CELEX: 62008CC0578
Language: it
Date: 2009-12-10
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Sharpston del 10 dicembre 2009.#Rhimou Chakroun contro Minister van Buitenlandse Zaken.#Domanda di pronuncia pregiudiziale: Raad van State - Paesi Bassi.#Diritto al ricongiungimento familiare - Direttiva 2003/86/CE - Nozione di "ricorso al sistema di assistenza sociale" - Nozione di "ricongiungimento familiare" - Formazione della famiglia.#Causa C-578/08.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
      ELEANOR SHARPSTON
      presentate il 10 dicembre 2009 1(1)
      
      Causa C‑578/08
      Rhimou Chakroun
      contro
      Minister van Buitenlandse Zaken
      [domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Raad van State (Paesi Bassi)]
      «Diritto al ricongiungimento familiare – Significato di “ricorso al sistema di assistenza sociale” – Rilevanza del momento in cui è sorto il vincolo familiare»1.        La direttiva del Consiglio 2003/86/CE (2) fissa le condizioni dell’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare di cui dispongono i cittadini di paesi terzi
         che risiedono legalmente nel territorio degli Stati membri. Un requisito che uno Stato membro può imporre all’atto della domanda
         di un familiare per il ricongiungimento con detto residente è che quest’ultimo disponga di risorse stabili e regolari sufficienti
         a mantenere la famiglia «senza ricorrere al sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessato».
      
      2.        Il procedimento principale riguarda la domanda di una cittadina marocchina per il ricongiungimento con suo marito, anch’egli
         di cittadinanza marocchina, residente legalmente nei Paesi Bassi dal 1970, e con il quale è sposata dal 1972. Il marito dispone
         di risorse stabili e regolari sufficienti per provvedere alle spese generali indispensabili per l’esistenza, ma non tali da
         privarlo del diritto di beneficiare di determinate forme di assistenza speciale. In tale contesto, il Raad van State (Consiglio
         di Stato) intende ottenere chiarimenti sul criterio «senza ricorrere al sistema di assistenza sociale» e domanda se la direttiva
         ammetta che si operi una distinzione a seconda che il vincolo familiare sia anteriore o posteriore all’ingresso del residente
         nello Stato membro.
      
       Contesto normativo
       La direttiva 2003/86/CE 
      3.        Nel preambolo alla direttiva, tra gli altri:
      
      –        il secondo ‘considerando’ sottolinea l’obbligo di protezione della famiglia e di rispetto della vita familiare, riconosciuti
         in particolare nell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
         e  nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
      
      –        il terzo ‘considerando’ fa riferimento alle riunioni del Consiglio d’Europa tenutesi a Tampere nell’ottobre 1999 e a Laeken
         nel dicembre 2001, in cui si è affermato che l’Unione europea dovrebbe garantire un trattamento equo ai cittadini di paesi
         terzi che risiedano legalmente nel territorio degli Stati membri e dovrebbe proporsi di garantire loro diritti e doveri comparabili
         a quelli dei cittadini dell’Unione europea;
      
      –        il quinto ‘considerando’ afferma che gli Stati membri devono attuare la direttiva senza operare discriminazioni fondate su
         sesso, razza, colore della pelle, origine etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione e convinzioni personali,
         opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, appartenenza a una minoranza nazionale, censo, nascita, disabilità, età o
         tendenze sessuali;
      
      –        il sesto ‘considerando’ richiama la protezione della famiglia e la creazione o il mantenimento della vita familiare sulla
         base di criteri comuni che determinino le condizioni materiali per l'esercizio del diritto al ricongiungimento familiare;
      
      –        l’ottavo ‘considerando’ afferma che devono prevedersi condizioni più favorevoli per l’esercizio del diritto al ricongiungimento
         familiare da parte dei rifugiati, in considerazione delle ragioni che li hanno spinti a lasciare il loro paese di origine
         e che impediscono loro di vivere là una normale vita familiare;
      
      –        l’undicesimo ‘considerando’ afferma che il diritto al ricongiungimento familiare dovrebbe essere esercitato nel necessario
         rispetto dei valori e dei principi riconosciuti dagli Stati membri.
      
      4.        Ai sensi dell’art. 2, lett. d), della direttiva, per «ricongiungimento familiare» s’intende «l’ingresso e il soggiorno in
         uno Stato membro dei familiari di un cittadino di un paese terzo che soggiorna legalmente in tale Stato membro, al fine di
         conservare l’unità familiare, indipendentemente dal fatto che il legame familiare sia anteriore o posteriore all’ingresso
         del soggiornante nello Stato membro». In questo  caso, in base all’art. 2, lett. c), il residente è definito come «soggiornante».
      
      5.        L’art. 3, n. 5, afferma che la direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di adottare disposizioni più
         favorevoli.
      
      6.        L’art. 4, n. 1, dispone:
      
      «In virtù della presente direttiva e subordinatamente alle condizioni stabilite al capo IV e all'articolo 16, gli Stati membri
         autorizzano l’ingresso e il soggiorno dei seguenti familiari:
      
      (a)      il coniuge del soggiornante;
      (…)».
      7.        Il capo IV comprende gli articoli da 6 a 8. L’art. 6, di cui non si fa direttamente questione nel caso di specie, autorizza
         gli Stati membri a rifiutare, revocare o rifiutare di rinnovare il permesso di soggiorno di un familiare per ragioni di ordine
         pubblico, di sicurezza pubblica o di sanità pubblica, dopo aver tenuto conto dei fattori elencati all’art. 17 e  della gravità
         o del tipo di reato commesso o del pericolo rappresentato da questa persona.
      
      8.        L’art. 7, n. 1, dispone che, al momento della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare, lo Stato membro interessato
         può chiedere prova del fatto che il soggiornante disponga (a) di un alloggio considerato normale per la famiglia e che corrisponda
         alle norme generali di sicurezza e di salubrità; (b) di un’assicurazione contro le malattie per l’intera famiglia e
      
      «(c)      di risorse stabili e regolari sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari senza ricorrere al sistema di assistenza
         sociale dello Stato membro interessato. Gli Stati membri valutano queste risorse rispetto alla loro natura e regolarità e
         possono tener conto della soglia minima delle retribuzioni e delle pensioni nazionali, nonché del numero di familiari».
      
      9.        L’art. 7, n. 2, autorizza gli Stati membri ad esigere l’osservanza delle misure di integrazione, mentre l’art. 8 li autorizza
         ad imporre un periodo minimo di residenza per il soggiornante. Neanche queste disposizioni sono oggetto di discussione. 
      
      10.      Il capo V della direttiva contiene disposizioni specifiche, e più favorevoli, riguardanti il ricongiungimento familiare dei
         rifugiati riconosciuti dagli Stati membri, che rilevano indirettamente nel caso di specie. In base all’art. 9, n. 2, gli Stati
         membri possono limitare l’applicazione del citato capo ai rifugiati i cui vincoli familiari siano anteriori al loro ingresso.
         Ai sensi dell’art. 12, n. 1, gli Stati non possono chiedere prova del fatto che il rifugiato soddisfi i requisiti indicati
         all’art. 7, sebbene possano chiedere che il rifugiato soddisfi le condizioni di cui all’art. 7, n. 1, se la domanda di ricongiungimento
         familiare non è presentata entro tre mesi dalla concessione dello status di rifugiato.
      
      11.      L’art. 16, contenuto nel capo VII (che riguarda sanzioni e mezzi di ricorso), autorizza uno Stato membro a rifiutare, ritirare
         o rifiutare il rinnovo del permesso di soggiorno di un familiare in base ad una serie di fattori, essenzialmente qualora il
         vincolo familiare non sia effettivo o le condizioni fissate dalla direttiva non siano, o non siano più, soddisfatte. In particolare,
         con riferimento all’ultimo aspetto, il secondo trattino dell’art. 16, n. 1, lett. a), dispone:
      
      «Nel rinnovare il permesso di soggiorno, qualora il soggiornante non abbia risorse sufficienti che gli consentano di non ricorrere
         al sistema di assistenza sociale dello Stato membro, di cui all'art. 7, n. 1, lett. c), lo Stato membro tiene conto del contributo
         dei familiari al reddito familiare».
      
      12.      L’art. 17, nello stesso capo, dispone:
      
      «In caso di rigetto di una domanda, di ritiro o di mancato rinnovo del permesso di soggiorno o di adozione di una misura di
         allontanamento nei confronti del soggiornante o dei suoi familiari, gli Stati membri prendono nella dovuta considerazione
         la natura e la solidità dei vincoli familiari della persona e la durata del suo soggiorno nello Stato membro, nonché l’esistenza
         di legami familiari, culturali o sociali con il suo paese d’origine».
      
      Normativa dei Paesi Bassi
      13.      I diritti di soggiorno per gli stranieri nei Paesi Bassi sono disciplinati, in particolare, dal Vreemdelingenwet 2000 (legge
         sugli stranieri 2000; in prosieguo: la «Vw 2000») e dal relativo decreto di attuazione, il Vreemdelingenbesluit 2000 (decreto
         sugli stranieri, in prosieguo: il «Vb 2000»). Diversamente dalla normativa comunitaria,  la legislazione dei Paesi Bassi distingue
         tra ricongiungimento familiare e formazione della famiglia.
      
      14.      Il capo III della Vw 2000 riguarda i permessi di soggiorno. È previsto il rilascio di differenti tipologie di permesso: in
         particolare,  a tempo determinato o indeterminato, per i soggetti in cerca di asilo politico e per gli altri. L’art. 14, n. 2,
         precisa che il rilascio di un permesso di soggiorno a tempo determinato è soggetto a restrizioni in considerazione dello scopo
         per cui è concesso, come stabilito dalle disposizioni amministrative. In base all’art. 15, gli scopi rilevanti includono il
         ricongiungimento familiare e la formazione della famiglia. Ai sensi dell’art. 16, n. 1, lett. c), una richiesta per il rilascio
         di un permesso di soggiorno a tempo determinato può essere rifiutata se lo straniero, o la persona presso la quale egli o
         ella intende soggiornare, non dispone autonomamente e stabilmente di sufficienti mezzi di sussistenza.
      
      15.      Per effetto degli emendamenti entrati in vigore il 3 ottobre 2005 al fine di conformarne il disposto alle condizioni prescritte
         dalla direttiva, il Vb 2000 contiene le seguenti disposizioni qui rilevanti. 
      
      16.      Ai sensi dell’art. 1.1, lett. r), per «formazione della famiglia» si intende il «ricongiungimento familiare del coniuge, del
         partner registrato o non registrato, nella misura in cui il vincolo familiare è sorto in un momento in cui il soggiornante
         [(3)] aveva la residenza principale nei Paesi Bassi». Il «ricongiungimento familiare» non è specificamente definito.
      
      17.      Ai sensi degli artt. 3.13 e 3.14, un permesso di soggiorno a tempo determinato che venga richiesto allo scopo di formare la
         famiglia o di ottenere il ricongiungimento familiare deve essere concesso, subordinatamente alle restrizioni relative ai suddetti
         scopi, a favore di determinati familiari del soggiornante (incluso il coniuge) se risultano soddisfatte le condizioni di cui
         agli artt. 3.16,-3.22, e nel caso di specie, dell’art. 3.22.
      
      18.      In base all’art. 3.22, n. 1, il rilascio del permesso di soggiorno è subordinato al fatto che il soggiornante disponga stabilmente
         ed autonomamente di un reddito netto ai sensi dell’art. 3.74, lett. a). Tuttavia, ai sensi dell’art. 3.22, n. 2, in caso di
         formazione della famiglia, «in deroga al n. 1», tale reddito deve essere pari ad almeno il 120% della soglia minima della
         retribuzione, inclusa la gratifica per le ferie.
      
      19.      Sebbene non direttamente pertinente rispetto ai fatti all’epoca  della controversia, occorre sottolineare che, in deroga ai
         nn. 1 e 2, l’art. 3.22, n. 3, prevede che un permesso di soggiorno debba essere rilasciato anche quando il soggiornante sia
         di età superiore ai 65 anni, o sia totalmente e permanentemente inabile al lavoro, venendo meno in tali circostanze il requisito
         del reddito (4). In base all’art. 3.22, n. 4, tale requisito viene meno anche quando la domanda di ricongiungimento con un rifugiato da parte
         dei familiari è presentata entro tre mesi della concessione dello status di rifugiato. 
      
      20.      Ai sensi dell’art. 3.74, che definisce il requisito di reddito di cui all’art. 3.22, n. 1, lett. a), i mezzi di sussistenza
         di cui all’art. 16, n. 1, lett. c), della Vw 2000 sono considerati sufficienti qualora il reddito netto sia pari, inter alia,
         (a) al criterio stabilito dalla legge per usufruire dell’assistenza sociale, inclusa la gratifica per le ferie, per la categoria
         in questione (singoli, genitori soli o coppie sposate) o (d), in caso di formazione della famiglia, al 120% della soglia minima
         di retribuzione, inclusa la gratifica per le ferie.
      
      21.      Il criterio per l’assistenza sociale richiamato all’art. 3.74, lett. a), è quello di cui all’art. 21 del Wet werk en bijstand
         (legge sul lavoro e l’assistenza sociale; in prosieguo: la «Wwb»), nel capo III di detta legge, che disciplina «l’assistenza
         sociale generale». L’art. 21 è una delle disposizioni che fissano i «criteri relativi all’assistenza sociale» – livelli di
         reddito al di sotto dei quali una persona ha diritto all’assistenza sociale generale. Inoltre, il capo IV della Wwb, e in
         particolare l’art. 35, n. 1, contempla forme temporanee di «assistenza speciale» che devono essere accordate dalle autorità
         locali a richiedenti che non abbiano a disposizione risorse sufficienti per fare fronte «a spese indispensabili per l’esistenza
         derivanti da circostanze eccezionali».
      
      22.      L’ordinanza di rinvio afferma che, al momento della presentazione della domanda, il criterio legislativo applicabile per l’assistenza
         sociale era di EUR 1 207,91 al mese, mentre quello per la formazione della famiglia (il 120% della retribuzione minima) era
         pari ad EUR 1 441,44 (5).
      
       Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
      23.      La sig.ra Rhimou Chakroun, appellante nel procedimento principale, è nata nel 1948 ed è di cittadinanza marocchina. Ha sposato
         il sig. Chakroun, nato il 1° luglio 1944 ed anch’egli di cittadinanza marocchina, nel 1972. 
      
      24.      Il sig. Chakroun risiede nei Paesi Bassi dal 21 dicembre 1970 e ha ottenuto un permesso di soggiorno a tempo indeterminato
         sin dal 1975. Dal luglio 2005 percepisce un’indennità di disoccupazione che, se non variano le condizioni, durerà fino al
         luglio 2010. Non è in discussione che l’indennità in oggetto, corrisposta grazie ai versamenti effettuati dal sig. Chakroun
         ad un’assicurazione contro gli effetti della disoccupazione all’epoca in cui lavorava, non costituisce «assistenza sociale»
         che potrebbe impedirgli il ricongiungimento con la moglie in base alla legislazione olandese attuativa della direttiva. 
      
      25.      Dopo il matrimonio, la sig.ra Chakroun ha continuato a vivere in Marocco ma, in data 10 marzo 2006, ha presentato domanda
         presso l’ambasciata olandese a Rabat per un permesso di soggiorno provvisorio (6) al fine di poter vivere con il marito.
      
      26.      Con decisione del 17 luglio 2006 (la cui impugnazione è stata respinta il 21 febbraio 2007), il Ministro olandese degli Affari
         esteri ha rigettato la domanda in quanto, all’epoca della presentazione, l’indennità di disoccupazione percepita dal marito
         era pari a soli EUR 1 322,73 netti al mese, inclusa la gratifica per le ferie, mentre il reddito standard applicabile per
         la formazione della famiglia era pari a EUR 1 441,44 netti al mese, inclusa la gratifica per le ferie.
      
      27.      Nel provvedimento di rigetto si è fatto riferimento a una circolare amministrativa in cui si è affermato che l’art. 7, n. 1,
         della direttiva non impone agli Stati membri di porre a base dei criteri per l’assistenza sociale la soglia retributiva minima
         o una percentuale della soglia retributiva minima. Negli artt. 3.22 e 3.74, lett. d), del Vb 2000 si è fatto uso della discrezionalità
         concessa agli Stati membri. E, sebbene la direttiva sia egualmente applicabile sia al ricongiungimento familiare sia alla
         formazione della famiglia, il criterio del «luogo di residenza principale» esclude il «ricongiungimento familiare» qualora
         il vincolo matrimoniale sia sorto nel corso di una vacanza all’estero del soggiornante nei Paesi Bassi.
      
      28.      L’appello della sig.ra Chakroun avverso la decisione del Ministro è stato rigettato dal Rechtbank’s-Gravenhage (Corte distrettuale
         dell’Aja), con sede a Zutphen, in data 15 ottobre 2007. Il successivo appello proposto dalla stessa si trova ora dinnanzi
         al Raad van State.
      
      29.      Una delle questioni discusse nei citati procedimenti riguarda la definizione del criterio di reddito applicabile. La sig.ra Chakroun
         non contesta che l’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva permetta di ricorrere a  tale criterio, ma sostiene, essenzialmente,
         che esso non consenta di fissare una soglia più elevata di quella generalmente utilizzata per determinare quanto necessario
         a provvedere alle spese indispensabili per l’esistenza – vale a dire, nei Paesi Bassi, la soglia retributiva minima prevista
         per legge per la categoria di persone e per la situazione familiare interessate, al di sotto della quale la persona ha diritto
         all’assistenza sociale generale. Tuttavia, come chiarisce il giudice del rinvio, le autorità locali possono concedere vari
         tipi di assistenza speciale (e esenzione dalle imposte locali) non solo a coloro il cui reddito sia inferiore alla soglia
         di retribuzione minima, ma anche a coloro i quali, pur disponendo di risorse pari o superiori a tale soglia di retribuzione,
         non riescano a fare fronte alle spese indispensabili derivanti da circostanze eccezionali. Detta assistenza speciale è concessa
         su scala progressiva e non è più ammessa una volta che il reddito raggiunga un valore compreso tra il 120% e il 130% della
         soglia minima di retribuzione. La questione, pertanto, è se l’art. 7, n. 1, lett. c), autorizzi uno Stato membro a fissare
         una soglia di reddito ad un livello tale da escludere ogni possibilità di ricorso all’assistenza speciale di tale tipo.
      
      30.      Un’altra questione riguarda la distinzione che si opera nei Paesi Bassi tra ricongiungimento familiare e formazione della
         famiglia. La soglia del 120% della soglia di retribuzione minima si applica esclusivamente nel secondo caso. La sig.ra Chakroun
         è dell’opinione che l’art. 2, lett. d), della direttiva elimini qualsiasi distinzione basata sulla circostanza che il vincolo
         familiare sia anteriore o posteriore all’ingresso del coniuge nello Stato membro interessato. Il Ministro, d’altro canto,
         sostiene che tale distinzione può essere operata nel caso dei rifugiati (art. 9, n. 2, della direttiva) e viene operata anche
         nel caso di cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo nel territorio della Comunità e che esercitano il loro
         diritto di soggiorno in un secondo Stato membro (7).
      
      31.      Il Raad van State ha pertanto rinviato alla Corte le seguenti questioni per una pronuncia pregiudiziale:
      
      1)      Se l’inciso “ricorrere al sistema di assistenza sociale” di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva
         debba essere interpretato nel senso che esso consente ad uno Stato membro di adottare una normativa sul ricongiungimento familiare
         che neghi quest’ultimo ad un soggiornante che ha dimostrato di disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere
         se stesso e i suoi familiari, ma che, alla luce del livello del suo reddito, potrebbe ricorrere all’assistenza speciale per
         provvedere a spese di sostentamento particolari, individualmente stabilite, a sgravi fiscali accordati da amministrazioni
         locali sulla base del reddito o a provvedimenti di sostegno del reddito nell’ambito della politica comunale per i redditi
         minimi (‘minimabeleid’).
      
      2)      Se la direttiva, e segnatamente l’art. 2, parte iniziale e lett. d), debba essere interpretata nel senso che siffatta disposizione
         osta ad una normativa nazionale che, ai fini dell’applicazione del requisito di reddito di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale
         e lett. c), opera una distinzione a seconda che i vincoli familiari siano anteriori o posteriori all’ingresso del soggiornante
         nello Stato membro».
      
      32.      Hanno presentato osservazioni scritte la sig.ra Chakroun, i governi greco e olandese e la Commissione. All’udienza del 21
         ottobre 2009, la sig.ra Chakroun, i governi greco e olandese e la Commissione hanno svolto difese orali. 
      
       Valutazione
       Considerazioni introduttive
      33.      Rilevo che, rispetto al momento in cui è stata emessa l’ordinanza di rinvio, il sig. Chackroun ha raggiunto l’età di 65 anni,
         e perciò non dovrebbe applicarsi alcuna soglia di reddito nel prendere in esame la domanda di ricongiungimento familiare (8). Tuttavia, il procedimento principale riguarda una decisione adottata all’epoca in cui una soglia di reddito era applicabile,
         e il tribunale non ha ricevuto indicazione alcuna (nemmeno a seguito di un quesito in udienza) in merito al fatto che tali
         procedimenti siano interessati dal mutamento delle circostanze. Procederò, pertanto, assumendo che l’applicabilità della soglia
         di reddito sia ancora rilevante ai fini della composizione della controversia davanti al Raad van State.
      
      34.      Le due questioni sollevate dal giudice del rinvio sono separate ma interdipendenti. Sebbene non sembrino esserci ragioni che
         rendano necessario esporle in un ordine piuttosto che in un altro, ritengo più utile analizzare prima la questione se possa
         essere imposto un requisito di reddito differenziato rispetto a quella riguardante il livello di reddito che può essere richiesto.
         Pertanto, comincerò dalla seconda questione. 
      
       Sulla seconda questione
      35.      Il giudice nazionale chiede, essenzialmente, se l’art. 2, lett. d), della direttiva – in base al quale il «ricongiungimento
         familiare» riguarda tutte le situazioni in cui il soggiornante è raggiunto da un familiare, indipendentemente dal fatto che
         il legame familiare sia anteriore o posteriore al momento in cui il soggiornante si è stabilito nello Stato membro interessato (9) – osti ad una legge nazionale che imponga un requisito di reddito più elevato nel secondo caso.
      
      36.      L’inciso «indipendentemente dal fatto che il legame familiare sia anteriore o posteriore all’ingresso del soggiornante» non
         contempla espressamente che si operi una distinzione a seconda del momento in cui è sorto il legame familiare. Infatti, l’interpretazione
         più ovvia è forse, come sostengono nella sostanza sia la sig.ra Chakroun che il governo greco e la Commissione, quella per
         cui tale inciso va contro ogni sistematica differenziazione operata su detta base che non sia consentita da una qualche disposizione
         più specifica (come l’art. 9, n. 2, relativamente ai rifugiati).
      
      37.      Tuttavia, il governo olandese sostiene che l’art. 2, lett. d), non osta esplicitamente a tale distinzione. Esso semplicemente definisce un concetto generale, senza escludere la possibilità di ulteriori differenziazioni
         nell’ambito dello stesso concetto.
      
      38.      Tale argomento non mi persuade.
      
      39.      Con specifico riferimento alla direttiva, la Corte ha rammentato la sua costante giurisprudenza in base alla quale le esigenze
         inerenti alla tutela dei principi generali riconosciuti nell’ordinamento giuridico comunitario, fra i quali vanno annoverati
         i diritti fondamentali, vincolano parimenti gli Stati membri quando danno esecuzione alle discipline comunitarie, ed essi
         sono pertanto tenuti, quanto più possibile, ad applicare tali discipline nel rispetto delle dette esigenze (10).
      
      40.      Uno di questi principi generali è il principio di parità di trattamento ovvero di non discriminazione, che è stato costantemente
         interpretato come quello che richiede che «situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni
         diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo obiettiva necessità» (11).
      
      41.      In tale contesto, potrebbe sembrare avventato affermare che la differenza tra un legame familiare sorto in epoca anteriore
         all’ingresso del soggiornante nello Stato membro e uno sorto successivamente non possa mai giustificare un trattamento diverso
         per alcuni aspetti.  
      
      42.      Tuttavia, come sottolineato dalla Commissione, non sembrano esserci motivi per giustificare la fissazione di un requisito
         di reddito più elevato in un caso piuttosto che nell’altro. L’importo necessario a mantenere il soggiornante e la sua famiglia
         senza ricorrere all’assistenza sociale – che è ciò che, in base all’art. 7, n. 1, lett. c), gli Stati sono autorizzati a richiedere –
         può essere naturalmente influenzato da vari fattori, quali il numero e l’età dei familiari, la loro necessità di assistenza
         o la loro capacità lavorativa. Ma, qualsiasi sia l’importo, esso non può di regola dipendere dalla circostanza che il legame
         familiare sia sorto anteriormente o posteriormente al momento in cui il soggiornante è divenuto legalmente residente nello
         Stato ospite.
      
      43.      Di conseguenza, se nell’attuare la direttiva si deve rispettare il principio di parità di trattamento o di non discriminazione,
         una distinzione come quella operata dalla legge olandese è vietata.
      
      44.      Il governo olandese, tuttavia, avanza un ulteriore argomento. Il requisito di reddito più elevato, esso sostiene, è di fatto
         la regola. Il 120% della retribuzione minima è ciò che è effettivamente necessario per mantenere una famiglia senza ricorrere
         all’assistenza sociale. Il criterio inferiore costituisce un’eccezione a tale regola. Si tratta di una disposizione più favorevole,
         autorizzata espressamente dall’art. 3, n. 5, della direttiva, e diretta a soddisfare gli obblighi internazionali assunti dai
         Paesi Bassi, in particolare il rispetto della vita familiare consacrato nell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia
         dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Inoltre, il governo reputa che le famiglie già formate all’epoca in cui
         il soggiornante fa il suo ingresso nello Stato membro siano più meritevoli di tale rispetto di quelle che devono essere ancora
         formate.
      
      45.      Non mi convince nemmeno questo argomento.
      
      46.      In primo luogo – sebbene si tratti di una questione di interpretazione del diritto nazionale e come tale demandata alle corti
         olandesi – detto argomento sembra essere smentito dalla lettera della stessa legge. L’art. 3.22, n. 1, del Vb 2000 fissa una
         soglia di reddito. La soglia più elevata di cui all’art. 3.22, n. 2, applicabile solo nei casi di formazione della famiglia,
         è esplicitamente definita «in deroga al n. 1». Trovo veramente difficile leggere dette disposizioni nel senso che stabiliscano
         una soglia generale al n. 2, prevedendo un’eccezione al n. 1.
      
      47.      Se, tuttavia, per effetto di qualche bizzarria interpretativa, dovesse dimostrarsi che è così, io ancora non accetterei la
         tesi del governo. Gli Stati membri possono applicare disposizioni più favorevoli di quelle richieste o permesse dalla direttiva (12), ma nel fare ciò essi devono sempre rispettare il principio di parità di trattamento o di non discriminazione. Poiché la
         questione se il vincolo familiare sia anteriore o posteriore rispetto al momento in cui il soggiornante è divenuto legalmente
         residente nello Stato ospite non può costituire una base oggettiva per applicare soglie di reddito differenti in situazioni
         altrimenti comparabili, è irrilevante se la soglia più elevata sia l’eccezione o la regola.
      
      48.      Tale opinione non inficia le altre deroghe (13) addotte dal governo olandese per sostenere la propria tesi. Sia l’età che l’incapacità lavorativa sono fattori oggettivi
         che è molto probabile che incidano sulle risorse di una persona, e possono quindi giustificare la riduzione o la rinuncia
         ad ogni soglia di reddito. E la mancanza di una qualsivoglia soglia quando i familiari fanno domanda di ricongiungimento con
         un rifugiato entro tre mesi dalla concessione dello status di rifugiato non è basata solo su una giustificazione obiettiva
         (la fondata paura della persecuzione che definisce lo status di rifugiato (14) è molto probabile che si estenda in special modo ai familiari più prossimi e perciò milita a favore del ricongiungimento
         prima che il rifugiato possa contare su risorse stabili e regolari nello Stato ospite), ma è esplicitamente imposta dall’art. 12,
         n. 1, della direttiva.
      
      49.      Né tale opinione inficia un eventuale adattamento della soglia che, in base a motivi oggettivi, possa essere stabilito in
         singoli casi. Infatti, laddove venga applicato un requisito di reddito, l’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva richiede
         agli Stati membri di valutare le risorse del soggiornante rispetto alla loro natura e regolarità, e consente di prendere in
         considerazione il numero dei familiari. Inoltre, l’art. 17 impone di tenere in considerazione una serie di circostanze particolari
         nell’adozione di una decisione di rigetto di una domanda di ricongiungimento familiare. La direttiva, pertanto, richiede una
         valutazione individuale di ciascuna domanda, precludendo la cieca applicazione di soglie astratte di reddito a prescindere
         dalle circostanze del caso concreto (15).
      
      50.      Un ulteriore aspetto da menzionare è l’affermazione nella decisione di rigetto della domanda della sig.ra Chakroun che sembra
         voler giustificare la distinzione tra ricongiungimento familiare e formazione della famiglia in base al motivo che si deve
         esigere un trattamento meno favorevole quando un residente nei Paesi Bassi contrae matrimonio durante una vacanza all’estero.
         Ma, anche assumendo che questa sia una valida premessa (in quanto, forse, elimina la questione dei matrimoni di convenienza),
         una valutazione individuale è sempre necessaria.  
      
      51.      Non vedo come possa operarsi, in modo sistematico, una distinzione oggettiva tra due cittadini di paesi terzi che desiderano
         vivere in uno Stato membro per lavorare e formare lì una famiglia, uno dei quali contrae matrimonio prima di emigrare mentre
         l’altro mette da parte del denaro in vista della conclusione del matrimonio durante una visita nel proprio paese di origine.
         La differenza tra i due potrebbe dipendere, per esempio, unicamente dalla volontà o meno dei genitori della sposa di accettare
         come genero una persona che non era ancora finanziariamente autosufficiente.
      
      52.      Inoltre, il governo olandese afferma esplicitamente nelle proprie osservazioni scritte che, anche se il vincolo familiare
         è sorto in epoca successiva all’ingresso del soggiornante e il requisito di reddito non è soddisfatto, i familiari potranno
         ottenere un permesso di soggiorno se l’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
         libertà fondamentali così richiede – sottintendendo che venga operata una valutazione individuale. 
      
      53.      Tali valutazioni sembrano idonee a salvaguardare adeguatamente contro l’immigrazione clandestina che si realizza tramite matrimoni
         di convenienza.
      
      54.      Tuttavia, il matrimonio dei sig.ri Chakroun della durata (al tempo dei fatti) di quasi 34 anni, difficilmente può essere paragonato
         a un matrimonio di convenienza o a ciò che potrebbe definirsi «ritornare a casa con una sposa come souvenir». Il riferimento
         a una così diversa situazione nella decisione che ha respinto la domanda della sig.ra Chakroun sembra indicare che il procedimento
         non ha risposto alla valutazione individuale richiesta sia dalla direttiva che dall’art. 8 della Convenzione europea per la
         salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
      
      55.      Alla luce di queste considerazioni, sono dell’opinione che la direttiva vieti di operare una distinzione come quella in discorso,
         in quanto non è fondata su alcun fattore oggettivo relativo al livello di reddito richiesto per mantenere il soggiornante
         e la sua famiglia e si applica a prescindere dalle circostanze del caso concreto.
      
       Sulla prima questione
      56.      Letta alla luce della risposta che ho suggerito per la seconda questione, qualsiasi considerazione sulla prima questione deve
         essere fondata sull’ipotesi che gli Stati membri applicano un’unica soglia che «determina che il ricongiungimento familiare
         non venga concesso ad un soggiornante che ha fornito prova di avere risorse stabili e regolari per far fronte alle spese generali
         indispensabili per l’esistenza, ma che, in considerazione del livello dei suoi redditi, sarà nondimeno legittimato a ricorrere
         all’assistenza speciale per fare fronte alle spese per l’esistenza particolari, individualmente stabilite, ai condoni dipendenti
         dal reddito da imposte di amministrazioni locali o ai provvedimenti di sostegno al reddito nell’ambito della politica comunale
         per i redditi minimi».
      
      57.      In primo luogo, mi sembra che l’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva non osti a che uno Stato membro specifichi una particolare
         soglia di reddito, a condizione che questa venga applicata in modo tale da tenere conto delle circostanze del caso concreto.
      
      58.      In secondo luogo, l’art. 7, n. 1, lett. c), afferma che gli Stati membri «possono tenere conto della soglia minima delle retribuzioni
         e delle pensioni nazionali». Ciò chiaramente non impone di fissare qualsiasi soglia precisata al 100% (o ad altra percentuale)
         della retribuzione minima nazionale – né in effetti potrebbe esserlo, giacché sette Stati membri non dispongono di una legislazione
         nazionale che stabilisca una retribuzione minima di legge (16).
      
      59.      Inoltre, il criterio che può essere utilizzato è quello delle risorse sufficienti a mantenere la famiglia ricongiunta senza
         ricorrere all’assistenza sociale. Sebbene una retribuzione minima nazionale, laddove esista, potrebbe sembrare un elemento
         di comparazione utile a questo riguardo (in quanto una delle funzioni di detta retribuzione potrebbe essere quella di assicurare
         che le necessità primarie dei lavoratori siano soddisfatte dai datori di lavoro e non dallo Stato), non può ritenersi che
         essa coincida con il livello di reddito al quale non si ha più diritto all’assistenza sociale. Per varie ragioni politiche
         o economiche, il diritto all’assistenza sociale può cessare sotto il livello della retribuzione minima oppure continuare al
         di sopra di esso (17). Ciò che è chiaro, tuttavia, è che l’art. 7, n. 1, lett. c), non autorizza gli Stati membri a richiedere risorse maggiori
         di quelle necessarie a mantenere l’intera famiglia senza ricorrere all’assistenza sociale.
      
      60.      Nelle loro osservazioni, la sig.ra Chakroun e il governo olandese hanno suggerito che «il sistema di assistenza sociale dello
         Stato membro interessato» dovrebbe essere definito più accuratamente. 
      
      61.      La sig.ra Chakroun deduce che, poiché l’art. 7, n. 1, lett. c), si riferisce al sistema di assistenza sociale dello Stato membro, e al livello di retribuzione e di pensione minima nazionale (18), esso non permette di ricorrere ad un criterio basato sull’assistenza che differisca da luogo a luogo, come accade con tutte
         le tipologie di assistenza sociale speciale di cui si discute. 
      
      62.      Io non sono del tutto persuasa da tale argomento.  
      
      63.      Per un verso, pur potendosi sostenere che il concetto di sistema di assistenza sociale «di uno Stato membro» non include forse
         iniziative puramente locali, una serie di Stati membri hanno sistemi di governo federali o quasi-federali nei quali la responsabilità
         di settori come l’assistenza sociale può essere devoluta ad autorità regionali o equivalenti. E, nel caso di specie, le tipologie
         di assistenza delle quali fa menzione la questione sollevata dal Raad van State sono previste dalla legislazione nazionale,
         anche se la loro applicazione di dettaglio è rimessa alla competenza delle autorità locali.
      
      64.      Per altro verso, il governo olandese ha affermato in udienza che la soglia del 120% è stata scelta come media nazionale oltre
         la quale non è più possibile ricorrere all’assistenza sociale speciale, ma tale diritto potrebbe di fatto cessare, a seconda
         del comune responsabile, al 110% o al 130% della retribuzione minima. Di conseguenza, sembrerebbe che una soglia uniforme
         del 120% osti al ricongiungimento di quelle famiglie che non hanno diritto all’assistenza sociale speciale e lo permetta,
         invece, a quelle famiglie che hanno tale diritto. Ciò non appare coerente con l’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva o
         con la necessità di una valutazione individuale.
      
      65.      Il governo olandese, per parte sua, ritiene che la direttiva rispetti i vari tipi e livelli di assistenza nei diversi Stati
         membri, ma che si possa nondimeno trarre un orientamento dalla giurisprudenza della Corte riguardante la distinzione tra «prestazioni
         sociali» e «assistenza sociale» nel contesto del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1408/71 (19).
      
      66.      Tale suggerimento sembra prima facie ragionevole, sebbene, come sottolineato dalla Commissione all’udienza, la ratio della
         distinzione di cui al Regolamento (CEE) n. 1408/71 (che riguarda la trasferibilità delle prestazioni) non può essere applicata
         ad altri contesti. Tuttavia, a mio parere non è necessario che la Corte prenda una posizione precisa, poiché non è contestato – né
         sembra contestabile – che le misure cui fa riferimento la questione sollevata dal Raad van State costituiscano effettivamente
         forme di assistenza sociale ai sensi della direttiva.
      
      67.      Quello che mi sembra assai più significativo è che le tipologie di assistenza sociale di cui si tratta sono disponibili solo
         in circostanze eccezionali. Anche se è pacifico che ad esse possono avere accesso coloro le cui risorse siano pari al 100%
         - 120% del reddito minimo, è altrettanto chiaro che non sono disponibili per tutti questi soggetti. Infatti, l’uso del termine
         «eccezionale» nella legge comporta necessariamente che esse siano disponibili solo per una minoranza della popolazione interessata
         e, poi, solo discontinuamente.
      
      68.      All’udienza, il governo olandese ha affermato che l’esborso totale per l’assistenza sociale speciale nel 2007 è stato pari
         a EUR 243 milioni, con una media di un versamento di EUR 150 per ogni pagamento. Se ogni versamento fosse stato fatto a favore
         di una persona diversa, ciò avrebbe riguardato circa un decimo della popolazione olandese, sebbene un pagamento annuale di
         EUR 150 chiaramente non abbia alcun rapporto con la differenza nel reddito netto annuale tra il 100% ed il 120% della retribuzione
         minima, che, dalle cifre fornite dalla corte nazionale, all’epoca dei fatti, sarebbe stata appena superiore ad EUR 2 800.
         Naturalmente, non è possibile per la Corte trarre una conclusione certa da tali cifre, ma sembra plausibile che, di fatto,
         la maggior parte dei versamenti sia andata ad un numero di persone assai inferiore, una significativa percentuale delle quali
         è probabile che guadagni meno della retribuzione minima nazionale.  
      
      69.      Qualsiasi sia la verità, tuttavia, mi sembra che le cifre fornite dal governo non supportino in modo credibile la tesi che
         una soglia di reddito uniforme pari al 120% della retribuzione minima è necessaria ad assicurare che il ricongiungimento familiare
         non comporterà il «ricorso al sistema di assistenza sociale» – una tesi che non si concilia nemmeno con la dichiarazione dello
         stesso governo, resa anche in udienza, secondo cui le richieste di accesso all’assistenza sociale speciale vanno accertate
         caso per caso.
      
      70.      In considerazione della necessità di una valutazione caso per caso cui si informa la direttiva, ritengo che la mera possibilità
         di essere nella situazione di presentare domanda per determinate tipologie di assistenza sociale in circostanze eccezionali
         (esse stesse accertate caso per caso) non può costituire motivo per respingere sistematicamente una domanda di ricongiungimento
         familiare. Ciò è in antitesi con un livello di reddito che comporta che un individuo o una famiglia ricevano automaticamente
         l’assistenza sociale – una situazione che chiaramente rientra nell’ambito di applicazione della condizione di cui all’art. 7,
         n. 1, lett. c), della direttiva.
      
      71.      Pertanto, sono dell’opinione che alla prima questione debba rispondersi nel senso che la direttiva non consente di definire
         un requisito di reddito nel modo come quello di cui si discute.
      
       Conclusione
      72.      Alla luce di tutto quanto precede, suggerisco che la Corte risponda alle questioni sollevate dal Raad van State nel modo seguente:
      
      1)      Il combinato disposto degli artt. 2, parte iniziale e lett. d), e 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva del
         Consiglio 22 settembre 2003, 2003/86/CE, relativa al diritto al ricongiungimento familiare, osta ad una legislazione nazionale
         che, nell’applicare il requisito del reddito di cui all’art. 7, n. 1, lett. c), opera una distinzione a seconda del fatto
         che il legame familiare sia antecedente o posteriore all’ingresso del soggiornante nello Stato membro, in quanto una tale
         distinzione non è fondata su alcun fattore oggettivo relativo al livello di reddito richiesto per mantenere il soggiornante
         e la sua famiglia e si applica a prescindere dalle circostanze del caso concreto;
      
      2)      L’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva del Consiglio 2003/86/CE non legittima uno Stato membro a fissare
         un requisito di reddito che porti ad un sistematico rigetto di una domanda di ricongiungimento familiare nei casi in cui la
         famiglia ricongiunta non avrebbe automaticamente diritto all’assistenza sociale, bensì semplicemente un potenziale diritto
         in circostanze eccezionali.
      
      1 –	Lingua originale: l'inglese.
      
      2 –	Direttiva del Consiglio 22 settembre 2003, 2003/86/CE, relativa al ricongiungimento familiare (GU L 251, pag. 12, in prosieguo:
         la «direttiva»). Essa non si applica alla Danimarca, all’Irlanda e al Regno Unito (v. diciassettesimo e diciottesimo ‘considerando’).
      
      3 –	Vale a dire, la «persona presso la quale lo straniero intende soggiornare» di cui all’art. 16, n. 1, lett. c), della Vw
         2000. Ai sensi dell’art. 3.15 del Vb 2000, egli o ella può essere un cittadino olandese o uno straniero con un regolare permesso
         di soggiorno. Questo ultimo corrisponde al «soggiornante» di cui alla direttiva.
      
      4 –	V. anche l’art. 3.28, n. 4, secondo il quale una richiesta di permesso di soggiorno non può essere respinta sulla base
         dell’art. 16, n. 1, lett. c), della VW 2000, se la persona con la quale lo straniero intende vivere è di età superiore ai
         65 anni o inabile al lavoro.
      
      5 –	Da una comparazione con la pertinente normativa olandese sembrerebbe che tali importi si riferiscano al reddito netto,
         e che il requisito stabilito dalla legge per usufruire dell’assistenza sociale corrisponda alla retribuzione minima netta,
         che è indicata espressamente come un importo lordo nella Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Legge sulla retribuzione
         minima e sulla gratifica minima per le ferie). 
      
      6 –	 Il possesso di tale permesso è, in via di principio, un prerequisito per poter richiedere un regolare permesso di soggiorno
         (a tempo determinato) (v. Family reunification and family formation in the Netherlands during the period 2002–2006, European Migration Network, 2007, pagg. 7 e 22). 
      
      7 –	L’art. 16, nn. 1 e 5, della direttiva del Consiglio 25 novembre 2003, 2003/109/CE, relativa allo status dei cittadini di
         paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44), autorizza tale persona ad essere accompagnata
         dalla propria famiglia esclusivamente se la famiglia si era già costituita nel primo Stato membro.
      
      8 –	V. paragrafo 19 supra.
      
      9 –	Potrebbe rilevarsi che la definizione di cui all’art. 2, lett. d), riguarda solo le situazioni in cui il legame familiare
         è sorto in epoca anteriore al momento in cui il familiare cerca di ricongiungersi con il soggiornante, e che la definizione
         olandese di «formazione della famiglia» è delimitata in modo simile. Non riguarda nemmeno la situazione di un cittadino di
         un paese terzo che voglia recarsi in uno Stato membro per ivi contrarre matrimonio con il soggiornante. L’originaria proposta
         di direttiva della Commissione [COM (1999) 638 def.] riguardava, invece, anche tale situazione (art. 2, lett. e), pagg. 12
         e 25). Tuttavia, nel gennaio 2001, le parole «formare o» sono state omesse dalla frase «in modo da formare o preservare l’unità
         familiare» (documento del Consiglio  del 31 gennaio 2001, n. 5682).
      
      10 –	Sentenza 27 giugno 2006, causa C-540/03, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I‑5769, punto 105).
      
      11 –	V., più di recente, sentenza 7 luglio 2009, causa C-558/07, S.P.C.M. e a. (Racc. pag. I‑5783, punto 74). Al principio di
         non discriminazione fa riferimento anche il quinto ‘considerando’ della direttiva, ed esso rientra tra i valori e i principi
         riconosciuti dagli Stati membri, menzionati nell’undicesimo ‘considerando’.
      
      12 –	Art. 3, n. 5; v. paragrafo 5, supra.
      
      13 –	Indicate al paragrafo 19, supra.
      
      14 –	V. art. 2, lett. c), della direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/83/CE, recante norme minime sull’attribuzione,
         a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale,
         nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 304, pag. 12).
      
      15 –	V. anche l’art. 6 della direttiva (paragrafo 7, supra) e l’art. 16 (paragrafo 11), l’ultimo dei quali richiede che, nell’esame
         di una richiesta per il rinnovo del permesso di soggiorno, si tenga in considerazione il reddito dei familiari. Inoltre, rilevo
         che tutte le parti in causa, incluso il governo olandese, non contestano che l’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia
         dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali richieda un accertamento caso per caso.
      
      16 –	L’Austria, Cipro, la Danimarca (che non è vincolata dalla direttiva), la Finlandia, la Germania, l’Italia e la Svezia non
         hanno una retribuzione minima nazionale stabilita per legge: v. Minimum wages in January 2009, Eurostat, Data in focus, 29/2009, pag. 1.
      
      17 –	Infatti, all’udienza, il governo olandese ha affermato che la sua retribuzione minima nazionale è sufficiente a coprire
         solo le necessità quotidiane di base dell’esistenza e che l’assistenza sociale speciale è un complemento necessario per assicurare
         uno standard di vita minimo – un’affermazione che può sembrare sorprendente alla luce della sua scelta di una retribuzione
         minima netta quale soglia di reddito nei casi di ricongiungimento familiare, e ancora di più se si considera che la retribuzione
         minima nei Paesi Bassi è la seconda più alta nell’Unione europea in termini di potere di acquisto (v. Minimum wages in January 2009, cit. alla nota 16, pag. 3).
      
      18 –	Analogamente, l’art. 7, n. 1, lett. b), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE,
         relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio
         degli Stati membri (GU L 158, pag. 77) e, precedentemente, l’art. 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE,
         relativa al diritto di soggiorno (GU L 180, pag. 26).
      
      19 –	Regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regime di sicurezza sociale ai lavoratori
         subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (GU L 149, pag. 2), come emendato. V., in particolare,
         sentenza 16 luglio 1992, causa C-78/91, Hughes (Racc. pag. I‑4839, punti 17 e 18).