CELEX: 61983CC0051
Language: it
Date: 1984-05-23 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 23 maggio 1984. # Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. # Inadempimento da parte di uno Stato membro - Misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione. # Causa 51/83.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
      CARI OTTO LENZ
      DEL 23 MAGGIO 1984 (
            1
         )
      Signor Presidente,
      signori Giudici,
      
               A — 
            
            
               Col presente ricorso, proposto ai sensi dell'art. 169 del trattato CEE, la Commissione chiede che venga constatato che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del trattato CEE limitando l'importazione di prodotti alimentari contenenti gelatina animale, legalmente fabbricati e posti in commercio in un altro stato membro.
               Il contestato decreto del Ministero italiano della sanità 20 ottobre 1978 (Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale n. 337 del 2. 12. 1978) concernente la disciplina degli additivi chimici consentiti nella preparazione e per la conservazione delle sostanze alimentari, dispone che alcuni di questi prodotti possono essere fabbricati e smerciati in Italia solo se il contenuto di gelatina animale non supera una determinata percentuale. Per le carni cotte viene stabilito un massimo dello 0,4 %, per i gelati e per i prodotti dolciari un massimo dell'1 %.
               A parere della Commissione, questa disciplina configura una misura vietata d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30, in quanto essa non è giustificata da esigenze imperative di protezione dei consumatori né da esigenze di tutela della salute pubblica. Essa avviava pertanto il procedimento precontenzioso di cui all'art. 169, 1° comma, del trattato CEE per i particolari del quale posso rinviare alla relazione d'udienza. In riferimento ad un precedente scambio di lettere in ordine alle limitazioni all'importazione in Italia di caramelle di gelatina, essa censurava, nella lettera di contestazione, in primo luogo la limitazione, contenuta nel provvedimento di cui è causa, dell'aggiunta di gelatina per i prodotti dolciari. Nel parere motivato del 24 novembre 1982 essa contestava espressamente il suddetto provvedimento nella sua totalità e invitava la Repubblica italiana ad eliminare tale ostacolo agli scambi entro il termine di due mesi.
               Nella fase precontenziosa, il governo italiano sosteneva la tesi secondo cui non sarebbe vietato agli stati membri, in attesa di una definitiva armonizzazione della materia litigiosa, stabilire una percentuale massima per le aggiunte di gelatina; esso si dichiarava comunque disposto, nella risposta al parere motivato, ad aumentare la dose massima ammessa per le caramelle di gelatina. In seguito a ciò, il 29 marzo 1983, la Commissione ha proposto ricorso con la predetta istanza. Solo dopo la proposizione del ricorso, la Repubblica italiana, con decreto ministeriale 14 aprile 1983 (Gazzetta ufficiale n. 120 del 4. 5. 1983), ha provveduto a sopprimere il contestato limite di impiego di gelatina animale nelle caramelle e ad autorizzare tale aggiunta secondo «buona tecnica industriale».
               Il governo italiano chiede che venga constatato che esso ha eliminato il limite di impiego della gelatina animale per le caramelle e che il ricorso venga per il resto respinto.
            
         
               Β — 
            
            
               In ordine a queste domande esprimo il seguente parere:
            
         1. Sulla ricevibilità
      
               a)
            
            
               Il ricorso è ricevibile solo se preceduto da una rituale fase precontenziosa. Tale procedimento deve porre gli stati in condizione di difendere la loro posizione ovvero di modificarla onde evitare il procedimento dinanzi alla Corte. Di conseguenza, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, è necessario che vi sia identità fra l'oggetto del ricorso e l'oggetto della fase precontenziosa. La possibilità — obbligatoriamente prescritta — da parte dello stato membro interessato, di esprimere il proprio punto di vista, presuppone inoltre che per principio, già nella prima fase esso sia sostanzialmente messo al corrente di tutti gli addebiti, di fatto e di diritto, che gli vengono mossi. Nella presente controversia, la Commissione, nella lettera di contestazione, menziona espressamente soltanto la limitazione relativa all'aggiunta di gelatina nelle caramelle, senza far cenno delle limitazioni relative a tale aggiunta per le carni e per i gelati. Va pertanto esaminato se le prerogative della difesa della Repubblica italiana siano state pregiudicate da un tale modo di procedere. A giusta ragione ciò va tuttavia negato. Già dalla lettera di contestazione risulta infatti che la Commissione riteneva contraria al trattato la limitazione dell'aggiunta di gelatina per determinati alimenti o generi di consumo contenuta nel decreto ministeriale. La posizione difensiva della convenuta, come, non da ultimo, dimostra la sua lettera di risposta, non è stata in particolare pregiudicata dal fatto che nel parere motivato e nel ricorso sono state contestate anche le altre limitazioni all'aggiunta di gelatina contenute nel decreto ministe-riale di cui è causa. Infine, come risulta dalla causa 45/64 — Commissione/Italia — (
                     2
                  ), la lettera di contestazione e il parere motivato definiscono insieme la portata dell'oggetto del ricorso. Orbene, dato che il parere motivato ed il ricorso sono comunque fondati sugli stessi mezzi e argomenti, non può contestarsi, come da ultimo ammette anche il governo italiano, la regolarità della fase precontenziosa.
            
         
               b)
            
            
               Contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano, non si deve inoltre ritenere che la Commissione non abbia più alcun interesse ad agire dopo la modifica da parte della convenuta, successivamente alla proposizione del ricorso, dell'originaria normativa in ordine all'aggiunta di gelatina nelle caramelle. Poiché l'oggetto del contendere, come si è detto, viene in definitiva determinato dal parere motivato della Commissione, secondo la costante giurisprudenza della Corte, va sempre sostanzialmente riconosciuto un interesse ad agire in ordine ad un ricorso quando all'addebito contestato viene posto rimedio solo dopo la scadenza del termine fissato in base all'art. 169, 2° comma (cfr. causa 39/72 — Commissione/Repubblica ¡talina — (
                     3
                  )). Tanto più tale interesse ad agire per la constatazione di una violazione del trattato continua a sussistere in seguito, se, come nella presente controversia, la normativa contestata è stata soppressa solo dopo la proposizione del ricorso e solo parzialmente.
            
         2. Nel merito
      
               a)
            
            
               A parere della Commissione, la normativa contestata costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30, in quanto atta ad ostacolare l'importazione dei relativi prodotti che presentino un elevato tenore di gelatina, legalmente fabbricati e posti in commercio in un altro stato membro.
               La Repubblica italiana ammette che, in casi sporadici, si sono verificati ostacoli per gli scambi in ordine all'importazione di caramelle di gelatina, ma nega che, di fatto, si sia verificato un pregiudizio per l'importazione o per lo smercio di carni cotte e di gelati. A suo parere poi può essere constatata una trasgressione al trattato, attraverso un ricorso ai sensi dell'art. 169 del 'trattato CEE, solo quando sia provato concretamente un ostacolo per il commercio intracomunitario.
               Tuttavia, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, questa tesi sostenuta dal governo italiano non può essere condivisa. Secondo il principio fondamentale formulato per la prima volta nella causa Dassonville (
                     4
                  ) ed in seguito costantemente ribadito, va considerata quale misura d'effetto equivalente ogni normativa nazionale «che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomu-nitari». Tale definizione, eccezionalmente ampia, ricomprende quindi tutti i provvedimenti obiettivamente atti ad incidere negativamente sulle importazioni. In particolare, non viene in rilievo il fatto che il commercio intracomunitario venga effettivamente ostacolato ovvero che l'effetto impeditivo sia addirittura provato numericamente. Come ha chiarito la sentenza «Cassis de Dijon» (
                        5
                     ), va poi sempre riconosciuta l'esistenza di una misura d'effetto equivalente quando un prodotto in libera pratica in uno stato membro non può essere smerciato in un altro stato membro in ossequio alla normativa interna ivi vigente. Non è necessario precisare ulteriormente che la normativa litigiosa è di per sé atta ad ostacolare gli scambi di prodotti, provenienti da altri stati membri, aventi un più elevato tenore di gelatina.
               La ricorrente, contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano, lo ha già esposto nella fase preliminare in maniera sufficientemente chiara. Dalla tabella da essa prodotta su richiesta della Corte di giustizia, risulta infine in maniera inequivocabile che, ad esempio, l'aggiunta di gelatina nelle carni nella Repubblica federale di Germania ed in Olanda non è regolata da alcuna norma di legge. In Francia ed in Belgio, in parte non sono parimenti previste limitazioni per singoli prodotti, in parte la percentuale di gelatina ammessa è maggiore della dose massima dello 0,4 % consentita in Italia.
               Per quanto riguarda' l'aggiunta di gelatina per prodotti dolciari, dalla tabella risulta che in tutti i quattro stati membri esaminati dalla Commissione essa non è limitata contrariamente a quanto avviene in Italia. Per quanto riguarda i gelati, mentre in Francia ed in Belgio vige la stessa limitazione esistente in Italia e nella Repubblica federale di Germania la percentuale consentita è addirittura ancora inferiore, nei Paesi Bassi invece non è stabilito alcun limite massimo per l'aggiunta di gelatina. È pertanto dimostrato che almeno i gelati con un contenuto di gelatina superiore all'1 %, fabbricati e legalmente posti in commercio nei Paesi Bassi non possono essere smerciati nella Repubblica italiana a norma del decreto ministeriale 20 ottobre 1978.
            
         
               b)
            
            
               Secondo la sentenza Cassis de Dijon (
                     6
                  ), che ha portato ad una delimitazione della formulazione Dassonville (
                     7
                  ), non vanno considerate misure vietate d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE soltanto le normative relative alla messa in commercio che, innanzitutto, si applichino senza distinzione e, in secondo luogo, siano «necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti, in particolare... alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori».
               
               Al riguardo il governo italiano, dall'esistenza della direttiva del Consiglio 18 giugno 1974«relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli stati membri concernenti gli emulsionanti, gli stabilizzanti, gli addensanti e i gelificanti che possono essere impiegati nei prodotti alimentari» (GU n. L 189 del 12. 7. 1974, pag. 1), intende desumere che fino all'armonizzazione, contemplata dall'art. 4 di tale direttiva, delle condizioni per l'aggiunta di gelatine, gli stati membri rimangono liberi di disciplinare direttamente queste condizioni. A suo parere, la necessità di tener conto anzitutto della tutela dei consumatori relativamente alle sostanze disciplinate dalla direttiva viene riconosciuta esplicitamente dal legislatore comunitario nel terzo considerando. La tutela della lealtà dei negozi commerciali e del consumatore sarebbe particolarmente necessaria nella disciplina relativa alle condizioni d'impiego della gelatina in quanto grazie a questa sostanza sarebbe possibile, in particolare nelle conserve di carne e nei gelati, addensare una grossa quantità d'acqua.
               Tale argomento non è tuttavia convincente per svariati motivi. Vero è che la convenuta ritiene giustamente che la percentuale di gelatina dei prodotti alimentari non sia disciplinata a livello comunitario e che pertanto gli stati membri siano in linea di principio competenti a regolamentare la materia. Ora, sotto tale profilo può rimanere aperta la questione se, come sostiene il governo italiano, la gelatina vada considerata un addensante o un gelificante ai sensi dell'art. 1 di tale direttiva e rientri pertanto, in linea di principio, nell'ambito d'applicazione della stessa. È decisivo soltanto il fatto che la gelatina non rientra fra le sostanze elencate all'allegato I della direttiva che possono essere ammesse dagli stati membri, a norma dell'art. 2 della direttiva, solo per il trattamento dei prodotti alimentari con emulsionanti, stabilizzanti, addensanti e gelificanti. Esclusivamente per i prodotti ivi elencati la direttiva di cui trattasi contiene, agli artt. 5-8, una serie di disposizioni dirette alla tutela della salute pubblica e alla protezione del consumatore da contraffazioni. Se si considerasse la gelatina come un addensante o un gelificante ai sensi dell'art. 1 della direttiva, ne conseguirebbe che il suo impiego come additivo a prodotti alimentari sarebbe comunque escluso a norma dell'art. 2 della direttiva. Essa non è infatti elencata all'allegato I. L'art. 9 di tale direttiva dispone che l'art. 2, fra l'altro, non si applica alla gelatina alimentare. Dunque va ritenuto che la direttiva non vieti in ogni caso agli stati membri, al di fuori dei prodotti elencati all'allegato I, di autorizzare anche l'impiego di gelatina quale additivo a prodotti alimentari. Poiché al riguardo non sussiste dunque alcuna normativa comunitaria, come la Corte di giustizia ha affermato, fra l'altro, nella sentenza in causa Gilli (
                     8
                  ), rimane in linea di principio riservato alla competenza degli stati membri, ciascuno per il suo territorio, emanare tutte le disposizioni riguardanti la produzione, la distribuzione e il consumo, solo però a condizione che tali disposizioni non siano in contrasto con l'art. 30 del trattato CEE.
               Si perviene del resto allo stesso risultato anche ove si consideri la gelatina, seguendo la tesi del governo italiano, quale addensante o gelificante ai sensi dell'art. 1 della direttiva. L'art. 4 della direttiva, che dispone fra l'altro che il Consiglio deve armonizzare quanto prima le condizioni di impiego di queste sostanze, in quanto fonte secondaria di diritto comunitario, non può in nessun caso essere interpretato nel senso che, finché non sia intervenuta un'armonizzazione, gli stati membri siano autorizzati ad emanare norme non conformi alle disposizioni degli artt. 30 e 36 del trattato CEE.
               Ora, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, un ostacolo per agli scambi non va qualificato come una misura d'effetto equivalente solo nel caso in cui sia necessario onde soddisfare alle esigenze imperative della tutela della lealtà degli scambi commerciali e della difesa dei consumatori. Pertanto, nel caso di specie, in ordine ai prodotti in questione, va operato un raffronto fra le esigenze della libera circolazione delle merci nel mercato comune e i correlativi legittimi interessi tutelati. Il principio fondamentale della proporzionalità richiede inoltre, secondo una giurisprudenza costante, che uno stato membro, che abbia la scelta fra più strumenti idonei «è tenuto ad optare per il mezzo che implica meno ostacoli per la liberatà degli scambi» (Rau, causa 261/81 (
                     9
                  ). La Corte di giustizia ha, in particolare, più volte dichiarato (sentenze Cassis; Gilli; Fietje; Kelderman; Commissione/Italia, 193/80; Robertson; Rau (
                     10
                  ) ) che un divieto assoluto di smercio per motivi di difesa dei consumatori non è giustificato quando può essere garantita una sufficiente informazione del consumatore attraverso un'opportuna etichettatura. Un'adeguata informazione del consumatore finale può essere. ottenuta, come rileva giustamente la Commissione, anche nella fattispecie, rendendo obbligatoria l'indicazione della procentuale di gelatina per i prodotti interessati. Nel caso di prodotti confezionati è senz'altro possibile apporre tali indicazioni sulla confezione, nel caso di prodotti non condizionati può essere altrimenti richiesta un'indicazione sufficientemente chiara degli ingredienti.
               Sotto questo profilo non è convincente l'obiezione del governo italiano, secondo cui l'etichetattura disposta dalla direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, n. 79/112 «relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli stati membri concernenti l'etichetattura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità» (GU L 33 dell' 8. 2. 1979, pag. 1), a norma della quale debbono essere indicati soltanto gli ingredienti dei prodotti alimentari in ordine di peso decrescente, non risponderebbe, nella fattispecie, all'esigenza di difesa del consumatore. Le disposizioni comunitarie generali c.d. «orizzontali», valide per tutti i prodotti alimentari, contenute in tale direttiva non escludono comunque, in linea di massima, come giustamente rileva la Commissione, norme speciali valide solo per determinati prodotti alimentari.
               In particolare, a norma dell'art. 4, n. 2, di tale direttiva, le norme comunitarie possono stabilire al riguardo altre indicazioni obbligatorie. In mancanza di tali disposizioni comunitarie, gli stati membri, ai sensi del secondo comma della suddetta disposizione, possono prescrivere tali indicazioni e a tal fine essi debbono soltanto osservare la procedura di cui all'art. 16 della direttiva stessa.
               Si deve pertanto ritenere che la normativa relativa al contenuto massimo consentito per l'aggiunta di gelatina di cui al decreto ministeriale litigioso del 20 ottobre 1978 va considerata come una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30.
            
         
               e)
            
            
               Rimane pertanto ancora da esaminare la questione se essa, come sostiene il governo italiano, sia guistificata da motivi di tutela della salute.
               
               Dalla direttiva n. 74/329, presa in considerazione dal governo italiano, non si può desumere che il legislatore comunitario abbia in via di principio riconosciuto, emanando tale provvedimento, la pericolosità dell'aggiunta di gelatina animale a prodotti alimentari. In base a tale direttiva, l'impiego di gelatina alimentare, come mostrato sopra, è incondizionatamente consentito.
               Il governo italiano ritiene giustificata la limitazione dell'aggiunta di gelatina a prodotti alimentari rinviando in particolare alla sentenza della Corte di guistizia in causa Sandoz (
                        11
                     ) in quanto la gelatina potrebbe essere ricavata anche da pelli conciate e contenere quindi sostanze nocive per la salute, quali il bromo e il cloro.
               La sentenza Sandoz 1 non è tuttavia pertinente nel caso di specie. Tale causa verteva sull'impiego di vitamine, che, pur non essendo di per sé dannose in generale, possono però provocare effetti nocivi per la salute in caso di consumo eccessivo. A fronte delle incertezze esistenti nel giudizio scientifico in ordine alle dosi pericolose e ai precisi effetti, la Corte di giustizia ha dichiarato che spetta agli stati membri, in mancanza di armonizzazione, decidere il livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, pur tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità.
               Ma, a differenza delle vitamine, in base a quanto riconosciuto dalla ricerca scientifica, il consumo anche di elevati quantitativi di gelatina animale in quanto tale non appare nocivo per la salute. Il rappresentante della convenuta non ha comunque fornito alcuna risposta ad un quesito in tal senso. Non da ultimo, milita a favore di tale tesi, confermata, secondo informazioni della Commissione, da indagini dell'OMS e della FAO, anche la circostanza che non esistono limitazioni per l'impiego di gelatina né in base al diritto comunitario né in base agli ordinamenti di alcuni stati membri. Se, come va concesso al governo italiano, il consumo di gelatina contenente impurità chimiche in notevoli quantità può dar luogo a pericoli per la salute, ciò dipende non dalla gelatina quale additivo, ma dai citati residui chimici che, per quanto possibile, non debbono essere presenti in un prodotto alimentare o in un genere di consumo. Onde porre rimedio a tale pericolo menzionato dal governo italiano basta vietare l'impiego di gelatina contenènte impurità chimiche. Un provvedimento del genere ostacolerebbe in ogni caso la libera circolazione delle merci garantita dal trattato meno della presente normativa sul contenuto massimo consentito.
            
         3. Sulle spese
      A norma dell'art. 69, § 2, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha però proposto tale domanda solo nel corso della fase orale.
      Ora, ai sensi dell'art. 38, § 1, del regolamento di procedura, in linea di principio tutte le domande del ricorrente debbono essere contenute già nell'atto introduttivo. Dato che nella fattispecie non risulta evidente alcun motivo per il quale appaia giustificato consentire l'ampliamento delle conclusioni in una fase successiva, va respinta in quanto tardiva la domanda della ricorrente diretta ad ottenere la condanna della convenuta alle spese che vanno compensate.
      
               C —
               
            
            
               In conclusione propongo pertanto alla Corte di giustizia di constatare che la Repubblica italiana, limitando l'importazione di prodotti alimentari contenenti gelatina animale, legalmente fabbricati e posti in commercio in un altro stato membro, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del trattato CEE.
               Deve inoltre disporsi la compensazione delle spese.
            
         (
            1
         )	Traduzione dal tedesco.
      (
            2
         )	Sentenza 1. 12. 1965, causa 45/64 — Commissione CEE/Repubblica italiana — Racc. 1965, pag. 885.
      (
            3
         )	Sentenza 7. 2. 1973, causa 39/72 — Commissione delle CEa/Repubblica italiana — Racc. 1973, pag. 101.
      (
            4
         )	Sentenza 11. 7. 1974, causa 8/74 — Procedimento penale a carico di Benoît e Gustave Dassonville — Race. 1974, pag. 837.
      (
            5
         )	Sentenza 20. 2. 1979, causa 120/78 — Rewe-ZentralG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein — Racc. 1979, pag. 649.
      (
            6
         )	Sentenza 20. 2. 1979, causa 120/78 — Rewe-ZentralAG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein — Racc. 1979, pag. 649.
      (
            7
         )	Sentenza 11. 7. 1974, causa 8/74 — Procedimento penale a carico di Benoit e Gustave Dassonville — Racc. 1974, pag. 837.
      (
            8
         )	Sentenza 26. 6. 1980, causa 788/79 — Procedimento penale a carico di Herbert Gilli e Paul Andres — Racc. 1980, pag. 2071.
      (
            9
         )	Sentenza 10. 11. 1982, causa 261/81 — Walter Rau Lebensmittelwerke/De Smedt PvbA — Race. 1982, pag. 3961.
      (
            10
         )	Sentenza 20. 2. 1979, causa 120/78 — Rewe-Zentral-AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein — Race. 1979, pag. 649.
      Sentenza 26. 6. 1980, causa 788/79 — Procedimento penale a carico di Herbert Gilli e Paul Andres — Race. 1980, pag. 2071.
      Sentenza 16. 12. 1980, cuasa 27/80 — Procedimento penale a carico di Anton Adriaan Fietje — Racc. pag. 3839;
      Sentenza 19. 2. 1981, causa 130/80 — Procedimento penale a carico di Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Kelderman BV — Race. 1981, pag. 527;
      Sentenza 22. 6. 1982, causa 220/81 — Procedimento penale a carico di Timothy Frederick Robertson e altri — Racc. 1982, pag. 2349.
      Sentenza 10. 11. 1982, causa 261/81 — Walter Rau Lebensmittelwerke/De Smedt PvbA — Racc. 1982, pag. 3961.
      (
            11
         )	Sentenza 14. 7. 1983, causa 174/82 — Procedimento penale a carico di Firma Sandoz BV — Racc. 1983, pag. 2445.