CELEX: 62017CC0723
Language: de
Date: 2019-02-28 00:00:00
Title: Schlussanträge der Generalanwältin J. Kokott vom 28. Februar 2019.#Lies Craeynest u. a. gegen Brussels Hoofdstedelijk Gewest und Brussels Instituut voor Milieubeheer.#Vorabentscheidungsersuchen der Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel.#Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2008/50/EG – Art. 6, 7, 13 und 23 – Anhang III – Beurteilung der Luftqualität – Kriterien für die Feststellung einer Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid – Maßnahmen mit Hilfe ortsfester Probenahmestellen – Wahl der geeigneten Standorte – Beurteilung der an den Probenahmestellen gemessenen Werte – Verpflichtungen der Mitgliedstaaten – Gerichtliche Nachprüfung – Intensität der Kontrolle – Anordnungsbefugnis.#Rechtssache C-723/17.

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
      JULIANE KOKOTT
      vom 28. Februar 2019 (
            1
         )
      
         Rechtssache C‑723/17
      
      Lies Craeynest u. a.
      gegen
      Brussels Hoofdstedelijk Gewest u. a.
      
         (Vorabentscheidungsersuchen des Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel [Niederländischsprachiges Gericht erster Instanz Brüssel, Belgien])
      
      „Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 2008/50/EG – Qualität der Umgebungsluft – Grenzwerte – Standorte von Probenahmestellen – Ermessen – Gerichtliche Kontrolle – Kriterien für die Feststellung einer Überschreitung von Grenzwerten“
      
         I. Einleitung
      
      
               1.
            
            
               Die Stadt Brüssel hat zwar jüngst gemeinsam mit der Stadt Paris eine Lanze für die Luftqualität gebrochen, indem sie ein Urteil des Gerichts erwirkte, das die von der Kommission festgelegten Stickoxid-Emissionsgrenzwerte für die neuen Prüfungen im praktischen Fahrbetrieb von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen für ungültig erklärte. (
                     2
                  ) Dennoch wenden sich im vorliegenden Verfahren mehrere Einwohner und eine Umweltorganisation wegen der Beurteilung der Luftqualität gegen die Region Brüssel Hauptstadt.
            
         
               2.
            
            
               Dieser Streit bezieht sich auf die Messungen, mit denen die Einhaltung oder Verletzung der ambitionierten Grenzwerte für die Qualität der Umgebungsluft gemäß der Richtlinie 2008/50 (
                     3
                  ) festzustellen ist. Zu klären ist einerseits, inwieweit die Einrichtung von Probenahmestellen der Kontrolle der innerstaatlichen Gerichte unterliegt, und andererseits, ob aus den Ergebnissen verschiedener Probenahmestellen ein Mittelwert gebildet werden darf, um die Einhaltung der Grenzwerte zu beurteilen. Dabei ist insbesondere die erste Frage von rechtlich grundlegender Bedeutung, da sie eine Präzisierung der gerichtlichen Kontrolldichte verlangt, die innerstaatliche Gerichte aufgrund des Unionsrechts gewährleisten müssen.
            
         
         II. Rechtlicher Rahmen
      
      
               3.
            
            
               Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie 2008/50 enthält ihre wesentliche Zielsetzung:
               „Die in dieser Richtlinie festgelegten Maßnahmen dienen folgenden Zielen:
               
                        1.
                     
                     
                        Definition und Festlegung von Luftqualitätszielen zur Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        …“
                     
                  
         
               4.
            
            
               Art. 2 Nrn. 25 und 26 der Richtlinie 2008/50 definiert bestimmte Messmethoden:
               
                        „25.
                     
                     
                        ‚[O]rtsfeste Messungen‘ sind kontinuierlich oder stichprobenartig an festen Orten durchgeführte Messungen zur Ermittlung der Werte entsprechend den jeweiligen Datenqualitätszielen;
                     
                  
                        26.
                     
                     
                        ‚orientierende Messungen‘ sind Messungen, die weniger strenge Datenqualitätsziele erreichen als ortsfeste Messungen“.
                     
                  
         
               5.
            
            
               Art. 6 der Richtlinie 2008/50 enthält die Beurteilungskriterien für die Luftqualität:
               „(1)   Die Mitgliedstaaten beurteilen die Luftqualität in Bezug auf die in Art. 5 genannten Schadstoffe in allen ihren Gebieten und Ballungsräumen anhand der in den Abs. 2, 3 und 4 sowie in Anhang III festgelegten Kriterien.
               (2)   In allen Gebieten und Ballungsräumen, in denen der Wert der in Abs. 1 genannten Schadstoffe die für diese Schadstoffe festgelegte obere Beurteilungsschwelle überschreitet, sind zur Beurteilung der Luftqualität ortsfeste Messungen durchzuführen. Über diese ortsfesten Messungen hinaus können Modellrechnungen und/oder orientierende Messungen durchgeführt werden, um angemessene Informationen über die räumliche Verteilung der Luftqualität zu erhalten.
               (3)   In allen Gebieten und Ballungsräumen, in denen der Wert der in Abs. 1 genannten Schadstoffe die für diese Schadstoffe festgelegte obere Beurteilungsschwelle unterschreitet, kann zur Beurteilung der Luftqualität eine Kombination von ortsfesten Messungen und Modellrechnungen und/oder orientierenden Messungen angewandt werden.
               (4)   In allen Gebieten und Ballungsräumen, in denen der Wert der in Abs. 1 genannten Schadstoffe die für diese Schadstoffe festgelegte untere Beurteilungsschwelle unterschreitet, genügen zur Beurteilung der Luftqualität Modellrechnungen, Techniken der objektiven Schätzung oder beides.
               (5) …“
            
         
               6.
            
            
               Nach Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 gelten für die Festlegung des Standorts von Probenahmestellen zur Messung von Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxiden, Partikeln (PM10, PM2,5), Blei, Benzol und Kohlenmonoxid in der Luft die Kriterien des Anhangs III.
            
         
               7.
            
            
               Die Zahl der Probenahmestellen wird nach Art. 7 Abs. 2 und Anhang V der Richtlinie 2008/50 anhand der Bevölkerung des jeweiligen Ballungsraums oder Gebiets bestimmt.
            
         
               8.
            
            
               Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 verpflichtet zur Einhaltung verschiedener Grenzwerte:
               „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für Schwefeldioxid, PM10, Blei und Kohlenmonoxid in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten.
               Die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol dürfen von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden.
               Die Einhaltung dieser Anforderungen wird nach Anhang III beurteilt.
               …“
            
         
               9.
            
            
               Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 sieht vor, dass bei der Überschreitung von Grenzwerten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen Luftqualitätspläne erstellt werden müssen, um die Werte einzuhalten.
            
         
               10.
            
            
               Anhang III Abschnitt B Nr. 1 der Richtlinie 2008/50 betrifft den Ort von Messungen, die zum Schutz der menschlichen Gesundheit vorgenommen werden:
               
                        „a)
                     
                     
                        Der Ort von Probenahmestellen, an denen Messungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit vorgenommen werden, ist so zu wählen, dass folgende Daten gewonnen werden:
                        
                                 –
                              
                              
                                 Daten über Bereiche innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten, denen die Bevölkerung wahrscheinlich direkt oder indirekt über einen Zeitraum ausgesetzt sein wird, der im Vergleich zum Mittelungszeitraum der betreffenden Grenzwerte signifikant ist;
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 Daten zu Konzentrationen in anderen Bereichen innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen, die für die Exposition der Bevölkerung allgemein repräsentativ sind.
                              
                           
                  
                        b)
                     
                     
                        Der Ort von Probenahmestellen ist im Allgemeinen so zu wählen, dass die Messung sehr kleinräumiger Umweltzustände in ihrer unmittelbaren Nähe vermieden wird, was bedeutet, dass der Ort der Probenahmestelle so zu wählen ist, dass die Luftproben – soweit möglich – für die Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 m Länge bei Probenahmestellen für den Verkehr und nicht weniger als 250 m × 250 m bei Probenahmestellen für Industriegebiete repräsentativ sind.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        …
                     
                  
                        f)
                     
                     
                        Probenahmestellen sollten möglichst auch für ähnliche Orte repräsentativ sein, die nicht in ihrer unmittelbaren Nähe gelegen sind.“
                     
                  
         
               11.
            
            
               Aus der Akte ergibt sich, dass die Region Brüssel-Hauptstadt die maßgeblichen Bestimmungen der Richtlinie 2008/50 zutreffend umgesetzt hat.
            
         
         III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
      
      
               12.
            
            
               Frau Craeynest, Frau Lopez Devaux, Herr Mertens, Frau Goeyens und Frau De Schepper wohnen oder wohnten alle in der Region Brüssel-Hauptstadt. Frau Goeyens ist allerdings zwischenzeitlich verstorben und ihr Verfahren wird durch Herrn Vandermeulen fortgeführt. ClientEarth ist eine Vereinigung ohne Gewinnerzielungsabsicht englischen Rechts mit einem Tätigkeitsschwerpunkt in Belgien. Sie verfolgt u. a. das Ziel, den Schutz der Umwelt durch Aufklärung und Einleitung rechtlicher Schritte zu fördern.
            
         
               13.
            
            
               Sie streiten vor dem niederländischsprachigen Gericht erster Instanz Brüssel mit der Region Brüssel-Hauptstadt und dem Brüsseler Institut für Umweltmanagement darüber, ob für das Gebiet von Brüssel ein ausreichender Luftqualitätsplan erstellt wurde. Das Gericht richtet in diesem Verfahren die folgenden Fragen an den Gerichtshof:
               
                        1)
                     
                     
                        Sind Art. 4 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 des Vertrags über die Europäische Union in Verbindung mit Art. 288 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und den Art. 6 und 7 der Richtlinie 2008/50 dahin auszulegen, dass es, wenn angeführt wird, dass ein Mitgliedstaat die Probenahmestellen in einem Gebiet nicht im Einklang mit den in Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a des Anhangs III der Richtlinie genannten Kriterien eingerichtet habe, den nationalen Gerichten zusteht, auf Antrag Einzelner, die von der Überschreitung der in Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie genannten Grenzwerte unmittelbar betroffen sind, zu prüfen, ob die Probenahmestellen im Einklang mit diesen Kriterien eingerichtet wurden, und, wenn dies nicht der Fall ist, gegenüber der nationalen Behörde alle erforderlichen Maßnahmen, wie etwa eine Anordnung, zu ergreifen, damit die Probenahmestellen im Einklang mit diesen Kriterien eingerichtet werden?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Wird ein Grenzwert im Sinne von Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 schon dann überschritten, wenn eine Überschreitung eines Grenzwerts im Mittelungszeitraum eines Kalenderjahrs, wie in Anhang XI dieser Richtlinie vorgeschrieben, aufgrund der Messergebnisse nur einer Probenahmestelle im Sinne von Art. 7 der Richtlinie festgestellt wird, oder liegt eine solche Überschreitung nur dann vor, wenn sie sich aus dem Durchschnitt der Messergebnisse aller Probenahmestellen in einem bestimmten Gebiet im Sinne der Richtlinie ergibt?
                     
                  
         
               14.
            
            
               Schriftlich haben sich Frau Craeynest u. a., die Region Brüssel, das Königreich der Niederlande, die Tschechische Republik und die Europäische Kommission geäußert. Bis auf die Niederlande beteiligten sich diese Beteiligten auch an der mündlichen Verhandlung vom 10. Januar 2019.
            
         
         IV. Rechtliche Würdigung
      
      
               15.
            
            
               Mit dem Vorabentscheidungsersuchen soll erstens geklärt werden, inwieweit die innerstaatlichen Gerichte die Einrichtung von Probenahmestellen kontrollieren können, und zweitens, ob aus den Ergebnissen verschiedener Probenahmestellen ein Mittelwert gebildet werden darf, um die Einhaltung der Grenzwerte zu beurteilen.
            
         
         
            A.
          
            Zum Standort der Probenahmestellen
         
      
      
               16.
            
            
               Mit der ersten Frage soll geklärt werden, ob die innerstaatlichen Gerichte den Standort der Probenahmestellen zur Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte der Richtlinie 2008/50 überprüfen können und welche Maßnahmen sie ergreifen können bzw. müssen, wenn die in der Richtlinie niedergelegten Kriterien für die Festlegung des Standorts verletzt wurden.
            
         
               17.
            
            
               Diese Frage kann man dahin gehend verstehen, ob die innerstaatlichen Gerichte bei der Durchsetzung des Unionsrechts über bestimmte Befugnisse verfügen müssen, insbesondere die Befugnis, den Behörden Anordnungen zu erteilen. In verschärfter Form tritt diese Frage auch in einem anderen anhängigen Vorabentscheidungsersuchen aus Deutschland zutage, in dem der Gerichtshof gefragt wird, ob innerstaatliche Gerichte verpflichtet sein können, gegenüber Amtsträgern Zwangshaft anzuordnen, um auf diese Weise die Verpflichtung zur Fortschreibung eines Luftqualitätsplans im Sinne von Art. 23 der Richtlinie 2008/50 durchzusetzen. (
                     4
                  )
            
         
               18.
            
            
               Darauf wäre zu antworten, dass das Unionsrecht im Prinzip nicht zusätzlich zu den nach nationalem Recht bereits bestehenden Rechtsbehelfen neue Klagemöglichkeiten zur Wahrung des Unionsrechts vor den innerstaatlichen Gerichten schaffen soll. (
                     5
                  ) Etwas anderes würde nur gelten, wenn es nach dem System der betreffenden Rechtsordnung keinen Rechtsbehelf gäbe, mit dem wenigstens inzident die Wahrung der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleistet werden könnte. (
                     6
                  )
            
         
               19.
            
            
               Im vorliegenden Verfahren muss dieser Aspekt der Frage allerdings nicht vertieft werden, weil das innerstaatliche Gericht unstreitig über die Kompetenz verfügt, Anordnungen zu erlassen. Vielmehr ist zu klären, welchen Kontrollmaßstab das innerstaatliche Gericht in Bezug auf den Standort von Probenahmestellen anwenden muss.
            
         
               20.
            
            
               Denn die Anwendung der Regelungen über den Standort von Probenahmestellen erfordert, wie das Vorabentscheidungsersuchen erkennen lässt und im Folgenden näher dargelegt wird, die Ausübung von Ermessen im Zusammenhang mit einer komplexen Beurteilung wissenschaftlicher Fragen sowie einer Abwägung.
            
         
               21.
            
            
               Insofern könnte man auch daran zweifeln, ob diese Regeln hinreichend genau sind, um unmittelbar angewendet zu werden. (
                     7
                  ) Doch selbst wenn eine unmittelbare Anwendung von Richtlinienbestimmungen ausgeschlossen ist, besteht doch das Recht, durch ein Gericht überprüfen zu lassen, ob sich die innerstaatliche Regelung und deren Anwendung in den Grenzen des von der Richtlinie definierten Ermessensspielraums halten. (
                     8
                  )
            
         
               22.
            
            
               Wie die Kommission zutreffend darlegt, geht es letztlich vorliegend aber nicht um eine unmittelbare Anwendung des Unionsrechts, weil die Bestimmungen der Richtlinie 2008/50 in innerstaatliches Recht umgesetzt wurden. Doch auch für die Anwendung des innerstaatlichen Rechts im Ausgangsverfahren gilt es, die Grenzen des Ermessensspielraums der zuständigen Behörden zu bestimmen. Und dafür muss die unionsrechtlich gebotene richterliche Mindestkontrolle bei der Anwendung der maßgeblichen Regelungen präzisiert werden.
            
         
               23.
            
            
               Daher werde ich nachfolgend zunächst die Regelungen zur Identifizierung von Standorten und anschließend die insoweit unionsrechtlich gebotene gerichtliche Kontrolldichte erörtern.
            
         
               24.
            
            
               Vorab sei allerdings bereits klargestellt, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2008/50 über die Kontrolle der Anwendung der Richtlinie durch die Kommission die Verantwortung der innerstaatlichen Gerichte nicht mindern können. Diese Regelungen sind nur eine Konkretisierung der allgemeinen Aufgabe, die Art. 17 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EUV der Kommission überträgt, nämlich die Anwendung des Unionsrechts insgesamt zu überwachen.
            
         
         1. Die Regelungen zur Identifizierung von Standorten
      
      
               25.
            
            
               Das innerstaatliche Gericht bezweifelt insbesondere, ob die Regeln für die Festlegung von Standorten von Probenahmestellen unbedingte Verpflichtungen enthalten, deren Einhaltung durch die Gerichte auf Antrag Einzelner einfach kontrolliert werden kann. Es scheine nicht näher geregelt zu sein, wie die „Bereiche …, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten“, ermittelt oder abgegrenzt werden müssen.
            
         
               26.
            
            
               Damit bezieht es sich auf Art. 7 Abs. 1 und Anhang III Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a erster Spiegelstrich der Richtlinie 2008/50. Danach ist der Ort von Probenahmestellen so zu wählen, dass Daten gewonnen werden über Bereiche innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten, denen die Bevölkerung wahrscheinlich direkt oder indirekt über einen Zeitraum ausgesetzt sein wird, der im Vergleich zum Mittelungszeitraum der betreffenden Grenzwerte signifikant ist.
            
         
               27.
            
            
               Außerdem ist der Ort von Probenahmestellen nach Art. 7 Abs. 1 und Anhang III Abschnitt B Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2008/50 im Allgemeinen so zu wählen, dass die Messung sehr kleinräumiger Umweltzustände in ihrer unmittelbaren Nähe vermieden wird. Dies wird dahingehend konkretisiert, dass die Luftproben – soweit möglich – für die Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 m Länge bei Probenahmestellen für den Verkehr und nicht weniger als 250 m × 250 m bei Probenahmestellen für Industriegebiete repräsentativ sein sollen.
            
         
               28.
            
            
               Die Dimensionen möglicher Bereiche, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten, sind folglich festgelegt. Sie können zwar nicht allein mit den Mitteln der Rechtswissenschaft identifiziert werden, sondern nur unter Anwendung der einschlägigen naturwissenschaftlichen Methoden, doch das schließt eine gerichtliche Kontrolle nicht aus.
            
         
               29.
            
            
               Die Richtlinie 2008/50 präzisiert die naturwissenschaftlichen Methoden zwar nicht ausdrücklich im Hinblick auf die Identifizierung der Bereiche, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten, doch nach dem Regelungszusammenhang der Richtlinie müssen die zuständigen Stellen dafür auf Messungen, Modelle und sonstige Informationen zurückgreifen.
            
         
               30.
            
            
               Das zeigt sich insbesondere an der Regelung, auf deren Grundlage die Kontrollmethoden für die Einhaltung der Grenzwerte für die Qualität der Umgebungsluft bestimmt werden. Nach Art. 5 und Anhang II Abschnitt B der Richtlinie 2008/50 ist die Belastung von Ballungsräumen und Gebieten entweder anhand von Messwerten über fünf Jahre zu bestimmen oder zumindest auf der Grundlage einer Kombination von Informationen aus Emissionskatastern und Modellen mit kurzzeitigen Messkampagnen während derjenigen Jahreszeit und an denjenigen Stellen, die für die höchsten Schadstoffwerte typisch sein dürften.
            
         
               31.
            
            
               Anhand der so gewonnenen Werte kann geprüft werden, ob eine untere oder eine obere Beurteilungsschwelle überschritten wird. Unterhalb der unteren Schwelle, also dort, wo eine Überschreitung der Grenzwerte sehr unwahrscheinlich ist, reicht es nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/50 aus, die Einhaltung der Grenzwerte durch Modellrechnungen, Techniken der objektiven Schätzung oder beides zu kontrollieren. Zwischen den beiden Schwellen, wo die Grenzwerte eher überschritten werden können, kann nach Art. 6 Abs. 3 eine Kombination von ortsfesten Messungen (Art. 2 Nr. 25) und Modellrechnungen und/oder orientierenden Messungen (Art. 2 Nr. 26) angewandt werden. Bei einer Überschreitung der oberen Schwelle, wo also die Überschreitung der Grenzwerte am wahrscheinlichsten ist, sind nach Art. 6 Abs. 2 zur Beurteilung der Luftqualität ortsfeste Messungen durchzuführen. Modellrechnungen und/oder orientierende Messungen können diese Messungen ergänzen, um angemessene Informationen über die räumliche Verteilung der Luftqualität zu erhalten.
            
         
               32.
            
            
               Diese möglichen Methoden zur Bestimmung der Luftqualität, d. h. insbesondere Messungen und Modellrechnungen, müssen bereits bei der Festlegung des Standorts für ortsfeste Probenahmestellen angewandt werden.
            
         
               33.
            
            
               Falls – wie im Ausgangsfall – über die Standorte von Probenahmestellen gestritten wird, müssen die zuständigen Stellen folglich darlegen, aufgrund welcher angemessenen Informationen über die räumliche Verteilung der Luftqualität sie die jeweiligen Standorte festgelegt haben und wie sie diese Informationen gewonnen haben.
            
         
         2. Die gerichtliche Kontrolldichte
      
      
               34.
            
            
               Damit ist allerdings noch nichts darüber festgestellt, wie die innerstaatlichen Gerichte die Einhaltung der Regelungen über den Standort von Probenahmestellen kontrollieren.
            
         
               35.
            
            
               Offensichtlich verletzen die zuständigen Stellen diese Regelungen, wenn sie wider besseres Wissen Probenahmestellen nicht dort einrichten, wo die höchsten Konzentrationen auftreten, oder wenn die festgelegten Standorte jeder wissenschaftlichen Begründung entbehren. Solche Verstöße müssen innerstaatliche Gerichte feststellen können.
            
         
               36.
            
            
               Darüber hinaus folgt aus den soeben angestellten Überlegungen, dass die Bereiche, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten, zumindest in der Regel durch eine Kombination von Messungen, Modellrechnungen und anderen Informationen identifiziert werden müssen. Doch in diesem Rahmen besteht ein erheblicher Spielraum für Meinungsverschiedenheiten, etwa hinsichtlich des Orts, des Zeitpunkts und der Häufigkeit von Messungen und vor allem hinsichtlich der verwendeten Modellrechnungen.
            
         
               37.
            
            
               Folglich bedarf die unionsrechtlich gebotene gerichtliche Kontrolldichte, d. h. der Beurteilungsspielraum, der den zuständigen Stellen bei der Anwendung der Kriterien für die Standortentscheidung zukommt, der Erörterung. Das innerstaatliche Gericht möchte nämlich erfahren, inwieweit die Richtlinie 2008/50 es zulässt, dass der (innerstaatliche) Grundsatz der Gewaltenteilung seine Befugnis zur Kontrolle des Verwaltungshandelns bei der Einrichtung von Probenahmestellen begrenzt.
            
         
         a) Die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten
      
      
               38.
            
            
               Diese Frage ist vor dem Hintergrund der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten zu beantworten. Soweit unionsrechtliche Vorschriften in Bezug auf die Modalitäten der gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen zur Durchführung der Richtlinie 2008/50 fehlen, kommt es der innerstaatlichen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats zu, diese Modalitäten im Einklang mit dem Grundsatz der Verfahrensautonomie zu regeln, wobei sie jedoch nicht ungünstiger sein dürfen als die Modalitäten, die für gleichartige interne Sachverhalte gelten (Äquivalenzgrundsatz), und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Effektivitätsgrundsatz). (
                     9
                  )
            
         
               39.
            
            
               Es ist vorstellbar, dass Mitgliedstaaten in Ausübung der Verfahrensautonomie ihren Gerichten sehr weitreichende Kontrollbefugnisse einräumen, die es ihnen vielleicht sogar erlauben, sich an die Stelle der Verwaltungsbehörden zu setzen und ihre Entscheidungen abzuändern oder zu ersetzen. Soweit solche gerichtlichen Entscheidungen den unionsrechtlichen Anforderungen an die Verwaltungsentscheidung genügen und insbesondere auf einer ausreichenden wissenschaftlichen Grundlage beruhen, aber auch die Verfahrensregelungen beachten, ist daran nichts auszusetzen. (
                     10
                  )
            
         
               40.
            
            
               Das Vorabentscheidungsersuchen beruht allerdings nicht auf einer solchen Rechtslage, sondern zielt darauf ab, das notwendige Mindestmaß gerichtlicher Kontrollbefugnisse zu identifizieren. Da das Ersuchen keine Anhaltspunkte dafür enthält, dass der Äquivalenzgrundsatz berührt sein könnte, kommt es insofern allein auf den Effektivitätsgrundsatz an, also darauf, welcher Maßstab gerichtlicher Kontrolle notwendig ist, damit die Berufung auf die anwendbaren Bestimmungen des Unionsrechts nicht übermäßig erschwert wird.
            
         
         b) Die Kontrolle wissenschaftlich komplexer Beurteilungen
      
      
               41.
            
            
               Was die effektive Kontrolle der Festlegung des Standorts einer Probenahmestelle angeht, so ist festzustellen, dass die dargestellten Regeln eine komplexe wissenschaftliche Beurteilung verlangen. Zunächst ist zu entscheiden, mit welchen Methoden angemessene Informationen gewonnen werden, die der Standortauswahl zugrunde gelegt werden, und anschließend sind diese Informationen zu würdigen, um einen Standort zu bestimmen.
            
         
               42.
            
            
               Die Mindeststandards, denen die Kontrolle einer solchen Entscheidung durch die innerstaatlichen Gerichte genügen muss, lassen sich aus den Kontrollmaßstäben ableiten, die die Unionsgerichte anwenden, wenn sie vergleichbare Maßnahmen der Institutionen beurteilen. Denn das Unionsrecht verlangt nicht, dass die Mitgliedstaaten ein Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung innerstaatlicher Entscheidungen zur Anwendung unionsrechtlicher Bestimmungen einführen, das eine weiter gehende Nachprüfung umfasst, als sie der Gerichtshof in vergleichbaren Fällen vornimmt. (
                     11
                  )
            
         
               43.
            
            
               Die sich daraus ergebenden Maßstäbe sind dadurch gekennzeichnet, dass bei komplexen wissenschaftlichen oder technischen Wertungen sowie bei Abwägungen in der Regel ein weites Ermessen besteht, das nur eingeschränkt kontrollierbar ist. Gleichwohl ist dieses Ermessen in bestimmten Fällen begrenzt und daher intensiver zu kontrollieren, insbesondere bei besonders schwerwiegenden Eingriffen in Grundrechte.
            
         
               44.
            
            
               Das weite Ermessen, das Unionsinstitutionen zukommt, wenn sie komplexe wissenschaftliche und technische Wertungen treffen müssen, bezieht sich insbesondere auf die Beurteilung der tatsächlichen Umstände bei der Festlegung von Art und Umfang der Maßnahmen, aber in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung des ihrem Vorgehen zugrunde liegenden Sachverhalts. (
                     12
                  )
            
         
               45.
            
            
               Die materiell-rechtliche Kontrolle durch den Unionsrichter beschränkt sich dann auf die Prüfung, ob die Ausübung dieses Ermessens nicht offensichtlich die Grenzen ihres Ermessensspielraums überschreitet. In einem solchen Kontext darf der Unionsrichter nämlich nicht seine Beurteilung der tatsächlichen Umstände wissenschaftlicher und technischer Art an die Stelle derjenigen der Organe setzen, denen allein der Gesetzgeber diese Aufgabe anvertraut hat. (
                     13
                  )
            
         
               46.
            
            
               Jedoch ist das zuständige Organ unter solchen Umständen verpflichtet, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen, (
                     14
                  ) die Verfahrensregeln zu beachten (
                     15
                  ) und insbesondere seine Entscheidung hinreichend zu begründen, um den Unionsgerichten die Prüfung zu ermöglichen, ob die für die Ausübung des Beurteilungsspielraums maßgeblichen sachlichen und rechtlichen Umstände vorgelegen haben. (
                     16
                  )
            
         
               47.
            
            
               Darüber hinaus hat der Gerichtshof entschieden, dass der Gestaltungsspielraum des Unionsgesetzgebers, wenn Grundrechtseingriffe in Rede stehen, im Hinblick auf das Prinzip der Verhältnismäßigkeit anhand einer Reihe von Gesichtspunkten eingeschränkt sein kann. Zu ihnen gehören u. a. der betroffene Bereich, das Wesen des fraglichen durch die Charta gewährleisteten Rechts, Art und Schwere des Eingriffs sowie dessen Zweck. (
                     17
                  ) So unterlag die Richtlinie 2006/24 (
                     18
                  ) angesichts der besonderen Bedeutung des Schutzes personenbezogener Daten für das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens und des Ausmaßes und der Schwere des mit einer anlasslosen umfassenden Speicherung von Verbindungsdaten verbundenen Eingriffs in dieses Recht einer strikten Kontrolle (
                     19
                  ) und der Gerichtshof erklärte sie letztlich für ungültig.
            
         
               48.
            
            
               Allgemeiner gesagt dürfen die durch das Unionsrecht begründeten Rechte nicht ihre praktische Wirksamkeit verlieren, und insbesondere dürfen sie nicht ausgehöhlt, d. h. ihrer Substanz beraubt werden. (
                     20
                  )
            
         
               49.
            
            
               Diese Maßstäbe stellen den gebotenen Mindeststandard einer gerichtlichen Kontrolle der Einhaltung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten dar. Gleichwohl hat der Gerichtshof auch festgestellt, dass jedes innerstaatliche Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung solcher Entscheidungen innerstaatlicher Behörden dem damit befassten Gericht ermöglichen muss, im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung die maßgebenden Grundsätze und Vorschriften des Unionsrechts tatsächlich anzuwenden. (
                     21
                  )
            
         
               50.
            
            
               Ich verstehe diese letztgenannte Bedingung als Erinnerung daran, dass die innerstaatlichen Gerichte sorgfältig unterscheiden müssen, ob eine bestimmte Frage in den Bereich weiten Ermessens fällt und nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle erfordert oder ob es um andere Fragen geht, die eine strengere gerichtliche Kontrolle verlangen, insbesondere um die Grenzen des Ermessens oder Verfahrensrügen.
            
         
         c) Anwendung auf die vorliegende Fragestellung
      
      
               51.
            
            
               Für die Anwendung dieser Maßstäbe auf die Entscheidung über den Standort von Probenahmestellen zur Beurteilung der Luftqualität ist der Ausgangspunkt die komplexe Wertung, die die zuständigen Stellen vornehmen müssen, um über die Standorte von Probenahmestellen zu entscheiden. Sie müssen wissenschaftliche Methoden zur Gewinnung der notwendigen Informationen auswählen, dabei eine Abwägung über den gebotenen Untersuchungsaufwand vornehmen und anschließend die Ergebnisse würdigen.
            
         
               52.
            
            
               Bei dieser Wertung würde ihnen das Unionsrecht in der Regel einen weiten Spielraum belassen und nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle verlangen.
            
         
               53.
            
            
               Allerdings ist die von der Kommission dargelegte große Bedeutung der Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft hervorzuheben. Die Richtlinie 2008/50 basiert auf der Annahme, dass die Überschreitung der Grenzwerte zu einer großen Zahl vorzeitiger Todesfälle führt. (
                     22
                  ) Die Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft konkretisieren folglich die Schutzpflichten der Union, die aus dem Grundrecht auf Leben nach Art. 2 Abs. 1 der Charta sowie dem gemäß Art. 3 Abs. 3 EUV, Art. 37 der Charta und Art. 191 Abs. 2 AEUV gebotenen hohen Umweltschutzniveau folgen. Maßnahmen, welche die wirksame Anwendung der Richtlinie 2008/50 beeinträchtigen können, sind somit von ihrem Gewicht her durchaus mit dem schwerwiegenden Eingriff in Grundrechte vergleichbar, aufgrund dessen der Gerichtshof die Regelungen über die Speicherung von Verbindungsdaten einer strengen Kontrolle unterzogen hat.
            
         
               54.
            
            
               Wenn die Probenahmestellen nicht in den Bereichen eingerichtet würden, in denen tatsächlich die höchsten Konzentrationen auftreten, könnte die Wirksamkeit der Richtlinie 2008/50 erheblich beeinträchtigt werden. Denn die ambitioniertesten Grenzwerte bleiben wirkungslos, wenn ihre Einhaltung an der falschen Stelle kontrolliert wird. In diesem Fall wäre es möglich, dass eine Überschreitung der Grenzwerte unentdeckt bleibt und daher die notwendigen Maßnahmen zur Gewährleistung der Luftqualität unterbleiben.
            
         
               55.
            
            
               Dieses Risiko und die insbesondere in Art. 1 der Richtlinie 2008/50 niedergelegte Zielsetzung, zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der Anwohner für eine angemessene Luftqualität zu sorgen, beschränken das Ermessen der zuständigen Stellen bei der komplexen Beurteilung, die der Festlegung von Standorten der Probenahmestellen zugrunde liegt. (
                     23
                  ) Sie müssen im Zweifel eine Strategie wählen, die das Risiko minimiert, Grenzwertüberschreitungen nicht festzustellen.
            
         
               56.
            
            
               Dementsprechend muss auch die gerichtliche Kontrolle der Ermessensausübung ausgerichtet sein: Die Gerichte können sich zwar auf die Feststellung offensichtlicher Fehler beschränken, wenn diese zu einer übermäßig strengen Anwendung der Richtlinie 2008/50 führen könnten, doch Zweifel, die die Erreichung der Schutzziele der Richtlinie in Frage stellen, müssen intensiver geprüft werden.
            
         
               57.
            
            
               Was folgt daraus für den anzuwendenden Kontrollmaßstab?
            
         
               58.
            
            
               Im Licht des Vorsorgegrundsatzes hat der Gerichtshof bei der angemessenen Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie (
                     24
                  ) einen strengen Prüfungsmaßstab festgelegt. Sie muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der Arbeiten auszuräumen, die in dem betreffenden Schutzgebiet geplant sind. (
                     25
                  ) Andernfalls ist es nicht möglich, den Plan oder das Projekt nach Art. 6 Abs. 3 zuzulassen, und es kommt höchstens eine Zulassung aufgrund zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses nach Art. 6 Abs. 4 in Frage.
            
         
               59.
            
            
               Dieser Standard hat die gleiche Wirkung wie eine Vermutung, dass Pläne oder Projekte Schutzgebiete beeinträchtigen und daher im Prinzip unterbleiben sollten. Sie kann man nur widerlegen, indem man jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel ausräumt.
            
         
               60.
            
            
               Einen solchen Standard kann man allerdings schon deshalb nicht auf die Kontrolle einer Standortentscheidung für Probenahmestellen anwenden, weil höchstwahrscheinlich alle bestehenden Methoden zur Standortauswahl vernünftigen wissenschaftlichen Zweifeln ausgesetzt sind. Irgendeine Methode müssen die zuständigen Stellen jedoch anwenden, da sonst – entgegen den Anforderungen der Richtlinie 2008/50 – überhaupt keine Probenahmestellen eingerichtet werden könnten. Mit anderen Worten: Bei der Standortwahl für Probenahmestellen existiert keine Vermutung, dass ein bestimmter Standort besonders gut geeignet wäre.
            
         
               61.
            
            
               Die zuständigen Stellen können jedoch im Prinzip die „beste“ verfügbare Methode anwenden. Dies sollte die Methode sein, die mit den geringsten vernünftigen wissenschaftlichen Zweifeln konfrontiert ist. Die Identifizierung dieser Methode ist allerdings schon aus wissenschaftlicher Sicht nicht trivial, da die verschiedenen Zweifel gewichtet werden müssen, um herauszufinden, welchen Zweifeln ein geringeres Gewicht zukommt.
            
         
               62.
            
            
               Außerdem ist davon auszugehen, dass die Methoden zur Identifizierung der Bereiche, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten, durch größeren Untersuchungsaufwand verbessert werden können. Es ist insbesondere zu erwarten, dass eine größere Anzahl von Messungen, d. h. eine Verlängerung des Zeitraums der Messung, aber auch eine größere Zahl von orientierenden Messungen an verschiedenen Standorten, zu präziseren Ergebnissen führt. Größerer Aufwand ist aber in der Regel mit höheren Kosten verbunden und kann zu Verzögerungen führen. Die Entscheidung über den Aufwand erfordert daher eine Abwägung, was sich auch daran zeigt, dass nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2008/50 angemessene Informationen gewonnen werden sollen.
            
         
               63.
            
            
               Bei beiden Aspekten, der Gewichtung von vernünftigen wissenschaftlichen Zweifeln und der Abwägung, welcher Aufwand gerechtfertigt ist, um sie auszuräumen, dürfen sich die innerstaatlichen Gerichte aufgrund der Bedeutung der Luftqualitätsregeln für das Leben und die Gesundheit von Menschen nicht darauf beschränken, offensichtliche Fehler zu identifizieren.
            
         
               64.
            
            
               Vielmehr obliegt es den zuständigen Stellen, die Gerichte insbesondere mit begründeten Argumenten zu überzeugen. Diese müssen im Wesentlichen wissenschaftlicher Natur sein, können sich aber im Rahmen der Abwägung auch auf wirtschaftliche Aspekte erstrecken. Der Gegenseite steht es frei, solchem Vorbringen eigene wissenschaftlich begründete Argumente entgegenzuhalten. Denkbar ist es natürlich auch, dass das Gericht unabhängige Gutachter heranzieht, um bei der Beurteilung eines solchen wissenschaftlichen Streits Unterstützung zu finden.
            
         
               65.
            
            
               Wenn es den Behörden nicht gelingt, das Gericht zu überzeugen, müssen sie zumindest zusätzliche Untersuchungen vornehmen, etwa weitere Messungen durchführen oder weitere Modelle über die Entwicklung der Luftqualität anwenden.
            
         
               66.
            
            
               Soweit die innerstaatlichen Gerichte über Anordnungsbefugnisse verfügen, können sie solche weiteren Untersuchungen anordnen. Wenn die Gerichte aber lediglich Verwaltungsentscheidungen aufheben dürfen, so muss doch eine Verpflichtung der Behörden bestehen, aus dieser Aufhebung und den Gründen der Entscheidung die gebotenen Konsequenzen zu ziehen.
            
         
         3. Beantwortung der ersten Frage
      
      
               67.
            
            
               Auf die erste Frage ist somit zu antworten, dass die innerstaatlichen Gerichte auf Antrag Betroffener prüfen müssen, ob Probenahmestellen im Einklang mit den Kriterien des Anhangs III Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2008/50 eingerichtet wurden, und, wenn dies nicht der Fall ist, im Rahmen ihrer gerichtlichen Befugnisse gegenüber der nationalen Behörde alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen müssen, damit die Probenahmestellen im Einklang mit diesen Kriterien eingerichtet werden. Aus einer solchen gerichtlichen Entscheidung kann sich die Verpflichtung ergeben, an bestimmten Standorten Probenahmestellen einzurichten, wenn aufgrund der vorliegenden Informationen feststeht, dass dort Probenahmestellen eingerichtet werden müssen. Andernfalls können die zuständigen Behörden verpflichtet sein, Untersuchungen mit dem Ziel der Identifizierung der richtigen Standorte durchzuführen.
            
         
         
            B.
          
            Zur Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte
         
      
      
               68.
            
            
               Die zweite Frage soll aufklären, ob ein Grenzwert im Sinne von Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 schon dann überschritten wird, wenn eine Überschreitung eines Grenzwerts im Mittelungszeitraum eines Kalenderjahrs, wie in Anhang XI dieser Richtlinie vorgeschrieben, aufgrund der Messergebnisse nur einer Probenahmestelle im Sinne von Art. 7 der Richtlinie festgestellt wird, oder ob eine solche Überschreitung nur dann vorliegt, wenn sie sich aus dem Durchschnitt der Messergebnisse aller Probenahmestellen in einem bestimmten Gebiet im Sinne der Richtlinie ergibt.
            
         
         1. Zum Durchführungsbeschluss 2011/850/EU
      
      
               69.
            
            
               Die Kommission beruft sich auf ihren Durchführungsbeschluss 2011/850/EU (
                     26
                  ) zur Richtlinie 2008/50, denn dieser sieht in Art. 10 vor, dass der Kommission die Messergebnisse der einzelnen Probenahmestellen mitgeteilt werden. Wenn die Einhaltung der Grenzwerte anhand einer Gesamtbetrachtung beurteilt würde, wäre das nicht notwendig.
            
         
               70.
            
            
               Allerdings kann die Kommission mit einem Durchführungsbeschluss nicht festlegen, wie die Einhaltung der Grenzwerte zu beurteilen ist. Aus Art. 290 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 291 Abs. 2 ergibt sich nämlich, dass die Kommission bei der Ausübung einer Durchführungsbefugnis den Gesetzgebungsakt weder ändern noch ergänzen kann. (
                     27
                  ) Und auch wenn der Durchführungsbeschluss entgegen seiner Bezeichnung als delegierter Rechtsakt im Sinne von Art. 290 AEUV anzusehen wäre, müsste er sich doch in einen rechtlichen Rahmen einfügen, wie er durch die Richtlinie 2008/50 definiert ist. (
                     28
                  )
            
         
               71.
            
            
               Somit ist die Auslegung der Richtlinie 2008/50 entscheidend.
            
         
         2. Zum Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50
      
      
               72.
            
            
               Der Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 führt nicht zu einer zwingenden Beantwortung der Frage.
            
         
               73.
            
            
               Nach der deutschen Fassung des Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/50 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen“ die Werte für Schwefeldioxid, PM10, Blei und Kohlenmonoxid in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten. Diese Formulierung könnte man so verstehen, dass diese Grenzwerte an jedem Ort eingehalten werden müssen, also an keinem Ort überschritten werden dürfen. Folglich würde die Überschreitung bei einer Probenahmestelle bereits eine Verletzung dieser Bestimmung darstellen. Die englische Fassung verwendet die Formulierung „throughout their zones and agglomerations“ und hat somit einen vergleichbaren Inhalt.
            
         
               74.
            
            
               Dagegen könnte man die französische („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations“), niederländische („in de gehele zones en agglomeraties“) und spanische („en todas sus zonas y aglomeraciones“) Fassung dahin gehend auslegen, dass sie sich auf die Gesamtheit der Gebiete und Ballungsräume beziehen. Dies bedeutet nicht zwangsläufig, dass die Grenzwerte an jedem Ort eingehalten werden müssen, schließt dies aber auch nicht aus.
            
         
               75.
            
            
               Darüber hinaus fehlt in Art. 13 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/50 die Bezugnahme auf einen bestimmten Ort. Danach dürfen die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden. Diese Bestimmung ist daher in allen Sprachfassungen für beide Auslegungen offen.
            
         
               76.
            
            
               Da somit Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/50 in den verschiedenen Sprachfassungen nicht zwingend die gleiche Bedeutung hat und Satz 2 verschiedene Auslegungen zulässt, sind insbesondere der Regelungszusammenhang und das Ziel der Regelung näher zu untersuchen.
            
         
         3. Zum Regelungszusammenhang von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50
      
      
               77.
            
            
               Besondere Bedeutung für die Auslegung von Art. 13 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2008/50 hat Anhang III, denn danach wird gemäß Satz 3 die Einhaltung der Anforderungen der ersten beiden Sätze beurteilt. Die in Anhang III niedergelegten Messmodalitäten sprechen aber gegen eine Gesamtbetrachtung von Gebieten und Ballungsräumen.
            
         
               78.
            
            
               Insbesondere wird die Luftqualität nach Anhang III Abschnitt A Nr. 1 der Richtlinie 2008/50 an allen Orten (
                     29
                  ) beurteilt, mit Ausnahme bestimmter Orte, wo sie nach Nr. 2 nicht zu beurteilen ist. Die ausgenommenen Orte sind dabei durchaus kleinräumig, etwa Orte, zu denen die Öffentlichkeit keinen Zugang hat und in denen es keine festen Wohnunterkünfte gibt, Industriegelände oder industrielle Anlagen, für die alle relevanten Bestimmungen über Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz gelten, sowie Fahrbahnen der Straßen und – sofern Fußgänger für gewöhnlich dorthin keinen Zugang haben – die Mittelstreifen der Straßen. Danach soll also keine Gesamtbetrachtung vorgenommen werden, sondern eine lokale Beurteilung.
            
         
               79.
            
            
               Jedoch ist einzuräumen, dass auch hier die Sprachfassungen nicht kohärent sind, denn in der niederländischen Fassung soll die Luftqualität überall („overal“) beurteilt werden, was eine Spur offener für eine Gesamtbetrachtung wäre als etwa die deutsche Formulierung. Doch auch in dieser Fassung sind bestimmte Orte von der Beurteilung ausgenommen, was bei einer Gesamtbeurteilung nicht sinnvoll wäre.
            
         
               80.
            
            
               Den Durchschnitt von Messwerten verschiedener Standorte zu bilden, ist jedoch vor allem deshalb abzulehnen, weil Art. 7 Abs. 1 und Anhang III Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2008/50 zwei Arten von ortsfesten Probenahmestellen vorsieht. In Anhang III Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a erster Spiegelstrich solche, an denen Daten über die „Bereiche, in denen die höchsten Konzentrationen auftreten“, gewonnen werden, und im zweiten Spiegelstrich solche, wo Daten zu Konzentrationen in anderen Bereichen gewonnen werden, die für die Exposition der Bevölkerung allgemein repräsentativ sind.
            
         
               81.
            
            
               Eine Mittelung von Messdaten verschiedener Standorte mag sinnvoll sein, um die Exposition der Bevölkerung allgemein zu bestimmen. Doch warum sollte man aus Daten über die höchsten Konzentrationen und Daten über die allgemeine Belastung einen Mittelwert gewinnen? Durchschnittswerte sollen doch ihrer Natur nach die allgemeine Situation darstellen, doch das geschieht bereits durch die letztgenannten Daten.
            
         
               82.
            
            
               Darüber hinaus zeigt insbesondere die Regelung über die Datenqualität in Anhang I Abschnitt B vierter Spiegelstrich der Richtlinie 2008/50, dass die Luftqualität lokal zu beurteilen ist und nicht in einer Gesamtbetrachtung. Denn danach ist die Ausdehnung von Flächen oder gegebenenfalls der Länge des Straßenabschnitts innerhalb des Gebiets oder Ballungsraums zu beschreiben, in dem die Schadstoffkonzentrationen einen Grenzwert übersteigen. In diesem Punkt sind im Übrigen keine Divergenzen der Sprachfassungen zu erkennen.
            
         
               83.
            
            
               Daher spricht der Regelungszusammenhang von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 klar dafür, die Einhaltung der Grenzwerte anhand der Messergebnisse der ortsfesten Probenahmestellen zu beurteilen, ohne einen Mittelwert aller Probenahmestellen zu bilden.
            
         
         4. Zu den Zielen von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50
      
      
               84.
            
            
               Die Schlussfolgerungen aus dem Regelungszusammenhang werden durch den Zweck der hier erörterten Grenzwerte bestätigt. Sie zielen ausweislich des Art. 1 Nr. 1 sowie der Überschriften von Art. 13 und Anhang XI der Richtlinie 2008/50 auf den Schutz der menschlichen Gesundheit ab.
            
         
               85.
            
            
               Gesundheitsbeeinträchtigungen sind aber überall dort zu befürchten, wo die Grenzwerte überschritten werden. Dort müssen die geeigneten Maßnahmen getroffen werden, um Beeinträchtigungen zu verhindern. Ob eine Überschreitung im Durchschnitt das gesamte Gebiet oder den Ballungsraum betrifft, ist für dieses Risiko nur von begrenzter Bedeutung. Der Witz über den Statistiker, der in einem See ertrinkt, obwohl dieser im Durchschnitt nur wenige Zentimeter tief ist, bringt dies treffend zum Ausdruck.
            
         
         5. Beantwortung der zweiten Frage
      
      
               86.
            
            
               Ein Grenzwert nach Anhang XI der Richtlinie 2008/50 wird somit im Sinne von Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie überschritten, wenn die Messergebnisse nur einer Probenahmestelle im Sinne von Art. 7 der Richtlinie darüber liegen.
            
         
         V. Ergebnis
      
      
               87.
            
            
               Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:
               
                        1)
                     
                     
                        Die innerstaatlichen Gerichte müssen auf Antrag Betroffener prüfen, ob Probenahmestellen im Einklang mit den Kriterien des Anhangs III Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2008/50/EG über Luftqualität und saubere Luft für Europa eingerichtet wurden, und, wenn dies nicht der Fall ist, im Rahmen ihrer gerichtlichen Befugnisse gegenüber der nationalen Behörde alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, damit die Probenahmestellen im Einklang mit diesen Kriterien eingerichtet werden. Aus einer solchen gerichtlichen Entscheidung kann sich die Verpflichtung ergeben, an bestimmten Standorten Probenahmestellen einzurichten, wenn aufgrund der vorliegenden Informationen feststeht, dass dort Probenahmestellen eingerichtet werden müssen. Andernfalls können die zuständigen Behörden verpflichtet sein, Untersuchungen mit dem Ziel der Identifizierung der richtigen Standorte durchzuführen.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ein Grenzwert nach Anhang XI der Richtlinie 2008/50 wird im Sinne von Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie überschritten, wenn die Messergebnisse nur einer Probenahmestelle im Sinne von Art. 7 der Richtlinie darüber liegen.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalsprache: Deutsch.
      (
            2
         )	Urteil des Gerichts vom 13. Dezember 2018, Ville de Paris u. a./Kommission (T‑339/16, T‑352/16 und T‑391/16, EU:T:2018:927).
      (
            3
         )	Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. 2008, L 152, S. 1), in der Fassung der Richtlinie (EU) 2015/1480 der Kommission vom 28. August 2015 (ABl. 2015, L 226, S. 4).
      (
            4
         )	Beschluss des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. November 2018, Deutsche Umwelthilfe (22 C 18.1718, ECLI:DE:BAYVGH:2018:1109.22C18.1718.00), beim Gerichtshof anhängig als Rechtssache C‑752/18.
      (
            5
         )	Urteile vom 13. März 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, Rn. 40), und vom 24. Oktober 2018, XC u. a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, Rn. 51).
      (
            6
         )	Urteil vom 13. März 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, Rn. 41).
      (
            7
         )	Vgl. zur unmittelbaren Anwendung von Richtlinien Urteile vom 4. Dezember 1974, van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, Rn. 6), vom 19. Januar 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, Rn. 25), und vom 17. Oktober 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, Rn. 28).
      (
            8
         )	Urteile vom 24. Oktober 1996, Kraaijeveld u. a. (C‑72/95, EU:C:1996:404, Rn. 56), vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 66), vom 25. Juli 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, Rn. 46), vom 26. Mai 2011, Stichting Natuur en Milieu u. a. (C‑165/09 bis C‑167/09, EU:C:2011:348, Rn. 100 bis 103), vom 5. September 2012, Rahman u. a. (C‑83/11, EU:C:2012:519, Rn. 25), sowie vom 8. November 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, Rn. 44).
      (
            9
         )	Siehe in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 1976, Rewe-Zentralfinanz und Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, Rn. 5), vom 27. Juni 2013, Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:432, Rn. 35 und 36), und vom 22. Februar 2018, INEOS Köln (C‑572/16, EU:C:2018:100, Rn. 42).
      (
            10
         )	Siehe in diesem Sinne Urteil vom 24. April 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, Rn. 164 bis 169).
      (
            11
         )	Urteile vom 21. Januar 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, Rn. 35), und vom 9. Juni 2005, HLH Warenvertrieb und Orthica (C‑211/03, C‑299/03 und C‑316/03 bis C‑318/03, EU:C:2005:370, Rn. 76), sowie in diesem Sinne Urteile vom 9. März 2010, ERG u. a. (C‑379/08 und C‑380/08, EU:C:2010:127, Rn. 60 und 61), und vom 4. April 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, Rn. 46).
      (
            12
         )	Urteile vom 18. Juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Kommission (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, Rn. 75), vom 15. Oktober 2009, Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, EU:C:2009:635, Rn. 47 und 62), vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, Rn. 55), vom 9. Juni 2016, Pesce u. a. (C‑78/16 und C‑79/16, EU:C:2016:428, Rn. 49), und vom 11. Mai 2017, Dyson/Kommission (C‑44/16 P, EU:C:2017:357, Rn. 53).
      (
            13
         )	Urteile vom 15. Oktober 2009, Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, EU:C:2009:635, Rn. 47), vom 21. Juli 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, Rn. 60), vom 24. Januar 2013, Frucona Košice/Kommission (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, Rn. 75), und vom 14. Juni 2018, Lubrizol France/Rat (C‑223/17 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:442, Rn. 38).
      (
            14
         )	Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, Rn. 14), vom 18. Juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Kommission (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, Rn. 76 und 77), und vom 15. Oktober 2009, Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, EU:C:2009:635, Rn. 62).
      (
            15
         )	Urteil vom 3. Juli 2014, Rat/In‘t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 63).
      (
            16
         )	Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, Rn. 14), und vom 10. Juli 2008, Bertelsmann und Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, Rn. 69).
      (
            17
         )	Urteil vom 8. April 2014, Digital Rights Ireland u. a. (C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 47).
      (
            18
         )	Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie 2002/58/EG (ABl. 2006, L 105, S. 54).
      (
            19
         )	Urteil vom 8. April 2014, Digital Rights Ireland u. a. (C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 48). Siehe auch Urteil vom 6. Oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 78).
      (
            20
         )	Siehe in diesem Sinne Urteil vom 20. Dezember 2017, Protect Natur‑, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, Rn. 46 und 48).
      (
            21
         )	Urteile vom vom 21. Januar 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, Rn. 36), vom 9. Juni 2005, HLH Warenvertrieb und Orthica (C‑211/03, C‑299/03 und C‑316/03 bis C‑318/03, EU:C:2005:370, Rn. 77), und vom 6. Oktober 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, Rn. 58).
      (
            22
         )	Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2016:862, Rn. 2 und 3) sowie den Vorschlag der Kommission vom 21. September 2005 für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Luftqualität und saubere Luft für Europa (KOM[2005] 447 endgültig, S. 2).
      (
            23
         )	Meine Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2016:862, Rn. 96).
      (
            24
         )	Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7).
      (
            25
         )	Urteile vom 11. April 2013, Sweetman u. a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, Rn. 44), vom 21. Juli 2016, Orleans u. a. (C‑387/15 und C‑388/15, EU:C:2016:583, Rn. 50), sowie vom 17. April 2018, Kommission/Polen (Waldgebiet Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, Rn. 114).
      (
            26
         )	Durchführungsbeschluss vom 12. Dezember 2011 mit Bestimmungen zu den Richtlinien 2004/107/EG und 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf den Austausch von Informationen und die Berichterstattung über die Luftqualität (ABl. 2011, L 335, S. 86).
      (
            27
         )	Urteil vom 15. Oktober 2014, Parlament/Kommission (C‑65/13, EU:C:2014:2289, Rn. 44 und 45), und vom 9. Juni 2016, Pesce u. a. (C‑78/16 und C‑79/16, EU:C:2016:428, Rn. 46).
      (
            28
         )	Urteile vom 18. März 2014, Kommission/Parlament und Rat (C‑427/12, EU:C:2014:170, Rn. 38), vom 16. Juli 2015, Kommission/Parlament und Rat (C‑88/14, EU:C:2015:499, Rn. 29), und vom 17. März 2016, Parlament/Kommission (C‑286/14, EU:C:2016:183, Rn. 30).
      (
            29
         )	Französisch: „dans tous les emplacements“, Englisch: „at all locations“.