CELEX: 52014DC0412
Language: pl
Date: 2014-06-02 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Chorwacji z 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2014 r.

|
			
		
		
		52014DC0412
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Chorwacji z 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2014 r. /* COM/2014/0412 final - 2014/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
 
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Chorwacji
z 2014 r.
oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez
Chorwację programu konwergencji na 2014 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności
jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w
sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich
korygowania[2],
w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[3],
uwzględniając rezolucje Parlamentu
Europejskiego[4],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu
Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu
Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu
Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)                   
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii
na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa
2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej,
która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających
podjęcia działań służących pobudzeniu
europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i
konkurencyjności.
(2)                   
W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków
Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych
polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata
2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą
wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich,
które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa
członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych
wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)                   
W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub
rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia,
nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym
i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów
i obszarów polityki. Podjęli oni decyzję w sprawie działań,
które należy przedsięwziąć w państwach
członkowskich, i wyrazili pełną gotowość do realizacji
celów strategii „Europa 2020” oraz wdrożenia zaleceń dla
poszczególnych krajów.
(4)                   
W 2013 r. Chorwacja dobrowolnie wzięła
nieformalny udział w europejskim semestrze i przedstawiała program
gospodarczy; nie otrzymała indywidualnych zaleceń. W dniu 21 czerwca
2013 r. Rada przyjęła konkluzje, w których wyraziła zadowolenie
z programu gospodarczego Chorwacji i podkreśliła, że oczekuje
się, że Chorwacja poczyni postępy umożliwiające jej
spełnienie wymogów paktu stabilności i wzrostu, pójdzie
ścieżką wiarygodnej konsolidacji, zabezpieczając
środki potrzebne na wydatki pobudzające wzrost oraz na
współfinansowanie działań dotowanych z funduszy UE. 
(5)                   
W dniu 13 listopada 2013 r. Komisja
przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[5], rozpoczynając tym
samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2014 r.
Tego samego dnia Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011,
przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[6], w którym wskazała
Chorwację jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których
przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. 
(6)                   
W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności
finansowej, konsolidacji budżetowej i działań wspierających
wzrost gospodarczy. Podkreśliła potrzebę dążenia do
zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi
gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania
pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania
problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również
modernizacji administracji publicznej.
(7)                   
Dnia 5 marca 2014 r. Komisja opublikowała
wyniki szczegółowej oceny sytuacji dotyczącej Chorwacji[7], na podstawie art. 5
rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W wyniku analizy Komisja doszła do
wniosku, że w Chorwacji występują nadmierne zakłócenia
równowagi makroekonomicznej, które wymagają szczególnego monitorowania i
zdecydowanych działań politycznych. W szczególności konieczne
jest podejmowanie działań politycznych wobec zagrożeń
wynikających ze znacznych zobowiązań zagranicznych, pogarszających
się wyników eksportowych, wysokiego zadłużenia
przedsiębiorstw oraz szybko zwiększającego się długu
sektora instytucji rządowych i samorządowych, którym towarzyszą
niski wzrost i ograniczone zdolności dostosowawcze. 
(8)                   
W dniu 24 kwietnia 2014 r. Chorwacja
przedłożyła swój krajowy program reform na 2014 r. oraz program
konwergencji na 2014 r. W celu uwzględnienia powiązań
między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(9)                   
Celem strategii budżetowej opisanej w
programie konwergencji na 2014 r. jest korekta nadmiernego deficytu
najpóźniej do 2016 r i jednoczesny powrót na ścieżkę
trwałego wzrostu gospodarczego. Osiągniecie tego celu planowane jest
za pomocą stałej redukcji deficytu z poziomu 4,9 % PKB w 2013 r.
do poziomu poniżej 3 % PKB w 2016 r., a więc w terminie
przewidzianym na korektę nadmiernego deficytu. Zgodnie z prognozami
przedstawionymi w programie w 2014 r. dług publiczny wyniesie 72 %,
osiągając tym samym swój najwyższy poziom, w kolejnym roku
nieznacznie się obniży, a następnie – ustabilizuje. Scenariusz
makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe we wspomnianym
programie, jest optymistyczny w całym okresie objętym programem. W
scenariuszu programu przewiduje się w 2014 r. stagnację PKB oraz
niewielki wzrost na poziomie 1,2 % w 2015 r.; natomiast w prognozie
Komisji z wiosny 2014 r. przewidziano odpowiednio spadek na poziomie 0,6 %
i wzrost wynoszący 0,7 %. Prognozy liczbowe przedstawione w
budżecie programu odbiegają od norm europejskiego systemu rachunków
narodowych i regionalnych (ESA), co prowadzi do braku spójności z wcześniejszymi
danymi oraz scenariuszem makroekonomicznym oraz utrudnia poprawne porównanie z
prognozą Komisji z wiosny 2014 r. Ponadto w programie nie zachowano
wystarczającego poziomu szczegółowości w odniesieniu do
działań na rzecz konsolidacji budżetowej na lata 2015 i 2016, w
szczególności w odniesieniu do wydatków. W prognozie Komisji z wiosny 2014
r. przewidziano, że w latach 2014 i 2015 saldo nominalne osiągnie
odpowiednio poziom 3,8 % i 3,1 % PKB. Po niezbędnych dostosowaniach
mających na calu porównanie wspomnianych prognoz z celami określonymi
w kontekście procedury nadmiernego deficytu (tj. z pominięciem
wpływu transferu aktywów z drugiego filara emerytalnego) prognozy Komisji
dotyczące deficytu wyniosłyby 4,6 % PKB w 2014 r. oraz
3,8 % w 2015 r. Ponieważ program konwergencji stanowi pierwsze
sprawozdanie dotyczące działań podejmowanych przez władze w
wyniku wszczęcia procedury nadmiernego deficytu dnia 28 stycznia 2014 r.,
działania podjęte przez Chorwację Komisja oceniła w
komunikacie opublikowanym dnia 2 czerwca 2014 r. Przewiduje się
zwłaszcza, że główny cel zostanie osiągnięty w 2014 r.
podczas gdy w 2015 r. deficyt ma być nieco wyższy od zakładanego
celu. Poprawa salda strukturalnego sektora instytucji rządowych i
samorządowych kształtuje się nieznacznie poniżej
wymagań zarówno w 2014 r, jak i 2015 r. Wreszcie, o ile zmiana w
skorygowanym saldzie strukturalnym jest niższa od zalecanej, szacuje
się, że wysiłki w postaci odnośnych środków
dyskrecjonalnych były wystarczające zarówno w 2014 r., jak i 2015 r.
W celu ograniczenia negatywnego wpływu na wzrost i zwiększenia
trwałości konsolidacji należy zwrócić większą
uwagę na jakość podejmowanych środków oraz przejścia
do środków opartych na wydatkach. Rada – na podstawie własnej oceny
programu i prognozy Komisji oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr
1466/97 – jest zdania, że chociaż Chorwacja podjęła
skuteczne działania do dnia 30 kwietnia 2014 r. na rzecz zalecanego
skorygowania nadmiernego deficytu, konieczne są dalsze działania w
celu wypełnienia zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu,
skorygowania nadmiernego deficytu do 2016 r. i zapewnienia wiarygodności
tej korekty.
(10)               
Środki konsolidacji budżetowej powinny
koncentrować się na zwiększaniu jakości finansów
publicznych w celu osiągnięcia przyrostu wydajności, w
szczególności w zakresie wydatków z tytułu wynagrodzeń,
ubezpieczeń społecznych i subsydiów, oraz w celu uwolnienia
odpowiednich środków budżetowych na finansowanie priorytetowych
wydatków wspierających wzrost i inwestycje, w tym na finansowanie
projektów dofinansowanych przez Unię. W ostatnich latach Chorwacja
znacznie zreformowała swoje ramy budżetowe. Niemniej jednak nadal
istnieją pewne niedociągnięcia w zakresie planowania
budżetu, skutecznej kontroli wydatków i spójnego stosowania
ograniczeń budżetowych, co ma negatywny wpływ na prowadzenie
polityki budżetowej. Pomimo niedawnych zmian należy w dalszym stopniu
udoskonalić koncepcję reguł fiskalnych. Skuteczność
ram budżetowych osłabiają w szczególności: brak mechanizmów
zapobiegawczych, niski poziom zgodności z regułą
dotyczącą zadłużenia, jak również dwuznaczne
sformułowanie reguły dotyczącej strukturalnej równowagi
budżetowej. Z zadowoleniem przyjmuje się powołanie komisji ds.
polityki budżetowej, konieczne są jednak dodatkowe środki na
rzecz wzmocnienia pozycji tego podmiotu w planowaniu i monitorowaniu
budżetu, a w szczególności – zapewnienie mu niezależności
od wszelkich organów budżetowych.
(11)               
Chorwacja musi zapewnić dalszą
konsolidację budżetową, nie ograniczając konkurencyjności
ani perspektyw ożywienia gospodarczego, co jest wyzwaniem. W takiej
sytuacji po stronie dochodów finansów publicznych istnieją ograniczenia w
postaci wąskiej definicji bazy podatkowej oferującej stałe
dochody i zaburzającej w niewielkim stopniu wzrost. W tym kontekście
w krajowym programie reform ogłoszono plan wprowadzenia w 2016 r.
pobieranego okresowo podatku od majątku, nie określono jednak jeszcze
jego koncepcji operacyjnej, ani bazy podatkowej. Chorwacja zdecydowana jest podjąć
działania ograniczające szarą strefę, by w ten sposób
poprawić przestrzeganie przepisów prawa podatkowego. Poczyniono już
pewne kroki w tym kierunku. Stopniowe wprowadzanie kas fiskalnych
zwiększyło wpływy z podatków dzięki wzmożonej kontroli
transakcji. Reorganizacja administracji podatkowej ma poprawić
efektywność i skuteczność poboru podatków, przy
jednoczesnym zmniejszeniu obciążeń dla podatników
wynikających z przestrzegania przepisów. W świetle potrzeb
konsolidacji budżetowej, jak równie biorąc pod uwagę dane
wskazujące na znaczne kwoty nieściągniętych podatków,
wydaje się jednak, że możliwa jest dalsza poprawa
efektywności poboru podatków oraz że konieczne są dalsze
wysiłki na rzecz poprawy sytuacji w zakresie przestrzegania przepisów
prawa podatkowego poprzez zapewnienie podatnikom większej ilości
usług elektronicznych. 
(12)               
Chorwacja podjęła działania
mające na celu poprawę stabilności systemu emerytalnego oraz
adekwatności świadczeń: od listopada 2010 r. ustawowy wiek
emerytalny, wiek wcześniejszego przejścia na emeryturę oraz
obowiązkowy okres składkowy w przypadku kobiet były stopniowo
zwiększane, tak by umożliwić ich pełną
harmonizację najpóźniej do 2030 r. Na skutek zmian w ustawie o
ubezpieczeniach emerytalnych przyjętych w grudniu 2013 r. podniesiono
ustawowy wiek emerytalny – z 65 lat do 67 lat – oraz wiek wcześniejszego
przejścia na emeryturę – z 60 lat do 62 lat. Zmiana ta wejdzie jednak
w życie dopiero w 2031 r., co nie jest wystarczająco ambitnym
rozwiązaniem z uwagi na obecne tendencje demograficzne. Pomimo wprowadzonych
w ostatnich latach reform nadal istnieją różne możliwości
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Biorąc pod uwagę
ilość wyjątków i zwolnień, sankcje za wcześniejsze
przejście na emeryturę oraz premie za późne przejście na
emeryturę wydają się stanowić zbyt małą
zachętę do kontynuowania pracy aż do momentu
osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego, co ma negatywny wpływ
na podaż pracy oraz stabilność systemu emerytalnego. W 2013 r.
przyjęto ustawę o organie ekspertyzy sądowej, aby
ograniczyć przyrost liczby osób korzystających z rent inwalidzkich
oraz ilość nadużyć poprzez ujednolicenie ocen
niepełnosprawności. Wraz z nasilonymi inspekcjami działanie to
opowiada wyraźnej potrzebie, niemniej jednak wpław na wydatki
będzie zależał od sposobu wdrożenia środków oraz
zakresu egzekwowania decyzji. Świadczenia w ramach specjalnych programów
emerytalnych przekraczające pewien pułap obniżono o 10 %,
choć ma to charakter jedynie przejściowy, a ich indeksację uzależniono
od PKB. Pomimo niedawnych prób ograniczenia wydatków oraz zwiększenia
przejrzystości tempo i zakres dostosowywania specjalnych programów
emerytalnych do zasad ogólnych są niewielkie, a ogólne postępy
są nadal ograniczone.
(13)               
Sektor opieki zdrowotnej osiąga dość
dobre wyniki, a usługi, mimo występujących różnic
regionalnych, są dostępne. Wywiera on jednak znaczną presję
na finanse publiczne. Władze wskazały pewne możliwe do
usunięcia niedoskonałości w funkcjonowaniu sieci szpitali. W
przedstawionym w marcu 2014 r. podstawowym planie reorganizacji opieki
szpitalnej przewidziano środki, które poprawią efektywność
kosztową, takie jak racjonalizacja sieci szpitali, skrócony średni
czas hospitalizacji, lepszy przydział łóżek szpitalnych,
również w przypadku opieki długoterminowej, oraz dalsze zmiany w
finansowaniu szpitali. Aby wprowadzić ten plan w życie, należy
zapewnić odpowiednie możliwości monitorowania i wdrażania,
zarówno w szpitalach, jak i w instytucjach rządowych na szczeblu
centralnym. Opiekę długoterminową charakteryzuje duże
rozproszenie usług pomiędzy systemami opieki zdrowotnej i opieki
społecznej, niska dostępność, niski odsetek opieki
formalnej, wysokie koszty świadczeń i długie listy
oczekujących.
(14)               
Wskaźnik zatrudnienia i współczynnik
aktywności zawodowej należą do najniższych w UE i są
szczególnie niskie w przypadku osób młodych i starszych. Pomijając
cykle koniunkturalne, takie wyniki na rynku pracy są częściowo
związane z porządkiem instytucjonalnym i politycznym. Chorwacja
rozpoczęła reformy rynku pracy w celu zwiększenia jego elastyczności.
Pierwszy etap refom, który dobiegł końca w 2013 r., dotyczył
uregulowania kwestii umów o pracę na czas określony. W styczniu 2014
r. rząd przyjął kolejny wniosek ustawodawczy, w którym
przewidziano ograniczenie kosztów zwolnień poprzez skrócenie i
uproszczenie procedur oraz zwiększenie elastyczności czasu pracy.
Ponadto wprowadzone zostaną bardziej elastyczne formy zatrudnienia, takie
jak umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu. Wspomniane zmiany
spowodowałyby, że pod względem wskaźnika ochrony zatrudnienia
Chorwacja byłaby w dużej mierze na równi z innymi krajami. Oczekuje
się, że te reformy będą miały ogólnie pozytywny
wpływ na zatrudnienie, niemniej jednak niosą zwiększone ryzyko
segmentacji rynku pracy, m.in. w postaci większej ilości umów o pracę
na czas określony. Nadal nie przewidziano żadnych zmian w systemie
ustalania wysokości wynagrodzeń pomimo bardzo szczególnej sytuacji w
Chorwacji, gdzie stosunkowo wysokiemu poziomowi średnich wynagrodzeń
towarzyszy bardzo niski wskaźnik zatrudnienia. Mimo dalszego wzrostu
bezrobocia, wydatki i zakres działań w ramach aktywnej polityki rynku
pracy mające ułatwić dostęp do tego rynku i
dłuższe na nim pozostanie są poniżej przeciętnych, w
szczególności środki dotyczące ludzi młodych, osób
długotrwale bezrobotnych i pracowników w starszym wieku. Zdolności
administracyjne chorwackich publicznych służb zatrudnienia
znajdują się pod dużą presją, również na szczeblu
regionalnym. Brak jest ogólnego systemu monitorowania i oceny zmian na rynku
pracy oraz potrzeb na tym rynku, w tym prognoz dotyczących zapotrzebowania
na określone umiejętności. Nie prowadzi się również
regularnej oceny instrumentów aktywnej polityki rynku pracy. Wysoki jest
udział niezgłoszonej płatnej działalności. 
(15)               
Szczególne niepokój budzi sytuacja na rynku pracy w
przypadku osób młodych. W 2013 r. bezrobocie w tej grupie drastycznie
wzrosło, osiągając poziom niemal 50 %. Jednocześnie
rośnie odsetek młodych ludzi, którzy nie uczą się, nie
pracują ani nie szkolą. Ważnym wyzwaniem jest dotarcie do niezarejestrowanych
osób młodych oraz mobilizacja sektora prywatnego na rzecz zapewnienia
większych możliwości przyuczania do zawodu, zgodnie z celami
gwarancji dla młodzieży. Do innych ważnych problemów, z jakimi
boryka się Chorwacja, należy dopasowanie systemów kształcenia do
wymogów rynku pracy oraz jakość nauczania we wszystkich sektorach
edukacji. Brakuje programów uczenia się poprzez praktykę w miejscu
pracy oraz poradnictwa zawodowego na poziomie średnim i wyższym, a
zaangażowanie pracodawców w kształcenie i szkolenie zawodowe oraz w
szkolnictwo na poziomie średnim i wyższym jest niewielkie.
Wskaźnik zatrudnienia niedawnych absolwentów jest znacznie niższy
niż w pozostałych państwach UE. Przestarzały system
kształcenia i szkolenia zawodowego jest obecnie reformowany: wprowadzono
nowe pilotażowe programy nauczania. Nie wdrożono jeszcze krajowych
ram kwalifikacji ani strategii na rzecz edukacji, nauki i technologii, które
powinny poprawić wyniki kształcenia i dostosować je do potrzeb
rynku pracy.
(16)               
Wysoka stopa bezrobocia i niski współczynnik
aktywności zawodowej doprowadziły do pogorszenia się sytuacji
społecznej w Chorwacji. W ostatnich latach wzrósł odsetek osób
zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym i wynosi on znacznie
powyżej średniej unijnej. Koncepcja systemu świadczeń
społecznych umożliwia beneficjentom kumulowanie pokrywających
się transferów pieniężnych. Wraz z rozpoczęciem pracy
beneficjent traci prawo do niektórych z tych transferów socjalnych, co
może zniechęcać do powrotu na rynek pracy. System zabezpieczenia
społecznego można uczynić bardziej efektywnym i przejrzystym: obecnie
za przydział świadczeń i programy wsparcia dochodów
odpowiedzialnych jest wiele instytucji na różnych szczeblach
zarządzania, co skutkuje brakiem spójnych kryteriów i nakładaniem
się kompetencji. Ustawą o opiece społecznej z 2013 r.
wprowadzono bardziej rygorystyczny mechanizm sprawdzania stanu majątkowego
osób ubiegających się o zasiłki i połączono cztery
spośród ponad 70 świadczeń na szczeblu krajowym, w tym
dotyczących konkretnych grup, w ogólny dochód minimalny. Do 2016 r.
wdrażany będzie stopniowo krajowy punkt kompleksowej obsługi,
który będzie zarządzać wszystkimi świadczeniami
pieniężnymi na szczeblu krajowym. Systematyczne monitorowanie i ocena
będą jednak trudne, ponieważ nie zintegrowano programów wsparcia
dochodów na szczeblu lokalnym i regionalnym, jak również szeregu
świadczeń pieniężnych skierowanych do określonych
kategorii osób, w przypadku których nie sprawdza się stanu
majątkowego. Pomimo kilku reform ustawodawstwa przeprowadzonych od 2011 r.
koncepcja systemu świadczeń społecznych zawodzi, jeśli
chodzi o skuteczność udzielania pomocy osobom najbardziej
potrzebującym 
(17)               
Obecne ramy regulacyjne dotyczące prowadzenia
działalności gospodarczej w Chorwacji powodują bardzo duże
obciążenia dla przedsiębiorców, skutkują brakiem
pewności prawa i nieprzejrzystością procesów decyzyjnych, w
szczególności na szczeblu lokalnym, oraz przewidują szereg
obciążeń parafiskalnych. Ponadto duże rozproszenie
obowiązków administracji publicznej na szczeblu regionalnym i lokalnym
oraz skomplikowany podział kompetencji pomiędzy poszczególnymi
ministerstwami i agencjami na szczeblu centralnym komplikują decyzje
biznesowe i wydłużają procedury administracyjne. Na szczeblu
centralnym instytucji rządowych przyjęto uporządkowane
podejście w celu identyfikacji przeszkód dla przedsiębiorstw; nie
stosuje się jednak spójnej metodologii pomiaru obciążeń
administracyjnych, co ogranicza skuteczność podejmowanych
działań. Istniejący pojedynczy punkt kontaktowy dla
przedsiębiorców realizuje tylko niektóre zadania. Konieczna jest
racjonalizacja i poprawa kontroli nad publicznymi dotacjami i gwarancjami;
centralny rejestr przedsiębiorstw i osób fizycznych, które otrzymały
pomoc, stanowiłby pierwszy krok w tej dziedzinie. Chorwacja
rozpoczęła reformy administracji publicznej w celu wzmocnienia ich
potencjału i w celu większego ukierunkowania służb
użyteczności publicznej na klienta, a więc obywateli i
przedsiębiorców. Jakość zarządzania publicznego jest jednak
nadal na niskim poziomie, koordynacja działań na poszczególnych
szczeblach zarządzania jest słaba, a korzystanie z narzędzi
merytorycznego kształtowania polityki i jej oceny jest rzadkie lub
nadmiernie sformalizowane. Przyjęcie strategii reform administracji
publicznej jest krokiem we właściwym kierunku; strategię tę
należy bardzo dokładnie realizować na wszystkich szczeblach
zarządzania. Doświadczenia związane z wykorzystywaniem funduszy
przedakcesyjnych wskazują na pewne braki w zakresie planowania
strategicznego oraz potencjału instytucjonalnego, jak również na
niedociągnięcia w przygotowaniu projektów i działań
następczych.
(18)               
Słabe rządy odbija się niekorzystnie
na przedsiębiorstwach należących do państwa lub przez nie
kontrolowanych, jednocześnie wdrożenie nowej strategii na rzecz
zarządzania mieniem publicznym i przedsiębiorstwami publicznymi
było wielokrotnie opóźnione. Obecnie nie istnieje żadna
polegająca na konkurencji procedura wyboru członków rad nadzorczych i
zarządu, nie ogłasza się również publicznie nominacji.
Chociaż podejmowane są działania na rzecz udoskonalenia ram
walki z korupcją, konieczne są dalsze wysiłki w celu jej
zapobiegania na wszystkich poziomach rządu. Kluczowymi brakującymi
elementami ram antykorupcyjnych są skuteczne mechanizmy weryfikacji
konfliktu interesów oraz ujawnianie informacji o stanie majątkowym przez
funkcjonariuszy publicznych, jak również szczególne zabezpieczenia w
przypadku przedsiębiorstw państwowych lub kontrolowanych przez
państwo. Uprawnienia weryfikacyjne komisji ds. konfliktu interesów
zależą od kompetencji i aktywnej postawy innych organów. Pomimo
poczynionych postępów w zwiększaniu przejrzystości
postępowań o udzielenie zamówienia, nie wykorzystuje się w
sposób systematyczny narzędzi oceny ryzyka. Wydaje się również,
że nie zwraca się dostatecznej uwagi na sektory obarczone największym
ryzykiem. Należy wzmocnić nadzór nad skutecznym wdrożeniem zasad
udzielania zamówień publicznych, również w związku z
przydziałem funduszy unijnych w nadchodzących latach.
(19)               
Powszechne stosowanie procedury
przedupadłościowej w 2013 r. pozwoliło do pewnego stopnia
rozwiązać problemy z obsługą długu, z jakimi
borykały się przedsiębiorstwa w kontekście skomplikowanych,
kosztownych i długotrwałych procedur upadłościowych.
Niemniej jednak nadal można jeszcze znaczniej wzmocnić to
narzędzie, usuwając szereg różnych braków, takich jak
niewystarczająco precyzyjnie określona rola państwa w całym
procesie, wzmacniając rolę sądów handlowych w weryfikacji
roszczeń oraz rzetelnych planów restrukturyzacji, poszerzając zakres
procedury w celu umożliwienia skutecznej restrukturyzacji, zanim jeszcze
dłużnik stanie się niewypłacalny, jak również
usuwając braki w zakresie wdrażania przepisów. Mimo szeregu reform na
rzecz poprawy skuteczności wymiaru sprawiedliwości postępowania
w sprawach cywilnych, gospodarczych i administracyjnych są nadal
nadmiernie długotrwałe, w szczególności przed sądami
pierwszej instancji. W 2013 r. zaległości w pracy sądów
zwiększyły się i są bardzo duże, w szczególności
w sprawach cywilnych i gospodarczych. Aby rozwiązać ten problem,
konieczne są dalsze działania na rzecz zapewnienia
właściwych zachęt do terminowego rozwiązywania spraw oraz
do zawierania ugód pozasądowych, w szczególności w przypadku drobnych
roszczeń. Obecna sytuacja hamuje bowiem działalność
gospodarczą i obniża atrakcyjność Chorwacji pod
względem bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
(20)               
 Konserwatywne podejście Narodowego Banku
Chorwacji do rozporządzenia makroostrożnościowego, szczególnie w
odniesieniu do poziomów kapitału, spowodowało, że banki
osiągnęły stopień odporności, który okazał
się przydatny zważywszy na wyzwania, z którymi borykają się
z wyzwaniami wynikającymi z pogorszonej sytuacji gospodarczej. Gospodarka
wkracza jednak w szósty rok recesji a liczba kredytów zagrożonych
rośnie, co stanowi zagrożenie dla jakości aktywów banków. Z
zadowoleniem przyjęto informację, że wybrane portfele czterech
największych banków chorwackich, znajdujących się w posiadaniu
kapitału zagranicznego, będą objęte oceną jakości
aktywów i testem warunków skrajnych nowego jednolitego mechanizmu nadzorczego
dla strefy euro. Z oceny tej wyłączono jednak pewne istotne z
chorwackiej perspektywy portfele, ponieważ wybór ocenianych portfeli
dokonywany jest pod kątem ich znaczenia na poziomie grupy bankowej.
Ponadto ocena ta nie obejmie małych i średnich banków, które
mogą mieć niższe poziomy kapitału i gorszej jakości
aktywa, a które mają jednak potencjalny wpływ na stabilność
finansową. Uzupełnienie ocen i testów przeprowadzanych w ramach
jednolitego mechanizmu nadzorczego o dodatkowe działania nadzorcze i
diagnostyczne opracowane specjalnie dla chorwackiego systemu finansowego (które
objęłyby znaczą cześć portfeli chorwackich jednostek
zależnych nieuczestniczących w ocenie w ramach jednolitego mechanizmu
nadzorczego, jak również najważniejsze średnie i małe
banki) pozwoliłoby lepiej zrozumieć klasyfikację kredytów
bankowych i adekwatność rezerw na straty z tytułu pożyczek.
(21)               
W ramach europejskiego semestru Komisja
przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej
Chorwacji. Komisja dokonała oceny programu konwergencji i krajowego
programu reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla
zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki
społeczno-gospodarczej w Chorwacji, ale także stopień
przestrzegania przepisów i wytycznych UE, ze względu na
konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania
gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na poziomie UE wkładu w
przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach
europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w zaleceniach
1–8.
(22)               
W świetle powyższej oceny Rada
przeanalizowała program konwergencji Chorwacji, a jej opinia[8] znajduje
odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.
(23)               
W świetle dokonanej przez Komisję
szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada zbadała
krajowy program reform i program konwergencji Chorwacji. Jej zalecenia na
podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują
odzwierciedlenie w zaleceniach 1‒8 poniżej.
NINIEJSZYM ZALECA Chorwacji
podjęcie w latach 2014–2015 działań mających na celu:
1.           Pełne
wdrożenie przyjętych na 2014 r. środków budżetowych.
Wzmocnienie strategii budżetowej, uszczegółowienie środków
zapowiedzianych na lata 2015 i 2016 oraz rozważenie dodatkowych
stałych środków sprzyjających wzrostowi gospodarczemu w celu
zapewnienia trwałej korekty nadmiernego deficytu najpóźniej do 2016
r. Jednoczesne zapewnienie osiągnięcia korekty strukturalnej
określonej w zaleceniu Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu.
Dostosowanie prognoz programu do standardów ESA i wymogów paktu stabilności
i wzrostu. Podjęcie działań na rzecz wzmocnienia kontroli nad
wydatkami. Dokonanie szczegółowego przeglądu wydatków najpóźniej
do marca 2015 r. Wzmocnienie procesu planowania budżetowego, w
szczególności poprzez zwiększenie dokładności prognoz
makroekonomicznych i budżetowych, a także wzmocnienie
wiążącego charakteru rocznych i średnioterminowych
pułapów wydatków oraz udoskonalenie koncepcji reguł fiskalnych.
Najpóźniej do października 2014 r. – zapewnienie podstawy prawnej
nowo powołanej komisji ds. polityki budżetowej, wzmocnienie jej
niezależności od wszelkich organów budżetowych, poszerzenie jej
mandatu, w szczególności w odniesieniu do monitorowania reguł
fiskalnych oraz oceny prognoz ex ante i ex post, oraz zapewnienie
jej odpowiednich zasobów. Przedstawienie – w oparciu o plany ujęte w
krajowym programie reform – konkretnej strategii reformy obecnego opodatkowania
majątku. Rozpoczęcie procesu sprawozdawczego i przeglądu w
odniesieniu do wydatków podatkowych. Poprawę przestrzegania przepisów
podatkowych, w szczególności przez dalsze zwiększenie
skuteczności administracji podatkowej; przedstawienie odnośnego planu
działania przed końcem 2014 r.
2.           Przyjęcie do marca 2015
r. przepisów mających na celu przyspieszenie planowanej harmonizacji
ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet oraz przyspieszenie
planowanego podniesienia ustawowego wieku emerytalnego do 67 lat. Ograniczenie
możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę.
Wprowadzenie bardziej rygorystycznych ocen i kontroli w przypadku rent
inwalidzkich oraz przyspieszenie włączenia specjalnych programów
emerytalnych do powszechnego systemu emerytalnego. Zwiększanie
efektywności kosztowej sektora opieki zdrowotnej, w tym szpitali. 
3.           Wdrożenie do marca 2015
r. drugiego etapu reformy prawa pracy, w konsultacji z partnerami
społecznymi, w szczególności w odniesieniu do warunków zwolnień
i czasu pracy, w celu zapobieżenia dalszej segmentacji rynków pracy, w tym
w przypadku ludzi młodych. Dokonanie przeglądu systemu ustalania
wynagrodzeń w celu lepszego dostosowania warunków płacowych do zmian
w wydajności. Przedstawienie wniosków z tego przeglądu do 2014 r.
Zwiększenie skuteczności i zasięgu aktywnej polityki rynku pracy
poprzez rozbudowanie zdolności administracyjnych publicznych
służb zatrudnienia, również na szczeblu regionalnym, oraz
poprzez objęcie tą polityką większej liczby ludzi
młodych, osób długotrwale bezrobotnych i pracowników w starszym
wieku. Kierowanie działań w pierwszej kolejności do
niezarejestrowanej młodzieży oraz zmobilizowanie sektora prywatnego
do zapewnienia większych możliwości przyuczania do zawodu,
zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Opracowanie przed
końcem 2014 r. planów dotyczących walki z nielegalnym zatrudnieniem.
Wdrożenie środków na rzecz lepszego dostosowania edukacji do potrzeb
rynku pracy oraz poprawy jakości nauczania poprzez modernizację
systemów kwalifikacji, wprowadzenie mechanizmów zapewniania jakości oraz
poprawę przejścia od edukacji do zatrudnienia, w szczególności
dzięki zwiększeniu możliwości kształcenia zawodowego i
uczenia się poprzez praktykę w miejscu pracy. 
4.           Dokonanie przed końcem
2014 r. przeglądu systemów podatkowego i świadczeń oraz
przedstawienie planu działania na rzecz reaktywacji osób biernych zawodowo
i bezrobotnych. Poprawę skuteczności i przejrzystości systemów
zabezpieczenia społecznego poprzez dalszą konsolidację
świadczeń, ujednolicanie kryteriów kwalifikowalności i
łączenie danych pochodzących od różnych podmiotów
rządowych i samorządowych w ramach punktu kompleksowej obsługi.
Poprawę efektywności i adekwatności świadczeń pomocy
społecznej poprzez ich lepsze ukierunkowanie.
5.           Podejmowanie dalszych
działań na rzecz poprawy otoczenia biznesu. W szczególności
określenie najpóźniej do marca 2015 r. celu dotyczącego
znacznego ograniczenia wymagań administracyjnych, w tym
obciążeń parafiskalnych. Rozwiązanie problemu dużej
fragmentacji zadań i pokrywania się obowiązków za pomocą
usprawnienia procesów administracyjnych oraz wyjaśnienia procesów
decyzyjnych i ram odpowiedzialności na szczeblu samorządowym oraz na
szczeblu centralnym pomiędzy poszczególnymi ministerstwami i agencjami.
Poprawienie zdolności administracyjnych i planowania strategicznego
podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie europejskimi funduszami
strukturalnymi i inwestycyjnymi oraz zapewnienie im odpowiedniej liczby
personelu. 
6.           Przedstawienie w
październiku 2014 r. szczegółowego planu na 2015 r. dotyczącego
zarządzania mieniem publicznym. Zagwarantowanie przejrzystego i
odpowiedzialnego zarządzania przedsiębiorstwami kontrolowanymi przez
państwo, w szczególności zwiększenie wymagań merytorycznych
w odniesieniu do członków zarządu i rad nadzorczych nominowanych
przez państwo oraz wprowadzenie publicznego rejestru nominacji. Nasilenie
walki z korupcją w administracji publicznej oraz przedsiębiorstwach
państwowych i kontrolowanych przez państwo, m.in. poprzez
zwiększenie uprawnień weryfikacyjnych komisji ds. konfliktu
interesów. Zwiększenie przejrzystości i efektywności zamówień
publicznych na szczeblu lokalnym i centralnym oraz zdolności monitorowania
wdrażania działań i wykrywania nieprawidłowości. 
7.           Wzmocnienie przed końcem
2014 r. roli sądów handlowych w zakresie monitorowania przejrzystości
i zgodności z prawem stosowania procedury przedupadłościowej
przedsiębiorstw. Dokonanie przeglądu obowiązkowego testu
niewypłacalności/braku płynności w celu dopuszczenia do
postępowania w ramach procedury przedupadłościowej oraz
usprawnienie postępowania upadłościowego/procesu likwidacji w
celu jego skrócenia. Poprawę jakości i skuteczności systemu
sądownictwa, w szczególności poprzez dostarczanie zachęt do
terminowego prowadzenia postępowań w spraw cywilnych, gospodarczych i
administracyjnych, oraz do zawierania ugód pozasądowych, w szczególności
w przypadku drobnych roszczeń.
8.           Uzupełnienie prowadzonej
w 2014 r. przez Europejski Bank Centralny oceny jakości aktywów oraz testu
warunków skrajnych, przeprowadzenie kompleksowego przeglądu portfeli
opracowanego specjalnie dla chorwackiego systemu finansowego, ze szczególnym
uwzględnieniem ważnych portfeli, nie objętych oceną i
testem ECB, oraz z uwzględnieniem kluczowych średnich i małych
banków.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.
[3]               COM(2014) 412 final.
[4]               P7_TA(2014)0128i
P7_TA(2014)0129.
[5]               COM(2013) 800 final.
[6]               COM(2013) 790 final.
[7]               SWD(2014) 82 final.
[8]               Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE)
nr 1466/97.