CELEX: 62002CC0247
Language: fi
Date: 2004-07-01
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Stix-Hackl 1 päivänä heinäkuuta 2004. # Sintesi SpA vastaan Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici. # Ennakkoratkaisupyyntö: Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Italia. # Direktiivi 93/37/ETY - Julkiset rakennusurakat - Tarjouskilpailun ratkaiseminen - Hankintaviranomaisen oikeus valita alinta hintaa koskeva peruste tai taloudellisesti edullisinta tarjousta koskeva peruste. # Asia C-247/02.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUSCHRISTINE STIX-HACKL1 päivänä heinäkuuta 2004(1)
         Asia C-247/02Sintesi SpAvastaanAutorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici(Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardian (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
            Direktiivin 93/37/ETY 30 artiklan 1 kohta  –  Julkiset rakennusurakat  –  Sopimusten tekemisen peruste  –  Hankintaviranomaisen oikeus valita alinta hintaa koskeva peruste tai taloudellisesti edullisinta tarjousta koskeva peruste
                –  Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan avoimessa ja rajoitetussa menettelyssä voidaan soveltaa ainoastaan alinta hintaa koskevaa
               perustetta
            
            
      
         
       I  Johdanto
        1.        Nyt käsiteltävä asia koskee sitä, saavatko jäsenvaltiot edellyttää hankintaviranomaisilta sopimuksentekomenettelyssä, että
      sopimus tehdään yksinomaan alimman hinnan perusteella.
      
      
       II  Asiaa koskevat oikeussäännöt
       A  Yhteisön oikeus
        2.        Yhteisön oikeuden sovellettavat säännökset sisältyvät julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta
      14 päivänä kesäkuuta 1993 annettuun neuvoston direktiiviin 93/37/ETY
         			(2)
         		 (jäljempänä direktiivi 93/37).
      
      
        3.        Vaikka direktiivi 93/37 koskee lähtökohtaisesti julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjä, sen 3 artiklassa
      säädetään myös käyttöoikeusurakkaa koskevista sopimuksista. Lisäksi 3 artiklaan sisältyy käyttöoikeusurakan saajan antamia
      rakennusurakoita koskevia säännöksiä.
      
      
        4.        Direktiivin 3 artiklan 3 kohta koskee tilannetta, jossa käyttöoikeusurakan saaja on itse 1 artiklan b kohdassa tarkoitettu
      hankintaviranomainen. Siinä tapauksessa sen on ”noudatettava tämän direktiivin säännöksiä kolmansien toteuttamien rakennustöiden
      osalta”.
      
      
        5.        Direktiivin 3 artiklan 4 kohta koskee tilannetta, jossa käyttöoikeusurakan saaja, joka ei ole hankintaviranomainen, antaa
      rakennusurakoita kolmansille. Tästä säädetään seuraavaa:
      ”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että julkisen käyttöoikeusurakan saaja, joka
      ei ole hankintaviranomainen, soveltaa 11 artiklan 4, 6, 7 ja 9–13 kohdan sekä 16 artiklan julkistamista koskevia sääntöjä
      antaessaan vähintään 5 000 000 ecun arvoisia rakennusurakoita kolmansille. – – ”
      
      
        6.        Sopimusten tekemisen perusteista säädetään direktiivin 93/37 30 artiklassa. Sen 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
      ”1) Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
      
      a)
         pelkästään alinta hintaa;
      
      
      b)
         kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi hintaa,
            toteutusaikaa, käyttökustannuksia, kannattavuutta, teknisiä ansioita.”
         
      
      
      
       B  Kansallinen lainsäädäntö
        7.        Julkisista rakennusurakoista 11.2.1994 annetun puitelain nro 109 (jäljempänä puitelaki) 21 §:ssä säädetään muun muassa sopimusten
      tekemisen perusteista. Sen 21 §:n 1 momentissa, siinä muodossa kuin sitä on sovellettava pääasian oikeudenkäynnissä, säädetään,
      että sopimukset on tehtävä avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä alimman hinnan perusteella.
      
      
       III  Tosiseikasto, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
        8.        Brescian kunta päätti joulukuussa 1989 tai tammikuussa 1990 hankkeesta, joka koski maanalaisen pysäköintihallin rakentamista
      Fossa Bagniin, tarjouskilpailun järjestämistä pysäköintihallin rakentamista ja hallinnointia koskevan käyttöoikeusurakan antamiseksi
      sekä käyttöoikeusurakkaa koskevaa sopimusluonnosta. Brescian kunta sopi tämän jälkeen pysäköintihallin rakennusurakasta ja
      hallinnoimisesta helmikuussa 1991 Sintesi SpA ‑nimisen yrityksen (jäljempänä Sintesi) kanssa.
      
      
        9.        Brescian kunnan ja Sintesin välisen sopimuksen lopullisessa versiossa määrättiin, että Sintesi sitoutuu käyttöoikeusurakan
      saajana huolehtimaan urakan toteuttamisesta Euroopan laajuisen rajoitetun menettelyn avulla julkisia rakennusurakoita koskevien
      säännösten mukaisesti.
      
      
        10.      Sintesi julkaisi 22.4.1999 tarjouspyyntöilmoituksen, jonka mukaan perusteena olisi taloudellisesti edullisin tarjous. Edullisuutta
      arvioitaisiin hinnan, teknisten ansioiden ja urakan arvioidun toteutusajan perusteella.
      
      
        11.      Esivalintavaiheen päätyttyä Sintesi toimitti valitsemilleen yrityksille tarjouspyyntöilmoituksen sekä tarjouspyyntöasiakirjat.
      Tarjoajaksi myös kutsuttu Ingg. Provera e Carrassi SpA (jäljempänä Provera) pyysi lisäaikaa tarjouksensa jättämiselle, ja
      pyyntö hyväksyttiin. Tämän jälkeen Provera ilmoitti kuitenkin Sintesille, että se ei osallistuisi tarjouspyyntömenettelyyn,
      jota se piti lainvastaisena. Provera ei kuitenkaan ryhtynyt oikeustoimiin riitauttaakseen sopimuksentekomenettelyn myöhemmät
      vaiheet.
      
      
        12.      Toukokuussa 2000 hyväksyttiin tarjous, jonka ilmoitettiin olevan taloudellisesti edullisin. Autorità per la Vigilanza sui
      Lavori Pubblici teki joulukuussa 2000 sen vastaisen päätöksen, jota se perusteli sillä, että sopimus voidaan puitelain perusteella
      tehdä ainoastaan alimman hinnan perusteella ja että taloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta voidaan soveltaa ainoastaan
      julkisia rakennus- ja hallinnointiurakoita koskeviin sopimusten tekomenettelyihin liittyvien tarjouskilpailujen yhteydessä.
      
      
        13.      Sintesi riitautti tämän päätöksen Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiassa muun muassa 7.8.1990 annetun lain
      nro 241 3 §:n ja 7 §:n ja sitä seuraavien pykälien rikkomisen perusteella sekä sen perusteella, että lakia oli rikottu jättämällä
      direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohta huomiotta.
      
      
        14.      Tribunalen käsityksen mukaan ainoastaan direktiivin 93/37 30 artiklaa koskeva valitusperuste on ratkaiseva, ja sen yhteydessä
      on ratkaistava hankintaviranomaiselle annetun harkintavallan laajuus. Kansallisen lainsäädännön soveltamatta jättäminen on
      perusteltavissa ainoastaan EY 81 artiklalla. Hankintaviranomaiset voivat vapaasti valita, kummalla perusteella ne tekevät
      sopimuksen. Kilpailuperiaatteella on merkitystä sopimuksen tekomenettelyn valinnassa mutta ei sopimusten tekemisen perusteen
      valinnassa.
      
      
        15.      Tästä syystä Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle
      seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
      
      ”1.
         Sovelletaanko 14.6.1993 annetun direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan julkiset hankintaviranomaiset voivat
            ratkaista, käyttävätkö ne sopimusten tekemisen perusteena alinta hintaa vai taloudellisesti edullisinta tarjousta, johdonmukaisesti
            EY:n perustamissopimuksen 85 artiklassa (josta on tullut EY 81 artikla) tarkoitettua vapaan kilpailun periaatetta, jonka mukaan
            kaikkia tarjouksia on tarjouskilpailuissa yhteismarkkinoilla arvioitava siten, että sopimusten vertailua ei estetä, rajoiteta
            eikä vääristetä?
         
      
      
      2.
         Onko näin ollen 14.6.1993 annetun direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdan vastaista, että 11.2.1994 annetun lain nro 109 21
            §:ssä evätään julkiselta hankintaviranomaiselta mahdollisuus soveltaa julkisia rakennusurakoita koskevissa avoimissa ja rajoitetuissa
            menettelyissä taloudellisesti edullisimpaan tarjoukseen perustuvaa arviointiperustetta ja edellytetään tässä yhteydessä yleisesti
            vain alinta hintaa koskevan arviointiperusteen soveltamista?”
         
      
      
      
       IV  Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen
        16.      Aluksi on käsiteltävä väite, jonka mukaan oikeudellisia säännöksiä sen enempää kuin tosiseikastoakaan ei ole esitetty asianmukaisesti
      ja ennakkoratkaisukysymykset ovat teoreettisia. Tältä osin on viitattava yhteisöjen tuomioistuimen kehittämiin ennakkoratkaisupyyntöjen
      tutkittavaksi ottamista koskeviin periaatteisiin.
      
      
        17.      Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen riippuu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön
      mukaan ensinnäkin siitä, onko kansallinen tuomioistuin määrittänyt esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiasiat ja oikeussäännöt
      tai ainakin selostanut ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat.
         			(3)
         		
      
        18.      Vaikka nyt käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön ei sisälly tyhjentävää esitystä oikeudellisista seikoista ja tosiseikoista,
      kansallisen tuomioistuimen antamat tiedot ovat kuitenkin riittäviä ja kysymykset liittyvät täsmällisiin tosiseikkoihin, joten
      yhteisöjen tuomioistuimella on niiden perusteella mahdollisuus antaa tarkoituksenmukainen vastaus. Yhteisöjen tuomioistuimen
      oikeuskäytännön mukaan
         			(4)
         		 tämä riittää.
      
      
        19.      Toinen arviointiperuste ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymiselle on vaatimus, jonka mukaan
      ennakkoratkaisupyynnöissä annettavien tietojen on oltava paitsi sellaisia, että yhteisöjen tuomioistuin voi antaa niiden perusteella
      asian ratkaisun kannalta tarkoituksenmukaisia vastauksia, myös sellaisia, että jäsenvaltioiden hallituksilla ja muilla osapuolilla
      on mahdollisuus esittää huomautuksensa yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 20 artiklan mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen
      on näet pidettävä huolta siitä, että tätä mahdollisuutta suojellaan, ottaen huomioon sen, että kyseisen määräyksen mukaan
      ainoastaan ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevat päätökset annetaan tiedoksi niille, joita asia koskee.
         			(5)
         		
      
        20.      Yhteisöjen tuomioistuimessa esitettyjen kirjallisten huomautusten lukumäärä ja sisältö osoittaa, että myös tämä vaatimus on
      täytetty.
      
      
        21.      Ennakkoratkaisupyyntö vastaa myös vaatimusta, jonka mukaan kansallisen tuomioistuimen on esitettävä täsmälliset syyt, joiden
      perusteella se on katsonut yhteisön oikeuden tulkinnasta olevan epätietoisuutta ja päätynyt siihen, että ennakkoratkaisukysymysten
      esittäminen yhteisöjen tuomioistuimelle on tarpeen.
         			(6)
         		
      
        22.      Seuraavaksi on tutkittava useiden osapuolten esittämä väite, jonka mukaan toisen ennakkoratkaisukysymyksen kohteena olisi
      kansallisen oikeuden tulkinta ja sen yhteensopivuus direktiivin 93/37 30 artiklan kanssa.
      
      
        23.      Tältä osin on viitattava siihen, että ennakkoratkaisupyynnön perusteluissa puhutaan ”11.2.1994 annetun lain nro 109 21 §:n
      1 momentin yhteensopivuudesta EY 81 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen kanssa”, mutta toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä
      sen sijaan kyseisen kansallisen säännöksen lainmukaisuudesta direktiivin 30 artiklan valossa.
      
      
        24.      Kun pidetään lähtökohtana periaatetta, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole ennakkoratkaisumenettelyssä
      tutkia kansallisen oikeuden yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa, toinen ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta
      siltä osin kuin se koskee kansallisten säännösten yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. Toinen ennakkoratkaisukysymys
      on kuitenkin tutkittava siltä osin kuin se koskee yhteisön oikeuden ja erityisesti direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdan
      tulkintaa. Tällä tavoin uudelleen tulkittuna toinen ennakkoratkaisukysymys on näin ollen tutkittava, mutta sitä ei muotoilla
      nimenomaisesti uudelleen.
      
      
       V  Ennakkoratkaisukysymykset
        25.      Jotta kansalliselle tuomioistuimelle kyettäisiin antamaan hyödyllisiä ohjeita, on mielestäni asianmukaista tutkia molemmat
      ennakkoratkaisukysymykset yhdessä.
      
      
        26.      Erityinen ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä mainitun EY 81 artiklan tarkastelu on tarpeetonta sen vuoksi, että tässä
      menettelyssä on pidettävä lähtökohtana sitä, että asiassa on sovellettava direktiivin 93/37 30 artiklaa eikä EY 81 artiklaa.
      On kuitenkin täysin mahdollista, että on tilanteita, joissa sopimuksen tekomenettelyihin on sovellettava myös kartellioikeutta
      koskevia määräyksiä, mutta itse ennakkoratkaisukysymyksestä sen enempää kuin kansallisen tuomioistuimen antamista muistakaan
      tiedoista ei ilmene, että pääasian oikeudenkäynnissä olisi kyse EY 81 artiklan soveltamisesta erikseen. Kun jätetään prosessioikeudelliset
      syyt huomiotta, jäsenvaltioiden lainsäätäjän menettelytapojen yhdenmukaisuutta EY 81 artiklan kanssa koskeva arviointi ei
      ole aineellisoikeudellisista syistä mahdollista, koska kyseinen määräys koskee yrityksiä.
      
      
        27.      Nyt käsiteltävä asia ei koske myöskään direktiivin 93/37 30 artiklan pätevyyttä eikä sen arvioimista EY 81 artiklaan nähden.
      Kyseinen määräys voi mahdollisesti olla perusteena, kun arvioidaan, onko direktiivin 30 artiklaa tulkittu primäärioikeuden
      mukaisesti eli kilpailuperiaatteeseen perustuvalla tavalla. 
      
      
       A  Hankintadirektiivit ja kilpailuperiaate yleisellä tasolla
        28.      Useat osapuolet ovat eri tavoin viitanneet kilpailun merkitykseen hankintadirektiivien kannalta. Komission tavoin tässä yhteydessä
      on muistutettava siitä, että direktiiviä 93/37 ei ole tarkoitettu EY 81 artiklan täytäntöönpanodirektiiviksi.
      
      
        29.      Kun tarkastellaan vapaan kilpailun periaatteen tai kilpailuperiaatteen merkitystä hankintadirektiivien kannalta, on lisäksi
      käsiteltävä näiden direktiivien oikeudellista perustaa. Kolme perinteistä palveluita, tavaranhankintoja ja rakennusurakoita
      koskevaa direktiiviä perustuu EY:n perustamissopimuksen 57 artiklan 2 kohtaan ja 66 artiklaan (joista on tullut EY 47 artiklan
      2 kohta ja EY 55 artikla), EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) tai kaikkiin
      näihin määräyksiin.
      
      
        30.      Nämä oikeudelliset perustat ovat sidoksissa perusvapauksiin tai yhteismarkkinoihin, mutta ne eivät koske nimenomaisesti kilpailua.
      
      
        31.      Nämä kolme perinteistä hankintadirektiiviä – eivätkä ainoastaan ne – koskevat tosin toista kilpailuun liittyvää näkökohtaa.
      Kunkin direktiivin johdanto-osassa
         			(7)
         		 viitataan nimenomaisena tavoitteena todellisen kilpailun kehittymiseen julkisissa sopimuksentekomenettelyissä. Yhteisöjen
      tuomioistuin on lukuisissa tuomioissaan vahvistanut, että direktiiveillä pyritään tällaisen kilpailun varmistamiseen.
         			(8)
         		
      
        32.      Vakiintuneen oikeuskäytännön
         			(9)
         		 mukaan direktiiveillä, kuten yhteisön oikeudessa ylipäänsäkin,
         			(10)
         		 pyritään ensinnäkin estämään menettelytavat, jotka johtavat kilpailun rajoittamiseen, ja toiseksi avaamaan kulloisetkin hankintamarkkinat
      kilpailulle eli varmistamaan erityisesti toisten jäsenvaltioiden yrityksille vapaa pääsy markkinoille.
      
      
        33.      Kilpailuperiaate on siten julkisia hankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön perustavanlaatuinen periaate.
      
      
        34.      Se täyttää useita suojelutavoitteita. Kilpailuperiaatteen kohteena ovat ensinnäkin yritysten eli sopimuksen ehdokkaiden tai
      tarjoajien keskinäiset suhteet. Niiden pitäisi kilpailla keskenään samoin edellytyksin mahdollisuudesta tehdä hankintasopimus.
      
      
        35.      Toiseksi kilpailuperiaate koskee sellaisten hankintaviranomaisten, joita voidaan pitää yrityksinä, ja yritysten välistä suhdetta,
      erityisesti markkinoilla määräävässä asemassa olevan hankintaviranomaisen käyttäytymistä yrityksiä kohtaan tai määräävässä
      asemassa olevan yrityksen käyttäytymistä hankintaviranomaista kohtaan, ja tämän käyttäytymisen arvioimista EY 82 artiklan
      valossa.
         			(11)
         		
      
        36.      Kolmanneksi kilpailuperiaatteella pyritään suojaamaan kilpailua instituutiona.
      
      
        37.      Kilpailuperiaate ilmaistaan hankintadirektiivien konkreettisissa säännöksissä. Niihin kuuluvat ensinnäkin säännökset sallituista
      sopimuksen tekomenettelyjen lajeista ja niiden kulusta, erityisesti menettelyn eri vaiheissa noudatettavista määräajoista
      sekä tarjousten jättämisen jälkeen käytäviä neuvotteluja koskevasta kiellosta.
         			(12)
         		
      
        38.      Kilpailuperiaatteen konkreettisiin ilmenemismuotoihin kuuluvat lisäksi sopimuksen kohteena olevan suorituksen kuvaamista koskevat
      säännökset, erityisesti tekniset erittelyt, säännökset yritysten soveltuvuudesta sekä säännökset sopimusten tekemisen perusteista,
      joista on kyse tässä oikeudenkäynnissä.
      
      
        39.      Jotta kilpailu turvattaisiin, edellytetään edes jonkin asteista avoimuutta. Hankintadirektiiveissä säädetään tältä osin erilaisista
      ilmoitusvelvoitteista. Myös hankintaviranomaiselle asetettu velvoite vahvistaa perusteet etukäteen ja noudattaa vahvistettuja
      perusteita palvelee kilpailua. Sitä vastoin kilpailun takaamiseksi on tietyissä tapauksissa niin ikään tarpeellista pitää
      tietyt yritystä koskevat tiedot salassa muilta yrityksiltä.
         			(13)
         		
      
        40.      Myös sellaisen yrityksen osallistumisella sopimusten tekomenettelyyn, joka on osallistunut tämän menettelyn esivalmisteluihin,
      on merkitystä kilpailun kannalta.
         			(14)
         		
      
       B  Sopimusten tekemisen perusteet ja kilpailu
        41.      Sopimusten tekemisen molempien perusteiden kilpailuvaikutusten osalta on pidettävä lähtökohtana sitä, että näillä kahdella
      direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdassa ja muiden hankintadirektiivien vastaavissa säännöksissä säädetyillä sopimusten tekemisen
      perusteilla pyritään takaamaan todellinen kilpailu.
         			(15)
         		
      
        42.      Sopimusten tekemisen molempien perusteiden kilpailuvaikutusten arvioiminen pääasian oikeudenkäynnissä ei ole ennakkoratkaisumenettelyn
      kohteena, koska se merkitsisi yhteisön oikeussääntöjen soveltamista konkreettiseen yksittäistapaukseen.
      
      
        43.      Yleinen arviointi siitä, onko alinta hintaa koskevalla perusteella yleisesti edullisempia vaikutuksia kilpailuun kuin taloudellisesti
      edullisinta tarjousta koskevalla perusteella, ei voi olla oikeudellisen tutkimuksen kohteena ennakkoratkaisumenettelyssä.
      Ei voida jättää huomiotta sitä, että taloudellisesti edullisinta tarjousta koskeva peruste ei mahdollista ainoastaan hintakilpailua
      vaan myös muita tekijöitä koskevan kilpailun eli sopimusehtokilpailun. Tietystä perusteesta kilpailulle aiheutuvien vaikutusten
      arviointi on tehtävä konkreettisten seikkojen, erityisesti asianomaisten markkinoiden perusteella, joten se kuuluu kansallisen
      tuomioistuimen tehtäviin.
      
      
        44.      Kansallisen tuomioistuimen on otettava siinä yhteydessä huomioon seuraavaa: kilpailulle aiheutuvien vaikutusten kannalta ratkaisevaa
      on ennen kaikkea se, pätevätkö kaikkiin yrityksiin samat objektiiviset perusteet.
         			(16)
         		 Taloudellisesti edullisinta tarjousta koskevan sopimusten tekemisen perusteen osalta asiaan vaikuttavat olennaisesti siihen
      liittyvät tarkemmat yksityiskohdat konkreettisessa sopimuksen tekomenettelyssä eli taloudellisesti edullisimman tarjouksen
      arviointia koskevat yksittäiset tekijät. Näitä tekijöitä, samoin kuin tarjoajien soveltuvuuden arviointia koskevia perusteita
      on aina arvioitava myös primäärioikeuden kannalta. Siihen kuuluvat luonnollisesti myös kilpailuoikeuden määräykset.
      
      
        45.      Myös se, miten yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee yhteisön kilpailusääntöjä, riippuu kuitenkin tiettyjen edellytysten täyttymisestä.
      Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että ”jotta yhteisön oikeutta voitaisiin tulkita siten, että tulkinta olisi
      kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, sen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiasiat ja oikeussäännöt
      tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat. Nämä vaatimukset pätevät
      erityisesti kilpailun alalla, jolle ovat luonteenomaisia monimutkaiset tosiseikat ja oikeudelliset seikat”.
         			(17)
         		
      
       C  Jäsenvaltioiden toimivalta määrätä erityisestä sopimusten tekemisen perusteesta
        46.      Tämän oikeudenkäynnin ydinkysymys on se, ovatko jäsenvaltiot toimivaltaisia määräämään tietyn tyyppisten urakoiden osalta
      yleisesti sopimusten tekemisen perusteeksi alimman hinnan. Mikäli jäsenvaltioilla olisi tällainen toimivalta, sillä rajoitettaisiin
      samalla niiden hankintaviranomaisten valinnan vapautta, joihin perusteen vahvistaminen vaikuttaa.
      
      
        47.      Tässä vaiheessa on yleisesti muistutettava siitä, että jäsenvaltioilla on direktiivien täytäntöönpanon yhteydessä käytettävissään
      tiettyä harkintavaltaa, vaikka niiden onkin otettava huomioon yhteisön oikeudesta johtuvat rajat. Ne sitovat jäsenvaltioita
      silloinkin, kun nämä toteuttavat toimenpiteitä, joilla pyritään yhteisön tasolla asetettuihin päämääriin, kuten suurempaan
      avoimuuteen sopimusten tekomenettelyjen alalla ja hankintaviranomaisten väärinkäytösten torjumiseen.
      
      
        48.      Näin ollen aluksi on käsiteltävä useiden osapuolten esittämää väitettä, jonka mukaan nyt käsiteltävässä asiassa tulkittava
      säädös on direktiivi. Tältä osin on viitattava siihen, että siitä, että hankintadirektiivit, kuten muutkin direktiivit, on
      osoitettu jäsenvaltioille, ei vielä voida päätellä, että jäsenvaltioille tämän vuoksi annettaisiin toimivalta vahvistaa tietty
      sopimusten tekemisen peruste.
      
      
        49.      Lisäksi on käsiteltävä väite, jonka mukaan direktiivillä 93/37 ei vahvistettaisi täydellistä sopimusten tekomenettelyä koskevaa
      järjestelmää. Tämän käsityksen mukaan sen puolesta, että jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia vahvistamaan sopimusten tekemisen
      perusteen, voisi puhua se, että direktiivillä 93/37 kuten myöskään muilla hankintadirektiiveillä ei oteta käyttöön suljettua
      sopimusten tekomenettelyihin liittyvää lainsäädäntöä koskevaa järjestelmää vaan sillä pyritään ainoastaan yhdenmukaistamaan
      yksittäisten jäsenvaltioiden menettelyjä.
         			(18)
         		 Vaikka tähän näkemykseen on yhdyttävä, siitä ei voida vielä kuitenkaan päätellä, että direktiiviin 93/37 ei sisältyisi sopimusten
      tekomenettelyn tiettyjä vaiheita tai siihen liittyviä näkökohtia koskevia täydellisiä säännöksiä. Tähän väitteeseen on suhtauduttava
      varauksella varsinkin sen vuoksi, että hankintadirektiiveillä yhdenmukaistetaan täydellisesti tietyt sopimusten tekomenettelyyn
      liittyvät seikat.
      
      
        50.      Sen puolesta, että jäsenvaltiot voisivat vahvistaa abstraktisti perusteita, puhuu sitä vastoin se, että asianomaiset ovat
      yleensä – tiettyjä täysin yksityisiä yrityksiä lukuun ottamatta, sellaisina kuin ne on määritelty alakohtaisella direktiivillä
      – hankintaviranomaisia, eli niitä on pidettävä asianomaisen jäsenvaltion eliminä. Tämä ilmenee myös käsitteen ”hankintaviranomainen”
      määritelmästä, ja se ilmaistaan oikeuskäytännössä
         			(19)
         		 annettuna mahdollisuutena määrätä seuraamuksia lainsäädännön rikkomisesta EY 226 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden
      noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.
      
      
        51.      Täsmällisesti arvioiden myös siinä, että hankintaviranomainen vahvistaa perusteita, on tässä mielessä siis kyseessä se, että
      jäsenvaltio vahvistaa perusteita. Tilanne poikkeaa tosin pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevasta perusteiden vahvistamisesta
      sillä tavoin, että siinä perusteet on vahvistettu puitelailla eli yleisellä ja abstraktilla tavalla ja toteutettu toisella
      tasolla eli lainsäätäjän eikä hankintaviranomaisen toimesta.
      
      
        52.      Kun vastataan siihen ydinkysymykseen, ovatko jäsenvaltiot toimivaltaisia vahvistamaan abstraktisti vain yhden ainoan sopimusten
      tekemisen perusteen, on lopuksi käsiteltävä vielä seuraavia seikkoja.
      
      
        53.      Hankintadirektiiveissä säädetään nimenomaisesti kahdenlaisista toimivaltuuksista: jäsenvaltioiden toimivallasta, kuten esimerkiksi
      tiettyjen tarjousten jättämistapojen sallimisesta,
         			(20)
         		 ja hankintaviranomaisten toimivallasta, kuten esimerkiksi mahdollisuudesta toteuttaa tietyissä tapauksissa neuvottelumenettely,
      hyväksyä muutosehdotukset tai vahvistaa marginaali.
      
      
        54.      Tietyissä säännöksissä säädetään sitä vastoin nimenomaisesti velvoitteista, joista osa koskee jäsenvaltioita, osa hankintaviranomaisia.
      Viimeksi mainittuun säännösryhmään kuuluvat muun muassa nyt käsiteltävässä asiassa sovellettava direktiivin 93/37 30 artiklan
      1 kohdan säännös (”Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena: a) – –; b) – – ”) sekä muiden hankintadirektiivien
      vastaavat säännökset. Tässä säännöksessä ei siten anneta hankintaviranomaiselle nimenomaisesti toimivaltaa, mutta kehotus
      käyttää ainoastaan jompaakumpaa nimenomaisesti mainituista sopimusten tekemisen perusteista sisältää myös hankintaviranomaiselle
      annetun toimivallan valita jompikumpi niistä.
      
      
        55.      Hankintaviranomainen menettää tämän toimivallan tietyssä määrin, jos sen ”oma” jäsenvaltio rajoittaa tätä valinnan vapautta
      eli esimerkiksi velvoittaa hankintaviranomaisen tietyissä tapauksissa käyttämään ainoastaan alimman hinnan perustetta.
      
      
        56.      Vaikka oletettaisiinkin, että julkisella hankintaviranomaisella ei ole subjektiivista oikeutta tähän valintamahdollisuuteen,
      herää kysymys, saavatko jäsenvaltiot velvoittaa hankintaviranomaiset soveltamaan tiettyä perustetta.
      
      
        57.      Tätä vastaan puhuu ensinnäkin se, että direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdassa sen enempää kuin muissakaan hankintadirektiiveissä
      ei anneta jäsenvaltioille tällaista toimivaltaa. Se, että tällainen nimenomainen sääntely olisi kuitenkin tarpeen, voitaisiin
      johtaa siitä, että hankintadirektiiveissä annetaan yleisesti jäsenvaltioille runsaasti toimivaltaa rajoittaa hankintaviranomaisten
      oikeuksia vahvistaa tiettyjä seikkoja. Esimerkiksi direktiivin 93/37 23 artiklan 1 kohdan alkuosassa ja direktiivin 92/50
      28 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille toimivalta velvoittaa hankintaviranomaiset ilmoittamaan sopimusasiakirjoissa
      tiettyjä tietoja.
      
      
        58.      Sopimusten tekemisen perusteiden osalta vastaavaa säännöstä ei kuitenkaan ole olemassa.
      
      
        59.      Sitä vastaan, että jäsenvaltiot olisivat toimivaltaisia velvoittamaan hankintaviranomaiset soveltamaan yhtä ainoaa sopimusten
      tekemisen perustetta, puhuu myös se, että tällöin unohdettaisiin se, että kaikkien hankintadirektiivien mukaan molemmat sopimusten
      tekemisen perusteet ovat samanarvoisia.
      
      
        60.      Viitattakoon lopuksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön,
         			(21)
         		 jossa todetaan nimenomaisesti, että nyt käsiteltävän asian kohteena olevalla säännöksellä annetaan hankintaviranomaiselle
      mahdollisuus valita sopimusten tekemistä koskevat perusteet.
      
      
        61.      Vaikka tämä yhteisöjen tuomioistuimen päätelmä koski taloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämisessä huomioon otettavien
      tekijöiden vahvistamista, sitä voidaan soveltaa myös itse sopimusten tekemisen perusteen valintaan.
      
      
        62.      Sitä vastaan, että jäsenvaltiot olisivat toimivaltaisia vahvistamaan sopimusten tekemisen perusteen, voidaan esittää myös
      kilpailuun liittyviä näkökohtia. Tällaisten perusteiden vahvistaminen rajoittaa näet hankintaviranomaisen mahdollisuutta valita
      vapaan kilpailun varmistamiseksi tietyssä sopimuksen tekomenettelyssä soveltuvin peruste. Tällainen mahdollisuus puuttuu,
      mikäli lainsäätäjä vahvistaa perusteet yleisesti. Kuten myös Italian hallitus on esittänyt, direktiivin 93/37 30 artiklassakaan
      ei sidota jommankumman sopimusten tekemisen perusteen valitsemista tiettyihin edellytyksiin.
      
      
        63.      Todettakoon lopuksi, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön
         			(22)
         		 mukaan hankintadirektiivin tarkoitus eli kaikkien tarjoajien välisen vapaan kilpailun edistäminen on otettava tulkinnassa
      huomioon. Näin ollen tämän tarkoituksen mukainen tulkinta direktiivin säännöksestä saattaa olla esteenä sille, että jäsenvaltioilla
      olisi toimivalta vahvistaa hankintaviranomaisille tiettyjä perusteita.
      
      
        64.      Nyt käsiteltävän asian kannalta tältä osin sovellettava ennakkoratkaisu on yhdistetyissä asioissa Impresa Lombardini ym. annettu
      tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:
      ”Direktiivin 30 artiklan 4 kohdan vastaisena on pidettävä pääasioissa kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä,
      jossa hankintaviranomainen velvoitetaan poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia tarkastaessaan ottamaan huomioon ainoastaan tietynlaisia
      selvityksiä, jotka on tyhjentävästi lueteltu – – ja jossa toisaalta nimenomaisesti kielletään tietynlaisten selvitysten esittäminen”.23 –Edellä alaviitteessä 9 mainituissa yhdistetyissä asioissa Impresa Lombardini SpA ym. annetun tuomion 85 kohta.
      
      
        65.      Tästä tuomiosta voidaan päätellä, että kansallinen lainsäätäjä ei saa rajoittaa hankintaviranomaisen harkintavaltaa sellaisella
      tavalla, jota direktiivissä ei ole nimenomaisesti sallittu.
      
      
        66.      Kun punnitaan nyt käsiteltävän asian kohteena olevan jäsenvaltioiden toimivallan puolesta ja sitä vastaan esitettyjä ja tässä
      ratkaisuehdotuksessa edelleen kehiteltyjä väitteitä, vaikuttaa siltä, että tällaista jäsenvaltioiden toimivaltaa vastaan puhuvat
      seikat ovat painavampia.
      
       
       VI  Ratkaisuehdotus
        67.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavalla tavalla:
      
      1)
         Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston
            direktiivin 93/37/ETY 30 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan yksittäisten hankintaviranomaisten ratkaista,
            käyttävätkö ne sopimuksia tehdessään perusteena joko alinta hintaa tai taloudellisesti edullisinta tarjousta. Kansallisen
            tuomioistuimen on lisäksi tulkittava tätä säännöstä EY 81 artiklassa tarkoitetun vapaan kilpailun periaatteen valossa.
         
      
      
      2)
         Direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sellainen kansallinen lainsäädäntö, jolla estetään hankintaviranomaista
            avoimissa ja rajoitetuissa julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyissä valitsemasta taloudellisesti edullisimman
            tarjouksen perustetta sen vuoksi, että siinä säädetään yleisesti vain alimman hinnan perusteesta, on ristiriidassa kyseisen
            säännöksen kanssa.
         
      
      
      
       1 –
         
         Alkuperäinen kieli: saksa.
      
      2 –
         
         EYVL L 199, s. 54, muutettu useaan kertaan.
            
         
      
      3 –
         
         Yhdistetyt asiat C-320/90, C-321/90 ja C-322/90, Telemarsicabruzzo ym., tuomio 26.1.1993 (Kok. 1993, s. I-393, Kok. Ep. XIV,
            s. I-1, 6 kohta) sekä asia C-157/92, Banchero, määräys 19.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1085, 4 kohta); asia C-378/93, La Pyramide,
            määräys 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3999, 14 kohta);  asia C-458/93, Saddik, määräys 23.3.1995 (Kok. 1995, s. I-511, 12 kohta)
            ja asia C-116/00, Laguillaumie, määräys 28.6.2000 (Kok. 2000, s. I-4979, 15 kohta).
            
         
      
      4 –
         
         Asia C-316/93, Vaneetveld, tuomio 3.3.1994 (Kok. 1994, s. I-763, 13 kohta) sekä asia C-326/95, Banco de Fomento e Exterior
            SA, määräys 13.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1385, 8 kohta) ja asia C-66/97, Banco de Fomento e Exterior SA, määräys 30.6.1997 (Kok.
            1997, s. I-3757, 9 kohta).
            
         
      
      5 –
         
         Yhdistetyt asiat 141/81, 142/81 ja 143/81, Holdijk ym., tuomio 1.4.1982 (Kok. 1982, s. 1299, Kok. Ep. VI, s. 379, 6 kohta)
            sekä edellä alaviitteessä 3 mainitussa asiassa Saddik annetun määräyksen 13 kohta ja alaviitteessä 3 mainitussa asiassa Laguillaumie
            annetun määräyksen 24 kohta.
            
         
      
      6 –
         
         Asia C-101/96, Italia Testa, määräys 25.6.1996 (Kok. 1996, s. I-3081, 6 kohta); asia C-9/98, Agostini, määräys 8.7.1998 (Kok.
            1998, s. I-4261, 6 kohta) ja edellä alaviitteessä 3 mainitussa asiassa Laguillaumie annetun määräyksen 16 kohta.
            
         
      
      7 –
         
         Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston
            direktiivin 92/50/ETY johdanto-osan 20. perustelukappale (EYVL L 209, s. 1); julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimusten
            tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/36/ETY (EYVL L 199, s. 1)
            johdanto-osan 14. perustelukappale sekä direktiivin 93/37 johdanto-osan kymmenes perustelukappale.
            
         
      
      8 –
         
         Vrt. asia 31/87, Beentjes, tuomio 20.9.1988 (Kok. 1988, s. 4635, 21 kohta); asia C-243/89, komissio v. Tanska, tuomio 22.6.1993
            (Kok. 1993, s. I-3353, Kok. Ep. XIV, s. I-263, 33 kohta); asia C-27/98, Metalmeccanica Fracasso SpA ja Leitschutz Handels-
            und Montage GmbH, tuomio 16.9.1999 (Kok. 1999, s. I-5697, 26 kohta); asia C-513/99, Concordia Bus Finland Oy, 17.9.2002 (Kok.
            2002, s. I-7213, 81 kohta) ja asia C-470/99, Universale-Bau AG, tuomio 12.12.2002 (Kok. 2002, s. I-11617, 89 kohta).
            
         
      
      9 –
         
         Vrt. asia C-399/98, Ordine degli Architetti delle province di Milano e Lodi, tuomio 12.7.2001 (Kok. 2001, s. I-5409, 75 kohta);
            yhdistetyt asiat C-285/99 ja C-286/99, Impresa Lombardini SpA ym., tuomio 27.11.2001 (Kok. 2001, s. I-9233, 35 kohta); asia
            C-92/00, Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft mbH, tuomio 18.6.2002 (Kok. 2002, I-5553, 44 kohta);
            asia C-411/00, Felix Swoboda GmbH, tuomio 14.11.2002 (Kok. 2002, s. I-10567, 33 kohta); edellä alaviitteessä 8 mainitussa
            asiassa Universale-Bau AG annetun tuomion 89 kohta ja asia C-214/00, komissio v. Espanja, tuomio 15.5.2003 (Kok. 2003, s.
            I-4667, 53 kohta).
            
         
      
      10 –
         
         Asia C-324/98, Telaustria Verlags GmbH ja Telefonadress GmbH, tuomio 7.12.2000 (Kok. 2000, s. I-10745, 62 kohta).
            
         
      
      11 –
         
         Mikäli hankintaviranomaista ei voida pitää kilpailuoikeudessa tarkoitettuna yrityksenä, on pohdittava kilpailusääntöjen soveltamista
            EY 10 artiklan perusteella.
            
         
      
      12 –
         
         Ks. edellä alaviitteessä 9 mainitussa asiassa Ordine degli Architetti delle province di Milano e Lodi annetun tuomion 75 kohta
            ja alaviitteessä 9 mainituissa yhdistetyissä asioissa Impresa Lombardini SpA ym. annetun tuomion 35 kohta.
            
         
      
      13 –
         
         Direktiivin 92/50 16 artiklan 5 kohta, direktiivin 93/36 9 artiklan 3 kohta ja direktiivin 93/37 11 artiklan 5 kohta.
            
         
      
      14 –
         
         Julkisia palveluhankintoja, julkisia tavaranhankintoja ja julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen
            yhteensovittamisesta annettujen direktiivien 92/50/ETY, 93/36/ETY ja 93/37/ETY muuttamisesta 13 päivänä lokakuuta 1997 annetun
            Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/52/EY (EYVL L 328, s. 1) johdanto-osan kymmenes perustelukappale.
            
         
      
      15 –
         
         Edellä alaviitteessä 8 mainitussa asiassa komissio v. Tanska annetun tuomion 33 kohta ja alaviitteessä 8 mainitussa asiassa
            Concordia Bus Finland Oy annetun tuomion 81 kohta.
            
         
      
      16 –
         
         Vrt. edellä alaviitteessä 8 mainitussa asiassa Beentjes annetun tuomion 27 kohta ja edellä alaviitteessä 8 mainitussa asiassa
            Metalmeccanica Fracasso SpA ja Leitschutz Handels- und Montage GmbH annetun tuomion 31 kohta.
            
         
      
      17 –
         
         Edellä alaviitteessä 3 mainituissa yhdistetyissä asioissa Telemarsicabruzzo ym. annetun tuomion 6 ja 7 kohta; asia C-284/95,
            Safety Hi-Tech, tuomio 14.7.1998 (Kok. 1998, s. I-4301, 69 ja 70 kohta); asia C-341/95, Bettati, tuomio 14.7.1998 (Kok. 1998,
            s. I-4355, 67 ja 68 kohta); asia C-67/96, Albany, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I-5751, 39 kohta); yhdistetyt asiat C-115/97–C-117/97,
            Brentjens’, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I-6025, 38 kohta) ja yhdistetyt asiat C-180/98–C-184/98, Pavel Pavlov ym., tuomio
            12.9.2000 (Kok. 2000, s. I-6451, 51 kohta).
            
         
      
      18 –
         
         Vrt. esim. edellä alaviitteessä 9 mainituissa yhdistetyissä asioissa Impresa Lombardini SpA ym. annetun tuomion 33 kohta.
            
         
      
      19 –
         
         Yhdistetyissä asioissa C-20/01 ja C-28/01, komissio v. Saksa, 10.4.2003 annettu tuomio (Kok. 2003, s. I-3609), joka koski
            kuntaa, asiassa C-237/99, komissio v. Ranska, 1.2.2001 annettu tuomio (Kok. 2001, s. I-939), joka koski edullisia vuokra-asuntoja
            rakennuttavia yhtiöitä, sekä asiassa C-328/96, komissio v. Itävalta, 28.10.1999 annettu tuomio (Kok. 1999, s. I-7479) ja asiassa
            C-353/96, komissio v. Irlanti, 17.12.1998 annettu tuomio (Kok. 1998, s. I-8565), jotka koskivat yksityisoikeudellisia yhtiöitä.
            
         
      
      20 –
         
         Direktiivin 92/50 23 artiklan 2 kohta tai direktiivin 93/37 18 artiklan 2 kohta, molemmat sellaisina kuin ne ovat muutettuina
            direktiivillä 97/52/EY (mainittu edellä alaviitteessä 14).
            
         
      
      21 –
         
         Ks. mm. asia C-19/00, SIAC Construction, tuomio 18.10.2001 (Kok. 2001, s. I-7725, 36 kohta) ja asia C-315/01, Gesellschaft
            für Abfallentsorgungs-Technik GmbH (GAT), tuomio 19.6.2003 (Kok. 2003, s. I-6351, 64 kohta).
            
         
      
      22 –
         
         Edellä alaviitteessä 9 mainituissa yhdistetyissä asioissa Impresa Lombardini SpA ym. annetun tuomion 84 kohta ja sitä seuraavat
            kohdat.
            
         
      
      23 –
         
         Edellä alaviitteessä 9 mainituissa yhdistetyissä asioissa Impresa Lombardini SpA ym. annetun tuomion 85 kohta.