CELEX: 52012PC0428
Language: cs
Date: 2012-07-31
Title: Návrh SMĚRNICE RADY, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o mechanismus rychlé reakce proti podvodům v oblasti DPH

|
			
		
		
		52012PC0428
		
			Návrh SMĚRNICE RADY, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o mechanismus rychlé reakce proti podvodům v oblasti DPH /* COM/2012/0428 final - 2012/0205 (CNS) */
			
				
		
		
			
			   	DŮVODOVÁ ZPRÁVA
1.           SOUVISLOSTI NÁVRHU
V Roční analýze růstu na rok 2012[1] a její příloze IV
(„Prorůstové daňové politiky členských států a lepší
daňová koordinace v EU“) Komise zdůraznila nutnost zvyšovat
účinnost DPH v kontextu fiskální konsolidace. Zdůraznila, že zlepšení
výběru daní a účinnější boj s daňovými úniky by mohly
přispět ke zvýšení veřejných příjmů.
Podvody s DPH se rychle vyvíjejí a
členské státy se někdy potýkají se situacemi, v nichž platné právo EU
v oblasti DPH neposkytuje právní základ pro protiopatření, která
chtějí přijmout.
Doposud byly takové situace řešeny
změnou směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o
společném systému daně z přidané hodnoty[2] (dále jen „směrnice o
DPH“) nebo byly členským státům poskytovány individuální odchylky na
základě článku 395 směrnice o DPH. Tento článek v
současnosti nabízí členským státům možnost získat odchylku za
účelem boje proti daňovým podvodům (přičemž dalším
možným účelem podle tohoto článku je zjednodušení postupů).
Vyžaduje (příslušný) návrh Komise, přičemž tento postup
může podle čl. 395 odst. 4 směrnice o DPH vyžadovat až 8
měsíců, a jednomyslné přijetí Radou, což může vést k
dalšímu zdržení.
Postup je v obou případech svojí povahou
pomalý a těžkopádný ve srovnání s rychle se rozvíjejícím podvodným
jednáním na mezinárodní úrovni, např. kolotočovými podvody týkajícími
se služeb, které jsou velmi rychle poskytnuty dalšímu subjektu (spíše než
tradičnějšími typy podvodů se zbožím). Postup pro udělování
výjimek nebo pro změnu směrnice o DPH proto může způsobovat
značné a nenapravitelné finanční ztráty. Příkladem z nedávné
doby je ztráta vzniklá v období mezi červnem 2008 a prosincem 2009
při obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, odhadovaná
na 5 miliard EUR[3].
Členské státy proto mohou být v pokušení
přijmout okamžitá opatření, která nemají vhodný právní základ v
právních předpisech EU. Tato situace je však nevyhovující, jelikož tato
opatření mohou být napadena před soudy z důvodu neexistence právního
základu, a to i v případě, že jsou vhodná a přiměřená
ve vztahu k daným podvodům.
Posílení systému DPH v EU je rovněž
jedním z klíčových cílů stanovených ve sdělení o budoucnosti DPH[4], předloženém dne 6.
prosince 2011, a současný návrh byl uveden mezi prioritními kroky pro
dosažení tohoto cíle.
Účelem tohoto návrhu je tedy stanovit ve
směrnici o DPH postup, který by ve velmi specifických situacích poskytoval
členským státům právní základ pro přijetí okamžitých
opatření. Nazýval by se „mechanismus rychlé reakce“ (dále jen „MRR“).
Účelem MRR není nahradit stávající systém
výjimek. Jeho působnost je proto omezena na rozsáhlé a nenadálé podvody ve
specifických hospodářských odvětvích určitého členského
státu, kterým nelze zabránit tradičními kontrolními a donucovacími
prostředky a jež by vedly k nenapravitelným ztrátám.
Protože tento nový mechanismus může
přinést přidanou hodnotu pouze tehdy, jestliže rozhodnutí budou moci
být přijímána mnohem rychleji než současnými postupy, navrhuje se,
aby Komise využila prováděcí pravomoci podle článku 291 Smlouvy o
fungování Evropské unie za účelem zajištění správného provádění
směrnice o DPH a zabránění rozpočtovým ztrátám a porušování
zásad daňové spravedlnosti.
Prováděcí rozhodnutí povolující
žádajícímu členskému státu přijmout odchylná opatření v boji
proti podvodům by byla přijímána na základě přezkumného
postupu výslovně stanoveného, pokud jde o daně, v čl. 2 odst. 2
písm. b) bodu v) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č.
182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady
způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu
prováděcích pravomocí[5]
(dále jen „nařízení o postupu projednávání ve výborech“), jehož praktické
a právní aspekty jsou stanoveny v článku 5 uvedeného nařízení.
Ve spojení s tímto článkem by Komise v
závažných a řádně odůvodněných případech
přijímala okamžitě použitelné akty ve smyslu článku 8
nařízení o postupu projednávání ve výborech. Jedná se o nejrychlejší
způsob, jak poskytnout v krátké době právní základ pro odchylná
opatření, jež mají být uplatňována v členském státě. Tento
postup zdůrazňuje, jak již bylo zmíněno, výjimečnost MRR a
vysvětluje jeho omezenou působnost.
Odchylně od běžné
šestiměsíční doby použitelnosti stanovené v čl. 8 odst. 2)
nařízení o postupu projednávání ve výborech se navrhuje prodloužit dobu
použitelnosti veškerých povolení poskytnutých v rámci MRR až na jeden rok. To
by mělo členským státům v mezidobí umožnit využít obvyklého
postupu podle článku 395 směrnice o DPH nebo zavést jiná opatření
v boji proti podvodům, která nevyžadují poskytnutí odchylky.
V souladu s čl. 8 odst. 3 nařízení o
postupu projednávání ve výborech bude muset být akt předložen
příslušnému výboru, kterým je Stálý výbor pro správní spolupráci, do 14
dnů od jeho přijetí Komisí. Článek 3 odst. 5 nařízení o
postupu projednávání ve výborech stanoví možnost získat v řádně
odůvodněných případech stanovisko výboru písemným postupem a
záměrem Komise je této možnosti využít s cílem postup co možná nejvíce
urychlit. Jak umožňuje čl. 3 odst. 5 druhý pododstavec nařízení
o postupu projednávání ve výborech, členský stát nebude moci na žádost
ukončit písemný postup za účelem svolání zasedání výboru, neboť
by to značně zpomalovalo celý postup. Rozumí se, že pokud by výbor
vydal záporné stanovisko, je Komise povinna odchylku okamžitě zrušit v
souladu s čl. 8 odst. 3 nařízení o postupu projednávání ve výborech.
Pokud jde o obsah výjimek, které mohou být v
rámci MRR povoleny, navrhuje se vypracovat a schválit seznam opatření v
boji proti podvodům, jelikož po předložení žádost v rámci MRR bude
jen malý či dokonce žádný, prostor pro věcnou debatu mezi
členskými státy ohledně druhu opatření v boji proti
podvodům. Komisi to rovněž umožní, aby mohla do značné míry
vycházet z předpřipravených textů a omezila tak dobu nutnou pro
projednání a překlad. 
Jediným opatřením v boji proti
podvodům, které je v současné době v tomto návrhu
upřesněno, je takzvané „přenesení daňové povinnosti“, v
rámci něhož musí DPH namísto dodavatele zboží nebo služeb, jak je obecným
pravidlem, odvést osoba povinná k dani, která je jejich pořizovatelem nebo
příjemcem. Jelikož má pořizovatel nebo příjemce plné právo na
odpočet daně, zaúčtuje DPH a provede její odpočet v témže
přiznání k dani, v důsledku čehož nedojde k reálnému odvodu nebo
vrácení DPH. Výsledkem je omezená možnost podvodu. Toto opatření se
navzdory svým možným střednědobým negativním vedlejším
účinkům ukázalo být účinným nástrojem v boji proti podvodům
(a zejména kolotočovým podvodům), je-li zaměřeno na
některá specifická odvětví.
Další opatření by musela určit Rada
rozhodující jednomyslně na návrh Komise, takže tato opatření budou
muset být stanovena předtím, než budou moci být považována za součást
jakékoliv žádosti v rámci MRR.
Pokud jde o postup, členské státy by
měly zaslat Komisi žádost, v níž nastíní svůj záměr zavést
odchylné opatření na základě systému MRR. Výjimečné okolnosti
uvedených podvodů by měly podrobně vysvětlit způsobem
ospravedlňujícím použití MRR. Komise v případě potřeby
požádá o dodatečné informace. Jakmile budou k dispozici všechny nezbytné
informace, Komise dané opatření povolí, nebo bude ve lhůtě
jednoho měsíce informovat dotyčný členský stát o jeho zamítnutí.
Pro co možná největší zjednodušení
postupu by žádosti členských států byly předkládány formou
standardizovaného formuláře vypracovaného Komisí, obsahujícího předem
stanovený seznam otázek umožňující rychlejší a úplnější přezkum
a posouzení podvodů, ohledně nichž je žádost o odchylku
předložena. Pokud jde o vnitřní organizaci, Komise zajistí
uplatnění zrychleného rozhodovacího postupu. Odchylka bude poskytnuta
samotnou Komisí, aniž by bylo nutné čekat na rozhodnutí Rady, a dokonce i
před vydáním stanoviska příslušným výborem. Navíc vzhledem k tomu, že
by se rozhodnutí týkalo pouze jednoho členského státu, mohlo by být
přijato na základě jediného jazykového znění. Kombinace všech
těchto faktorů by měla umožnit dodržení lhůty jednoho
měsíce od okamžiku, kdy budou Komisi poskytnuty veškeré nezbytné
informace.
2.           VÝSLEDKY KONZULTACÍ SE
ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ
Veřejné konzultace o možném využití MRR
již byly vedeny v rámci výše uvedeného sdělení Komise o budoucnosti DPH.
Před touto veřejnou konzultací probíhaly diskuse s členskými
státy (prostřednictvím skupiny pro strategii proti daňovým
podvodům), které ukázaly, že existuje skutečný zájem o zavedení
takového mechanismu.
Tento návrh je především procesní povahy.
Jeho cílem je v naléhavých případech urychlit již existující možnost
členských států získat povolení odchýlit se od ustanovení
směrnice o DPH. Posouzení dopadů proto nebylo v této souvislosti
relevantní. Pouze následná vnitrostátní opatření schválená v rámci MRR
(obdobně jako ta, která jsou v současnosti povolena na základě
článku 395) by mohla mít určitý dopad, který by ale každopádně
neměl být významný vzhledem k omezenému rozsahu a době trvání.
Jelikož také nelze říci, pro které
konkrétní a specifické případy může členský stát požádat o
navrhovaný postup MRR, není možné odhadnout kvantitativní dopad MRR v porovnání
se současným postupem udělování výjimek, jelikož ten bude
samozřejmě vždy záviset na konkrétním případě.
3.           PRÁVNÍ STRÁNKA NÁVRHU
S cílem účinněji pomoci
členským státům v jejich boji proti agresivním formám podvodů v
oblasti DPH doplňuje navrhované opatření postup pro přijímání
některých odchylujících se opatření a mělo by zajistit
rychlejší, a v důsledku toho vhodnější a účinnější reakci
na tyto jevy. Tento návrh proto mění směrnici o DPH.
Opatření na úrovni EU je oprávněné
na základě subsidiarity v souladu s právním základem umožňujícím
jednat v oblasti nepřímých daní, stanoveným článkem 113 Smlouvy o
fungování Evropské unie. Jsou využity prováděcí pravomoci Komise na
základě článku 291 SFEU a v souladu s nařízením o postupu
projednávání ve výborech, které stanoví, že pro otázky daní se použije
přezkumný postup. Riziko nenapravitelných finančních ztrát
odůvodňuje použití okamžitě použitelných aktů. V
důsledku toho se postup pro přijímání tohoto typu odchylujících se
opatření urychlí.
Výše uvedené nenadálé a rozsáhlé případy
podvodů mají velmi často mezinárodní rozměr (např. tzv.
podvody typu kolotoč a chybějícího obchodního článku). V
případech, kdy členské státy stojí před novými formami obchodu
(např. mezinárodně obchodovatelné služby), nejsou schopny samy proti
těmto (nehmatatelným) podvodným okruhům, které se týkají
několika zemí současně, bojovat. V důsledku toho lze
cíle boje proti podvodům lépe dosáhnout na úrovni EU prostřednictvím
směrnice, která členským státům nabízí možnost získat ve
výjimečných případech právní základ pro odchylné opatření mnohem
rychleji, než je to možné v současnosti. Tento návrh tedy nepřesahuje
rámec toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle.
Navrhovaným nástrojem je směrnice,
jelikož právním předpisem, který se má změnit, je směrnice, a
jiný právní akt by proto nebyl vhodný.
4.           ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY
Návrh nemá žádný nepříznivý dopad na
rozpočet EU.
2012/0205 (CNS)
Návrh
SMĚRNICE RADY,
kterou se mění směrnice 2006/112/ES
o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o
mechanismus rychlé reakce proti podvodům v oblasti DPH
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské
unie, a zejména na článek 113 této smlouvy,
s ohledem na návrh Evropské komise,
po postoupení návrhu legislativního aktu
vnitrostátním parlamentům,
s ohledem na stanovisko Evropského parlamentu[6],
s ohledem na stanovisko Evropského
hospodářského a sociálního výboru[7],
v souladu se zvláštním legislativním
postupem,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)       Daňové podvody v oblasti
daně z přidané hodnoty (DPH) vedou ke značným rozpočtovým
ztrátám a mají dopad na podmínky hospodářské soutěže a tedy i na
fungování vnitřního trhu. Specifické formy nenadálých a rozsáhlých
daňových podvodů se v poslední době rozvinuly zejména v
důsledku využívání elektronických prostředků, usnadňujících
rychlé nezákonné obchodování ve velkém měřítku.
(2)       Směrnice Rady
2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z
přidané hodnoty[8]
umožňuje členským státům žádat o odchylky z této směrnice,
jejichž cílem je zabránit určitým druhům daňových úniků
či vyhýbání se daňovým povinnostem. Povolení takové odchylky vyžaduje
návrh Komise a jeho přijetí Radou. Nedávné zkušenosti prokázaly, že postup
pro udělování výjimek není vždy dostatečně pružný k tomu, aby
mohl zajistit rychlou a vhodnou reakci na žádosti členských států.
(3)       Za účelem zajištění
zásady daňové spravedlnosti a provádění směrnice 2006/112/ES v
případech, kde stávající systém udělování výjimek není vhodný, je
nezbytné zavést nový postup pro udělování výjimek, nazvaný „mechanismus
rychlé reakce“.
(4)       Aby bylo možno rychleji
přijímat nezbytné odchylky a zajistit jednotné podmínky pro provádění
směrnice 2006/112/ES, měly by být Komisi svěřeny
prováděcí pravomoci, pokud jde o povolení, aby žádající členské státy
mohly ve specifickém rámci mechanismu rychlé reakce zavést odchylná
opatření. Tyto pravomoci by měly být vykonávány v souladu
s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011
ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu,
jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích
pravomocí[9].
(5)       Komise by měla
přijímat okamžitě použitelné prováděcí akty, pokud to
v řádně odůvodněných případech v souvislosti s
povolením poskytnutým žádajícímu členskému státu k zavedení odchylujících
se opatření, vyžadují závažné naléhavé důvody. Okamžitě
použitelné prováděcí akty jsou nezbytné v případech nenadálých a
rozsáhlých forem podvodů, které by mohly vést ke značným a
nenapravitelným ztrátám.
(6)       Je nutné prodloužit maximální
dobu platnosti okamžitě použitelných prováděcích aktů, aby bylo
dotyčným členským státům umožněno během této doby
přijmout opatření trvalejší povahy. Rovněž by to v
případě potřeby poskytovalo dostatek času pro použití
postupu pro udělování odchylek stanoveného v článku 395 směrnice
2006/112/ES. 
(7)       Určení pořizovatele
zboží nebo příjemce služby jako osoby povinné odvést daň
(přenesení daňové povinnosti) je účinným opatřením schopným
okamžitě zabránit nejznámějším druhům daňových úniků v
určitých odvětvích. Jelikož se však situace může neustále
měnit, může být rovněž nezbytné povolit jiná opatření. Za
tím účelem by měla Rada na návrh Komise v případě
potřeby určit veškerá další opatření, která by spadala do
působnosti mechanismu rychlé reakce. Měly by být stanoveny druhy
opatření, které by mohly být povoleny, aby byla co možná nejvíce zkrácena
doba potřebná k povolení odchylek Komisí.
(8)       Je rovněž nezbytné
vytvořit standardizovaný formulář pro žádosti členských
států umožňující snazší pochopení a následné vyřízení
těchto žádostí. V zájmu zajištění jednotných podmínek pro
provádění směrnice 2006/112/ES by měly být Komisi
svěřeny prováděcí pravomoci týkající se tohoto standardizovaného
formuláře.
(9)       Za účelem urychlení
přijímání prováděcích aktů týkajících se povolení, aby žádající
členské státy mohly zavést odchylná opatření ve specifickém rámci
mechanismu rychlé reakce, by měl předseda výboru uplatnit písemný
postup ve smyslu čl. 3 odst. 5 nařízení (EU) č. 182/2011.
Zároveň je nezbytné vyloučit možnost, aby některý člen
výboru požádal o ukončení písemného postupu bez výsledku.
(10)     Vzhledem k tomu, že cíle
opatření, které má být přijato k řešení nenadálých a rozsáhlých
případů podvodů v oblasti DPH, které mají velmi často
mezinárodní rozměr, nemůže být uspokojivě dosaženo
členskými státy, jelikož ty nejsou samostatně schopny bojovat proti
okruhům dopouštějícím se podvodů souvisejících s novými formami
obchodu v několika zemích současně, a lze ho proto
prostřednictvím rychlejší a v důsledku toho i vhodnější a
účinnější reakce na tyto případy, lépe dosáhnout na unijní
úrovni, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou
subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o Evropské unii. V souladu se
zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku
nepřekračuje tato směrnice rámec toho, co je nezbytné pro
dosažení uvedených cílů.
(11)     Směrnice 2006/112/ES by
proto měla být odpovídajícím způsobem změněna,
PŘIJALA TUTO SMĚRNICI:
Článek 1
V hlavy XIII kapitole 2 směrnice
2006/112/ES se vkládá nový oddíl 1a, který zní:
„Oddíl 1a
Mechanismus rychlé reakce proti podvodům v oblasti DPH
Článek 395a
1.      Komise může přijímat
prováděcí akty, kterými za účelem boje proti nenadálým a rozsáhlým
formám daňových podvodů v oblasti DPH, jež by mohly vést ke
značným a nenapravitelným finančním ztrátám, povolí členskému
státu zavést následující zvláštní opatření odchylující se od této směrnice:
a)       určení pořizovatele zboží nebo
příjemce služeb jako osoby povinné odvést daň z určitého zboží a
služeb odchylně od článku 193 na základě žádosti o toto
opatření uvedené v odstavci 2 tohoto článku;
b)      jakékoli jiné opatření, které
stanoví jednomyslně Rada na návrh Komise.
Pro účely písmene a) podléhá zvláštní
opatření vhodným kontrolním opatřením členských států,
pokud jde o osoby povinné k dani dodávající zboží nebo poskytující služby, na
které se toto opatření vztahuje.
Prováděcí akty uvedené v prvním pododstavci
tohoto odstavce jsou přijímány v souladu s přezkumným postupem
uvedeným v článku 395b odst. 2.
Ze závažných, naléhavých a řádně
odůvodněných důvodů týkajících se poskytnutí povolení
žádajícímu členskému státu k zavedení odchylujících se opatření podle
prvního pododstavce tohoto odstavce přijme Komise okamžitě
prováděcí akty v souladu s postupem uvedeným v článku 395b odst. 3.
Tyto akty platí po dobu nepřesahující 12 měsíců.
2.      Členský stát, který si přeje
zavést opatření podle odstavce 1, předloží Komisi žádost.
Členský stát v ní poskytne informace upřesňující dotyčné
odvětví, druh a charakteristiku podvodu, jeho nenadálou a rozsáhlou povahu
a jeho důsledky projevující se značnými a nenapravitelnými
finančními ztrátami. Jestliže se Komise domnívá, že nemá k dispozici veškeré
potřebné informace, kontaktuje do jednoho měsíce od doručení
žádosti dotyčný členský stát a upřesní, které dodatečné
informace požaduje.
Jakmile má Komise k dispozici veškeré informace,
které považuje za nezbytné k posouzení žádosti, zvláštní opatření do
jednoho měsíce povolí, nebo v případě, že Komise vznese proti
požadovanému opatření námitky, o tom dotyčný členský stát
uvědomí.
3.      Komise přijme prováděcí akt,
kterým se zavádí standardizovaný formulář pro předkládání informací
uvedených v odst. 2 prvním pododstavci. Tento prováděcí akt se přijme
přezkumným postupem podle čl. 395b odst. 2.
Článek 395b
1.      Komisi je nápomocen výbor zřízený
článkem 58 nařízení Rady (EU) č. 904/2010(*). Výborem se rozumí
výbor ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č
182/2011(**).
2.      Odkazuje-li se na tento odstavec, použije
se článek 5 nařízení (EU) č. 182/2011.
3.      Odkazuje-li se na tento odstavec, použije
se článek 8 nařízení (EU) č. 182/2011 ve spojení
s článkem 5 uvedeného nařízení.
Pokud musí být stanovisko výboru získáno písemným
postupem, bude tento postup ukončen bez výsledku, pouze pokud tak ve
lhůtě pro vydání stanoviska rozhodne předseda výboru.
__________________________
(*) Úř. věst. L 268, 12.10.2010, s. 1.
(**) Úř. věst. L 55, 28.2.2011, s. 13.“
Článek 2
1.           Členské státy uvedou v
účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s
touto směrnicí do 1. listopadu 2013. Neprodleně sdělí Komisi
jejich znění.
Tyto předpisy přijaté členskými
státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz
učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si
stanoví členské státy.
2.           Členské státy sdělí
Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních
předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této
směrnice.
Článek 3
Tato směrnice vstupuje v platnost
dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.
Článek 4
Tato
směrnice je určena členským státům.
V Bruselu dne
                                                                       Za
Radu
                                                                       předseda
[1]               KOM(2011) 815, 23.11.2011.
[2]               Úř. věst. L 347, 11.12.2006, s. 1.
[3]               Tisková zpráva Europolu ze dne 9. prosince 2009,
„Podvody s uhlíkovými kredity způsobují evropským daňovým
poplatníkům škody za více než 5 miliard eur“
[4]               KOM(2011) 851 v konečném znění.
[5]               Úř. věst. L 55, 28.2.2011, s. 13.
[6]               Úř. věst. C , , s. .
[7]               Úř. věst. C , , s. .
[8]               Úř. věst. L 347, 11.12.2006, s. 1.
[9]               Úř. věst. L 55, 28.2.2011, s. 13.