CELEX: 52010SC0741
Language: de
Date: 2010-06-15 00:00:00
Title: Empfehlung für eine Empfehlung des Rates mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit in Zypern zu beenden

DE
DE    DE
 ---pagebreak---            EUROPÄISCHE KOMMISSION
                                           Brüssel, den 15.6.2010
                                           SEK(2010) 741 endgültig
                           Empfehlung für eine
                       EMPFEHLUNG DES RATES
   mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit in Zypern zu beenden
DE                                                                       DE
 ---pagebreak---                                           Empfehlung für eine
                                     EMPFEHLUNG DES RATES
            mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit in Zypern zu beenden
   DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION –
   gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV),
   insbesondere auf Artikel 126 Absatz 7,
   auf Empfehlung der Europäischen Kommission,
   in Erwägung nachstehender Gründe:
   (1)    Nach Artikel 126 AEUV haben die Mitgliedstaaten übermäßige öffentliche Defizite zu
          vermeiden.
   (2)    Der Stabilitäts- und Wachstumspakt beruht auf dem Ziel einer gesunden öffentlichen
          Finanzlage als Mittel zur Verbesserung der Voraussetzungen für Preisstabilität und ein
          kräftiges tragfähiges Wachstum, das der Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist.
   (3)    Mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts von 2005 sollten Effizienz und
          wirtschaftliche Grundlagen des Pakts gestärkt und die langfristige Tragfähigkeit der
          öffentlichen Finanzen gewährleistet werden. Insbesondere sollte sichergestellt werden,
          dass der wirtschaftliche und budgetäre Hintergrund auf allen Stufen des
          Defizitverfahrens in vollem Umfang berücksichtigt wird. Auf diese Weise bietet der
          Stabilitäts- und Wachstumspakt einen Rahmen, der die Regierungen bei der
          umgehenden Wiederherstellung einer soliden Haushaltsposition mit Rücksicht auf die
          Wirtschaftslage unterstützt.
   (4)    Der Rat hat am [13. Juli 2010] gemäß Artikel 126 Absatz 6 AEUV entschieden, dass
          in Zypern ein übermäßiges Defizit besteht.
   (5)    Nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV und Artikel 3 der (zum Stabilitäts- und
          Wachstumspakt gehörenden) Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die
          Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit1 hat der
          Rat außerdem Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat zu richten mit dem
          Ziel, dieser Lage innerhalb einer bestimmten Frist abzuhelfen. In der Empfehlung
          müssen dem betreffenden Mitgliedstaat eine Frist von höchstens sechs Monaten für
          die Ergreifung wirksamer Maßnahmen und eine Frist für die Korrektur des
          übermäßigen Defizits gesetzt werden, die in dem Jahr erreicht werden sollte, das auf
          die Feststellung eines übermäßigen Defizits folgt, sofern keine besonderen Umstände
          vorliegen. Bei der Entscheidung, ob besondere Umstände vorliegen, müssen
          „einschlägige Faktoren“ im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG)
   1
           ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6.
DE                                                2                                              DE
 ---pagebreak---        Nr. 1467/97 berücksichtigt werden. Außerdem sollte der Rat in einer Empfehlung zur
       Korrektur eines übermäßigen Defizits eine jährliche Mindestverbesserung des
       strukturellen Saldos, d.h. des konjunkturbereinigten Saldos ohne einmalige und
       sonstige befristete Maßnahmen, fordern, für die ein Richtwert von 0,5 % des BIP gilt.
   (6) Es wird davon ausgegangen, dass im Falle Zyperns die besonderen Umstände
       vorliegen, die für die mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr
       2005 eingeführte flexiblere Anwendung des Defizitverfahrens ausschlaggebend sind.
       Im Jahr 2009 ging die Wirtschaftstätigkeit erstmals seit 35 Jahren zurück. Die
       Rezession war auf eine deutliche Abnahme der Inlandsnachfrage und ein ungünstiges
       externes Umfeld zurückzuführen. Insbesondere haben die hohe Verschuldung der
       privaten Haushalte in Verbindung mit restriktiveren Kreditkonditionen, die
       Verschlechterung der Aussichten am Arbeitsmarkt und der damit einhergehende
       Vertrauensverlust zum Rückgang des privaten Verbrauchs geführt. Parallel dazu
       gingen die Investitionen angesichts einer sinkenden Auslandsnachfrage nach
       Immobilien, einer geringen Kapazitätsauslastung und der Umstrukturierung der
       Unternehmensbilanzen stark zurück. Die Finanzkrise und der weltweite Abschwung,
       insbesondere die viel geringeren Wachstumsaussichten der wichtigsten Handelspartner
       (Vereinigtes Königreich, Euroraum, Russland), führten zudem dazu, dass der Export
       von Gütern und Dienstleistungen, vor allem im Tourismusbereich, einbrach. Das
       Defizit des Jahres 2009 ist sowohl auf den Wirtschaftsabschwung als auch auf die von
       den zyprischen Behörden im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm
       getroffenen konjunkturfördernden Maßnahmen zurückzuführen. Angesichts der
       besonderen Umstände kann der Rat die Korrektur des übermäßigen Defizits in einem
       mittelfristigen Rahmen gestatten.
   (7) In den von einer günstigen Konjunktur geprägten Jahren vor der Krise war Zypern
       dank des Booms bei den Vermögenswerten und reichlicher Steuereinnahmen in der
       Lage, Haushaltsüberschüsse aufzubauen, und konnte seine Bruttoschuldenquote (von
       70,2 % im Jahr 2004) auf 48,4 % des BIP im Jahr 2008 verringern. Im Jahr 2009 zog
       die Wirtschaftskrise die öffentlichen Finanzen jedoch schwer in Mitleidenschaft. Der
       Haushaltssaldo verschlechterte sich von einem Überschuss von 0,9 % des BIP im Jahr
       2008 auf ein Defizit von 6,1 % des BIP im Jahr 2009. Ausschlaggebend waren dabei
       unter anderem eine Reihe diskretionärer Maßnahmen, die als Reaktion auf den
       Konjunkturabschwung (im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm)
       getroffen wurden, sowie relativ starke Zusammensetzungseffekte aufgrund eines
       deutlich weniger steuerergiebigen BIP-Wachstums. Laut der Datenmeldung des
       Finanzministeriums vom März 2010 wird sich das Defizit im Jahr 2010 weiter auf
       6,2 %      des    BIP     erhöhen.    Nach     der     Frühjahrsprognose 2010     der
       Kommissionsdienststellen ist jedoch damit zu rechnen, dass das Haushaltsdefizit im
       Jahr 2010 etwa 7 % des BIP erreicht. Potenzielle außerbudgetäre Maßnahmen, die
       derzeit noch erörtert werden und zu denen unsichere bzw. keine Informationen
       hinsichtlich ihrer Modalitäten und des Zeitplans für die Durchführung vorliegen,
       wurden dabei nicht berücksichtigt.
   (8) Angesichts der besonderen Umstände und des durch das Europäische
       Konjunkturprogramm vorgegebenen Rahmens wird ein Durchschnittswert für die
       jährliche Haushaltsanpassung empfohlen. Die Konsolidierungsanstrengung sollte
       sämtliche Faktoren, die im Hinblick auf die Erreichung der haushaltspolitischen Ziele
       von Relevanz sind, berücksichtigen, angefangen bei der Höhe des gesamtstaatlichen
       Defizits und dem Bruttoschuldenstand bis hin zu anderen Faktoren wie der
DE                                            3                                              DE
 ---pagebreak---         Leistungsbilanz, dem Stand der Eventualverbindlichkeiten des Finanzsektors,
        Risikoprämien und den erwarteten mittelfristigen Änderungen bei den
        alterungsbedingten Ausgaben. Für die Berechnung der durchschnittlichen jährlichen
        Konsolidierungsanstrengung wird das in der Frühjahrsprognose 2010 der
        Kommissionsdienststellen erwartete Defizit 2011 als Ausgangspunkt herangezogen.
        Welche Konsolidierungsanstrengung insgesamt erforderlich ist, um das nominale
        Defizit bis zur gesetzten Frist auf 3 % des BIP zurückzuführen, wird unter der
        Annahme einer schrittweisen Schließung der Produktionslücke bis 2015 berechnet.
   (9)  Vor diesem Hintergrund ist es angebracht, die Korrektur des übermäßigen Defizits in
        einem mittelfristigen Rahmen in Betracht zu ziehen und hierfür eine Frist bis 2012
        vorzusehen. Angesichts         der    hohen    innen-    und    außenwirtschaftlichen
        Ungleichgewichte sollten die zyprischen Behörden die Haushaltsstrategie im Jahr
        2010 durch Maßnahmen zur Begrenzung der laufenden Ausgaben verstärken, das
        Defizit 2010 unter 6 % des BIP senken und rechtzeitig Maßnahmen zur Festlegung
        einer ausgabenbasierten Konsolidierungsstrategie treffen, um einen glaubwürdigen
        und nachhaltigen Anpassungspfad einzuschlagen. Dazu sollten sie im Zeitraum 2010-
        2012 Konsolidierungsanstrengungen von jährlich durchschnittlich 1¾ % des BIP
        unternehmen; zudem sollten sie die zur Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2012
        erforderlichen Maßnahmen nennen, sofern die konjunkturellen Bedingungen dies
        zulassen, und den Defizitabbau beschleunigen, falls sich die wirtschaftlichen oder
        budgetären Bedingungen besser entwickeln als erwartet. In dem der Kommission und
        dem Rat am 1. April 2010 vorgelegten Stabilitätsprogramm verpflichtete sich Zypern,
        sein Defizit 2011 auf 4,5 % des BIP und 2012 auf 3,4 % des BIP zu verringern. Die in
        dieser Empfehlung von Zypern geforderten zusätzlichen Anstrengungen können daher
        im Verhältnis zu den ursprünglichen Plänen der zyprischen Behörden als durchführbar
        und notwendig angesehen werden. Die Haushaltskonsolidierung dürfte durch
        Wiederherstellung eines angemessenen Primärüberschusses auch dazu beitragen, die
        öffentliche Bruttoschuldenquote wieder auf einen Abwärtspfad zu führen, der sich
        rasch genug dem Referenzwert nähert.
   (10) Der Haushaltsrahmen wurde in jüngster Vergangenheit durch die Annahme des
        Finanzverwaltungssystems (FIMAS) verbessert. Ab 2006 führte Zypern schrittweise
        einen dreijährigen mittelfristigen Haushaltsrahmen ein und ab 2007 die Programm-
        und Leistungsbudgetierung. Die Umsetzung des neuen Rahmens befindet sich
        allerdings noch im Anfangsstadium und soll erst 2012 vollständig abgeschlossen sein.
        Daher könnte er sich erst mittelfristig auswirken. Die zeitnahe Umsetzung des neuen
        Haushaltsrahmens wäre für eine erfolgreiche und anhaltende Konsolidierung der
        öffentlichen Finanzen von entscheidender Bedeutung. Die derzeitige Praxis, im Laufe
        des Jahres Nachtragshaushalte zu verabschieden, hat zu einem Anstieg der laufenden
        Ausgaben geführt, der über die geplante Umverteilung der Mittel hinausging. Sobald
        der neue haushaltspolitische Rahmen vollständig umgesetzt ist, soll er dieser
        Gewohnheit ein Ende setzen und zu einem wirksameren und effizienteren
        Haushaltsverfahren führen sowie zu einer Eindämmung der Ausgaben der Ministerien
        entsprechend den festgelegten Obergrenzen beitragen. Gleichzeitig würde das neue
        Haushaltsverfahren eine solide Grundlage für die Umverteilung der Mittel zugunsten
        wachstumsfördernder Maßnahmen schaffen.
   (11) Die langfristigen budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung liegen deutlich
        über dem EU-Durchschnitt, vor allem durch den relativ starken Anstieg der
        Rentenausgaben (bezogen auf das BIP) in den kommenden Jahrzehnten, der zum Teil
DE                                              4                                             DE
 ---pagebreak---         darauf zurückzuführen ist, dass das Rentensystem noch nicht ausgereift ist. Eine im
        April 2009 eingeführte Rentenreform würde den Anstieg der Rentenausgaben leicht
        verringern, insbesondere jedoch die Sozialversicherungsbeiträge deutlich erhöhen. Die
        Reform dürfte die langfristige Ausgeglichenheit des Rentensystems verbessern und die
        Risiken für die Tragfähigkeit verringern, was sich jedoch nicht auf die
        Gesamtbewertung auswirken würde. Die Haushaltsposition 2009 verstärkt die
        budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die Tragfähigkeitslücke. In
        Verbindung mit weiteren Maßnahmen zur Eindämmung des signifikanten Anstiegs der
        alterungsbedingten Ausgaben, insbesondere der Renten- und Gesundheitsausgaben,
        würde die mittelfristige Verbesserung des Primärsaldos dazu beitragen, die Risiken für
        die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, die im Tragfähigkeitsbericht der
        Kommission von 20092 als hoch eingestuft wurden, zu verringern.
   (12) Nach der Datenmeldung der zyprischen Behörden vom April 2010 belief sich der
        gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand im Jahr 2009 auf 56,2 % des BIP. Dieser
        Anstieg war vor allem auf die erhebliche Verschlechterung des Primärsaldos und
        schuldenstandserhöhende „Schneeballeffekte“ in der Folge eines sinkenden nominalen
        BIP zurückzuführen. Auch die Bestandsanpassungen wirkten sich auf den
        Schuldenstand negativ aus (um etwa 1 BIP-Prozentpunkt), bedingt durch eine
        Akkumulierung staatlicher Vermögenswerte zum Jahresende, um den Anfang Januar
        2010 entstehenden Verpflichtungen nachkommen zu können, sowie Differenzen
        zwischen Kassen- und Abgrenzungskonto. Nach den Angaben Zyperns beläuft sich
        der geplante Schuldenstand im Jahr 2010 auf 62 % des BIP und liegt damit über dem
        im AEUV festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP (das Stabilitätsprogramm vom
        April 2010 sieht einen leicht geringeren Wert (61 %) und einen weiteren Anstieg auf
        63,2 % des BIP im Jahr 2011 vor). Angesichts der Abwärtsrisiken für das
        makroökonomische Szenario und die Haushaltsziele wird sich die Schuldenquote
        möglicherweise           weniger         günstig        entwickeln        als       geplant.      Die
        Kommissionsdienststellen gehen in ihrer Frühjahrsprognose 2010 davon aus, dass der
        Schuldenstand in der Folge eines sich verschlechternden Primärsaldos 2010 auf
        62,3 % des BIP und 2011 auf 67,6 % ansteigen wird.
   (13) Eine stärkere Überwachung im Rahmen des Defizitverfahrens wird mit einer
        regelmäßigen und zeitnahen Verfolgung der bei der Umsetzung der
        Haushaltskonsolidierungsstrategie erzielten Fortschritte einhergehen. Dieses Thema
        sollte daher in den Fortschreibungen des Stabilitätsprogramms Zyperns in einem
        eigenen Kapitel behandelt werden.
   (14) Nach Ansicht des Rates sollten haushaltspolitische Konsolidierungsmaßnahmen
        generell eine dauerhafte Verbesserung des gesamtstaatlichen Haushaltssaldos
        sicherstellen und gleichzeitig auf die Verbesserung der Qualität der öffentlichen
        Finanzen und die Erhöhung des Wachstumspotenzials der Wirtschaft ausgerichtet
        sein –
   2
        In seinen Schlussfolgerungen vom 10. November 2009 zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen rief
        der Rat die Mitgliedstaaten auf, „bei ihren kommenden Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen einen
        Schwerpunkt auf Strategien zu legen, die auf Tragfähigkeit ausgerichtet sind“, und ersuchte die
        Kommission, „zusammen mit dem Ausschuss für Wirtschaftspolitik und dem Wirtschafts- und
        Finanzausschuss die Methoden zur Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
        rechtzeitig für den nächsten Tragfähigkeitsbericht weiterzuentwickeln“, der für 2012 geplant ist.
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 ---pagebreak---    HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ABGEGEBEN:
   (1)    In Anerkennung der Tatsache, dass die Haushaltsposition Zyperns im Jahr 2009 auf
          Maßnahmen im Umfang von 1½ % des BIP, die eine angemessene Reaktion auf den
          Konjunkturrückgang darstellen und dem Europäischen Konjunkturprogramm
          entsprachen, sowie auf das freie Wirken der automatischen Stabilisatoren
          zurückzuführen ist, sollten die zyprischen Behörden das derzeitige übermäßige
          Defizit so schnell wie möglich, spätestens jedoch im Jahr 2012 beenden.
   (2)    Die zyprischen Behörden sollten das gesamtstaatliche Defizit auf glaubhafte und
          nachhaltige Weise unter 3 % des BIP senken, indem sie in einem mittelfristigen
          Rahmen Maßnahmen ergreifen. Zu diesem Zweck sollten die zyprischen Behörden
          insbesondere
        (a)     die Maßnahmen ergreifen, die erforderlich sind, um das Defizit im Jahr 2010
                unter 6 % des BIP zu senken, und eine ausgabenbasierte
                Konsolidierungsstrategie festlegen, um das Defizit bis 2012 unter den
                Referenzwert zu senken;
        (b)     dazu im Zeitraum von 2010 bis 2012 eine durchschnittliche
                Konsolidierungsanstrengung von mindestens 1¾ % des BIP jährlich
                gewährleisten, was durch Wiederherstellung eines angemessenen
                Primärüberschusses auch dazu beitragen dürfte, die öffentliche
                Bruttoschuldenquote wieder auf einen Abwärtspfad zu führen, der sich rasch
                genug dem Referenzwert nähert;
        (c)     die Maßnahmen nennen und konsequent umsetzen, die notwendig sind, um das
                übermäßige Defizit bis 2012 zu korrigieren, sofern die Konjunkturlage dies
                erlaubt, und den Defizitabbau beschleunigen, falls sich die wirtschaftlichen
                oder budgetären Bedingungen besser entwickeln als derzeit erwartet.
   (3)    Zur Begrenzung der Risiken für die Anpassung sollte Zypern dem mittelfristigen
          Haushaltsrahmen einen verbindlicheren Charakter geben und die Überwachung des
          Haushaltsvollzugs über das gesamte Jahr hinweg verbessern.
   (4)    Zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sollte
          Zypern Reformmaßnahmen ergreifen, um die Ausgaben im Renten- und
          Gesundheitsbereich in Grenzen zu halten und so den projizierten Anstieg der
          alterungsbedingten Ausgaben einzudämmen.
   (5)    Außerdem sollten die zyprischen Behörden über die Konsolidierungsanstrengung
          hinaus jede Gelegenheit ergreifen, die sich beispielsweise aufgrund einer besseren
          wirtschaftlichen Lage bietet, um die Senkung der Bruttoschuldenquote in Richtung
          des Referenzwerts zu beschleunigen.
   (6)    Der Rat setzt Zypern eine Frist bis zum [13. Januar 2011], um wirksame Maßnahmen
          zu ergreifen und darzulegen, welche Maßnahmen erforderlich sind, um Fortschritte
          bei der Korrektur des übermäßigen Defizits zu erzielen. Bei der Bewertung dieser
          Maßnahmen werden die wirtschaftlichen Entwicklungen im Vergleich zum
          makroökonomischen       Ausblick      in    der    Frühjahrsprognose    2010   der
          Kommissionsdienststellen berücksichtigt.
DE                                              6                                            DE
 ---pagebreak---    Die zyprischen Behörden sollten bis zur Aufhebung des Defizitverfahrens in einem
   gesonderten Kapitel ihrer Stabilitätsprogrammfortschreibungen über die Fortschritte bei der
   Umsetzung dieser Empfehlungen zu berichten.
   Der Rat hebt außerdem hervor, dass die Erreichung des mittelfristigen Ziels für die
   angemessene budgetäre Bewältigung von Wirtschaftsabschwüngen von großer Bedeutung ist.
   Der Rat fordert die zyprischen Behörden daher auf sicherzustellen, dass die
   Haushaltskonsolidierung zur Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels – d. h. eines
   strukturell ausgeglichenen Haushalts – nach der Korrektur des übermäßigen Defizits
   fortgesetzt wird. Die planmäßige vollständige Umsetzung eines wirksamen mehrjährigen
   Haushaltsrahmens könnte die Einhaltung der Haushaltsziele und die strenge Begrenzung der
   Ausgaben mittelfristig verbessern.
   Diese Empfehlung ist an die Republik Zypern gerichtet.
   Geschehen zu Brüssel am
                                              Im Namen des Rates
                                              Der Präsident
DE                                              7                                              DE