CELEX: 62005CC0110
Language: nl
Date: 2006-10-05
Title: Conclusie van advocaat-generaal Léger van 5 oktober 2006. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. # Niet-nakoming - Artikel 28 EG - Begrip ‚maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen’ - Verbod op het trekken van een aanhangwagen door bromfietsen, motorfietsen, driewielers en vierwielers op grondgebied van lidstaat - Verkeersveiligheid - Markttoegang - Belemmering - Evenredigheid. # Zaak C-110/05.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. LÉGER
      van 5 oktober 2006 (1)
      
      Zaak C‑110/05
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Italiaanse Republiek
      „Niet-nakoming – Artikel 28 EG – Vrij verkeer van goederen – Nationale regeling die het trekken van aanhangwagen door bromfiets verbiedt – Kwantitatieve beperkingen – Maatregelen van gelijke werking – Rechtvaardiging – Verkeersveiligheid – Evenredigheid”1.        Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof, vast te stellen dat de Italiaanse
         Republiek, door een regeling in stand te houden die het trekken van een aanhangwagen door een bromfiets verbiedt, de krachtens
         artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      I –    Rechtskader
      A –    Gemeenschapsrecht
      1.      Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
      2.        Artikel 28 EG luidt:
      
      „Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.”
      3.        Ingevolge artikel 30 EG zijn verboden of beperkingen van invoer tussen de lidstaten gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming
         van onder andere de openbare veiligheid en de gezondheid en het leven van personen, mits deze verboden of beperkingen geen
         middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
      
      2.      Regeling betreffende de procedures voor goedkeuring van twee‑ of driewielige motorvoertuigen
      4.        Richtlijn 92/61/EEG van de Raad(2) is vastgesteld om een procedure voor communautaire goedkeuring(3) van twee‑ of driewielige motorvoertuigen in te voeren.
      
      5.        Zoals duidelijk blijkt uit de considerans van deze richtlijn, heeft deze procedure tot doel de werking van de interne markt
         te waarborgen door de technische belemmeringen van het handelsverkeer in de sector van de motorvoertuigen weg te nemen.(4) Ook beoogt zij, bij te dragen aan de verbetering van de verkeersveiligheid en de bescherming van het milieu en de consument.(5)
      
      6.        Voor de toepassing van deze communautaire goedkeuringsprocedure voorziet de richtlijn in een volledige harmonisatie van de
         technische eisen waaraan deze voertuigen moeten voldoen.(6) De richtlijn bepaalt ook dat de geharmoniseerde technische voorschriften voor de verschillende onderdelen en kenmerken van
         deze voertuigen in bijzondere richtlijnen worden opgenomen.(7)
      
      7.        Richtlijn 92/61 is volgens artikel 1, lid 1, eerste alinea, „van toepassing op alle motorvoertuigen op twee of op drie wielen,
         al dan niet met dubbellucht, die bestemd zijn om aan het wegverkeer deel te nemen, alsmede op de onderdelen en technische
         eenheden daarvan”.
      
      8.        Overeenkomstig artikel 1, leden 2 en 3, van deze richtlijn omvatten de bedoelde voertuigen bromfietsen(8), motorfietsen, driewielers en vierwielers.
      
      9.        De voorschriften betreffende de massa’s en de afmetingen van twee‑ of driewielige motorvoertuigen zijn geharmoniseerd in het
         kader van richtlijn 93/93/EEG van de Raad.(9)
      
      10.      Andere technische vereisten met betrekking tot onder andere de koppelinrichtingen en bevestigingen van deze voertuigen zijn
         geharmoniseerd in het kader van richtlijn 97/24/EG van het Europees Parlement en de Raad.(10)
      
      11.      De richtlijnen 93/93 en 97/24 bepalen elk, in de considerans ervan, dat de voorschriften van deze richtlijnen niet tot doel
         of gevolg mogen hebben dat de lidstaten die niet toestaan dat op hun grondgebied een aanhangwagen wordt getrokken door een
         twee‑ of driewielig motorvoertuig, verplicht worden tot wijziging van hun regeling.(11)
      
      B –    Nationaal recht
      12.      Artikel 53 van decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 285 van 30 april 1992(12) omschrijft motorvoertuigen als „elk motorvoertuig op twee, drie of vier wielen”, waarbij de laatste groep de zogenaamde „vierwielers”
         vormt.
      
      13.      Volgens artikel 54 van de wegenverkeerswet zijn auto’s motorvoertuigen op ten minste vier wielen, met uitzondering van motorfietsen.
      
      14.      Ingevolge artikel 56 van die wet mogen enkel auto’s, trolleybussen(13) en tractoren een aanhangwagen trekken.
      
      II – Precontentieuze procedure
      15.      Na een briefwisseling tussen de Italiaanse Republiek en de Commissie heeft de Commissie, omdat zij meende dat deze lidstaat
         door de betrokken regeling vast te stellen de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, bij
         brief van 3 april 2003 deze lidstaat aangemaand, zijn opmerkingen in te dienen.
      
      16.      In haar antwoord van 13 juni 2003 zegde de Italiaanse Republiek toe om de noodzakelijke wijzigingen in de nationale regeling
         aan te brengen en de door de Commissie gesignaleerde belemmering van de invoer weg te nemen. Deze lidstaat preciseerde voorts
         dat deze wijzigingen niet alleen de goedkeuring van voertuigen betroffen, maar ook de registratie en het in het verkeer brengen
         van alsmede de controles op de weg van aanhangwagens (revisies).
      
      17.      De Commissie heeft evenwel geen verdere mededelingen ontvangen met betrekking tot de vaststelling van deze wijzigingen en
         heeft derhalve de Italiaanse Republiek op 19 december 2003 een met redenen omkleed advies gestuurd, met het verzoek de nodige
         maatregelen vast te stellen teneinde binnen twee maanden na kennisgeving van dat advies te voldoen aan de krachtens artikel 28
         EG op haar rustende verplichtingen. Aangezien hierop niet is geantwoord, heeft de Commissie bij verzoekschrift, neergelegd
         ter griffie van het Hof op 4 maart 2005, krachtens artikel 226 EG het onderhavige beroep ingesteld.
      
      III – Beroep
      18.      De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
      
      –        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door het trekken van een aanhangwagen door een bromfiets te verbieden, de krachtens
         artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
      
      –        de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
      19.      De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof, het beroep te verwerpen.
      
      IV – Niet-nakoming
      A –    Voornaamste argumenten van de partijen
      20.      De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek dat zij, door het trekken van een aanhangwagen door een bromfiets te verbieden,
         het in artikel 28 EG neergelegde beginsel van vrij verkeer van goederen schendt.
      
      21.      Tot staving van deze grief herinnert de Commissie er om te beginnen aan dat bij gebreke van geharmoniseerde gemeenschapswetgeving
         met betrekking tot de goedkeuring, de registratie en het in het verkeer brengen van aanhangwagens voor bromfietsen, de artikelen 28
         EG en 30 EG van toepassing zijn.
      
      22.      De Commissie benadrukt vervolgens dat de in geding zijnde maatregel in de weg staat aan het gebruik van in andere lidstaten
         rechtmatig geproduceerde en in de handel gebrachte aanhangwagens, hetgeen de invoer en de verkoop ervan in Italië belemmert.
         Volgens haar is een dergelijke maatregel, die een beperking van de invoer in de zin van artikel 28 EG vormt, alleen dan verenigbaar
         met het Verdrag wanneer hij een rechtvaardiging vindt in een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang
         of in een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen.
      
      23.      Dienaangaande merkt de Commissie op dat uit het feit dat de Italiaanse Republiek toestaat dat een in een andere lidstaat geregistreerde
         bromfiets die een aanhangwagen trekt, op haar grondgebied aan het verkeer deelneemt, blijkt dat het in geding zijnde verbod
         om een aanhangwagen te trekken niets van doen heeft met enig vereiste inzake verkeersveiligheid.
      
      24.      Ten slotte merkt de Commissie op dat de consideransen van de richtlijnen 93/93 en 97/24, waarop de Italiaanse Republiek zich
         beroept ter verdediging van de litigieuze regeling, niet dwingend zijn en niet tot doel of gevolg kunnen hebben dat een nationale
         regeling zoals die welke in het onderhavige geding ter discussie staat, verenigbaar met het gemeenschapsrecht wordt. Dienaangaande
         herinnert de Commissie aan de vaste rechtspraak van het Hof met betrekking tot de voorrang van het primaire recht boven het
         afgeleide recht.
      
      25.      Tegen deze argumenten brengt de Italiaanse Republiek in dat de schending die haar wordt verweten, betrekking heeft op het
         verbod voor een in Italië geregistreerde bromfiets om een aanhangwagen te trekken en niet op de weigering van registratie
         van een in een andere lidstaat geproduceerde bromfiets of aanhangwagen die voor verkoop in Italië is bestemd.
      
      26.      De Italiaanse Republiek betoogt voorts dat het voorbehoud dat is opgenomen in de slotoverwegingen van de consideransen van
         de richtlijnen 93/93 ent 97/24, de litigieuze maatregel rechtvaardigt. Volgens haar kan een dergelijk voorbehoud worden verklaard
         uit de verschillen in reliëf die er tussen de nationale grondgebieden bestaan. Dit voorbehoud kan slechts worden opgeheven,
         indien de technische regels met betrekking tot de goedkeuring, de registratie en het in het verkeer brengen van een aanhangwagen
         die door een twee‑ of driewielig motorvoertuig wordt getrokken, worden geharmoniseerd.(14) Volgens de Italiaanse Republiek voorziet het geldende gemeenschapsrecht echter niet in een dergelijke harmonisatie. Bijgevolg
         blijft de wederzijdse erkenning van aanhangwagens een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.
      
      27.      Ten slotte benadrukt de Italiaanse Republiek dat de technische kenmerken van de voertuigen uit het oogpunt van de verkeersveiligheid
         van belang zijn. Dienaangaande zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat bij gebreke van goedkeuringsnormen voor voertuigen
         die een aanhangwagen trekken, niet is voldaan aan de vereiste veiligheidsvoorwaarden.
      
      B –    Beoordeling
      28.      Het beroep van de Commissie strekt ertoe, het Hof te doen vaststellen dat de Italiaanse regeling, door het trekken van een
         aanhangwagen door een bromfiets te verbieden, een met het Verdrag strijdige belemmering van het vrije verkeer van goederen
         vormt.
      
      29.      Vooraf moet erop worden gewezen dat de aangevoerde bepalingen van afgeleid recht niet de technische kenmerken regelen waaraan
         een bromfiets die een aanhangwagen trekt, moet voldoen. De nationale maatregelen die hierop zien, zijn derhalve niet op communautair
         niveau geharmoniseerd.
      
      30.      Niettemin blijven de lidstaten, bij gebreke van gemeenschappelijke of geharmoniseerde regels, gehouden om de in het Verdrag
         verankerde fundamentele vrijheden, waaronder het vrije verkeer van goederen, te eerbiedigen.(15)
      
      31.      Deze vrijheid impliceert met name de garantie dat, overeenkomstig artikel 28 EG, kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen
         van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn.
      
      32.      Volgens vaste rechtspraak is als een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking
         te beschouwen elke staatsmaatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel
         kan belemmeren.(16) Ook wanneer een maatregel niet beoogt het handelsverkeer tussen de lidstaten te regelen, is het gevolg ervan voor de intracommunautaire
         handel doorslaggevend, ongeacht of dit gevolg daadwerkelijk of potentieel is.
      
      33.      Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat, bij gebreke van geharmoniseerde wetgeving, maatregelen die zonder onderscheid
         op zowel nationale als uit andere lidstaten ingevoerde goederen van toepassing zijn, het vrije verkeer van goederen kunnen
         beperken.(17)
      
      34.      Niettemin kunnen deze maatregelen gerechtvaardigd zijn indien zij een legitiem doel nastreven. Volgens vaste rechtspraak kan
         een nationale regeling die het vrije verkeer van goederen belemmert, immers worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van
         de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende
         dwingende eisen, mits de nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is.(18)
      
      35.      Zoals het Hof benadrukt, moet elke afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen evenwel strikt
         worden geïnterpreteerd.(19) Elk van de in artikel 30 EG opgenomen rechtvaardigingsgronden moet bijgevolg strikt worden uitgelegd en dat artikel kan zich
         niet uitstrekken tot andere dan de daarin limitatief opgesomde gevallen. Bijgevolg dienen de nationale autoriteiten aan te
         tonen dat, enerzijds, hun regeling noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling en dat, anderzijds, deze
         regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.(20)
      
      36.      Thans dient de in geding zijnde nationale regeling aan deze beginselen te worden getoetst teneinde uit te maken of zij een
         door artikel 28 EG verboden belemmering van het vrije verkeer van goederen vormt en, zo ja, of zij kan worden gerechtvaardigd.
      
      1.      Belemmering van het vrije verkeer van goederen
      37.      Mijns inziens vormt de litigieuze nationale regeling een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als een
         kwantitatieve beperking.
      
      38.      In de eerste plaats blijkt uit het dossier dat het in geding zijnde verbod neerkomt op een maatregel die zonder onderscheid
         op zowel nationale als uit andere lidstaten ingevoerde goederen van toepassing is. De Italiaanse Republiek benadrukt in dupliek
         immers dat de verbodsmaatregel betrekking heeft op alle aanhangwagens, ongeacht de plaats van productie ervan.(21)
      
      39.      In de tweede plaats staat het buiten kijf dat de betrokken nationale regeling, door in heel Italië het trekken van een aanhangwagen
         door een bromfiets algemeen en absoluut te verbieden, het vrije verkeer van goederen, in het bijzonder van aanhangwagens,
         belemmert.
      
      40.      Hoewel dat verbod enkel bromfietsen betreft, vormt het koppelen van een aanhangwagen aan dit type voertuig volgens mij immers
         een vooral in landelijke gebieden normale en gebruikelijke vorm van vervoer. Ofschoon deze regeling niet de invoer en het
         in de handel brengen in Italië van aanhangwagens verbiedt, leidt zij evenwel tot een beperking van het gebruik ervan op het
         gehele Italiaanse grondgebied. Ik ben derhalve van mening dat een dergelijk verbod het handelsverkeer tussen de Italiaanse
         Republiek en de andere lidstaten kan beperken en de invoer en het in de handel brengen van aanhangwagens uit deze lidstaten
         in Italië kan belemmeren, hoewel zij daar rechtmatig zijn geproduceerd en in de handel gebracht.
      
      41.      Bijgevolg vormt de litigieuze nationale regeling een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve
         beperking.
      
      42.      Niettemin moet worden nagegaan of deze regeling, ondanks de beperkende gevolgen ervan voor de intracommunautaire handel, kan
         worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een
         van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen en, zo ja, of een dergelijke beperking geschikt is om het beoogde
         doel te bereiken en evenredig met dat doel is.
      
      2.      Mogelijke rechtvaardiging van de beperking
      43.      In de onderhavige zaak betoogt de Italiaanse Republiek dat het litigieuze verbod is uitgevaardigd om de veiligheid van de
         bestuurders te waarborgen. Deze reden wordt niet uitdrukkelijk vermeld in artikel 30 EG en, zoals ik heb aangegeven, moet
         deze bepaling strikt worden uitgelegd.
      
      44.      Ik ben evenwel van mening dat het waarborgen van de verkeersveiligheid een legitieme reden vormt die, onder bepaalde omstandigheden,
         een belemmering van het vrije verkeer van goederen in de Gemeenschap kan rechtvaardigen.
      
      45.      De verkeersveiligheid vormt immers ontegenzeglijk een door het gemeenschapsrecht erkende en nagestreefde doelstelling.(22)
      
      46.      Voorts zij opgemerkt dat de openbare veiligheid en de bescherming van de gezondheid en het leven van personen tot de in artikel 30
         EG genoemd rechtvaardigingsgronden behoren. Mijns inziens moet elk van deze gronden uiteraard in die zin worden opgevat dat
         de preventie van verkeersongevallen daaronder valt.
      
      47.      Ten slotte heeft het Hof in het arrest van 11 juni 1987, Gofette en Gilliard(23), inzake een controlemaatregel die een voorafgaande voorwaarde vormde voor de registratie van een uit een andere lidstaat
         ingevoerd voertuig, reeds erkend dat een belemmering van het vrije verkeer van goederen gerechtvaardigd kan zijn uit hoofde
         van artikel 30 EG, voor zover deze maatregel noodzakelijk is om de veiligheid op de weg te waarborgen.(24)
      
      48.      Bijgevolg ben ik van mening dat de litigieuze nationale regeling kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 30 EG, voor
         zover zij in de eerste plaats de veiligheid van de bestuurders kan waarborgen en in de tweede plaats met deze doelstelling
         evenredig is.
      
      49.      Met betrekking tot, ten eerste, de geschiktheid van de litigieuze maatregel om het beoogde doel te bereiken, kan een nationale
         regeling die het trekken van een aanhangwagen door een bromfiets verbiedt, in bepaalde gevallen tegemoetkomen aan het streven
         naar meer verkeersveiligheid.
      
      50.      Mijns inziens kan het koppelen van een aanhangwagen aan een bromfiets onder bepaalde omstandigheden immers een gevaar voor
         het verkeer opleveren, aangezien dat voertuig langzaam rijdt en het wegverkeer aanzienlijk hindert. Het is daarom begrijpelijk
         dat het gebruik van dergelijke voertuigen op bepaalde wegen zoals autowegen of op bijzonder gevaarlijke routes moet worden
         beperkt.
      
      51.      Derhalve kan volgens mij niet worden uitgesloten dat deze maatregel kan bijdragen aan meer verkeersveiligheid.
      
      52.      Met betrekking tot, ten tweede, de evenredigheid van de betrokken maatregel, moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten,
         bij gebreke van geharmoniseerde regels inzake het weggebruik van bromfietsen die een aanhangwagen trekken, weliswaar bevoegd
         zijn om te beslissen in welke mate zij de veiligheid van de bestuurders wensen te waarborgen en hoe dat niveau van veiligheid
         moet worden bereikt, maar dat zij daarbij de door het Verdrag getrokken grenzen en in het bijzonder het beginsel van evenredigheid
         moeten eerbiedigen.
      
      53.      Voor de beantwoording van de vraag of een nationale regeling met dit beginsel verenigbaar is, moet worden nagegaan of de daarin
         aangewende middelen niet verder gaan dan nodig is om de bescherming van de beoogde belangen te waarborgen.
      
      54.      Om te beginnen moet worden vastgesteld dat een nationale maatregel als die welke in de onderhavige zaak in geding is, het
         vrije handelsverkeer tussen de lidstaten aanzienlijk beperkt.
      
      55.      Uit het dossier blijkt immers dat de litigieuze maatregel een algemeen en absoluut verbod inhoudt. Deze maatregel verbiedt
         het weggebruik van bromfietsen die een aanhangwagen trekken, niet alleen op nader aangeduide plaatsen of op specifieke wegen,
         maar ook op het gehele Italiaanse grondgebied, ongeacht de wegeninfrastructuur of de verkeersomstandigheden.
      
      56.      Voorts moet erop worden gewezen dat de Italiaanse autoriteiten geen enkel concreet element aanvoeren waaruit zou kunnen blijken
         dat de voorgeschreven eisen evenredig zijn aan het doel, de veiligheid van de bestuurders daadwerkelijk te waarborgen.
      
      57.      Enerzijds stelt de Italiaanse Republiek alleen op volstrekt algemene wijze vast dat „het reliëf van de verschillende nationale
         territoria niet hetzelfde is” en dat „de technische kenmerken van voertuigen van belang zijn voor de veiligheid van personen
         en voor de verkeersveiligheid”.
      
      58.      Anderzijds betwist de Italiaanse Republiek niet dat het litigieuze verbod enkel in Italië geregistreerde bromfietsen betreft.(25) Voertuigen die in een andere lidstaat zijn geregistreerd, zouden derhalve in Italië met een aanhangwagen op de weg mogen
         rijden.
      
      59.      Ten slotte kan de door de betrokken regeling beoogde veiligheid van de bestuurders mijns inziens worden gewaarborgd door maatregelen
         die de intracommunautaire handel minder beperken. Ik ben van mening dat bijvoorbeeld een sectorieel verbod voor gevaarlijk
         bevonden wegen zoals de routes over de Alpen of bijzonder drukke openbare wegen, bijdraagt aan de verwezenlijking van deze
         doelstelling. Deze zienswijze vindt mijns inziens steun in het door de Italiaanse Republiek aangekondigde voornemen om haar
         regeling overeenkomstig het gemeenschapsrecht te wijzigen.
      
      60.      Ik ben van mening dat de Italiaanse autoriteiten in elk geval, alvorens een zo vergaande maatregel vast te stellen als een
         algemeen en absoluut verbod, mogelijke maatregelen die het vrije verkeer minder beperken, zorgvuldig hadden moeten overwegen
         en deze alleen dan hadden mogen uitsluiten wanneer duidelijk was aangetoond dat zij ongeschikt waren om het nagestreefde doel
         te verwezenlijken.
      
      61.      Gelet op het voorgaande ben ik derhalve van mening dat een algemeen en absoluut verbod zoals dat in de onderhavige zaak, een
         maatregel vormt die niet evenredig is aan het door de nationale autoriteiten nagestreefde doel.
      
      62.      Bijgevolg kan de litigieuze nationale regeling, doordat zij niet beantwoordt aan het evenredigheidsbeginsel, niet met succes
         worden gerechtvaardigd uit hoofde van redenen die met de verkeersveiligheid samenhangen. Mijns inziens moet deze regeling
         derhalve onverenigbaar met artikel 28 EG worden verklaard.
      
      63.      Deze zienswijze kan volgens mij niet ernstig worden weerlegd door het argument van de Italiaanse Republiek dat de slotoverwegingen
         van de consideransen van de richtlijnen 93/93 en 97/24 de lidstaten zouden toestaan, een dergelijke regeling te handhaven.
      
      64.      Uit vaste rechtspraak volgt immers dat „de considerans van een gemeenschapshandeling geen bindende rechtskracht heeft en niet
         kan worden aangevoerd om van de bepalingen zelf van die handeling af te wijken, en evenmin om deze bepalingen uit te leggen
         in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan”.(26)
      
      65.      In de onderhavige zaak is geen enkele door de Italiaanse Republiek bedoelde overweging van de considerans in de tekst zelf
         van de richtlijn terug te vinden. Zoals ik in punt 70 van mijn conclusie in de zaak Meta Fackler(27) reeds heb benadrukt, kan de considerans van een richtlijn het Hof weliswaar in beginsel aanwijzingen geven over de bedoeling
         van de wetgever en over de wijze waarop de bepalingen ervan moeten worden uitgelegd, maar dit neemt niet weg dat, wanneer
         een in een overweging van de considerans gebruikt begrip niet uitdrukkelijk in de tekst zelf van de richtlijn wordt uitgewerkt,
         de inhoud van de richtlijn moet voorgaan.
      
      66.      In elk geval heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat een voorschrift van afgeleid recht, in casu een richtlijn, „niet aldus
         [kan] worden uitgelegd, dat het de lidstaten machtigt voorwaarden te stellen die in strijd zijn met de verdragsbepalingen
         inzake het goederenverkeer”.(28)
      
      67.      Bijgevolg kan de Italiaanse Republiek zich volgens mij niet met succes beroepen op de consideransen van de richtlijnen 93/93
         en 97/24 als rechtvaardigingsgrond voor het door de litigieuze regeling uitgevaardigde verbod.
      
      68.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de Italiaanse Republiek, door een regeling vast te stellen en te handhaven die
         het trekken van een aanhangwagen door een in Italië geregistreerde bromfiets verbiedt, de krachtens artikel 28 EG op haar
         rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      V –    Kosten
      69.      Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
         voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering
         van de Commissie in de kosten worden verwezen.
      
      VI – Conclusie
      70.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
      
      –        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door een regeling vast te stellen en te handhaven die het trekken van een aanhangwagen
         door een in Italië geregistreerde bromfiets verbiedt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
      
      –        de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Frans.
      
      2 –	Richtlijn van 30 juni 1992 betreffende de goedkeuring van twee‑ of driewielige motorvoertuigen (PB L 225, blz. 72).
      
      3 –	Volgens artikel 2, punt 6, van richtlijn 92/61 is „goedkeuring” de handeling waarbij een lidstaat vaststelt dat een type
         voertuig in overeenstemming is met de technische voorschriften van de bijzondere richtlijnen en met de door de fabrikant verstrekte
         gegevens, opgenomen in de uitputtende lijst van bijlage I.
      
      4 –	Zie de eerste tot en met derde, de twaalfde en de laatste overweging van de considerans.
      
      5 –	Zie de laatste overweging van de considerans.
      
      6 –	Idem.
      
      7 –	Zie de achtste overweging van de considerans.
      
      8 –	Overeenkomstig artikel 1, lid 2, eerste streepje, van richtlijn 92/61 moet onder „bromfietsen” worden verstaan „twee‑ of
         driewielige voertuigen met een motor waarvan de cilinderinhoud ten hoogste 50 cm³ bedraagt, indien het een motor met inwendige
         verbranding is, en met een door de constructie bepaalde maximumsnelheid van ten hoogste 45 km/h”.
      
      9 –	Richtlijn van 29 oktober 1993 betreffende de massa’s en afmetingen van twee‑ of driewielige motorvoertuigen (PB L 311,
         blz. 76).
      
      10 –	Richtlijn van 17 juni 1997 betreffende bepaalde onderdelen of eigenschappen van motorvoertuigen op twee of drie wielen
         (PB L 226, blz. 1).
      
      11 –	Zie de slotoverwegingen van de consideransen van deze richtlijnen.
      
      12 –	GURI nr. 114 van 18 mei 1992 (hierna: „wegenverkeerswet”).
      
      13 –	Een trolleybus is een voertuig dat door een elektromotor wordt aangedreven, niet op rails rijdt en wordt gevoed via een
         verbinding met een bovengrondse leiding.
      
      14 –	De Italiaanse Republiek merkt dienaangaande op dat een dergelijke regeling reeds bestaat voor aanhangwagens die door andere
         voertuigen worden getrokken.
      
      15 –	Ingevolge artikel 3, lid 1, sub c, EG omvat het optreden van de Europese Gemeenschap de totstandkoming van een interne
         markt die wordt gekenmerkt door de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen,
         diensten en kapitaal. Voorts bepaalt artikel 14, lid 2, EG dat „[d]e interne markt [...] een ruimte [omvat] zonder binnengrenzen
         waarin het vrije verkeer van goederen [...] is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit Verdrag”, die met name in de artikelen 28
         EG e.v. zijn uiteengezet. Zie in die zin arrest van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk (C‑265/95, Jurispr. blz. I‑6959,
         punten 24 e.v.).
      
      16 –	Zie met name arresten van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097, punt 11), en
         14 september 2006, Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour Marinopoulos (C‑158/04 en C‑159/04, Jurispr. blz. I‑8135, punt 15
         en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      17 –	Zie met name arrest van 20 februari 1979, Rewe‑Zentral, „Cassis de Dijon” (120/78, Jurispr. blz. 649, punten 6, 14 en 15).
      
      18 –	Zie in die zin arrest Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour Marinopoulos (aangehaald in voetnoot 16, punt 20 en de aldaar
         aangehaalde rechtspraak). Een rechtvaardiging op grond van artikel 30 EG of van een door het gemeenschapsrecht erkend fundamenteel
         vereiste is niet mogelijk, wanneer gemeenschapsrichtlijnen voorzien in de harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn om
         de specifieke doelstelling te verwezenlijken. In dat geval moeten beschermingsmaatregelen immers binnen het door de harmonisatierichtlijn
         vastgestelde kader worden genomen (zie met name arrest van 23 mei 1996, Hedley Lomas, C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punt 18).
      
      19 –	Zie met name arrest van 19 maart 1991, Commissie/Griekenland (C‑205/89, Jurispr. blz. I‑1361, punt 9).
      
      20 –	Zie bijvoorbeeld arrest van 5 februari 2004, Commissie/Italië (C‑270/02, Jurispr. blz. I‑1559, punt 22).
      
      21 –	Punt 2.
      
      22 –	Zie met name de aanbeveling van de Commissie van 6 april 2004 inzake handhaving op het gebied van verkeersveiligheid (PB
         L 111, blz. 75); mededeling van de Commissie van 2 juni 2003 – het Europees actieprogramma voor verkeersveiligheid – Terugdringing
         van het aantal verkeersslachtoffers in de Europese Unie met de helft in de periode tot 2010: een gedeelde verantwoordelijkheid
         [COM(2003) 311 def.], en de resolutie van de Raad van 26 juni 2000 betreffende de vergroting van de verkeersveiligheid (PB
         C 218, blz. 1).
      
      23 –	406/85, Jurispr. blz. 2525 (punt 7).
      
      24 –	Ook moet worden gewezen op het arrest van 5 oktober 1994, Van Schaik (C‑55/93, Jurispr. blz. I‑4837), waarin het Hof naar
         aanleiding van een prejudiciële vraag met betrekking tot onder andere de uitlegging van artikel 49 EG (vrij verrichten van
         diensten) heeft verklaard dat vereisten van verkeersveiligheid een dwingende reden van algemeen belang vormen die een regeling
         van een lidstaat rechtvaardigt die de afgifte van een keuringsbewijs voor in die lidstaat geregistreerde auto’s door een in
         een andere lidstaat gevestigde garage uitsluit (punt 19).
      
      25 –	Punt 2 van het verweerschrift.
      
      26 –	Zie met name arrest van 24 november 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, Jurispr. blz. I‑10095, punt 32 en de aldaar
         aangehaalde rechtspraak).
      
      27 –	Arrest van 12 mei 2005 (C‑444/03, Jurispr. blz. I‑3913).
      
      28 –	Arrest van 9 juni 1992, Delhaize en Le Lion (C‑47/90, Jurispr. blz. I‑3669, punt 26). Zie ook arrest van 2 februari 1994,
         Verband Sozialer Wettbewerb, „Clinique” (C‑315/92, Jurispr. blz. I‑317, punt 12), waarin het Hof heeft verklaard dat „elke
         regeling van afgeleid recht [moet] worden uitgelegd in het licht van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen”.