CELEX: 52014PC0563
Language: pt
Date: 2014-09-11
Title: Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que autoriza os Estados-Membros a ratificar, no interesse da União Europeia, o Protocolo de 2014 relativo à Convenção sobre o trabalho forçado, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho no que diz respeito a questões relacionadas com a política social

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		52014PC0563
		
			Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que autoriza os Estados-Membros a ratificar, no interesse da União Europeia, o Protocolo de 2014 relativo à Convenção sobre o trabalho forçado, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho no que diz respeito a questões relacionadas com a política social /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.           CONTEXTO DA PROPOSTA
As decisões do Conselho propostas permitirão
aos Estados-Membros ratificar o Protocolo relativo à Convenção sobre o Trabalho
Forçado, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a seguir
designado «o Protocolo».
A Convenção sobre o Trabalho Forçado de 1930
(n.º 29) da OIT (a seguir designada «a Convenção»), é uma das oito convenções
fundamentais da OIT em matéria de normas laborais internacionais fundamentais e
é considerada um instrumento de proteção dos direitos humanos. Com a adoção da
Convenção em 1930, a Conferência Internacional do Trabalho (a seguir designada
«a Conferência»), exortou os países membros a porem termo ao recurso ao
trabalho forçado no mais curto prazo possível e a criminalizarem esta infração.
No entanto, decorridos mais de 80 anos, apesar da ratificação quase
universal da Convenção, esta prática continua a existir, embora sob formas
diferentes das práticas que suscitaram tantas preocupações no início do
século XX. A OIT estima que, pelo menos, 20,9 milhões de pessoas no
mundo são vítimas de trabalho forçado.
O Protocolo, adotado pela 103.ª sessão da
Conferência, tem como objetivo eliminar as disparidades de aplicação e
desenvolver a prevenção do tráfico de seres humanos com fins de exploração do
trabalho, bem como a proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado.
A União Europeia (UE) está empenhada não só na
promoção dos direitos humanos e do trabalho digno como na erradicação do
tráfico de seres humanos, tanto a nível interno como nas suas relações
externas. De particular importância no contexto do Protocolo é igualmente o
empenho da UE na promoção da proteção dos direitos das crianças e da igualdade
de género, uma vez que as mulheres podem ser particularmente vulneráveis a
certas formas de trabalho forçado. Os direitos no trabalho são um pilar
fundamental do trabalho digno. Ao ratificar as convenções da OIT e os
protocolos conexos, os Estados-Membros da UE enviam um sinal importante sobre a
coerência da política da UE em matéria de promoção dos princípios e dos
direitos fundamentais no trabalho, assim como em relação à melhoria das
condições de trabalho em todo o mundo.
Além disso, como parte da estratégia da UE
para a erradicação do tráfico de seres humanos[1],
a Comissão instou os Estados-Membros a ratificarem todos os instrumentos,
acordos e obrigações jurídicas internacionais, que possam contribuir para
aumentar a eficácia, a coordenação e a coerência da luta contra o tráfico de
seres humanos. O reforço dos direitos das vítimas na UE também tem constituído
uma prioridade estratégica da Comissão ao longo dos últimos anos. A diretiva
horizontal relativa aos direitos das vítimas garantirá que as vítimas das
infrações beneficiem de direitos mínimos comuns durante as investigações
policiais e os processos judiciais. O Protocolo deverá ser encarado como parte
desse trabalho.
É, por conseguinte, necessário eliminar, a
nível da UE, todos os obstáculos jurídicos à ratificação pelos Estados-Membros
do Protocolo, cuja substância em nada se opõe ao acervo da UE em vigor.
As disposições do Protocolo reforçam o quadro
jurídico internacional através da criação de obrigações para prevenir o
trabalho forçado e proporcionar às vítimas proteção e acesso a mecanismos de
reparação, como a indemnização.
O Protocolo, nos seus artigos 1.º e 6.º,
exige que os Estados-Membros da OIT desenvolvam uma política e um plano de ação
nacional para a supressão efetiva e duradoura do trabalho forçado e tomem
medidas para aplicar as disposições do Protocolo, em consulta com as
organizações patronais e de trabalhadores.
O artigo 2.º do Protocolo enuncia as
medidas que os Estados-Membros da OIT devem adotar para impedir o trabalho
forçado, a saber:
·              
Sensibilizar e informar as pessoas, especialmente
as particularmente vulneráveis, bem como os empregadores;
·              
Envidar esforços para garantir que o âmbito de
aplicação e a execução da legislação pertinente em matéria de prevenção do
trabalho forçado abranja todos os trabalhadores e todos os setores da economia
e que os serviços de inspeção do trabalho sejam reforçados;
·              
Proteger as pessoas, em especial os trabalhadores
migrantes, contra eventuais práticas abusivas e fraudulentas durante o processo
de recrutamento e de colocação;
·              
Apoiar a devida diligência que deve ser exercida
tanto pelo setor público como pelo privado; e
·              
Tomar medidas contra as causas profundas que
potenciam os riscos do trabalho forçado.
No respeitante às vítimas do trabalho forçado,
o artigo 3.º dispõe que devem ser tomadas medidas eficazes para a sua identificação,
libertação, proteção, recuperação e reabilitação, bem como para lhes prestar
assistência e apoio sob outras formas. O artigo 4.º impõe aos
Estados-Membros da OIT que assegurem que todas as vítimas tenham acesso a
mecanismos de reparação, como a indemnização, e que as autoridades competentes
tenham o direito de não processarem as vítimas por atividades ilegais que
tenham sido coagidas a exercer.
Além disso, o artigo 5.º prevê a
cooperação internacional para prevenir e eliminar o trabalho forçado e o
artigo 7.º suprime as disposições transitórias da Convenção.
O Protocolo abrange áreas do direito da UE que
já estão sujeitas a um elevado nível de regulação.
Nas suas disposições sobre a prevenção do
trabalho forçado, o Protocolo trata aspetos cobertos pela política social da
UE, em relação aos quais a legislação da UE prevê regras mínimas em matéria de
condições de trabalho[2].
Nas suas disposições relativas à proteção das
vítimas e ao acesso a mecanismos de reparação, o Protocolo aborda aspetos relacionados
com a cooperação judiciária em matéria penal, relativamente aos quais a
legislação da UE estabelece normas mínimas sobre o tráfico e os direitos das
vítimas[3].
Algumas partes do Protocolo também interagem
com a livre circulação dos trabalhadores[4]
e as regras relativas ao asilo e à imigração[5].
Além disso, o Protocolo interage com as regras
vigentes no âmbito da política comercial comum, os acordos internacionais da
UE, os instrumentos de cooperação para o desenvolvimento e os instrumentos de
comércio que remetem para as normas laborais fundamentais, bem como com a
ratificação e a aplicação efetiva das convenções fundamentais da OIT pelos
países terceiros e na UE.
2.           RESULTADOS DA CONSULTA DAS
PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
Não aplicável.
3.           ELEMENTOS JURÍDICOS DA
PROPOSTA
O Protocolo é um acordo internacional
vinculativo, sujeito a ratificação e está ligado à Convenção. Cria obrigações
jurídicas para os Estados-Membros que o ratificam e só pode ser ratificado
pelos Estados que tenham ratificado a Convenção.
Na OIT, um protocolo é utilizado para rever
parcialmente uma convenção ou completá-la, de modo a permitir a sua adaptação à
evolução da situação e a torná-la mais pertinente. O artigo 19.º,
n.º 4, da Constituição da OIT, sobre a adoção e a ratificação de
convenções, também se aplica aos protocolos.
Em conformidade com a jurisprudência do
Tribunal de Justiça da União Europeia (TJE)[6],
nomeadamente em matéria de celebração e ratificação de uma Convenção da OIT[7], os Estados-Membros não
podem decidir ratificar o Protocolo fora do quadro das instituições da União
Europeia, uma vez que algumas partes do Protocolo incidem sobre domínios da
competência da UE.
No entanto, a UE enquanto tal não pode
ratificar um protocolo da OIT, uma vez que, segundo o disposto nas normas da
OIT, apenas os Estados podem ser partes em tais protocolos.
Dado que as matérias abordadas pelo presente
Protocolo são parcialmente da competência da UE e parcialmente da competência
dos Estados-Membros, as instituições da UE e os Estados-Membros devem tomar
todas as medidas necessárias para cooperarem na ratificação do Protocolo e na
aplicação dos compromissos decorrentes desse Protocolo[8].
Ao longo da última década, o Conselho já
autorizou os Estados-Membros a ratificar, no interesse da União Europeia, cinco
convenções da OIT, que incidem parcialmente em domínios da competência da UE[9].
Em relação ao Protocolo, a regulamentação está
numa fase avançada em vários aspetos da luta contra o tráfico de seres humanos,
a proteção das vítimas e as políticas laborais abrangidas pelo Protocolo, a tal
ponto que os Estados-Membros deixaram de poder exercer um poder soberano no
tratamento destes aspetos com terceiras partes[10].
O artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 153.º do Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia (TFUE) constituem a principal base jurídica da legislação
aplicável da UE, que é mais detalhada do que os princípios gerais estabelecidos
no Protocolo.
Não existe nenhuma incompatibilidade entre as
disposições do Protocolo e as exigências mínimas estabelecidas nesses domínios
pelo acervo da UE.
Em conformidade com o artigo 19.º,
n.º 8, da Constituição da OIT, o Protocolo estabelece normas mínimas. O
acervo da UE adota a mesma abordagem. Isto significa que a legislação da UE
pode ser mais rigorosa do que as normas da OIT e vice-versa[11].
Assim, as decisões do Conselho propostas
autorizarão os Estados-Membros a ratificar, no interesse da UE, as partes do
Protocolo que se inscrevem em domínios que são da competência da UE, e
recomendam-lhes que envidem esforços para que o façam até ao final de 2016.
As decisões do Conselho propostas têm por
fundamento, por um lado, o artigo 218.º, n.º 6, do TFUE em conjugação com
o artigo 82.º, n.º 2, que constitui a principal base jurídica da
legislação da UE no domínio da cooperação judiciária em matéria penal,
aplicável na luta contra o tráfico de seres humanos e na proteção dos direitos
das vítimas e, por outro, o artigo 153.º, n.º 2, segundo parágrafo,
do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 6, que constitui a
principal base jurídica da legislação da UE sobre a proteção e a melhoria das
condições de trabalho, aplicável na prevenção do trabalho forçado.
O Protocolo prossegue vários objetivos, que se
encontram ligados de forma indissociável, sem que nenhum deles seja secundário
e indireto em relação aos outros. Em especial, o Protocolo visa garantir
condições de trabalho dignas, por um lado, e proteger as vítimas do trabalho
forçado ou obrigatório e punir os autores das infrações, por outro. Por conseguinte,
tem por fundamento tanto o artigo 82.º, n.º 2, como o artigo 153.º, n.º 1,
alíneas a) e b), do TFUE. Uma decisão única não pode ser adotada com uma dupla
base jurídica quando os procedimentos exigidos por cada base jurídica forem
incompatíveis entre si[12].
É o que acontece no caso em apreço, tendo em conta o facto de os aspetos
relativos à cooperação judiciária em matéria penal não vincularem a Dinamarca,
o que conduz a direitos de voto divergentes no Conselho. Por conseguinte, são
necessárias duas decisões do Conselho. 
No que diz respeito ao objetivo de proteger as
vítimas do trabalho forçado ou obrigatório e de punir os autores dessas
infrações, o artigo 82.º, n.º 2, do TFUE constitui a única base
jurídica em que a presente proposta se deve fundamentar. É certo que o
Protocolo alude igualmente ao estatuto de residência das vítimas de trabalho
forçado ou obrigatório, na medida em que tal seja necessário para permitir que
as vítimas tenham acesso a mecanismos de reparação adequados e eficazes (ver,
em especial, o artigo 4.º do Protocolo). No entanto, este objetivo,
associado ao artigo 79.º do TFUE é meramente acessório, ao passo que os
objetivos de prevenção e de luta contra o tráfico de seres humanos e de
proteção das vítimas associados ao artigo 82.º, n.º 2, do TFUE[13] podem ser qualificados
como finalidade e componente predominantes.
Neste contexto, a Comissão recorda que, em 14
de abril de 2014, apresentou ao Conselho, nos termos do artigo 218.º, n.os 3
e 4, do TFUE, uma recomendação de decisão do Conselho que autoriza a abertura
de negociações e a elaboração de diretrizes de negociação, na 103.ª sessão da
Conferência Internacional do Trabalho, no que se refere a um Protocolo
destinado a complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado n.º 29, 1930, da
Organização Internacional do Trabalho (COM(2014) 238 de 14.4.2014). A Comissão
recorda ainda que esta recomendação foi discutida em reuniões de um grupo de
trabalho do Conselho de 5 de maio, de 14 e 16 de maio de 2014 e que, apesar das
várias tentativas para se chegar a uma solução aceitável, foi decidido, na
reunião do Coreper, de 23 de maio de 2014, não prosseguir a análise desta
questão e, por conseguinte, não submeter o projeto de decisão ao Conselho para
adoção. Em consequência, a Comissão emitiu a seguinte declaração, que foi
exarada em ata do Coreper:
«A Comissão recorda a obrigação de
cooperação leal entre os Estados-Membros e a Comissão em todas as
circunstâncias. A ausência dessas decisões irá conduzir a uma situação
que não é conforme com os Tratados, uma vez que os Estados-Membros não dispõem
da liberdade, legalmente consagrada, de poderem assumir compromissos jurídicos
sobre questões da competência da União nas negociações internacionais sem o
enquadramento de decisões da União. A Comissão avaliará as medidas adequadas a
tomar neste contexto. A Comissão recorda a necessidade de se respeitar as
competências da UE, de se evitar qualquer incompatibilidade entre o acervo da
União e os instrumentos da OIT objeto de negociação e de os Estados-Membros atuarem
em defesa do interesse da UE junto da OIT.»
A Comissão observa ainda que, apesar de o
referido projeto de decisão não ter sido adotado, os Estados-Membros procederam
à negociação e adoção, no âmbito da OIT, do Protocolo de 2014 relativo à
Convenção sobre o Trabalho Forçado. Dada a importância do Protocolo de 2014
relativo à Convenção sobre o Trabalho Forçado, a Comissão propõe, com base no
artigo 218.º, n.º 6, do TFUE, que os Estados-Membros sejam
autorizados a ratificar o referido Protocolo, agindo conjuntamente no interesse
da União. Ao mesmo tempo, a Comissão chama a atenção para o facto de a presente
proposta não poder, em caso algum, ser considerada como uma aceitação pela
Comissão da legalidade do procedimento que levou à adoção do referido Protocolo
no âmbito da OIT.
2014/0259 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza os Estados-Membros a ratificar,
no interesse da União Europeia, o Protocolo de 2014 relativo à Convenção sobre
o trabalho forçado, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho no que
diz respeito a questões relacionadas com a política social
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 153.º, n.º 1, alíneas a) e b), do
TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 6, alínea a), subalínea
v),
Tendo em conta a proposta da Comissão
Europeia,
Tendo em conta a aprovação do Parlamento
Europeu[14],

Considerando o seguinte:
(1)       A União Europeia encoraja a
ratificação das convenções internacionais sobre o trabalho que tenham sido
classificadas como atualizadas pela Organização Internacional do Trabalho, com
vista a contribuir para os esforços da União Europeia para a promoção dos
direitos humanos e do trabalho digno para todos e para erradicar o tráfico de
seres humanos dentro e fora da UE, dos quais a proteção dos princípios e
direitos fundamentais no trabalho constitui um aspeto fundamental.
(2)       Algumas das regras emitidas
ao abrigo do Protocolo de 2014 relativo à Convenção sobre o trabalho forçado,
de 1930, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a seguir designado «o
Protocolo», integram as competências da União, em conformidade com o
artigo 153.º, n.º 1, alíneas a) e b), do TFUE. Em particular,
algumas disposições do Protocolo são já abrangidas pelo acervo da UE no domínio
da política social[15].
(3)       Consequentemente, os
Estados-Membros não podem assumir compromissos em relação a essas partes fora
do quadro das instituições da União Europeia[16].
(4)       O artigo 19.º,
n.º 4, da Constituição da OIT, sobre a adoção e ratificação das
convenções, aplica-se do mesmo modo a um protocolo, que é um acordo
internacional vinculativo, sujeito a ratificação e ligado a uma convenção. 
(5)       A União Europeia não pode
ratificar o Protocolo, já que apenas os Estados podem ser partes no mesmo.
(6)       É, por conseguinte,
necessário que os Estados-Membros sejam autorizados a ratificar o Protocolo,
agindo conjuntamente no interesse da União Europeia, nas partes que incidem
sobre matérias da competência da União, em conformidade com o artigo 153.º,
n.º 1, alíneas a) e b), do TFUE.
(7)       As disposições do projeto de
protocolo que não sejam disposições relativas à política social serão objeto de
uma decisão adotada em paralelo à presente decisão.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO: 
Artigo 1.º
Os Estados-Membros são autorizados a
ratificar, no que se refere às partes que incidem sobre matérias da competência
da União Europeia, em conformidade com o artigo 153.º, n.º 1,
alíneas a) e b), do TFUE, o Protocolo de 2014 relativo à Convenção sobre o
trabalho forçado, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho.
Artigo 2.º
Os Estados-Membros devem esforçar-se por tomar
as medidas necessárias para depositar os respetivos instrumentos de ratificação
do Protocolo junto do Diretor-Geral do Secretariado Internacional do Trabalho o
mais rapidamente possível, de preferência até 31 de dezembro de 2016.

Artigo 3.º
Os Estados-Membros são os destinatários da
presente decisão.
Feito em Bruxelas, em
                                                                       Pelo
Conselho
                                                                       O
Presidente
[1]               Estratégia da União Europeia para a erradicação do
tráfico de seres humanos 2012-2016, COM(2012) 286 de 19.6.2012.
[2]               Em que se inclui a Diretiva 91/533/CEE relativa à
obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador sobre as condições
aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho («declaração escrita»), a
Diretiva 2008/104/CE relativa ao trabalho temporário, bem como as diretivas
relativas à saúde e segurança no trabalho, nomeadamente a Diretiva-Quadro
89/391/CEE, a Diretiva 2003/88/CE relativa ao tempo de trabalho, a Diretiva
94/33/CE relativa à proteção dos jovens no trabalho e a Diretiva 92/85/CE
relativa à proteção da maternidade.
[3]               Diretiva 2011/36/UE («contra o tráfico de seres
humanos») e Diretiva 2012/29/UE («direitos das vítimas»).
[4]               Artigo 45.º do TFUE e Regulamento (UE) n.º 492/2011
relativo à livre circulação dos trabalhadores na União.
[5]               Diretiva 2004/81/CE («Título de residência concedido às
vítimas») e Diretiva 2009/52/CE («sanções aplicáveis aos empregadores»).
Diretiva 2008/115/CE («regresso»), Diretiva 2011/98/UE («autorização única») e
Diretiva 2014/36/UE («trabalhadores sazonais») são igualmente abrangidos por
determinadas disposições do Protocolo e pela recomendação conexa.
[6]               Acórdão AETR do TJE, processo 22/70, de 31 de março de
1971, Coletânea 1971, página 263; ver também o artigo 3.º, n.º 2, do TFUE que
codificou estes princípios.
[7]               Parecer 2/91 do Tribunal de Justiça, de 19 de março de
1993, relativo à Convenção sobre substâncias químicas n.º 170, Coletânea
1993-I, página 1061.
[8]               Parecer 2/91 do TJE, (ibid), n.os 36, 37 e
38.
[9]               Decisão do Conselho, de 14 de abril de 2005, que
autoriza os Estados-Membros a ratificar, no interesse da Comunidade Europeia, a
Convenção da Organização Internacional do Trabalho relativa aos documentos de
identificação dos marítimos (Convenção n.º 185), JO L 136, de 30.5.2005, p. 1;     
Decisão do Conselho, de 7 de junho de 2007, que autoriza os Estados-Membros a
ratificarem, no interesse da Comunidade Europeia, a Convenção sobre o Trabalho
Marítimo de 2006, da Organização Internacional do Trabalho (JO L 161 de
22.6.2007, p. 63);    
Decisão do Conselho, de 7 de junho de 2010, que autoriza os Estados-Membros a
ratificar, no interesse da União Europeia, a Convenção sobre o Trabalho no
Setor das Pescas, de 2007, da Organização Internacional do Trabalho (Convenção
n.º 188), JO L 145 de 11.6.2010, p. 12;                
Decisão do Conselho, de 28 de janeiro de 2014, que autoriza os Estados-Membros
a ratificar, no interesse da União Europeia, a Convenção sobre a Segurança na
Utilização dos Produtos Químicos no Trabalho, de 1990, da Organização
Internacional do Trabalho (Convenção n.º 170) (2014/52/UE);              
Proposta de decisão do Conselho, de 28 de janeiro de 2014, que autoriza os
Estados-Membros a ratificar, no interesse da União Europeia, a Convenção sobre
Trabalho Digno para os Trabalhadores Domésticos, de 2011, da Organização
Internacional do Trabalho (Convenção n.º 189 (2014/51/UE).
[10]             Parecer 2/91 do Tribunal de Justiça da UE, n.os
25 e 26.
[11]             Parecer 2/91 do Tribunal de Justiça da UE, n.º 18.
[12]             Ver, mais recentemente, o acórdão do TJE, de 11 de junho
de 2014, processo C-377/12, n.º 34.
[13]             Ver, em especial, a Diretiva 2012/29/UE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, que estabelece normas mínimas
relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas das infrações, e que
se baseia no artigo 82.º, n.º 2, do TFUE, bem como a Diretiva
2011/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativa
à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas,
que tem por base o artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 83.º,
n.º 1, do TFUE. O artigo 1.º, n.os 1, 2 e 3, o artigo
2.º, alíneas a) e c), o artigo 3.º, e o artigo 4.º, n.os 1
e 2, do Protocolo dizem diretamente respeito às matérias regidas por essas
diretivas.
[14]             JO C de , p. .
[15]             Nomeadamente, o artigo 1.º, n.º 1, e o artigo 2.º, alíneas
a) e d), do Protocolo dizem respeito a matérias regidas pela Diretiva
91/533/CEE relativa à obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador
sobre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho («declaração
escrita»), pela Diretiva 2008/104/CE relativa ao trabalho temporário, bem como
pelas diretivas relativas à saúde e segurança no trabalho, nomeadamente a
Diretiva-Quadro 89/391/CEE, a Diretiva 2003/88/CE relativa ao tempo de
trabalho, a Diretiva 94/33/CE relativa à proteção dos jovens no trabalho e a
Diretiva 92/85/CEE relativa à proteção da maternidade.
[16]             TJE, processo 22/70, Comissão/Conselho («AETR»), Coletânea
1971, 263, n.º 22, Parecer 2/91 («OIT»), Coletânea 1993-I, 1061,
n.º 26, e processo C-45/07, Comissão/Grécia, Coletânea 2009,
p. I-701, n.º 31.