CELEX: 62019CC0811
Language: it
Date: 2021-03-04
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Bobek, presentate il 4 marzo 2021.

Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MICHAL BOBEK
presentate il 4 marzo 2021(1)

Cause riunite C‑811/19 e C‑840/19

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie

contro

FQ,

GP,

HO,

IN (C‑811/19),

NC (C‑840/19),

altra parte nel procedimento:

JM

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania)]

e

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție

contro

NC

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania)]
«Rinvio pregiudiziale – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Articolo 325, paragrafo 1, TFUE – Procedimenti penali in materia di corruzione – Progetti finanziati in parte con fondi europei – Normativa nazionale che stabilisce un requisito di specializzazione per i collegi giudiziari in casi di corruzione – Decisione di un giudice costituzionale che dispone il riesame in primo grado di decisioni giurisdizionali emesse da collegi non specializzati – Diritto a un giudice precostituito per legge – Articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Indipendenza dei giudici – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Primato del diritto dell’Unione – Procedimento disciplinare contro i giudici»

I.      Introduzione

1.        È compatibile con il diritto dell’Unione la sentenza di un giudice costituzionale nazionale che dichiari l’inadempimento, da parte del giudice supremo nazionale, dell’obbligo giuridico di istituire collegi specializzati per trattare in primo grado reati di corruzione, il che porta al riesame di cause in materia di corruzione associata alla gestione di fondi dell’Unione già giudicate? 

2.        Questa è, in sostanza, la problematica sottoposta alla Corte dalle presenti cause. Alla luce di tali elementi di fatto, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, nonché il principio di indipendenza dei giudici sancito all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), ostino all’adozione di siffatta decisione costituzionale. Tali cause sollevano altresì la questione se l’articolo 47, secondo comma, della Carta comprenda un requisito relativo alla specializzazione dei giudici.

3.        Varie problematiche sollevate nelle presenti cause si sovrappongono a quelle già esaminate, contemporaneamente, nelle cause riunite C‑357/19 e C‑547/19, Euro Box Promotion e a., in cui ho presentato conclusioni separate in data odierna (2). Le presenti cause condividono inoltre varie caratteristiche con altre (molteplici) domande di pronuncia pregiudiziale sottoposte alla Corte da diversi giudici rumeni nel corso del 2019, per le quali ho presentato in precedenza le conclusioni (guida) nella causa Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e a. (3). Nei limiti in cui le problematiche sollevate dalle presenti cause siano state già oggetto di tali conclusioni, mi baserò sull’analisi già da me svolta. 
II.    Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione

1.      La convenzione PIF

4.        Le disposizioni pertinenti della convenzione elaborata in base all’articolo K.3 del Trattato sull’Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (in prosieguo: la «Convenzione PIF») (4) sono riportate ai paragrafi 4 e 5 delle conclusioni Euro Box Promotion. 
B.      Diritto rumeno

1.      Codice di procedura penale

5.        L’articolo 281, paragrafo 1, lettera a), della Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penalală (legge n. 135/2010 recante il codice di procedura penale; in prosieguo: il «codice di procedura penale»), intitolato «Nullità assolute», stabilisce tra i motivi «che comportano sempre la nullità» la violazione delle norme relative alla composizione dei collegi giudicanti. 

6.        L’articolo 421, paragrafo 2, lettera b), del codice di procedura penale, intitolato «Soluzioni in caso di pronuncia in appello», prevede quanto segue: «Un giudice, che si pronuncia in appello, fornisce una delle seguenti soluzioni:
(…)
annullare la sentenza di primo grado e disporre il rinvio della causa dinanzi al giudice la cui decisione è stata annullata per il motivo, invocato da una delle parti, che il procedimento dinanzi a tale giudice si è svolto in assenza di tale parte, che essa non è stata regolarmente citata o, se è stata regolarmente citata, non è stata in grado di comparire e di informare il giudice di tale incapacità. Il rinvio della causa dinanzi al giudice la cui decisione è stata annullata è disposto anche quando ricorre una delle ipotesi di nullità assoluta, salvo in caso di incompetenza, nel qual caso la causa è rinviata al giudice competente».

7.        L’articolo 426, paragrafo 1, l’articolo 428, paragrafo 1, e l’articolo 432, paragrafo 1, del codice di procedura penale sono riportati ai paragrafi da 12 a 14 delle conclusioni Euro Box Promotion.
2.      Codice penale

8.        Gli articoli 154 e 155 della Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (legge n. 286/2009 recante il codice penale), del 17 luglio 2009, come successivamente modificata e integrata, che costituiscono le disposizioni pertinenti in materia di regime dei termini, sono riportati ai paragrafi 15 e 16 delle conclusioni Euro Box Promotion. 
3.      Legge n. 78/2000

9.        Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (legge n. 78/2000 sulla prevenzione, sull’individuazione e sulla repressione degli atti di corruzione; in prosieguo: la «legge n. 78/2000»), «ai fini della presente legge, i reati previsti agli articoli da 289 a 292 del codice penale sono reati di corruzione, anche quando sono commessi dalle persone di cui all’articolo 308 del codice penale».

10.      L’articolo 29 della legge n. 78/2000, come modificata dalla legge n. 161/2003, stabilisce che «sono istituiti collegi specializzati per giudicare in primo grado sui reati previsti dalla presente legge».
4.      Legge n. 304/2004

11.      Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 3, della Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (legge n. 304/2004 sull’ordinamento giudiziario; in prosieguo la «legge n. 304/2004» (5), «all’inizio di ogni anno il Consiglio direttivo dell’Înalta Curte de Casație și Justiție [(Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania; in prosieguo: l’«ACCG»)] (...) può approvare l’istituzione di collegi specializzati all’interno delle sezioni dell’[ACCG] (...)». 
5.      Legge n. 303/2004

12.      Ai sensi dell’articolo 99, lettera ș) della Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (legge n. 303/2004 recante lo statuto dei giudici e dei pubblici ministeri; in prosieguo: «legge n. 303/2004» (6), «il mancato rispetto delle decisioni della Curtea Constituțională [(Corte costituzionale, Romania)] (...)» costituisce un illecito disciplinare.
III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali

A.      Causa C‑811/19

13.      Con sentenza dell’8 febbraio 2018, pronunciata da un collegio composto da tre giudici presso la sezione penale dell’ACCG, gli imputati sono stati condannati in primo grado a pene detentive comprese tra due e otto anni per aver commesso reati di corruzione (traffico di influenze), di riciclaggio di denaro, di falsificazione di documenti e reati assimilati alla corruzione. 

14.      Le accuse mosse agli imputati erano correlate a una procedura di aggiudicazione di tre appalti pubblici lanciata nel 2009 dalla società S. C. Compania de Apă Olt S. A. per l’esecuzione di lavori di bonifica e di estensione della rete idrica e fognaria di diverse località. Gli appalti pubblici facevano parte di un progetto finanziato principalmente (82%) con fondi europei nell’ambito del programma operativo settoriale «Ambiente». In particolare, per quanto riguarda il reato di corruzione, è stato dichiarato che il primo imputato, che aveva in precedenza ricoperto la carica di sindaco, di senatore e di Ministro, aveva accettato la promessa di pagamento, da parte del direttore di una società, di una somma pari al 20% del valore totale dei tre appalti pubblici in questione. Egli ha quindi percepito effettivamente un importo totale di 6 200 000 lei rumeni (RON) (EUR 1 500 000) come contropartita per aver influenzato membri degli organi aggiudicatori all’interno della S. C. Compania de Apă Olt S. A., funzionari del Consiliul Național pentru Soluționarea Contestaților (Consiglio nazionale per la risoluzione delle controversie), nonché giudici di una Corte d’appello.

15.      Quattro dei cinque imputati (in prosieguo: i «ricorrenti» nel procedimento principale) nonché il Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie (pubblico ministero – Procura presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia – Direzione nazionale anticorruzione, Romania; in prosieguo: il «pubblico ministero») hanno interposto appello avverso la sentenza dell’8 febbraio 2018 dinanzi a un collegio di cinque giudici presso la sezione penale dell’ACCG. 

16.      Mentre il procedimento d’appello era pendente, la Curtea Constituțională a României (Corte costituzionale della Romania; in prosieguo: la «Corte costituzionale») ha emesso la decisione del 3 luglio 2019, n. 417 (in prosieguo: la «decisione n. 417/2019») (7). In tale decisione, adottata nell’ambito di un procedimento avviato con ricorso proposto dal Presidente della Camera dei deputati, la Corte costituzionale ha dichiarato l’esistenza di un conflitto giuridico di natura costituzionale tra il Parlamento, da un lato, e l’ACCG, dall’altro, a causa della mancata istituzione, da parte dell’ACCG, di collegi specializzati per trattare i reati di corruzione in primo grado, in violazione dell’articolo 29, paragrafo 1, della legge n. 78/2000. 

17.      La Corte costituzionale ha dichiarato che una decisione pronunciata in una causa da un collegio non specializzato comporta l’annullamento della sentenza ai sensi dell’articolo 281, paragrafo 1, lettera a), del codice di procedura penale. Quest’ultima disposizione prevede espressamente che la violazione di disposizioni relative alla composizione dei collegi giudiziari è sanzionata con l’annullamento della decisione. Pertanto, le cause pendenti dinanzi all’ACCG, decise in primo grado da collegi di tre giudici di tale organo giurisdizionale prima del 23 gennaio 2019 (data di istituzione dei collegi specializzati), nei limiti in cui non avevano assunto autorità di cosa giudicata, dovrebbero essere riesaminate in primo grado da collegi specializzati, conformemente all’articolo 421, paragrafo 2, lettera b), del codice di procedura penale. 

18.      A seguito della pubblicazione della decisione n. 417/2019, i ricorrenti hanno chiesto il riconoscimento del carattere vincolante di tale decisione nonché il riconoscimento del fatto che essa produce effetti nei confronti della sentenza impugnata nel procedimento principale. Essi fanno valere che, secondo la decisione n. 417/2019, la sentenza impugnata è nulla. Il collegio di tre giudici che ha pronunciato la sentenza in primo grado nel procedimento principale non era specializzato nei reati di corruzione. 

19.      Il giudice del rinvio ritiene che la decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale, che ha l’effetto di annullare le sentenze pronunciate in primo grado, in un determinato periodo, da collegi di tre giudici presso la sezione penale dell’ACCG, violi il principio di effettività delle sanzioni penali in caso di gravi attività illecite che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Ciò deriverebbe dal fatto che, da un lato, si crea una parvenza di impunità, e, dall’altro, sorge un rischio sistemico di impunità con il sopraggiungere della prescrizione, data la complessità e la durata dei procedimenti sino alla pronuncia di una sentenza definitiva a seguito del riesame.

20.      Inoltre, il giudice del rinvio considera che il principio dell’Unione di indipendenza dei giudici osti all’istituzione, mediante sentenza di un organo giurisdizionale esterno al potere giudiziario, di misure processuali che impongono il riesame in primo grado di talune cause, rimettendo così in discussione condanne penali, in mancanza di gravi motivi. Non si può ritenere che la composizione dei collegi della sezione penale dell’ACCG con giudici specializzati nel trattamento delle cause penali violi i diritti dell’equo processo e il diritto di accesso alla giustizia. Il giudice del rinvio considera, pertanto, che il diritto dell’Unione osta a che siano attribuiti effetti giuridici vincolanti alla decisione di un organo giurisdizionale, come la Corte costituzionale, che escluda la competenza di un giudice nazionale a valutare l’applicabilità del principio del primato.

21.      In tali circostanze, l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 
«1)      Se l’articolo 19, paragrafo 1, [TUE], l’articolo 325, paragrafo 1, [TFUE], l’articolo 58 della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione [(GU 2015, L 141, pag. 73)], l’articolo 4 della direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale [(GU 2017, L 198, pag. 29)], debbano essere interpretati nel senso che ostano all’adozione di una decisione da parte di un organo esterno al potere giudiziario, la [Corte costituzionale], che si pronuncia su un’eccezione processuale vertente sull’eventuale composizione illegittima del collegio giudicante, alla luce del principio di specializzazione dei giudici della [ACCG] (non previsto dalla Costituzione rumena), e che obbliga un organo giurisdizionale a rinviare le cause, che si trovano in fase di impugnazione in appello (devolutiva), per il loro riesame nell’ambito del primo ciclo processuale dinanzi al medesimo organo giurisdizionale.
2.      Se l’articolo 2 [TUE] e l’articolo 47, [secondo comma], della [Carta] debbano essere interpretati nel senso che ostano a che un organo esterno al potere giudiziario dichiari illegittima la composizione del collegio giudicante di una sezione dell’organo giurisdizionale supremo (collegio composto da giudici in funzione, i quali, al momento della promozione, soddisfacevano, tra gli altri, il requisito della specializzazione richiesto per la promozione alla sezione penale dell’organo giurisdizionale supremo).
3.      Se il primato del diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che consente al giudice nazionale di disapplicare una decisione del giudice costituzionale, che interpreta una norma di rango inferiore alla Costituzione, relativa all’organizzazione della [ACCG], contenuta nella legge interna sulla prevenzione, l’individuazione e la sanzione dei fatti di corruzione, norma costantemente interpretata nel medesimo senso, per sedici anni, da un organo giurisdizionale.
4.      Se, conformemente all’articolo 47 della [Carta][,] il principio di libero accesso alla giustizia includa la specializzazione dei giudici e la costituzione di collegi specializzati presso un organo giurisdizionale supremo».
B.      Causa C‑840/19 

22.      Con sentenza del 26 maggio 2017, un ex ministro e membro del Parlamento è stato condannato a una pena detentiva di quattro anni per aver commesso un reato di corruzione riguardante fondi dell’Unione. Tale sentenza è stata pronunciata da un collegio di tre giudici presso l’ACCG. 

23.      L’imputato ha promesso di intercedere presso il sindaco della città di Iași (Romania) a favore di un terzo, ora testimone per l’accusa nel procedimento principale. L’imputato doveva persuadere il sindaco ad accettare di firmare un contratto relativo a un progetto di gestione del trasporto su strada con la società del terzo, e assicurare inoltre un’esecuzione priva di ostacoli del contratto in cambio di una commissione del 5% del valore di tale contratto. L’appalto in questione aveva un valore stimato di RON 69 614 309 (esclusa l’imposta sul valore aggiunto). Esso era finanziato con fondi dell’Unione nell’ambito di un programma di sviluppo operativo regionale. All’imputato è stato effettivamente versata una somma di importo pari a RON 3 400 000. Tale sentenza ha altresì disposto la confisca all’imputato di RON 303 118 (circa EUR 68 000) e di EUR 30 000.

24.      In primo grado, l’imputato (il «ricorrente» nel procedimento principale) e il pubblico ministero hanno interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al collegio di cinque giudici presso la sezione penale dell’ACCG. Con sentenza del 28 giugno 2018, tale collegio ha accolto in parte l’appello interposto dal ricorrente e ha annullato la misura relativa alla confisca della somma di EUR 30 000, ma ha confermato la condanna del ricorrente alla pena detentiva di quattro anni.

25.      Dopo il passaggio in giudicato di tale sentenza, è stata pubblicata la decisione n. 685/2018 della Corte costituzionale (8). Con tale decisione, la Corte costituzionale ha dichiarato l’esistenza di un conflitto giuridico di natura costituzionale tra il Parlamento, da un lato, e l’ACCG, dall’altro, in ragione del fatto che solo quattro membri del collegio di cinque giudici erano scelti mediante sorteggio. Per quanto riguarda gli effetti di tale dichiarazione, la Corte costituzionale ha statuito che la decisione n. 685/2018 si applica anche alle sentenze definitive, nei limiti in cui non sono ancora scaduti, per le parti, i termini per proporre ricorsi straordinari.

26.      A seguito della pubblicazione della decisione n. 685/2018 della Corte costituzionale, sia il ricorrente sia il pubblico ministero hanno proposto un ricorso straordinario diretto all’annullamento della sentenza 28 giugno 2018.

27.      Con sentenze, rispettivamente, del 25 febbraio 2019 e del 20 maggio 2019, il collegio composto da cinque giudici dell’ACCG ha accolto, in seguito alla decisione n. 685/2018 della Corte costituzionale, il ricorso di annullamento. Esso ha annullato integralmente la sentenza del 28 giugno 2018 e ha disposto il riesame degli appelli interposti dal ricorrente e dal pubblico ministero avverso la sentenza del 26 maggio 2017.

28.      Mentre il riesame di tali appelli era pendente, la Corte costituzionale ha pronunciato la decisione n. 417/2019. In seguito alla pubblicazione di tale pronuncia, il ricorrente ha chiesto il riconoscimento del fatto che essa è vincolante e produce effetti nei confronti della sentenza del 26 maggio 2017, poiché il collegio di tre giudici che aveva emesso quest’ultima non era specializzato in reati di corruzione.

29.      In tali circostanze, l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania) ha deciso di sospendere procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’articolo 19, paragrafo 1, [TUE], l’articolo 325, paragrafo 1, [TFUE] e l’articolo 4 della direttiva [2017/1371], adottati in applicazione dell’articolo 83, paragrafo 2, [TFUE], debbano essere interpretati nel senso che ostano all’adozione di una decisione da parte di un organo esterno al potere giudiziario, la [Corte costituzionale], che richiede un riesame delle cause di corruzione definite in un determinato periodo di tempo, e che si trovano in fase di appello, a causa della mancata istituzione, in seno all’organo giurisdizionale supremo, di collegi giudicanti specializzati in tale settore, riconoscendo altresì la specializzazione dei giudici di cui essi sono composti.
2)      Se l’articolo 2 [TUE] e l’articolo 47, [secondo comma], della [Carta] debbano essere interpretati nel senso che ostano a che un organo esterno al potere giudiziario dichiari illegittima la composizione del collegio giudicante di una sezione dell’organo giurisdizionale supremo (collegio composto da giudici in carica i quali, al momento della promozione, soddisfacevano, tra gli altri, il requisito della specializzazione richiesto per la promozione all’organo giurisdizionale supremo).
3)      Se il primato del diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che consente al giudice nazionale di disapplicare una decisione del giudice costituzionale, pronunciata in una causa relativa ad un conflitto costituzionale, vincolante ai sensi del diritto nazionale».
C.      Procedimento dinanzi alla Corte

30.      Il giudice del rinvio ha richiesto l’applicazione del procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia sia nella causa C‑811/19 sia nella causa C‑840/19. Con decisioni del 28 novembre 2019 e del 16 dicembre 2019, il presidente della Corte ha concesso l’applicazione del procedimento accelerato con riferimento, rispettivamente, alla causa C‑811/19 e alla causa C‑840/19. Con decisione del presidente della Corte, del 26 febbraio 2020, tali cause sono state riunite ai fini della fase orale del procedimento e della sentenza.

31.      Nella causa C‑811/19 hanno presentato osservazioni scritte le seguenti parti: il primo ricorrente, il pubblico ministero, i governi polacco e rumeno nonché la Commissione europea. 

32.      Nella causa C‑840/19 hanno presentato osservazioni scritte le seguenti parti: il ricorrente, il pubblico ministero, i governi rumeno e polacco nonché la Commissione.

33.      Il primo ricorrente nella causa C‑811/19, il ricorrente nella causa C‑840/19, il pubblico ministero, il governo rumeno e la Commissione hanno risposto ai quesiti scritti rivolti loro dalla Corte.
IV.    Analisi

34.      Le presenti conclusioni sono così strutturate. In primo luogo, esaminerò le obiezioni alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali sollevate dalle parti interessate (A). In secondo luogo, illustrerò brevemente il contesto normativo dell’Unione, individuando le disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione applicabili alle presenti cause (B). In terzo luogo, procederò alla valutazione del merito delle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte (C).
A.      Ricevibilità delle questioni pregiudiziali

1.      Causa C‑811/19

35.      Il governo polacco sostiene che le questioni nella causa C‑811/19 sono irricevibili. Secondo tale governo, il giudice del rinvio non chiede l’interpretazione del diritto dell’Unione, ma chiede in realtà un riesame nel merito di una sentenza di un giudice nazionale. Nell’ambito del procedimento pregiudiziale, non spetta alla Corte riesaminare nel merito le decisioni dei giudici nazionali, pronunciandosi sull’esistenza per questi ultimi di un obbligo di seguire le decisioni di altri giudici nazionali. Inoltre, detto governo deduce che la risposta della Corte alle questioni sottoposte non è necessaria ai fini della risoluzione della controversia nel procedimento principale. Il procedimento principale riguarda una situazione puramente interna che non incide su alcun settore nel quale l’Unione ha competenza. Inoltre, la Carta si applica solo quando gli Stati membri attuano il diritto dell’Unione, il che non avviene nel caso di specie. 

36.      A mio avviso, le obiezioni del governo polacco non possono essere accolte. 

37.      In primo luogo, gli argomenti relativi alla mancanza di competenza dell’Unione nel settore dell’ordinamento giudiziario riguardano la competenza della Corte e non la ricevibilità di una domanda di pronuncia pregiudiziale. In ogni caso, l’Unione non dispone, in effetti, di alcuna competenza legislativa diretta nel settore dell’ordinamento giudiziario generale. È altresì chiaro, tuttavia, che gli Stati membri hanno l’obbligo di rispettare, in particolare, i requisiti previsti dall’articolo 2 e dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dall’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, nonché dall’articolo 47 della Carta, quando elaborano le loro norme e adottano prassi che incidono sull’applicazione e sull’esecuzione nazionale del diritto dell’Unione. Tale logica non dipende dal settore. Essa dipende ed è sempre dipesa  dall’incidenza, per quanto riguarda i limiti dell’Unione all’autonomia procedurale nazionale predefinita. Essa può riferirsi a qualsiasi elemento delle strutture o delle procedure nazionali utilizzate per l’applicazione del diritto dell’Unione.

38.      È quindi sufficiente rilevare che la domanda di pronuncia pregiudiziale verte specificamente sull’interpretazione della portata del diritto dell’Unione, in particolare dell’articolo 2, dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, delle direttive 2015/849 e 2017/1371 nonché dell’articolo 47 della Carta, cosicché la Corte è competente a statuire su tale domanda nella sua interezza (9). 

39.      In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se la risposta della Corte sia necessaria affinché il giudice del rinvio possa statuire nel procedimento principale ai fini dell’articolo 267 TFUE (10), occorre rilevare che tutte le questioni pregiudiziali nella causa C‑811/19 sono sollevate nell’ambito dell’analisi delle impugnazioni pendenti dinanzi al giudice del rinvio. Dalle spiegazioni fornite da tale giudice risulta che la sua decisione di annullare la sentenza di primo grado e di rinviare le cause ai fini di un riesame dinanzi a un collegio (di primo grado) composto da tre giudici dipende dalle risposte fornite dalla Corte alle questioni pregiudiziali. Tali questioni mirano proprio a stabilire se la decisione della Corte costituzionale che impone il riesame delle cause sia conforme ad altre disposizioni del diritto dell’Unione, di cui si chiede l’interpretazione (questioni prima, seconda e terza) e se una siffatta decisione possa essere disapplicata in base al principio del primato del diritto dell’Unione (quarta questione). 

40.      Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta che le questioni pregiudiziali soddisfano il requisito della «necessità» ai fini dell’articolo 267 TFUE. Esse sono pertanto ricevibili. 
2.      Causa C‑840/19

41.      Per quanto riguarda la ricevibilità delle questioni pregiudiziali nella causa C‑840/19, il governo polacco formula osservazioni sostanzialmente identiche a quelle della causa C‑811/19. 

42.      Il ricorrente sostiene che non esiste la «necessità» di una pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE. L’ACCG è chiamata semplicemente a pronunciarsi su una questione procedurale, consistente nel dichiarare la nullità assoluta della sentenza impugnata. Tale questione non richiede una pronuncia pregiudiziale da parte della Corte. Inoltre, il ricorrente sostiene, per quanto riguarda la seconda questione, che essa non pone problemi connessi all’interpretazione del diritto dell’Unione applicabile al procedimento principale. Argomenti analoghi sono dedotti riguardo alla terza questione. 

43.      Inoltre, il ricorrente sostiene altresì che i fatti esposti nella decisione di rinvio sono stati travisati, includendo elementi estranei al fascicolo pertinente nel procedimento principale per poter istituire un nesso con gli interessi finanziari dell’Unione allo scopo di garantire la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. Né le accuse mosse nei confronti del ricorrente né la sua condanna in primo grado vertono specificamente su un reato di corruzione nell’ambito di appalti pubblici finanziati con fondi dell’Unione. Le informazioni utilizzate dal giudice del rinvio provengono da un altro procedimento penale, di cui il ricorrente non è parte. Nella stessa ottica, egli sostiene, per quanto riguarda la prima questione, che il giudice del rinvio ha fornito informazioni incomplete riguardo al contesto normativo nazionale. Analogamente, le informazioni relative alla Corte costituzionale e alla sua pronuncia nella decisione n. 417/2019 sono incomplete e parzialmente inesatte.

44.      A mio avviso, nessuno degli argomenti dedotti per contestare la ricevibilità può essere accolto.

45.      In primo luogo, le considerazioni esposte in precedenza ai paragrafi da 37 a 40 delle presenti conclusioni, che vertono sia sulla competenza della Corte sia sulla «necessità» che la Corte fornisca risposte ai fini dell’articolo 267 TFUE nella causa C‑811/19, sono parimenti applicabili per quanto riguarda gli argomenti, praticamente identici, presentati nella causa C‑840/19.

46.      In secondo luogo, non possono essere accolti neppure gli argomenti aggiuntivi, dedotti dal ricorrente riguardo alla ricevibilità delle questioni.

47.      Per quanto riguarda il primo gruppo di argomenti, occorre ricordare che il procedimento di cui all’articolo 267 TFUE si basa sulla netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte. Ogni accertamento e valutazione dei fatti del procedimento principale, nonché l’interpretazione e l’applicazione del diritto nazionale, rientrano nella competenza esclusiva del giudice del rinvio. Non spetta alla Corte verificare l’esattezza del quadro normativo e fattuale definito dal giudice nazionale sotto la propria responsabilità (11). Inoltre, per quanto riguarda gli argomenti relativi alla mancanza di un nesso tra la presente causa e gli interessi finanziari dell’Unione, occorre rilevare che la prima questione mira proprio a stabilire se l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE si applichi in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale. 

48.      Pertanto, le questioni sollevate nella causa C‑840/19 sono ricevibili. 
B.      Diritto dell’Unione applicabile

49.      Con le varie questioni sollevate nelle cause riunite dinanzi alla Corte, l’ACCG si interroga, in sostanza, sull’interpretazione dell’articolo 2 e dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dell’articolo 47 della Carta, dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE nonché delle direttive 2015/849 e 2017/1371. Inizierò con l’analizzare quali di tali disposizioni del diritto dell’Unione siano rilevanti ai fini del presente procedimento.
1.      Articoli 2 e 19, paragrafo 1, TUE 

50.      Come esposto nelle conclusioni AFJR (12) e nelle conclusioni Euro Box Promotion (13), secondo l’attuale giurisprudenza della Corte, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è applicabile quando un organo nazionale può pronunciarsi, in qualità di organo giurisdizionale, su questioni riguardanti l’applicazione o l’interpretazione del diritto dell’Unione (14). Non vi è dubbio che l’ACCG, che è un’autorità giudiziaria la cui indipendenza potrebbe essere eventualmente compromessa dalla decisione della Corte costituzionale di cui trattasi nella presente causa, sia un’autorità giudiziaria nazionale chiamata a pronunciarsi, in qualità di organo giurisdizionale, su questioni riguardanti l’applicazione o l’interpretazione del diritto dell’Unione. 

51.      Inoltre, per quanto riguarda l’articolo 2 TUE, menzionato nelle seconde questioni tanto nella causa C‑811/19 quanto nella causa C‑840/19, non risulta necessario procedere a un’analisi distinta di tale disposizione ai fini di dette cause. Lo Stato di diritto, in quanto parte dei valori sui quali l’Unione si fonda, è salvaguardato dalla garanzia del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e del diritto fondamentale a un equo processo, i quali, a loro volta, hanno fra le loro componenti intrinseche il principio di indipendenza dei giudici (15). L’articolo 47 della Carta e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE esprimono, quindi, in modo più preciso tale dimensione del valore dello Stato di diritto sancito dall’articolo 2 TUE (16).
2.      La decisione MCV (e la Carta)

52.      Analogamente alla causa Euro Box Promotion e a. (C‑357/19 e C‑547/19), le due decisioni di rinvio nelle presenti cause non sollevano questioni specifiche riguardo alla decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (in prosieguo: la «decisione MCV») (17). Tale decisione è stata tuttavia alla base di tutte le cause precedenti trattate nel primo gruppo di cause (AFJR e in un procedimento parallelo Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (18)). Essa è inoltre invocata in un’altra causa nel secondo gruppo di cause, vale a dire nella causa C‑379/19, DNA- Serviciul Teritorial Oradea, in cui presento conclusioni parallele in data odierna. 

53.      Ad eccezione del primo ricorrente nella causa C‑811/19, tutte le parti interessate che hanno risposto ai quesiti scritti posti dalla Corte concordano sul fatto che la decisione MCV, tenuto conto, in particolare, dei parametri di riferimento nn. 1 e 3 del suo allegato, è applicabile per quanto riguarda le problematiche poste nelle presenti cause, relative alla lotta contro la corruzione, allo Stato di diritto e alla garanzia dell’indipendenza del potere giudiziario.

54.      Per le ragioni da me esposte dettagliatamente nelle conclusioni Euro Box Promotion (19), pienamente trasponibili anche alle presenti cause, compreso il fatto che la disposizione nazionale di cui trattasi è la decisione di un giudice costituzionale nazionale, la decisione MCV è parimenti applicabile alle presenti cause. Pertanto, anche l’articolo 47 della Carta diviene applicabile, poiché la decisione MCV ne ha innescato l’applicazione in forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. 
3.      L’articolo 325, paragrafo 1, TFUE (e la Carta)

55.      Ai sensi dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri. L’applicabilità dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE presuppone quindi l’esistenza di una frode o di altre attività illegali che possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione. Ciò fa sorgere il quesito sulla sussistenza di tale presupposto nelle circostanze all’origine delle presenti cause.

56.      A mio avviso, la risposta a tale quesito è affermativa. In primo luogo, l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE è applicabile ai reati di corruzione collegati a progetti finanziati con fondi dell’Unione (a). In secondo luogo, il fatto che le accuse mosse ai ricorrenti nel procedimento principale non riguardino reati che contengono un riferimento esplicito agli interessi finanziari dell’Unione è irrilevante in proposito (b). 
a)      L’articolo 325 TFUE (e la Convenzione PIF) sono applicabili con riferimento alla corruzione relativa a fondi dell’Unione

57.      Nelle sue risposte ai quesiti posti dalla Corte, il primo ricorrente nella causa C‑811/19 sostiene che l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE non è applicabile al suo caso. Non tutti i reati di corruzione collegati a progetti finanziati con fondi dell’Unione ledono gli interessi finanziari dell’Unione. L’articolo 325, paragrafo 1, TFUE stabilisce l’obbligo di infliggere sanzioni penali solo in caso di frode grave prevista dalla Convenzione PIF. Inoltre, il primo ricorrente afferma che non è stato sostenuto che l’aggiudicazione degli appalti con riferimento alla quale egli è stato condannato per traffico di influenze abbia violato, direttamente o indirettamente, le norme sull’assegnazione di fondi o sugli appalti pubblici. Inoltre, egli sottolinea che la Convenzione PIF e i suoi protocolli non si applicano in quanto il suo caso non presenta alcun elemento transfrontaliero, ed egli non è stato accusato di reati di corruzione passiva di cui al primo protocollo della Convenzione PIF né del reato di riciclaggio di capitali in relazione a una frode grave ai sensi della Convenzione PIF. 

58.      Il ricorrente nella causa C‑840/19, il governo rumeno, il pubblico ministero e la Commissione hanno sostenuto, nelle loro risposte ai quesiti posti dalla Corte, che l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE e, in particolare, l’espressione «altre attività illegali» riguarda reati di corruzione associati a progetti o ad appalti finanziati con fondi dell’Unione.

59.      Sono completamente d’accordo. Per le ragioni da me esposte dettagliatamente nelle conclusioni Euro Box Promotion (20), le «altre attività illegali» di cui all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE possono comprendere i reati di corruzione commessi in relazione a spese aventi ad oggetto fondi dell’Unione.

60.      Gli argomenti supplementari dedotti dal primo ricorrente nella causa C‑811/19 appaiono, a tal riguardo, privi di pertinenza. In primo luogo, nulla consente di suffragare la sua affermazione secondo cui solo i casi di frode grave contemplati dalla Convenzione PIF rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE. Piuttosto il contrario: l’espressione «altre attività illegali» di cui all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE conferma la portata più ampia di tale disposizione.  (21)

61.      In secondo luogo, l’espressione stessa «altre attività illegali» non richiede, nel settore degli atti di corruzione associati alla gestione o all’aggiudicazione di progetti finanziati con fondi dell’Unione, che debba essere commessa un’ulteriore violazione delle norme dell’Unione relative all’assegnazione di fondi dell’Unione o all’aggiudicazione di appalti pubblici. Come illustrato dal giudice del rinvio in entrambe le decisioni di rinvio, il primo ricorrente nella causa C‑811/19, nonché il ricorrente nella causa C‑840/19, hanno ottenuto, con la loro condotta che ha dato origine ai reati di cui trattasi, una percentuale significativa del valore dei progetti pubblici finanziati (in larga misura) mediante fondi dell’Unione. In tale contesto, ne consegue che i reati di corruzione di cui trattasi ledono gli interessi finanziari dell’Unione, in quanto comportano una grave ingerenza nella legittima aggiudicazione dei progetti finanziati con fondi dell’Unione e, pertanto, nell’assegnazione e nell’uso corretti di tali fondi. 

62.      In terzo luogo, l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE non richiede l’esistenza di un nesso transfrontaliero per essere applicabile. In quarto luogo, spetta al giudice nazionale verificare se i reati di cui trattasi rientrino in una delle disposizioni specifiche della Convenzione PIF e del suo protocollo (per quanto riguarda i reati relativi alla corruzione). Nonostante l’applicabilità di tali strumenti, i reati in questione, in particolare il traffico di influenze riguardo all’aggiudicazione di un appalto pubblico finanziato con fondi dell’Unione, rientra di per sé nell’espressione «altre attività illegali» di cui all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, e quindi già ricade nell’ambito del diritto dell’Unione. 
b)      Sul nesso tra le accuse penali e gli interessi finanziari dell’Unione 

63.      Il primo ricorrente nella causa C‑811/19 e il ricorrente nella causa C‑840/19 hanno sostenuto, nelle loro risposte scritte ai quesiti posti dalla Corte, che l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE richiede che il nesso tra i reati e gli interessi finanziari dell’Unione debba derivare espressamente dalla definizione del reato. Il primo ricorrente nella causa C‑811/19 sostiene che solo un approccio di tal genere potrebbe garantire i diritti della difesa. Il ricorrente nella causa C‑840/19 sostiene che né le accuse mosse né le sentenze pronunciate nei suoi confronti fanno specifico riferimento alla frode in relazione a progetti finanziati dall’Unione. Anche se nell’ordinamento giuridico rumeno esistono reati specifici connessi agli interessi finanziari dell’Unione, tali reati non sono stati contestati al ricorrente (22). 

64.      Non condivido tale posizione.

65.      In primo luogo, l’ambito di applicazione dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE non può essere limitato al perseguimento effettivo degli specifici reati introdotti nell’ordinamento giuridico nazionale che fanno espresso riferimento agli interessi finanziari dell’Unione o anche ai fondi dell’Unione. Ciò farebbe dipendere la portata di tale disposizione di diritto primario dell’Unione dalla definizione nazionale di reati specifici. 

66.      Come è stato giustamente sottolineato dalla Commissione, dal governo rumeno e dal pubblico ministero, l’incidenza o meno sugli interessi finanziari dell’Unione non dovrebbe dipendere dalla definizione espressa di un determinato reato nel diritto nazionale. Essa deve essere valutata tenendo conto del più ampio contesto di fatto. Infatti, come sostenuto dal governo rumeno, gli interessi finanziari nazionali e gli interessi finanziari dell’Unione sono spesso collegati tra loro. Secondo il diritto nazionale, il rapporto tra i reati generali e quelli riguardanti specificamente gli interessi finanziari dell’Unione non può essere soggetto a una divisione netta, una volta che i fondi siano amministrati dallo stesso organismo e divengano interconnessi in vari progetti cofinanziati.

67.      In secondo luogo, per quanto riguarda il requisito del rispetto dei diritti della difesa, non vedo in che modo l’eventuale applicabilità dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE si configuri (automaticamente) come una (qualche) violazione del diritto alla difesa. 

68.      Infine, in terzo luogo, ricordo che la constatazione dell’applicabilità dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE e, potenzialmente, anche dell’articolo 2, paragrafo 1, della Convenzione PIF, nonché, infine, dell’articolo 2, paragrafo 1, del protocollo della Convenzione PIF comporta, come conseguenza diretta, l’applicabilità della Carta. Infatti, poiché le sanzioni e i procedimenti penali cui sono o sono stati sottoposti gli imputati nel procedimento principale costituiscono un’attuazione dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE e – fatte salve le verifiche che dovrebbero essere effettuate dal giudice nazionale – della Convenzione PIF e del suo protocollo, la Carta è applicabile, in forza del suo articolo 51, paragrafo 1 (23).
4.      Direttiva 2015/849 e direttiva 2017/1371

69.      Le prime questioni nelle due cause C‑811/19 e C‑840/19 rinviano all’articolo 4 della direttiva 2017/1371 tra le disposizioni del diritto dell’Unione potenzialmente applicabili. Inoltre, la prima questione nella causa C‑811/19 fa altresì riferimento all’articolo 58 della direttiva 2015/849. 

70.      Nelle loro risposte ai quesiti posti dalla Corte, le parti interessate hanno espresso punti di vista diversi quanto all’applicabilità della direttiva 2015/849 e della direttiva 2017/1371. Tuttavia, come rilevato dal governo rumeno, secondo le informazioni fornite alla Corte, i fatti all’origine dell’azione penale nei procedimenti principali sono anteriori all’entrata in vigore di entrambe le direttive. Risulterebbe quindi che, come conseguenza, entrambe le direttive sono inapplicabili alle circostanze del procedimento principale nelle due cause.
5.      Conclusione intermedia 

71.      In sintesi, la decisione MVC e l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE unitamente all’articolo 47, secondo comma, della Carta, nonché, fatte salve le verifiche del giudice nazionale, la Convenzione PIF e il suo protocollo, costituiscono disposizioni pertinenti per le due cause C‑811/19 e C‑840/19. 

72.      L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e l’articolo 2 TUE sono parimenti applicabili alle presenti cause. Tuttavia, è difficile stabilire quale ulteriore contenuto o chiarezza sarebbero apportati a tali cause da dette disposizioni, che non siano già contenuti nelle disposizioni più specifiche citate in precedenza (24). Per tale ragione, l’articolo 47, secondo comma, della Carta sarà considerato come contesto normativo pertinente, poiché sia la decisione MCV sia l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE determinano l’applicabilità della Carta. 
C.      Valutazione

73.      Al fine di esaminare le questioni sollevate nelle presenti cause, inizierò con una breve esposizione del contesto normativo nazionale (1). In secondo luogo, esaminerò le seconde questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 nonché la quarta questione nella causa C‑811/19, vertenti sull’interpretazione dell’articolo 47 della Carta. In particolare, verificherò se tale disposizione richieda la specializzazione dei giudici (2). In terzo luogo, esaminerò la prima questione in entrambe le cause, affrontata principalmente sotto il profilo dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE (3), prima di soffermarmi brevemente sul principio dell’indipendenza dei giudici (4). Concluderò con il principio del primato del diritto dell’Unione, rispondendo così alla terza questione nelle due cause (5).
1.      Contesto normativo nazionale 

74.      L’articolo 29 della legge n. 78/2000, come modificato dalla legge n. 161/2003, prevede che siano istituiti collegi specializzati per giudicare in primo grado sui reati di corruzione previsti da tale legge. Sembrerebbe che tali collegi siano stati istituiti dall’ACCG solo a partire dall’adozione della decisione del Consiglio direttivo dell’ACCG, del 23 gennaio 2019, n. 14 (in prosieguo: la «decisione n. 14/2019»). 

75.      Secondo il giudice del rinvio nella causa C‑840/19, dalla giurisprudenza dell’ACCG riguardante la composizione dei collegi che giudicano in primo grado sui reati previsti dalla legge n. 78/2000 deriva che tutti i giudici della sezione penale dell’ACCG sono competenti a trattare in primo grado tutte le cause rientranti nella competenza di tale organo giurisdizionale (25). Di conseguenza, e in base alla sua interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 3, della legge n. 304/2004 e dell’articolo 29 della legge n. 78/2000, e anche alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani (in prosieguo: la «Corte EDU»), l’ACCG ha considerato infondati i motivi vertenti sulla composizione illegittima dei collegi di tre giudici e basati sul requisito della specializzazione. Non occorreva quindi applicare la sanzione della nullità assoluta.

76.      Con la sua decisione n. 14/2019, il Consiglio direttivo dell’ACCG ha stabilito che tutti i collegi dell’ACCG che giudicavano in materia penale erano collegi specializzati nei reati di corruzione, cosicché tutti i collegi di tre giudici dell’ACCG avrebbero continuato ad operare come collegi specializzati ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, della legge n. 78/2000. 

77.      A seguito di un ricorso proposto dal presidente della Camera dei deputati, la Corte costituzionale, con la sua decisione n. 417/2019, ha individuato l’esistenza di un conflitto giuridico di natura costituzionale tra il Parlamento e l’ACCG. Tale conflitto era dovuto al fatto che l’ACCG non aveva istituito collegi specializzati a pronunciarsi in primo grado sui reati di corruzione, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 29, paragrafo 1, della legge n. 78/2000, come modificata dalla legge n. 161/2003. Il rifiuto dell’ACCG di istituire collegi specializzati non teneva conto del suo obbligo di rispettare la legge, in violazione dei requisiti dello Stato di diritto e della lealtà costituzionale, e costituiva un’ingerenza nel ruolo istituzionale del Parlamento rumeno in quanto legislatore. La Corte costituzionale ha altresì dichiarato che tale rifiuto violava le disposizioni della Costituzione rumena relative al diritto a un equo processo per quanto riguarda il diritto a un giudice precostituito per legge (26).

78.      Nel dispositivo della decisione n. 417/2019 si dichiarava che le cause pendenti dinanzi all’ACCG, decise in primo grado anteriormente all’adozione della decisione n. 14/2019 del Consiglio direttivo dell’ACCG, e per le quali non era stata pronunciata una sentenza definitiva, dovevano essere riesaminate, ai sensi dell’articolo 421, paragrafo 2, lettera b), del codice di procedura penale, da collegi specializzati costituiti conformemente all’articolo 29, paragrafo 1, della legge n. 78/2000. 

79.      La Corte costituzionale ha dichiarato che la decisione di una causa da parte di un collegio non specializzato, qualora la competenza spettasse a un collegio specializzato, comporterebbe la nullità assoluta della decisione. Ai sensi dell’articolo 281, paragrafo 1, lettera a), del codice di procedura penale, la violazione delle norme sulla composizione di un collegio giudicante comporta la nullità assoluta (27). 

80.      La Corte costituzionale ha inoltre rilevato che la specializzazione dei giudici dell’ACCG in materia di reati di corruzione non era prevista da alcuna norma giuridica e che esisteva un obbligo di determinare la specializzazione dei giudici o, almeno, di alcuni di essi. La possibilità di considerare tutti i giudici come giudici specializzati, tenuto conto della loro formazione e della loro esperienza, non era esclusa, ma la Corte costituzionale ha constatato che tale aspetto avrebbe dovuto essere definito. Pertanto, anche se tutti i giudici dell’ACCG potevano essere considerati specializzati nel settore dei reati previsti dalla legge n. 78/2000 e idonei a far parte di collegi specializzati in quanto disponevano dell’esperienza professionale richiesta, ciò non significa che tutti i collegi giudicanti composti da tali giudici siano competenti a giudicare su tali reati. Il fatto che tutti i giudici siano specializzati significa semplicemente che, quando tali collegi sono formati, la scelta dei giudici li includerà tutti. 

81.      Tuttavia, per quanto riguarda la situazione successiva all’adozione della decisione n. 14/2019 del Consiglio direttivo dell’ACCG, la Corte costituzionale ha rilevato che, pur in mancanza di trasparenza nella determinazione della specializzazione dei collegi introdotta da tale decisione, a seguito di quest’ultima, non vi era più alcuna violazione della Costituzione. Pertanto, per il periodo successivo alla decisione n. 14/2019, l’obiettivo della legge era stato raggiunto e non sussisteva più alcuna violazione (28).

82.      In termini di conseguenze processuali, la decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale ha comportato la necessità di riesaminare in primo grado tutti i procedimenti in materia di corruzione decisi, nel periodo precedente all’entrata in vigore della regola di specializzazione prevista dalla legge n. 78/2000 (nel 2003) e all’adozione della decisione n. 14/2019 (nel 2019), in primo grado da collegi di tre giudici dell’ACCG, che non siano divenuti definitivi. Tuttavia, a seguito della decisione n. 14/2019, che ha stabilito che tutti i collegi penali dell’ACCG erano collegi specializzati in materia di corruzione, tutti i collegi di tre giudici dell’ACCG continueranno a operare come collegi specializzati ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, della legge n. 78/2000 dopo la decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale. 

83.      In sintesi, supponendo di aver inteso correttamente il contesto nazionale, l’aspetto centrale della questione sembra essere la mancanza di designazione formale. Tuttavia, una volta che l’ACCG ha formalmente stabilito che tutti i suoi collegi penali erano collegi specializzati in materia di corruzione, gli stessi collegi, esattamente nella stessa composizione, sono divenuti legittimamente composti. 
2.      Specializzazione dei giudici e diritto a un giudice precostituito per legge 

84.      Con la quarta questione, il giudice del rinvio nella causa C‑811/19 chiede se l’articolo 47 della Carta includa un requisito relativo alla specializzazione dei giudici e all’istituzione di collegi specializzati in un organo giurisdizionale supremo, quale l’ACCG. Le seconde questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 chiedono, in sostanza, se l’articolo 47, secondo comma, della Carta debba essere interpretato nel senso che esso osta alla decisione n 417/2019 della Corte costituzionale. 

85.      Tali questioni presentano due livelli distinti. In primo luogo, la specializzazione giudiziaria fa parte dello standard (autonomo) dell’articolo 47 della Carta, la cui inosservanza comporterebbe un’incompatibilità con il diritto dell’Unione? In secondo luogo, l’articolo 47 della Carta osta a una dichiarazione di illegittimità fondata sul fatto che una norma giuridica nazionale che richiede la specializzazione dei giudici non è stata soddisfatta, con il conseguente rischio di sollevare questioni relative al diritto a una definizione nazionale di «giudice precostituito per legge»? 

86.      A mio avviso, la risposta a tali interrogativi è in entrambi i casi negativa. Per spiegare perché ritengo che sia così, occorre anzitutto analizzare quale sia precisamente lo standard derivante dall’articolo 47, secondo comma, della Carta (a). Valuterò successivamente se tale disposizione debba essere interpretata nel senso che essa osta alla decisione della Corte costituzionale di cui trattasi (b).
a)      La norma di diritto dell’Unione

87.      In primo luogo, non esiste, a mio avviso, alcun requisito, nel diritto dell’Unione, riguardante la specializzazione dei giudici o dei collegi giudicanti che possa rientrare nell’articolo 47 della Carta, che si tratti di casi di corruzione, in relazione alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione, o di altri settori del diritto dell’Unione in materia.

88.      È vero che si dovrebbe esigere che competenze e qualifiche giuridiche comprovate facciano parte dei requisiti necessari per la nomina dei giudici. Un’inosservanza in tal senso potrebbe comportare, eventualmente, problemi di imparzialità e di indipendenza dei giudici. È vero che, tecnicamente, un giudice incompetente può essere sempre indipendente, talvolta straordinariamente indipendente. Tuttavia, è comunque lecito supporre che i giudici incompetenti non siano la soluzione ideale per la difesa e la salvaguardia dell’indipendenza dei giudici nel lungo periodo. 

89.      Sembrano sussistere notevoli differenze, a livello nazionale, per quanto riguarda l’esistenza di un’eventuale specializzazione dei giudici. Diversi Stati membri hanno in effetti optato per livelli avanzati di specializzazione dei giudici. Altri non li prevedono affatto. Inoltre, le norme potrebbero variare all’interno dello stesso ordinamento giuridico: spesso, più si progredisce verso l’alto nella gerarchia giudiziaria, minore è la possibilità che vi sia specializzazione. Tuttavia, taluni ordinamenti mantengono in effetti un grado elevato di specializzazione dei giudici anche a livello di organi giurisdizionali supremi. 

90.      La medesima diversità è altresì visibile nella giurisprudenza, o piuttosto nel silenzio di quest’ultima, sul tema della specializzazione dei giudici, in forza dell’articolo 47 della Carta o dell’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»). Interpellato riguardo a un eventuale fondamento dell’argomento secondo cui esiste un principio giuridico di specializzazione dei giudici, il ricorrente nella causa C‑840/19 ha citato, nelle sue risposte ai quesiti della Corte, una decisione della Corte EDU riguardante una diversa materia (29) e vari documenti non vincolanti emessi da organismi internazionali in cui si elogia e si incoraggia la specializzazione dei giudici, in determinate circostanze, come utile e auspicabile (30). Tuttavia, tali documenti sono ben lungi dal costituire elementi che possano suffragare l’argomento secondo cui la specializzazione dei collegi giudicanti è un requisito la cui mancanza costituirebbe una violazione dei requisiti di cui all’articolo 47 della Carta (o all’articolo 6 CEDU). 

91.      In secondo luogo, esiste un altro livello che si aggiunge a tale questione: il diritto a un «giudice precostituito per legge», conformemente all’articolo 47 della Carta. Infatti, nonostante il fatto che il requisito della specializzazione dei collegi giudicanti non rientri nel livello di tutela garantito dall’articolo 47 della Carta, esso potrebbe rientrare nel diritto a un «giudice precostituito per legge» nel caso in cui un simile requisito sia stabilito da norme nazionali. 

92.      I principali elementi del livello di tutela del diritto dell’Unione derivanti dall’articolo 47, secondo comma, della Carta sono stati evidenziati ai paragrafi da 136 a 143 delle conclusioni Euro Box Promotion. Mi limiterò semplicemente a richiamare in questa sede due elementi essenziali. 

93.      In primo luogo, il diritto a un «giudice precostituito per legge» è necessariamente determinato con riferimento al diritto nazionale. Pertanto, le norme nazionali possono divenire effettivamente pertinenti mediante un rinvio. 

94.      In secondo luogo, dal punto di vista dell’Unione, e in stretta connessione con l’approccio adottato dalla Corte EDU in materia, non risulta che qualsiasi violazione delle norme nazionali che disciplinano la composizione di un collegio giudicante comporti automaticamente una violazione dell’articolo 47 della Carta. Infatti, come risulta dalla sentenza Simpson, le irregolarità possono comportare una violazione dell’articolo 47, secondo comma, prima frase, della Carta «in particolare quando tale irregolarità sia di natura e gravità tali da generare un rischio reale che altri rami del potere, in particolare l’esecutivo, possano esercitare un potere discrezionale indebito tale da mettere in pericolo l’integrità del risultato al quale conduce il processo di nomina, così suscitando un dubbio legittimo nei singoli quanto all’indipendenza e all’imparzialità dei giudici interessati (…)». La Corte ha rilevato che ciò avverrebbe «qualora vengano in rilievo norme fondamentali che costituiscono parte integrante dell’istituzione e del funzionamento di detto sistema giudiziario» (31).   
b)      Analisi

95.      In primo luogo, come rilevato in precedenza, e anche in conformità alle osservazioni del governo rumeno, del pubblico ministero e della Commissione, il requisito della specializzazione non rientra, di per sé, nello standard di cui all’articolo 47 della Carta. L’argomento secondo cui esiste un principio di specializzazione dei giudici che rientra nello standard di cui all’articolo 47 della Carta può essere quindi respinto. 

96.      In secondo luogo, tuttavia, il primo ricorrente nella causa C‑811/19 sostiene, nelle sue risposte ai quesiti posti dalla Corte, che, poiché il diritto a un «giudice precostituito per legge» fa riferimento alla legge nazionale, l’articolo 47, secondo comma, della Carta, che deve rispettare lo standard minimo garantito dall’articolo 6 CEDU, non può imporre uno standard basato su criteri diversi dalle garanzie a livello nazionale. Inoltre, egli sostiene che la decisione n. 417/2019 ha constatato che l’ACCG aveva violato in modo manifesto le norme giuridiche relative al requisito della specializzazione. 

97.      A mio avviso, tale argomento non può essere accolto. 

98.      Il carattere autonomo e indipendente del contenuto dell’articolo 47 della Carta, che certamente, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, deve garantire una protezione identica o superiore alla quella delle corrispondenti disposizioni della CEDU, si discosta proprio da una valutazione meramente automatica e formale. Non tutte le violazioni formali di una norma (nazionale) che possa riguardare un elemento dell’organizzazione giudiziaria costituiscono una violazione dell’articolo 47 della Carta.

99.      Come rilevato dal governo rumeno, dal pubblico ministero e dalla Commissione, la violazione della norma di cui trattasi nel caso di specie non costituisce una violazione sotto il profilo dell’articolo 47 della Carta. 

100. In primo luogo, il requisito della specializzazione sembra presentare carattere eminentemente formale. Come rilevato dal pubblico ministero, tutti i collegi dell’ACCG sono divenuti specializzati da un giorno all’altro a seguito della decisione n. 14/2019 del suo Consiglio direttivo. La decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale ha convalidato tale risultato in quanto conforme ai requisiti costituzionali nazionali. Ciò ha significato, come rilevato dalla Commissione, che una designazione puramente formale dei collegi come specializzati, senza alcuna modifica sostanziale, è stata considerata sufficiente al fine di rispettare i requisiti costituzionali, ivi compresi quelli imposti da diritti costituzionali fondamentali. 

101. In secondo luogo, tale norma appare come un’eccezione piuttosto circoscritta, che si applica soltanto a settori giuridici specifici e nella fase di primo grado. 

102. In terzo luogo, come rilevato dalla Commissione, altri elementi supplementari, quali i dubbi sull’interpretazione della normativa applicabile e la non intenzionalità dell’inosservanza, rivelerebbero l’assenza del carattere «manifesto» della violazione. 

103. Inoltre, le suesposte considerazioni forniscono esempi utili riguardo alla reale natura del requisito di specializzazione di un giudice nazionale: si tratta, infatti, principalmente, di una questione di gestione interna e di efficienza lavorativa dell’organo giurisdizionale. È vero che l’inosservanza palese e intenzionale di tale norma, se previamente e fermamente radicata nell’ordinamento giuridico nazionale, non è priva di conseguenze giuridiche (32). Tuttavia, in quanto tale, il requisito relativo specializzazione dei giudici non costituisce una norma fondamentale di un sistema giudiziario, ai fini dell’applicazione dello standard derivante dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che dovrebbe essere sempre presente affinché siano soddisfatti i requisiti di cui all’articolo 47 della Carta. 

104. Infine, esiste un’altra questione fondamentale per quanto riguarda l’articolo 47 della Carta. Dopo aver accertato che tale disposizione non richiede la specializzazione dei giudici e che, pertanto, non è stato violato il suo standard autonomo riguardante la nozione di giudice costituito per legge, resta ancora la questione se la medesima disposizione osti a che un giudice costituzionale nazionale constati siffatta violazione sulla base di diritti fondamentali o di altri valori tutelati a livello costituzionale. 

105. Per le ragioni già esposte in dettaglio ai paragrafi da 145 a 156 delle conclusioni Euro Box Promotion, la risposta è negativa: l’articolo 47 della Carta non osta a siffatta constatazione. 

106. Per quanto riguarda le questioni e le situazioni giuridiche rientranti nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, ma che non sono da esso interamente disciplinate, sebbene la Corte abbia dichiarato che l’articolo 47 della Carta è violato, in particolare, quando le irregolarità sono di gravità tale da generare il rischio reale di un potere discrezionale indebito che suscita quindi dubbi legittimi quanto all’imparzialità e all’indipendenza dei giudici (33), ciò non osta a che un giudice costituzionale nazionale constati una violazione del diritto costituzionale a un equo processo in base a una norma nazionale diversa e dallo standard più elevato. Nelle materie e nelle situazioni non interamente disciplinate dal diritto dell’Unione, conformemente all’articolo 53 della Carta, quest’ultima costituisce la base (soglia minima), ma non il tetto (soglia massima). Pertanto, un giudice nazionale potrebbe ammettere e applicare una norma nazionale dallo standard più elevato.

107. La definizione di tale norma costituzionale nazionale, purché ovviamente ne esista una, spetta alle autorità nazionali competenti. Il governo rumeno e il pubblico ministero hanno sostenuto che il requisito della specializzazione non costituisce un elemento della norma nazionale del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Prendo atto di tale posizione, ma anche la Corte può farlo. Si ribadisce ancora una volta che la definizione di uno standard costituzionale nazionale spetta ai giudici e agli operatori nazionali. Tuttavia, ciò non significa necessariamente che ogni argomento sollevato quale questione inerente a uno standard nazionale più elevato sia in definitiva ammesso come una giustificazione sufficiente ai sensi del diritto dell’Unione, questione che esaminerò nella sezione seguente. 
c)      Conclusione intermedia

108.  Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle seconde questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 nonché alla quarta questione nella causa C‑811/19 dichiarando che l’articolo 47 della Carta deve essere interpretato nel senso che esso non comprende il requisito della specializzazione dei collegi giudicanti. Tuttavia, l’articolo 47, secondo comma, della Carta non osta a una decisione di un giudice costituzionale nazionale in cui si dichiari che, in applicazione di uno standard nazionale reale e ragionevole di tutela del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, e sulla base della sua interpretazione delle disposizioni nazionali applicabili, la composizione di un collegio giudicante è illegittima per violazione di un requisito giuridico nazionale di specializzazione dei collegi giudicanti. 
3.      Sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione

109. Le presenti cause sollevano due ulteriori questioni: l’interpretazione dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE per quanto riguarda l’adozione e gli effetti della decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale e l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, e dell’articolo 2 TUE, nonché dell’articolo 47 della Carta, per quanto riguarda la stessa decisione costituzionale. Nella presente sezione, esaminerò i problemi ancor più specifici posti dall’eventuale incidenza della decisione costituzionale in questione sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione. 

110. Con le problematiche specifiche sollevate ai sensi dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, il giudice del rinvio spiega che, nelle due cause in questione, il riesame richiesto dalla Corte costituzionale può ostare all’applicazione di sanzioni effettive e dissuasive in casi che implicano attività lesive degli interessi finanziari dell’Unione. Data la complessità e la durata dei procedimenti fino alla pronuncia di una nuova sentenza definitiva a seguito della riassunzione del processo in primo grado, esiste un rischio di prescrizione della responsabilità penale. L’applicazione della decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale, obbligatoria ai sensi del diritto interno, comporta la riassunzione del processo in primo grado, determinando così un duplice giudizio in primo grado e un triplice giudizio in sede di appello nell’ambito del medesimo procedimento. In particolare, il giudice del rinvio esprime i suoi timori facendo riferimento alle circostanze del procedimento principale nella causa C‑840/19, in cui il procedimento penale è iniziato circa quattro anni fa e la causa si trova già in fase di riesame del ricorso ordinario, a seguito dell’accoglimento del ricorso straordinario di annullamento (in conseguenza dell’applicazione della decisione n. 685/2018 della Corte costituzionale).

111. Ai paragrafi da 173 a 184 delle conclusioni Euro Box Promotion, espongo nel dettaglio quali considerazioni debbano guidare l’esame di compatibilità normativa delle disposizioni e delle prassi nazionali con l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE. In primo luogo, esso dovrebbe certamente restare, come avviene in qualsiasi altro settore del diritto dell’Unione, un esame di compatibilità normativa. Tale analisi non dovrebbe divenire uno studio piuttosto soggettivo e potenzialmente arbitrario di statistiche selezionate sul numero di condanne e di assoluzioni raggiunto, che di solito non è a disposizione del giudice nazionale. In secondo luogo, nell’ambito del medesimo esame, il rispetto della legalità e dei diritti fondamentali si inserisce già nella fase dell’interpretazione della portata degli obblighi derivanti dall’articolo 325, paragrafo 1, TFUE. In terzo luogo, preoccupazioni costituzionali nazionali, ragionevoli e reali, compresa una tutela più elevata dei diritti fondamentali nazionali così individuati, possono eventualmente far parte dell’equazione. 

112. Detto in termini semplici, le indicazioni in questo settore del diritto dovrebbero risultare dalla logica e dall’approccio complessivo delle sentenze M.A.S., Scialdone, e Dzivev (34), e non da quelli delle sentenze Taricco e Kolev (35). 

113. Pertanto, tra gli elementi da prendere in considerazione nella valutazione della compatibilità di disposizioni nazionali con i requisiti di cui all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE figurano: in primo luogo, la valutazione normativa e sistematica del contenuto delle norme di cui trattasi; in secondo luogo, la loro finalità e il contesto nazionale; in terzo luogo, le loro conseguenze pratiche ragionevolmente percepibili o attese, derivanti dall’interpretazione o dall’applicazione di tali norme (indipendentemente, quindi, da qualsiasi stima statistica del numero di cause realmente o potenzialmente interessate); in quarto luogo, i diritti fondamentali e la legalità, che fanno parte dell’equilibrio interno nell’interpretazione dei requisiti sostanziali imposti dall’articolo 325, paragrafo 1, TFUE. Tuttavia, qualsiasi preoccupazione nazionale invocata al riguardo deve riflettere una preoccupazione ragionevole e reale riguardante una tutela di diritti più elevati. Inoltre, la loro potenziale incidenza sugli interessi tutelati dall’articolo 325, paragrafo 1, TFUE deve essere proporzionata. 

114. A mio avviso, la decisione nazionale di cui trattasi nelle presenti cause non soddisfa tali requisiti. Detto in termini semplici, una designazione piuttosto accessoria e puramente formale, apparentemente richiesta dal diritto nazionale, ha un’incidenza totalmente sproporzionata sugli interessi tutelati dell’Unione. 

115. In primo luogo, sotto il profilo della valutazione astratta e sistematica del contenuto della decisione di cui trattasi, la decisione n. 417/2019 non suscita, prima facie, preoccupazioni particolari. Infatti, tale decisione non crea un nuovo mezzo di ricorso, né sembra eludere il contesto normativo esistente. Come rilevato dal ricorrente nella causa C‑840/19, tale decisione prescrive l’applicazione delle disposizioni del codice di procedura penale secondo le quali si deve rinviare una causa per il riesame a un giudice d’appello, in particolare in caso di violazione relativa alla composizione di un collegio giudicante (36).

116. In secondo luogo, per quanto riguarda lo scopo e il contesto nazionale in cui si inserisce la decisione n. 417/2019, rilevo che non esiste alcun elemento a disposizione della Corte che possa indicare, attraverso elementi oggettivi, il quadro contestuale o gli effetti pratici, che lo scopo della decisione di cui trattasi era di eludere o di compromettere gli strumenti giuridici utilizzati nella lotta contro la corruzione o di ledere la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. 

117. Ritengo che non sia possibile giungere a una conclusione diversa per il sol fatto che, come indicato nelle decisioni di rinvio, l’istanza che ha dato luogo alla decisione n. 417/2019 è stata presentata dal presidente della Camera dei deputati che, all’epoca, era sottoposto a un’indagine penale per reati rientranti nell’ambito di applicazione della legge n. 78/2000, procedimento che, in fase di appello, era pendente dinanzi al collegio di cinque giudici dell’ACCG. Come più volte sottolineato nell’ambito delle presenti cause, nessun giudice, e certamente non la Corte, è in grado di procedere in base a insinuazioni e congetture (37). 

118. In terzo luogo, conformemente agli argomenti sollevati dalla Commissione e dal pubblico ministero, potrebbero certamente sorgere serie preoccupazioni per quanto riguarda il terzo elemento sopra rilevato, riguardante le conseguenze pratiche generalmente percepibili o attese della decisione di cui trattasi. Contrariamente alla decisione della Corte costituzionale nella causa Euro Box Promotion e a. (C‑357/19 e C‑547/19), e in linea con gli argomenti dedotti dalla Commissione, gli effetti della decisione n. 417/2019 risultano di vasta portata quando sono valutati sotto più profili. 

119. Come rilevato dalla Commissione, gli effetti della decisione n. 417/2019 non risultano circoscritti ad un periodo di tempo relativamente limitato: la decisione n. 417/2019 impone il riesame in primo grado di tutte le cause in cui è pendente un’impugnazione e la sentenza di primo grado è stata pronunciata tra il 21 aprile 2003 (data in cui le modifiche della legge n. 78/2000 hanno introdotto il requisito della specializzazione) e il 22 gennaio 2019 (data in cui il Consiglio direttivo della ACCG ha dichiarato che tutti i collegi dovevano essere considerati collegi specializzati). Si tratta, in totale, di 16 anni. Come correttamente sottolineato dalla Commissione, dato il livello generale di complessità delle cause riguardanti i reati di corruzione commessi dalle persone rientranti nella competenza dell’ACCG (persone che detengono una carica o alti funzionari dello Stato), nonché la probabilità di un’impugnazione, gli effetti ragionevolmente attesi di tale decisione sono molto ampi. 

120. Inoltre, occorre certamente aggiungere che la decisione n. 417/2019 è destinata a produrre effetti che incideranno, tanto ratione materiae quanto ratione personae, su un ambito di applicazione particolarmente preoccupante dal punto di vista della tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Infatti, come sostenuto dalla Commissione, tale decisione incide esclusivamente su cause di corruzione nelle quali gli imputati rientrano nella competenza dell’ACCG in primo grado, con la conseguenza che il requisito del riesame inciderà su tutte le cause riguardanti reati di corruzione commessi da titolari di cariche pubbliche di alto livello. 

121. Anche se l’applicazione della decisione n. 417/2019 non porta all’archiviazione del procedimento penale, è certamente corretto affermare che i rischi che un’azione penale sia prescritta, come conseguenza della sua applicazione, divengono piuttosto pressanti. Peraltro, come altresì sostenuto dalla Commissione, anche considerando che gli articoli 154 e 155 del codice penale non contengano regole sulla prescrizione da ritenersi di per loro problematiche, l’applicazione della decisione n. 417/2019 implica che le cause già pendenti in sede di impugnazione nel merito debbano non solo essere riesaminate in tale fase, ma ex novo, partendo da zero. Ciò comporta la ripetizione di tutte le fasi del procedimento, aumentando notevolmente la possibilità di raggiungere i termini di prescrizione. 

122. In quarto luogo, sono, in particolare, il bilanciamento tra gli interessi dell’Unione e gli interessi nazionali in gioco, nonché il risultato (s)proporzionato in termini di conseguenze procedurali di tale bilanciamento, ad essere decisivi nelle presenti cause, quanto meno a mio avviso. 

123. Si potrebbe nuovamente ricordare che, secondo costante giurisprudenza, quando il diritto dell’Unione riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali tutelare i diritti fondamentali in base alla costituzione nazionale, a patto che ciò non comprometta il livello di tutela garantito dalla Carta, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione (38). Inoltre, è stato affermato supra, nelle presenti conclusioni, che una determinato standard costituzionale nazionale potrebbe richiedere in effetti la specializzazione dei giudici, che si tratti di uno standard nazionale indipendente oppure incorporato in una norma nazionale riguardante ciò che, alla fine, si configura come un giudice precostituito per legge (o un equo processo, un giudice legittimo, o qualsiasi altro titolo sotto il quale le norme costituzionali nazionali possano collocare tale norma) (39).

124. Tuttavia, come ho evidenziato nelle conclusioni Euro Box Promotion (40), un siffatto standard nazionale deve essere ragionevole e reale per essere validamente invocato quale interesse nazionale legittimo nell’ambito dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, nonché, del resto, quale standard di tutela nazionale più elevato ai sensi della Carta. La regola nazionale deve riflettere una reale preoccupazione che contribuisca ragionevolmente alla tutela dei diritti e dei valori fondamentali nazionali, e sarà ammissibile (in linea di principio, non necessariamente per grado ed espressione specifica) come valore all’interno dell’Unione, fondata sullo Stato di diritto, sulla democrazia e sulla dignità umana.

125. Inoltre, e in modo piuttosto determinante nell’ambito delle presenti cause, anche se siffatta norma nazionale dovesse essere validamente ammessa nella ponderazione ai sensi dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, il risultato di tale ponderazione deve essere proporzionato. In altri termini, gli interessi legittimi dell’Unione (tutela effettiva degli interessi finanziari dell’Unione) devono essere inseriti in un ragionevole equilibrio con i valori e le norme legittimi dell’ordinamento giuridico nazionale. Se questi ultimi interessi fossero effettivamente ammessi, non dovrebbero interferire con gli interessi dell’Unione al di là quanto è necessario per preservare detti interessi nazionali. 

126. Nell’ambito delle presenti cause, sia il primo ricorrente nella causa C‑811/19 sia il ricorrente nella causa C‑840/19 sostengono che l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE non dovrebbe condurre alla disapplicazione di decisioni di un giudice costituzionale che riflettono norme di diritto nazionale, adottate livello costituzionale, dirette a garantire in modo effettivo il diritto fondamentale a un equo processo.

127. Tuttavia, il pubblico ministero, il governo rumeno e la Commissione hanno messo in dubbio la serietà delle motivazioni vertenti sui diritti fondamentali sottese alla decisione n. 417/2019. L’approccio puramente formale di tale decisione riguardo al requisito di specializzazione porta alla conclusione pratica secondo cui è difficile affermare che delle cause riesaminate esattamente dagli stessi collegi possano condurre a una violazione percepibile del diritto nazionale.

128. Condivido tali dubbi. 

129. In primo luogo, rimango perplesso riguardo alla ragione per cui uno standard nazionale in materia di specializzazione dei giudici, del tutto formale e consistente in una mera designazione meccanica esattamente degli stessi collegi e giudici, debba essere considerato essenziale. È difficile comprendere in che modo tale requisito contribuisca ad un livello di tutela giurisdizionale (effettiva) più elevato. 

130. In secondo luogo, sono altresì perplesso per il grado evidente di «iperspecializzazione» richiesto dal diritto nazionale. Posso immaginare che esistano specializzazioni giudiziarie riguardo a taluni settori del diritto (come il diritto penale, il diritto tributario, il diritto di famiglia, il diritto della proprietà intellettuale, e così via) (41). Posso altresì comprendere come la specializzazione possa essere introdotta come una questione di competenza speciale di taluni giudici, basata su un tipo di reato specifico e/o con riferimento a un particolare genere di imputato (42). Tuttavia, è effettivamente insolito osservare un requisito di specializzazione relativo ad atti di corruzione (di natura penale), che, in relazione al suo contenuto e alla sua complessità, richieda una specializzazione (o un’esperienza) che va al di là dei requisiti necessari per divenire un giudice penale (specializzato) a livello di organo giurisdizionale supremo nazionale. 

131. Tuttavia, si potrebbe forse sostenere che lo standard nazionale più elevato, garantito dalla decisione n. 417/2019, non consisterebbe nel requisito della specializzazione in quanto tale, ma nell’applicazione di una nozione restrittiva di «giudice costituito per legge». In tal modo, il problema di definire colui che è «specializzato» in materia di corruzione penale non costituirebbe quindi una questione di specializzazione in sé, ma piuttosto una questione di designazione del pool di magistrati a partire dal quale i collegi di primo grado potrebbero essere effettivamente creati, divenendo così una questione di legittima composizione del collegio. Se così fosse, la discussione dovrebbe quindi ritornare sulla sussistenza di una violazione del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva in caso di inosservanza di una qualsiasi norma, anche di natura puramente formale e priva di conseguenze e di incidenza sostanziale sui diritti della difesa o sul diritto a un equo processo (43). 

132. Comunque sia, al di là dell’aspetto della definizione dello standard nazionale e delle ragioni della sua esistenza, rimane ancora la questione di un risultato proporzionato dei valori ponderati nell’interpretazione dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE. Sotto tale profilo, la norma nazionale di cui trattasi è carente in modo piuttosto marcato. Detto in termini chiari, si dovrebbe consentire a un requisito nazionale alquanto discutibile, applicato in modo puramente formale (per non dire formalistico), il cui contributo alla tutela individuale effettiva dei diritti individuali non è così evidente, di riaprire eventualmente cause le cui sentenze sono state pronunciate nel corso degli ultimi 16 anni?

133. Se una siffatta interpretazione dovesse essere accolta dai giudici nazionali, ciò equivarrebbe, a mio avviso, a rendere tali elementi di diritto nazionale incompatibili con i requisiti di cui all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE.
a)      Conclusione intermedia

134. Pertanto, occorre rispondere alle prime questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19, nella parte in cui riguardano l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, dichiarando che tale disposizione deve essere interpretata nel senso che essa osta a una decisione di un giudice costituzionale nazionale che dichiari illegittima la composizione di collegi giudicanti di un organo giurisdizionale supremo nazionale che statuisce in primo grado su reati di corruzione per il motivo che tali collegi non sono specializzati in materia di corruzione, anche se la specializzazione richiesta è stata riconosciuta ai giudici che compongono detti collegi, qualora siffatta constatazione possa far sorgere un rischio sistemico di impunità riguardante reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 
4.      Sul principio dell’indipendenza dei giudici 

135. Le prime questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19, nella parte in cui si riferiscono all’articolo 19, paragrafo 1, TUE, nonché la seconda questione nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 vertono sul punto se l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE e l’articolo 47, secondo comma, della Carta debbano essere interpretati nel senso che ostano a che la Corte costituzionale, qualificata come «organo esterno al potere giudiziario», adotti una decisione come la decisione n. 417/2019. Sotto questo profilo (o livello di discussione), le questioni così formulate riguardano principalmente l’assetto istituzionale e le funzioni della Corte costituzionale e gli effetti della sua sentenza sulle cause decise dall’ACCG.

136. Sebbene individuino una diversa decisione della Corte costituzionale, nella loro dimensione istituzionale e più ampia, le presenti questioni si sovrappongono a quelle già trattate nelle conclusioni Euro Box Promotion. Analogamente a quanto ho spiegato in tali conclusioni, non ritengo che spetti alla Corte discutere, in abstracto, delle scelte istituzionali compiute da uno Stato membro riguardo alla composizione o alle competenze di un giudice costituzionale nazionale, a condizione che nulla indichi che tale istituzione non soddisfa più strutturalmente i requisiti di un organo giurisdizionale indipendente secondo l’autonoma concezione di tale nozione nel diritto dell’Unione (44). 

137. Inoltre, contrariamente alla decisione costituzionale nazionale di cui trattasi nella causa Euro Box Promotion e a. (C‑357/19 e C‑547/19), nel caso di specie, perlomeno a mio avviso, elementi di diritto nazionale risultanti dalla decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale sono inferiori ai requisiti di cui all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE.

138. Considerate alla luce di tale contesto combinato, ritengo che non occorra affrontare nuovamente le questioni sollevate dal giudice del rinvio nell’ambito delle presenti cause.
5.      Sul principio del primato

139. Con le terze questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio del primato del diritto dell’Unione consenta a un giudice nazionale di disapplicare la decisione n. 417/2019 della Corte costituzionale. Tali questioni sembrano essere altresì parzialmente motivate dal fatto che, ai sensi dell’articolo 99, lettera ș, della legge n. 303/2004, l’inosservanza, da parte di un giudice, di una decisione della Corte costituzionale costituisce un illecito disciplinare. 

140. Ho già esaminato tali questioni approfonditamente nelle mie conclusioni parallele, presentate nella causa Euro Box Promotion e a. (cause riunite C‑357/19 e C‑547/19), concludendo che, certamente, il diritto dell’Unione autorizza un giudice nazionale a non attenersi a un parere giuridico (altrimenti vincolante) di un organo giurisdizionale supremo, qualora ritenga che tale interpretazione giuridica sia contraria al diritto dell’Unione. Inoltre, dal punto di vista del diritto dell’Unione, lo stesso deve altresì applicarsi a qualsiasi potenziale sanzione nazionale per siffatto comportamento: se tale comportamento è, secondo il diritto dell’Unione, corretto, non è consentita alcuna sanzione (45). 

141. Pertanto, nell’ambito della presente causa, occorre rispondere in senso affermativo alle terze questioni sollevate nelle cause C‑811/19 e C‑840/19: il principio del primato deve essere interpretato nel senso che consente al giudice nazionale di disapplicare una decisione del giudice costituzionale nazionale, vincolante in forza del diritto nazionale, qualora il giudice del rinvio lo reputi necessario per conformarsi agli obblighi derivanti dalle disposizioni del diritto dell’Unione aventi efficacia diretta. 

142. Due punti meritano di essere menzionati al posto di una conclusione. In primo luogo, l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE è effettivamente dotato di efficacia diretta (46). In secondo luogo, in caso di eventuale disapplicazione del diritto nazionale e delle norme nazionali a causa della loro incompatibilità con le norme dell’Unione aventi efficacia diretta, il giudice nazionale agisce ovviamente entro l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Esso deve quindi rispettare, anche nell’ambito delle conseguenze della disapplicazione di norme nazionali incompatibili, le norme dell’Unione sui diritti fondamentali garantiti dalla Carta (47).
V.      Conclusione 

143. Propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dall’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania) nei seguenti termini: 
–        Occorre rispondere alle seconde questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 nonché alla quarta questione nella causa C‑811/19 dichiarando che l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che esso non comprende il requisito della specializzazione dei collegi giudicanti. Tuttavia, l’articolo 47, secondo comma, della Carta non osta a una decisione di un giudice costituzionale nazionale in cui si dichiari che, in applicazione di uno standard nazionale reale e ragionevole di tutela del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, e sulla base della sua interpretazione delle disposizioni nazionali applicabili, la composizione di un collegio giudicante è illegittima per violazione di un requisito giuridico nazionale di specializzazione dei collegi giudicanti. 
–        Occorre rispondere alle prime questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 dichiarando che l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a una decisione di un giudice costituzionale nazionale che dichiari illegittima la composizione dei collegi giudicanti dell’organo giurisdizionale supremo nazionale che statuisce in primo grado su reati di corruzione, per il motivo che tali collegi non sono specializzati in materia di corruzione, anche se la specializzazione richiesta è stata riconosciuta ai giudici che compongono detti collegi, qualora siffatta constatazione possa far sorgere un rischio sistemico di impunità riguardante reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.
–        Occorre rispondere alle terze questioni nelle cause C‑811/19 e C‑840/19 dichiarando che il principio del primato deve essere interpretato nel senso che consente al giudice nazionale di disapplicare una decisione del giudice costituzionale nazionale, vincolante in forza del diritto nazionale, qualora il giudice del rinvio lo reputi necessario per conformarsi agli obblighi derivanti dalle disposizioni del diritto dell’Unione aventi efficacia diretta.

1      Lingua originale: l’inglese.

2      C‑357/19 e C‑547/19, citate in forma abbreviata, a fini di riferimento, come «conclusioni Euro Box Promotion».

3      V. le mie conclusioni nella causa Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 e C‑355/19, EU:C:2020:746), citate in forma abbreviata, a fini di riferimento, come «conclusioni AFJR». V. altresì le mie conclusioni presentate lo stesso giorno nella causa Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).

4      GU 1995, C 316, pag. 49.

5      Monitorul Oficial al României, parte I, n. 827, del 13 settembre 2005.

6      Monitorul Oficial al României, parte I, n. 826, del 13 settembre 2005.

7      Monitorul Oficial al României, parte I, n. 825, del 10 ottobre 2019.

8      V. paragrafi da 127 a 129 delle conclusioni Euro Box Promotion. 

9      V., in tal senso, sentenza del 7 marzo 2017, X e X (C638/16 PPU, EU:C:2017:173, punto 37), del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Effetto sospensivo dell’appello) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 24), del 19 novembre 2019, A. K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 74), o del 9 luglio 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, punti 40 e 41).

10      Nello stesso senso della sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (Regime disciplinare dei giudici) (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punti da 45 a 51).

11      V., ad esempio, sentenza del 5 dicembre 2013, TVI (C‑618/11, C‑637/11 e C‑659/11, EU:C:2013:789, punto 21 e giurisprudenza ivi citata).

12      Paragrafi da 204 a 211 delle conclusioni AFJR.

13      Paragrafo 71 delle conclusioni Euro Box Promotion. 

14      Sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C64/16, EU:C:2018:117, punto 29), del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punto 50), del 19 novembre 2019, A. K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 82), o del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (Regime disciplinare dei giudici) (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punto 33). 

15      V., in tal senso, sentenze del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punto 58 e giurisprudenza ivi citata), e del 19 novembre 2019, A. K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 120).

16      V., in tal senso, sentenze del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punto 47 e giurisprudenza ivi citata), e del 19 novembre 2019, A. K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 167).

17      GU 2006, L 354, pag. 56. V. paragrafi da 214 a 224 delle conclusioni AFJR.

18      V. le mie conclusioni nella causa Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747). 

19      Paragrafi da 75 a 85. 

20      Paragrafi da 91 a 100. 

21      V., per quanto riguarda l’ampiezza dell’ambito di applicazione di tale disposizione, sentenza del 2 May 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, punto 45). V. anche le mie conclusioni in tale causa (EU:C:2017:553, paragrafi da 64 a 69).

22      V., nello stesso senso, gli argomenti relativi alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali dedotti da tale parte, paragrafo 43 delle presenti conclusioni. 

23      Sentenza del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson (C617/10, EU:C:2013:105, punto 27).

24      V. anche paragrafi da 185 a 225 delle conclusioni AFJR e paragrafo 117 delle conclusioni Euro Box Promotion. 

25      Con riferimento alle sentenze del 12 dicembre 2013, del 30 gennaio 2014 e del 27 maggio 2019, pronunciate in materia penale da collegi di cinque giudici dell’ACCG.

26      Punti 161, 162 e 167 della decisione n. 417/2019. 

27      Punti 138 e 139 della decisione n. 417/2019. 

28      Punto 146 della decisione n. 417/2019.

29      Il ricorrente ha invocato la sentenza della Corte EDU, 3 maggio 2007, Bochan c. Ucraina CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, § 71. Tuttavia, in tale sentenza, la Corte EDU ha tenuto conto della qualificazione dei giudici come criterio per l’assegnazione delle cause a un giudice. Tale sentenza non implica affatto che la specializzazione sia considerata un requisito nel contesto dell’articolo 6 CEDU.

30      Tale ricorrente cita la relazione della Commissione di Venezia sull’Indipendenza del sistema giudiziario [CDL‑AD (2010) 004], del 16 marzo 2010, punti 80 e 81, e ha altresì menzionato il parere n. 1 (2001) del consiglio consultivo dei giudici europei del 23 novembre 2001 [CCJE (2001) OP n. 1] e la relazione di valutazione del gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) sulla Romania del 14 ottobre 2005, Raccomandazione (iii) (che raccomanda di rafforzare le capacità del pubblico ministero e dei giudici per trattare efficacemente le cause di corruzione attraverso la specializzazione e la formazione), nonché la relazione di conformità GRECO, del 7 dicembre 2007, punto 23, in cui il GRECO accoglie con favore le iniziative dirette ad aumentare le risorse e la specializzazione dei pubblici ministeri e dei giudici. 

31      Sentenza del 26 marzo 2020, Riesame Simpson e HG/Consiglio e Commissione (C‑542/18 RX‑II e C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, punto 75). Il corsivo è mio.

32      Intendo sottolineare questo punto in modo piuttosto chiaro: ciò non significa che la questione della specializzazione dei giudici, se effettivamente radicata nel diritto nazionale, non sia giuridicamente rilevante. Potrebbe certamente esserlo, in situazioni che vanno dalla corretta assegnazione delle cause al potenziale abuso di potere discrezionale in tale assegnazione, da parte del presidente di un organo giurisdizionale, per «ricompensare» taluni giudici attribuendo loro improvvisamente cause totalmente estranee alla loro specializzazione e competenza senza il loro previo consenso.

33      Sentenza del 26 marzo 2020, Riesame Simpson e HG/Consiglio e Commissione (C‑542/18 RX‑-II e C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, punto 75). Il corsivo è mio.

34      Sentenze del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), del 2 maggio 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295), e del 17 gennaio 2019, Dzivev e a. (C‑310/16, EU:C:2019:30).

35      Sentenze dell’8 settembre 2015, Taricco e a. (C‑105/14, EU:C:2015:555), e del 5 giugno 2018, Kolev e a. (C‑612/15, EU:C:2018:392).

36      Articolo 421, paragrafo 2, lettera b), e articolo 281, paragrafo 1, lettera a), del codice di procedura penale.

37      V., in tale contesto, paragrafi da 243 a 248 delle conclusioni AFJR nonché paragrafi da 227 a 229 delle conclusioni Euro Box Promotion. Inoltre, come accadrebbe per qualsiasi altro fatto, l’accertamento di elementi riguardanti il potenziale abuso d’ufficio spetterebbe alle autorità nazionali.  

38      V., in tal senso, sentenze del 26 febbraio 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punto 60), e del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 29).

39      V. supra, paragrafi da 103 a 107 delle presenti conclusioni. 

40      V. paragrafi 149 e da 194 a 195 delle conclusioni Euro Box Promotion.

41      V. paragrafo 5 del parere (2012) n. 15 del Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) sulla specializzazione dei giudici [CCJE (2012) 4], del 13 novembre 2012; in prosieguo: il «parere del CCJE sulla specializzazione dei giudici»].

42      V., ad esempio, Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ), European judicial systems. Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies n. 26, 2018, pagg. 198 e segg.

43      Questione già affrontata supra, ai paragrafi da 95 a 103 delle presenti conclusioni. 

44      V. paragrafi da 198 a 229 delle conclusioni Euro Box Promotion. 

45      Paragrafi da 235 a 245 delle conclusioni Euro Box Promotion. 

46      V. sentenza del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punto 39). 

47      V. supra, paragrafi da 111 a 113 delle presenti conclusioni, nonché paragrafi da 174 a 176 delle conclusioni Euro Box Promotion.