CELEX: 62007CJ0546
Language: es
Date: 2010-01-21 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 21 de enero de 2010. # Comisión Europea contra República Federal de Alemania. # Incumplimiento de Estado - Libre prestación de servicios - Artículo 49 CE - Anexo XII al Acta de adhesión - Lista contemplada en el artículo 24 del Acta de adhesión: Polonia - Capítulo 2, apartado 13 - Posibilidad de que la República Federal de Alemania establezca una excepción al artículo 49 CE, apartado 1- Cláusula de statu quo - Convenio intergubernamental de 31 de enero de 1990 entre la República Federal de Alemania y la República de Polonia relativo al desplazamiento de trabajadores de empresas polacas para la ejecución de contratos de obra - Exclusión de la posibilidad de que empresas establecidas en otros Estados miembros celebren con empresas polacas contratos de obra relativos a obras que deben efectuarse en Alemania - Extensión de las restricciones en la fecha en que se firmó el Tratado de adhesión en relación con el acceso de los trabajadores polacos al mercado laboral alemán. # Asunto C-546/07.

Asunto C‑546/07
      Comisión Europea
      contra
      República Federal de Alemania
      «Incumplimiento de Estado — Libre prestación de servicios — Artículo 49 CE — Anexo XII del Acta de adhesión — Lista contemplada en el artículo 24 del Acta de adhesión: Polonia — Capítulo 2, punto 13 — Posibilidad de que la República Federal de Alemania establezca una excepción al artículo 49 CE, apartado 1 — Cláusula de statu quo — Convenio intergubernamental de 31 de enero de 1990 entre la República Federal de Alemania y la República de Polonia relativo
         al desplazamiento de trabajadores de empresas polacas para la ejecución de contratos de obra — Exclusión de la posibilidad de que empresas establecidas en otros Estados miembros celebren con empresas polacas contratos
         de obra relativos a obras que deben efectuarse en Alemania — Extensión de las restricciones existentes en la fecha en que se firmó el Tratado de adhesión en relación con el acceso de
         los trabajadores polacos al mercado laboral alemán»
      
      Sumario de la sentencia
      1.        Recurso por incumplimiento — Derecho de la Comisión a recurrir en vía jurisdiccional — Plazo de ejercicio
      (Art. 226 CE)
      2.        Estados miembros — Obligaciones — Incumplimiento — Justificación — Principio de protección de la confianza legítima
      (Art. 226 CE)
      3.        Libre prestación de servicios — Restricciones — Desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de
            servicios
      (Arts. 49 CE y 307 CE)
      4.        Adhesión de nuevos Estados miembros a las Comunidades — Acta de adhesión de 2003 — Medidas transitorias — Libre prestación
            de servicios
      (Art. 49 CE, párr. 1; Acta de Adhesión de 2003, anexo XII, capítulo 2, ap. 13)
      1.        En el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión elegir el momento en que inicia
         el procedimiento por incumplimiento, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen
         dicha decisión. Las normas enunciadas en el citado artículo son aplicables sin que la Comisión deba observar un plazo determinado,
         sin perjuicio de los supuestos en que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo, previsto en dicha disposición,
         pueda aumentar, para el Estado demandado, la dificultad de rebatir los argumentos de la Comisión y pueda violar, así, el derecho
         de defensa. Corresponde al Estado miembro interesado probar tal incidencia.
      
      (véanse los apartados 21 y 22)
      2.        El procedimiento por incumplimiento se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro
         de las obligaciones que le imponen el Derecho comunitario y el principio del respeto de la confianza legítima que un Estado
         miembro no puede invocar para oponerse a esa declaración objetiva, ya que la admisión de dicha justificación sería contraria
         al objetivo del procedimiento previsto en el artículo 226 CE.
      
      En efecto, el hecho de que la Comisión no emprenda ninguna actuación tras un dictamen motivado, inmediatamente o en un plazo
         breve, no puede originar en el Estado miembro de que se trata la confianza legítima en que el procedimiento haya sido archivado.
         Máxime cuando consta que durante el período de inactividad alegado se realizaron esfuerzos para encontrar una solución que
         pusiera fin al incumplimiento alegado. Por otra parte, dado que la Comisión no indicó en ningún momento que fuera a archivar
         el procedimiento por incumplimiento incoado, el Estado miembro de que se trate no puede alegar válidamente que dicha institución
         vulneró el principio de confianza legítima al no archivar el citado procedimiento.
      
      (véanse los apartados 25 a 27)
      3.        Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE un Estado miembro que interpreta, en su práctica administrativa,
         el concepto «empresa de la otra parte», empleado en la mencionada disposición del Convenio bilateral relativo al desplazamiento
         de trabajadores de empresas establecidas en el otro Estado miembro parte en el Convenio para la ejecución de contratos de
         obra en el sentido de «empresa establecida en el primer Estado miembro».
      
      En efecto, esta interpretación de la citada disposición crea una discriminación directa contraria al artículo 49 CE frente
         a prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros que deseen celebrar un contrato de obra con una empresa
         establecida en el otro Estado miembro parte en el Convenio con el fin de prestar servicios en el primer Estado miembro.
      
      La práctica administrativa en cuestión no puede justificarse porque se trate de una disposición contenida en un convenio internacional
         bilateral, puesto que, al aplicar los compromisos suscritos en virtud de convenios internacionales, ya se trate de un convenio
         entre Estados miembros o de un convenio entre un Estado miembro y uno o varios países terceros, los Estados miembros deben,
         sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 307 CE, respetar las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario.
         Ciertamente, cuestionar el equilibrio y la reciprocidad de un convenio internacional bilateral celebrado entre un Estado miembro
         y un país tercero puede ser una justificación objetiva para que el Estado miembro parte en dicho convenio se niegue a extender
         a los nacionales de los demás Estados miembros las ventajas que dicho convenio concede a sus propios nacionales. Sin embargo,
         desde la adhesión a la Unión del otro Estado miembro parte en el convenio bilateral controvertido, la aplicación de dicho
         convenio afecta a dos Estados miembros, de modo que sus disposiciones sólo pueden aplicarse en las relaciones entre esos Estados
         miembros si respetan el Derecho comunitario, en concreto las normas del Tratado en materia de libre prestación de servicios.
      
      Además, ningún elemento permite considerar que una empresa establecida en otro Estado miembro esté en una situación diferente
         a la de las empresas establecidas en ese primer Estado miembro en lo que respecta a la posibilidad de celebrar contratos de
         obra con empresas establecidas en el otro Estado miembro parte en el convenio con el fin de prestar servicios en el primer
         Estado miembro.
      
      Por otra parte, las consideraciones de naturaleza económica y las meras dificultades prácticas a la hora de ejecutar el citado
         convenio bilateral no pueden justificar restricciones a una libertad fundamental ni, con mayor razón, una excepción con arreglo
         al artículo 46 CE, que presupone la existencia de una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental
         de la sociedad.
      
      En lo que atañe al supuesto riesgo de que se eluda la aplicación de las disposiciones transitorias favorables al Estado miembro
         de que se trata que se incluyeron en el Acta de adhesión con el fin de evitar que se produjeran perturbaciones graves en el
         mercado laboral de dicho Estado miembro, la ampliación a las empresas establecidas en otros Estados miembros del derecho a
         celebrar contratos de obra con empresas establecidas en el otro Estado miembro parte en el convenio con el fin de permitir
         a las primeras beneficiarse de la cuota de trabajadores nacionales de ese otro Estado miembro parte en el convenio, fijada
         con arreglo al convenio bilateral controvertido, no puede causar este efecto puesto que, en cualquier caso, el número de permisos
         de trabajo concedidos a esos trabajadores no resulta modificado como consecuencia de la mencionada ampliación a favor de empresas
         establecidas en otros Estados miembros.
      
      (véanse los apartados 40, 42 a 44, 46, 51, 52 y 68 y el fallo)
      4.        El punto 13 del capítulo 2 del anexo XII del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República
         Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de
         Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones
         de los Tratados en los que se fundamenta la Unión, autoriza a la República Federal de Alemania a establecer excepciones al
         artículo 49 CE, párrafo primero, con objeto de limitar, en el contexto de la prestación de servicios por parte de sociedades
         establecidas en Polonia, el desplazamiento temporal de trabajadores cuyo derecho a trabajar en Alemania esté sujeto a medidas
         nacionales. El objetivo de esta excepción es permitir que la República Federal de Alemania pueda hacer frente a perturbaciones
         o amenazas de perturbación graves en áreas sensibles del sector de los servicios de su mercado laboral que podrían surgir
         en determinadas regiones a causa de una prestación de servicios transnacional mientras, en virtud de las disposiciones transitorias,
         dicho Estado miembro aplica medidas nacionales o derivadas de acuerdos bilaterales a la libre circulación de los trabajadores
         polacos.
      
      El hecho de que con posterioridad a la fecha en que se firmó el Acta de Adhesión se añadieran nuevos distritos a la lista
         de los distritos en los que no se autorizan los contratos de obra en virtud del Convenio germano-polaco no constituye un incumplimiento
         de la cláusula de statu quo en el sentido del mencionado punto 13.
      
      En efecto, dicha cláusula establece la prohibición de generar «condiciones que sean más restrictivas» para el desplazamiento
         temporal de trabajadores que las existentes en la fecha de la firma del Tratado de adhesión. Esto no ocurre cuando la disminución
         del número de trabajadores polacos que pueden desplazarse en el marco de la prestación de servicios en Alemania es una mera
         consecuencia de que, con posterioridad a esa fecha, se aplique a la situación fáctica del mercado laboral, que ha sufrido
         una evolución, una cláusula cuyos términos han permanecido inmutables. La lista de los distritos sometidos a la prohibición
         derivada de la cláusula de protección del mercado laboral contenida en la medida nacional, actualizada trimestralmente, reviste
         un carácter puramente declarativo, ya que no se ha producido un deterioro de la situación jurídica ni una modificación desfavorable
         de la práctica administrativa alemana. Esta interpretación resulta corroborada por la finalidad de las cláusulas de statuo quo, que es impedir que un Estado miembro adopte nuevas medidas que tengan por objeto o por efecto crear requisitos más restrictivos
         que los que eran aplicables antes de la fecha a partir de la que entran en vigor dichas cláusulas.
      
      (véanse los apartados 62 y 64 a 66)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
      de 21 de enero de 2010 (*)
      
      «Incumplimiento de Estado – Libre prestación de servicios – Artículo 49 CE – Anexo XII del Acta de adhesión – Lista contemplada en el artículo 24 del Acta de adhesión: Polonia – Capítulo 2, punto 13 – Posibilidad de que la República Federal de Alemania establezca una excepción al artículo 49 CE, apartado 1– Cláusula de statu quo – Convenio intergubernamental de 31 de enero de 1990 entre la República Federal de Alemania y la República de Polonia relativo
         al desplazamiento de trabajadores de empresas polacas para la ejecución de contratos de obra – Exclusión de la posibilidad de que empresas establecidas en otros Estados miembros celebren con empresas polacas contratos
         de obra relativos a obras que deben efectuarse en Alemania – Extensión de las restricciones existentes en la fecha en que se firmó el Tratado de adhesión en relación con el acceso de
         los trabajadores polacos al mercado laboral alemán»
      
      En el asunto C‑546/07,
      que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 5 de diciembre de 2007,
      Comisión Europea, representada por el Sr. E. Traversa y la Sra. P. Dejmek, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
      
      parte demandante,
      apoyada por:
      República de Polonia, representada por el Sr. M. Dowgielewicz, en calidad de agente,
      
      parte coadyuvante,
      contra
      República Federal de Alemania, representada por los Sres. J. Möller, M. Lumma y C. Blaschke, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
      
      parte demandada,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
      integrado por el Sr. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), Presidente de la Sala Segunda, en funciones de Presidente de la Sala
         Tercera, y los Sres. A. Rosas, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh y A. Arabadjiev, Jueces;
      
      Abogado General: Sr. J. Mazák;
      Secretario: Sr. R. Grass;
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30 de septiembre de 2009;
      dicta la siguiente
      Sentencia
      1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania
         ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE y ha infringido la cláusula de statu quo contenida en el punto 13 del capítulo 2 del anexo XII del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea
         de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania,
         la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca,
         y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33; en lo sucesivo, «Acta de adhesión):
      
      –        al interpretar, en su práctica administrativa, el concepto «empresa de la otra parte», empleado en el artículo 1, apartado
         1, del Convenio de 31 de enero de 1990 entre el Gobierno de la República Federal de Alemania y el Gobierno de la República
         de Polonia relativo al desplazamiento de trabajadores de empresas polacas para la ejecución de contratos de obra, en su versión
         modificada el 1 de marzo y el 30 de abril de 1993 (BGBl. 1993 II, p. 1125; en lo sucesivo, «Convenio germano-polaco»), en
         el sentido de «empresa alemana» y
      
      –        al ampliar, conforme a la cláusula de protección del mercado laboral contenida en el Folleto 16a de la Agencia Federal de
         Empleo de la República Federal de Alemania, titulado «Empleo de trabajadores extranjeros de los nuevos Estados miembros de
         la Unión Europea para la ejecución de contratos de obra en la República Federal de Alemania» (Merkblatt 16a, «Beschäftigung
         ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der EU im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland»;
         en lo sucesivo, «Folleto 16a»), las restricciones regionales al acceso al mercado laboral tras el 16 de abril de 2003, fecha
         en que se firmó el Tratado de adhesión de la República de Polonia a la Unión Europea (DO 2003, L 236, p. 17; en lo sucesivo,
         «Tratado de adhesión»).
      
       Marco jurídico
       Normativa comunitaria
       Acta de adhesión
      2        El artículo 24 del Acta de adhesión determina que:
      
      «Las medidas enumeradas en los anexos V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII y XIV de la presente Acta se aplicarán respecto
         de los nuevos Estados miembros en las condiciones previstas en dichos anexos.»
      
      3        El Anexo XII al Acta de adhesión lleva por título «Lista correspondiente al artículo 24 del Acta de adhesión: Polonia». El
         capítulo 2 de dicho anexo, titulado «Libre circulación de personas», contiene un punto 13, según el cual:
      
      «Para hacer frente a las perturbaciones o amenazas de perturbación graves en sus respectivos mercados laborales, y especialmente
         en áreas particularmente sensibles del sector de los servicios, que puedan surgir en determinadas regiones a causa de una
         prestación de servicios transnacional según se define en el artículo 1 de la Directiva 96/71/CE, y mientras en virtud de las
         disposiciones transitorias estipuladas más arriba apliquen medidas nacionales o derivadas de acuerdos bilaterales a la libre
         circulación de los trabajadores polacos, Alemania y Austria podrán, previa notificación a la Comisión, establecer excepciones
         al párrafo primero del artículo 49 del Tratado CE con objeto de limitar, en el contexto de la prestación de servicios por
         parte de sociedades establecidas en Polonia, el desplazamiento temporal de trabajadores cuyo derecho a trabajar en Alemania
         y Austria esté sujeto a medidas nacionales.
      
      […]
      La aplicación del presente apartado no podrá generar condiciones para el desplazamiento temporal de trabajadores en el contexto
         de la prestación transnacional de servicios entre Alemania o Austria y Polonia que sean más restrictivas que las existentes
         en la fecha de la firma del Tratado de adhesión.»
      
       Convenio germano-polaco
      4        Conforme al artículo 1, apartado 1, del Convenio germano-polaco:
      
      «Deberán concederse permisos de trabajo a los trabajadores polacos que se desplacen para cubrir un empleo temporal en virtud
         de un contrato de trabajo entre un empresario polaco y una empresa de la otra parte (trabajadores contractuales), cualesquiera
         que sean la situación y las tendencias del mercado laboral.»
      
      5        El artículo 2, apartado 5, del citado convenio establece que:
      
      «Al aplicar este Convenio en cooperación con el Ministro Federal de Trabajo y Asuntos Sociales de la República de Polonia,
         la Dirección Federal de Empleo de la República Federal de Alemania velará por que no se produzca una concentración de trabajadores
         contractuales en una determinada región o en un determinado sector. El presente Convenio no se aplica a los trabajadores en
         el sector de la construcción ignífuga y de la construcción de chimeneas.»
      
       Instrucciones de aplicación de la Agencia Federal de Empleo de la República Federal de Alemania
      6        Entre las instrucciones de aplicación adoptadas por la Agencia Federal de Empleo de la República Federal de Alemania figura
         el Folleto 16a, que tiene por objeto el empleo de trabajadores extranjeros de los nuevos Estados miembros de la Unión para
         la ejecución de contratos de obra en la República Federal de Alemania, el cual contiene una cláusula de protección del mercado
         laboral. En virtud de dicha cláusula se prohíben en principio los contratos de obra en cuya ejecución participen trabajadores
         extranjeros cuando la obra vaya a realizarse en distritos de dicha Agencia en los que el índice medio de desempleo durante
         los seis meses anteriores haya sido al menos un 30 % más alto que el índice de desempleo de la República Federal de Alemania
         en su conjunto. La lista de los distritos a los que se aplica dicha cláusula se actualiza trimestralmente.
      
       Procedimiento administrativo previo
      7        Mediante escrito de requerimiento de 3 de abril de 1996, la Comisión llamó la atención de la República Federal de Alemania
         sobre la incompatibilidad con el artículo 49 CE de la práctica administrativa alemana relativa a la aplicación del Convenio
         germano-polaco, en la medida en que las autoridades alemanas competentes interpretan que el concepto «empresa de la otra parte»
         empleado en el artículo 1, apartado 1, del citado convenio sólo se refiere a las empresas alemanas. Conforme a la mencionada
         práctica, a diferencia de estas últimas empresas, a las de los Estados miembros distintos de la República Federal de Alemania
         que prestan servicios en el sector de la construcción en dicho Estado miembro no se les permite celebrar contratos de obra
         con empresas polacas.
      
      8        Mediante escrito de 28 de junio de 1996, la República Federal de Alemania informó a la Comisión de que no compartía el punto
         de vista expuesto por la citada institución en su escrito de 3 de abril de 1996.
      
      9        El 12 de noviembre de 1997, la Comisión remitió a la República Federal de Alemania un dictamen motivado en el que reiteraba
         su posición, invitándola a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a ese dictamen.
      
      10      Tras una reunión con los representantes de la Comisión celebrada el 5 de mayo de 1998, Alemania indicó, en un escrito de 19
         de julio de 1998, que estaba haciendo esfuerzos para encontrar una solución política en el marco del Acuerdo Europeo por el
         que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Polonia,
         por otra, firmado en Bruselas el 16 de diciembre de 1991. Sin embargo, esos intentos fracasaron.
      
      11      En respuesta a una pregunta formulada por la Comisión el 15 de junio de 2004, la República Federal de Alemania declaró en
         un escrito de 6 de diciembre de 2004 que mantenía su práctica interpretativa sobre el Convenio germano-polaco y que, dada
         la inactividad de la Comisión durante siete años, podía suponer legítimamente que no se seguiría adelante con el procedimiento
         por incumplimiento.
      
      12      En un escrito de requerimiento adicional de 10 de abril de 2006, la Comisión llamó la atención de la República Federal de
         Alemania sobre el hecho de que mantenía su alegación sobre la infracción del artículo 49 CE. Además, sostenía que dicho Estado
         miembro infringía la cláusula de statu quo establecida en el capítulo 2, punto 13, del anexo XII del Acta de adhesión (en lo sucesivo, «cláusula de statu quo»), en la medida en que la ampliación de las restricciones regionales con arreglo a la cláusula de protección del mercado laboral
         basada en el artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco y recogida en el Folleto 16a incumplía la prohibición de
         ampliar las restricciones existentes en la fecha de la firma del Acta de adhesión.
      
      13      Mediante escrito de 8 de junio de 2006, la República Federal de Alemania comunicó a la Comisión, en respuesta a la primera
         imputación, que era inapropiado ampliar la aplicación del Convenio germano-polaco a todos los Estados miembros y a sus empresas.
         Asimismo citó la reserva de orden público prevista en el artículo 46 CE, alegando que debía supervisarse adecuadamente la
         ejecución de dicho convenio, así como garantizar el necesario control del respeto de las normas en vigor y la eficaz sanción
         de las infracciones. Señala que sería imposible proceder de manera rápida y fiable al cobro de los créditos de Seguridad Social
         frente a empresas establecidas en otros Estados miembros. En cuanto a la segunda imputación, la República Federal de Alemania
         mantuvo que la ampliación de las restricciones regionales basadas en la cláusula de protección del mercado laboral a zonas
         a las que no se aplicaban en el mes de abril de 2003 no infringe la cláusula de statu quo, ya que la actualización de la lista de restricciones regionales impuestas con arreglo al artículo 2, apartado 5, de dicho
         convenio no constituye una modificación de la normativa por sí misma, sino que simplemente deriva de las tendencias detectadas
         en los mercados laborales regionales.
      
      14      En su dictamen motivado adicional de 15 de diciembre de 2006, la Comisión reiteró sus imputaciones mientras que, por su parte,
         la República Federal de Alemania mantuvo su posición en su escrito de 19 de febrero de 2007.
      
      15      Dadas estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
      
       Sobre el recurso
       Sobre la admisibilidad
       Alegaciones de las partes
      16      La República Federal de Alemania alega que el recurso debe declararse inadmisible, al menos en lo que respecta al motivo basado
         en la infracción del artículo 49 CE.
      
      17      Dicho Estado miembro aduce a este respecto que podía asumir legítimamente que la inactividad de la Comisión entre el mes de
         noviembre de 1997 y el mes de junio de 2004, es decir, durante cerca de siete años, equivalía a la retirada de la citada imputación.
         Señala que la confianza legítima de las autoridades alemanas en la retirada de esa imputación estaba justificada, además,
         porque según un escrito que el Sr. Monti, miembro de la Comisión, había dirigido a las mencionadas autoridades en el mes de
         julio de 1998, esta institución no vería con buenos ojos la denuncia del convenio germano-polaco y añade que esperó hasta
         el mes de noviembre de 1998 para ver si era posible otra solución. Sostiene que, puesto que la Comisión no actuó tras dicho
         plazo, las autoridades alemanas estaban autorizadas a considerar que dicha institución había retirado su imputación sobre
         la infracción del artículo 49 CE.
      
      18      En su opinión, la Comisión adoptó abusivamente otras medidas procesales una vez firmado el Tratado de adhesión, es decir,
         cuando la República Federal de Alemania ya no podía denunciar el convenio germano-polaco sin contravenir la cláusula de statu quo, cuando precisamente dicho Estado miembro había renunciado a denunciar el citado convenio a petición de la Comisión.
      
      19      La Comisión señala que, si bien en determinados casos una duración excesiva del procedimiento administrativo previo previsto
         en el artículo 226 CE puede hacer más difícil que el Estado miembro demandado refute las alegaciones de la Comisión, violando
         de ese modo su derecho de defensa, esto no ocurre en el presente asunto. Por otra parte, el hecho de que la Comisión no emprenda
         ninguna actuación tras un dictamen motivado, inmediatamente o en un plazo breve, no puede originar en el Estado miembro de
         que se trata la confianza legítima en que el procedimiento haya sido archivado.
      
      20      La Comisión añade que el escrito del Sr. Monti citado en el apartado 17 de la presente sentencia indicaba expresamente que
         a la luz de las normas del mercado interior no era previsible que se archivara el procedimiento y que ella no indujo a pensar
         en ningún momento que retiraría la primera imputación.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      21      Según reiterada jurisprudencia, corresponde a la Comisión elegir el momento en que inicia el procedimiento por incumplimiento,
         sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión (véase, en particular,
         la sentencia de 1 de junio de 1994, Comisión/Alemania, C‑317/92, Rec. p. I‑2039, apartado 4).
      
      22      Las disposiciones del artículo 226 CE son aplicables sin que la Comisión deba observar un plazo determinado, sin perjuicio
         de los supuestos en que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo, previsto en dicha disposición, pueda
         aumentar, para el Estado demandado, la dificultad de rebatir los argumentos de la Comisión y pueda violar, así, el derecho
         de defensa. Corresponde al Estado miembro interesado probar tal incidencia (véase, en particular, la sentencia de 18 de julio
         de 2007, Comisión/Alemania, C‑490/04, Rec. p. I‑6095, apartado 26).
      
      23      En el presente asunto, la República Federal de Alemania no ha demostrado que la duración inhabitual del procedimiento haya
         incidido en su manera de organizar la defensa.
      
      24      Como destacó el Abogado General en el punto 21 de sus conclusiones, por sí misma, la entrada en vigor de la cláusula de statu quo durante la fase administrativa previa del presente procedimiento que, según la República Federal de Alemania, le impidió
         denunciar el convenio germano-polaco, no hacía más difícil que dicho Estado miembro refutara las alegaciones presentadas por
         la Comisión en el marco de la imputación basada en la infracción del artículo 49 CE. A ello se añade, como observa la Comisión,
         que el hecho de que ésta enviara el escrito de requerimiento adicional de 10 de abril de 2006 y el dictamen motivado adicional
         de 15 de diciembre de 2006 –cuyo objeto era esencialmente reiterar dicha imputación– permitió a la República Federal de Alemania
         exponer con total conocimiento de causa los motivos por los que se oponía a dicha imputación.
      
      25      Por otra parte, el procedimiento por incumplimiento se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un
         Estado miembro de las obligaciones que le imponen el Derecho comunitario y el principio del respeto de la confianza legítima
         que, en un caso como el presente, un Estado miembro no puede invocar para oponerse a esa declaración objetiva, ya que la admisión
         de dicha justificación sería contraria al objetivo del procedimiento previsto en el artículo 226 CE (véase, en particular,
         la sentencia de 24 de abril de 2007, Comisión/Países Bajos, C‑523/04, Rec. p. I‑3267, apartado 28).
      
      26      En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el hecho de que la Comisión no emprenda ninguna
         actuación tras un dictamen motivado, inmediatamente o en un plazo breve, no puede originar en el Estado miembro de que se
         trata la confianza legítima en que el procedimiento haya sido archivado (véase, en particular, la sentencia de 1 de junio
         de 1994, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 4). Máxime cuando, como en el caso de autos, consta que durante el período
         de inactividad alegado, concretamente en el marco del acuerdo de asociación mencionado en el apartado 10 de la presente sentencia,
         se realizaron esfuerzos para encontrar una solución que pusiera fin al incumplimiento alegado.
      
      27      Por último, dado que la Comisión no indicó en ningún momento que fuera a archivar el procedimiento por incumplimiento incoado,
         ni en el escrito del Sr. Monti citado en los apartados 17 y 20 de la presente sentencia ni en cualquier otra fase del procedimiento,
         extremo no cuestionado por la República Federal de Alemania, dicho Estado miembro no puede alegar válidamente que la Comisión
         vulneró el principio de confianza legítima al no archivar el citado procedimiento.
      
      28      Por lo tanto, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad invocada por la República Federal de Alemania y declarar
         la admisibilidad del recurso interpuesto por la Comisión.
      
       Sobre el fondo
       Sobre la primera imputación
      –       Alegaciones de las partes
      29      La Comisión sostiene que, al interpretar el concepto «empresa de la otra parte» empleado en el artículo 1, apartado 1, del
         Convenio germano-polaco, en el sentido de que sólo se refiere a las empresas alemanas, las autoridades alemanas impiden a
         las empresas de otros Estados miembros que deseen llevar a cabo obras en Alemania celebrar contratos con un empresario polaco,
         a menos que las empresas de esos otros Estados miembros creen una filial en Alemania. La Comisión aduce que semejante interpretación,
         que no se impone, disuade a estas últimas empresas de ejercer su derecho a la libre prestación de servicios garantizada por
         el artículo 49 CE para celebrar, conforme al Convenio germano-polaco, contratos de empresa para la realización de obras en
         Alemania utilizando la cuota de trabajadores polacos prevista en el citado convenio.
      
      30      La Comisión mantiene que esa interpretación del artículo 1, apartado 1, del Convenio germano-polaco constituye una discriminación
         directamente basada en la nacionalidad de la empresa o en el lugar en que se ubica su domicilio social, discriminación que
         sólo podría justificarse por razones de orden público y de seguridad y salud públicas. Alega que el recurso a esas razones
         exige que sea necesario mantener una medida discriminatoria para prevenir una amenaza real y suficientemente grave que afecte
         a un interés fundamental de la sociedad. Esto no ocurre en el caso de autos.
      
      31      En efecto, la Comisión señala que el mero hecho de que las empresas que deseen celebrar un contrato de obra con un empresario
         polaco no estén establecidas en Alemania no impide que se supervise adecuadamente la ejecución del convenio germano-polaco.
         En relación con la necesidad de garantizar el efectivo cumplimiento de la obligación de la empresa en caso de impago de las
         cotizaciones a la seguridad social, la Comisión observa que las consideraciones de naturaleza puramente administrativa no
         constituyen una exigencia imperativa de interés general y, por lo tanto, no pueden justificar restricciones a una libertad
         fundamental garantizada por el Tratado. Por otra parte, en contra de cuanto alega la República Federal de Alemania, la Comisión
         niega que exista razón alguna para temer que la ampliación del Convenio germano-polaco a las empresas de otros Estados miembros
         lleve aparejada o favorezca una aplicación inapropiada o la elusión de las disposiciones transitorias del Tratado de adhesión,
         y añade que ese temor no constituye en ningún caso un riesgo suficientemente grave y actual para el orden público o la seguridad
         pública para justificar una restricción discriminatoria a la libre prestación de servicios.
      
      32      Por último, la Comisión destaca que, cuando un Estado miembro celebra con un Estado tercero un tratado bilateral, el principio
         fundamental de igualdad de trato obliga a dicho Estado miembro a conceder a los nacionales de los demás Estados miembros las
         mismas ventajas que aquellas de las que disfrutan sus propios nacionales en virtud de dicho convenio, a menos que pueda justificar
         objetivamente su denegación, y cita al respecto la sentencia de 15 de enero de 2002, Gottardo (C‑55/00, Rec. p. I‑413, apartado
         34). Sin embargo, esto no ocurre en el caso de autos.
      
      33      La República de Polonia, que interviene en apoyo de las pretensiones de la Comisión, alega entre otras cosas que, debido a
         la interpretación del artículo 1, apartado 1, del Convenio germano-polaco consagrada por la práctica administrativa alemana,
         las empresas polacas no pueden ejecutar en territorio alemán contratos celebrados con empresas de otros Estados miembros distintos
         de la República Federal de Alemania, del mismo modo que las empresas establecidas en dichos Estados que prestan servicios
         en Alemania tampoco pueden subcontratar a empresas polacas. Al igual que la Comisión, la República de Polonia afirma que esta
         práctica constituye una vulneración del principio de trato nacional no justificable por ninguna de las razones establecidas
         en el artículo 46 CE y que nada se opone a la ampliación de las ventajas del citado convenio a las empresas de Estados miembros
         distintos de la República Federal de Alemania.
      
      34      La República Federal de Alemania sostiene que la interpretación controvertida es conforme con el tenor del Convenio germano-polaco.
         El hecho de que el mencionado convenio sólo confiera derechos a las empresas alemanas no constituye una restricción prohibida
         en el sentido del artículo 49 CE. Alega que, en principio, los empresarios de otros Estados miembros están autorizados a prestar
         servicios en Alemania, pero simplemente no pueden beneficiarse del artículo 1, apartado 1, de dicho convenio para emplear
         a empresas polacas con el fin de ejecutar un encargo.
      
      35      Por otra parte, aduce que las empresas alemanas que pueden beneficiarse del convenio germano-polaco son todas las empresas
         establecidas en Alemania, incluidas las sucursales de empresas de otros Estados miembros.
      
      36      Por lo demás, según ésta, las empresas alemanas y las empresas extranjeras no se hallan en una situación comparable, lo que
         excluye a priori la existencia de una discriminación prohibida. Por otra parte, sostiene que el Convenio germano-polaco constituye un convenio
         equilibrado, basado en la reciprocidad y del que simplemente no pueden extraerse derechos particulares para beneficiar a los
         nacionales de un Estado miembro que no es parte en él. En relación con esas dos alegaciones, la República Federal de Alemania
         cita, en particular, la sentencia de 5 de julio de 2005, D. (C‑376/03, Rec. p. I‑5821), apartados 61 y siguientes.
      
      37      Además, la República Federal de Alemania alega que una interpretación extensiva del artículo 49 CE vaciaría de contenido las
         disposiciones transitorias del Acta de adhesión, cuyo contexto y finalidad son frenar las repercusiones engendradas por las
         diferentes condiciones de competencia existentes en sectores con fuerte vocación terciaria e impedir que se produzcan perturbaciones
         en el mercado laboral.
      
      38      La República Federal de Alemania añade que, en cualquier caso, aun cuando se considere que la interpretación del artículo
         1, apartado 1, del Convenio germano-polaco consagrada por la práctica administrativa alemana constituye una restricción en
         el sentido del artículo 49 CE, dicha restricción estaría justificada en virtud del artículo 55 CE en relación con el artículo
         46 CE, ya que la ampliación de los beneficios derivados de ese convenio a las empresas no establecidas en Alemania tampoco
         puede garantizar la adecuada supervisión de la correcta ejecución del citado convenio sin incurrir en gastos administrativos
         desproporcionados, y no permite asegurar una aplicación efectiva de la responsabilidad de la empresa que encarga a una empresa
         polaca subcontratada prestar servicios de obras en caso de impago de las cotizaciones a la seguridad social por parte de esta
         última.
      
      –       Apreciación del Tribunal de Justicia
      39      De una jurisprudencia reiterada resulta que la libre prestación de servicios implica, en particular, la eliminación de cualquier
         discriminación en perjuicio del prestador de servicios por razón de su nacionalidad o por el hecho de que esté establecido
         en un Estado miembro diferente de aquel en el que debe ejecutarse la prestación (véase, en particular, la sentencia de 18
         de julio de 2007, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 83 y la jurisprudencia citada). El requisito de que una empresa
         tenga que crear un establecimiento permanente o una filial en el Estado miembro en el que se ejecuta la prestación es directamente
         contrario a la libre prestación de servicios, en la medida en que hace imposible la prestación en dicho Estado miembro de
         servicios por empresas establecidas en otros Estados miembros (en este sentido véanse, en particular, las sentencias de 4
         de diciembre de 1986, Comisión/Alemania, 205/84, Rec. p. 3755, apartado 52; de 7 de febrero de 2002, Comisión/Italia, C‑279/00,
         Rec. p. I‑1425, apartado 17, y de 11 de marzo de 2004, Comisión/Francia, C‑496/01, Rec. p. I‑2351, apartado 65).
      
      40      A este respecto procede declarar que el artículo 1, apartado 1, del Convenio germano-polaco, tal y como ha sido interpretado
         por la práctica administrativa alemana, crea una discriminación directa contraria al artículo 49 CE frente a prestadores de
         servicios establecidos en Estados miembros distintos de la República Federal de Alemania que deseen celebrar un contrato de
         obra con una empresa polaca con el fin de prestar servicios en Alemania.
      
      41      En efecto, según la interpretación de este artículo realizada por la práctica administrativa alemana, únicamente pueden celebrar
         contratos de obra con una empresa polaca las empresas que tengan su domicilio social o un establecimiento permanente en Alemania
         y, de ese modo, al prestar servicios en Alemania, beneficiarse de la cuota de trabajadores polacos garantizada con arreglo
         al Convenio germano-polaco, a pesar de las disposiciones transitorias que figuran en el Acta de adhesión.
      
      42      Aunque la República Federal de Alemania sostenga que la práctica administrativa controvertida está justificada porque se trata
         de una disposición contenida en un convenio internacional bilateral, procede señalar que, al aplicar los compromisos suscritos
         en virtud de convenios internacionales, ya se trate de un convenio entre Estados miembros o de un convenio entre un Estado
         miembro y uno o varios países terceros, los Estados miembros deben, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 307 CE, respetar
         las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario (véase, en particular, la sentencia Gottardo, antes citada,
         apartado 33).
      
      43      El Tribunal de Justicia ha declarado que cuestionar el equilibrio y la reciprocidad de un convenio internacional bilateral
         celebrado entre un Estado miembro y un país tercero puede ser una justificación objetiva para que el Estado miembro parte
         en dicho convenio se niegue a extender a los nacionales de los demás Estados miembros las ventajas que dicho convenio concede
         a sus propios nacionales (véanse, en particular, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Saint-Gobain ZN, C‑307/97, Rec.
         p. I‑6161, apartado 60, y Gottardo, antes citada, apartado 36).
      
      44      Sin embargo, a diferencia de las situaciones examinadas en esos asuntos y de la que dio lugar a la sentencia D., antes citada,
         en la que se basa la República Federal de Alemania, a partir de la adhesión de la República de Polonia a la Unión, la aplicación
         del Convenio germano-polaco afecta a dos Estados miembros, de modo que sus disposiciones sólo pueden aplicarse en las relaciones
         entre esos Estados miembros si respetan el Derecho comunitario, en concreto las normas del Tratado en materia de libre prestación
         de servicios (véanse, por analogía, en particular, las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Matteucci, 235/87, Rec. p. 5589,
         apartados 16 y 19 a 21, y de 8 de septiembre de 2009, Budĕjovický Budvar, C‑478/07, Rec. p. I‑0000, apartados 97 y 98).
      
      45      A ello se añade que, como destacó acertadamente la República de Polonia, la ampliación del derecho a celebrar contratos de
         obra con empresas polacas subcontratadas por empresas establecidas en Estados miembros distintos de la República Federal de
         Alemania no afecta, por sí misma, a la cuota fijada con arreglo al artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco.
      
      46      Asimismo, en contra de cuanto sostiene la República Federal de Alemania, ningún elemento permite considerar que una empresa
         establecida en otro Estado miembro esté en una situación diferente a la de las empresas establecidas en ese primer Estado
         miembro en lo que respecta a la posibilidad de celebrar contratos de obra con empresas polacas con el fin de prestar servicios
         en Alemania.
      
      47      Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que disposiciones como las del Convenio germano-polaco
         controvertidas en el presente asunto sólo son compatibles con el Derecho comunitario si pueden acogerse a una disposición
         expresa que establezca una excepción, como es el artículo 46 CE al que se remite el artículo 55 CE (véase, en particular,
         la sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 86).
      
      48      Del artículo 46 CE, que debe interpretarse en sentido estricto, se desprende que las normas discriminatorias pueden estar
         justificadas por razones de orden público y de seguridad y salud públicas (véase, en particular, la sentencia de 18 de julio
         de 2007, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 86).
      
      49      No obstante, para poder hacer uso de esa justificación es necesario que exista una amenaza real y suficientemente grave que
         afecte a un interés fundamental de la sociedad (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 29 de octubre de
         1998, Comisión/España, C‑114/97, Rec. p. I‑6717, apartado 46, y de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07,
         Rec. p. I‑0000, apartado 28).
      
      50      Con el fin de justificar la prohibición del desplazamiento de trabajadores polacos por empresas polacas en el marco de contratos
         de obra celebrados con empresas que no tengan su domicilio social o un establecimiento permanente en Alemania, la República
         Federal de Alemania invoca en particular la necesidad de supervisar adecuadamente la correcta aplicación del Convenio germano-polaco
         que, en su opinión, sólo puede garantizarse respecto de empresas establecidas en otros Estados miembros incurriendo en costes
         administrativos adicionales excesivos, así como en eventuales problemas vinculados al cobro de créditos de seguridad social
         frente a empresas responsables del pago de importes correspondientes a esos créditos en aplicación de la normativa alemana
         si estas empresas no disponen de un establecimiento permanente en Alemania.
      
      51      De este modo, la República Federal de Alemania no alega ningún dato convincente que pueda incluirse entre las razones contempladas
         en el artículo 46 CE, ya que, en cualquier caso, las consideraciones de naturaleza económica y las meras dificultades prácticas
         a la hora de ejecutar el Convenio germano-polaco no pueden justificar restricciones a una libertad fundamental (véase, por
         analogía, la sentencia de 26 de enero de 1999, Terhoeve, C‑18/95, Rec. p. I‑345, apartado 45) ni, con mayor razón, una excepción
         con arreglo al artículo 46 CE, que presupone la existencia de una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés
         fundamental de la sociedad.
      
      52      Por último, en lo que atañe al supuesto riesgo de que se eluda la aplicación de las disposiciones transitorias favorables
         a la República Federal de Alemania que se incluyeron en el Acta de adhesión con el fin de evitar que se produjeran perturbaciones
         graves en el mercado laboral alemán, basta señalar que la ampliación a las empresas establecidas en otros Estados miembros
         del derecho a celebrar contratos de obra con empresas polacas con el fin de permitir a las primeras beneficiarse de la cuota
         de trabajadores polacos fijada con arreglo al artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco, no puede causar este efecto
         puesto que, en cualquier caso, el número de permisos de trabajo concedidos a trabajadores polacos no resulta modificado como
         consecuencia de la mencionada ampliación a favor de empresas establecidas en otros Estados miembros.
      
      53      En estas circunstancias, procede estimar la primera imputación.
      
       Sobre la segunda imputación
      –       Alegaciones de las partes
      54      La Comisión alega que, además de que sea dudoso que la cláusula de protección del mercado laboral contenida en el Folleto
         16a pueda basarse en el artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco, dicha norma infringe la cláusula de statu quo.
      
      55      En virtud de la citada cláusula de statu quo se prohíbe toda agravación de las restricciones existentes en la fecha de la firma del Tratado de adhesión, es decir, el 16
         de abril de 2003, ya se base en la aplicación de una regulación existente o en una regulación adoptada con posterioridad a
         esa fecha, a riesgo de privar a la mencionada cláusula de todo efecto útil. Pues bien, con posterioridad al 16 de abril de
         2003 se añadieron nuevos distritos a la lista de los distritos sometidos a la cláusula de protección del mercado laboral contenida
         en el Folleto 16a, entre ellos Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresde, Cologne, Oberhausen y Recklinghausen.
         Por lo tanto, la aplicación de esta última cláusula ha provocado una degradación efectiva del acceso de los trabajadores polacos
         al mercado laboral alemán en relación con la situación que existía antes de la fecha de la firma del Tratado de adhesión,
         lo que sería manifiestamente contrario a la cláusula de statu quo.
      
      56      En particular, la República de Polonia observa que la cláusula de protección del mercado laboral contenida en el Folleto 16a
         no aplica el artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco, en la medida en que el objetivo de dicha cláusula no es
         hacer depender el número de trabajadores en un distrito determinado del hecho de que ya exista en él una concentración de
         trabajadores contractuales empleados, sino impedir totalmente que se celebren contratos de obra en dicho distrito. Además,
         sostiene que la inclusión de un distrito en la lista elaborada por la Agencia Federal de Empleo de la República Federal de
         Alemania está subordinada a su índice de desempleo, y no a la concentración de trabajadores polacos que se hayan desplazado
         allí para ejecutar contratos de obra.
      
      57      La República Federal de Alemania objeta que, aunque el que la cláusula de protección del mercado laboral contenida en el Folleto
         16a haya aplicado o no correctamente el artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco no sea relevante a efectos de
         la apreciación de la situación en relación con el Derecho comunitario, sí lo ha hecho.
      
      58      Por otra parte, la República Federal de Alemania añade que la mencionada cláusula de protección del mercado laboral no infringe
         la cláusula de statu quo. Aduce que a efectos del respeto de dicha cláusula sólo es relevante que la situación jurídica o la práctica administrativa
         no haya sufrido ningún cambio negativo desde la firma del Tratado de adhesión, citando al respecto las sentencias de 11 de
         mayo de 2000, Savas (C‑37/98, Rec. p. I‑2927), apartado 69; de 20 de septiembre de 2007, Tum y Dari (C‑16/05, Rec. p. I‑7415),
         apartado 49; de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros (C‑317/01 y C‑369/01, Rec. p. I‑12301), apartado 81, de 1 de junio de
         1999, Konle (C‑302/97, Rec. p. I‑3099), apartados 52 y siguientes, y de 24 de mayo de 2007, Holböck C‑157/05 (Rec. p. I‑4051),
         apartado 41.
      
      59      Alega que la aplicación de la cláusula de protección del mercado laboral, cuyo contenido no ha cambiado desde el 4 de enero
         de 1993, no produjo ni una modificación desfavorable de la situación jurídica ni un cambio en la práctica administrativa en
         relación con la República de Polonia. Añade que la situación del mercado laboral en Alemania es el único elemento que ha sufrido
         una evolución desde la entrada en vigor de la cláusula de statu quo. En su opinión, debe descartarse que se haya infringido dicha cláusula cuando, como en el caso de autos, la administración
         aplica una disposición que no ha sido modificada del mismo modo que lo hacía en el pasado.
      
      –       Apreciación del Tribunal de Justicia
      60      En virtud de la cláusula de protección del mercado laboral contenida en el Folleto 16a, cuyo contenido consta que no se ha
         modificado desde 1993, se prohíben en principio los contratos de obra en cuya ejecución participen trabajadores extranjeros
         cuando la obra vaya a realizarse en un distrito de la Agencia Federal de Empleo de la República Federal de Alemania en el
         que el índice medio de desempleo durante los seis meses anteriores haya sido al menos en un 30 % más alto que el índice de
         desempleo de la República Federal de Alemania en su conjunto. La lista de los distritos sometidos a esta prohibición se actualiza
         trimestralmente.
      
      61      Como señaló acertadamente la República Federal de Alemania, mediante la presente imputación no se pide al Tribunal de Justicia
         que aprecie si dicha cláusula y su aplicación por las autoridades administrativas alemanas constituyen una ejecución correcta
         del artículo 2, apartado 5, del Convenio germano-polaco, sino que examine si, como sostiene la Comisión, el modo en que las
         autoridades administrativas alemanas aplican la citada cláusula infringe la cláusula de statu quo.
      
      62      El capítulo 2, punto 13, del anexo XII al Acta de adhesión autoriza a la República Federal de Alemania a establecer excepciones
         al artículo 49 CE, párrafo primero, con objeto de limitar, en el contexto de la prestación de servicios por parte de sociedades
         establecidas en Polonia, el desplazamiento temporal de trabajadores cuyo derecho a trabajar en Alemania esté sujeto a medidas
         nacionales. El objetivo de esta excepción es permitir que la República Federal de Alemania pueda hacer frente a perturbaciones
         o amenazas de perturbación graves en áreas sensibles del sector de los servicios de su mercado laboral que podrían surgir
         en determinadas regiones a causa de una prestación de servicios transnacional mientras, en virtud de las disposiciones transitorias,
         dicho Estado miembro aplica medidas nacionales o derivadas de acuerdos bilaterales a la libre circulación de los trabajadores
         polacos.
      
      63      Por otra parte, el mencionado punto 13 contiene una cláusula de statu quo según la cual la aplicación de esta disposición no puede generar condiciones para el desplazamiento temporal de trabajadores
         en el contexto de la prestación transnacional de servicios entre Alemania y Polonia que sean más restrictivas que las existentes
         en la fecha de la firma del Tratado de adhesión.
      
      64      En contra de la tesis defendida por la Comisión, el hecho de que con posterioridad a esa fecha se añadieran nuevos distritos
         a la lista de los distritos en los que no se autorizan los contratos de obra en virtud del Convenio germano-polaco no constituye
         un incumplimiento de la cláusula de statu quo.
      
      65      En efecto, dicha cláusula establece la prohibición de generar «condiciones que sean más restrictivas» para el desplazamiento
         temporal de trabajadores que las existentes en la fecha de la firma del Tratado de adhesión. Esto no ocurre cuando la disminución
         del número de trabajadores polacos que pueden desplazarse en el marco de la prestación de servicios en Alemania es una mera
         consecuencia de que, con posterioridad a esa fecha, se aplique a la situación fáctica del mercado laboral, que ha sufrido
         una evolución, una cláusula cuyos términos han permanecido inmutables. Como destacó acertadamente la República Federal de
         Alemania, en este contexto, la lista de los distritos sometidos a la prohibición derivada de la cláusula de protección del
         mercado laboral contenida en el Folleto 16a, actualizada trimestralmente, reviste un carácter puramente declarativo, ya que
         no se ha producido un deterioro de la situación jurídica ni una modificación desfavorable de la práctica administrativa alemana.
      
      66      Esta interpretación resulta corroborada por la finalidad de las cláusulas de statuo quo, que es impedir que un Estado miembro adopte nuevas medidas que tengan por objeto o por efecto crear requisitos más restrictivos
         que los que eran aplicables antes de la fecha a partir de la que entran en vigor dichas cláusulas (en este sentido véanse,
         en particular, las sentencias Savas, antes citada, apartado 69, y de 17 de septiembre de 2009, Sahin, C‑242/06, Rec. p. I‑0000,
         apartado 63).
      
      67      En estas circunstancias, la segunda imputación debe desestimarse por infundada.
      
      68      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones
         que le incumben en virtud del artículo 49 CE, al interpretar, en su práctica administrativa, el concepto «empresa de la otra
         parte» empleado en el artículo 1, apartado 1, del Convenio germano-polaco en el sentido de «empresa alemana».
      
       Costas
      69      A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
         si así lo hubiera solicitado la otra parte. Con arreglo al artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen
         parcialmente las pretensiones de una y otra parte, o en circunstancias excepcionales, el Tribunal de Justicia podrá repartir
         las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
      
      70      En el presente asunto, procede decidir que la Comisión y la República Federal de Alemania carguen con sus propias costas.
      
      71      De conformidad con el artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, la República de Polonia cargará con sus propias
         costas.
      
      En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
      1)      Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE
            al interpretar, en su práctica administrativa, el concepto «empresa de la otra parte», empleado en el artículo 1, apartado
            1, del Convenio de 31 de enero de 1990 entre el Gobierno de la República Federal de Alemania y el Gobierno de la República
            de Polonia relativo al desplazamiento de trabajadores de empresas polacas para la ejecución de contratos de obra, en su versión
            modificada el 1 de marzo y el 30 de abril de 1993, en el sentido de «empresa alemana».
      2)      Desestimar el recurso en todo lo demás.
      3)      La Comisión Europea y la República Federal de Alemania cargarán con sus propias costas.
      4)      La República de Polonia cargará con sus propias costas.
      Firmas
      * Lengua de procedimiento: alemán.