CELEX: 61984CC0067
Language: da
Date: 1985-05-21
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 21. maj 1985. # Sideradria SpA mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Leveringskvotaer for stål - bøde. # Sag 67/84.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      G. FEDERICO MANCINI
      fremsat den 21. maj 1985 (
            *1
         )
      
         Høje Domstol.
      
      
               1. 
            
            
               Ved stævning, indgivet den 11. marts 1984, har aktieselskabet Sideradria, en italiensk virksomhed, der fremstiller armeringsstål, og som hævder at befinde sig i en økonomisk og finansielt set meget alvorlig situation, anlagt sag med påstand om annulation eller nedsættelse af en bøde, som Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har pålagt den på grund af en overskridelse af dens leveringskvota for tredje kvartal 1981, og som virksomheden anfører ikke alene er uretfærdig, men også skæbnesvanger for dens overlevelse.
               Som alle andre jern- og stålproducenter i Fællesskabet er sagsøgeren omfattet af den kvotaordning, ved hjælp af hvilken Fællesskabet i hele den europæiske industris interesse kontrollerer fremstillingen af og handelen med jern- og stålprodukter. De regler, der gælder for denne ordning af markedet, er velkendte. Konkret er der med hensyn til de omtvistede faktiske omstændigheder tale om reglerne i Kommissionens generelle beslutning nr. 1831/81/EKSF af 24. juni 1981 (EFT L 180, s. 1), med senere ændringer. Forholdet er i korthed det, at når der på et område hersker vanskelige konjunkturforhold, søger Kommissionen at genoprette ligevægten på markedet ved for hver virksomhed kvartalsmæssigt at fastsætte produktionskvotaer og andele heraf, som kan afsættes på det fælles marked. Produktionskvotaerne beregnes på grundlag af den højeste produktion, som den pågældende virksomhed har haft i løbet af tolv på hinanden følgende måneder, der ligger et bestemt stykke tilbage i tiden (Sideradria gav således for treårsperioden 1977-1980 oplysninger om produktionen i 1979). Den del af produktionen, der er blevet afsat på det fælles marked i løbet af disse måneder — de såkaldte »bedste måneder« — danner herefter grundlag for beregningen af leveringskvotaerne.
            
         
               2. 
            
            
               På grundlag af de oplysninger, Sideradria havde fremlagt, gav Kommissionen den 10. august 1981 virksomheden meddelelse om størrelsen af de kvotaer, der i henhold til beslutning nr. 1831/81 var blevet fastsat for den for tredje kvartal 1981, nemlig en produktionskvota på i alt 9798 tons, hvoraf 4264 tons kunne afsættes på det fælles marked. Da Kommissionen senere undersøgte, om disse kvotaer var blevet overholdt, konstaterede den imidlertid, at Sideradrias produktion i løbet af det pågældende kvartal havde oversteget de nævnte grænser, idet den havde udgjort 11989 tons, hvoraf 10489 tons var blevet afsat inden for Fællesskabet.
               Efter af Kommissionen at være blevet anmodet om at fremsætte sine bemærkninger til disse overtrædelser af reglerne svarede Sideradria den 8. marts 1982, idet man anførte følgende: a) for så vidt angår merproduktionen, var de oprindeligt opgivne referencestørrelser fejlagtige, hvorfor virksomheden allerede ved skrivelse af 12. oktober 1981 havde anmodet om en ændring af kvotaen, b) som allerede anført i denne skrivelse var leveringskvotaen blevet beregnet på grundlag af de tolv »bedste måneder« med hensyn til produktionen, som virksomheden havde givet Kommissionen oplysninger om (dvs. på grundlag af produktionen i 1979), idet Kommissionen imidlertid ikke havde taget følgende omstændigheder i betragtning: 1) i 1979 havde virksomheden eksporteret mere end 70% af sin produktion til tredjelande, hvilket var helt usædvanligt, 2) i løbet af tidsrummet 1. juli-31. december 1977 var virksomheden trådt i likvidation og havde derfor hverken produceret eller solgt noget, 3) efter i 1978 langsomt at have genoptaget sine aktiviteter havde den kun eksporteret 14% af sin produktion til tredjelande, 4) fra maj 1980 ophørte eksporten til tredjelande.
               Under disse omstændigheder fandt sagsøgeren det »ulogisk, om virksomheden på grund af et uheldigt sammentræf af begivenheder« — dvs. det forhold, at de bedste måneder med hensyn til produktionen faldt sammen med den periode, hvor der blev eksporteret mest til tredjelande — skulle straffes »så hårdt, at det vil være nødvendigt at lukke virksomheden på grund af de forsvindende små (leverings) kvotaer på det fælles marked«. Sideradria anmodede på denne baggrund endnu en gang Kommissionen om at ændre størrelsen af de kvotaer, virksomheden var blevet tildelt, idet man mente, at en sådan ændring ville fjerne grundlaget for de to påtalte overskridelser. Under et møde i Kommissionen den 11. juni 1982 gentog virksomheden disse argumenter til støtte for, hvorledes den havde forholdt sig, idet den fremhævede, at de små leveringskvotaer i forhold til produktionens størrelse skabte betydelige vanskeligheder.
               Under hensyntagen til disse omstændigheder og efter at have undersøgt de ændringer, der var blevet opgivet med hensyn til referencestørrelserne, traf Kommissionen den 19. august 1982 en beslutning, hvorefter ansættelsen af virksomhedens produktion ændredes med tilbagevirkende kraft, således at den hertil svarende overskridelse heller ikke længere skulle betragtes som sket. Derimod blev der ikke truffet nogen beslutninger, for så vidt angår størrelsen af leveringskvotaen og dennes overskridelse. På dette punkt — anfører Kommissionen — havde den italienske virksomhed ikke fremlagt nogen oplysninger, der kunne begrunde en ændring. Derfor — og jeg citerer her Kommissionen — »burde denne overskridelse (utvivlsomt) medføre sanktioner«. Der forløb imidlertid næsten to år fra dette tidspunkt, uden at man fik meddelelse om nogen sanktioner.
               Hvad der skete i løbet af dette tidsrum, er hurtigt fortalt. Jeg bemærker indledningsvis, at Kommissionen nogle måneder efter ikrafttrædelsen af beslutning nr. 1831/81 blev klar over, at mange virksomheder havde haft store vanskeligheder med at overholde kvotaerne for, hvor meget af produktionen der måtte afsættes i Fællesskabet. Ved beslutning nr. 2804/81 af 23. september 1981 (EFT L 278, s. 1) vedtog Kommissionen derfor nogle nye foranstaltninger, hvorved beregningsmåden for leveringskvotaerne blev ændret, således at der i højere grad tages hensyn til de ofte vekslende handelsmæssige behov, som virksomhederne har. Der blev herved indsat et stk. 2 i artikel 8 i beslutning nr. 1831/81, hvori det hedder: »Kommissionen kan, dersom virksomheden godtgør, at fastsættelsen af de i stk. 1 nævnte referencemængder giver den alvorlige problemer, foretage en... tilpasning... i det omfang en virksomheds procentdel af samlede leverancer i forhold til den samlede produktion er ændret med mere end 20% på grund af ændringer i dens eksisterende salgsstruktur... i forhold til den for de tolv bedste måneder...«
               Ved skrivelse af 3. december 1982 til Sideradria meddelte Kommissionen, at den fandt, at virksomheden opfyldte betingelserne i det nye stk. 2, idet referencemængden skabte »en række økonomiske problemer for virksomheden, således at den blev nødsaget til at producere... til lager«. Kommissionen forhøjede på denne baggrund Sideradrias leveringskvota for fjerde kvartal 1982. Derimod blev størrelsen af kvotaerne for de tidligere kvartaler ikke ændret.
               Efter denne beslutning, som sagsøgeren ikke anfægtede, var virksomhedens tilfælde endnu genstand for brevveksling og møder mellem parterne. Det anføres bl.a. i referaterne af møder afholdt med en repræsentant for virksomheden den 19. februar 1983 og den 23. januar 1984, at Kommissionen, for så vidt angår overskridelsen af leveringskvotaen for tredje kvartal 1981, tog det, som virksomheden anførte, i betragtning, og at den var klar over dens vanskelige økonomiske situation, hvorfor Kommissionen ville gøre »sit yderste for at hjælpe«. Den anførte imidlertid, at hvis de dele af kvotaerne, der kunne afsættes inden for Fællesskabet, havde »vist sig utilstrækkelige, måtte dette tilskrives de oplysninger, som virksomheden havde fremlagt, og... den omstændighed, at den ikke kunne komme i betragtning efter andre bestemmelser om ændringer«.
               Til slut traf Kommissionen den 26. januar 1984 en beslutning, hvorved den formelt meddelte Sideradria, at virksomheden havde overtrådt beslutning nr. 1831/81 ved med 6107 tons at have overskredet leveringskvotaen for tredje kvartal 1981. I betragtning af overtrædelsens alvorlige karakter (der var afsat mere end det dobbelte af kvotaen) pålagde Kommissionen i medfør af artikel 12, stk. 2, i beslutning nr. 1831/81 virksomheden en bøde på 503827 ECU, svarende til 75 ECU/ton overskridelse, forhøjet med 10%.
            
         
               3. 
            
            
               Sideradria har í denne sag principalt nedlagt påstand om annullation af beslutningen af 26. januar 1984 og subsidiært om nedsættelse af bøden. Til støtte for den principale påstand har sagsøgeren fremsat følgende tre anbringender: a) beslutningen er åbenbart uretfærdig og begrundelsen for den ulogisk, b) manglende hensyntagen til afgørende omstændigheder og c) tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
               Jeg finder det ikke nødvendigt at redegøre for, hvad sagsøgeren har anført til støtte for de to første anbringender. Som anført af Kommissionen er disse anbringender udtryk for, at sagsøgeren forsøger at anfægte den beregningsmetode for referencemængderne, der ligger til grund for produktions- og leveringskvotaerne. Denne beregningsmetode fremgår af beslutning nr. 1831/81, der for længst er blevet endelig, og hvis lovlighed derfor ikke umiddelbart kan prøves. Kommissionen tilføjer, at sagsøgeren ved at anfægte beregningsmetoden tillige anfægter de kvotaer, der er fastsat på grundlag heraf. Da Sideradria imidlertid ikke i tide har anfægtet den beslutning, hvorved kvotaerne blev fastsat, kan virksomheden utvivlsomt ikke forlange kvotaernes lovlighed prøvet nu, dvs. under en sag, hvori der er nedlagt påstand om annulation af en bøde. Domstolens praksis er i denne forbindelse klar, jfr. senest dommen af 29. februar 1984 i sag 270/82, Estel mod Kommissionen, Sml. s. 1195.
               De to første anbringender kan herefter ikke lægges til grund. Hvad angår det tredje anbringende, har den italienske virksomhed gjort gældende, at den ikke i tide, dvs. i løbet af tredje kvartal 1982, blev gjort opmærksom på kvotaoverskridelsen. Hertil kommer, at den procedure, som meddelelsen om bøden betegnede afslutningen på, har varet næsten to år, og at der i denne forbindelse har været lange perioder, hvor man intet har hørt fra Kommissionen, hvilket har givet anledning til, at de ansvarlige for virksomheden håbede på en fordelagtig løsning af spørgsmålet. Under disse omstændigheder — anføres det — er det i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning at pålægge en bøde.
               Jeg finder ikke dette overbevisende. For det første bemærker jeg, at Kommissionen ikke er forpligtet til at gøre en virksomhed opmærksom på, at den er i færd med at overskride sin leveringskvota (og det ses heller ikke, hvorledes noget sådant skulle kunne ske i tide). Endvidere tager det af sagsøgeren påberåbte princip sigte på en beskyttelse af den berettigede forventning, og en sådan har den virksomhed bestemt ikke, som efter at have overtrådt ubetingede regler er klar over dette, og som tager den omstændighed, at tiden går, og at den pågældende myndighed forholder sig tavs, til indtægt for, at man vil undlade at pålægge en sanktion. Da dette anbringende derfor heller ikke kan lægges til grund, kan der ikke gives sagsøgeren medhold i den principale påstand.
            
         
               4. 
            
            
               Jeg vender mig herefter til den subsidiære påstand om en nedsættelse af bøden. Sideradria har til støtte herfor anført to argumenter. Under udarbejdelsen af deres bemærkninger til de klagepunkter, Kommissionen oprindeligt fremsatte — anføres det i første række — blev de ansvarlige medarbejdere i virksomheden klar over, at de havde begået en fejl, idet en del af produktionen i referenceåret 1979, som de gik ud fra var bestemt til markeder uden for Fællesskabet, var blevet solgt i Italien.
               Man gav øjeblikkeligt Kommissionen meddelelse om denne fejl, men denne tog ved pålæggelsen af bøden ikke hensyn hertil. At det ubestrideligt forholder sig som anført, fortsætter Sideradria, fremgår af virksomhedens skatteregnskaber. Der er i denne forbindelse for Domstolen fremlagt eksempler på dokumenter, hvoraf det fremgår, at der for en stor del af den produktion, der blev solgt i 1979, er blevet betalt moms, dvs. en afgift, som ifølge italiensk lovgivning ikke skal erlægges i forbindelse med salg på markeder uden for Fællesskabet.
               Efter af Domstolen at være blevet anmodet om dels at forklare, hvorledes en sådan fejl kunne opstå, dels at påvise, at de nævnte partier rent faktisk blev solgt i Italien, har Sideradria imidlertid hverken kunnet forklare det skete eller fremlægge de beviser, virksomheden er blevet anmodet om. Derimod har Kommissionen på grundlag af den italienske lovgivning kunnet rejse tvivl om, hvorvidt det efter den af sagsøgeren fremlagte dokumentation er udelukket, at den produktion, der tilsyneladende er blevet solgt i Italien, i virkeligheden er afsat uden for fællesmarkedet. Herefter mener jeg ikke, at de af virksomheden påberåbte omstændigheder kan begrunde en nedsættelse af bøden.
               Det andet argument er af en anden art. Under den mundtlige forhandling oplyste Sideradrias advokat, at Kommissionen den 19. december 1984 på ny havde straffet sagsøgeren hårdt (igen på grund af en overskridelse af leveringskvotaerne) ved at pålægge virksomheden en bøde på 768404 ECU. I begrundelsen for denne beslutning har Kommissionen anført, at selv om der måtte lægges vægt på, at det ikke var første gang, at Sideradria havde overskredet sine kvotaer, og på den nye overtrædelses meget alvorlige karakter, var det rimeligt at fastsætte bøden til 20 ECU/ton overskridelse i betragtning af den meget alvorlige økonomiske situation, som virksomheden befandt sig i. Det anføres, at da de økonomiske forhold, der gjorde sig gældende »ved den nye overtrædelse«, ogsom fik Kommissionen til at anlægge en mild bedømmelse, var de samme som på tidspunktet for den første overtrædelse (der blev takseret til 75 ECU/ton overskridelse, forhøjet med 10%), er det urimeligt, at den første bøde ikke også blev fastsat til 20 ECU/ton overskridelse, eller — da virksomheden på dette tidspunkt var »ustraffet« — mindre.
               Umiddelbart forekommer dette argument måske overbevisende, men efter min opfattelse savner det grundlag. Den omstændighed, at der er blevet pålagt endnu en bøde for en ny overskridelse af leveringskvotaen, gør bestemt ikke det forhold, som bebrejdes sagsøgeren, mindre alvorligt. Jeg vil tværtimod sige, at det intet har at gøre med de omstændigheder, der ligger til grund for den omtvistede beslutning, og at det kun er på grundlag af disse, at Domstolen kan prøve, hvorvidt bøden er rimelig. Under alle omstændigheder er forholdet det, at selv om det er rigtigt, at Sideradria i 1982 ikke blev pålagt bøder, og at virksomheden var i økonomiske vanskeligheder, er det også rigtigt, at a) Kommissionen ved den nævnte beslutning har taget hensyn til disse omstændigheder (jfr. første betragtning, sidste led), og at b) forhøjelsen af bøden udelukkende var begrundet i, at der var tale om en betydelig overskridelse af kvotaen.
               Må man herefter drage den konklusion, at der ikke kan gives sagsøgeren medhold i den subsidiære påstand? Ikke nødvendigvis. Jeg bemærker her, at Kommissionen under den administrative procedure medgav, at leveringskvotaen havde vist sig utilstrækkelig, samtidig med at man tilskrev dette forhold de oplysninger, virksomheden havde givet, og den omstændighed, at den ikke kunne komme i betragtning i henhold til andre bestemmelser om ændringer. Rimeligheden af den første betragtning er ubestridelig (ligesom det mere generelt må siges, atdet ikke kan bestrides, at virksomhedens optræden over for kontrolmyndigheden var selvmodsigende). Den anden betragtning er også rigtig, men efterlader en mulighed for Domstolen til ud fra rimelighedsbetragtninger at nedsætte bøden.
               Ved udfærdigelsen af beslutning nr. 1831/81 indsatte Kommissionen ikke nogen bestemmelse (således som det senere skete ved beslutningen af 23. september 1981), der gjorde det muligt ved fastsættelsen af leveringskvotaer at forhindre, at der opstod alvorlige problemer for jern- og stålvirksomhederne på grund af den hidtil benyttede beregningsmetode. For det andet bemærker jeg, at hvis man på noget punkt kan rose den måde, Sideradria er blevet administreret på, og som i øvrigt har været præget af stor vilkårlighed, så må det være derved, at virksomheden altid og uopholdeligt holdt Kommissionen underrettet om sine vanskeligheder og fremlagde alle relevante oplysninger i så henseende. Vi ved, at virksomhedens produktion i treårsperioden 1977-1980 i længere perioder har været afbrudt, og at planerne for, hvorledes afsætningen af produktionen skulle ske, derfor ikke har kunnet være rationel. Når 1979 blev valgt som referenceår med henblik på beregningen af kvotaerne på trods af, at dette ikke var i overensstemmelse med Sideradrias nye strategi vedrørende virksomhedens forhold, var det fordi, dette var den eneste mulighed, eller bedre udtrykt, en nødvendighed.
               Det er en kendsgerning, at kvotaen i betragtning af det, der forelå for Kommissionen, og den omstændighed, at Sideradria ikke havde fremlagt andre relevante oplysninger, ikke kunne ændres. Man må imidlertid betænke, at Kommissionen, da den pålagde bøden for kvotaoverskridelsen, ikke synes at have taget rimeligt hensyn til de nævnte forhold (Sideradria har på en noget overdreven, men ikke ganske uoverbevisende måde talt om »skæbnens tildragelser«), samt atden, i hvert fald i begyndelsen, afviste enhver mulighed for at ændre kvotaerne for de virksomheder, der var i vanskeligheder (se i denne forbindelse dommen af 14.2.1984 i sag 2/83, Alfer mod Kommissionen, Sml. 1984, s. 799).
               Under disse omstændigheder mener jeg, at Sideradria bør gives medhold i den subsidiære påstand. Der bør imidlertid ikke ske en så stor nedsættelse af bøden, at alvoren af den overtrædelse, virksomheden har gjort sig skyldig i, ganske udviskes eller gøres mindre, end den er. Efter min opfattelse vil 80% af den bøde, Kommissionen har pålagt virksomheden, være rimelig.
            
         
               5. 
            
            
               Jeg skal herefter sammenfattende foreslå, at Domstolen i den af aktieselskabet Sideradria, Industria Metallurgica, Adria, Rovigo, Italien, den 11. marts 1984 anlagte sag
               
                        a)
                     
                     
                        ikke giver sagsøgeren medhold i påstanden om annullation af den anfægtede beslutning, men
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        nedsætter bøden med 20%.
                        Hvad angår sagens omkostninger, foreslår jeg, at de ophæves, jfr. procesreglementets artikel 69, stk. 3.
                     
                  
         (
            *1
         ) – Oversat fra italiensk.