstige bepaling van de KMO-kaderregeling
         is de tweede alinea van punt 3.2) en artikel 2 van het dispositief van de KMO-aanbeveling.
      
      17 –	Zie arresten van 24 februari 1987, Deufil/Commissie (310/85, Jurispr. blz. 901, punt 22); 12 december 1996, AIUFFASS en
         AKT/Commissie (T‑380/94, Jurispr. blz. II 2169, punt 57); 5 november 1997, Ducros/Commissie (T 149/95, Jurispr. blz. II 2031,
         punt 61) en 30 april 1998, Het Vlaamse Gewest/Commissie (T 214/95, Jurispr. blz. II 717, punt 79, en 26 september 2002, Spanje/Commissie
         (C 351/98, Jurispr. blz. I 8031, punt 53).
      
      18 –	Arrest Het Vlaamse Gewest, aangehaald in voetnoot 17, punt 89.
      
      19 –	Zie conclusie van advocaat-generaal Warner in zaak 81/72 (arrest van 5 juni 1973, Commissie/Raad, Jurispr. blz. 575, 593).
      
      20 –	Arrest Het Vlaamse Gewest, punt 89.
      
      21 –	Cursivering van mij.
      
      22 –	Punt 44 van de beschikking.
      
      23 –	Zie boven, punt 16.