CELEX: 61999CJ0159
Language: nl
Date: 2001-05-17
Title: Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 17 mei 2001. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. # Niet-nakoming - Richtlijn 79/409/EEG - Behoud van vogelstand - Ontvankelijkheid. # Zaak C-159/99.

Avis juridique important

|

61999J0159

Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 17 mei 2001.  -  Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek.  -  Niet-nakoming - Richtlijn 79/409/EEG - Behoud van vogelstand - Ontvankelijkheid.  -  Zaak C-159/99.  

Jurisprudentie 2001 bladzijde I-04007

SamenvattingPartijenOverwegingen van het arrestBeslissing inzake de kostenDictum
Trefwoorden

Beroep wegens niet-nakoming Voorwerp van geschil Vaststelling tijdens precontentieuze procedure Aanvullend met redenen omkleed advies waarin nieuwe grief wordt aangevoerd die niet in aanmaningsbrief was geformuleerd Niet-ontvankelijkheid[EG-Verdrag art. 169 (thans art. 226 EG)] 

Samenvatting

 $$Wanneer de Commissie in het kader van een beroep wegens niet-nakoming in een aanvullend met redenen omkleed advies jegens de lidstaat een nieuwe grief formuleert die niet in de aanmaningsbrief was geformuleerd, en deze wijziging van de grieven, ondanks de algemene formulering die voor een aanmaningsbrief is toegestaan, verder gaat dan een loutere precisering van de eerste beknopte samenvatting van de grieven, kan de tweede grief van de Commissie niet worden onderzocht in het kader van de procedure voor het Hof.( cf. punt 54 ) 

Partijen

In zaak C-159/99,Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Stancanelli als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,verzoekster,tegenItaliaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri en M. Fiorilli, avvocati dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,verweerster,betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek:door een regeling vast te stellen die in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1) het vangen en houden van drie vogelsoorten (Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris) toestaat en in strijd met artikel 9 van die richtlijn bepaalt, dat die regeling geldt als een algemene en permanente afwijking, hetgeen bovendien een ontoelaatbare situatie van rechtsonzekerheid creëert, endoor een regeling betreffende de voorwaarden voor en de wijze van toepassing van de afwijking van de in richtlijn 79/409 neergelegde verbodsbepalingen vast te stellen, die niet volledig in overeenstemming is met de eisen van artikel 9 van de richtlijn, in het bijzonder wat de in lid 1, sub a en b, van dat artikel vastgestelde afwijkingsgronden betreft,de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,wijstHET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),samengesteld als volgt: C. Gulmann (rapporteur), kamerpresident, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen en F. Macken, rechters,advocaat-generaal: P. Léger,griffier: D. Louterman-Hubeau, afdelingshoofd,gezien het rapport ter terechtzitting,gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 9 november 2000,gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 februari 2001,het navolgendeArrest 

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 30 april 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek:door een regeling vast te stellen die in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: vogelrichtlijn" of richtlijn") het vangen en houden van drie vogelsoorten (Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris) toestaat en in strijd met artikel 9 van die richtlijn bepaalt, dat die regeling geldt als een algemene en permanente afwijking, hetgeen bovendien een ontoelaatbare situatie van rechtsonzekerheid creëert, endoor een regeling betreffende de voorwaarden voor en de wijze van toepassing van de afwijking van de in richtlijn 79/409 neergelegde verbodsbepalingen vast te stellen, die niet volledig in overeenstemming is met de eisen van artikel 9 van de richtlijn, in het bijzonder wat de in lid 1, sub a en b, van dat artikel vastgestelde afwijkingsgronden betreft,de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.Het gemeenschapsrecht2 De vogelrichtlijn heeft volgens artikel 1 betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.3 Artikel 5, sub a en e, van de richtlijn verbiedt in het algemeen, alle in de richtlijn genoemde vogelsoorten te doden, te vangen en te houden.4 In artikel 7, lid 1, is evenwel bepaald, dat op de in bijlage II vermelde soorten mag worden gejaagd volgens de bepalingen van de nationale wetgeving.5 Bovendien kunnen de lidstaten, voorzover er geen andere bevredigende oplossing bestaat, van deze restrictieve jachtregeling alsook van de in de artikelen 5, 6 en 8 van de vogelrichtlijn bedoelde overige beperkingen en verboden afwijken om de in artikel 9, lid 1, sub a, b en c, van die richtlijn genoemde redenen, te weten:in de eerste plaats artikel 9, lid 1, sub a in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan de landbouw, aan bossen, aan de visserij en aan wateren, en ter bescherming van flora en fauna;in de tweede plaats artikel 9, lid 1, sub b voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt;in de derde plaats artikel 9, lid 1, sub c teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.6 Artikel 9, lid 2, van de richtlijn luidt als volgt:In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:voor welke soorten mag worden afgeweken,welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,welke controles zullen worden uitgevoerd."Het nationale recht7 Ingevolge artikel 1, lid 4, van de Italiaanse wet nr. 157/92 van 11 februari 1992 (GURI nr. 46 van 25 februari 1992, gewoon supplement nr. 41; hierna: wet 157/92") wordt de vogelrichtlijn in haar geheel in nationaal recht omgezet en uitgevoerd op de wijze en binnen de termijnen als in deze wet bepaald.8 Artikel 1, lid 3, van wet 157/92 bepaalt, dat de gewone gewesten de regelingen vaststellen voor het beheer en de bescherming van alle soorten wilde fauna overeenkomstig deze wet, de internationale overeenkomsten en de richtlijnen van de Gemeenschap. Voorts is hierin bepaald, dat de bijzondere gewesten en de autonome provincies aan deze verplichting zijn onderworpen binnen de grenzen van hun exclusieve bevoegdheden zoals vastgelegd in de hun betreffende statuten.9 Artikel 2, lid 3, van wet 157/92 bepaalt, dat de minister van Verkeer belast is met het toezicht op het niveau van de vogelpopulatie op de vliegvelden.10 Artikel 4, lid 4, van wet 157/92 noemt een aantal in het wild levende vogelsoorten die mogen worden gevangen om als lokvogel te worden verkocht. De drie in het onderhavige geding aan de orde zijnde soorten behoren hiertoe.11 Artikel 5, lid 2, van wet 157/92 luidt als volgt:De gewesten treffen eveneens maatregelen voor het creëren en het beheer van het bestand van de gevangen, levende lokvogels behorend tot de in artikel 4, lid 4, genoemde soorten, die elke jager die een jachtactiviteit overeenkomstig artikel 12, lid 5, sub b, uitoefent, toestaan om ten hoogste tien exemplaren van elke soort, tot een maximum van veertig, te houden. Voor jagers die de jacht vanaf een tijdelijke loerplaats en de jacht met levende lokvogels beoefenen, mag bovengenoemd aantal een maximum van tien exemplaren niet te boven gaan."12 De oorspronkelijke versie van artikel 18 van wet 157/92 stond de jacht op verschillende soorten toe, waaronder de in casu betrokken soorten, die echter niet vielen onder de soorten die volgens bijlage II bij de richtlijn in Italië mogen worden bejaagd.13 Artikel 19, lid 2, van wet 157/92 bepaalt, dat de gewesten toezicht uitoefenen op de soorten van de wilde fauna, ook in de gebieden waar de jacht verboden is, om de volgende doelstellingen te verwezenlijken: verbetering van het beheer van het zoölogische erfgoed, bescherming van de bodem, gezondheidsredenen, biologische selectie, bescherming van het historisch-artistieke erfgoed, bescherming van de zoölogische, landbouw en bosbouw producties en van de visbestanden. Het betrokken toezicht moet op selectieve wijze en over het algemeen volgens ecologische methoden worden uitgeoefend.14 Circulaire nr. 3/93 van 29 januari 1993 van het ministerie van Landbouw (GURI nr. 38 van 16 februari 1993; hierna: circulaire 3/93") bevat een nadere toelichting op wet 157/92. Na een samenvatting van de regels van de richtlijn worden enerzijds de vogelsoorten opgesomd waarop volgens artikel 18 van wet 157/92 mag worden gejaagd, en worden anderzijds de gewesten erop gewezen, dat de opgesomde soorten, die echter niet in bijlage II van de richtlijn voorkomen, slechts mogen worden bejaagd voorzover aan de in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden voor afwijkingen is voldaan. Bovendien wordt in circulaire 3/93 gepreciseerd, dat het vangen van vogels voor verkoop als lokvogel als bedoeld in artikel 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 is toegestaan in het kader van de toegelaten afwijkingen op grond van artikel 9, lid 1, sub c, van richtlijn 79/409/EEG".15 Om te voldoen aan de bepalingen van de vogelrichtlijn betreffende de soorten waarop in Italië mag worden gejaagd, is artikel 18 van wet 157/92 bij decreet van de minister-president van 21 maart 1997 (GURI nr. 98 van 29 april 1997; hierna: decreet van 21 maart 1997") in dier voege gewijzigd, dat negen vogelsoorten, waaronder de drie in casu betrokken soorten, zijn uitgesloten van de lijst van soorten waarop mag worden gejaagd.16 Het Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Nationaal instituut voor de wilde fauna; hierna: INFS") heeft een aantal gewesten een circulaire de dato 13 mei 1997 gezonden (hierna: circulaire van 13 mei 1997"), waarin met name het volgende uiteen wordt gezet:Bij [het decreet van 21 maart 1997] zijn onder meer de spreeuw (Sturnus vulgaris), de italiaanse mus (Passer italiae), de ringmus (Passer montanus) en de huismus (Passer domesticus), die voorheen nog werden gevangen voor de sluipjacht met levende lokvogels, uitgesloten van de soorten waarop mag worden gejaagd.De aan deze vier soorten verleende bescherming staat niet toe, dat zij worden gebruikt als lokvogels voor de jacht; de geldende regels voor het beheer van vanginstallaties moeten derhalve worden gewijzigd.[...]"17 De minister-president heeft op 27 september 1997 een decreet vastgesteld (GURI nr. 254 van 30 oktober 1997; hierna: decreet van 27 september 1997"), waarin de wijze van toepassing van de in artikel 9, lid 1, sub c, van de vogelrichtlijn voorziene afwijking is geregeld. Wat de in artikel 9, lid 1, sub a en b, van de richtlijn bedoelde afwijkingen betreft, geeft de preambule van dat decreet aan, dat zij worden beheerst door de artikelen 2, lid 3, en 19 van wet 157/92. Naar aanleiding van de door bepaalde gewesten ingestelde beroepen heeft de Corte costituzionale (Italië) bij beslissing nr. 169 van 14 mei 1999 het decreet van 27 september 1997 nietig verklaard.De precontentieuze procedure18 Na onderzoek van de Italiaanse regeling zond de Commissie de Italiaanse regering op 30 november 1993 overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag een aanmaningsbrief met het verzoek, binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen kenbaar te maken.19 In de punten 1 en 2 van die aanmaningsbrief herinnerde de Commissie aan de Italiaanse regeling met betrekking tot de jacht en de vangst van de drie in het onderhavige beroep bedoelde soorten. In punt 3 merkte zij het volgende op:[...] hoewel de circulaire [3/93] de betrokken vogelsoorten uitsluit van jacht en vangst en eraan herinnert, dat enkel de afwijkingsregeling van artikel 9 van de [vogel]richtlijn eventueel voor die soorten kan worden gebruikt, die circulaire gezien haar juridische aard geen toereikend middel is, ook al is zij in de GURI gepubliceerd, om de geadresseerden te kunnen binden en te kunnen prevaleren boven de in wet 157/92 vervatte lijst van soorten die mogen worden bejaagd en gevangen.Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie is een circulaire namelijk niet toereikend om volledig aan het vereiste van rechtszekerheid te voldoen.In het onderhavige geval kan een situatie van rechtsonzekerheid ontstaan, want de wet staat de jacht op en de vangst van de bovenvermelde soorten toe, en wel zonder beperkingen, terwijl de circulaire een tegengestelde boodschap bevat.Noch de gewestelijke of plaatselijke administraties, noch de jagers kunnen met zekerheid uit die twee teksten afleiden op welke vogels op welk tijdstip mag worden gejaagd.Daarbij komt nog, dat volgens artikel 9, lid 2, van de [vogel]richtlijn een bepaalde administratieve autoriteit voor de gevallen waarop artikel 9, lid 1, van toepassing is, moet vaststellen, of aan de voorwaarden van dat lid is voldaan en op welke plaats en op welke vogels bij wijze van uitzondering mag worden gejaagd.De krachtens artikel 9, lid 2, van de [vogel]richtlijn verantwoordelijke autoriteiten moeten bovendien onderzoeken, of er een andere bevredigende oplossing bestaat voor het concrete probleem dan het toestaan van een afwijking.[...]"20 Bij brief van 21 maart 1997 kondigden de Italiaanse autoriteiten de Commissie de op handen zijnde vaststelling aan van regelingen waarmee aan de door de vogelrichtlijn opgelegde verplichtingen werd voldaan. Op 29 mei 1997 zond de Italiaanse regering de Commissie de tekst van het decreet van 21 maart 1997.21 Daar de Commissie de door de Italiaanse autoriteiten vastgestelde maatregelen ontoereikend achtte om de in de aanmaningsbrief vermelde grief weg te nemen, zond zij de Italiaanse Republiek op 7 augustus 1997 een met redenen omkleed advies waarin zij één enkele grief formuleerde, die in wezen identiek is aan de eerste grief van het onderhavige beroep.22 Bij brief van 1 oktober 1997 zond de Italiaanse regering de Commissie de tekst van het decreet van 27 september 1997.23 Na analyse van de inhoud van dat decreet zond de Commissie de Italiaanse Republiek op 18 juni 1998 een aanvullend met redenen omkleed advies waarin zij een nieuwe grief formuleerde, die identiek is aan de tweede grief van het onderhavige beroep.24 Daar zij van de Italiaanse regering geen enkele reactie ontving, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.De eerste grief25 Met deze grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek enerzijds, in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van de vogelrichtlijn een regeling te hebben vastgesteld waarin het vangen en houden van de drie in casu betrokken soorten wordt toegestaan, en anderzijds, in strijd met artikel 9 van die richtlijn te hebben bepaald, dat die regeling als een algemene en permanente afwijking geldt.26 Wat het eerste deel van deze grief betreft, betoogt de Commissie, dat uit de formulering van de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 expliciet volgt, dat de drie in casu betrokken soorten in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van de vogelrichtlijn mogen worden gevangen en gehouden om als lokvogel te worden verkocht.27 De Italiaanse regering stelt in haar verweer, dat het decreet van 21 maart 1997 door de drie in het onderhavige beroep bedoelde soorten uit te sluiten van de lijst van soorten die mogen worden bejaagd, tevens het vangen en houden van die soorten heeft uitgesloten, omdat er een nauw verband bestaat tussen enerzijds de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 en anderzijds artikel 18, lid 1, van die wet. Enkel de soorten die mogen worden bejaagd, mogen immers worden gevangen of gehouden.28 Bovendien betoogt de regering, dat de Italiaanse regeling de vangst nauwkeurig organiseert, onder rechtstreeks toezicht van de autoriteiten en openbare instellingen. De INFS is belast met het toezicht op de activiteiten van die instellingen en heeft, na de vaststelling van het decreet van 21 maart 1997, bij circulaire van 13 mei 1997 de betrokken administraties de noodzakelijke instructies gegeven om de drie in het onderhavige beroep bedoelde soorten uit te sluiten van de vangst voor gebruik als lokvogel.29 Om te beginnen zij opgemerkt, dat uit de artikelen 5 en 7 van de vogelrichtlijn volgt, dat het bejagen, vangen en houden van exemplaren van soorten die niet in bijlage II bij die richtlijn voorkomen, verboden is. De soorten Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris zijn in genoemde bijlage niet opgenomen onder de soorten die in Italië mogen worden gevangen en gehouden.30 Uit de redactie van artikel 4, lid 4, van wet 157/92 volgt, dat in Italië de vangst van exemplaren van die drie soorten is toegestaan voor verkoop als lokvogel. Voorts zijn op grond van artikel 5, lid 2, van wet 157/92 de gewesten bevoegd, de modaliteiten voor het houden van exemplaren van die drie als lokvogel gebruikte soorten te regelen.31 Derhalve moet worden vastgesteld, dat deze nationale regeling in tegenspraak is met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van de vogelrichtlijn.32 Wat de redenering van de Italiaanse regering betreft, dat gezien enerzijds de wijziging van artikel 18 van wet 157/92 bij decreet van 21 maart 1997 en anderzijds de circulaire van 13 mei 1997 de verbodsbepalingen van de vogelrichtlijn in feite wel zijn nageleefd, dient te worden herinnerd aan de volgende elementen van de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de op de lidstaten rustende verplichtingen bij de uitvoering van communautaire richtlijnen:de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid (zie, met name, arrest van 19 mei 1999, Commissie/Frankrijk, C-225/97, Jurispr. blz. I-3011, punt 37), eneenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, kunnen niet worden beschouwd als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het Verdrag oplegt (zie, met name, arrest van 11 november 1999, Commissie/Italië, C-315/98, Jurispr. blz. I-8001, punt 10).33 De omzetting in Italiaans recht van de uit de artikelen 5 en 7 en bijlage II van de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen voldoet niet aan deze in de rechtspraak gestelde eisen.34 Zelfs indien door de wijziging van artikel 18 van wet 157/92 bij decreet van 21 maart 1997 de drie in casu betrokken soorten zouden zijn uitgesloten van de vangst voor gebruik als lokvogel, dan neemt dat niet weg, dat de artikelen 4 en 5 van die wet, die de vangst en het houden van die drie soorten voor gebruik als lokvogel toestaan, niet formeel zijn gewijzigd, hetgeen in casu een dubbelzinnige situatie schept, die de naleving van het in de vogelrichtlijn bepaalde verbod onzeker maakt.35 Bovendien, zelfs al zou, zoals de Italiaanse regering stelt, de circulaire van 13 mei 1997 de in punt 28 van het onderhavige arrest beschreven gevolgen hebben, is een dergelijke circulaire, die naar haar aard volgens goeddunken van de administratie kan worden gewijzigd, niet voldoende om de in het geding zijnde artikelen van de vogelrichtlijn uit te voeren.36 Derhalve moet worden vastgesteld, dat de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van de vogelrichtlijn niet met de door het gemeenschapsrecht verlangde juistheid, nauwkeurigheid en duidelijkheid in Italiaans recht zijn omgezet.37 Met het tweede deel van haar eerste grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek te hebben bepaald, dat de in het eerste deel van deze grief bedoelde nationale regeling, in strijd met artikel 9 van de vogelrichtlijn, als een algemene en permanente afwijking geldt, hetgeen een situatie van rechtsonzekerheid zou scheppen.38 De Commissie voert hierbij als toelichting aan, dat de Italiaanse autoriteiten haar naar aanleiding van haar eerste met redenen omklede advies het decreet van 27 september 1997 hebben doen toekomen. Volgens de Commissie kan dat decreet echter slechts een einde maken aan de tegenstrijdigheid tussen wet 157/92 en de vogelrichtlijn, indien artikel 3 daarvan, betreffende de afwijkingen, aldus wordt uitgelegd, dat het geldt voor alle gevallen waarin exemplaren van beschermde soorten voor verkoop als lokvogel worden gevangen, te weten alle gevallen bedoeld in artikel 4, lid 4, van wet 157/92.39 Dienaangaande moet het volgende worden opgemerkt.40 Om te beginnen kan artikel 9 van de richtlijn, zoals de Commissie heeft aangegeven, stellig geen afwijking van de artikelen 5 en 7 en bijlage II rechtvaardigen, welke bestaat in een algemene en permanente toestemming van het vangen en houden van de drie in casu betrokken soorten. De Italiaanse regering betwist evenwel, in de loop van de onderhavige niet-nakomingsprocedure te hebben betoogd dat artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 als een algemene en permanente afwijking geldt.41 Feitelijk staat vast, dat de Italiaanse regering voor het Hof haar verweer heeft gebaseerd op de redenering, dat de vangst en het houden van de drie in casu betrokken soorten in Italië niet was toegestaan, en niet op toepassing van artikel 9 van de vogelrichtlijn.42 Voorts heeft de Corte costituzionale het decreet van 27 september 1997 bij beslissing van 14 mei 1999 nietig verklaard, met name omdat de op het gebied van de jacht bevoegde autoriteiten, waaronder de gewesten, de in artikel 9 van de vogelrichtlijn vastgestelde afwijkingen niet kunnen toepassen bij gebreke van een voorafgaande algemene regeling hierover, die door de staat moet worden vastgesteld.43 Ten slotte merkt de Commissie zelf in repliek op, dat elke discussie over dit onderdeel van de eerste grief theoretisch is geworden, omdat het decreet van 27 september 1997 door de Corte costituzionale nietig is verklaard en in de huidige situatie geen enkele wettelijke bepaling de toepassing van de artikelen 4, lid 4 en 5, lid 2, van wet 157/92 beperkt.44 In die omstandigheden behoeft over dat deel van de eerste grief niet te worden beslist.De tweede grief45 Met deze grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek, wat de voorwaarden en wijze van toepassing van de afwijkingen van de verbodsbepalingen van de vogelrichtlijn betreft een regeling te hebben ingevoerd die niet volledig in overeenstemming is met de eisen van artikel 9, sub a en b, van de richtlijn.46 De Commissie betoogt, dat het decreet van 27 september 1997 slechts wat de in artikel 9, lid 1, sub c, geregelde afwijkingsmogelijkheid betreft volstaat om de uitvoering van de wezenlijke elementen van deze bepaling van de vogelrichtlijn te verzekeren. Wat daarentegen de in artikel 9, lid 1, sub a en b, van de vogelrichtlijn geregelde afwijkingsmogelijkheden betreft, beperkt het decreet zich tot een simpele verwijzing naar een andere wetstekst en bepaalt dat de in het geding zijnde afwijkingen worden beheerst door de artikelen 2, lid 3, en 19 van wet 157/92. Noch deze laatste twee bepalingen, noch enig andere bepaling van Italiaans recht regelen echter de voorwaarden en modaliteiten voor het toestaan van de afwijkingen in de in artikel 9, lid 1, sub a en b, van de vogelrichtlijn beoogde gevallen. Het Italiaanse recht kent derhalve geen volledige regeling die met het gemeenschapsrecht in overeenstemming is en in die situaties een concrete toepassing van de door de richtlijn beoogde afwijking mogelijk maakt.47 De Italiaanse regering betoogt in haar verweer, dat deze grief niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat hij niet binnen het door de aanmaningsbrief van 30 november 1993 aangegeven kader van het geschil valt.48 De Commissie antwoordt, dat de beginselen die de precontentieuze fase van de procedure beheersen, in de onderhavige zaak juist zijn toegepast. Deze tweede grief was in beknopte en algemene vorm reeds in de aanmaningsbrief uiteengezet, waarin uitdrukkelijk werd verwezen naar enkele van de voorwaarden waaraan de toepassing van de in artikel 9 van de vogelrichtlijn vastgestelde afwijkingen is onderworpen.49 De Commissie betoogt, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de precontentieuze fase van de procedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, enerzijds de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en anderzijds naar behoren verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (zie arrest van 20 maart 1997, Commissie/Duitsland, C-96/95, Jurispr. blz. I-1653, punt 22).50 Zich baserend op de rechtspraak van het Hof betoogt de Commissie verder, dat de aanmaningsbrief weliswaar tot doel heeft het voorwerp van het geschil te bepalen en aan de lidstaat de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden, maar dat aan deze brief niet dezelfde eisen van volledigheid kunnen worden gesteld als aan het met redenen omklede advies. Die brief zou kunnen bestaan uit een eenvoudige eerste beknopte samenvatting van de in algemene zin uiteengezette bezwaren, terwijl het erop volgende met redenen omklede advies de grieven moet preciseren aan de hand van een coherente en gedetailleerde uiteenzetting van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken lidstaat de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen (zie arrest van 16 september 1997, Commissie/Italië, C-279/94, Jurispr. blz. I-4743, punten 14 en 15).51 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Commissie de Italiaanse Republiek in de aanmaningsbrief van 30 november 1993 heeft verweten, de jacht op, de vangst en het houden van een aantal in het wild levende vogelsoorten, waaronder de drie in het onderhavige beroep bedoelde soorten, in strijd met de richtlijn te hebben toegestaan. De vermelding van artikel 9 van de vogelrichtlijn in die brief hangt samen met het bestaan van circulaire 3/93, ten aanzien waarvan de Commissie heeft gesteld, dat enkel het in artikel 9 van de richtlijn geregelde stelsel van afwijkingen eventueel zou kunnen worden gebruikt om de jacht op en de vangst van soorten waarvoor wet 157/92 die praktijken toelaat, maar die niet in bijlage II van de richtlijn zijn opgenomen, toe te staan.52 In haar eerste met redenen omklede advies van 7 augustus 1997 heeft de Commissie één enkele grief jegens de Italiaanse Republiek geformuleerd, die in wezen gelijk is aan die welke zij in haar aanmaningsbrief had geformuleerd.53 In het aanvullende met redenen omklede advies van 18 juni 1998 ten slotte heeft de Commissie twee verschillende grieven geformuleerd. Naast de in het eerste met redenen omklede advies geformuleerde grief heeft zij de Italiaanse Republiek voorts verweten, wat de voorwaarden voor en de wijze van toepassing van de afwijkingen van de verbodsbepalingen van de vogelrichtlijn betreft een regeling te hebben ingevoerd die niet volledig in overeenstemming is met de eisen van artikel 9, lid 1, sub a en b, van de richtlijn. Hiervoor heeft de Commissie met name het decreet van 27 september 1997 in verband met de artikelen 2, lid 3, en 19 van wet 157/92 geanalyseerd.54 Derhalve moet worden vastgesteld, dat de Commissie in haar aanvullende met redenen omklede advies een nieuwe grief jegens de Italiaanse Republiek heeft geformuleerd die niet in de aanmaningsbrief was geformuleerd. Deze wijziging van de grieven gaat, ondanks de algemene formulering die voor een aanmaningsbrief is toegestaan, een simpele precisering van de eerste beknopte samenvatting van de grieven te boven, zodat de tweede grief van de Commissie in het kader van de onderhavige procedure niet kan worden onderzocht.55 De tweede grief, betreffende de uitvoering van artikel 9, lid 1, sub a en b, van de vogelrichtlijn, moet derhalve als niet-ontvankelijk worden afgewezen. 

Beslissing inzake de kosten

Kosten56 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Ingevolge artikel 69, lid 3, eerste alinea, van dat reglement kan het Hof evenwel beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Nu de Commissie en de Italiaanse Republiek ieder gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, moet worden beslist dat zij elk hun eigen kosten zullen dragen. 

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),rechtdoende, verstaat:1) Door in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, een regeling vast te stellen die de vangst en het houden van de soorten Passer italiae, Passer montanus et Sturnus vulgaris toestaat, is de Italiaanse Republiek de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.3) Iedere partij zal haar eigen kosten dragen.