CELEX: 62001CC0230
Language: nl
Date: 2003-02-13 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 13 februari 2003. # Intervention Board for Agricultural Produce tegen Penycoed Farming Partnership. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) - Verenigd Koninkrijk. # Verordening (EEG) nr. 3950/92 - Extra heffing in de sector melk en zuivelproducten - Leveringen van producent aan koper - Betaling van heffing - Inning bij producent. # Zaak C-230/01.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAALL. A. GEELHOED van 13 februari 2003 (1)
         Zaak C-230/01 Intervention Board for Agricultural ProducetegenPenycoed Farming Partnership[Verzoek van het Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) om een prejudiciële beslissing]
            „Verordening (EEG) nr. 3950/92 – Extra heffing in de sector melk en zuivelproducten – Levering van een producent aan een koper – Gebreke aan betaling van de heffing door de koper – Inning bij de producent”
            
      
         
        I ─ Inleiding
      
       1.  In deze zaak heeft de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) drie vragen gesteld over de uitlegging van verordening
      (EEG) nr. 3950/92
      
         			(2)
         		 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten en van verordening
      (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in
      de sector melk en zuivelproducten.
      
         			(3)
         		
       2.  De vragen hebben betrekking op de inning van de superheffing. De verwijzende rechter wil weten of er omstandigheden zijn waarin
      de bevoegde nationale instanties de heffing die is verschuldigd wegens leveringen door een melkproducent aan een koper, rechtstreeks
      bij de producent zelf kan invorderen. Volgens de van toepassing zijnde communautaire regels is de koper ─ en niet de producent
      ─ tot betaling verplicht.
      
       3.  De achtergrond van deze zaak is gelegen in feitelijke omstandigheden waarin een constructie is opgezet waarbij bij de koper
      van melk geen verhaal is. De belanghebbende partijen beogen daarmee een situatie te scheppen waarin geen superheffing kan
      worden afgedragen voor de productie van melk zonder bijbehorend melkquotum.
       II ─ Juridisch kader
      
      
      
      A ─
       Europees recht
      
       4.  Het regime van de superheffing op koemelk is op 1 april 1984 ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart
      1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68
      
         			(4)
         		 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten.
      
         			(5)
         		 Deze heffing heeft, aldus artikel 5 quater van de gewijzigde verordening nr. 804/68,  
      ten doel de groei van de melkproductie te beheersen en toch de nodige ontwikkeling en aanpassing op structuurgebied mogelijk
      te maken, met inachtneming van nationale en regionale verschillen en verschillen tussen de aanvoergebieden in de Gemeenschap. Aan iedere producent van melk ─ die aan bepaalde voorwaarden voldeed ─ kwam op basis van de verordening een melkquotum
      
         			(6)
         		 toe. Verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de
      in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten
      
         			(7)
         		 stelde nadere regels.
      
         			(8)
         		
       5.  Bij verordening nr. 3950/92 is dit ─ als tijdelijk bedoelde ─ stelsel tot 1 april 2000 gehandhaafd.
      
         			(9)
         		 De uitvoeringsbepalingen van die laatste verordening zijn vastgelegd in verordening nr. 536/93.
      
       6.  Overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 3950/92 komt de extra heffing  
      ten laste van de producenten van koemelk en heeft zij betrekking op  
      de hoeveelheden melk of melkequivalent die zij in het betrokken tijdvak van twaalf maanden aan een koper hebben geleverd of
      rechtstreeks aan de consument hebben verkocht en die een vast te stellen hoeveelheid overschrijden. De heffing wordt vastgesteld
      op 115 % van de richtprijs voor melk.
      
       7.  Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 betreft de leveringen:  
       [...] de heffingplichtige koper [betaalt] aan de bevoegde instantie van de lidstaat vóór een nader te bepalen datum en overeenkomstig
      nader te bepalen voorwaarden het verschuldigde bedrag, dat hij inhoudt op de prijs die hij voor de melk verschuldigd is aan
      de producent die de uiteindelijke schuldenaar van de heffing is of op een andere wijze met passende middelen int.Indien een koper geheel of gedeeltelijk in de plaats treedt van een of meer kopers, worden de afzonderlijke referentiehoeveelheden
      waarover elk van de producenten beschikt, in aanmerking genomen voor de voltooiing van het lopende tijdvak van twaalf maanden,
      onder aftrek van de reeds geleverde hoeveelheden en rekening houdend met het vetgehalte daarvan. Hetzelfde geldt wanneer een
      producent van koper verandert.Wanneer de door een producent geleverde hoeveelheden de referentiehoeveelheid overschrijden waarover hij beschikt mag de koper,
      als voorschot op de verschuldigde heffing, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhouden op de prijs van
      alle melkleveringen van die producent die deze ter beschikking staande referentiehoeveelheid overschrijden.
      
       8.  Het derde lid van artikel 2 betreft de rechtstreekse verkoop. Alsdan  
      betaalt de producent vóór een nader te bepalen datum en overeenkomstig nader te bepalen voorwaarden de verschuldigde heffing
      aan de bevoegde instantie van de lidstaat.
      
       9.  Artikel 9, sub e, van verordening nr. 3950/92 geeft een definitie van het begrip koper. Deze luidt:  
       een onderneming of een groepering die melk of andere zuivelproducten koopt van de producent
      
      
      ─
          om deze te bewerken of te verwerken, 
       om deze te bewerken of te verwerken, 
      
      
      
      ─
          om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelproducten bewerken of verwerken. Een groepering van in een zelfde geografisch gebied gevestigde kopers die voor rekening van de aangeslotenen administratieve
         en boekhoudkundige handelingen verricht welke noodzakelijk zijn voor de betaling van de heffing, wordt als koper beschouwd.
         [...]
       om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelproducten bewerken of verwerken. Een groepering van in een zelfde geografisch gebied gevestigde kopers die voor rekening van de aangeslotenen administratieve
      en boekhoudkundige handelingen verricht welke noodzakelijk zijn voor de betaling van de heffing, wordt als koper beschouwd.
      [...]
      
      
       10.  De rol van de koper wordt toegelicht in de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92, welke luidt:
       
      Overwegende dat, om de grote vertragingen in het verleden bij de inning en de betaling van de heffing, wat immers onverenigbaar
      is met het doel van de regeling, te vermijden, moet worden vastgesteld dat de koper, die het best in staat blijkt de nodige
      verrichtingen uit te voeren, heffingsplichtig is en hij over de middelen moet beschikken om de heffing te kunnen innen bij
      de producenten, die de uiteindelijke schuldenaar daarvan zijn.
      
       11.  De toepassingsmodaliteiten voor de betaling van de heffing zijn vastgelegd in verordening nr. 536/93. Artikel 3 stelt regels
      voor de levering aan de koper, artikel 4 voor de rechtstreekse levering aan de consument. Artikel 5, lid 2, eist dat de lidstaten
      aanvullende maatregelen treffen  
      opdat de verschuldigde heffing binnen de voorgeschreven termijn aan de Gemeenschap wordt betaald. Daartoe behoren ─ op grond van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 536/93 ─  
       alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die
      boven een van de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt
      het volgende:a) Elke koper die op het grondgebied van een lidstaat werkzaam is, wordt door deze lidstaat erkend. [...]b) De producent is verplicht zich ervan te vergewissen dat de koper aan wie hij levert, is erkend. [...]
      
      
      
      B ─
       Nationaal recht
      
       12.  De relevante nationale bepalingen die uitvoering geven aan de EG-verordening en op het gebied van de superheffing zijn vastgelegd
      in de Dairy Produce Quota Regulations 1997.
      
         			(10)
         		
       13.  Regulation 2 geeft een definitie van het begrip koper. Dit is de koper als bedoeld in artikel 9 van verordening nr. 3950/92
      en die is erkend door de Intervention Board for Agricultural Produce
      
         			(11)
         		 op de voet van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 536/93. De Intervention Board is de bevoegde instantie in het Verenigd
      Koninkrijk als bedoeld in artikel 2, leden 2 en 3, van verordening nr. 3950/92.
      
       14.  Regulation 20 bepaalt dat ieder bedrag dat op grond van de heffing verschuldigd is en dat onbetaald is gebleven elk jaar op
      1 september kan worden geïnd door de Intervention Board, vermeerderd met een rente. Voor de toepassing van artikel 2, lid 2,
      derde alinea, van verordening nr. 3950/92 ─ de situatie waar de hoeveelheid melk die door de producent aan de koper wordt
      geleverd het quotum van de producent overschrijdt ─ geldt dat de koper bevoegd is om onmiddellijk een bedrag in te houden
      dat overeenkomt met de overschrijding van het quotum.
       III ─ Feitelijk en procedureel kader
      
       15.  De hoofdprocedure betreft een geschil tussen enerzijds de Intervention Board en anderzijds Penycoed Farming Partnership
      
         			(12)
         		, een maatschap tussen Jonathan Williams en Ian Parker.
      
       16.  De Intervention Board stelde voor de High Court of Justice, Queen's Bench Division, bij dagvaarding van 28 januari 1999 een
      vordering in tegen Penycoed ter zake van een bedrag van 561 872,42 GBP, zijnde de door verweerster verschuldigde heffingen
      over het melkjaar 1997-1998, benevens rente. In zijn memorie van eis van 6 mei 1999 zette de Intervention Board de feiten
      uiteen waarop hij zijn vordering baseerde. Onder punt 11 van deze memorie stelde hij als volgt:  
      Gedurende het melkjaar 1997-1998 was verweerster melkproducent in de zin van de [relevante communautaire en nationale regelgeving]
      en heeft zij 2 111 023 liter melk of melkequivalent geleverd aan personen, die door verzoeker niet als kopers waren erkend.
      
       17.  Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft deze zaak als feitelijke achtergrond een constructie waarbij landbouwers melk leverden
      aan Elm Farms Limited (een Engelse vennootschap, thans in liquidatie; hierna:  
      Elm Farms) en sinds 1 januari 1998 aan TDM Dairy Management Incorporated (een te Delaware opgerichte vennootschap, hierna:  
      TDM).
      
       18.  De landbouwers die aan de constructie deelnamen sloten overeenkomsten met Elm Farms en TDM. De meeste van de deelnemende landbouwers
      waren geregistreerde houders van melkquota, sommigen waaronder verweerder, niet. Volgens deze overeenkomsten verhuurden de
      landbouwers ─ delen van ─ hun land en hun koeien aan Elm Farms of TDM. De landbouwers die houders waren van een melkquotum
      machtigden Elm Farms en TDM om dit quotum namens hen te gebruiken. Tegelijkertijd kwamen Elm Farms en TDM met de landbouwers
      overeen, dat dezen tegen betaling de koeien zouden verzorgen en melken, voor rekening van Elm Farms en TDM.
      
       19.  Deze constructie had tot doel de landbouwers in staat te stellen zuivel te produceren zonder daarvoor melkquota nodig te hebben.
      De bedoeling was te bewerkstelligen dat de landbouwers geen melkproducenten zouden zijn in de zin van de superheffingsregelgeving
      en dat Elm Farms en TDM geen kopers zouden zijn. Elm Farms en TDM zouden zelf de producenten zijn die ofwel melkquota nodig
      hadden ofwel aansprakelijk zouden zijn voor de eventueel verschuldigde heffing. De Intervention Board stelde in dit verband,
      dat deze constructie niet het beoogde resultaat heeft en dat de landbouwers  
      producenten zijn gebleven en Elm Farms en TDM  
      kopers. Daarmee is door de landbouwers melk geleverd aan Elm Farms en TDM. De landbouwers bestreden deze opvatting van de Intervention
      Board.
      
       20.  In maart 2000 verzocht Penycoed de summiere afwijzing van de vordering van de Intervention Board. Penycoed stelde dat de Intervention
      Board geen rechtstreekse vordering had tegen haar, zelfs al zouden de gestelde feiten juist zijn. De Intervention Board had
      volgens Penycoed alleen een vordering op de kopers van de melk. Die kopers hadden op hun beurt een vordering op Penycoed.
      De Intervention Board bestreed dit verzoek.
      
       21.  Het verzoek van Penycoed is juridisch aan te merken als een exceptie van niet-ontvankelijkheid. Bij vonnis van 27 juni 2000
      wees Master Eyre de exceptie af, omdat hij meende dat hierover niet moest worden beslist in een preliminaire fase van de procedure,
      maar bij de behandeling van de zaak ten gronde. Master Eyre gaf Penycoed verlof tot hoger beroep voor de Court of Appeal tegen
      zijn uitspraak. De Court of Appeal behandelde de zaak op 25 april 2001.
      
       22.  Opgemerkt zij dat de partijen in het hoofdgeding overeengekomen zijn dat ten behoeve van de exceptie van niet-ontvankelijkheid
      de feitelijke analyse van de Intervention Board als correct wordt beschouwd. Dus wordt in de verdere procedure Penycoed als
      producent aangemerkt, Elm Farms en TDM als kopers aan wie Penycoed heeft geleverd. Voorts staat in de procedure vast dat de
      Intervention Board Elm Farms en TDM niet als kopers heeft erkend.
      
       23.  Vervolgens heeft de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) bij beschikking van 31 mei 2001, ingekomen ter griffie
      van het Hof van Justitie op 12 juni 2001, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht om een prejudiciële
      beslissing over de navolgende vragen: 
       1) Kan de bevoegde instantie in een lidstaat op grond van de artikelen 1 en/of 2 van de verordening rechtstreeks tegen een producent
      een rechtsvordering instellen om de verschuldigde heffing bij die producent in te vorderen (buiten het in artikel 2, lid 3,
      bedoelde geval van rechtstreekse verkoop)? 
      
       2) Zo ja, in welke omstandigheden kan een dergelijke vordering worden ingesteld? 
      
       3) Kan een dergelijke vordering in het bijzonder worden ingesteld wanneer de koper aan wie melk werd geleverd (a) niet is erkend
      overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 536/93
      
         			(13)
         		 van de Commissie, en/of (b) aan geen van zijn verplichtingen krachtens artikel 7 van die verordening heeft voldaan, en/of
      (c) de heffing niet van de betrokken producenten heeft geïnd of proberen te innen?
      
      
       24.  Naast deze zaak zijn er overigens 22 andere zaken met dezelfde of soortgelijke transacties als aanleiding; in 21 ervan heeft
      de verwerende partij hetzelfde argument tegengeworpen of zou dat kunnen doen. Al deze zaken zijn thans aangehouden door de
      nationale rechter, in afwachting van de beslissing in de onderhavige zaak.
      
       25.  Krachtens artikel 20 van het protocol bij het Statuut van het Hof van Justitie zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door
      de regeringen van Griekenland, Italië en het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie. Op 28 november 2002 heeft in deze zaak
      een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarbij ook Penycoed zijn standpunt naar voren heeft gebracht.
       IV ─ De marktordening in de zuivelsector
      
       26.  Het regime van de superheffing maakt deel uit van de marktordening in de zuivelsector. Om een goed beeld te krijgen van de
      context van de onderhavige zaak geef ik hier enkele elementen van die marktordening weer.
      
       27.  De Europese Unie produceert jaarlijks 122 miljoen ton melk. Dit gebeurt op ongeveer 720 000 melkveebedrijven en met 21 miljoen
      melkkoeien. Van deze melkproductie wordt 115 miljoen ton (94 %) geleverd aan de zuivelfabriek; de rest wordt verwerkt op de
      boerderij. Ongeveer 100 miljoen ton (82 %) wordt binnen de Europese Unie afgezet tegen normale marktprijzen, waarvan ruim
      de helft in de vorm van kaas, 10 miljoen ton (8 %) wordt eveneens op de interne markt afgezet, maar tegen een gesubsidieerde
      prijs en de resterende 12 miljoen ton melk (10 %) wordt uitgevoerd naar derde landen in de vorm van melkpoeder, boter, butteroil,
      kaas en condensmelk. Dit gebeurt grotendeels met behulp van uitvoerrestituties, waarmee het prijsverschil met het niveau op
      de wereldmarkt wordt overbrugd.
      
       28.  Tot 1 januari 2000 was verordening nr. 804/68 van kracht.
      
         			(14)
         		 De marktordening berustte ingevolge deze verordening op drie principes:1. Een prijsregeling, die inhoudt dat voor elk melkprijsjaar een richtprijs
      
         			(15)
         		 voor melk en interventieprijzen
      
         			(16)
         		 voor boter en mageremelkpoeder worden vastgesteld.2. Een interventieregeling. Sinds 1987 is de interventiemogelijkheid voor boter afhankelijk van het niveau van de marktprijs
      in een lidstaat ─ er vindt alleen interventie plaats indien de marktprijs beneden 92 % van de interventieprijs ligt ─ en wordt
      de ingeleverde en opgeslagen boter slechts betaald voor 90 % van de interventieprijs; voor mageremelkpoeder is alleen interventie
      mogelijk in de zomerperiode (1 maart-31 augustus), en de interventieprijs van 100 % is slechts gegarandeerd voor een bepaalde
      hoeveelheid (109 000 ton op jaarbasis voor de gehele Europese Unie).3. Een regeling van het handelsverkeer met derde landen. Voor uitvoer van zuivelproducten naar derde landen worden uitvoersubsidies
      (restituties) toegekend om het prijsverschil tussen de interne markt en de wereldmarkt te overbruggen. Ingevolge het WTO-akkoord
      heeft de Europese Unie de gesubsidieerde uitvoer tussen 1995 en 2001 reeds drastisch moeten terugschroeven: -36 % in waarde
      en -21 % in hoeveelheid.Sinds 1 januari 2000 ─ en dus voor deze zaak minder van belang ─ geldt een enigszins gewijzigd regime krachtens verordening
      nr. 1255/1999.
      
         			(17)
         		 Om kort te gaan, de richtprijs voor melk en de interventieprijzen zijn verlaagd. Daarvoor in de plaats zijn andere vormen
      van steun gekomen zoals premietoeslagen, areaalbetalingen en directe inkomenssteun.
       V ─ Beoordeling
      
      
      
      A ─
       Vooraf
      
       29.  Ik ben van mening dat de drie vragen van de verwijzende rechter zo zeer samenhangen dat een separate behandeling van die drie
      vragen niet nodig is.
      
       30.  In de kern is het probleem waarvoor het Hof zich in deze zaak gesteld het volgende. De superheffing is verschuldigd door de
      melkproducent, maar dient aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat te worden voldaan door de koper van melk. In de meeste
      gevallen is dit de zuivelfabriek waar de melk wordt bewerkt of verwerkt. Noch de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht
      noch de nationale uitvoeringsbepalingen in het Verenigd Koninkrijk geven aan de bevoegde autoriteit een bevoegdheid de superheffing
      rechtstreeks te innen bij de melkproducent. De hoofdvraag die voorligt, is of rechtstreekse inning bij de melkproducent niettemin
      mogelijk is in een geval waarin de superheffing niet bij de koper van melk kan worden geïnd. Het Hof kan zich tot deze hoofdvraag
      beperken en veel van de elementen die in deze procedure naar voren zijn gebracht buiten beschouwing laten.
      
       31.  Hieronder geef ik allereerst een korte schets van het relevante stelsel, uiteraard voorzover van belang voor de te beantwoorden
      vraag. Vervolgens kom ik op de opmerkingen die in deze procedure zijn ingebracht. Daarna beschrijf ik de elementen die naar
      mijn oordeel buiten beschouwing kunnen blijven. Tot slot kom ik bij het voorgestelde antwoord op de aldus geformuleerde hoofdvraag.
      
      
      
      B ─
       Een korte schets van het doel en de inhoud van het relevante stelsel
      
       32.  Het stelsel van de superheffing is per 1 april 1984 ingevoerd, met als doel de melkproductie in de Europese Gemeenschap te
      beheersen. Met de introductie van individuele melkquota werd beoogd de groei van de melkproductie op bestaande melkveehouderijbedrijven
      te beteugelen en de komst van nieuwe bedrijven tegen te gaan. Individuele melkquota bepalen de hoeveelheid melk die een melkveehouder
      mag produceren zonder dat hem een extra ─ prohibitieve ─ heffing wordt opgelegd. De hoogte van die heffing bedraagt thans
      115 % van de richtprijs voor melk.
      
       33.  Bezien vanuit de optiek van de individuele melkveehouder: hij heeft het recht om melk te produceren tot de omvang van zijn
      quotum. Produceert hij meer, dan is hij verplicht te betalen. In het arrest Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen
      
         			(18)
         		 stelt het Hof dit met zoveel woorden. De superheffing  
      moet door de schuldenaar, dat wil zeggen de producent, aan de schuldeiser, dat wil zeggen de bevoegde instantie van de lidstaat,
      worden afgedragen. Deze rechten en verplichtingen van de melkveehouder vormen het wezen van het stelsel van de superheffing.
      
       34.  Daarnaast, teneinde te zorgen dat de melkproductie ook daadwerkelijk wordt beteugeld, verleent het stelsel een reeks aan administratieve
      bevoegdheden die ervoor moeten zorgen dat de heffing ook echt wordt betaald. Die administratieve bevoegdheden zijn grotendeels
      vastgelegd in de EG-verordeningen op het gebied van de superheffing. De lidstaten spelen een centrale rol bij de uitvoering
      van dit stelsel. De verordeningen geven hen daartoe de opdracht. De lidstaten dragen onder meer zorg voor de inning van de
      heffing. Niettemin zijn de bevoegdheden van de autoriteiten van de lidstaten terzake de inning op communautair niveau vastgelegd.
      Hiermee wordt beoogd te bereiken dat de superheffing in alle lidstaten effectief wordt uitgevoerd, zonder dat dit leidt tot
      verlies van communautaire middelen. Tevens wordt beoogd dat de uitvoering op gelijke wijze plaatsvindt, teneinde te voorkomen
      dat de melkproductie in de lidstaten door oneigenlijke concurrentieverschillen wordt beïnvloed.
      
       35.  Om administratieve redenen is ervoor gekozen dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat de superheffing niet int bij de melkproducent,
      maar bij de koper van de melk. Zoals het Hof benadrukt in het genoemde arrest Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen
      
         			(19)
         		 heeft de koper de rol van intermediair, die voortkomt uit zijn hoedanigheid van heffingplichtige bij de afdracht. Uit de
      achtste overweging van de considerans blijkt dat het toekennen van deze rol aan de koper ertoe strekt grote vertragingen bij
      de inning te voorkomen. De producent is en blijft de schuldenaar van de heffing. Uit de achtste overweging van de considerans
      blijkt dat het toekennen van deze rol aan de koper ertoe strekt grote vertragingen bij de inning en de betaling van de heffing
      te vermijden.
      
       36.  De koper krijgt dus om praktische, administratieve redenen een rol toegekend als tussenpersoon. Die rol van de koper doet
      geen afbreuk aan de verplichting van de melkveehouder zijn melkproductie te beteugelen en over het te veel geproduceerde de
      heffing af te dragen. In het arrest Consorzio fra i Caseifici dell'Altopiano di Asiago
      
         			(20)
         		 legt het Hof het begrip koper in de zin van de artikelen 2, lid 2, en 9, sub e, van verordening nr. 3950/92 aldus uit,  
      dat het elke als tussenpersoon handelende onderneming omvat die in het kader van een contractuele betrekking melk koopt van
      een producent, ongeacht de betalingswijze, om deze melk zelf te bewerken of te verwerken of om ze door te verkopen aan een
      bedrijf dat melk bewerkt of verwerkt [...]. Een ruime uitleg dus, zoals het Hof ook met zoveel woorden stelt in dit arrest.
      
       37.  Die ruime uitleg van het Hof is nodig omdat de communautaire wetgever een monopoliepositie heeft gegeven aan de koper, waar
      het gaat om de inning van de heffing bij de melkproducent en de betaling van het geïnde bedrag aan de nationale autoriteit.
      De regelgeving voorziet niet in een verplichting voor de melkproducent de heffing af te dragen aan de autoriteit en evenmin
      in een bevoegdheid van de autoriteit om de heffing te innen bij de melkproducent, een en ander behoudens in geval van rechtstreekse
      verkoop af de boerderij.
      
       38.  De gemeenschapswetgever gaat er kennelijk van uit dat er steeds een koper van melk is die kan worden aangesproken op de financiële
      afwikkeling van de door de melkproducent verschuldigde superheffing. In het onderhavige geval echter ontbreekt een aanspreekbare
      koper. Door toedoen van de belanghebbende partijen is daarmee een lacune in de regelgeving zichtbaar geworden.
      
      
      
      C ─
       De ingebrachte opmerkingen
      
       39.  In wezen is het antwoord op de door mij hierboven onder A geformuleerde hoofdvraag, die betrekking heeft op het bestaan van
      een bevoegdheid rechtstreeks bij de producent te innen, bepalend voor de onderscheiden inbrengen in deze procedure. Om kort
      te gaan: de regeringen van het Verenigd Koninkrijk en Italië alsmede de Commissie stellen voor deze vraag bevestigend te beantwoorden,
      terwijl Penycoed en de Griekse regering juist een ontkennend antwoord voorstellen.
      
       40.  De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat een doeltreffende uitvoering van het stelsel van de superheffing
      impliceert dat de Interventie Board in beginsel bevoegd zou moeten zijn om verhaal te halen bij de producent zelf, omdat de
      producent de uiteindelijke schuldenaar is op grond van de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 3950/92. Artikel 2, lid 2,
      van verordening nr. 3950/92 is bedoeld om verhaal op producenten te vergemakkelijken en niet om dit verhaal te belemmeren
      indien de koper als tussenpersoon niet functioneert. Penycoed, Elm Farms en TDM hebben volgens de Britse regering immers een
      inbreuk gemaakt op de vereisten van artikel 7 van verordening nr. 536/93. Elm Farms en TDM waren niet-erkende kopers en Penycoed
      leverde melk aan deze niet-erkende kopers. Een niet-erkende koper valt niet onder artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92
      en heeft hierdoor ook niet de bevoegdheden die onder artikel 2, lid 2, worden toegekend aan een koper.
      
       41.  Penycoed, Elm Farms en TDM hebben bovendien geen poging ondernomen om de heffing te betalen, noch om de heffing te innen.
      Ondanks het feit dat de verordening geen regels stelt voor een dergelijke situatie, is de regering van het Verenigd Koninkrijk
      van mening dat de bevoegde instantie van een lidstaat alsdan een rechtstreekse vordering mag instellen. Dit geldt temeer gezien
      het feit dat de koper zijn rol als tussenpersoon niet vervult. Evenwel mag volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk
      geen rechtstreekse vordering worden ingesteld in het geval de producent dan twee keer de heffing moet betalen of in het geval
      de Intervention Board de heffing dubbel kan innen.
      
       42.  De Italiaanse regering is van mening dat het gemeenschapsrecht niet uitdrukkelijk de mogelijkheid uitsluit om een rechtstreekse
      rechtsvordering in te stellen tegen een producent. Integendeel zelfs, de lidstaten zijn gehouden alle nodige controlemaatregelen
      te nemen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd. Het instellen van een rechtsvordering tegen een producent valt hieronder.
      
       43.  Volgens de Italiaanse regering kan de bevoegde nationale instantie een rechtstreekse rechtsvordering instellen tegen een producent
      wanneer bewezen is dat deze geen stappen heeft ondernomen om de heffing te betalen, zelfs niet nadat hij daartoe aangemaand
      is. Een rechtstreekse rechtsvordering door de bevoegde autoriteit mag ook plaatshebben wanneer een koper niet is erkend. Het
      feit dat de koper niet is erkend sluit de producent niet uit van zijn verplichting om de heffing te betalen. Ook in het geval
      de koper zijn verplichtingen, vermeld in artikel 7 van verordening nr. 536/93, niet is nagekomen, sluit dit de producent niet
      uit van zijn verplichtingen. Dit betekent dat de nationale autoriteit de bevoegdheid moet hebben, actie te ondernemen om inbreuken
      van gemeenschapsrecht te vermijden.
      
       44.  Volgens de Commissie zijn kopers enkel heffingsplichtig voor de heffing om redenen van administratieve efficiency. Dit vloeit
      voort uit artikel 2 en de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92. Het feit dat de individuele producenten
      worden beschouwd als de uiteindelijke verantwoordelijken voor de heffing komt tot uitdrukking in artikel 2, lid 2, van verordening
      nr. 3950/92. Deze bepaling schrijft voor dat kopers de heffing moeten innen van de producenten. Deze interpretatie wordt ondersteund
      door artikel 3 van verordening nr. 536/93. Het doel van de heffing zou worden ondermijnd als het mogelijk zou zijn voor producenten
      om betaling van de heffing te ontduiken door melk te verkopen aan kopers van wie lidstaten in de praktijk niet de mogelijkheid
      hebben om de heffing te innen. Producenten zouden eveneens onrechtmatig verrijkt worden wanneer zij geen heffing hoeven af
      te dragen.
      
       45.  De Commissie is van mening dat de koper pas het recht heeft de heffing te innen van de producenten nadat hij de lidstaat heeft
      betaald. De koper heeft geen recht om de producent aan te spreken voor de heffing indien de producent direct aan de lidstaat
      heeft betaald. Echter, de koper mag een bedrag inhouden op de prijs van alle melkleveringen van die producent, als voorschot
      op de verschuldigde heffing, wanneer de door een producent geleverde hoeveelheden de referentiehoeveelheid overschrijden waarover
      hij beschikt. De Commissie vindt wel dat indien een voorschot op de heffing geïnd is, de lidstaat (bij afwezigheid van fraude
      tussen producent en koper) enkel de laatstgenoemde kan aanspreken voor de heffing.
      
       46.  Volgens de Commissie is het de lidstaten in een drietal omstandigheden toegestaan rechtstreeks van producenten te innen. Ten
      eerste, indien de producent de heffing nog niet heeft betaald aan de koper, en de feitelijke en juridische omstandigheden
      van de koper zodanig zijn dat het tot een onredelijke uitkomst zou leiden als de bevoegde autoriteit de heffing int van de
      koper. Of zulke omstandigheden bestaan in een bepaald geval is een vraag voor de nationale rechter. Ten tweede is directe
      inning toegestaan als er sprake is van een niet-erkende koper, omdat uit de praktijk blijkt dat het erg lastig is de heffing
      te innen van een dergelijke koper. In zo'n geval moet verordening nr. 3950/92 zo geïnterpreteerd worden dat het toegestaan
      is een rechtstreekse vordering tegen de producent in te stellen. Ten derde mag rechtstreeks worden geïnd indien niet is voldaan
      aan de vereisten van artikel 7 van verordening nr. 536/93 door de koper, of indien de koper de heffing niet heeft geïnd of
      heeft proberen te innen van de betrokken producenten.
      
       47.  Bij het beantwoorden van de prejudiciële vragen gaat Penycoed eerst na wat de rechtspositie van de betrokkenen is. De producent
      is een debiteur van de heffing, de koper is de crediteur en de nationale bevoegde instantie is eveneens een crediteur. Volgens
      Penycoed moeten de plichten die een persoon heeft op grond van het recht duidelijk zijn. Aangezien de producent twee crediteuren
      heeft, te weten de koper en de nationale bevoegde instantie, is er voor de producent een onzekere situatie ontstaan.
      
       48.  Penycoed is van mening dat de Intervention Board geen recht heeft om een rechtstreekse rechtsvordering in te stellen tegen
      een producent omdat de bevoegdheid hiervoor ontbreekt bij de nationale instantie. Het is de taak van de wetgever om een dergelijke
      lacune in de wetgeving te wijzigen. Dit is niet de taak van het Hof.
      
       49.  De stelling van de Britse regering dat bij levering aan een niet-erkende koper de nationale bevoegde instantie het recht heeft
      een rechtstreekse vordering in te stellen bij de producent wordt door Penycoed als volgt weerlegd. Penycoed vindt deze stelling
      onacceptabel, aangezien het stelsel van de superheffing in andere sancties voorziet in het geval een koper niet is erkend.
      Men mag de verordening dan niet zo interpreteren dat het mogelijk is rechtstreeks een rechtsvordering in te stellen tegen
      een producent.
      
       50.  Ook de Griekse regering is van mening dat de nationale bevoegde instantie geen rechtstreekse rechtsvordering mag instellen
      tegen een producent omdat de persoon die verantwoordelijk is voor de te betalen heffing de koper is in de zin van artikel 9,
      sub e, van verordening nr. 3950/92 en niet de producent.
      
      
      
      D ─
       De elementen die geen rol spelen bij de beantwoording
      
       51.  Ten eerste: partijen in het hoofdgeding hebben het geschil omtrent de status van verweerder zelf en van Elm Farms en TDM beëindigd.
      Hiermee kan de procedure bij het Hof zich beperken tot de hierboven geformuleerde hoofdvraag. Tussen partijen staat immers
      vast dat de verweerder in het hoofdgeding als melkproducent kan worden aangemerkt. Evenmin is ─ althans in de procedure bij
      het Hof ─ van belang na te gaan of Elm Farms en TDM daadwerkelijk niet door de nationale autoriteiten kunnen worden aangesproken.
      Het Hof kan uitgaan van het gegeven dat een aanspreekbare koper ontbreekt.
      
       52.  Ten tweede: het Hof behoeft geen antwoord te geven op de vraag of de tekst van de communautaire regelgeving op het gebied
      van de superheffing een rechtsbasis biedt voor een inning van de heffing door de nationale autoriteit rechtstreeks bij de
      melkproducent. Die bevoegdheid is niet opgenomen in verordening nr. 3950/92, noch in verordening nr. 536/93. Evenmin staat
      ter discussie of de rechtsbasis eventueel zou kunnen worden gevormd door een aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5,
      lid 2, van verordening nr. 536/93, die een lidstaat kan treffen opdat de verschuldigde heffing binnen de voorgeschreven termijn
      aan de Gemeenschap wordt betaald. Het Verenigd Koninkrijk heeft een maatregel met een zodanige inhoud namelijk niet getroffen.
      
       53.  Ten derde: in het onderhavige geval kan geen beroep gedaan worden op rechtsbeginselen waaraan justitiabelen in het gemeenschapsrecht
      bescherming kunnen ontlenen, zoals het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Zelfs al ontbreekt in de betreffende
      gemeenschapsverordening en op het gebied van de superheffing de bevoegdheid om te heffen bij de melkproducent, dan kan een
      melkproducent nog niet de legitieme verwachting hebben dat hij zonder melkquotum melk mag produceren waarover hij geen heffing
      behoeft te betalen. Ook een mogelijke misleiding van de melkproducent heeft geen betekenis. Het enige waaromtrent een melkproducent
      mogelijk kan zijn misleid is de vraag aan wie hij moet betalen, niet het feit dat hij moet betalen.
      
       54.  Ten vierde: zoals uit de verwijzingsbeschikking van de verwijzende rechter blijkt gaat het in het hoofdgeding om een constructie
      met als doel de landbouwers in staat te stellen zuivel te produceren zonder daarvoor melkquota nodig te hebben. Er is dus
      sprake van een opzettelijke poging de betalingsplicht te ontgaan. Het element van opzet acht ik echter niet van belang voor
      de oplossing van het geschil. Ook in een situatie waarin betrokkenen niet opzettelijk handelen maar om andere redenen heffingvrij
      melk kunnen produceren zonder over een quotum te beschikken is dit handelen in strijd met de inhoud en strekking van verordening
      nr. 3950/92.
      
       55.  Ten vijfde: in artikel 7 van verordening nr. 536/93 ligt vast dat een koper aan wie de melkproducent levert moet zijn erkend.
      Eveneens ligt vast dat de melkproducent zich ervan moet vergewissen dat hij aan een erkende koper levert. Dit is een verplichting
      die op de melkproducent rust en die ook door de lidstaat zal moeten worden gehandhaafd, maar staat verder los van de vraag
      of de melkproducent tot rechtstreekse betaling van de heffing aan de nationale instantie is verplicht. Anders gezegd, hier
      is niet in geding de vraag of de melkproducent van zijn schuld wordt bevrijd indien hij betaalt aan een niet erkende koper.
      Op dit punt deel ik dus het standpunt van Penycoed. De argumenten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie overtuigen mij
      niet. Ook een niet-erkende koper is een koper in de zin van artikel 9, sub e, van verordening nr. 3950/92. Voorzover de Commissie
      stelt dat het erg lastig is te innen bij een niet-erkende koper beschouw ik dat als een feitelijk juiste constatering, die
      echter niet zodanig kan worden geïnterpreteerd dat alsdan een bevoegdheid ontstaat rechtstreeks bij de producent te innen.
      
       56.  Ten zesde: ik acht het in deze zaak ook niet van belang na te gaan hoe de intermediaire rol van de koper moet worden gekwalificeerd:
      is hij in de eerste plaats een vertegenwoordiger van de melkproducent die door de bevoegde nationale autoriteit kan worden
      aangesproken of is hij veeleer een orgaan dat met de inning is belast en dus meer een verlengde van de bevoegde nationale
      autoriteit? Deze vraag ─ hoe interessant ook ─ speelt in deze zaak die de betalingsplicht van de melkproducent betreft geen
      rol.
      
      
      
      E ─
       Het antwoord
       Algemeen
      
       57.  De beantwoording van de gestelde vragen behoort te geschieden in het licht van de volgende vaststellingen:
      
      
      ─
          de relevante gemeenschapswetgeving geeft geen uitdrukkelijke bevoegdheid aan de bevoegde instantie van de lidstaat om de superheffing
         te innen bij de melkproducent, behoudens het hier niet van belang zijnde geval van rechtstreekse levering aan de consument;
         
       de relevante gemeenschapswetgeving geeft geen uitdrukkelijke bevoegdheid aan de bevoegde instantie van de lidstaat om de superheffing
      te innen bij de melkproducent, behoudens het hier niet van belang zijnde geval van rechtstreekse levering aan de consument;
      
      
      
      
      ─
          het wezen van het stelsel van de superheffing is dat de melkproducent slechts recht heeft op een reële vergoeding voor de
         door hem geleverde melk voorzover de hoeveelheid geleverde melk het hem toegekende individuele melkquotum niet overschrijdt.
         Voor het meerdere is hij een heffing verschuldigd van 115 % van de richtprijs voor melk; 
       het wezen van het stelsel van de superheffing is dat de melkproducent slechts recht heeft op een reële vergoeding voor de
      door hem geleverde melk voorzover de hoeveelheid geleverde melk het hem toegekende individuele melkquotum niet overschrijdt.
      Voor het meerdere is hij een heffing verschuldigd van 115 % van de richtprijs voor melk; 
      
      
      
      ─
          de vergoeding die aan de melkproducent ten goede komt is geen prijs die via de normale weg van vraag en aanbod wordt bepaald.
         De hoogte van die prijs wordt door de overheid gegarandeerd, rechtstreeks doordat bij een te lage marktprijs bepaalde melkproducten
         tegen een interventieprijs bij een interventiebureau konden worden ingeleverd en onrechtstreeks vanwege de aan het stelsel
         van de superheffing inherente beperking van de hoeveelheid melk die op de markt komt. Een kunstmatig laag aanbod van melk
         leidt tot een hogere prijs; 
       de vergoeding die aan de melkproducent ten goede komt is geen prijs die via de normale weg van vraag en aanbod wordt bepaald.
      De hoogte van die prijs wordt door de overheid gegarandeerd, rechtstreeks doordat bij een te lage marktprijs bepaalde melkproducten
      tegen een interventieprijs bij een interventiebureau konden worden ingeleverd en onrechtstreeks vanwege de aan het stelsel
      van de superheffing inherente beperking van de hoeveelheid melk die op de markt komt. Een kunstmatig laag aanbod van melk
      leidt tot een hogere prijs; 
      
      
      
      ─
          een gedeelte van de vergoeding die de melkproducent verkrijgt voor de door hem geleverde melk heeft het karakter van een uit
         de gemeenschapsmiddelen verstrekte subsidie. Het gaat dan om de melk die bij het interventiebureau wordt ingeleverd en de
         melk waarvoor bij uitvoer uit de Europese Unie een exportrestitutie wordt toegekend; 
       een gedeelte van de vergoeding die de melkproducent verkrijgt voor de door hem geleverde melk heeft het karakter van een uit
      de gemeenschapsmiddelen verstrekte subsidie. Het gaat dan om de melk die bij het interventiebureau wordt ingeleverd en de
      melk waarvoor bij uitvoer uit de Europese Unie een exportrestitutie wordt toegekend; 
      
      
      
      ─
          in een dergelijk stelsel is de productie op een melkveehouderijbedrijf door overheidsingrijpen op een kunstmatig niveau vastgelegd,
         zowel wat betreft de omvang van de productie als de voor de geleverde melk betaalde prijs. Dit niveau wordt immers niet bepaald
         door de productiecapaciteit noch door de marktverhoudingen. Reeds om die reden ontstaat een prikkel voor belanghebbende partijen
         tot ontduiking of omzeiling van de door de overheid gestelde regels. Uit oogpunt van algemeen belang bestaat dan ook de noodzaak
         te beschikken over een effectief instrumentarium om de naleving af te dwingen; 
       in een dergelijk stelsel is de productie op een melkveehouderijbedrijf door overheidsingrijpen op een kunstmatig niveau vastgelegd,
      zowel wat betreft de omvang van de productie als de voor de geleverde melk betaalde prijs. Dit niveau wordt immers niet bepaald
      door de productiecapaciteit noch door de marktverhoudingen. Reeds om die reden ontstaat een prikkel voor belanghebbende partijen
      tot ontduiking of omzeiling van de door de overheid gestelde regels. Uit oogpunt van algemeen belang bestaat dan ook de noodzaak
      te beschikken over een effectief instrumentarium om de naleving af te dwingen; 
      
      
      
      ─
          daar komt bij dat het stelsel dat tot doel heeft de melkproductie in de Europese Unie te beheersen alleen kan werken indien
         onder alle omstandigheden de verschuldigde heffing kan worden geheven en ook geïnd. Is dit niet het geval, dan kan de melkproductie
         niet evenwichtig worden beheerst. 
       daar komt bij dat het stelsel dat tot doel heeft de melkproductie in de Europese Unie te beheersen alleen kan werken indien
      onder alle omstandigheden de verschuldigde heffing kan worden geheven en ook geïnd. Is dit niet het geval, dan kan de melkproductie
      niet evenwichtig worden beheerst. 
      
      
      
       58.  Echter, er is sprake van een zodanige tekortkoming in de gemeenschapswetgeving die het omzeilen van de regels uitlokt, terwijl
      de met de uitvoering belaste nationale overheid niet over een uitdrukkelijke bevoegdheid beschikt om de naleving alsnog af
      te dwingen. De gemeenschapswetgeving voorziet immers niet in een bevoegdheid de superheffing rechtstreeks te innen bij de
      melkproducent.
      
       59.  Hoewel de overheid een bevoegdheid mist tot innen, heeft de melkproducent wel een plicht tot betalen. Hij is de superheffing
      verschuldigd op grond van de tekst van artikel 1 van verordening nr. 3950/92, maar ook uit hoofde van het feit dat hij voor
      de zonder bijbehorend quotum geproduceerde melk een vergoeding heeft gekregen die hem niet toekomt. Hij is hierdoor ongerechtvaardigd
      verrijkt, zoals de Commissie en het Verenigd Koninkrijk terecht opmerken. Voorts is het niet-naleven van de betalingsplicht
      aan te merken als een onwettige activiteit die de financiële belangen van de gemeenschap schaadt, in de zin van artikel 280
      EG. Ingevolge artikel 10 van verordening nr. 3950/92 wordt de heffing namelijk aangewend voor de financiering van de gemeenschapsuitgaven
      in de zuivelsector. De lidstaten zijn ingevolge artikel 280 EG verplicht een dergelijke onwettige activiteit te bestrijden
      met maatregelen die afschrikwekkend moeten werken en die in de lidstaten de nodige bescherming bieden.
      
       60.  Het behoort niet tot de bevoegdheid van het Hof een tekortkoming in de gemeenschapswetgeving op te heffen, zelfs als het een
      evidente tekortkoming betreft. Het Hof is wel bevoegd een bepaling van gemeenschapsrecht ongeldig te verklaren, maar kan niet
      uit eigen hoofde een andere bepaling daarvoor in de plaats stellen. Deze taak rust op de met wetgeving belaste gemeenschapsinstellingen.
      
         			(21)
         		
       61.  De vraag die het Hof dient te beantwoorden is dan ook van andere aard. Kan in een geval, waarin een uitdrukkelijke publiekrechtelijke
      bevoegdheid de heffing te innen ontbreekt, de nationale overheid niettemin op andere wijze aan het gemeenschapsrecht de bevoegdheid
      ontlenen het bedrag dat aan haar verschuldigd is in te vorderen? Daarbij rijst mede de vraag of de overheid in dergelijke
      omstandigheden een privaatrechtelijke weg kan of zelfs moet bewandelen. De lidstaten zijn immers verplicht tot een doeltreffende
      uitvoering van het gemeenschapsrecht.
      
       62.  In deze procedure is een aantal argumenten ingebracht ten faveure van een inningbevoegdheid voor de nationale autoriteiten
      (zie de punten 40-46 hierboven). De belangrijkste argumenten houden verband met het belang van een doeltreffende uitvoering
      van het gemeenschapsrecht. De Britse regering wijst daarop, de Italiaanse regering noemt de verplichting van de lidstaten
      alle nodige controlemaatregelen te nemen en de Commissie besteedt aandacht aan het gegeven dat ontduiking van de heffing het
      doel van de heffing ondermijnt. Een argument van andere aard, genoemd door de Commissie, houdt verband met de ongerechtvaardigde
      verrijking van de melkproducent indien hij de door hem verschuldigde heffing niet hoeft af te dragen.
      
       63.  Deze beide (categorieën) argumenten staan ook voor mij centraal. Zij vormen, bij gebreke van een uitdrukkelijke bevoegdheid,
      de mogelijke rechtsgrondslag voor de inning van de superheffing. Naar mijn oordeel gaat het hier om twee te onderscheiden
      rechtsbeginselen. Dit betreft in de eerste plaats het effectiviteitsbeginsel en in de tweede plaats het beginsel van de ongerechtvaardigde
      verrijking. Ik behandel beide rechtsbeginselen in eerste instantie onafhankelijk van elkaar, doch wijs hier reeds op de mogelijke
      samenhang. Zeker indien een particulier ten laste van gemeenschapsgelden ongerechtvaardigd wordt verrijkt kan het effectiviteitsbeginsel
      meebrengen dat een lidstaat die verrijking ongedaan maakt.
       Het effectiviteitsbeginsel
      
       64.  Het effectiviteitsbeginsel is in de rechtspraak van het Hof erkend met het oog op de bescherming van rechten die justitiabelen
      ontlenen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht. Zulks is onder meer geschied in een reeks arresten die de
      teruggave van in strijd met het gemeenschapsrecht geïnde belastingen betreffen. De uitvoering van het gemeenschapsrecht, waaronder
      ik ook de inrichting van de interne rechtsorde vat, mag niet zodanig zijn vormgegeven dat de uitoefening van deze rechten
      in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt.
      
         			(22)
         		
       65.  Meer in den brede veronderstelt het effectiviteitsbeginsel dat belanghebbenden de mogelijkheden waarin het gemeenschapsrecht
      voorziet ook inderdaad kunnen benutten.
      
         			(23)
         		 In de onderhavige zaak gaat het om de keerzijde daarvan. In geding is niet een rechtstreeks werkend recht van een belanghebbende,
      maar een rechtstreeks werkende verplichting van de belanghebbende ingevolge artikel 1 van verordening nr. 3950/92. Hij is
      de superheffing verschuldigd aan de lidstaat waarin hij gevestigd is. De vraag is nu of het effectiviteitsbeginsel ook meebrengt
      dat een interne rechtsorde zodanig moet zijn ingericht dat de belanghebbende zijn schuld ook onder alle omstandigheden moet
      inlossen.
      
       66.  Ik ben van oordeel dat deze vraag positief moet worden beantwoord in deze zaak die een ten onrechte genoten financieel voordeel
      ten laste van de gemeenschapsbegroting betreft. Heffingen ten bate van de gemeenschapsbegroting en financiële voordelen die
      ten laste daarvan komen moeten zodanig worden geregeld en toegepast, dat zij op eenvormige wijze drukken, respectievelijk
      ten goede komen aan al diegenen die aan de daartoe door de gemeenschapsregeling vastgestelde voorwaarden voldoen.
      
         			(24)
         		 Het effectiviteitsbeginsel brengt in dit verband ook mee dat de bestuursorganen van de lidstaten die met de uitvoering zijn
      belast moeten kunnen heffen en de onrechtmatig toegekende financiële voordelen moeten kunnen terugvorderen.
      
         			(25)
         		
       67.  Ik wijs erop dat het effectiviteitsbeginsel ook in het algemeen twee kanten heeft. Burgers moeten niet alleen de rechten die
      het gemeenschapsrecht hen toekent kunnen uitoefenen, maar ook moeten zij de op hen rustende verplichtingen nakomen. Het effectiviteitsbeginsel
      impliceert immers dat het door de gemeenschapswetgever beoogde beleidsdoel in de lidstaten kan worden geëffectueerd en zodoende
      de volle werking van het gemeenschapsrecht wordt verzekerd. Dit beginsel vloeit voort uit artikel 10 EG, dat de lidstaten
      verplicht alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de krachtens het gemeenschapsrecht
      op hen rustende verplichtingen te verzekeren. Hiertoe behoort ook de verplichting de onwettige gevolgen van een schending
      van het gemeenschapsrecht ongedaan te maken.
      
         			(26)
         		
       68.  Bezien vanuit de invalshoek van de lidstaat vereist het effectiviteitsbeginsel aldus dat een lidstaat de op hem krachtens
      het gemeenschapsrecht rustende verplichting om zorg te dragen voor de inning van de superheffing onder alle omstandigheden
      kan uitvoeren.
      
       69.  Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat onder omstandigheden met toepassing van het effectiviteitsbeginsel een tekortkoming
      in de gemeenschapswetgeving kan worden opgeheven. Onder de gegeven bijzondere omstandigheden betekent een antwoord op de gestelde
      prejudiciële vragen waarbij het Hof een tekortkoming in de gemeenschapswetgeving opheft niet dat het Hof op de stoel van de
      wetgever plaatsneemt. Het Hof stelt immers geen andere bepaling in de plaats.
      
       70.  De volgende omstandigheden acht ik bepalend voor het antwoord van het Hof:
      
      
      ─
          Het staat vast dat de gedraging van de betrokkene afbreuk doet aan de verwezenlijking van een essentieel doel van de gemeenschapswetgeving
         op het gebied van de superheffing, te weten de beheersing van de melkproductie in de gemeenschap. Tevens lijdt de gemeenschapsbegroting
         schade. 
       Het staat vast dat de gedraging van de betrokkene afbreuk doet aan de verwezenlijking van een essentieel doel van de gemeenschapswetgeving
      op het gebied van de superheffing, te weten de beheersing van de melkproductie in de gemeenschap. Tevens lijdt de gemeenschapsbegroting
      schade. 
      
      
      
      ─
          Er is sprake van een volstrekt eenduidige en voor niet meer uitleg vatbare tekortkoming in het gemeenschapsrecht waarbij een
         bepaling die juist als oogmerk heeft de effectiviteit van de uitvoering te vergroten (artikel 2 van verordening nr. 3950/92)
         omzeiling van de verplichting door belanghebbende partijen mogelijk maakt. Daar komt bij dat het Hof juist om administratieve
         moeilijkheden te voorkomen een ruime uitleg geeft aan het in artikel 2 genoemde begrip koper. 
       Er is sprake van een volstrekt eenduidige en voor niet meer uitleg vatbare tekortkoming in het gemeenschapsrecht waarbij een
      bepaling die juist als oogmerk heeft de effectiviteit van de uitvoering te vergroten (artikel 2 van verordening nr. 3950/92)
      omzeiling van de verplichting door belanghebbende partijen mogelijk maakt. Daar komt bij dat het Hof juist om administratieve
      moeilijkheden te voorkomen een ruime uitleg geeft aan het in artikel 2 genoemde begrip koper. 
      
      
      
      ─
          Op de lidstaat rust de verplichting tot een effectieve uitvoering van het gemeenschapsrecht. Deze verplichting geldt temeer
         waar het gaat om het bestrijden van een onwettige activiteit die de financiële belangen van de gemeenschap schaadt. 
       Op de lidstaat rust de verplichting tot een effectieve uitvoering van het gemeenschapsrecht. Deze verplichting geldt temeer
      waar het gaat om het bestrijden van een onwettige activiteit die de financiële belangen van de gemeenschap schaadt. 
      
      
      
      ─
          Het staat vast dat de betrokken melkproducent schuldenaar is van de superheffing, waarbij tevens de hoogte van de schuld vaststaat.
         Eveneens staat vast dat de lidstaat de schuldeiser is.
         
            			(27)
            		 Het staat vast dat de betrokken melkproducent schuldenaar is van de superheffing, waarbij tevens de hoogte van de schuld vaststaat.
      Eveneens staat vast dat de lidstaat de schuldeiser is.
      
         			(27)
         		
      
      
       71.  Kortom, de melkproducent heeft rechtstreeks op grond van het gemeenschapsrecht een schuld aan de Europese Gemeenschap. Het
      effectiviteitsbeginsel brengt mee dat die schuld moet kunnen worden voldaan. Bij gebreke van een in de gemeenschapswetgeving
      vastgelegde bevoegdheid betekent dit dat het nationale recht aan de uitvoerende lidstaat de nodige rechtsmiddelen ter beschikking
      moet stellen om die schuld ook echt te innen. Indien het nationale publiekrecht zich verzet tegen het innen door de overheid
      van een verschuldigd bedrag zonder uitdrukkelijke bevoegdheid zal de nationale overheid daartoe op het privaatrecht moeten
      kunnen terugvallen. Het gemeenschapsrecht bepaalt aldus dat onder deze omstandigheden de vordering moet kunnen worden geïnd,
      het nationale recht bepaalt de grondslag en de vorm van de rechtsvordering.
       Het beginsel van ongerechtvaardigde verrijking
      
       72.  Een mogelijke grondslag voor de inning van de superheffing is de ongerechtvaardigde verrijking van Penycoed. Het verbod van
      ongerechtvaardigde verrijking werkt in het gemeenschapsrecht door als een in het nationale recht van de lidstaten algemeen
      erkend beginsel in verband met de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen.
      
       73.  Voorts is het vaste rechtspraak dat de bescherming van de door de communautaire rechtsorde ter zake gewaarborgde rechten niet
      vereist, dat ten onrechte geheven belastingen worden terugbetaald in omstandigheden die zouden uitlopen op een ongerechtvaardigde
      verrijking van de rechthebbenden.
      
         			(28)
         		 De beoordeling of er sprake is van ongerechtvaardigde verrijking geschiedt door de nationale rechter aan de hand van de omstandigheden
      van elk concreet geval. Terugbetaling van een in strijd met het gemeenschapsrecht toegepaste heffing kan slechts worden afgewezen,
      wanneer vaststaat dat er sprake is van ongerechtvaardigde verrijking.
      
         			(29)
         		
       74.  Wat is hier aan de hand? In deze zaak is uiteraard geen sprake van een ten onrechte betaalde heffing. Integendeel, Penycoed
      heeft melk geproduceerd zonder over een melkquotum te beschikken. Hij heeft de heffing die volgens de hoofdregel van artikel 12
      van verordening nr. 3950/92 verschuldigd is over de leveringen van melk zonder quotum niet betaald doch heeft ter zake van
      de door hem geleverde melk een prijs ontvangen. Die prijs wordt, zo stelde ik in punt 57 hierboven, door de Gemeenschap gegarandeerd
      en heeft voor een gedeelte het karakter van een subsidie. En, Penycoed is hierdoor ongerechtvaardigd verrijkt ten laste van
      de begroting van de Europese Gemeenschap.
      
       75.  Ik acht het in overeenstemming met het gemeenschapsrecht indien een ten onrechte betaalde subsidie wordt teruggevorderd. Ik
      wijs er daarbij op dat indien het zou gaan om subsidie die uit de middelen van de lidstaten zou zijn bekostigd volgens de
      vaste rechtspraak van het Hof steeds een terugvordering moet plaatsvinden bij ten onrechte betaalde subsidie, vermeerderd
      met rente. Door de terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten
      genoot en wordt de toestand van vóór de subsidieverlening hersteld.
      
         			(30)
         		 Wat geldt voor uit nationale middelen betaalde subsidie, geldt natuurlijk ook voor uit gemeenschapsmiddelen betaalde subsidie.
      
       76.  Doch ook voorzover de betaalde melkprijs niet is aan te merken als een subsidie is er sprake van een ongerechtvaardigde verrijking
      ten koste van gemeenschapsmiddelen welke moet worden teruggevorderd. Het staat vast dat Penycoed een economisch voordeel heeft
      verkregen door de ontvangst van gelden waarop hij geen recht heeft. Daar komt bij dat het gelden betreft waarvan de omvang
      door de Gemeenschap wordt gegarandeerd. Eveneens is er sprake van een schuld aan de Europese Gemeenschap ten gevolge waarvan
      deze schade lijdt, aangezien dit ten koste gaat van de beschikbare middelen voor de uitgaven in de zuivelsector.
      
       77.  Ook hier geldt dat het aan het nationale recht is te bepalen in hoeverre de terugvordering op grond van ongerechtvaardigde
      verrijking wordt aangemerkt als een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke vordering. Het gemeenschapsrecht bepaalt
      dat moet worden teruggevorderd in een geval als het onderhavige.
       De samenhang
      
       78.  Naar mijn oordeel kunnen zowel het effectiviteitsbeginsel als het beginsel van de ongerechtvaardigde verrijking een zelfstandige
      grondslag bieden voor de inning van de superheffing. Mocht het Hof dit oordeel niet volgen en van oordeel zijn dat geen van
      beide beginselen een zelfstandige rechtsgrondslag kunnen bieden, dan stel ik subsidiair dat in een bijzonder geval als het
      onderhavige beide beginselen in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Indien een particulier zich ten laste van gemeenschapsgelden
      ongerechtvaardigd verrijkt en daarmee afbreuk doet aan de verwezenlijking van een essentieel doel van een gemeenschapsregeling
      brengt het effectiviteitsbeginsel mee dat een lidstaat die verrijking ongedaan maakt.
        VI ─ Conclusie
      
       79.  Op grond van de bovenstaande overwegingen stel ik voor dat het Hof als volgt antwoordt op de vragen van de Court of Appeal
      (England & Wales) (Civil Division):Overeenkomstig artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing
      in de sector melk en zuivelproducten is een producent van koemelk een heffing verschuldigd aan de met de uitvoering van de
      verordening belaste bevoegde instantie van de lidstaat. Behoudens in de omstandigheid bedoeld in artikel 2, lid 3, van deze
      verordening ontbreekt in de gemeenschapswetgeving een uitdrukkelijke bevoegdheid voor de bevoegde instantie om de heffing
      rechtstreeks te innen bij deze producent. Niettemin brengen het effectiviteitsbeginsel en het beginsel van ongerechtvaardigde
      verrijking mee dat de heffing rechtstreeks bij de producent van koemelk wordt geïnd, indien inning bij de koper van koemelk
      niet mogelijk is.
      
       1 –
         
           Oorspronkelijke taal: Nederlands.
      
      2 –
         
         PB L 405, blz. 1.
      
      3 –
         
         PB L 57, blz. 12.
      
      4 –
         
         Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector
            melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13).
         
      
      5 –
         
         PB L 90, blz. 10.
      
      6 –
         
         De verordening spreekt over individuele referentiehoeveelheid.
      
      7 –
         
         PB L 90, blz. 13.
      
      8 –
         
         Deze verordening is per 1 april 1993 ingetrokken.
      
      9 –
         
         Bij verordening (EG) nr. 1256/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3950/92 tot instelling
            van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 160, blz. 73) is de looptijd van het stelsel wederom verlengd,
            nu tot 1 april 2008.
         
      
      10 –
         
         SI 1997, 733 (gepubliceerd als  
            Statutory Instrument 1997,733).
         
      
      11 –
         
         Hierna: Intervention Board.
      
      12 –
         
         Hierna: Penycoed.
      
      13 –
         
         Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra
            heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).
         
      
      14 –
         
         Sinds 1 januari 2000 vervangen door verordening nr. 1255/99.
      
      15 –
         
         Een richtprijs is een streefprijs, d.w.z. de prijs die men tracht te bereiken voor alle melk die tijdens een bepaald melkprijsjaar
            wordt verkocht.
         
      
      16 –
         
         Interventieprijzen zijn marktondersteunende prijzen voor producten die in tijden van melkoverschot kunnen worden ingeleverd,
            namelijk boter en mageremelkpoeder.
         
      
      17 –
         
         Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector
            melk en zuivelproducten, PB L 160, blz. 48.
         
      
      18 –
         
         Arrest van het Hof van 6 juli 2000 (C-356/97, Jurispr. blz. I-5461, met name punt 31).
      
      19 –
         
         Aangehaald in voetnoot 18, punt 30 van het arrest.
      
      20 –
         
         Arrest van 29 april 1999 (C-288/97, Jurispr. blz. I-2575, punt 28).
      
      21 –
         
         Zie in dit verband bijvoorbeeld het arrest van 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a. (117/76 en 16/77, Jurispr. blz. 1753, punt 13).
      
      22 –
         
         Zie de vaste rechtspraak van het Hof terzake de terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belastingen,
            meest recentelijk vastgelegd in het arrest van 24 september 2002, Grundig Italiana (C-255/00, Jurispr. blz. I-8003, punt 25).
         
      
      23 –
         
         Aldus mijn conclusie van 4 juli 2002, Commissie/Luxemburg (C-97/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 8).
      
      24 –
         
         Arrest van het Hof van 5 maart 1980, Ferwerda 265/78, Jurispr. blz. 617, punt 8.
      
      25 –
         
         Zie eveneens punt 8 van het arrest Ferwerda (aangehaald in voetnoot 24). Het Hof noemt daarbij het effectiviteitsbeginsel
            niet met zoveel woorden.
         
      
      26 –
         
         Zie onder meer het arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 36).
      
      27 –
         
         Zie bijvoorbeeld het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 10 oktober 2001, Corus UK/Commissie (T-171/99, Jurispr.
            blz. II-2967, punt 55).
         
      
      28 –
         
         Zie bijvoorbeeld het arrest van 27 februari 1980, Just (68/79), Jurispr. blz. 501, punt 26).
      
      29 –
         
         Arrest van het Hof van 21 september 2000, Michaïlidis (C-441/98 en C-442/98, Jurispr. blz. I-7145, punten 32 en 33).
      
      30 –
         
         Zie onder andere het arrest van 4 april 1995 Commissie/Italië (C-350/93, Jurispr. blz. I-699).