CELEX: 62008CC0333
Language: bg
Date: 2009-09-08 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Mazák представено на8 септември 2009 г. # Европейска комисия срещу Френска република. # Неизпълнение на задължения от държава членка - Свободно движение на стоки - Членове 28 ЕО и 30 ЕО - Количествени ограничения върху вноса - Мярка с равностоен ефект - Режим на предварително разрешение - Обработващи спомагателни вещества и храни, за приготвянето на които са били използвани обработващи спомагателни вещества от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба - Процедура, която позволява на икономическите оператори да впишат такива вещества в "позитивен списък" - Клауза за взаимно признаване - Национална правна уредба, която създава положение на правна несигурност за икономическите оператори. # Дело C-333/08.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-Н J. MAZÁK
      представено на 8 септември 2009 година(1)
      
      Дело C‑333/08
      Комисия на Европейските общности
      срещу
      Френска република
      „Свободно движение на стоки — Количествени ограничения върху вноса — Мерки с равностоен ефект — Режим на предварително разрешение за обработващите спомагателни вещества и храните, за приготовлението на които са били използвани
         такива обработващи спомагателни вещества от други държави членки — Липса на обосновка и/или неспазване на принципа на пропорционалност“
      1.        С иска си Европейската комисия иска от Съда да приеме за установено, че като е предвидила режим на предварително разрешение,
         който не зачита принципа на пропорционалност за обработващите спомагателни вещества и храните, за приготвянето на които са
         използвани обработващи спомагателни вещества от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба,
         Френската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
      
      I –    Правна уредба
       А –     Общностно право
      2.        Обработващите спомагателни вещества като такива не са предмет на хоризонтална хармонизация на общностно равнище. Общностното
         право хармонизира само някои категории обработващи спомагателни вещества(2) и използването на обработващи спомагателни вещества в производството на някои хранителни продукти(3).
      
      3.        Националното законодателство за обработващите спомагателни вещества е част от законодателството в областта на храните и следователно
         трябва да отговаря на изискванията, произтичащи от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и Съвета от 28 януари
         2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски
         орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните(4). Той включва принципа на анализ на риска и принципа на предохранителните мерки към общите принципи на законодателството за
         храните.
      
       Б –     Френска правна уредба за обработващите спомагателни вещества
      4.        Правният режим относно обработващите спомагателни вещества е създаден с Декрет от 15 април 1912 г. за приемане на правилник
         на държавната администрация за прилагане на закона от 1 август 1905 г. за санкциониране на измамите при продажба на стоки
         и на фалшифицирането на храни, изменен с Декрет № 73-138 от 12 февруари 1973 г. и с Декрет № 99-242 от 26 март 1999 г. (наричан
         по-нататък „Декретът от 1912 г.“).
      
      5.        Декретът от 1912 г. се основава на системата на предварителното разрешение. Това означава, че пускането в продажба на стоки
         и храни, предназначени за консумация от човека, е било забранено, когато в тях са били прибавени химически продукти(5) или когато химически продукти са били използвани за тяхното приготвяне. Тази забрана не обхваща химическите продукти, чието
         използване е обявено за законно с постановленията, приети въз основа на Декрета от 1912 г.
      
      6.        Въз основа на Декрета от 1912 г. са приети поредица от постановления. Те дават общо определение на разрешеното вещество, както
         и на употребата и храната, за които то е разрешено. Те уточняват критериите за чистота и другите характеристики, на които
         трябва да отговарят обработващите спомагателни вещества и определят освен условията за използване на съответното спомагателно
         вещество в производствения процес и максималното остатъчно съдържание на обработващи спомагателни вещества, използвани в получената
         храна. Само четири от тези постановления съдържат клауза за взаимно признаване.
      
      7.        Декретът от 1912 г. е отменен с декрет № 2001-725 от 31 юли 2001 г. за обработващите спомагателни вещества, които могат да
         бъдат използвани в производството на храни, предназначени за консумация от човека (наричан по-нататък „Декретът от 2001 г.“),
         който обаче е влязъл в сила едва на 2 декември 2006 г.
      
      8.        Член 1 от Декрета от 2001 г. съдържа определение за „обработващи спомагателни вещества“ и определя материалното приложно поле
         на споменатия декрет. Съгласно това определение „обработващи спомагателни вещества“ означава:
      
      „всяко вещество, което като такова не се консумира като хранителна съставка, но съзнателно се използва в преработката на суровини,
         храни или техните съставки, за да изпълни определена технологична цел по време на обработката или преработката, и което може
         да доведе до непреднамерено, но технически неизбежно наличие на остатъци от веществото или неговите производни в крайния продукт,
         при условие че тези остатъци не представляват риск за здравето и нямат никакво технологично влияние върху крайния продукт.“
      
      9.        Както Декретът от 1912 г., Декретът от 2001 г. се основава на системата на предварително разрешение на обработващите спомагателни
         вещества. От член 2 от Декрета от 2001 г. следва, че министрите, които отговарят за потреблението, земеделието, здравеопазването
         и промишлеността, приемат постановление, което определя: първо — списъка на обработващите спомагателни вещества, чието използване
         е разрешено, и евентуално условията за тяхното използване, както и максимално допустимите граници на остатъците; второ — критериите
         за идентичност и чистота, на които трябва да отговарят, и трето — правилата относно веществата, използвани като помощни продукти
         или продукти за разреждане.
      
      10.      Член 3 от Декрета от 2001 г. се отнася до възможността за изменение на постановлението, предвидено в неговия член 12. Той
         има следното съдържание:
      
      „Искания за изменение или допълване на разпоредбите на предвиденото в член 2 постановление могат да бъдат направени от всяко
         физическо или юридическо лице. Те се изпращат на Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression
         des fraudes [Генерална дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите] заедно с необходимата за проучването
         им преписка с оглед на препращането им на Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Френска агенция по здравна
         безопасност на храните].
      
      Правилата за окомплектоване на преписките се определят с постановление на министрите на потреблението, земеделието, здравеопазването
         и промишлеността.
      
      Когато преписката се окомплектова, генералната дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите потвърждава
         получаването ѝ и осигурява препращането ѝ на Френската агенция по здравна безопасност на храните. Агенцията разполага с четиримесечен
         срок за представяне на становище от получаването на искането.
      
      Генералната дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите съобщава на лицето, направило искането, становището
         на този орган, както и приетото вследствие на него мотивирано решение на министъра. Съобщаването се прави в рамките на един
         месец след приемането на становището.“
      
      11.      Член 6 от Декрета от 2001 г. предвижда, че се забранява държането или излагането с цел продажба, пускането в продажба, продажбата
         или безвъзмездната дистрибуция на обработващи спомагателни вещества, които не отговарят на разпоредбите на член 2 от Декрета
         от 2001 г. и на храни, предназначени за консумация от човека, за приготвянето на които са били използвани обработващи спомагателни
         вещества, които не отговарят на разпоредбите на член 2 от Декрета от 2001 г.
      
      12.      Все пак член 6 от Декрета от 2001 г. предвижда клауза за взаимно признаване, която е формулирана, както следва:
      
      „Тези разпоредби обаче не препятстват прилагането на принципа за свободно движение на:
      а)      Посочените в точка 1 от настоящия член храни от други държави — членки на Европейската общност, или от други договарящи страни
         по Споразумението за Европейското икономическо пространство, след като тези държави са въвели метод на оценка на риска, който
         представлява използването на обработващи спомагателни вещества, позволяващ да се осигури равнище на безопасност, равностойно
         на гарантираното от настоящия декрет;
      
      б)      обработващи спомагателни вещества от други държави — членки на Европейската общност или от други договарящи страни по Споразумението
         за Европейското икономическо пространство, чиито критерии за чистота се различават от определените с предвиденото в член 2
         постановление, когато тези критерии са определени от една от тези държави или за които е дадено официално публикувано положително
         становище на компетентен орган в една от тези страни.“
      
      13.      В съответствие с член 7 от Декрета от 2001 г. същият влиза в сила, считано от датата на публикуване на предвиденото в неговия
         член 2 постановление. При положение че това постановление, а именно Постановление относно употребата на обработващи спомагателни
         вещества при производството на някои храни (наричано по-нататък „Постановлението от 2006 г.“) е прието на 19 октомври 2006 г.
         и публикувано в Journal officiel de la République française [Официален вестник на Френската република] от 2 декември същата
         година, Декретът от 2001 г. влиза в сила на 2 декември 2006 г.
      
      II – Досъдебна фаза на производството и искания на страните
      14.      Тъй като счита, че като е предвидила режим на предварително разрешение за обработващите спомагателни вещества и за храните,
         когато в процеса на приготовлението им се използват обработващи спомагателни вещества от други държави членки, където те са
         законно произведени и/или пуснати в продажба и при условията на евентуалност, като е пропуснала да установи достатъчно ясна
         , леснодостъпна, прозрачна и отговаряща на изискванията за правна сигурност процедура за получаване на разрешение за използване
         на обработващи спомагателни вещества, Френската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, на 18 октомври 2005 г.
         Комисията в съответствие с член 226 ЕО изпраща официално уведомително писмо на Френската република(6).
      
      15.      Тъй като не е удовлетворена от становището, изложено в отговора на Френската република от 16 февруари 2006 г.(7), Комисията ѝ изпраща мотивирано становище от 4 юли 2006 г., в което приканва френските власти в двумесечен срок да вземат
         необходимите мерки.
      
      16.      Въпреки изложените от френските власти аргументи в отговора им от 8 септември 2006 г. на мотивираното становище, Комисията
         предявява настоящия иск, с който иска от Съда да установи, че като е предвидила режим на предварително разрешение за обработващите
         спомагателни вещества и за храните, когато в процеса на приготовлението им се използват обработващи спомагателни вещества
         от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба, който не е съобразен с принципа на пропорционалност,
         Френската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО и да осъди Френската република да заплати съдебните разноски.
      
      17.      Въз основа на изложените в нейната писмена защита и в дупликата ѝ доводи Френската република иска от Съда да отхвърли иска
         и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
      
      III – Анализ
       А –     Система на предварително разрешение като мярка с равностоен на количествените ограничения ефект
      18.      В случая обстоятелството, че предвидената както в Декрета от 1912 г., така и в Декрета от 2001 г., система на предварително
         разрешение за обработващите спомагателни вещества, представлява сама по себе си мярка с равностоен на количествените ограничения
         ефект, не е оспорено.
      
      19.      Съдът вече е имал възможност да разгледа системата на предварително разрешение, въведена с Декрета от 1912 г., във връзка
         с витамините и минералите. В Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция(8) Съдът е постановил, че правната уредба, която изисква търговията с обогатени с витамини и минерали храни да подлежи на предварително
         вписване на тези хранителни вещества в „позитивен списък“, прави пускането на пазара на тези храни по-трудно и по-скъпо и
         следователно представлява мярка с равностоен на количествените ограничения ефект по смисъла на член 30 от Договора.
      
      20.      В Решение от 19 юни 2008 г. по дело Nationale Raad van Dierenkwerkers en Liefhebbers и Andibel(9) Съдът потвърждава и обобщава тази съдебна практика, като приема, че правна уредба, която изисква пускането на пазара на определени
         стоки да бъде подчинено на предварително вписване на същите в „позитивен списък“, прави пускането им на пазара по-трудно и
         по-скъпо и следователно възпрепятства търговския обмен между държавите членки.
      
      21.      Тази съдебна практика ми се струва приложима към настоящото дело. Както Декретът от 1912 г., така и Декретът от 2001 г., се
         основават на системата на предварително разрешение на обработващите спомагателни вещества, която като изисква търговията с
         обработващи спомагателни вещества и с храни, за приготвянето на които са използвани обработващи спомагателни вещества, да
         зависи от предварителното вписване на обработващите спомагателни вещества в „позитивен списък“, прави по-трудно и по-скъпо
         пускането на пазара на обработващи спомагателни вещества и на храни, за приготвянето на които са били използвани обработващи
         спомагателни вещества от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати на пазара и следователно препятства
         търговията между държавите членки.
      
      22.      Считам, че такава констатация би била изключена, ако системата на предварително разрешение съдържаше клауза за взаимно признаване,
         която да премахне отрицателните последици на посочената система по отношение на пускането в продажба на обработващи спомагателни
         вещества и на храни, за приготвянето на които са били използвани обработващи спомагателни вещества с произход от други държави
         членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба. Настоящият случай обаче не е такъв.
      
      23.      Що се отнася до Декрета от 1912 г., клауза за взаимно признаване се съдържа само в четири от постановленията, приети въз основа
         на него. Що се отнася до Декрета от 2001 г., той наистина съдържа клауза за взаимно признаване. При все това, както се установява
         от съдържанието ѝ, тя се ограничава да гарантира свободното движение на обработващи спомагателни вещества и на храни, за производството
         на които са използвани обработващи спомагателни вещества с произход единствено от държави, които осигуряват ниво на безопасност,
         равностойно на това, гарантирано от френското законодателство.
      
       Б –     Обосновка на системата на предварително разрешение
      24.      Дори системата на предварително разрешение да представлява мярка с равностоен ефект, според постоянната съдебна практика,
         национална правна уредба, която препятства свободното движение на стоки, не противоречи непременно на общностното право, ако
         може да бъде обоснована с някое от съображенията от обществен интерес, изброени в член 30 ЕО или с някое от императивните
         изисквания(10).
      
      25.      С оглед на това, че системата на предварително разрешение за употреба на обработващи спомагателни вещества се обосновава според
         френското правителство с изискването за закрила на общественото здраве, което изрично е предвидено в члeн 30 EO, следва да
         се провери дали са изпълнени условията, позволяващи отклонение от общото правило на член 28 EO.
      
      26.      В това отношение Комисията е на мнение, че общата система на предварително разрешение за употреба на обработващи спомагателни
         вещества не може да бъде оправдана с целта за закрила на общественото здраве, тъй като тя не е пропорционална с оглед на евентуалните
         рискове, които обработващите спомагателни вещества могат да представляват за човешкото здраве. Тя не изключва по принцип възможността
         някои категории обработващи спомагателни вещества да подлежат на предварително разрешение, при условие, все пак, че прибягването
         към такъв режим е насочено към конкретни случаи и има точна научна обосновка за всяка категория обработващи спомагателни вещества.
      
      27.      В своя защита френското правителство изтъква, че обработващите спомагателни вещества могат да представляват потенциални рискове
         за общественото здраве, свързани с наличието на остатъчни количества от самите обработващи спомагателни вещества и/или от
         новообразувани в крайния продукт продукти. В подкрепа на твърдението си то се позовава, първо, на докладна записка от 13 август
         2008 г. на Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Френска агенция по здравна безопасност на храните] (наричана
         по-нататък „AFSSA“), в която тя излага накратко равносметката си от осемгодишна оценка на исканията за разрешения за използване
         на обработващи спомагателни вещества използвани в аграрно-хранителната промишленост и, второ, на изследването на AFSSA от
         април 2007 г. за въздействието на процесите за производство на храни върху формирането на новообразувани продукти.
      
      28.      Френското правителство подчертава, че съгласно принципа на предохранителните мерки при несигурност за съществуването или за
         въздейстието на рискове за човешкото здраве, е възможно да се вземат предпазни мерки, без да се изчаква действителността и
         сериозността на тези рискове да бъдат напълно доказани. От това то прави извода, че за да оправдае системата си на предварително
         разрешение с оглед на императивните изисквания за общественото здраве, правителството не следва точно и научнообосновано да
         установи съществуването на риск, породен от обработващи спомагателни вещества. То следва обаче да установи риска, който тяхното
         използване може да представлява.
      
      29.      В това отношение Комисията не оспорва, че системата на предварително разрешение трябва да е годна да защити общественото здраве.
         Поставял се въпросът дали такава защита на здравето е необходима или с други думи дали обработващите спомагателни вещества
         като цяло представляват такъв риск за общественото здраве, че e необходимо да се следи за неговата защита с такъв режим на
         предварително разрешение.
      
      30.      Преди да пристъпя към изследване на въпроса дали рискът за общественото здраве от обработващите спомагателни вещества е доказан,
         бих искал да подчертая, че е необходимо да се направи разграничаване между изследването на пропорционалността на система на
         предварително разрешение за обработващи спомагателни вещества като разглежданата в настоящия случай и изследването на пропорционалността
         на приетите въз основа на тази система конкретни решения, с които се забранява пускането в продажба на стоки като например
         това, предмет на дело Комисия/Франция, по което е постановено Решение от 5 февруари 2004 г.(11) Наистина в двата случая преценката на доказателствата за наличието на риск за общественото здраве трябва да бъде различна.
      
      31.      Следва също да се отбележи, че искът на Комисията не се отнася до взетите въз основа на системата на предварително разрешение
         решения, чийто предмет е забрана за пускането на пазара на конкретен продукт. Напротив, той се отнася само до самата система
         на предварително разрешение.
      
      32.      Съгласно практиката на Съда в отсъствието на хармонизация и доколкото при актуалното състояние на научните изследвания съществува
         несигурност, държавите членки следва да вземат решение относно степента на закрила на здравето и живота на хората, която възнамеряват
         да осигурят, и относно изискването за разрешение, предхождащо пускането на пазара на хранителни продукти, като вземат предвид
         изискванията на свободното движение на стоки в Общността(12).
      
      33.      От практиката на Съда следва също, че националните органи, които се позовават на член 30 ЕО, следва да докажат за всеки конкретен
         случай в светлината на националните хранителни навици и предвид резултатите от международните научни изследвания, че правната
         им уредба е необходима за ефикасната защита на посочените в тази разпоредба интереси, и по-конкретно, че търгуването на въпросните
         продукти разкрива реален иск за общественото здраве(13).
      
      34.      Би могло да изглежда, че съществува разминаване между припомнените по-горе, изведени от съдебната практика принципи. Докато,
         от една страна, за целите на проверката на предварително разрешение за търговия с храни е достатъчно да се докажат съмненията,
         които все още съществуват при настоящото състояние на научните изследвания, от друга страна, е необходимо да се докаже във
         всеки конкретен случай предвид резултатите от международните научни изследвания, че пускането в продажба на въпросните продукти
         представлява реален риск за общественото здраве.
      
      35.      Именно в този контекст следва да се направи разграничение между системата на предварително разрешение и приетите въз основа
         на тази система конкретни решения за забрана на пускането в продажба на стоки. Според мен при система на предварително разрешение
         е достатъчно да се докажат съществуващите все още при настоящото състояние на научните изследвания съмнения, докато при конкретните
         решения, забраняващи пускането в продажба на стоки, трябва да се докаже във всеки отделен случай предвид резултатите от международните
         научни изследвания, че пускането в продажба на съответните продукти представлява реален риск за общественото здраве.
      
      36.      Ето защо считам, че френското правителство е изпълнило задълженията си във връзка с разпределянето на тежестта на доказване.
         Докладната записка на AFSSA от 13 август 2008 г. и изследването на AFSSA от април 2007 г. представляват достатъчни доказателства.
         Те доказват, че при настоящото състояние на научните изследвания не е сигурно, че обработващите спомагателни вещества са безвредни
         за общественото здраве.
      
      37.      Що се отнася до довода на Комисията, според който само за някои категории обработващи спомагателни вещества може да се изисква
         предварително разрешение, при условие че използването на такъв режим е насочено към конкретни случаи и има точна научна обосновка
         за всяка категория обработващи спомагателни вещества, приемам довода на френското правителство, според който с оглед на постоянното
         развитие на производствените методи е трудно предварително да се преценят веществата, които могат да бъдат използвани като
         обработващи спомагателни вещества и да се определят предварително категориите обработващи спомагателни вещества, които биха
         били безвредни.
      
      38.      В заключение считам, че системата на предварително разрешение на обработващи спомагателни вещества е оправдана от съображения
         за закрила на общественото здраве.
      
       В –     Процедура, позволяваща да се изменя позитивният списък на обработващите спомагателни вещества
      39.      Комисията твърди, че системата на предварително разрешение на обработващите спомагателни вещества не отговаря на определените
         в практиката на Съда изисквания в тази област, по смисъла на които процедура, позволяваща на икономическите оператори да впишат
         обработващите спомагателни вещества в националния списък на разрешените обработващите спомагателни вещества, трябва да бъде
         леснодостъпна, трябва да може да бъде приключена в разумен срок и в случай че доведе до отказ, решението за отказ трябва да
         подлежи на обжалване по съдебен ред.
      
      40.      В това отношение е необходимо да се припомни, че според постоянната практика на Съда правна уредба, която изисква пускането
         в продажба на някои стоки да бъде подчинено на предварителното им вписване в „позитивен списък“, съответства на общностното
         право само ако са изпълнени няколко условия(14). Едно от условията предвижда, че тази правна уредба трябва да включва процедура, която да позволява на икономическите оператори
         да впишат стоките в националния позитивен списък на разрешените стоки. Тази процедура трябва да бъде леснодостъпна, което
         предполага тя да бъде изрично предвидена в акт с общо действие, трябва да може да бъде приключена в разумен срок, а ако доведе
         до отказ от вписване, който трябва да бъде мотивиран, същият трябва да може да бъде предмет на обжалване по съдебен ред(15).
      
      41.      Според мен посочените по-горе изисквания съдържат критерии, които позволяват да се прецени пропорционалността на съответната
         правна уредба.
      
      42.      Както посочих в точка 19 от настоящото заключение, Съдът вече е имал възможност да разгледа системата на предварително разрешение
         за употреба, въведена с Декрета от 1912 г. В Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция(16) Съдът е постановил относно Декрета от 1912 г., че процедурата, позволяваща на икономическите оператори да впишат стоки в
         национален позитивен списък на разрешените стоки, не отговаря на условията, припомнени в точка 35 от настоящото заключение.
      
      43.      Що се отнася до въведената с Декрета от 2001 г. система на предварително разрешение за употреба, Комисията набляга на факта,
         че макар тя да предвижда процедура за изменение или допълване на списъка на разрешените обработващи спомагателни вещества,
         по много причини тази процедура не отговаря на изискванията, определени от практика на Съда по този въпрос.
      
      44.      Първо, Комисията посочва, че исканията за вписване на нови вещества в списъка на разрешените обработващи спомагателни вещества
         се разглеждат по един и същ начин, без да се държи сметка за това дали става дума за все още неразрешено, вътрешно за държавата
         вещество, или за такова, законно произведено и/или търгувано в друга държава членка като обработващо спомагателно вещество.
         Това не се оспорва от френското правителство. Въпреки това то изтъква, че ако едно вещество е пуснато в продажба в друга държава
         членка, това обстоятелство не би могло да го освободи от проверка в AFSSA и другите компетентни френски органи.
      
      45.      Не мисля, че преференциалното третиране на нови вещества, законно произведени и/или търгувани в друга държава членка като
         обработващи спомагателни вещества в рамките на процедурата за разрешение, е сред условията, които трябва бъдат спазени, за
         да се осигури съвместимостта с общностното право на правна уредба, по силата на която пускането в продажба на някои стоки
         подлежи на предварително разрешение. В противен случай това би противоречало на смисъла на самата система на предварително
         разрешение.
      
      46.      Второ(17), Комисията обръща внимание на обстоятелството, че в противоречие с изискването за достъпност на процедурата за разрешение,
         министерското постановление, което уточнява окомплектоването на преписките по исканията за вписване все още не е прието. Френското
         правителство възразява, че на 2 юли 2003 г. AFSSA е публикувала на своя уебсайт документ, озаглавен: „Насоки за окомплектоване
         на преписка във връзка с използването на обработващи спомагателни вещества в храни, предназначени за консумация от човека“,
         което е помощ за оформянето на преписките за искане за разрешение.
      
      47.      Напълно споделям анализа, според който възможността за достъп до информация за окомплектоване на преписките за искане за вписване
         има значение за достъпността на процедурата за разрешение. Нещо повече, предвидените с Декрета от 2001 г. срокове за произнасяне
         по искане за вписване на вещество в списъка на разрешените обработващи спомагателни вещества започва да тече от деня на окомплектоване
         на преписката.
      
      48.      Без да е необходимо да се изследва съдържанието на „Насоки за окомплектоване на преписка във връзка с използването на обработващи
         спомагателни вещества в храни, предназначени за консумация от човека“, споделям гледната точка на Комисията, според която
         във всички случаи споменатият документ не би могъл да замести предвиденото в член 3 от Декрета от 2001 г. министерско постановление,
         което трябва да определи правилата за окомплектоване на преписките по искания.
      
      49.      Действително лицето, което иска вписване на вещество в списъка на разрешените обработващи спомагателни вещества, не е във
         връзка с AFSSA, която е автор на „Насоки за окомплектоване на преписка във връзка с използването на обработващи спомагателни
         вещества в храни, предназначени за консумация от човека“. Според член 3 от Декрета от 2001 г. молителят подава искането си
         до генералната дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите, която в крайна сметка се произнася по него.
         От гледна точка на молителя AFSSA е само съвещателен орган. Поради тази причина документът от AFSSA няма и не би могъл да
         има обвързващо действие по отношение на лицата, които искат вписване на вещество в списъка на обработващите спомагателни вещества.
      
      50.      Трето, Комисията счита, че продължителността на процедурата, която е най-малко около пет месеца, следва да бъде значително
         съкратена, когато става въпрос за вещества от други държави членки, където те вече са разрешени като обработващи спомагателни
         вещества. Във всички случаи продължителността на проучването на преписката от администрацията била неоправдана. Според френското
         правителство процедура с продължителност от около пет месеца, от които четири са предвидени за оценката на AFSSA, не изглежда
         прекомерна.
      
      51.      Струва ми се, че изискването за намаляване на продължителността на процедурата за разрешение за нови вещества, законно произведени
         и/или пуснати в продажба като обработващи спомагателни вещества в друга държава членка, е необосновано, също както изискването
         за преференциално третиране на такива вещества.
      
      52.      Следва обаче да се прецени дали продължителността на процедурата за разрешение може да се счита за „разумна“ по смисъла на
         практиката на Съда(18).
      
      53.      Съгласно член 3 от Декрета от 2001 г. процедурата за разрешение би могла в най-добрия случай да бъде приключена в петмесечен
         срок. Съдържанието на упоменатия член и най-вече начинът на изчисляване на срока обаче не изключват възможността той да не
         бъде спазен.
      
      54.      Освен това срокът започва да тече от деня на окомплектоване на преписката за искане на разрешение. С оглед на свързаната с
         окомплектоването на преписката несигурност моментът, от който срокът започва да тече, изглежда несигурен.
      
      55.      Четвърто, Комисията подчертава, че способите за обжалване в случай на решение, с което се отказва вписване, не са предвидени
         в Декрета от 2001 г. Френското правителство не оспорва това обстоятелство. При все това то поддържа, че решението, с което
         се отказва вписване, може да бъде обжалвано, макар способите за обжалване на такова решение да не са уточнени в Декрета от
         2001 г. Освен това по френското право съществува общо задължение за информиране на правните субекти за възможните способи
         за обжалване, както и за условията за упражняване на това право.
      
      56.      По този въпрос съм съгласен с довода на френското правителство, че изискването за възможност за обжалване на решение, с което
         се отказва вписване, не означава, че способите за обжалване на такова решение би трябвало да бъдат предвидени с Декрета от
         2001 г. Френското правителство установи съществуването на обща правна уредба, а именно Code de justice administrative [Кодекса
         на административното правосъдие], който по общ начин гарантира възможността за обжалване на всяко административно решение.
      
      57.      В заключение считам, че тъй като не предвижда леснодостъпна процедура, която позволява на икономическите оператори да впишат
         обработващи спомагателни вещества в националния позитивен списък на разрешените стоки, която да може да приключи в разумен
         срок, Декретът от 2001 г., който изисква пускането на пазара на обработващи спомагателни вещества да подлежи на предварително
         разрешение, не е съвместим с общностното право.
      
      58.      Предвид обстоятелството, че нито в Декрета от 1912 г., нито в Декрета от 2001 г. има процедура, която да отговаря на принципа
         на пропорционалност, определянето на декрета, приложим на съответната дата, а именно към момента на изтичането на определения
         в мотивираното становище срок, е без особено значение. При все това считам, че известие на френските власти до предприятията
         от сектора на хранителната промишленост, публикувано в Journal officiel de la République française [Официален вестник на Френската
         република] на 19 януари 2002 г., сочещо, че считано от датата на публикуването му няма пречка за прилагането на разпоредбите
         на Декрета от 2001 г. относно подаване на преписките и относно принципа на свободно движение, не може да има обвързващо действие
         по отношение на трети лица. В противен случай това би противоречало на принципа на правна сигурност, който е част от принципа
         на правовата държава.
      
       Г –       Система на предварително разрешение и клауза за взаимно признаване
      59.      Настоящият иск повдига въпроса дали общностното право изисква включването в националната правна уредба на клаузи за взаимно
         признаване.
      
      60.      В Решение от 10 февруари 2009 г. по дело Комисия/Италия(19) Съдът отново ясно уточнява, че член 28 ЕО отразява задължението да се спазват принципите на недопускане на дискриминация
         и на взаимно признаване на продуктите, законно произведени и търгувани в други държави членки, както и задължението да се
         гарантира свободен достъп до националните пазари на продуктите от Общността. От това следва, че клауза за взаимно признаване
         е един от начините за изпълнение на задължението, произтичащо от член 28 ЕО.
      
      61.      Член 30 ЕО обаче разрешава някои изключения от задължението, произтичащо от член 28 ЕО. Това означава, че националната правна
         уредба, която представлява мярка с равностоен ефект, не трябва да съдържа клауза за взаимно признаване, ако тази пречка може
         да бъде обоснована с един от доводите за обществен интерес, изброени в член 30 ЕО. Ако разглежданата правна уредба съдържаше
         клауза за взаимно признаване, тя не би представлявала мярка с равностоен ефект.
      
      62.      При съпоставка на Решение от 22 октомври 1998 г. по дело Комисия/Франция(20) с Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция(21), могат да възникнат известни съмнения. И в двата случая Комисията упреква Френската република, че не е въвела клауза за взаимно
         признаване в своята правна уредба, съдържаща пречка за свободното движение на стоки. Ако в първия случай Съдът е установил
         неизпълнение на задължения, то във втория той е отхвърлил това твърдение за неизпълнение на задължения. Посочените дела обаче
         се различават по обстоятелството, че ако във втория случай Френската република е доказала, че правната ѝ уредба, препятстваща
         свободното движение на стоки, е оправдана от закрилата на общественото здраве, то в първия случай не е посочено никакво съображение
         за закрила на общественото здраве.
      
      IV – По съдебните разноски
      63.      По силата на член 69, параграф 2, първа алинея от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните
         разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Френската република и последната
         е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
      
      V –    Заключение
      64.      В светлината на изложените по-горе съображения, предлагам на Съда да приеме следното решение:
      
      –        Да приеме за установено, че като е предвидила режим на предварително разрешение за обработващите спомагателни вещества и храните,
         за приготвянето на които са използвани обработващи спомагателни вещества от други държави членки, където те законно са произведени
         и/или пуснати в продажба, който не предвижда съобразена с принципа на пропорционалност процедура, позволяваща на икономическите
         оператори да впишат в националния позитивен списък на разрешените обработващи спомагателни вещества вещества от други държави
         членки, където те законно са произведени и/или пуснати в продажба, Френската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
      
      –        Да осъди Френската република да заплати съдебните разноски.
      1 –	Език на оригиналния текст: френски.
      
      2 –	Например екстракционните разтворители, които са хармонизирани с Директива 88/344/ЕО на Съвета от 13 юни 1988 година за
         сближаване на законодателствата на държавите членки относно екстракционните разтворители, използвани в производството на храни
         и хранителни съставки (ОВ L 157, стр. 28; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 8, стр. 212).
      
      3 –	Например вината, предмет на Регламент (ЕО) № 1493/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно общата организация на пазара
         на вино (ОВ L 179, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 190).
      
      4 –	ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68.
      
      5 –	Терминът „химически продукти“, използван в Декрета от 1912 г., съвпада с термина „обработващи спомагателни вещества“, които
         не са били познати към 1912 г.
      
      6 –	Става въпрос за допълнително официално уведомително писмо, което отменя и заменя официалното уведомително писмо от 3 юли
         1996 г. и мотивираното становище от 27 март 1998 г.
      
      7 –	В съответствие с молбата на френските власти Комисията се е съгласила да продължи срока за отговор на официалното уведомително
         писмо.
      
      8 –	C‑24/00, Recueil, стр. I‑1277, точка 23.
      
      9 –	C‑219/07, Recueil, стр. I‑4775, точка 23.
      
      10 –	Вж. Решение от 20 февруари 1979 г. по дело Rewe-Zentral (120/78, Recueil, стр 649, точка 8), Решение от 19 юни 2003 г.
         по дело Комисия/Италия (С‑420/01, Recueil., стр. I‑6445, точка 29), Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Италия (С‑270/02,
         Recueil. стр. I‑1559, точка 21) и Решение от 24 ноември 2005 г. по дело Schwarz (C‑366/04, Recueil. стр. I‑10139, точка 30).
      
      11 –	Посочено в бележка под линия 8, точки 49—75.
      
      12 –	Вж. Решение от 5 март 2009 г., по дело Комисия/Испания (С‑88/07, все още непубликувано в Сборника, точка 86 и цитираната
         съдебна практика).
      
      13 –	Вж. Решение от 5 март 2009 г., по дело Комисия/Испания (посочено в бележка под линия 12, точка 89 и цитираната съдебна
         практика).
      
      14 –	Вж. Решение от 16 юли 1992 г. по дело Комисия/Франция (C‑344/90, Recueil стр. I‑4719, точки 8—10 и цитираната съдебна практика),
         Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 8, точка 25), както и Решение от 19 юни
         2008 г. по дело Nationale Raad van Dierenkwekers еn Liefhebbers и Andibel (посочено в бележка под линия 9, точки 33—36).
      
      15 –	Вж. Решение от 19 юни 2008 г. по дело Nationale Raad van Dierenkwekerss en Liefhebbers и Andibel (посочено в бележка под
         линия 9, точка 35 и цитираната съдебна практика).
      
      16 –	Посочено в бележка под линия 8, точки 36—42.
      
      17 –	За по-добро разбиране изреждането на доводите на Комисията е променено.
      
      18 –	Вж. цитираната в бележка под линия 15 съдебна практика.
      
      19 –	C‑110/05, Сборник, стр. І‑519, точка 34 и цитирана съдебна практика.
      
      20 –	С‑184/96, Recueil, стр. I‑6197.
      
      21 –	Посочено в бележка под линия 8.