CELEX: 61997CJ0232
Language: da
Date: 1999-09-29
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 29. september 1999. # L. Nederhoff & Zn. mod Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Raad van State - Nederlandene. # Miljø - Direktiv 76/464/EØF, 76/769/EØF og 86/280/EØF - Begrebet "udledning" - En medlemsstats beføjelse til at indføre strengere bestemmelser end bestemmelserne i direktiv 76/464/EØF - Betydningen af direktiv 76/769/EØF for en sådan bestemmelse. # Sag C-232/97.

Avis juridique important

|

61997J0232

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 29. september 1999.  -  L. Nederhoff & Zn. mod Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland.  -  Anmodning om præjudiciel afgørelse: Raad van State - Nederlandene.  -  Miljø - Direktiv 76/464/EØF, 76/769/EØF og 86/280/EØF - Begrebet "udledning" - En medlemsstats beføjelse til at indføre strengere bestemmelser end bestemmelserne i direktiv 76/464/EØF - Betydningen af direktiv 76/769/EØF for en sådan bestemmelse.  -  Sag C-232/97.  

Samling af Afgørelser 1999 side I-06385

SammendragDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Miljoe - forurening af vandmiljoeet - direktiv 76/464 - begrebet »udledning« ifoelge direktivets artikel 1, stk. 2, litra d) - forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 - ikke omfattet - det forhold, at en person i overfladevand anbringer traepaele, som er blevet behandlet med creosot [Raadets direktiv 76/464, art. 1, stk. 2, litra d), og direktiv 86/280, art. 5, stk. 1] 2 Miljoe - forurening af vandmiljoeet - direktiv 76/464 - meddelelse af tilladelse til udledning - adgang for medlemsstaterne til at kraeve yderligere betingelser opfyldt, som ikke fremgaar af direktivet, som forudsaetning for meddelelse af tilladelse til udledning - raekkevidde (Raadets direktiv 76/464) 3 Tilnaermelse af lovgivningerne - begraensning af markedsfoering og anvendelse af farlige stoffer og praeparater - direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 94/60 - anvendelse af creosot - ansoegning om tilladelse - bedoemmelseskriterier - medlemsstaternes fastsaettelse (Raadets direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 94/60) 

Sammendrag

1 Begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464. Begrebet »udledning« som omhandlet i direktiv 76/464 skal forstaas saaledes, at det omfatter enhver handling, der kan tilskrives en person, og hvorved et af de farlige stoffer, der er opfoert paa liste I eller II i bilaget til direktivet, direkte eller indirekte tilfoeres vand, som direktivet finder anvendelse paa, mens begrebet »forurening« fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280, sigter til tilfaelde, hvor forureningen, netop paa grund af sin spredte karakter, ikke kan tilskrives en person og dermed ikke kan vaere genstand for en forudgaaende tilladelse. Det foelger heraf, at det forhold, at en person i overfladevand anbringer traepaele, som er blevet behandlet med creosot, er omfattet af begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464, samt at udvaskning af creosot fra traepaele anbragt i overfladevand, for saa vidt den af dette stof foraarsagede forurening kan tilskrives en person, ikke er omfattet af begrebet »betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)« i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280. 2 Medlemsstaterne kan i henhold til direktiv 76/464 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, goere en meddelelse af en tilladelse til at foretage en udledning betinget af, at der sker en opfyldelse af supplerende krav, som ikke er fastlagt i direktivet, med det formaal at beskytte Faellesskabets vandmiljoe mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer. En forpligtelse til at undersoege mulighederne for eller vaelge andre og mindre miljoebelastende loesninger er udtryk for et saadant krav, ogsaa selv om kravet kan foere til, at der aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse. 3 De begraensninger for anvendelsen af creosot, der fremgaar af punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater, som aendret ved direktiv 94/60, er ikke til hinder for, at en myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger fra erhvervsmaessige brugere om tilladelse til anbringelse i overfladevand af trae, der er behandlet med dette stof, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse af stoffet aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan ske. 

Dommens præmisser

1 Ved dom af 17. juni 1997, indgaaet til Domstolen den 25. juni 1997, har Nederlandenes Raad van State i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt seks praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23), Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (EFT L 262, s. 201), som aendret ved Europa-Parlamentet og Raadets direktiv 94/60/EF af 20. december 1994 (EFT L 365, s. 1), og Raadets direktiv 86/280/EOEF af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464 (EFT L 181, s. 16). 2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som selskabet L. Nederhoff & Zn. (herefter »Nederhoff«) har anlagt til proevelse af den afgoerelse, hvorved Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (herefter »den kompetente myndighed«) har afslaaet at give Nederhoff tilladelse til at anbringe paele behandlet med creosot i et overfladevandomraade. De relevante retsforskrifter Faellesskabsretlige bestemmelser Direktiv 76/464 3 Formaalet med direktiv 76/464 er at forhindre vandforurening. Direktivet blev udstedt paa grundlag af EF-traktatens artikel 100 og 235 (nu artikel 94 EF og 308 EF). 4 Direktivets artikel 1, stk. 2, litra d) og e), indeholder foelgende definitioner af begreberne »udledning« og »forurening«: »'udledning': enhver tilfoersel til de i stk. 1 omhandlede vandomraader af de stoffer, der er opfoert paa liste I og II i bilaget, bortset fra: - udtoemning af opmudringsmateriale fra uddybning - driftsmaessige udtoemninger fra skibe i territorialfarvande - dumpning af affald fra skibe i territorialfarvande 'forurening': af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljoeet, med saa skadelige virkninger til foelge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske oekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes, eller, at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet.« 5 I henhold til artikel 2 i direktiv 76/464 skal medlemsstaterne traeffe »egnede foranstaltninger for at eliminere forurening af de i artikel 1 omhandlede vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I i bilaget, og for at formindske forurening af de paagaeldende vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget, i overensstemmelse med dette direktiv, hvis bestemmelser blot udgoer et foerste skridt mod dette maal«. 6 Direktivets artikel 3-6 indeholder regler angaaende de paa liste I opfoerte stoffer. Ifoelge disse regler forudsaetter enhver udledning af disse stoffer, at der er opnaaet en forudgaaende tilladelse med fastsaettelse af emissionsnormer, der ikke maa overskride bestemte graensevaerdier, som Raadet vedtager paa forslag af Kommissionen. I henhold til liste II, foerste led, i bilaget til direktivet henhoerer stoffer, der indgaar i de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I, og for hvilke de i direktivets artikel 6 omhandlede graensevaerdier endnu ikke er fastsat, under liste II. 7 Direktivets artikel 7, stk. 1 og 2, lyder saaledes: »1. Med henblik paa at formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II, fastlaegger medlemsstaterne programmer, til gennemfoerelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder. 2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandomraader, som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kraever en forudgaaende tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og som fastsaetter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.« 8 Direktivets artikel 10 fastsaetter foelgende: »En eller flere medlemsstater kan i givet fald hver for sig eller i faellesskab fastsaette bestemmelser, der er strengere end bestemmelserne i dette direktiv.« Direktiv 86/280 9 Direktiv 86/280, som gennemfoerer artikel 6 i direktiv 76/464 derved, at der fastsaettes graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer omfattet af liste I i bilaget til dette direktiv, fastlaegger herudover regler, som ikke er omhandlet i direktiv 76/464. 10 I tiende betragtning til direktiv 86/280 anfoeres det saaledes, at »det ... for visse karakteristiske kilder til forurening ... bortset fra dem, der er underkastet de af Faellesskabet fastsatte graensevaerdier eller nationale emissionsnormer, [er] noedvendigt at opstille saerlige programmer med henblik paa at eliminere forureningen; direktiv 76/464/EOEF indeholder ingen specifik hjemmel hertil ...« 11 Artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 fastsaetter herved foelgende bestemmelse: »For de stoffer, der specifikt henvises til i bilag II, skal medlemsstaterne opstille saerlige programmer for at undgaa eller fjerne forurening fra betydelige kilder af disse stoffer (herunder flere forskellige og spredte kilder), bortset fra udledningskilder, som er omfattet af ordningen med faellesskabsgraensevaerdier eller nationale emissionsnormer.« Direktiv 76/769 12 Direktiv 76/769 indeholder regler om vilkaarene for anvendelse af en raekke stoffer, der er opregnet i et bilag til direktivet. Creosot er naevnt i punkt 32 i bilag I, som aendret ved direktiv 94/60. Punkt 32 fastlaegger de vilkaar, hvorunder creosot og creosotolie maa anvendes. 13 Artikel 1, stk. 1, i direktiv 76/769 fastsaetter foelgende bestemmelse: »Med forbehold af anvendelse af andre faellesskabsbestemmelser inden for omraadet gaelder dette direktiv for begraensning af markedsfoering og anvendelse i Faellesskabets medlemsstater af de i bilaget anfoerte farlige stoffer og praeparater.« Den nederlandske lovgivning 14 Wet verontreiniging oppelvlaktewateren (lov om overfladevandforurening, herefter »WVO«) traadte i kraft den 1. december 1970. Ved lov af 24. juni 1981 (Stbl. 1981, s. 414) blev der gennemfoert visse aendringer i WVO, som var blevet noedvendige som foelge af udstedelsen af direktiv 76/464. Det fremgaar af sagen, at WVO anses for den retsakt, der gennemfoerer dette direktiv i nederlandsk ret. 15 Med henblik paa at forhindre overfladevandforurening opstiller artikel 1 i WVO et forbud mod uden tilladelse at tilfoere overfladevand affaldsstoffer og forurenende eller farlige stoffer. Den indfoerte tilladelsesordning sondrer herved mellem: - udledninger, der foretages via en installation (artikel 1, stk. 1, i WVO), og - udledninger, der foretages paa anden maade end via en installation (artikel 1, stk. 3, i WVO). 16 Gennemfoerelsesbekendtgoerelsen af 28. november 1974 til WVO (Stbl. 1974, s. 709) indeholder naermere bestemmelser vedroerende udledninger, der foretages paa anden maade end via en installation. 17 I henhold til gennemfoerelsesbekendtgoerelsens artikel 3, stk. 1, gaelder der et forbud mod paa nogen maade at tilfoere noget overfladevand nogen af de affaldsstoffer og forurenende eller farlige stoffer, der er opfoert i bilaget til bekendtgoerelsen. Hovedsagen 18 Det fremgaar af sagen, at Nederhoff havde anvendt traepaele, behandlet med creosot, i en groeft til sikring af bredderne. 19 Creosot indeholder polycykliske aromatiske kulbrinter (herefter »PAK«), og stoffet hoerer dermed til de familier og grupper af stoffer, der henhoerer under liste I i bilaget til direktiv 76/464. Da der imidlertid endnu ikke er blevet fastsat nogen graensevaerdi i medfoer af direktivets artikel 6 for disse kulbrinter, er creosot omfattet af den ordning, der er gaeldende for de stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget til direktivet. 20 Nederhoff havde ikke ansoegt om tilladelse til at anbringe paelene i det paagaeldende overfladevandomraade. Med henblik paa at lovliggoere dispositionen indgav selskabet dog ved skrivelse af 5. januar 1995 en ansoegning til den kompetente myndighed om en saadan tilladelse. 21 Den kompetente myndighed afslog ansoegningen med den begrundelse, at en udvaskning af PAK fra de med creosot behandlede paele, og dermed en forurening af vandet, ikke kunne undgaas, og at der maatte foretraekkes andre loesninger, som var mindre miljoebelastende, og i forbindelse med hvilke meromkostningerne maatte antages at blive opvejet af, at miljoebeskyttelseshensyn ville blive tilgodeset i stoerre omfang. 22 Afslaget paa at give den paagaeldende tilladelse har saaledes sammenhaeng med den af den kompetente myndighed foerte politik, hvorefter emissioner af PAK primaert skal bekaempes ved kilden (»kildeloesning«), idet det boer undersoeges, om der kan anvendes andre og mere miljoevenlige materialer. Det er kun, naar kildeloesningen medfoerer et utilstraekkeligt resultat, at den kompetente myndighed foretager en undersoegelse paa grundlag af de vandkvalitetsnormer, der fremgaar af vandkontrolplanen (Waterbeheersplan) af 1992. 23 Nederhoff anlagde sag ved Raad van State til proevelse af afslaget, idet selskabet principalt gjorde gaeldende, at artikel 1, stk. 3, i WVO finder anvendelse paa udledninger, men ikke paa mere spredte forureningskilder. De nationale myndigheder kan fastsaette strengere udledningsnormer end de ved direktivet indfoerte, men kan ikke stille krav om tilladelse for saa vidt angaar andre vandforureningskilder end dem, som direktivet omhandler, dvs. udledninger. 24 Subsidiaert gjorde Nederhoff gaeldende, at den af den kompetente myndighed foerte politik goer det naesten umuligt at opnaa en tilladelse. Denne politik indebaerer saaledes et generelt forbud, der er uforeneligt med artikel 3 i direktiv 76/464. 25 Derudover gjorde Nederhoff gaeldende, at der hvad angaar brug af plantebeskyttelsesmidler som creosot er fastsat betingelser herfor i eller i henhold til Bestrijdingsmiddelenwet (lov om plantebeskyttelsesmidler), saaledes at anvendelse af paele behandlet med creosot ikke kan forudsaette en tilladelse. 26 I forelaeggelsesdommen har Raad van State bemaerket, at retten i sin hidtidige praksis har anlagt en forholdsvis vid fortolkning af begrebet udledning, hvorved der ikke er blevet sondret mellem henholdsvis andre »betydelige kilder af disse stoffer (herunder flere forskellige og spredte kilder)«, jf. artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280, og »udledningskilder«. Ifoelge den forelaeggende ret indebaerer denne fortolkning, at et stort antal spredte kilder til forurening af overfladevand underkastes et krav om tilladelse, selv om disse kilder - i modsaetning til »udledningskilder« - ikke er omfattet af ordningen med faellesskabsgraensevaerdier eller nationale emissionsnormer. 27 Raad van State antager endvidere, at den kompetente myndighed ved sin behandling af ansoegninger om tilladelser opstiller et supplerende krav, der ikke fremgaar af direktiv 76/464, naar den forlanger, at ansoegeren undersoeger, om der findes en anden og mindre forurenende loesning, og at ansoegeren i givet fald goer brug af denne, saafremt dette maa anses for rimeligt. 28 Nederlandenes Raad van State har herefter udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal: »1) Skal begrebet 'udledning' i artikel 1, stk. 2, litra d), i Raadets direktiv af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (76/464/EOEF, EFT 1976 L 129, s. 23), fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter begrebet 'betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder )' i artikel 5 i Raadets direktiv af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464/EOEF (86/280/EOEF, EFT 1986 L 181)? 2) Saafremt spoergsmaal 1 skal besvares benaegtende, skal begrebet 'betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)' i artikel 5 i direktiv 86/280/EOEF da fortolkes saaledes, at det omfatter udvaskning af creosot fra trae, der er anbragt i overfladevand? 3) Saafremt spoergsmaal 1 skal besvares bekraeftende, eller saafremt spoergsmaal 1 og 2 begge skal besvares benaegtende, skal begrebet 'udledning' i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464/EOEF da fortolkes saaledes, at det omfatter: a) anbringelse i overfladevand af trae, der er impraegneret med creosot, naar det paa forhaand er utvivlsomt, at creosot vil blive udvasket til overfladevandet eller b) udvaskning af creosot fra trae, der er anbragt i overfladevand? 4) Saafremt spoergsmaal 3, litra a), og/eller spoergsmaal 3, litra b), skal besvares benaegtende, kan national lovgivning eller de kompetente myndigheder i en medlemsstat da navnlig henset til artikel 5, stk. 2, og artikel 10 i direktiv 76/464/EOEF tillaegge begrebet 'udledning' et andet og videre indhold end det i direktivet forudsatte? 5) a) Saafremt spoergsmaal 3, litra a), og/eller spoergsmaal 3, litra b), eller spoergsmaal 4 skal besvares bekraeftende, kan der da henset til artikel 3 i direktiv 76/464/EOEF, sammenholdt eller ikke sammenholdt med direktivets artikel 10,  ved behandlingen af ansoegninger om tilladelser stilles krav, der ikke fremgaar af direktivet, som f.eks. en pligt til at foretage en undersoegelse af, om der findes andre og mindre miljoebelastende loesninger, eller til at vaelge saadanne? b) Hvis dette er tilfaeldet, maa de supplerende krav da foere til, at der ikke eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse? 6) Saafremt spoergsmaal 3, litra a), og/eller spoergsmaal 3, litra b), eller spoergsmaal 4 skal besvares bekraeftende, er de begraensninger for anvendelse, der fremgaar af punkt 32 i bilag I til direktivet af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (76/769/EOEF, EFT 1976 L 262), da til hinder for, at en kompetent myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger fra erhvervsmaessige brugere om tilladelse til anbringelse i overfladevand af trae, der er behandlet med creosot, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse ikke eller kun helt undtagelsesvis bliver mulig?« Det foerste spoergsmaal 29 Med dette spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt oplyst, hvorvidt begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280. 30 Den nederlandske regering har under henvisning til ordlyden af de to direktiver gjort gaeldende, at der ved faellesskabsretten er blevet indfoert to komplementaere ordninger. I henhold til den ved direktiv 76/464 indfoerte ordning skal der opnaas en tilladelse for enhver udledning, der er resultatet af en handling, mens den ved direktiv 86/280 indfoerte ordning foreskriver eliminering af forurening ved hjaelp af programmer i tilfaelde, hvor forureningen som foelge af sin spredte karakter ikke utvivlsomt kan tilskrives en handling. Da de to ordninger er komplementaere, omfatter begrebet »udledning« ikke begrebet »flere forskellige og spredte kilder«. 31 Den finske regering har gjort gaeldende, at begrebet udledning i direktiv 76/464 ogsaa omfatter indirekte udledninger, der foraarsager vandforurening. 32 Kommissionen har gjort gaeldende, at begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 sigter til enhver form for udledningskilde herunder »flere forskellige og spredte kilder«, der blot er udtryk for én maade, som stoffer kan blive udledt paa. Forpligtelsen efter artikel 3 og 7 i direktiv 76/464 til at indhente en tilladelse gaelder dog kun, naar der bestaar en aarsagssammenhaeng mellem udledningshandlingen og en af de former for forurening, som direktivet tilsigter at eliminere eller formindske. 33 For at besvare det forelagte spoergsmaal boer der i naevnte raekkefoelge ske en undersoegelse af begreberne »udledning« i direktiv 76/464 og »forurening« fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280. 34 Hvad for det foerste angaar begrebet »udledning« bemaerkes, at dette begreb i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 er defineret som »enhver tilfoersel til de i stk. 1 omhandlede vandomraader af de stoffer, der er opfoert paa liste I og II i bilaget ...« 35 Ved bestemmelsen af, om denne definition daekker enhver kilde til forurening, saaledes som Kommissionen har gjort gaeldende, eller alene forurening, der er resultatet af en handling, saaledes som den nederlandske regering har gjort gaeldende, maa der tages hensyn til begrebet »forurening« som omhandlet i direktiv 76/464. Begrebet »udledning« i henhold til dette direktiv kan saaledes hvad angaar spoergsmaalet om de kilder til forurening, der er omfattet heraf, ikke have en anden udstraekning end begrebet »forurening« i samme direktiv. 36 I henhold til artikel 1, stk. 2, litra e), i direktiv 76/464 skal ved »forurening« herved forstaas af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljoeet, med saa skadelige virkninger til foelge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske oekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes, eller, at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet. 37 Det foelger heraf, at begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal forstaas saaledes, at det omfatter enhver handling, der kan tilskrives en person, og hvorved et af de farlige stoffer, der er opfoert paa liste I eller II i bilaget til direktivet, direkte eller indirekte tilfoeres vand, som direktivet finder anvendelse paa. 38 Rigtigheden af denne fortolkning stoettes af den ordning, der blev indfoert ved direktiv 76/464, hvis artikel 3 og artikel 7, stk. 2, fastsaetter bestemmelser om, at enhver udledning af stoffer, der er opfoert paa liste I eller II i bilaget til direktivet, i vand omfattet af dettes artikel 1 forudsaetter, at der er opnaaet en tilladelse, som skal sikre, at der sker en overholdelse af faellesskabsgraensevaerdierne, og fastsaette de nationale emissionsnormer. En ansoegning herom og i givet fald en meddelelse af en tilladelse maa noedvendigvis forudsaette, at udledningen kan tilskrives en person. 39 Hvad herefter angaar begrebet »forurening« fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280, fremgaar det allerede af ordlyden af denne bestemmelse, at medlemsstaternes forpligtelse til ved hjaelp af saerlige programmer at soege at undgaa eller fjerne forurening fra saadanne kilder ikke omfatter udledningskilder, der er underlagt ordningen med faellesskabsgraensevaerdier eller nationale emissionsnormer, dvs. tilfaelde, hvor den paagaeldende forurening er et resultat af en handling, der kan tilskrives en person, idet saadanne tilfaelde er omfattet af den ved direktiv 76/464 indfoerte ordning. 40 Det foelger heraf, at bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 vedroerende betydelige kilder af stoffer, herunder flere forskellige og spredte kilder, sigter til tilfaelde, hvor forureningen, netop paa grund af sin spredte karakter, ikke kan tilskrives en person og dermed ikke kan vaere genstand for en forudgaaende tilladelse. 41 Dette er aarsagen til, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 - idet en forpligtelse til at indhente en tilladelse savner genstand - paalaegger medlemsstaterne at soege at undgaa eller fjerne den naevnte form for forurening ved hjaelp af saerlige programmer, og til, at det noedvendige retsgrundlag - saaledes som det fremgaar af tiende betragtning til direktiv 86/280 - ikke er indeholdt i direktiv 76/464, men i traktatens artikel 235. 42 Det maa herefter fastslaas, at der ved faellesskabsretten er blevet indfoert to selvstaendige ordninger med henblik paa at forhindre forurening af overfladevand med farlige stoffer, nemlig for det foerste en ordning med krav om tilladelse, jf. artikel 3 og 7 i direktiv 76/464, som finder anvendelse, naar der er tale om forurening foraarsaget af en handling, der kan tilskrives en person, og som har form af en udledning, og for det andet en ordning med fastlaeggelse af saerlige programmer, jf. artikel 5 i direktiv 86/280, som finder anvendelse, naar der er tale om forurening, der ikke kan tilskrives en person, fordi forureningen hidroerer fra flere forskellige og spredte kilder. 43 Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280. Det andet spoergsmaal 44 Med henblik paa at besvare dette spoergsmaal, der er forelagt for det tilfaelde, at det foregaaende spoergsmaal besvares benaegtende, bemaerkes, at det fremgaar af de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, at udvaskningen af creosot og dermed den paagaeldende overfladevandforurening er en foelge af, at Nederhoff i overfladevandet har anbragt traepaele, som er blevet behandlet med creosot. 45 Naar henses til, hvad der er blevet fastslaaet i praemis 40 i denne dom, maa spoergsmaalet foelgelig besvares med, at begrebet »betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)« i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter udvaskning af creosot fra traepaele anbragt i overfladevand, for saa vidt den af dette stof foraarsagede forurening kan tilskrives en person. Det tredje spoergsmaal 46 Med dette spoergsmaal, der navnlig er forelagt for det tilfaelde, at de to foregaaende spoergsmaal besvares benaegtende, sondres der mellem to muligheder, der som anfoert i punkt 27 i generaladvokatens forslag til afgoerelse i realiteten er udtryk for et enkelt faenomen, nemlig det forhold, at der i det paagaeldende overfladevand udskilles forurenende partikler som foelge af, at Nederhoff i overfladevandet har anbragt traepaele, der er blevet behandlet med creosot. 47 Naar henses til, hvad der er blevet fastslaaet i praemis 37 i denne dom, udgoer et saadant forhold en »udledning«, som forudsat i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464, for saa vidt forureningen af overfladevandet hidroerer fra en handling, der kan tilskrives en person, naermere bestemt anbringelsen i overfladevandet af traepaele behandlet med creosot, der ved kontakt med vandet bliver udskilt fra traeet i form af forurenende partikler. 48 Det tredje spoergsmaal maa herefter besvares med, at begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det omfatter det forhold, at en person i overfladevand anbringer traepaele, som er blevet behandlet med creosot. Det fjerde spoergsmaal 49 Som det fremgaar af spoergsmaalet, er dette forelagt for det tilfaelde, at det tredje spoergsmaal besvares benaegtende. 50 Naar henses til besvarelsen af det tredje spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare det fjerde spoergsmaal. Det femte spoergsmaal 51 Med dette spoergsmaal, der navnlig er forelagt for det tilfaelde, at det tredje spoergsmaal besvares bekraeftende, oensker den nationale ret oplyst, hvorvidt medlemsstaterne i henhold til artikel 3 i direktiv 76/464, eventuelt sammenholdt med artikel 10, kan goere en meddelelse af en tilladelse til at foretage en udledning betinget af, at der sker en opfyldelse af supplerende krav, der ikke er fastlagt i direktivet, som f.eks. en pligt til at undersoege mulighederne for eller vaelge andre og mindre miljoebelastende loesninger, og i bekraeftende fald, hvorvidt et saadant krav maa foere til, at der aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse. 52 Det bemaerkes herom, at enhver udledning af stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464, i de i direktivets artikel 1 omhandlede vandomraader i henhold til artikel 3 forudsaetter meddelelse af en forudgaaende tilladelse fra den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, hvorved der fastsaettes emissionsnormer. 53 Hvad naermere angaar udledning af de naevnte stoffer indeholder artikel 5, stk. 2, i direktiv 76/464 foelgende bestemmelse: »Hvis det er noedvendigt, kan den kompetente myndighed i en medlemsstat for den enkelte tilladelse fastsaette strengere emissionsnormer end dem, der foelger af anvendelsen af de graensevaerdier, som Raadet har fastsat i medfoer af artikel 6, idet den navnlig tager hensyn til det paagaeldende stofs toksicitet, persistens og bioakkumulation i det miljoe, hvori udledningen finder sted.« 54 Endelig bemaerkes, at medlemsstaterne mere generelt i henhold til artikel 10 i direktiv 76/464 er befoejet til at fastsaette bestemmelser, der er strengere end direktivets. 55 Det foelger af de naevnte bestemmelser, at medlemsstaterne i henhold til direktiv 76/464 kan goere en meddelelse af en tilladelse til at foretage en udledning betinget af, at der sker en opfyldelse af supplerende krav, som ikke er fastlagt i direktivet, med det formaal at beskytte Faellesskabets vandmiljoe mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer. 56 En forpligtelse til at undersoege mulighederne for eller vaelge andre og mindre miljoebelastende loesninger er udtryk for et saadant krav, og medlemsstaterne kan derfor goere en meddelelse af en tilladelse til at foretage en udledning betinget af, at en saadan forpligtelse opfyldes. 57 Hvad angaar spoergsmaalet om, hvorvidt et saadant supplerende krav maa foere til, at der kun helt undtagelsesvis eller ligefrem aldrig kan meddeles en tilladelse, bemaerkes, at det i hovedsagen omhandlede stof, nemlig creosot, tilhoerer de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464, og i forbindelse med hvilke medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 2 er forpligtet til at traeffe egnede foranstaltninger for at eliminere forurening. 58 Selv om det omhandlede supplerende krav medfoerer, at der kun helt undtagelsesvis eller ligefrem aldrig kan meddeles en tilladelse, er denne konsekvens foelgelig i overensstemmelse med maalsaetningen med direktivet for saa vidt angaar den paagaeldende form for stoffer. 59 Den omstaendighed, at creosot, fordi Raadet endnu ikke har fastsat graensevaerdier for dette stof, midlertidigt er omfattet af den ordning, der er gaeldende for stoffer opfoert paa liste II i bilaget til direktiv 76/464 - i forbindelse med hvilke medlemsstaterne blot er forpligtet til at formindske, men ikke eliminere, forurening - er herved uden betydning. 60 Medlemsstaterne er saaledes for saa vidt angaar de stoffer, der er opfoert paa liste II, som minimum forpligtet til at formindske forurening, men de kan derudover i henhold til direktivets artikel 10 fastsaette strengere bestemmelser med henblik paa at eliminere forurening, der er foraarsaget af disse stoffer, hvilket saa meget mere gaelder, for saa vidt det paagaeldende stof kun midlertidigt er omfattet af ordningen vedroerende stoffer opfoert paa liste II. 61 Det femte spoergsmaal maa herefter besvares med, at medlemsstaterne i henhold til direktiv 76/464 kan goere en meddelelse af en tilladelse til at foretage en udledning betinget af, at der sker en opfyldelse af supplerende krav, som ikke er fastlagt i direktivet, med det formaal at beskytte Faellesskabets vandmiljoe mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer. En forpligtelse til at undersoege mulighederne for eller vaelge andre og mindre miljoebelastende loesninger er udtryk for et saadant krav, ogsaa selv om kravet kan foere til, at der aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse. Det sjette spoergsmaal 62 Med dette spoergsmaal, der navnlig er forelagt for det tilfaelde, at det tredje spoergsmaal besvares bekraeftende, oensker den nationale ret oplyst, hvorvidt de begraensninger for anvendelsen af creosot, der fremgaar af punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 94/60, er til hinder for, at en myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger fra erhvervsmaessige brugere om tilladelse til anbringelse i overfladevand af trae, der er behandlet med dette stof, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse af stoffet aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan ske. 63 Dermed rejses det spoergsmaal, om direktiv 76/769, som aendret, der blot indfoerer restriktioner for markedsfoering og anvendelse af trae behandlet med creosot, er til hinder for en national vandbeskyttelsesordning, der medfoerer, at anvendelse af dette stof til behandling af trae, som vil blive anbragt i overfladevand, forbydes eller kun undtagelsesvis kan ske. 64 Det bemaerkes herom blot, at selv om det forudsaettes, at virkningerne af en national ordning som den i hovedsagen omhandlede kan anses for at opstille hindringer for den frie bevaegelighed for produkter indeholdende creosot, som reguleret ved direktiv 76/769, er forholdet det, at dette direktiv ifoelge artikel 1 gaelder »med forbehold af anvendelse af andre faellesskabsbestemmelser inden for omraadet«. 65 Saadanne bestemmelser er bestemmelserne i direktiv 76/464, hvis artikel 10 som fastslaaet i praemis 61 i denne dom giver medlemsstaterne mulighed for hvad angaar udledninger at indfoere bestemmelser, der er saa restriktive, at de medfoerer, at der aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse til at foretage en udledning, med det resultat, at der ligeledes aldrig eller kun helt undtagelsesvis konkret kan ske en anvendelse af det farlige stof, som den paagaeldende udledning drejer sig om. 66 Det sjette spoergsmaal maa herefter besvares med, at de begraensninger for anvendelsen af creosot, der fremgaar af punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 94/60, ikke er til hinder for, at en myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger fra erhvervsmaessige brugere om tilladelse til anbringelse i overfladevand af trae, der er behandlet med dette stof, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse af stoffet aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan ske. 

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger 67 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske regering, den finske regering og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger. 

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser kender DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Nederlandenes Raad van State ved dom af 17. juni 1997, for ret: 1) Begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i Raadets direktiv 86/280/EOEF af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464. 2) Begrebet »betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)« i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter udvaskning af creosot fra traepaele anbragt i overfladevand, for saa vidt den af dette stof foraarsagede forurening kan tilskrives en person. 3) Begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det omfatter det forhold, at en person i overfladevand anbringer traepaele, som er blevet behandlet med creosot. 4) Medlemsstaterne kan i henhold til direktiv 76/464 goere en meddelelse af en tilladelse til at foretage en udledning betinget af, at der sker en opfyldelse af supplerende krav, som ikke er fastlagt i direktivet, med det formaal at beskytte Faellesskabets vandmiljoe mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer. En forpligtelse til at undersoege mulighederne for eller vaelge andre og mindre miljoebelastende loesninger er udtryk for et saadant krav, ogsaa selv om kravet kan foere til, at der aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse. 5) De begraensninger for anvendelsen af creosot, der fremgaar af punkt 32 i bilag I til Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater, som aendret ved Europa-Parlamentet og Raadets direktiv 94/60/EF af 20. december 1994, er ikke til hinder for, at en myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger fra erhvervsmaessige brugere om tilladelse til anbringelse i overfladevand af trae, der er behandlet med dette stof, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse af stoffet aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan ske.