CELEX: 52011SC0817
Language: pl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0817
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Hiszpanii
z 2011 r. 
oraz zawierające opinię Rady
na temat zaktualizowanego programu stabilności na lata 2011-2014
przedstawionego przez Hiszpanię
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1],
w szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)              
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia
nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego,
zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji
polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na
najważniejszych obszarach wymagających podjęcia
działań służących pobudzeniu europejskiego
potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)              
W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw
członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010
r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia
państw członkowskich[3], które razem
stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie
zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej
krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)              
Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła
pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego,
rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i
pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante
koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. 
(4)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i
reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca 2011
r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną
analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła ona również
priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji budżetowej i
stabilności finansów publicznych, zmniejszenia bezrobocia w drodze reform
rynku pracy oraz podjęcia nowych działań
służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada zwróciła
się do państw członkowskich, aby przekształciły te
priorytety w konkretne środki, które zostaną włączone do
ich programów stabilności lub programów konwergencji oraz do ich krajowych
programów reform.
(5)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska wezwała
także państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro
plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu
odpowiednio wcześnie, tak by mogły zostać włączone do
ich programów stabilności lub konwergencji oraz krajowych programów
reform.
(6)              
W dniu 29 kwietnia 2011 r. Hiszpania
przedstawiła aktualizację z 2011 r. do programu stabilności,
dotyczącą lat 2011–2014, oraz krajowy program reform z 2011 r. W celu
uwzględnienia wewnętrznych powiązań te dwa programy
zostały ocenione w tym samym czasie. 
(7)              
Hiszpańska gospodarka bardzo silnie
odczuła skutki kryzysu i w latach 2008–2009 przeszła proces istotnych
dostosowań. Od początku 2008 r. do końca 2010 r. realny PKB
spadł o 4,3 %, a poziom zatrudnienia spadł o ponad 10 %. W rezultacie
pod koniec 2010 r. stopa bezrobocia wzrosła do 20,1 % i była
najwyższa w UE. Skutki hiszpańskiej recesji odczuły w
największym stopniu osoby młode (stopa bezrobocia na poziomie 41,6 %)
i słabiej wykształcone (26,4 %). Wzrosły stopy oprocentowania
długu państwowego, a system bankowy, w szczególności banki
oszczędnościowe, znalazł się pod presją w wyniku
pęknięcia bańki na rynku nieruchomości oraz nagłego i
znacznego spadku aktywności w sektorze budownictwa. Proces absorpcji
silnych zaburzeń równowagi makroekonomicznej, do kumulacji których
doszło w okresie dobrej koniunktury, będzie trwał jeszcze przez pewien
czas. W odpowiedzi na te wyzwania rząd Hiszpanii rozpoczął
realizację programu reform obejmującego konsolidację
budżetową, restrukturyzację banków oszczędnościowych
oraz reformy dotyczące rynku pracy i rynków produktowych.
(8)              
Na podstawie oceny zaktualizowanego programu
stabilności na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest
zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą
zawartych w dokumencie prognoz budżetowych jest zbyt optymistyczny w roku 2011
i 2012. W programie zaplanowano sprowadzenie deficytu budżetowego do
poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % do 2013
r., zgodnie z zaleceniami Rady z kwietnia 2009 r., oraz dalsze ograniczenie
deficytu do poziomu 2,1 % PKB w 2014 r. Program nie przewiduje
osiągnięcia w okresie objętym programem celu
średniookresowego, jakim jest zrównoważenie budżetu. Ta
ścieżka korekty jest zasadniczo właściwa. Średnia
roczna poprawa salda strukturalnego wyniesie średnio 1,5 % PKB w latach 2010–2013,
zgodnie z zaleceniem Rady, i dodatkowo 0,3% PKB w 2014 r. Szacuje się,
że relacja długu do PKB wzrośnie z 60,1 % PKB w 2010 r. do ok. 69
% pod koniec okresu objętego programem. Ścieżka konsolidacji
jest obarczona ryzykiem związanym z leżącymi u jej podstaw
założeniami makroekonomicznymi oraz w zakresie realizacji celów
budżetowych na szczeblu regionalnym. Regiony mają wysoki udział
w łącznych wydatkach publicznych i w 2010 r. wiele z nich
przekroczyło swoje cele budżetowe. Rząd Hiszpanii
zobowiązał się jednak do podjęcia dodatkowych środków
w przypadku wystąpienia odchyleń w realizacji budżetu. 
(9)              
Osiągnięcie przewidywanej konsolidacji
budżetowej w latach 2011–2012 wymaga ścisłego stosowania
mechanizmów kontroli deficytu i zadłużenia, które wprowadzono na
poziomie rządów regionalnych. Osiągnięcie celów budżetowych
w przypadku, gdy rozwój sytuacji makroekonomicznej i budżetowej okaże
się w latach 2011–2012 gorszy niż zakładano, będzie
wymagało dodatkowych środków, które rząd zobowiązał
się podjąć. Na rok 2013 przewidziano pewne środki na rzecz
realizacji celów budżetowych.
(10)          
Średniookresowe ramy budżetowe w
Hiszpanii stanowią przydatne narzędzie wspierania wieloletniego
planowania budżetowego i ogólnie przynosiły dobre wyniki w
przeszłości. Jednakże w okresie kryzysu ramy te zostały
poddane próbie, która ukazała konieczność dalszej poprawy
stabilności budżetowej oraz istotne znaczenie zapobiegawczego aspektu
polityki budżetowej. Aspekt ten można wzmocnić poprzez
wprowadzenie zasady wydatkowania opartej na średniookresowym wzroście
nominalnego PKB. Zasada ta, zaproponowana przez władze Hiszpanii w
programie stabilności, byłaby automatycznie wiążąca
dla administracji centralnej i lokalnej. W ramach rady ds. polityki
budżetowej i finansowej rząd planuje również dojść do
porozumienia w sprawie zastosowania tej zasady w odniesieniu do wspólnot
autonomicznych.
(11)          
Prawdopodobny długoterminowy wpływ
starzenia się społeczeństwa na finanse publiczne Hiszpanii
kształtuje się powyżej średniej UE. Wynika to głównie
z dużego wzrostu udziału w PKB wydatków na emerytury, jaki prawdopodobnie
nastąpi w najbliższych dziesięcioleciach. W perspektywie
długoterminowej starzenie się społeczeństwa będzie
skutkowało znacznym wzrostem liczby emerytów przypadającej na jednego
zatrudnionego. Szacuje się, że w przypadku braku reformy wydatki na
emerytury będą rosły znacznie szybciej niż średnio w
UE i będą stanowiły zagrożenie dla stabilności
finansów publicznych. Rządowy wniosek w sprawie reformy systemu
emerytalnego, uzgodniony z partnerami społecznymi, przyczyni się do
poprawy stabilności budżetowej i zwiększenia zachęt do
podejmowania pracy. Reforma ta musi być jednak jeszcze zatwierdzona przez
parlament i mogą jeszcze zostać do niej wprowadzone zmiany.
(12)          
Hiszpania podjęła istotne kroki w
kierunku wzmocnienia swego systemu bankowego, zwłaszcza poprzez udzielenie
znacznego wsparcia publicznego oraz podjęcie środków na rzecz
restrukturyzacji banków oszczędnościowych, poprawy
wypłacalności banków oraz zwiększenia przejrzystości ich
bilansów. Mimo to problemy wynikające z udziału władz lokalnych
w zarządzaniu bankami oszczędnościowymi nie zostały jeszcze
w pełni rozwiązane. Forma konsolidacji banków
oszczędnościowych na zasadzie tzw. „zimnej fuzji” budzi pewne
wątpliwości dotyczące faktycznej reorganizacji i zmniejszenia
sektora bankowego. Rząd zobowiązał się do ukończenia
restrukturyzacji do końca września 2011 r.
(13)          
Trwającej obecnie w Hiszpanii reformie rynku
pracy powinien towarzyszyć przegląd obecnego – niewydolnego – systemu
negocjacji zbiorowych. Przewaga porozumień regionalnych i sektorowych pozostawia
niewiele możliwości negocjowania warunków pracy i płacy na
szczeblu przedsiębiorstw. Automatyczne przedłużanie układów
zbiorowych, ważność układów nieprzedłużonych i
stosowanie klauzul dotyczących indeksacji inflacyjnej ex-post
ograniczają możliwość korekty wynagrodzeń, nie
pozwalając na elastyczność wynagrodzeń niezbędną
do przyspieszenia dostosowań gospodarczych i przywrócenia
konkurencyjności. Rząd wezwał partnerów społecznych do
uzgodnienia reformy systemu zbiorowych negocjacji w sprawie wynagrodzeń
wiosną 2011 r. oraz zobowiązał się do podjęcia
następnie odpowiednich działań legislacyjnych. 
(14)          
Ze względu na bardzo wysoką stopę
bezrobocia Hiszpania rozpoczęła reformę swojego rynku pracy za
pomocą ustawy z września 2010 r. Celem ustawy jest zmniejszenie
rozbieżności na rynku pracy i bezrobocia wśród
młodzieży, zwiększenie szans zatrudnienia dla osób
znajdujących się w trudnej sytuacji oraz zwiększenie
elastyczności na poziomie przedsiębiorstw. W tym celu w lutym 2011 r.
przyjęto reformę aktywnej polityki rynku pracy, która obejmowała
również środki na rzecz wzmocnienia doradczej roli służb
zajmujących się zatrudnieniem oraz ich koordynacji na szczeblu
krajowym i regionalnym. Na tym etapie jest zbyt wcześnie, by ocenić,
czy dzięki reformie uda się wystarczająco zmniejszyć
segmentację rynku oraz bezrobocie wśród młodzieży i osób
długo pozostających bez zatrudnienia, gdyż niektóre środki
nie zostały jeszcze wprowadzone w życie. Rząd
zobowiązał się do podjęcia dalszych kroków do końca
października 2011 r. 
(15)          
Od późnych lat 90-tych Hiszpania
odnotowywała znaczny wzrost jednostkowych kosztów pracy, prowadzący
do utraty konkurencyjności cenowej i kosztowej. Wyższy wzrost
płac w połączeniu z niższym wzrostem wydajności w
porównaniu z poziomami w strefie euro jest przyczyną stale
podwyższonego poziomu inflacji w Hiszpanii. Znalezienie
możliwości zmniejszenia – w sposób niewpływający na
budżet – stosunkowo wysokiego poziomu składek na ubezpieczenie
społeczne w celu obniżenia pozapłacowych kosztów pracy
umożliwiłoby pobudzenie konkurencyjności. Na przykład
podatki od energii, zwłaszcza podatki od paliw, są w Hiszpanii nadal
dość niskie i mogą stanowić źródło dochodów
równoważących budżet.
(16)          
Szczególnie niepokojąca w przypadku Hiszpanii jest
wysoka liczba osób przedwcześnie kończących naukę (31,2 % w
2009 r.), gdyż uszczupla to grupę wykwalifikowanych pracowników,
negatywnie wpływa na szanse tych osób na zatrudnienie i ogranicza
potencjalny wzrost gospodarczy. Ustawa o zrównoważonej gospodarce
przyjęta w dniu 15 lutego 2011 r. obejmuje środki mające na celu
zwiększenie ilości i jakości kapitału ludzkiego poprzez
edukację i szkolenia zawodowe. Skuteczność nowych środków
służących zwalczaniu zjawiska przedwczesnego kończenia
nauki szkolnej oraz usprawnieniu szkoleń zawodowych jest jednak niepewna,
a ich wdrożenie na wszystkich szczeblach administracji może
okazać się trudne.
(17)          
Hiszpania poczyniła postępy w zakresie
poprawy warunków sprzyjających konkurencji na rynkach produktów i
usług, eliminując w ten sposób jedną z przyczyn powolnego
wzrostu wydajności. Mimo że transpozycja dyrektywy usługowej do
ustawodawstwa krajowego jest w Hiszpanii na zaawansowanym etapie, konieczne
jest dalsze otwarcie rynku usług świadczonych w ramach wolnych
zawodów. Ustawa o zrównoważonej gospodarce obejmuje szeroki wachlarz
środków na rzecz poprawy warunków prowadzenia działalności
gospodarczej, wzmocnienia konkurencji i wspierania zrównoważenia
środowiskowego. Mogą być one jednak trudne do wdrożenia na
wszystkich szczeblach administracji. Należy zwłaszcza unikać
nakładania się na siebie kompetencji poszczególnych szczebli
administracji oraz wielopoziomowego i nadmiernie rygorystycznego wdrażania
przepisów, prowadzącego do niespójności ustawodawstwa w
poszczególnych regionach.
(18)          
Hiszpania podjęła szereg
zobowiązań w ramach paktu euro plus[4]. W odniesieniu do
budżetu Hiszpania zobowiązuje się do ustanowienia reguły
wydatkowej w celu zwiększenia stabilności budżetowej i w ten
sposób zwiększenia stabilności finansów publicznych. Aby
zwiększyć stabilność finansową, Hiszpania
zobowiązała się do ukończenia przed dniem 30 września
procesu restrukturyzacji sektora finansowego. Środki w obszarze
zatrudnienia koncentrują się na przyjęciu przepisów wykonawczych
dotyczących aktywnej polityki rynku pracy i przepisów w zakresie szkolenia
zawodowego oraz rozwiązaniu kwestii pracy nierejestrowanej. Środki
dotyczące konkurencyjności koncentrują się na reformie
systemu negocjacji zbiorowych, zawodach regulowanych, ustanowieniu komitetu
doradczego ds. konkurencyjności i reformie prawa upadłościowego.
Zobowiązania te dotyczą wszystkich czterech obszarów paktu.
Stanowią one kontynuację obecnego programu reform,
uzupełniając go o ścisłe terminy wdrożenia wybranych
reform i zapewniając pełne wdrożenie już realizowanych
reform. Powyższe zobowiązania zostały ocenione i
uwzględnione w zaleceniach.
(19)          
Komisja dokonała oceny programu
stabilności oraz krajowego programu reform, w tym zobowiązań w
ramach paktu euro plus[5]. Komisja wzięła
pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru
polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej w Hiszpanii,
ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze
względu na konieczność wzmocnienia całościowego
zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na
poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. W związku z
powyższym Komisja jest zdania, że rząd Hiszpanii ustanowił
plany konsolidacji budżetowej odpowiadające wymaganym wartościom
docelowym, lecz nadal pozostają pewne czynniki ryzyka. Należy
utrzymać wzrost wydatków publicznych poniżej stopy wzrostu PKB w
średnim okresie oraz przyjąć reformę systemu emerytalnego.
Dalsze działania w latach 2011–2012 powinny skupiać się na
zapewnianiu stabilności systemu finansowego (m.in. poprzez
zakończenie restrukturyzacji i konsolidacji banków
oszczędnościowych) oraz wzmocnieniu krajowych źródeł
wzrostu gospodarczego poprzez: rozwiązanie problemu gwałtownego
wzrostu bezrobocia, w szczególności w drodze reformy systemu negocjacji
zbiorowych i kontynuacji obecnych reform na rynku pracy, przy ścisłym
monitorowaniu i ocenie ich skuteczności. Należy otworzyć sektory
usług, handlu i wolnych zawodów na większą konkurencję, jak
również zmniejszyć obciążenia administracyjne
przedsiębiorstw.
(20)          
            W świetle powyższej oceny, a
także biorąc pod uwagę zalecenie Rady z dnia 2 czerwca 2010 r.
wydane na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej, Rada zbadała aktualizację z 2011 r. do programu
stabilności Hiszpanii i jej opinia[6] znajduje odzwierciedlenie
w szczególności w pkt 1) poniższego zalecenia.
Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r.,
Rada zbadała krajowy program reform przedłożony przez
Hiszpanię,
NINIEJSZYM ZALECA Hiszpanii
podjęcie następujących działań w latach 2011–2012:
(1)                   
Wdrożenie strategii budżetowej na lata 2011
i 2012, gwarantujące osiągnięcie zakładanego poziomu
deficytu na wszystkich szczeblach administracji, w tym poprzez ścisłe
stosowanie mechanizmów kontroli deficytu i zadłużenia wprowadzonych
na poziomie rządów lokalnych; przyjęcie dalszych środków w
przypadku gdy sytuacja budżetowa i gospodarcza będzie się
rozwijać gorzej niż przewidywano; wykorzystanie wszystkich
możliwości, w tym wynikających z poprawy warunków gospodarczych,
do przyspieszenia redukcji deficytu; określenie konkretnych środków
umożliwiających pełną realizację celów wyznaczonych na
lata 2013–2014. Utrzymanie wzrostu wydatków publicznych poniżej stopy
wzrostu PKB w średnim okresie poprzez wprowadzenie do ustawy o
stabilności budżetowej, zgodnie z planami, reguły wydatkowej na
wszystkich szczeblach administracji.
(2)                   
Przyjęcie proponowanej reformy emerytalnej w
celu podniesienia wieku emerytalnego i zwiększenia liczby lat pracy
uwzględnianych w wyliczaniu emerytur, zgodnie z planami; regularne
dokonywanie przeglądu parametrów systemu emerytalnego zgodnie ze zmianami
średniego dalszego trwania życia, tak jak zaplanowano, oraz
opracowanie dalszych środków mających na celu podniesienie
rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę, w tym w obszarze uczenia
się przez całe życie w odniesieniu do starszych pracowników.
(3)                   
Wzmocnienie prowadzonej obecnie restrukturyzacji w
sektorze banków oszczędnościowych poprzez eliminowanie
pozostających słabości w strukturze zarządzania tymi
bankami.
(4)                   
Zbadanie możliwości zmniejszenia poziomu
składek na ubezpieczenie społeczne w celu obniżenia
pozapłacowych kosztów pracy w sposób niewpływający na
budżet, na przykład poprzez zmianę struktury i stawki podatku
VAT oraz opodatkowania energii. Przyjęcie i wdrożenie, po konsultacji
z partnerami społecznymi zgodnie z krajową praktyką, reformy
systemu negocjacji płacowych i systemu indeksacji wynagrodzeń, tak
aby wzrost wynagrodzeń lepiej odzwierciedlał zmiany wydajności
oraz warunki na poziomie lokalnym i na poziomie przedsiębiorstw. 
(5)                   
Dokonanie oceny do końca 2011 r. skutków
reformy rynku pracy z września 2010 r. i reformy aktywnej polityki rynku
pracy z lutego 2011 r., w razie konieczności wraz z przedstawieniem
wniosków dotyczących dalszych reform mających na celu zmniejszenie
segmentacji rynku pracy i poprawę możliwości zatrudnienia dla
młodych ludzi; zapewnienie ścisłego monitorowania
skuteczności środków określonych w krajowym programie reform w
celu ograniczenia liczby osób przedwcześnie kończących
naukę, w tym poprzez politykę o charakterze prewencyjnym, oraz
ułatwienie przejścia do systemu kształcenia zawodowego i
szkoleń zawodowych.
(6)                   
Dalsze otwarcie rynku usług świadczonych
w ramach wolnych zawodów i wprowadzenie zapowiadanych przepisów w życie w
celu zreformowania ram regulacyjnych oraz wyeliminowania obecnych
ograniczeń konkurencji, efektywności i innowacyjności;
wdrożenie ustawy o zrównoważonej gospodarce, w szczególności
środków zmierzających do poprawy warunków prowadzenia
działalności gospodarczej i wzmocnienia konkurencji na rynkach
produktów i usług, na wszystkich szczeblach administracji; poprawa
koordynacji między organami administracji regionalnej i krajowej w celu
zmniejszenia obciążeń administracyjnych przedsiębiorstw.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. C […] z […], s. […].
[3]               Utrzymane w mocy na 2011 r. decyzją Rady 2011/308/UE
z dnia 19 maja 2011 r.
[4]               Więcej informacji na temat zobowiązań
podjętych w ramach paktu euro plus można znaleźć w SEC(2011)
718.
[5]               SEC(2011) 718.
[6]               Przewidziana w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady
(WE) nr 1466/97.