CELEX: 62010CC0117
Language: hr
Date: 2013-01-17
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija od 17. siječnja 2013.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      PAOLA MENGOZZIJA
      od 17. siječnja 2013. (
            1
         )
      
         Predmet C‑117/10
      
      
         Europska komisija
      
      
         protiv
      
      
         Vijeća Europske unije
      
      „Državne potpore — Nadležnost Vijeća — Članak 88. stavak 2. treći podstavak UEZ‑a — Zatečeni programi potpora — Prijedlog odgovarajućih mjera — Učinci — Uredba br. 659/1999 — Potpore za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta u Poljskoj“
      
               1. 
            
            
               Europska komisija tužbom koja je predmet ovog postupka zahtijeva od Suda poništenje Odluke Vijeća 2010/10/EZ od 20. studenoga 2009. o dodjeli državne potpore od državnih tijela Republike Poljske radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2013. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) (
                     2
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Komisija je ostalim trima istodobno podnesenim tužbama pobijala tri druge odluke Vijeća koje se odnose na potpore iste vrste, koje je dodijelila Republika Litva (predmet C‑111/10), Republika Latvija (predmet C‑118/10) i Republika Mađarska (predmet C‑121/10).
            
         
               3. 
            
            
               Svim se tužbama postavlja isto osjetljivo pitanje: čini li prijedlog odgovarajućih mjera koji je sastavila Komisija u okviru stalnog ispitivanja zatečenih programa potpora u državama članicama koje se provodi na temelju članka 88. stavka 1. UEZ‑a (ili članka 108. stavka 1. UFEU‑a što se tiče predmeta C‑111/10, C‑118/10 i C‑121/10) zauzimanje konačnog stajališta te ustanove o spojivosti tog programa potpora s unutarnjim tržištem, kojim se može spriječiti Vijeće u izvršavanju nadležnosti koja mu je dodijeljena člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a (ili člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a) kako bi odobrilo potpore koje odstupaju od članka 87. UEZ‑a (ili članka 107. UFEU‑a) i drugih primjenjivih odredbi, ako to opravdavaju iznimne okolnosti?
            
         
         I – Pravni okvir
      
      
               4.
            
            
               Iako je objavljena nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, pobijana odluka donesena je na temelju odredbi Ugovora o EZ‑u. Stoga se u ovom mišljenju valja pozvati na potonje odredbe.
            
         
               5.
            
            
               Članak 88. stavak 1. UEZ‑a određuje:
               „Komisija u suradnji s državama članicama neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama. Komisija im predlaže sve odgovarajuće mjere koje su potrebne za postupni razvoj ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta”.
            
         
               6.
            
            
               Članak 88. stavak 2. u trećem i četvrtom podstavku predviđa:
               „Na zahtjev države članice, Vijeće može, odstupajući od odredaba članka 87. ili uredaba predviđenih člankom 89., jednoglasno odlučiti da se, ako iznimne okolnosti opravdavaju takvu odluku, potpora koju ta država dodjeljuje ili namjerava dodijeliti smatra spojivom sa zajedničkim tržištem. Ako je Komisija u vezi s tom potporom već pokrenula postupak predviđen prvim podstavkom ovog stavka, činjenica da je dotična država uputila svoj zahtjev Vijeću prouzročit će suspenziju tog postupka dok Vijeće ne objavi svoj stav.
               Međutim, ako Vijeće u roku od tri mjeseca od podnošenja tog zahtjeva ne objavi svoj stav, o predmetu odlučuje Komisija.”
            
         
               7.
            
            
               Prilog IV. glava 4. Aktu o pristupanju Poljske Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju iz 2003.) (
                     3
                  ), u dijelu koji se odnosi na uvjete primjene pravila tržišnog natjecanja iz Ugovora o EZ‑u, predviđa:
               „Ne dovodeći u pitanje postupke o zatečenim programima državnih potpora predviđenih člankom 88. Ugovora o EZ‑u, programi potpora i pojedinačne potpore dodijeljene na temelju proizvodnje, prerade ili stavljanja na tržište proizvoda s popisa u Prilogu I. UEZ‑u, osim proizvoda ribarstva i od njih dobivenih proizvoda, primijenjeni u novoj državi članici prije datuma pristupanja te koji se nastavljaju primjenjivati nakon tog datuma, smatraju se zatečenim potporama u smislu članka 88. stavka 1. [EZ], pod uvjetom da su ispunjene sljedeće pretpostavke:
               
                        —
                     
                     
                        Komisiju se obavještava o mjerama potpore u roku od četiri mjeseca od datuma pristupanja. Ta obavijest uključuje podatke o pravnoj osnovi za svaku mjeru. […] Komisija objavljuje popis tih potpora.
                     
                  Te se mjere potpore smatraju ‚zatečenim’ potporama u smislu članka 88. stavka 1. [EZ] sve do isteka treće godine od datuma pristupanja.
               Nove države članice, ovisno o slučaju, mijenjaju te mjere potpore kako bi se prilagodile smjernicama Komisije, najkasnije na kraju treće godine od datuma pristupanja. Po proteku tog roka svaka potpora koja je nespojiva s tim smjernicama smatrat će se novom potporom.” [neslužbeni prijevod]
            
         
               8.
            
            
               Na temelju članka 1. točaka (b) i (c) Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (
                     4
                  ) (koji je postao članak 88. UEZ‑a), kako je izmijenjen Aktom o pristupanju iz 2003., za potrebe te Uredbe:
               
                        „(b)
                     
                     
                        zatečena potpora’ znači:
                        
                                 i.
                              
                              
                                 ne dovodeći u pitanje […] Prilog IV. točku 3. i dodatak navedenom Prilogu, Akta o pristupanju [Poljske] […], svaka potpora koja je postojala prije stupanja na snagu Ugovora u odgovarajućim državama članicama, odnosno programi potpore i pojedinačna potpora čija je primjena započela prije, te se nastavila i nakon stupanja Ugovora na snagu;
                              
                           
                                 ii.
                              
                              
                                 odobrena potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje je odobrila Komisija ili Vijeće;
                              
                           […]
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        ‚nova potpora’ znači svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje ne predstavljaju zatečenu potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora;
                     
                  [...]”
            
         
               9.
            
            
               Članci 17. do 19. u poglavlju V. Uredbe br. 659/1999, utvrđuju postupak koji se odnosi na zatečene potpore. Članak 17., naslovljen „Suradnja u skladu s člankom [88. stavkom 1. UEZ‑a]” u stavku 2. predviđa sljedeće:
               „U slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista dotičnu državu članicu obavješćuje o svom preliminarnom stajalištu i pruža joj priliku da u roku od mjesec dana dostavi svoje primjedbe. [...]”
            
         
               10.
            
            
               Na temelju sljedećeg članka 18. naslovljenog „Prijedlog odgovarajućih mjera”:
               „U slučaju kada u svjetlu podataka koje joj je država članica dostavila u skladu s člankom 17. Komisija zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista izdaje preporuku u kojoj se dotičnoj državi članici predlažu odgovarajuće mjere. U preporuci je moguće posebno predložiti:
               
                        (a)
                     
                     
                        znatnu izmjenu sustava potpora, ili
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        uvođenje postupovnih uvjeta ili
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        stavljanje izvan snage programa potpora.”
                     
                  
         
               11.
            
            
               Konačno, članak 19. stavci 1. i 2. Uredbe br. 659/1999 utvrđuju pravne posljedice prijedloga odgovarajućih mjera na sljedeći način:
               „1.   U slučaju kada dotična država članica prihvati predložene mjere i o tome obavijesti Komisiju, potonja je taj zaključak dužna evidentirati i o tome obavijestiti državu članicu. Svojim prihvaćanjem država članica se obvezuje na provođenje odgovarajućih mjera.
               2.   U slučaju kada dotična država članica ne prihvati predložene mjere, a Komisija, nakon što je razmotrila obrazloženje dotične države članice, još uvijek smatra da su te mjere neophodne, Komisija pokreće postupak u skladu s člankom 4. stavkom 4. (
                     5
                  ). U tom slučaju članci 6., 7. i 9. primjenjuju se mutatis mutandis.”
            
         
               12.
            
            
               U Smjernicama Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Smjernice za poljoprivredu iz 2000.) (
                     6
                  ), koje su bile primjenjive do 31. prosinca 2006., u točki 4.1.1.5. četvrtoj alineji, stjecanje zemljišta uključivalo se među opravdane troškove za potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva.
            
         
               13.
            
            
               Točka 29. Smjernica Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede i šumarstva 2007.‑2013. (u daljnjem tekstu: Smjernice za poljoprivredu 2007.‑2013.) (
                     7
                  ), koje su zamijenile Smjernice za poljoprivredu iz 2000. (
                     8
                  ) od 1. siječnja 2007., određuje:
               „Potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva proglasit će se sukladnima s člankom 87. stavkom 3. točkom (c) Ugovora ako ispunjavaju sve uvjete iz članka 4. Uredbe (EZ) br. 1857/2006 (
                     9
                  ).” [neslužbeni prijevod].
            
         
               14.
            
            
               Članak 4. stavci 1. i 8. Uredbe br. 1857/2006 na koje se upućuje prethodno navedenom točkom 29. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., predviđaju:
               „1.   Potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva u Zajednici za primarnu proizvodnju poljoprivrednih proizvoda sukladne su sa zajedničkim tržištem u smislu članka 87. stavka 3. točke (c) [UEZ‑a] i izuzete od obveze prijave iz članka 88. stavka 3. [UEZ‑a] ako ispunjavaju uvjete iz stavka 2. do 10. ovog članka.
               […]
               8.   Potpore se mogu dodjeljivati za kupovinu zemljišta, osim zemljišta namijenjenoga gradnji, u vrijednosti do 10 % opravdanih troškova ulaganja.”
            
         
               15.
            
            
               Na temelju točke 195. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., unesene u poglavlje VIII.E, naslovljeno „Zatečene državne potpore na temelju akta o pristupanju iz 2003.”:
               „Kad je riječ o procjeni programa potpora i pojedinačnih potpora koje se smatraju zatečenim potporama u skladu s Prilogom IV. glavom 4. točkom 4. Akta o pristupanju iz 2003., Smjernice Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede koje se primjenjuju do 31. prosinca 2006., ostaju na snazi do 31. prosinca 2007. ne dovodeći u pitanje točku 196., pod uvjetom da te potpore budu sukladne spomenutim smjernicama najkasnije do dana 30. travnja 2007.” [neslužbeni prijevod]
            
         
               16.
            
            
               Točke 196. do 198. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., koje su navedene u poglavlju VIII.F, naslovljenom: „Prijedlozi odgovarajućih mjera”, glase kako slijedi:
               
                        „196.
                     
                     
                        U skladu s člankom 88. stavkom 1. [EZ] Komisija predlaže državama članicama da izmijene svoje zatečene programe potpora kako bi se uskladile s predmetnim smjernicama najkasnije 31. prosinca 2007., uz iznimku zatečenih programa potpora [...] za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta, koji se moraju izmijeniti radi usklađivanja s predmetnim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.
                     
                  
                        197.
                     
                     
                        Države članice pozvane su pisano potvrditi da prihvaćaju te prijedloge odgovarajućih mjera najkasnije do 28. veljače 2007.
                     
                  
                        198.
                     
                     
                        Ukoliko država članica prije tog datuma ne potvrdi pisano svoj prihvat, Komisija će primijeniti članak 19. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 659/1999 te, ako bude potrebno, započeti postupke navedene u toj odredbi.” [neslužbeni prijevod]
                     
                  
         
               17.
            
            
               U obavijesti objavljenoj u Službenom listu 15. ožujka 2008. (
                     10
                  ), Komisija je od strane Poljske zabilježila, u skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999., „izričit i bezuvjetan prihvat” prijedloga odgovarajućih mjera sadržanih u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., koji su poljska tijela pisano priopćila Komisiji 26. veljače 2007.
            
         
         II – Okolnosti spora i pobijana odluka
      
      
               18.
            
            
               Poljska je 2004., u skladu s postupkom predviđenim u Prilogu IV. glavi 4. Ugovoru o pristupanju iz 2003., koji je naveden u prethodnoj točki 7., prijavila Komisiji mjere za koje je htjela da se smatraju zatečenim potporama u smislu članka 88. stavka 1. UEZ‑a sve do isteka treće godine od datuma pristupanja. U njih su ubrojene sljedeće mjere: „Subvencije za plaćanje kamata na investicijske kredite u poljoprivrednoj i prehrambenoj industriji te u pomoćnim uslugama u poljoprivredi” i „Prodaja zemljišta Agencije za vlasništvo poljoprivrednog zemljišta državne blagajne s plaćanjem dugovanog iznosa u obrocima i primjenom povoljnije kamatne stope” (
                     11
                  ).
            
         
               19.
            
            
               Dopisom od 30. svibnja 2005., Komisija je pozvala države članice da joj podnesu prijedloge namijenjene pojednostavnjenju pravila o potporama u sektoru poljoprivrede. Poljska je vlada dopisom iz lipnja 2006., komentirajući nacrt novih smjernica koji joj je poslala Komisija 19. svibnja 2006., zatražila od potonje da zadrži potpore za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta. Poljska je vlada dopisom od 3. studenoga 2006. zatražila od Komisije da izmijeni nacrt Uredbe br. 1857/2006 ukidanjem članka 4. stavka 8. i uključivanjem stjecanja poljoprivrednih zemljišta među opravdane troškove za potpore za ulaganja navedene u članku 4. stavku 4. Poljska je isti prijedlog iznijela na sastanku Komisije i država članica od 25. listopada 2006.
            
         
               20.
            
            
               Poljska su tijela dopisom od 21. travnja 2009. zatražila od Komisije da izmijeni točku 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. Komisija je odgovorila dopisom od 15. svibnja 2009. istaknuvši da je mogućnost zadržavanja zatečenih programa potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta uvedena u Smjernice kao iznimka, kako bi se odgovorilo na zahtjeve nekih država članica, među kojima je i Poljska, te da se ne čini mogućim dodatno produljiti takvo odstupanje.
            
         
               21.
            
            
               Poljska su tijela dopisom od 12. lipnja 2009., upućenim predsjedništvu Unije, zatražile da potpore za stjecanje poljoprivrednih zemljišta u Poljskoj budu odobrene kao iznimka u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013. na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Isti je zahtjev 28. rujna 2009. upućen Vijeću za poljoprivredu i ribarstvo. Komisija je u više navrata, i tijekom pripremnih sastanaka posebnog Odbora za poljoprivredu i tijekom susreta s predstavnicima poljske vlade, izrazila svoje protivljenje zatraženoj mjeri i predložila druga rješenja.
            
         
               22.
            
            
               Vijeće je 20. studenoga 2009. jednoglasno (sa sedam suzdržanih delegacija) donijelo pobijanu odluku. Člankom 1. te odluke navodi se:
               „Izvanredna potpora u iznosu od maksimalno 400 milijuna poljskih zlota, koju su poljske vlasti dodijelile za kredite namijenjene stjecanju poljoprivrednih zemljišta u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013. smatra se spojivom s tržištem Zajednice.”
            
         
               23.
            
            
               Potpora koja se smatrala spojivom opisana je u uvodnim izjavama 9. i 10. pobijane odluke kako slijedi:
               
                        „(9)
                     
                     
                        Državna potpora koja se namjerava dodijeliti povećana je na 400 milijuna poljskih zlota i njome bi se trebala omogućiti prodaja 600.000 hektara poljoprivrednog zemljišta, u razdoblju od 2010. do 2013., kako bi se osnovala ili proširila poljoprivredna gospodarstva koja udovoljavaju kriterijima obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva, odnosno koja su površine do 300 hektara. Program bi trebao omogućiti osnivanje otprilike 24.000 poljoprivrednih gospodarstava površine koja je veća ili jednaka prosjeku u dotičnoj vojvodini. Prosječan iznos potpore za svako gospodarstvo trebao bi biti otprilike 4500 eura. Cijena prihvatljivog zemljišta ne bi trebala premašiti prosječnu tržišnu cijenu u dotičnoj vojvodini. Što se tiče zemljišta u vlasništvu Agencije za vlasništvo poljoprivrednog zemljišta državne blagajne, trebao bi se primijeniti postupak javne nabave.
                     
                  
                        (10)
                     
                     
                        Potpora će biti u obliku subvencija za plaćanje kamata na kredite, odnosno plaćanja razlike između godišnje kamatne stope koju primjenjuje banka, i koja je 1,5 puta rediskontna stopa na mjenice koje je rediskontirala Nacionalna banka Poljske, i stvarne kamatne stope koju plaća dužnik koja je najmanje 2 %”.
                     
                  
         
         III – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
      
      
               24.
            
            
               Komisija je ovaj postupak pokrenula tužbom podnesenom tajništvu Suda 3. ožujka 2010. Rješenjem od 9. kolovoza 2010., Republici Mađarskoj, Republici Litvi i Republici Poljskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
            
         
               25.
            
            
               Komisija traži od Suda da poništi pobijanu odluku i naloži Vijeću snošenje troškova. Vijeće traži od Suda da odbije tužbu kao neosnovanu i naloži Komisiji snošenje troškova. Mađarska, Poljska i Litva traže od Suda da odbije tužbu kao neosnovanu. Poljska podržava i zahtjeve Vijeća koji se odnose na to da se Komisiji naloži snošenje troškova.
            
         
         IV – O tužbi
      
      
               26.
            
            
               Komisija ističe četiri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi koji se temelje na nenadležnosti Vijeća da donese pobijanu odluku: zlouporabi ovlasti, povredi načela lojalne suradnje među institucijama i očitoj pogrešci u ocjeni. Prije ispitivanja tih razloga, valja ukratko podsjetiti na sudsku praksu Suda o ulozi Komisije i Vijeća u postupku nadzora državnih potpora.
            
         A – Sudska praksa Suda o ulozi Komisije i Vijeća u postupku nadzora državnih potpora
      
      
               27.
            
            
               Sud je prvi put presudio o dosegu članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a u okviru tužbe za poništenje koju je podnijela Komisija protiv dvije odluke kojima je Vijeće odobrilo potpore za destilaciju određenih vina u Italiji i Francuskoj (
                     12
                  ). Koliko je značajno za ovaj postupak, presuda donesena u tom slučaju razlikuje se po tome što je Sud implicitno presudio da nadležnost Vijeća na temelju navedene odredbe Ugovora ne prestaje u slučaju u kojem je Komisija, u okviru odluke o pokretanju postupka iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a, zauzela stajalište u smislu nespojivosti potpore koju je potom odobrilo Vijeće.
            
         
               28.
            
            
               Pristup Suda u slučaju u kojem Komisija i Vijeće imaju suprotna stajališta u pogledu spojivosti dotične potpore pojašnjuje se u dvjema presudama u nastavku.
            
         
               29.
            
            
               U predmetu povodom kojeg je donesena prva od tih presuda na plenarnoj sjednici 29. lipnja 2004. (
                     13
                  ), Komisija je po završetku postupka predviđenog člankom 88. stavkom 2. UEZ‑a proglasila nespojivim sa zajedničkim tržištem određene mjere potpore koje je uspostavila Portugalska Republika u sektoru svinjogojstva te joj je naložila povrat potpore. Nadalje, na zahtjev Portugala, Vijeće je donijelo odluku na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a, kojom je proglasilo spojivom sa zajedničkim tržištem potporu portugalskim uzgajivačima svinja kojima je naložen povrat navedenih potpora. Komisija je osporavala nadležnost Vijeća da donese takvu odluku koja je, prema mišljenju Komisije, jednaka odobrenju potpora koje je ona prethodno proglasila nespojivima. U presudi je Sud prije svega istaknuo da se člankom 88. UEZ‑a Komisiji dodjeljuje središnja uloga u odlučivanju o spojivosti državnih potpora sa zajedničkim tržištem, bilo da se radi o ispitivanju zatečenih programa potpora ili odobrenju potpora koje se namjeravaju uspostaviti. Sud je zatim istaknuo da iz samog sadržaja članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a proizlazi da se „ta odredba odnosi na izniman i specifičan slučaj” (
                     14
                  ) i da nadležnost koja je dodijeljena Vijeću „očito predstavlja iznimku” (
                     15
                  ). Iz toga slijedi, prema mišljenju Suda, da „ako je Komisija donijela odluku kojom se utvrđuje nespojivost potpore sa zajedničkim tržištem, Vijeće ne smije sprječavati izvršavanje te odluke proglašavajući tu potporu spojivom sa zajedničkim tržištem na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a” (
                     16
                  ). Sud je nastavio navodeći da „Vijeće ne smije k tomu oduzeti učinkovitost takvoj odluci proglašavajući spojivom sa zajedničkim tržištem, na temelju navedene odredbe, potporu čija je svrha naknada, korisnicima […] potpore koju je Komisija proglasila nespojivom, iznosa koje su oni na temelju spomenute odluke dužni vratiti”. Sud je presudio da je takvo tumačenje u skladu s načelom pravne sigurnosti jer se njime „izbjegava da ista potpora bude predmet suprotnih odluka koje prvo donosi Komisija, a zatim Vijeće” te se ne može dovesti u pitanje „konačnost administrativne odluke koja nastaje protekom razumnih rokova za podnošenje tužbe ili iscrpljivanjem mogućih pravnih lijekova” (
                     17
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Presudom donesenom 22. lipnja 2006. (
                     18
                  ) Sud je potvrdio ta načela. U tom je slučaju osporavana odluka kojom je Vijeće odobrilo Kraljevini Belgiji da dodijeli određene porezne olakšice koordinacijskim centrima. Komisija je u pogledu sustava oporezivanja takvih centara zauzimala različita stajališta, među kojima je i odluka o nespojivosti donesena u veljači 2003. po završetku postupka predviđenog člankom 88. stavkom 2. UEZ‑a. U travnju te godine belgijska vlada obavijestila je Komisiju o određenim izmjenama zakona kojim se uspostavljaju koordinacijski centri i u vezi s kojima je pokrenut novi formalni istražni postupak. Istodobno se Belgija obratila Vijeću koje je 16. srpnja 2003. donijelo odluku na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a kojom je produljena primjena predmetnog sustava oporezivanja samo na određene koordinacijske centre. Nakon upućivanja na gore navedenu presudu od 24. lipnja 2004., Sud je istaknuo da se mjere koje je odobrilo Vijeće podudaraju s onima koje je Komisija proglasila nespojivima sa zajedničkim tržištem u odluci iz veljače 2003. Odbivši argumente Vijeća, koje je tvrdilo da takve mjere predstavljaju nove potpore, koje su uspostavljene novim zakonskim odredbama i odnose se na ograničen broj koordinacijskih centara koji je lako utvrditi, Sud je poništio odluku zbog nenadležnosti.
            
         
               31.
            
            
               Iz gore navedene sudske prakse proizlazi da se, s jedne strane, kriterij na temelju kojeg su podijeljene ovlasti dodijeljene Komisiji i Vijeću u skladu s člankom 88. stavkom 2. UEZ‑a temelji na načelu prvenstva, „prema kojem, ako je jedna od tih dviju institucija donijela odluku o spojivosti određene potpore, druga više ne može odlučivati o istoj potpori” (
                     19
                  ), i, s druge strane, prema postojećoj sudskoj praksi, smatra da se samo zauzimanjem konačnog stajališta institucije koja djeluje prva može spriječiti izvršavanje nadležnosti druge.
            
         B – Prvi tužbeni razlog koji se temelji na nenadležnosti Vijeća
      
      
               32.
            
            
               Svojim prvim tužbenim razlogom koji se temelji na nenadležnosti Vijeća Komisija ističe dva različita prigovora. S jedne strane, Komisija tvrdi da je pobijana odluka donesena nakon isteka roka od tri mjeseca predviđenog člankom 88. stavkom 2. četvrtim podstavkom UEZ‑a. S druge strane, Komisija osporava nadležnost Vijeća da djeluje na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a u predmetnim okolnostima. Iako se potonjim prigovorom postavlja pitanje koje logično prethodi pitanju postavljenom prvim prigovorom, u svojoj ću se analizi, zbog prikladnosti, držati redoslijeda kojim se koristila Komisija u svojim podnescima.
            
         1. Prvi prigovor prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi roka predviđenog člankom 88. stavkom 2. četvrtim podstavkom UEZ‑a
      
               33.
            
            
               Komisija smatra da je Vijeće dužno izvršiti nadležnost koja mu je dodijeljena člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a u roku od tri mjeseca nakon zahtjeva dotične države članice. To vremensko ograničenje, koje se opravdava iznimnom prirodom nadležnosti koja se priznaje Vijeću, izričito je predviđeno člankom 88. stavkom 2. četvrtim podstavkom UEZ‑a. U ovom slučaju, s obzirom na to da je zahtjev Poljske podnesen dopisom od 12. lipnja 2009., pobijana odluka donesena 20. studenoga 2009., izvan je navedenog roka. Vijeće odgovara da Komisija pogrešno tumači članak 88. stavak 2. UEZ‑a i da iz trećeg podstavka, u vezi s četvrtim podstavkom te odredbe proizlazi da se rok od tri mjeseca primjenjuje samo u slučaju u kojem je zahtjev države članice podnesen nakon što je Komisija pokrenula postupak u smislu članka 88. stavka 2. drugog podstavka UEZ‑a.
            
         
               34.
            
            
               Smatram da je ispravno tumačenje članka 88. stavka 2. trećeg i četvrtog podstavka UEZ‑a koje je predložilo Vijeće. Iako je točno da se predviđanjem roka od tri mjeseca u posebnom podstavku tog članka može ostaviti dojam da se navedeno vremensko ograničenje primjenjuje općenito, terminološka homogenost između druge rečenice trećeg podstavka i četvrtog podstavka [„(…) činjenica da je dotična država uputila svoj zahtjev Vijeću prouzročit će suspenziju tog postupka dok Vijeće ne objavi svoj stav” i „[m]eđutim, ako Vijeće [...] ne objavi svoj stav”] (
                     20
                  ) i formulacija zadnjeg dijela rečenice iz četvrtog podstavka [„ [...] odlučuje Komisija”], za koju se čini da podrazumijeva postojanje već pokrenutog postupka, zajedno mi se čine elementima koji idu u prilog tumačenju koje zastupa Vijeće (
                     21
                  ). Prema tom tumačenju, predviđanje vremenskog ograničenja za izvršenje nadležnosti dodijeljene Vijeću na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a čini sastavni dio sustava uspostavljenog Ugovorom u svrhu sprječavanja mogućih proturječnih odluka u slučaju u kojem je zahtjev države članice podnesen nakon pokretanja postupka na temelju članka 88. stavka 2. drugog podstavka UEZ‑a. U tom smislu, predviđanje relativno kratkog roka osmišljeno je kao protuteža obvezi Komisije da prekine postupak, omogućujući brzo ponovno pokretanje postupka u slučaju da Vijeće ne djeluje.
            
         
               35.
            
            
               Predloženim se tumačenjem, koje je isto tako neizravno prihvaćeno i u sudskoj praksi Suda (
                     22
                  ), ostavlja otvorenim pitanje mogućih vremenskih ograničenja koja se mogu primijeniti na izvršenje predmetne nadležnosti od strane Vijeća u slučajevima različitim od onog koji smo upravo ispitali. S tim u vezi, opravdano se postavlja pitanje moguće analogne primjene roka od tri mjeseca predviđenog člankom 88. stavkom 2. četvrtim podstavkom UEZ‑a u slučaju da Komisija namjerava pokrenuti postupak iz članka 88. stavka 2. drugog podstavka UEZ‑a nakon što je dotična država članica podnijela zahtjev u smislu narednog trećeg podstavka, a predmetnu mjeru potpore još ispituje Vijeće (
                     23
                  ). Međutim, to očito ovdje nije slučaj.
            
         
               36.
            
            
               Izvršavanje nadležnosti Vijeća ipak se mora smatrati podložnim poštovanju razumnog roka na temelju općih načela prava Unije. Međutim, neovisno o bilo kojem drugom razmatranju i s obzirom na sve okolnosti konkretnog slučaja, ne smatram da se rok od otprilike pet mjeseci, uzimajući u obzir i iznimnu prirodu postupanja Vijeća, može smatrati nerazumnim.
            
         
               37.
            
            
               Na temelju navedenog, prema mojem mišljenju, prvi prigovor koji je istaknula Komisija treba odbiti.
            
         
               38.
            
            
               Podredno, ako Sud utvrdi da se u ovom slučaju može primijeniti rok od tri mjeseca predviđen člankom 88. stavkom 2. četvrtim podstavkom UEZ‑a, Vijeće ističe da je zauzelo svoje stajalište unutar tog roka. Vijeće, koje podupire poljska vlada, ističe da je Poljska valjano pokrenula postupak pred njim tek 28. rujna 2009., što je datum kada su poljska tijela uputila dopis Vijeću za poljoprivredu i ribarstvo. Zahtjev za intervenciju Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a koji je sadržan u tom dopisu zamijenio je jednaki zahtjev iznesen u dopisu od 12. lipnja 2009. koji je povučen nakon razmjene dopisa između Vijeća i poljskih tijela. Zbog toga Vijeće nije moglo zauzeti stajalište u vezi s dopisom od 12. lipnja 2009., koji nije bio ni proslijeđen ni upisan u dnevni red jedne od njegovih sjednica ili sastanka jednog od njegovih pripremnih tijela.
            
         
               39.
            
            
               U tom pogledu, ne čini mi se osporavano ni sporno da je, koliko u pogledu naslova toliko i sadržaja, dopis od 12. lipnja 2009. ustvari zahtjev na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Vijeće ne poriče da je primilo predmetni dopis upućen predsjedniku Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo i popraćen komunikacijom (
                     24
                  ) poljskog stalnog predstavništva pri Europskoj uniji, iako tvrdi, a da u pogledu toga ne donosi nikakav konkretan zaključak, da je primilo samo jedan prijepis a ne original (
                     25
                  ). Suprotno tomu, ni Vijeće ni poljska vlada ne predočuju dokaze u prilog tvrdnji prema kojoj su poljska tijela povukla zahtjev sadržan u tom dopisu. U tim okolnostima smatram da rok od tri mjeseca iz članka 88. stavka 2. četvrtog podstavka UEZ‑a, uz pretpostavku da se može primijeniti u ovom slučaju, treba početi teći od zahtjeva upućenog u dopisu od 12. lipnja 2009., te da je stoga pobijana odluka donesena nakon tog roka. Konačno, smatram da isto tako treba odbiti argument koji Vijeće temelji na činjenici da je samo zahtjev od 28. rujna 2009.„obrađen” u skladu s predviđenim postupkom odlučivanja. Naime, eventualno nedjelovanje ili kašnjenje Vijeća u pokretanju unutarnjeg postupka ispitivanja nemaju nikakvog učinka na datum od kojega počinje teći rok iz članka 88. stavka 2. četvrtog podstavka UEZ‑a, koji se podudara s datumom podnošenja zahtjeva.
            
         2. Drugi prigovor prvog tužbenog razloga, koji se temelji na nenadležnosti Vijeća da djeluje na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a
      
               40.
            
            
               U okviru tog prigovora Komisija u bitnome tvrdi da prijedlog odgovarajućih mjera iznesen u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., u vezi s prihvaćanjem tog prijedloga od strane Poljske, čini „odluku” kojom je Komisija proglasila nespojivim sa zajedničkim tržištem program potpora odobren u pobijanoj odluci za čitavo razdoblje primjene navedenih smjernica, odnosno do 31. prosinca 2013.
            
         
               41.
            
            
               U raspravama koje su stranke vodile na Sudu u bitnome se ističu četiri pitanja. Prvo se odnosi na utvrđivanje je li, kao što tvrdi Komisija, ali pobija Vijeće i države članice intervenijenti, program potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji je Poljska prijavila 2004. zadržao status „zatečene potpore” do 31. prosinca 2009., te stoga može biti predmet prijedloga odgovarajućih mjera sadržanih u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. (vidjeti točku (a), navedenu u nastavku). Drugo pitanje odnosi se na status programa potpora odobrenog u pobijanoj odluci te je potrebno posebno ocijeniti podudara li se taj program, kao što tvrdi Komisija, s programom koji je predmet prijedloga odgovarajućih mjera sadržanog u točki 196. navedenih smjernica, odnosno, kao što naprotiv tvrdi Vijeće, a podupiru ga države članice intervenijenti, čini li novu i različitu potporu (vidjeti točku (b), navedenu u nastavku). Treće pitanje odnosi se na učinke prijedloga odgovarajućih mjera koji je prihvatila dotična država članica (vidjeti točku (c), navedenu u nastavku). Konačno, u pogledu četvrtog pitanja potrebno je definirati doseg prijedloga odgovarajućih mjera utvrđen u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i njegova prihvaćanja od strane Poljske (vidjeti točku (d), navedenu u nastavku).
            
         a) Status programa potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji je provodila Poljska do 31. prosinca 2009.
      
               42.
            
            
               Teza Komisije temelji se na pretpostavci da mjere kojima se podupiru ulaganja radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koje je provela Poljska prije pristupanja Zajednici nikada nisu prestale biti zatečena potpora u smislu članka 88. stavka 1. UEZ‑a od datuma njihove prijave Komisiji 2004. do 31. prosinca 2009. Vijeće naprotiv tvrdi, u smislu Priloga IV. glave 4. točke 4. Aktu o pristupanju iz 2003., da se programi potpora koje je prijavila Poljska 2004. mogu smatrati zatečenim potporama samo do kraja treće godine nakon godine pristupanja. Vijeće tvrdi da Komisija nije bila ovlaštena produljiti primjenu tih programa putem prijedloga odgovarajućih mjera u smislu članka 88. stavka 1. UEZ‑a, kao što je učinila u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. Nadalje, takav prijedlog ne može imati učinak izmjene odredbi primarnog prava, u ovom slučaju pravila utvrđenog u Prilogu IV. Aktu o pristupanju iz 2003.
            
         
               43.
            
            
               Argumenti Vijeća, prema mojem mišljenju, nisu uvjerljivi.
            
         
               44.
            
            
               Prilogom IV. glavom 4. točkom 4. Aktu o pristupanju iz 2003. predviđa se da se mjere potpore u poljoprivrednom sektoru primijenjene u novim državama članicama i priopćene Komisiji „smatraju zatečenim potporama u smislu članka 88. stavka 1. [EZ] sve do isteka treće godine od datuma pristupanja” i da se po isteku tog roka „svaka potpora koja je nespojiva sa [smjernicama koje je primijenila Komisija] smatra novom potporom”. Iz te se odredbe, a contrario, može zaključiti da su mjere potpore spojive sa smjernicama za poljoprivredu koje se primjenjuju do isteka navedenog razdoblja, odnosno do 30. travnja 2007. zadržale svoj status zatečenih potpora i nakon tog datuma.
            
         
               45.
            
            
               Na temelju točke 194. Smjernica Zajednice 2007.‑2013., potonje se smjernice primjenjuju od 1. siječnja 2007. Međutim, u narednoj točki 195. uspostavljen je poseban program za potpore koje se smatraju zatečenima u smislu Priloga IV. glave 4. točke 4. Aktu o pristupanju iz 2003., kojim se predviđa da Smjernice za poljoprivredu primjenjive 31. prosinca 2006., odnosno Smjernice za poljoprivredu iz 2000., ostaju na snazi u svrhu ocjene tih potpora do 31. prosinca 2007. Osim toga, u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. Komisija je svim državama članicama odobrila prijelazno razdoblje od dvije godine, koje je isteklo 31. prosinca 2009., kako bi im omogućila da programe potpora postepeno prilagode novim smjernicama radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji su na snazi u okviru njihovih pravnih sustava.
            
         
               46.
            
            
               Kao što je navedeno u točki 12. ovog mišljenja, u Smjernicama za poljoprivredu iz 2000. primjenjivima do 31. prosinca 2007. za potpore iz točke 195. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., stjecanje poljoprivrednih zemljišta uključivalo se među opravdane troškove za potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva. Iz toga proizlazi da su, istekom roka od tri godine predviđenog u Prilogu IV. glavi 4. točki 4. Aktu o pristupanju iz 2003., 30. travnja 2007. mjere kojima se podupire stjecanje poljoprivrednih zemljišta koje je priopćila Poljska 2004. bile u skladu sa smjernicama koje se na njih primjenjuju na taj datum (
                     26
                  ) te su stoga zadržale svoj status zatečenih potpora do 31. prosinca 2007., datuma kada su se prestale ocjenjivati na temelju Smjernica za poljoprivredu iz 2000. U skladu s točkom 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., navedene mjere zadržale su status zatečenih potpora i nakon 31. prosinca 2007.
            
         
               47.
            
            
               Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije djelovala protivno postupcima predviđenima člankom 88. stavcima 1. i 2. UEZ‑a, niti je izmijenila odredbe primarnog prava Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013., kao što to tvrdi Vijeće, produljivanjem, nakon roka predviđenog u Prilogu IV. glavi 4. točki 4. Aktu o pristupanju iz 2003., primjene programa potpora koje su se po isteku tog roka trebale smatrati novim potporama jer nisu bile u skladu s primjenjivim Smjernicama za poljoprivredu. Naime, u točki 196. navedenih smjernica, Komisija se ograničila na vremensku prilagodbu primjene kriterija za ocjenu tih programa, sprečavajući de facto, u skladu s navedenom odredbom iz Priloga IV. Aktu o pristupanju iz 2003., da oni izgube status zatečene potpore.
            
         
               48.
            
            
               Stoga valja zaključiti da su, kao što tvrdi Komisija, programi potpore radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koje je Poljska priopćila 2004. zadržali svoj status zatečenih programa potpora u smislu Priloga IV. glave 4. točke 4. Aktu o pristupanju iz 2003. do 31. prosinca 2009., datuma predviđenog u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. radi njihova usklađivanja s potonjim smjernicama. Iz toga proizlazi da su navedeni programi sigurno mogli biti predmet odgovarajućih mjera u smislu članka 88. stavka 1. UEZ‑a i članka 18. Uredbe br. 659/1999.
            
         b) Program potpora odobren u pobijanoj odluci
      
               49.
            
            
               Vijeće, koje podupire poljska vlada, tvrdi da se program potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta odobren u pobijanoj odluci u svakom slučaju treba smatrati „novom potporom”, jer, s jedne strane, sadržava određeni broj elemenata kojima se razlikuje od programa o kojem je odlučivala Komisija i, s druge strane, izgubio je status zatečene potpore od 1. siječnja 2010. jer ga Poljska nije izmijenila do 31. prosinca 2009.
            
         
               50.
            
            
               U tom pogledu, prije svega napominjem da, suprotno stajalištu koje, čini se, zauzima Vijeće, samo na temelju činjenice da potporu koja je predmet pobijane odluke treba smatrati „novom” – u smislu članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999 – ne može se zaključiti da se donošenjem te odluke Vijeće zadržalo u granicama nadležnosti koja mu je dodijeljena na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Naime, u gore navedenoj presudi od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, Sud je odbio jednak argument Vijeća (
                     27
                  ) te je pojasnio, odlučivši se za pristup koji se temelji na analizi učinaka predmetnih mjera, da se nadležnost te institucije na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a može isključiti ne samo u odnosu na mjeru potpore koju je Komisija već proglasila nespojivom sa zajedničkim tržištem, već i u odnosu na različitu mjeru koja se može kvalificirati kao „nova potpora” ako su te dvije mjere povezane na takav način da bi ih bilo neprirodno razlikovati.
               
            
         
               51.
            
            
               S obzirom na navedeno, napominjem da među strankama nije sporno da se program potpora koji je odobrilo Vijeće kao i program koji je prijavila Poljska 2004. i koji se primjenjivao kao zatečena potpora do 31. prosinca 2009., sastojao od subvencija za plaćanje kamata na kredite radi kupnje poljoprivrednih zemljišta. Nadalje primjećujem da se na više mjesta u dopisima od 12. lipnja i 28. rujna 2009., koje su poljska tijela uputila Vijeću, izričito upućuje na potrebu „produljenja” ili „zadržavanja” do 31. prosinca 2013. mogućnosti da Poljska dodijeli potpore radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta (
                     28
                  ), ili čak „nastavka primjene” tih potpora u razdoblju od 2010. do 2013. (
                     29
                  ), što su ta tijela zahtijevala već u konzultacijama u svrhu donošenja Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., (vidjeti gore navedene točke 19.–20.).
            
         
               52.
            
            
               S tim u vezi, Vijeće i poljska vlada samo ističu da program koji je odobrilo Vijeće: i. obuhvaća različito vremensko razdoblje u odnosu na program obuhvaćen točkom 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013.; ii. odnosi se na različite korisnike; iii. uspostavljen je na temelju različitog zakonskog okvira i iv. ocijenjen je na temelju okolnosti koje se razlikuju od onih koje su postojale u trenutku donošenja Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013.
            
         
               53.
            
            
               Što se tiče prvog od prethodno navedenih aspekata, primjećujem da iz pismena priležećih spisu ne proizlazi, niti to tvrde Vijeće ili poljska vlada, da je program potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je Poljska prijavila 2004. uspostavljen na ograničeno vremensko razdoblje. Naprotiv, opetovani pokušaji da Komisija u Smjernice za poljoprivredu 2007.‑2013. uvrsti odredbu sličnu onoj koja je sadržana u prethodnim smjernicama u vezi s ovim vrstama potpore, pokazuju jasnu namjeru poljskih tijela da zadrže navedeni program na snazi tijekom čitavog razdoblja obuhvaćenog novim smjernicama i stoga nakon roka od 31. prosinca 2009. koji je propisala Komisija. Iz tog razloga nije ispravno tvrditi da je trajanje programa koji je Poljska prijavila 2004. bilo različito od trajanja programa koji je predmet pobijane odluke. Osim toga, podsjećam da se na temelju točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. programi potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta u državama članicama moraju primjenjivati u skladu s odredbama iz navedenih smjernica od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013. Neovisno o učincima koji se pripisuju takvoj odredbi, i koji će se naknadno ispitati, nema sumnje da se ona odnosi na potpore koje su se trebale primjenjivati u istom vremenskom razdoblju kao onom koji se uzeo u obzir u pobijanoj odluci. U svakom slučaju, u točki 36. gore navedene presude Komisija/Vijeće od 22. lipnja 2006., Sud je već imao prilike utvrditi da činjenica da je vremensko trajanje programa potpora koji je odobrilo Vijeće različito od onog koji je Komisija proglasila nespojivim, ne utječe nužno na utvrđenje da je odluka Vijeća u suprotnosti s odlukom Komisije.
            
         
               54.
            
            
               Jednako je tako nevažna tvrdnja prema kojoj je program potpora na koji se odnosi pobijana odluka namijenjen korisnicima koji nisu podnijeli zahtjev na temelju programa koji je Poljska prijavila 2004. godine. Naime, u nedostatku argumenata kojima se dokazuje da se potpore u okviru tog programa dodjeljuju na temelju drukčijih subjektivnih uvjeta, uz samu činjenicu da su navedene potpore konkretno namijenjene osobama kojima ona još nije odobrena ili osobama koje prvo nisu bile potencijalni korisnici, ali su zatim to postale zahvaljujući promjeni njihovog činjeničnog ili pravnog položaja, treba smatrati normalnim učinkom primjene programa potpora kroz vrijeme. Isto vrijedi i u slučaju u kojem se primjenjivim zakonodavstvom izričito predviđa da osoba koja je već primila potporu ne može ponovno podnijeti zahtjev za potporu koja se dodjeljuje u okviru istog programa (
                     30
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Što se tiče tvrdnje prema kojoj su potpore odobrene u pobijanoj odluci dodijeljene na temelju novog nacionalnog pravnog okvira, na temelju istraživanja koje sam proveo napominjem da se u Uredbi Vijeća ministara od 6. siječnja 2010., koju je poljska vlada samo ukratko navela u svom intervencijskom podnesku, samo pojašnjuju određene odredbe Uredbe Vijeća ministara od 22. siječnja 2009. o određenim zadacima Agencije za restrukturiranje i modernizaciju poljoprivrede, koje se odnose na slučajeve u kojima se predmetne potpore ne mogu dodijeliti, jer je ugovor o prodaji zemljišta sklopljen između osoba koje su bile povezane na osnovi srodstva ili nasljeđivanja. Nadalje, ta uredba upućuje na Uredbu ministra poljoprivrede od 19. lipnja 2007. kao referentni pravni okvir za uređenje potpora u poljoprivrednom sektoru (
                     31
                  ). Stoga, čak i da je aktom koji je navela poljska vlada stvarno uvedena 2010. godine izmjena načina dodjele potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta, jasno je da se radi o manjoj izmjeni koja ne dovodi u pitanje tvrdnju Komisije prema kojoj se takve potpore i dalje dodjeljuju na temelju pravnog okvira koji je većim dijelom ostao nepromijenjen u odnosu na onaj koji je bio na snazi 31. prosinca 2009.
            
         
               56.
            
            
               Čini mi se da argument koji se temelji na utvrđenju da je pobijana odluka donesena na temelju okolnosti koje nisu postojale u trenutku donošenja Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., u dijelu u kojem se odnosi na elemente na temelju kojih su Komisija i Vijeće donijeli svoju ocjenu, očito nije važan za dokazivanje razlika u programima o kojima su odlučivali Komisija i Vijeće.
            
         
               57.
            
            
               Konačno, što se tiče argumenta prema kojem program potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji se primjenjuje u Poljskoj čini od 1. siječnja 2010.„novu potporu” s obzirom na to da navedena država članica do 31. prosinca 2009. nije provela odgovarajuće mjere predložene u Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013., ističem da stjecanje tog statusa, s jedne strane, ne utječe na program kao takav i, s druge strane, kao što je pojašnjeno u točki 50. ovog mišljenja, sama po sebi nije dovoljna kako bi se utvrdila nadležnost Vijeća da donese pobijanu odluku, posebno u slučaju kao što je ovaj, iz kojeg proizlazi da su Vijeće i Komisija odlučivali o mjerama koje su u bitnome identične.
            
         
               58.
            
            
               S obzirom na sve prethodno navedeno valja zaključiti da se argumentima koje su istaknuli Vijeće i Poljska ne može dovesti u pitanje bitna istovjetnost programa potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji je na snazi u toj državi članici i koji je predmet prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. s programom koji je odobren u pobijanoj odluci, kao što proizlazi iz proučavanja spisa.
            
         
               59.
            
            
               Preostaje stoga utvrditi je li Komisija zauzela konačno stajalište o spojivosti tog programa sa zajedničkim tržištem kojim se može spriječiti izvršavanje nadležnosti Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a.
            
         c) Učinci prijedloga odgovarajućih mjera koji je prihvatila dotična država članica
      
               60.
            
            
               Komisija smatra da točka 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., zajedno s prihvaćanjem odgovarajućih mjera predloženih u toj točki od strane država članica, proizvodi učinke jednake onima koje proizvodi skupina pojedinačnih odluka – čime su se programi potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji nisu spojivi s navedenim smjernicama proglasili nespojivim sa zajedničkim tržištem nakon 31. prosinca 2009. Činjenica da se ne radi o pojedinačnim odlukama ne dovodi u pitanje činjenicu da je Komisija u svakom slučaju izrazila svoje stajalište o spojivosti tih programa, izvršavajući svoju diskrecijsku ovlast putem Smjernica umjesto da je izvršava u svakom pojedinom slučaju. U ovom slučaju, odlukom koja se može primjenjivati na zatečene programe potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta u Poljskoj obvezalo se potonju da ukine te programe do 31. prosinca 2009. i da ih ne uspostavlja ponovno nakon tog datuma i to do 31. prosinca 2013. Prema mišljenju Komisije iz toga proizlazi da primjenom načela koje je utvrdio Sud u navedenim presudama od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće i 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće (vidjeti gore navedene točke 29. i 30.), Vijeće nije bilo nadležno donijeti odluku kojom se Poljskoj ponovno odobrava dodjela takvih potpora.
            
         
               61.
            
            
               Vijeće, koje podupire poljska vlada, odgovara da u ovom slučaju, za razliku od gore navedenih predmeta, Komisija nije donijela nikakvu odluku o nespojivosti mjera potpora odobrenih u pobijanoj odluci. Sud je nadalje pojasnio, u gore navedenoj presudi od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće (vidjeti gore navedenu točku 27.), da samo mišljenje Komisije o spojivosti potpore ne može spriječiti izvršavanje nadležnosti Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Vijeće smatra da Komisija nije zauzela nikakvo stajalište, u obliku odluke ili samo mišljenja, o spojivosti programa potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji se mogu primijeniti u Poljskoj od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013. Točka 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., u vezi s točkom 29. tih smjernica, samo podrazumijeva da se od 1. siječnja 2010. svaka potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta treba smatrati novom potporom čija se spojivost mora ocijeniti na temelju članaka 87. i 88. UEZ‑a ako nije obuhvaćena izuzećem na temelju Uredbe br. 1857/2006.
            
         
               62.
            
            
               Ističem da se člankom 88. UEZ‑a, kao i sadašnjim člankom 108. UFEU‑a, Komisiji dodjeljuje opća nadležnost za odlučivanje o spojivosti državnih potpora sa zajedničkim tržištem, kako pri ispitivanju zatečenih programa potpora tako i pri odobrenju potpora koje se namjeravaju uspostaviti. Komisija je izvršavajući tu nadležnost na temelju stavka 1. tog članka provodila s državama članicama stalno ispitivanje zatečenih programa potpora.
            
         
               63.
            
            
               Načini provođenja tog ispitivanja u osnovnim su crtama utvrđeni u člancima 17. do19. Uredbe br. 659/1999 kako slijedi: u slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s unutarnjim tržištem, ista dotičnoj državi članici predlaže odgovarajuće mjere za rješavanje utvrđenih problema, uključujući stavljanje izvan snage programa potpora i, u slučaju kada dotična država članica ne prihvati predložene mjere, Komisija, ako još uvijek smatra da su te mjere neophodne, pokreće formalni istražni postupak u skladu s člankom 88. stavkom 2. UEZ‑a.
            
         
               64.
            
            
               Stalno ispitivanje zatečenih programa potpora, kao što je ispitivanje projekata kojima se namjeravaju uspostaviti ili izmijeniti potpore predviđene člankom 88. stavkom 3. UEZ‑a, sastoji se od dvije faze, od kojih druga nije obvezna. Međutim, dok je u slučaju novih potpora, osim u slučaju povlačenja prijave od strane dotične države članice, Komisija dužna pokrenuti formalni istražni postupak ako ima ozbiljne sumnje o spojivosti prijavljene potpore s unutarnjim tržištem odnosno ako je uvjerena u njezinu nespojivost, u slučaju zatečenih potpora taj se postupak pokreće samo ako i u mjeri u kojoj dotična država članica odbije provesti preporučene mjere. Prihvaćanje dotične države članice obvezuje je, u skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, da provede navedene mjere, a da Komisija ne mora donijeti za nju obvezujuću odluku. U okviru ispitivanja zatečenih potpora, cilj pokretanja formalnog istražnog postupka u biti jest učiniti obvezujućim utvrđenje o nespojivosti na temelju kojeg je Komisija preporučila odgovarajuće mjere, a koje samo po sebi nema obvezujući učinak ako ga dotična država članica ne prihvati (
                     32
                  ).
            
         
               65.
            
            
               S obzirom na to da je u ovom slučaju Poljska prihvatila prijedlog odgovarajućih mjera utvrđen u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., Komisija nije morala pokrenuti postupak na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a. Međutim, nesporno je da poljska tijela nisu provela te mjere i da su podnijela zahtjev Vijeću kako bi dobila odluku na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. U tim okolnostima valja stoga utvrditi koje su posljedice moguće povrede obveze koju imaju države članice na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 da provedu mjere koje je preporučila Komisija i koje su one same prihvatile. Konkretno, valja utvrditi mora li Komisija, kao što tvrde Vijeće i poljska vlada, u svakom slučaju, u takvim okolnostima, pokrenuti formalni istražni postupak. Ako je odgovor potvrdan, povreda obveze iz članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 bila bi jednaka neprihvaćanju preporučenih mjera, a stajalište Komisije o nespojivosti dotičnih programa potpora ne bi se moglo smatrati konačnim. Učinci prijedloga odgovarajućih mjera koje je država članica najprije prihvatila, ali ih zatim nije provela, stoga ne bi bili različiti od učinaka odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u vezi s projektom potpora koji se prima facie smatra nespojivim sa zajedničkim tržištem, a koja prema mišljenju Suda sama po sebi nije dovoljna da spriječi izvršavanje nadležnosti Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a (
                     33
                  ). Međutim, ako je odgovor negativan, prijedlog odgovarajućih mjera koji je prihvatila država članica imao bi iste ili slične učinke kao što su učinci odluke o nespojivosti donesene na temelju članka 88. stavka 2. prvog podstavka UEZ‑a (
                     34
                  ) te bi se na taj način sudska praksa navedena u točkama 29. i 30. ovog mišljenja mogla prenijeti na ovaj slučaj.
            
         
               66.
            
            
               Tekstom članka 19. Uredbe br. 659/1999 ne pružaju se nikakve naznake na temelju kojih bi se mogao donijeti zaključak u prilog jednog ili drugog rješenja. Posebno se stavkom 2. tog članka, s obzirom na to da se općenito odnosi na slučajeve kada država članica „ne prihvati predložene mjere”, ne omogućuje a priori isključenje njegove primjene u slučajevima u kojima neprihvaćanje dolazi nakon što je država članica isprva prihvatila te mjere. Međutim, podjelom tog članka na dva zasebna stavka, od kojih se svakim uređuje poseban slučaj (prihvaćanje prijedloga u stavku 1. i njegovo neprihvaćanje u stavku 2.), pruža se sustavni argument u prilog tezi prema kojoj je pokretanje formalnog istražnog postupka potrebno samo u slučaju kada se država članica od početka ne slaže s Komisijom o mjerama koje treba provesti. Dodatni elementi u prilog toj tezi mogu se naći u sudskoj praksi Suda. Sud je, u presudi IJssel‑Vliet (
                     35
                  ), upućivanjem na jednu od prijašnjih presuda u predmetu CIRFS i dr./Komisija (
                     36
                  ), priznao u pogledu Nizozemske obvezujući učinak pravila za dodjelu potpora u sektoru ribarstva sadržanih u Smjernicama koje je donijela Komisija na temelju članka 93. stavka 1. Ugovora o EZ‑u, utvrđenih u suradnji s tom državom članicom koja je ona izričito prihvatila. Pri donošenju tog zaključka, Sud je poseban naglasak stavio na „okvir suradnje” uspostavljen između Komisije i nizozemske vlade, kojim su obuhvaćene obveze od kojih ni jedna niti druga strana nije mogla jednostrano odstupiti (
                     37
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Polazeći od te sudske prakse, smatram da upravo poseban okvir suradnje između Komisije i država članica, koja se želi ostvariti i uspostavljena je samim Ugovorom, predstavlja ključ tumačenja cijelog sustava nadzora i ispitivanja zatečenih programa potpora. Naime, na temelju tog je okvira najprije Sud, a zatim i zakonodavac, priznao, u okviru tog sustava, obvezujući učinak akta koji predstavlja ostvarenje navedene suradnje. Stoga na temelju tog istog okvira treba, prema mojem mišljenju, smatrati da Komisija ima ovlasti poduzeti mjere zbog povrede obveze protiv države članice koja ne ispunjava obvezu, na koju je dobrovoljno pristala, da provede mjere koje joj je Komisija predložila (
                     38
                  ). Naime, ne bi bilo dosljedno učincima koji se priznaju prijedlogu odgovarajućih mjera koji prihvati država članica kojoj je namijenjen utvrditi da je jedino sredstvo kojim raspolaže Komisija u sličnom slučaju pokretanje postupka iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a, što bi nadalje dotičnoj državi članici omogućilo, unatoč prethodno preuzetoj obvezi, da i dalje dodjeljuje potpore na temelju zatečenog programa tijekom cijelog trajanja takva postupka.
            
         
               68.
            
            
               S druge strane, valja podsjetiti da prijedlog odgovarajućih mjera donosi Komisija po završetku ispitivanja dotičnog programa i da taj prijedlog, u smislu članka 18. Uredbe br. 659/1999, podrazumijeva prethodno utvrđivanje nespojivosti tog programa potpora, kako ga primjenjuje zainteresirana država članica, sa zajedničkim tržištem. Ako se tim mjerama zahtijevaju izmjene određenih aspekata navedenog programa, one predstavljaju korektivnu mjeru koju Komisija smatra potrebnom kako bi državi članici odobrila da i dalje dodjeljuje potpore na temelju zatečenog programa. Iz toga proizlazi da kad Komisija, nakon prihvaćanja odgovarajućih mjera, završi postupak ispitivanja, ona time formalno zauzima stajalište o predmetnom programu potpora. Tim se stajalištem utvrđuje spojivost navedenog programa ako dotična država članica provede predložene mjere, i nespojivost ako ih ne provede (
                     39
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Stoga, na temelju prethodno navedenih razloga smatram da, ako država članica preuzme obvezu provođenja odgovarajućih mjera koje je predložila Komisija, stajalište te institucije o spojivosti dotičnih programa potpora postaje konačno i da se, u slučaju povrede te obveze, navedeni program mora smatrati nespojivim s unutarnjim tržištem (
                     40
                  ).
            
         
               70.
            
            
               Utvrditi da prijedlog odgovarajućih mjera koji je prihvatila dotična država članica predstavlja konačno stajalište Komisije o spojivosti dotičnih programa potpora otvara i osjetljivo pitanje mogućnosti njegova pobijanja u smislu članka 230. UEZ‑a (koji je postao članak 263. UFEU‑a). Iako se čini da pravo osoba na koje se odnosi takvo stajalište da zatraže i dobiju njegovo poništenje logično proizlazi iz njegove prirode akta koji ima obvezujuće pravne učinke, ne smije se zanemariti okolnost da ti učinci nastaju kao posljedica djelovanja treće strane (prihvaćanje od strane države članice), na što Komisija nema nikakva utjecaja, dok jedino djelovanje koje joj se može izravno pripisati (prijedlog odgovarajućih mjera) predstavlja preporuku te, samo po sebi, nije obvezujuće prirode (
                     41
                  ).
            
         
               71.
            
            
               U tom pogledu smatram da postupak iz članaka 18. i 19. Uredbe br. 659/1999 valja razmotriti u cjelini i u posebnom okviru suradnje između Komisije i države članice koja se želi ostvariti Ugovorom na kojem se, kako sam već prethodno utvrdio, temelji čitav sustav nadzora zatečenih programa potpora. U okviru tog postupka, prijedlog odgovarajućih mjera koji je Komisija uputila dotičnoj državi članici ne obvezuje potonju, koja ga i dalje može prihvatiti, preuzimajući obvezu provedbe tih mjera, ili odbiti, izlažući se postupku na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a. Međutim, u smislu članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999., prihvaćanje države članice po prirodi je deklaratorno, odnosno ne proizvodi učinke ako nije priopćeno Komisiji i ako ga ona nije evidentirala i potom o tome obavijestila državu članicu (
                     42
                  ). Obvezujući učinak prijedloga odgovarajućih mjera proizlazi stoga, u konačnici, iz akta Komisije (
                     43
                  ). Drugim riječima, nakon što ga dotična država članica prihvati, Komisija evidentira i na odgovarajući način obavijesti o tome državu članicu, prijedlog odgovarajućih mjera prestaje predstavljati samo preporuku, odnosno akt koji je po prirodi lišen obvezujućeg učinka (
                     44
                  ) te se stoga ne može se pobijati (
                     45
                  ), a počinje proizvoditi učinke koji su jednaki učincima koje ima odluka (
                     46
                  ). Osobe na koje se odnosi taj akt (korisnici potpora, njihovi konkurenti, područna tijela koja isplaćuju potpore, itd.) moraju stoga imati mogućnost podnijeti pravni lijek pod uvjetima predviđenima člankom 230. stavkom 4. UEZ‑a. Čini se da je to bio pristup Suda u navedenoj presudi od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija (
                     47
                  ), dok je Opći sud nedavno izričito utvrdio da se prijedlog odgovarajućih mjera koji je prihvatila država članica može pobijati na temelju članka 230. stavka 4. UEZ‑a (
                     48
                  ).
            
         
               72.
            
            
               Na temelju svih prethodno navedenih razmatranja slažem se s tezom Komisije prema kojoj prijedlog odgovarajućih mjera koji je prihvatila država članica kojoj je upućen, čini konačno stajalište Komisije o spojivosti dotičnih programa potpora, koje proizvodi obvezujuće pravne učinke jednake onima koje proizvodi odluka. Stoga se takvim aktom može, na temelju sudske prakse Suda navedene u točkama 29. i 30. ovog mišljenja, spriječiti donošenje odluke na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a koja nije u skladu s tim aktom.
            
         
               73.
            
            
               Ovdje je potrebno definirati doseg, s jedne strane, stajališta o spojivosti potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koje je donijela Komisija u okviru prijedloga odgovarajućih mjera koji je sadržan u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i, s druge strane, obveza koje je preuzela Poljska prihvaćanjem takvog prijedloga. Moguće utvrđivanje nenadležnosti Vijeća da donese pobijanu odluku ovisi, naime, o rezultatu tog dvostrukog ispitivanja.
            
         d) Doseg odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i prihvaćanje tih mjera od strane Poljske
      
               74.
            
            
               Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013. utvrđuju se kriteriji koje Komisija namjerava poštovati u ocjeni potpora u poljoprivrednom sektoru u razdoblju između 31. prosinca 2007. i 31. prosinca 2013. Što se tiče potpora za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva, u točki 29. navedenih smjernica utvrđeno je da će se one smatrati spojivima s unutarnjim tržištem ako zadovoljavaju sve uvjete predviđene člankom 4. Uredbe br. 1857/2006, kojim se u stavku 8. predviđa da „[p]otpore se mogu dodjeljivati za kupovinu zemljišta, osim zemljišta namijenjenog gradnji, u vrijednosti do 10 % opravdanih troškova ulaganja”. Stoga je točno, kao što tvrdi Komisija, da se u Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013. zauzima stajalište o načelnoj nespojivosti potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta koje nisu u skladu s člankom 4. stavkom 8. Uredbe br. 1857/2006. Međutim, u slučaju novih programa potpora i novih pojedinačnih potpora, to se stajalište samo po sebi ne može smatrati konačnim, s obzirom na to da je Komisija dužna, na temelju točke 183. navedenih smjernica, utvrditi i proglasiti nespojivost tih potpora putem postupka ispitivanja predviđenog člankom 88. UEZ‑a. Stoga nije ispravno tvrditi, kao što se čini da Komisija tvrdi u nekim dijelovima podnesaka podnesenih Sudu, da se navedenim smjernicama od 31. prosinca 2007. i do 31. prosinca 2013.„proglašavaju” nespojivima sa zajedničkim tržištem sve potpore za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta koje nisu u skladu s tim smjernicama. U tom pogledu, treba podržati argumente Vijeća prema kojima bi prihvaćanje takve teze značilo priznati Komisiji zakonske ovlasti koje odstupaju od postupka predviđenog člankom 88. UEZ‑a.
            
         
               75.
            
            
               Što se tiče programa potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji su postojali na dan donošenja Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., u točki 196. navedenih smjernica predlaže se da ih države članice usklade s tim smjernicama do 31. prosinca 2009. Taj se prijedlog temelji na stajalištu iz točke 29. tih smjernica, na temelju kojega su takve potpore nespojive sa zajedničkim tržištem ako ne ispunjavaju uvjete utvrđene u članku 4. stavku 8. Uredbe br. 1857/2006. U ovom slučaju, nije sporno da je Poljska priopćila Komisiji da prihvaća provedbu preporučenih odgovarajućih mjera, što je Komisija objavila u obliku koji je predviđen člankom 26. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, kako slijedi:
               „Na temelju točke 196. Smjernica [za poljoprivredu 2007.‑2013.] države članice moraju izmijeniti svoje zatečene programe potpora kako bi se uskladile s tim smjernicama najkasnije 31. prosinca 2007., uz iznimku zatečenih programa potpora [...] za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta, koji se moraju izmijeniti radi usklađivanja sa Smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.
               Na temelju točke 197. navedenih smjernica, države članice pozvane su pisano potvrditi da prihvaćaju te prijedloge odgovarajućih mjera najkasnije do 28. veljače 2007.
               Komisija je svojim dopisom od 29. siječnja 2007. podsjetila države članice na potrebu da prihvate odgovarajuće mjere.
               Sljedeće države članice priopćile su u pisanom obliku svoj izričit i bezuvjetan pristanak na predložene odgovarajuće mjere: […]
               Poljska, 26. veljače 2007. [...].
               Na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 659/1999, Komisija evidentira izričit i bezuvjetan pristanak prethodno navedenih država članica na odgovarajuće mjere koje su im predložene” [neslužbeni prijevod]
            
         
               76.
            
            
               Suprotno onomu što tvrdi Vijeće, sadržaj i doseg obveze koju je na taj način preuzela Poljska jasno proizlaze iz tumačenja točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. u vezi s točkom 29. tih smjernica i člankom 4. stavkom 8. Uredbe br. 1857/2006: ta država članica morala je izmijeniti svoje zatečene programe potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta ukidanjem mogućnosti subvencioniranja stjecanja poljoprivrednih zemljišta iznad gornje granične vrijednosti predviđene člankom 4. stavkom 8. Uredbe br. 1857/2006.
            
         
               77.
            
            
               Time što je zadržala te programe na snazi te ih nije izmijenila, Poljska je povrijedila tu obvezu.
            
         e) Zaključci o nadležnosti Vijeća da donese pobijanu odluku
      
               78.
            
            
               Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da je Vijeće, odobravanjem mjera potpore koje su u biti jednake kao one koje je Poljska prihvatila ukinuti, ne samo tu državu de facto oslobodilo obveze koju je ta država preuzela u odnosu na Komisiju, opravdavajući time povredu dogovora koji je zaključen primjenom članka 88. stavka 1. UEZ‑a, već je i donijelo odluku koja je očito u suprotnosti s konačnim stajalištem Komisije iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. u vezi sa spojivosti navedenih mjera sa zajedničkim tržištem.
            
         
               79.
            
            
               U tim okolnostima, predlažem Sudu da prihvati drugi prigovor prvog tužbenog razloga i da presudi, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 29. i 30. ovog mišljenja, da Vijeće nije bilo nadležno donijeti pobijanu odluku. Stoga se prema mojem mišljenju tužba Komisije treba prihvatiti, a pobijana odluka poništiti. U nastavku ću ispitati druge tužbene razloge koje je istaknula Komisija, u slučaju da se Sud ne slaže s rješenjem koje mu predlažem.
            
         C – Drugi i treći tužbeni razlog koji se temelje na zlouporabi ovlasti odnosno na povredi obveze lojalne suradnje
      
      
               80.
            
            
               Svojim drugim tužbenim razlogom Komisija u biti tvrdi da je Vijeće, odobrivši mjere potpore koje su proglašene nespojivima sa zajedničkim tržištem u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., izvršilo nadležnost koja mu je dodijeljena člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a u svrhe koje su različite od onih predviđenih Ugovorom. Naime, tom se odredbom ovlašćuje Vijeće da proglasi spojivim sa zajedničkim tržištem, u iznimnim okolnostima, potporu koju Komisija ne bi mogla odobriti, ali ne daje toj instituciji ovlast da poništiti ocjenu Komisije o spojivosti potpore sadržanu u aktu koji ima obvezujući učinak.
            
         
               81.
            
            
               U tom pogledu, samo navodim da se predmetni tužbeni razlog temelji na istoj pretpostavci na kojoj se temelji i prvi tužbeni razlog, odnosno da točka 196. Smjernica za poljoprivredu 2003.‑2007., zajedno s prihvaćanjem od strane Poljske odgovarajućih mjera koje su u njoj navedene čini konačno i obvezujuće stajalište Komisije o spojivosti sa zajedničkim tržištem mjera koje su u bitnome istovjetne mjerama koje su predmet pobijane odluke. Stoga, kao što sam predložio, ako Sud smatra tu pretpostavku ispravnom, tužbeni razlog koji se temelji na zlouporabi ovlasti bio bi obuhvaćen prvim tužbenim razlogom koji se temelji na nenadležnosti Vijeća, dok bi se u suprotnom trebao proglasiti neosnovanim iz istih razloga zbog kojih se odbija prvi tužbeni razlog.
            
         
               82.
            
            
               Svojim trećim tužbenim razlogom Komisija tvrdi da je Vijeće donošenjem pobijane odluke oslobodilo Poljsku obveze suradnje kojoj podliježe u okviru stalnog ispitivanja zatečenih programa potpora predviđenog člankom 88. stavkom 1. UEZ‑a i obveze koju je preuzela prihvaćanjem odgovarajućih mjera koje je preporučila Komisija. Vijeće je na taj način prekršilo institucionalnu ravnotežu uspostavljenu Ugovorom, zadirući u nadležnost koja je Ugovorom dodijeljena Komisiji. Vijeće smatra da je taj tužbeni razlog neosnovan te Komisiji stavlja na teret povredu obveze lojalne suradnje zato što nije istaknula navodnu nenadležnost Vijeća tijekom sjednice Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo na kojoj se raspravljalo o zahtjevu Poljske i zato što je potonjoj državi u dopisu od 15. svibnja 2009. predložila da se na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a obrati Vijeću.
            
         
               83.
            
            
               Čini mi se da je ovaj tužbeni razlog neovisan od prvog tužbenog razloga samo s obzirom na to da se argumenti Komisije tumače u smislu da se Vijeću stavlja na teret povreda načela lojalne suradnje zato što se u okolnostima ovog slučaja nije suzdržalo od donošenja akta koji je obuhvaćen nadležnostima koje su mu dodijeljene Ugovorom. Na prvi mi se pogled ne čini da se obvezom lojalne suradnje među institucijama (
                     49
                  ), a ni načelom institucionalne ravnoteže, na temelju kojih se mora odvijati međuinstitucionalni dijalog unutar sustava odlučivanja Unije, može zahtijevati od institucije da ne izvršava svoju nadležnost, koja je isključiva i odstupa od pravila kojima se uređuje predmetno područje, a da ne prekorači njezina ograničenja, kako bi se instituciji kojoj je dodijeljena opća nadležnost u tom području omogućilo da tu nadležnost izvrši. Smatrati suprotno u ovom bi slučaju u biti značilo utvrditi nove granice nadležnosti Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a u odnosu na one koje su predviđene Ugovorom i koje je Sud pojasnio u svojoj sudskoj praksi.
            
         
               84.
            
            
               Naprotiv, slažem se s Komisijom da njezina preporuka koju je dala Poljskoj da podnese zahtjev na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a, kao i da ponašanje njezinih službenika u postupku pred Vijećem ne predstavlja povredu obveze lojalne suradnje te ih Vijeće, u svakom slučaju, ne može navoditi kao elemente koji opravdavaju povredu takve obveze koju mu predbacuje Komisija.
            
         D – Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni postojanja iznimnih okolnosti te povredi Ugovora i općih načela prava Zajednice
      
      
               85.
            
            
               U okviru svog četvrtog tužbenog razloga, Komisija u bitnome ističe dva prigovora. Kao prvo, tvrdi da pobijana odluka sadrži očitu pogrešku u ocjeni zato što okolnosti na koje se u njoj poziva kako bi se opravdale odobrene mjere potpore nemaju izniman karakter. Kao drugo, Komisija tvrdi da su te mjere neproporcionalne u odnosu na ciljeve koji se žele postići, posebno s obzirom na trajanje dodijeljenog odobrenja.
            
         
               86.
            
            
               Najprije napominjem da Vijeće, kao što ističe i sama Komisija upućivanjem na gore navedenu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, u skladu s člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a, ima široku diskrecijsku ovlast kojom se opravdava ograničavanje sudskog nadzora na provjeru radi li se o „očitoj pogrešci, zlouporabi ovlasti ili očitom prekoračenju granica diskrecijske ovlasti” (
                     50
                  ). Što se tiče konkretno nadzora koji je Sud izvršio u vezi s poštovanjem načela proporcionalnosti, uzimajući u obzir iznimni i odstupajući karakter predmetne nadležnosti kao i široku diskrecijsku ovlast koja se priznaje institucijama Unije u okviru zajedničke poljoprivredne politike (
                     51
                  ), posebno kada su pozvane donijeti gospodarsku, političku ili socijalnu ocjenu ili uskladiti različite ciljeve koji su za tu politiku predviđeni Ugovorom, smatram, kao što proizlazi i iz gore navedene presude od 29. veljače 1996. (
                     52
                  ), da se nadzor Suda u ovom slučaju mora ograničiti na ispitivanje očite neprikladnosti odobrene mjere u odnosu na cilj koji je Vijeće namjeravalo postići.
            
         
               87.
            
            
               Što se tiče pojma „iznimnih okolnosti” u smislu predmetne odredbe, smatram ispravnim tumačenje koje daje Komisija prema kojem strukturni problem, koji nije samo konjunkturan, ne može po svojoj prirodi činiti iznimnu okolnost, čak i ako ga se razmatra izdvojeno. Prema riječima nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u njegovu mišljenju u gore navedenom predmetu C‑122/94, pojam iznimnih okolnosti „podrazumijeva ideju nečeg neuobičajenog ili nepredviđenog, ili barem nečeg nestalnog, što se ne ponavlja sustavno i nedvojbeno odstupa od normalnog”.
            
         1. Prvi prigovor koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni postojanja iznimnih okolnosti u smislu članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a
      
               88.
            
            
               U okviru ovog prigovora, Komisija tvrdi, kao prvo, da su u pobijanoj odluci kao iznimne okolnosti pogrešno navedeni određeni strukturni problemi u poljoprivrednom sektoru u Poljskoj. S tim u vezi i na prvom mjestu, slažem se s Komisijom koja smatra da elementi koje navodi Vijeće u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke odnosno „nepovoljna struktura površina poljskih poljoprivrednih gospodarstava”, „niska razina izravnih plaćanja koje prima Poljska u okviru mehanizma postupnog uvođenja predviđenog Aktom o pristupanju iz 2003.” i „niski poljoprivredni prihodi” (
                     53
                  ), ne čine sami po sebi iznimne okolnosti u smislu članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Naime, s jedne strane, radi se o elementima kojima se samo opisuje struktura poljskog poljoprivrednog gospodarskog sektora (male veličine poljoprivrednih gospodarstava, niski prihodi), a s druge strane, odnose se na primjenu instrumenata izravne potpore (
                     54
                  ) predviđene aktima uspostavljenim u trenutku pristupanja dotične države članice Uniji. Činjenica da ti elementi po prirodi nisu strukturni podrazumijeva da nemaju potreban izniman karakter (
                     55
                  ). Nasuprot tomu, nisam uvjeren da je moguće doći do istog zaključka i u vezi s posljednjim elementom iz uvodne izjave 2. pobijane odluke, odnosno „padom vrijednosti plaćanja za poljoprivrednike zbog smanjenja tečaja eura od 10 %” koji je dodatno umanjio razinu prihoda poljskih poljoprivrednika u 2008. Tvrdnja Komisije prema kojoj su fluktuacije tečaja nacionalnih valuta u odnosu na euro uobičajena pojava, koja pogađa sve države članice koje još nisu uvele euro, čini mi se da sama po sebi nije dovoljna da bi se isključilo da takva fluktuacija zajedno s drugim čimbenicima može pridonijeti stvaranju iznimno nepogodne konjunkture u određenom sektoru (
                     56
                  ). Osim toga, činjenica da se određena situacija može istodobno odnositi na više država članica, ili odnositi se eventualno na različite gospodarske sektore, ne isključuje to da ona može predstavljati važnu okolnost u pogledu primjene članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a (
                     57
                  ). Također, ne čini mi se mogućim a priori isključiti činjenicu da element naveden u uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke, odnosno porast nezaposlenosti u ruralnim područjima u 2009. ima izniman karakter, posebno ako se uzme u obzir da je, kao što navodi sama Komisija, u prethodnom razdoblju (2003.‑2007.) zabilježen pad nezaposlenosti. Nadalje, kako ističe Vijeće, iz statističkih podataka u prilogu tužbi jasno je da je između trećeg tromjesečja 2008. i trećeg tromjesečja 2009. zabilježen posebno značajan porast stope nezaposlenosti (od 24,6 %) u ruralnim područjima. U tom pogledu, ne čine mi se odlučujućima ni činjenica da razina nezaposlenosti u ruralnim područjima u Poljskoj ne izgleda posebno visoko u usporedbi s prosjekom Unije, ni tvrdnja da se radi o strukturnoj pojavi.
            
         
               89.
            
            
               Teže je ocijeniti važnost čimbenika navedenog u uvodnoj izjavi 7. pobijane odluke, odnosno značajan i neprestan porast cijena poljoprivrednih zemljišta u Poljskoj od 2007. Naime, iako brojke koje je navela Komisija pokazuju neprekidan trend porasta cijena poljoprivrednih zemljišta od 2003., čini se da je ta pojava ipak izraženija od razdoblja koje je navelo Vijeće (2007.), ali bez dosezanja razina koje bi se mogle smatrati iznimnima. Ne čini mi se odlučujućim razmatranje Komisije prema kojem taj porast ovisi o strukturnom čimbeniku, odnosno o slaboj raspoloživosti poljoprivrednih zemljišta i stoga ponudi kojom se ne može zadovoljiti potražnja, ako je zaista dokazano da se trend porasta cijena povećao od 2007.
            
         
               90.
            
            
               Kao drugo, Komisija u okviru ovog prigovora tvrdi da je Vijeće kao iznimnu okolnost pogrešno navelo „razvoj tržišnih uvjeta”. U tom pogledu ističem da Komisija posebno u vezi s porastom „cijena poljoprivrednih sirovina” (
                     58
                  )tijekom 2009., navedenim u uvodnoj izjavi 4. pobijane odluke, u biti samo ističe da su se troškovi tih sirovina povećali za sve države članice. Kao što sam već imao prilike naglasiti, takva tvrdnja sama po sebi nije dovoljna da određenu okolnost liši iznimnog karaktera, uzimajući u obzir posebne posljedice koje je mogla proizvesti u određenoj državi članici. Što se tiče okolnosti navedenih u uvodnim izjavama 3. i 5. pobijane odluke, odnosno recesije uzrokovane gospodarskom krizom i „poplava u 11 vojvodina (od njih ukupno 16)” (
                     59
                  ), čini se da i sama Komisija tvrdi da one načelno mogu činiti iznimne okolnosti.
            
         
               91.
            
            
               Iako iz dosadašnjeg ispitivanja proizlazi da određeni čimbenici istaknuti u pobijanoj odluci sami po sebi nisu iznimnog karaktera, prema mojem mišljenju, to nije dovoljno da se dokaže postojanje očite pogreške u ocjeni u pogledu postojanja okolnosti kojima se opravdava izvršenje ovlasti dodijeljene Vijeću člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a. Pristup koji je predložila Komisija, koji se sastoji od zasebnog ispitivanja svakog pojedinog čimbenika ne čini mi se ispravnim. Naime, iz pobijane odluke proizlazi da upućivanje na određene čimbenike, posebno na one koje Komisija određuje kao „strukturne” elemente poljskog poljoprivrednog gospodarskog sektora, služi kako bi se opisao poseban kontekst kojim su obuhvaćene odobrene mjere i kako bi se ocijenile gospodarske i socijalne posljedice recesije, koja je glavni element na temelju kojega se u strukturi pobijane odluke opravdava donošenje tih mjera. Osim toga, iz gore navedene presude od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, jasno proizlazi da je Vijeću u okviru izvršavanja ovlasti iz članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a dopušteno temeljiti ocjenu učinaka nepovoljne konjunkture određenog gospodarskog sektora na postojanosti ili pogoršanju strukturnih problema tog sektora (
                     60
                  ).
            
         
               92.
            
            
               Na temelju prethodno navedenog, uzimajući u obzir široku diskrecijsku ovlast koju ima Vijeće u tom području, sklon sam smatrati da Komisija nije dokazala postojanje očite pogreške u ocjeni u pogledu postojanja okolnosti kojima se može opravdati donošenje odluke na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a.
            
         1. Neprikladan i neproporcionalan karakter mjera odobrenih u pobijanoj odluci
      
               93.
            
            
               Komisija smatra da mjere koje je odobrilo Vijeće nisu prikladne za rješavanje problema navedenih u pobijanoj odluci. Kao prvo, Komisija smatra da te mjere nisu prikladne za postizanje cilja povećanja veličine poljoprivrednih gospodarstava, koja se godinama nije znatno mijenjala, iako se slične mjere primjenjuju u Poljskoj od 1996. Prema mišljenju Komisije to se može objasniti činjenicom da su predmetne potpore, umjesto da potiču restrukturiranje vlasništva zemljišta, samo prouzročile porast cijena poljoprivrednih zemljišta. Iz istog razloga, mjere koje je odobrilo Vijeće bile bi potpuno neprikladne za rješavanje situacije opisane u uvodnoj izjavi 7. pobijane odluke, odnosno značajnog i stalnog porasta tih cijena od 2007. Komisija nadalje smatra da te mjere nisu prikladne za postizanje cilja smanjenja nezaposlenosti u ruralnim područjima, s obzirom na to da se njima pokušavaju učvrstiti postojeća poljoprivredna gospodarstva. Konačno, Komisija ne vidi kako se odobrenom potporom može ispraviti porast cijena i napominje da, s obzirom na to da je potpora povezana s odobravanjem kredita, u svakom je slučaju i dalje nedostupna obiteljima čiji se životni standard katastrofalno smanjio zbog porasta cijena poljoprivrednih sirovina.
            
         
               94.
            
            
               Argumenti Komisije prema mojem mišljenju nisu dovoljni da se dokaže da je Vijeće očito premašilo granice svoje diskrecijske ovlasti utvrdivši da su predmetne mjere, koje su posebno namijenjene poticanju ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta, prikladne za postizanje cilja učvršćivanja strukture postojećih poljoprivrednih gospodarstava ili olakšavanja prijelaza nezaposlenih osoba u poljoprivredu (uvodna izjava 6. pobijane odluke). Isto tako, ne čini se dokazanom tvrdnja prema kojoj su te mjere razlog stalnog rasta cijena poljoprivrednih zemljišta.
            
         
               95.
            
            
               Kao drugo, Komisija ističe da je za rješavanje posljedica krize donijela 2009. posebnu komunikaciju o privremenom okviru Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutačnoj financijskoj i gospodarskoj krizi (
                     61
                  ) (u daljnjem tekstu: privremeni okvir) na temelju kojega su, zahvaljujući određenim naknadnim izmjenama (
                     62
                  ), bili odobreni različiti oblici djelovanja država članica u korist poljoprivrednih gospodarstava, a, posebno, dodjeljivanje privremene potpore u iznosu od najviše 15.000 eura do kraja 2010. Komisija smatra da je Vijeće povrijedilo načelo proporcionalnosti zato što nije uzelo u obzir tu potporu, koja je posebno namijenjena rješavanju problema povezanih s krizom, a posebno zato što nije ispitalo mogu li se navedenom potporom riješiti ti problemi. Komisija nadalje smatra da je Vijeće trebalo uzeti u obzir i druge instrumente koje je donijela Komisija ili samo Vijeće za rješavanje problema navedenih u pobijanoj odluci, a kojima bi se Poljska mogla koristiti u tu svrhu.
            
         
               96.
            
            
               Komisija svojim argumentima zahtijeva da se procijeni ima li, i u kojim granicama, Vijeće obvezu uzeti u obzir mjere već donesene na razini Unije u svrhu rješavanja situacija koje je država članica podnositelj zahtjeva navela kao iznimne okolnosti. U tom pogledu, valja napomenuti da Vijeće izvršava nadležnost iz članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a odstupajući od odredbi iz članka 87. i propisa iz članka 89. Stoga se ne može tvrditi da je u takvom kontekstu Vijeće vezano mjerama koje je Komisija ili samo Vijeće donijelo u skladu s tim člancima, naravno uz iznimku odluka Komisije kojima se može spriječiti izvršavanje takve nadležnosti. Tvrditi suprotno bilo bi očito u suprotnosti s jasnim tekstom članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Istodobno, međutim, ne vidim kako je moguće, pri ocjenjivanju postoje li u ovom pojedinačnom slučaju posebne okolnosti kojima se može opravdati donošenje odluke na temelju predmetne odredbe, uopće ne uzeti u obzir pravni i zakonski okvir u kojem se nalaze mjere koje treba odobriti, posebno ako se Vijeće pri utvrđivanju navedenih okolnosti poziva na strukturne, a stoga i stalne, aspekte predmetnog sektora. Stoga smatram da je ta institucija u svojoj ocjeni dužna uzeti u obzir barem prethodne postojeće mjere posebno namijenjene otklanjanju situacija kojima se može opravdati odobrenje predmetnih potpora (
                     63
                  ) a da se ne zahtijeva da Vijeće ispita, ili navede u svojoj odluci, sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje.
            
         
               97.
            
            
               U ovom slučaju iz pobijane odluke ne proizlazi da je Vijeće ispitalo je li se Poljska koristila mogućnostima koje joj nudi privremeni okvir i koje su učinke imala moguća djelovanja ostvarena na toj osnovi. Međutim, ističem da izravna subvencija ograničenog iznosa na koju upućuje Komisija, s jedne strane, nije bila posebno namijenjena poticanju ulaganja u svrhu poboljšanja strukture poljoprivrednih gospodarstava iako je bila namijenjena ublažavanju gospodarskih posljedica krize i, s druge strane, mogla se dodjeljivati samo do 31. prosinca 2010. U tim je okolnostima Vijeće moglo ispravno smatrati, prema mojem mišljenju, da se usmjerenijim i dugotrajnijim djelovanjem može ostvariti, po mogućnosti zajedno s ostalim instrumentima, i cilj ublažavanja posljedica financijske krize, a posebno poteškoća u pogledu dostupnosti kredita koje imaju poljoprivrednici, i da se može bolje odgovoriti na strukturne probleme poljskog sustava poljoprivrede. Također, smatram da, ako je Vijeće bilo dužno uzeti u obzir u pobijanoj odluci mjere borbe protiv nezaposlenosti u ruralnim područjima predviđene u okviru politike ruralnog razvoja Zajednice u skladu s Uredbom br. 1698/2005 (
                     64
                  ), kao i učinke programa potpora odobrenog u Poljskoj u svrhu naknade gubitaka koje su pretrpjeli poljoprivrednici zbog poplava u 2009. koje su, kako tvrdi Komisija, omogućile pokriće otprilike 80 % takvih gubitaka, propust Vijeća da to učini nije, prema mojem mišljenju, sam po sebi dovoljan da dovede u pitanje zakonitost navedene odluke, s obzirom na činjenicu da se potonja odluka temelji na više različitih razloga i općoj ocjeni situacije u predmetnom sektoru u određenoj vremenskoj konjunkturi. Međutim, ne čini mi se da je Vijeće imalo posebnu obvezu uzeti u obzir, kao što tvrdi Komisija, druge instrumente potpore, poput Uredbe br. 1535/2007 (
                     65
                  ), koje je Poljska mogla iskoristiti kako bi nadoknadila određene troškove poljoprivrednika. Naime, radi se o subvencijama koje nisu posebno namijenjene postizanju ciljeva navedenih u pobijanoj odluci. U svakom slučaju, kao što naglašava Vijeće u vezi s instrumentima koje sam upravo naveo, program odobren u pobijanoj odluci namijenjen je poticanju ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta i stoga djeluje na drukčijoj razini nego navedeni instrumenti.
            
         
               98.
            
            
               Konačno, Komisija tvrdi da su takve mjere neproporcionalne s obzirom na trajanje odobrenih mjera i trajanje učinaka koje će one proizvesti (s obzirom da se radi o financiranju dugoročnih kredita).
            
         
               99.
            
            
               Prema mojem mišljenju, iz iznimne prirode nadležnosti Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka, UEZ‑a proizlazi da odstupanje dodijeljeno na temelju te odredbe mora biti vremenski ograničeno i odobreno samo na razdoblje koje je strogo neophodno za uklanjanje okolnosti na kojima se temelji odluka (
                     66
                  ). To znači da, kada se odluka u smislu članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a odnosi na programe potpora namijenjene provedbi u relativno dugom razdoblju, kao u ovom slučaju, Vijeće, prema mojem mišljenju, treba navesti razloge zbog kojih smatra da je to potrebno s obzirom na okolnosti na koje se poziva u prilog proglašavanja spojivosti. Iako je u ovom slučaju točno da dopisi poljskih tijela Vijeću od 12. lipnja i 28. rujna 2009. i pobijana odluka pružaju samo slabe naznake razloga zbog kojih se smatralo potrebnim odobriti predmetni program na razdoblje od četiri godine, oni se mogu zaključiti iz okvira kojim je obuhvaćena pobijana odluka te iz prirode odobrenih mjera, problema čijem rješavanju su one trebale pridonijeti i postavljenih ciljeva. Vijeće je osim toga pružilo dodatne naznake u svojim podnescima.
            
         
               100.
            
            
               Što se tiče merituma prigovora koji je istaknula Komisija, ističem da se on u biti temelji na utvrđenju da se trajanje odstupanja odobrenog u pobijanoj odluci preklapa s vremenskim okvirom primjene Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., što, prema mišljenju Komisije, ukazuje na to da odabir Vijeća više odgovara želji da se spriječi primjena tih smjernica nego da se odstupanje ograniči na mjeru koja je nužno potrebna za ispravljanje utvrđenih neravnoteža. Iako je to vremensko preklapanje utvrđeno, smatram da, s obzirom na dugoročne ciljeve koji se namjeravaju ostvariti odlukom i učinke, koji se mogu protezati na dulje vremensko razdoblje, posljedica gospodarske i financijske krize, koje su istaknute kao iznimne okolnosti u korist te odluke, Komisija nije uspjela dokazati da je Vijeće odobrenjem predmetnog programa za razdoblje između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2013. očito premašilo granice diskrecijske ovlasti koju ima pri izvršavanju nadležnosti iz članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a.
            
         
               101.
            
            
               Na temelju prethodno navedenog, smatram da četvrti tužbeni razlog treba odbiti.
            
         
         V – Zaključak
      
      
               102.
            
            
               Zbog razloga navedenih u prethodnim točkama 40. do 79., predlažem Sudu da:
               
                        —
                     
                     
                        prihvati drugi prigovor prvog tužbenog razloga koji se temelji na nenadležnosti Vijeća;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        poništi pobijanu odluku;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        naloži Vijeću snošenje troškova i
                     
                  
                        —
                     
                     
                        naloži državama članicama intervenijentima snošenje vlastitih troškova.
                     
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: talijanski
      (
            2
         )	SL 2010, L 4, str. 89.
      (
            3
         )	Akt o uvjetima pristupanja Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike te prilagodbama ugovora na kojima se temelji Europska unija, SL L 236, posebno str. 798.
      (
            4
         )	SL L 83, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
      (
            5
         )	Radi se o formalnom istražnom postupku u smislu članka 88. stavka 2. prvog podstavka UEZ‑a.
      (
            6
         )	SL 2000, C 28, str. 2.
      (
            7
         )	SL 2006, C 319, str. 1.
      (
            8
         )	Vidjeti t. 194. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013.
      (
            9
         )	Uredba Komisije (EZ) br. 1857/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na državne potpore malim i srednjim poduzećima koja se bave proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda i o izmjenama Uredbe (EZ) br. 70/2001 (SL L 358, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 172.).
      (
            10
         )	SL C 70, str. 11.
      (
            11
         )	SL C 147 od 17. lipnja 2005., str. 2. Što se tiče Poljske, naslovi predmetnih programa navedeni su u točkama 2. i 5.
      (
            12
         )	Presuda od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, C‑122/94, (Zb., str. I‑881.). To je pitanje prethodno analizirao nezavisni odvjetnik H. Mayras u svojem mišljenju u predmetu 70/72 Komisija/Njemačka (Zb., 1973, str. 834.).
      (
            13
         )	Presuda od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑110/02, (Zb., str. I‑6333.).
      (
            14
         )	Točka 30.; u istom smislu, u obiter dictumu, vidjeti i presudu od 12. listopada 1978., Komisija/Belgija, 156/77, (Zb., str. 1881.).
      (
            15
         )	Točka 31.
      (
            16
         )	Točka 44.
      (
            17
         )	Točka 35.
      (
            18
         )	Predmet C‑399/03, Komisija/Vijeće (Zb., str. I‑5629.).
      (
            19
         )	Mišljenje nezavisnog odvjetnika F. Jacobsa u gore navedenom predmetu C‑110/02, t. 20.
      (
            20
         )	Moje isticanje.
      (
            21
         )	Tom stavu u prilog ide i upotreba, u većini jezičnih verzija Ugovora, veznika „međutim“ na početku četvrtog podstavka članka 88. stavka 2. UEZ‑a.
      (
            22
         )	Gore navedena presuda od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, t. 33.
      (
            23
         )	Takvom se primjenom pretpostavlja da je Komisija ovlaštena, unatoč zahtjevu podnesenom Vijeću, odlučivati o pokretanju formalnog istražnog postupka, koji bi u svakom slučaju bio prekinut u skladu s člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a. U tom bi slučaju rok predviđen narednim četvrtim podstavkom počeo teći od datuma pokretanja postupka i podudarao bi se s datumom njegova prekida.
      (
            24
         )	Ta je komunikacija pogrešno datirana 16. srpnja 2009.
      (
            25
         )	Tajništvo Vijeća upisalo je komunikaciju i dopis 24. lipnja 2009.
      (
            26
         )	Sukladnost navedenih mjera sa Smjernicama za poljoprivredu iz 2000. ne osporava ni Vijeće niti bilo koja od država članica intervenijenata.
      (
            27
         )	Vijeće, koje podupire portugalska vlada, tvrdilo je da je sporna potpora činila „novu potporu” jer se sastojala od novog plaćanja, bila je predviđena nacionalnom odredbom različitom od zakonskih dekreta kojima je uspostavljen program potpora koji je Komisija proglasila nespojivim, te je zadovoljavala zahtjeve prihvatljivosti za subvencije i zahtjeve za plaćanja, koji su bili različiti od onih koji su se primjenjivali na potpore dodijeljene na temelju tog programa (t. 21.).
      (
            28
         )	Vidjeti točku 4. dopisa od 12. lipnja 2009. i točku 5. dopisa od 28. rujna 2009.
      (
            29
         )	Vidjeti točku 5. dopisa od 28. rujna 2009.
      (
            30
         )	Takav zaključak nije u suprotnosti ni s člankom 1. točkom (c) Uredbe br. 659/1999, na temelju koje „novu potporu” čine „izmjene postojećih potpora”, ni sa sudskom praksom koju su naveli Vijeće i poljska vlada, posebno presude od 17. lipnja 1999., Piaggio, C‑295/97, (Zb., str. I‑3735.) i od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija, C‑242/00, (Zb., str. I‑5603.), u kojima je Sud implicitno priznao kvalifikaciju „nove potpore” popisu regija koje mogu dobiti potporu na temelju programa regionalnih potpora kojima se nadopunjuje program koji je Komisija već odobrila i stoga mijenja teritorijalno i subjektivno područje primjene postojećeg programa potpora.
      (
            31
         )	Dz. U. br. 109, Poz. 750.
      (
            32
         )	Time se ne isključuje mogućnost da Komisija na temelju postupka iz članka 88. stavka 3. UEZ‑a promijeni svoje stajalište, posebno s obzirom na očitovanja koja podnesu zainteresirane osobe. Međutim, u ovom je slučaju Komisija obvezana Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013.
      (
            33
         )	Gore navedena presuda od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće
      (
            34
         )	S posljedicom da bi Komisija protiv države koja nije ispunila obveze mogla poduzeti mjere na temelju članka 88. stavka 2. drugog podstavka UEZ‑a ili članka 226. UEZ‑a (koji je postao članak 258. UFEU‑a)
      (
            35
         )	Presuda od 15. listopada 1996., C‑311/94 (Zb., str. I‑5023.); vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika C. O. Lenza od 23. svibnja 1996. (Zb., str. I‑5025.).
      (
            36
         )	Presuda od 24. ožujka 1993. C‑313/90 (Zb., str. I‑1125.)
      
      (
            37
         )	Vidjeti osobito točke 36., 37. i 41.; vidjeti u tom smislu i presudu od 29. lipnja 1995., Španjolska/Komisija, C‑135/93, (Zb., str. I‑1651.). U skladu s jednim dijelom pravne teorije, iz sudske prakse Suda o obvezujućim učincima prijedloga odgovarajućih mjera koje su prihvatile države članice unatoč njezinim neupitnim praktičnim prednostima, proizlaze određena pitanja o načelima jer se njima u biti u sustav izvora prava Zajednice uvodi nova vrsta akta, vidjeti u tom smislu, na primjer, M. Waelbroeck, Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire, u Mélanges en hommage à Jean‑Victor Louis, 2003., str. 217. Unatoč takvim opravdanim pitanjima, ta je sudska praksa u sadašnjem stanju dovoljno ustaljena da potpuna promjena sudske prakse nije ni moguća ni poželjna. Kao što je već navedeno, ona je k tomu i posebno kodificirana u Uredbi br. 659/1999.
      (
            38
         )	U tom smislu, što se tiče povrede obveza koje se odnose na podnošenje godišnjih izvještaja o zatečenim programima potpora, utvrđenih u Smjernicama za poljoprivredu koje je donijela Komisija i koje je dotična država članica implicitno prihvatila, vidjeti presudu od 12. siječnja 2006., Komisija/Luksemburg, C‑69/05 (Zb., str. I‑7.).
      (
            39
         )	Drugim riječima, mora se smatrati da stajalište Komisije, u tim okolnostima, ima učinke jednake onima uvjetne odluke u smislu članka 7. stavka 4. Uredbe br. 659/1999.
      (
            40
         )	Suprotno onomu što tvrde Vijeće i poljska vlada, točka 35. gore navedene presude CIRFS ne može dovesti do drukčijeg rješenja jer se u njoj pružaju argumenti u prilog teze prema kojoj, u slučaju neprovođenja odgovarajućih mjera, predmetni program potpora postaje nova potpora, čiju spojivost mora ocijeniti Komisija pokretanjem postupka iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a. Naime, spornim se programom koji je bio predmet presude CIRFS i koji je Nizozemska odobrila, predviđala samo obveza prijavljivanja potpora dodijeljenih u okviru zatečenog programa potpora, a ne njegove izmjene.
      (
            41
         )	Vidjeti presudu Općeg suda od 22. listopada 1996., T‑330/94, Salt Union/Komisija (Zb., str. II‑1475.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika J. Mischoa u predmetu C‑242/00 u kojem je donesena gore navedena presuda od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija. U skladu s jednim dijelom pravne teorije, osobe na koje negativno utječe prijedlog odgovarajućih mjera koji je odobrila država članica mogu se obratiti jedino nacionalnom sudu, pobijajući akt kojim je navedena država članica dala odobrenje; u tom smislu vidjeti M. Waelbroek, str. 221.
      (
            42
         )	S tim u vezi valja podsjetiti da na temelju članka 26. Uredbe br. 659/1999, Komisija „u Službenom listu Europskih zajednica objavljuje kratku obavijest o odlukama koje je donijela u skladu s [...] člankom 18., a u vezi s člankom 19. stavkom 1.” i da ta kratka obavijest sadrži navod „da se primjerak predmetne odluke može dobiti u inačici ili inačicama na izvornom jeziku”. O učincima te objave vidjeti presudu Općeg suda od 11. ožujka 2009. TF1/Komisija T‑354/05 (Zb., str. II‑471.).
      (
            43
         )	S tim u vezi, u gore navedenoj presudi TF1/Komisija, Opći sud navodi da se „[stalni] postupak ispitivanja [zatečenih programa potpora] završava [...] samo ako Komisija, izvršavajući svoju isključivu nadležnost da ocijeni spojivost državnih potpora sa zajedničkim tržištem, odluči prihvatiti obveze države kojima bi se otklonila zabrinutost Komisije”, t. 70.
      (
            44
         )	Članak 249. stavak 5. UEZ‑a (koji je postao članak 288. stavak 5. UFEU‑a). Ugovorom se u određenim slučajevima priznaju ograničeni pravni učinci preporuka, vidjeti članak 97. stavak 2. UEZ‑a (koji je postao članak 117. UFEU‑a). Vidjeti presudu Općeg suda od 15. prosinca 1999., Freistaat Sachsen i dr./Komisija, T‑132/96 i T‑143/96 (Zb., str. II‑3663., t. 209.); gore navedeno mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Mayrasa u predmetu 70/72, str. 834. i nezavisnog odvjetnika C. O. Lenza u predmetu C‑313/90.
      (
            45
         )	Članak 230. stavak 1. UEZ‑a (koji je postao članak 263. stavak 1. UFEU‑a). U gore navedenoj presudi Salt Union/Komisija, Opći sud presudio je da se odbijanje Komisije da državi članici uputi prijedlog odgovarajućih mjera ne može pobijati jer ga ta država članica nije dužna prihvatiti.
      (
            46
         )	U gore navedenoj presudi TF1/Komisija, Opći sud definirao je postupak iz članaka 17., 18. i 19. Uredbe br. 659/1999 kao postupak koji je „po svojoj prirodi [...] odlučujući”, vidjeti t. 69.
      (
            47
         )	U predmetu koji je doveo do te presude (C‑242/00, Zb., str. I‑5603.) Savezna Republika Njemačka podnijela je tužbu za poništenje protiv odluke kojom je Komisija, prema mišljenju tužitelja, utvrdila da su određene regionalne potpore spojive sa zajedničkim tržištem samo kad se odnose na regije kojima se obuhvaća određeni postotak njemačkog stanovništva. U prigovoru kojim je osporavala dopuštenost tužbe, Komisija je tvrdila, među ostalim, da su se odlukom koju je pobijala njemačka vlada samo potvrdila prethodna dva stajališta donesena pri izvršavanju smjernica u području regionalnih potpora, u kojima je odredila gornju granicu pokrića s obzirom na stanovništvo za regionalne potpore za razdoblje od 2000. do 2006. te je od njemačke vlade zatražila da svoje zatečene programe potpora prilagodi kako bi bili spojivi s navedenim smjernicama. Sud, koji je odbio takav argument, najprije je utvrdio da su predmetna stajališta, koja su u presudi kvalificirana kao „odluke”, činili „sastavni dio smjernica o regionalnim potporama, koje su same po sebi obvezujuće samo pod uvjetom da su ih prihvatile države članice”. Sud je nadalje naveo da su njemačka tijela, iako su odobrila prilagodbu koju je predložila Komisija, svejedno stavila izričitu rezervu na način izračuna graničnih vrijednosti. Na temelju tih pretpostavki, Sud je zaključio da se dio smjernica u području regionalnih potpora koji se odnosi na način izračuna graničnih vrijednosti pokrića ne može propisati Njemačkoj, i da se zato stajališta koja je navela Komisija ne mogu smatrati aktima koje je pobijana odluka – prva odluka s obvezujućim učinkom prema toj državi članici – samo potvrdila. Sud stoga nije a priori odbio mogućnost da prijedlog odgovarajućih mjera koji je prihvatila država članica čini akt koji se može pobijati, nego je u biti samo isključio tu mogućnost u tom slučaju.
      (
            48
         )	Gore navedena presuda TF1/Komisija, t. 60. do 81.
      (
            49
         )	Vidjeti članak 13. stavak 2. UEU‑a, a za sudsku praksu posebno presude od 27. rujna 1988., Grčka/Vijeće, 204/86 (Zb., str. 5323.) i 30. ožujka 1995., Parlament/Vijeće, C‑65/93 (Zb., str. I‑643.)
      
      (
            50
         )	Točke 18. i 19. U točki 18. Sud također podsjeća da „ako provedba poljoprivredne politike Zajednice od strane Vijeća zahtijeva ocjenu složene ekonomske situacije, diskrecijska ovlast koju ta institucija ima ne primjenjuje se isključivo na prirodu i doseg mjera koje je potrebno poduzeti, već, u određenoj mjeri, i na utvrđivanje osnovnih činjenica, posebno u tom smislu da se Vijeće može osloniti, ako je potrebno, na opća utvrđenja”.
      (
            51
         )	Vidjeti konačno presudu od 26. lipnja 2012., C‑335/09 P, Poljska/Komisija, t. 71. i 72., koja se odnosi na izvršne ovlasti Komisije i presudu Općeg suda od 3. rujna 2009., T‑326/07, Chemionova i dr./Komisija (Zb., str. II‑2685., 194. do 196.).
      (
            52
         )	S obzirom na to da Sud, u točki 18., upućivanjem na točku 25. presude od 29. listopada 1980., 138/79 Roquette Frères/Vijeće (Zb., str. 3333.), općenito upućuje na slučaj „očitog prekoračenja granica diskrecijske ovlasti”.
      (
            53
         )	Moje isticanje.
      (
            54
         )	Sustav postupnog uvođenja izravnih plaćanja Zajednice, uveden Aktom o pristupanju iz 2003. (str. 369. i 370.), prilagođen je Odlukom 2004/281/EZ od 22. ožujka 2004. o prilagodbi Akta o uvjetima pristupanja Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipar, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike te prilagodbama ugovora na kojima se temelji Europska unija nakon reforme zajedničke poljoprivredne politike (SL L 93., str. 1.). Ta je odluka bila predmet tužbe za poništenje koju je podnijela Poljska i koju je Sud odbio presudom od 23. listopada 2007., Poljska/Vijeće C‑273/04 (Zb., str. I‑8925.). Za pregled programa i njegova funkcioniranja, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura od 21. lipnja 2007. u navedenom predmetu.
      (
            55
         )	Međutim, ističem kao i Vijeće da se izvještaj iz Priloga A.11 tužbi odnosi na smanjenje prihoda poljoprivrednika za 16 % u 2008. godini u odnosu na 2007. godinu.
      (
            56
         )	Čini se da je takav i rezultat izvještaja „Five years of Poland in the European Union”, čije je dijelove Komisija priložila svojoj tužbi.
      (
            57
         )	Sličan argument Komisije odbijen je u točki 22. gore navedene presude od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće.
      (
            58
         )	Moje isticanje.
      (
            59
         )	Moje isticanje.
      (
            60
         )	Točka 21.
      (
            61
         )	SL C 83, str. 1.
      (
            62
         )	Komunikacija Komisije o izmjeni privremenog okvira Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutačnoj financijskoj i gospodarskoj krizi (SL 2009 C 261, str. 2.).
      (
            63
         )	U tom smislu vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u gore navedenom predmetu C‑122/94, posebno t. 85.
      (
            64
         )	Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.)
      (
            65
         )	Uredba Komisije (EZ) br. 1535/2007 od 20. prosinca 2007. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora o EZ‑u na potpore male vrijednosti u sektoru poljoprivredne proizvodnje (SL L 337, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 75.).
      (
            66
         )	U tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Vijeće, C‑122/94, t. 25.