CELEX: 62021CC0019
Language: pl
Date: 2022-04-07
Title: Opinia rzecznika generalnego Emiliou przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2022 r.###

Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2022 r.(1)

Sprawa C‑19/21

I,

S

przeciwko

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze z siedzibą w Haarlem, Niderlandy)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (rozporządzenie Dublin III) – Artykuł 8 ust. 2 – Małoletni bez opieki, który utrzymuje, że posiada krewnego legalnie przebywającego na terytorium innego państwa członkowskiego – Artykuł 27 – Odmowa przejęcia wnioskodawcy przez właściwe organy innego państwa członkowskiego – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 47 – Prawo do skutecznego środka prawnego

I.      Wprowadzenie

1.        W trakcie tak zwanego „kryzysu uchodźczego” z 2015 r. o udzielenie ochrony międzynarodowej wnioskowało ponad 95 000 małoletnich bez opieki, co stanowiło 7% wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych w Unii Europejskiej(2). Napływ małoletnich bez opieki jest zjawiskiem utrzymującym się, najbardziej odczuwanym przez Grecję, która w 2020 r. przyjęła ponad 20% wszystkich osób ubiegających się o azyl w Unii Europejskiej uważanych za małoletnich bez opieki i spośród wszystkich państw członkowskich Unii ma do czynienia z największą ich liczbą(3).

2.        Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze z siedzibą w Haarlem, Niderlandy) zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami dotyczącymi wykładni art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III(4), który przewiduje przyznanie osobom ubiegającym się o azyl prawa do skutecznego środka zaskarżenia „decyzji o przekazaniu” wydanej przez państwa członkowskie, jak również art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), który przewiduje przyznanie „każdemu, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone” prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.

3.        Postępowanie główne dotyczy osoby ubiegającej się o azyl, I (zwanej dalej „wnioskodawcą”), która w momencie składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Grecji była małoletnim bez opieki. Zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III gdy taki małoletni posiada krewnego legalnie przebywającego w innym państwie członkowskim, który może się nim zaopiekować, takie państwo członkowskie jest państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez małoletniego, o ile najlepiej zabezpiecza to interesy małoletniego.

4.        W niniejszej sprawie skarżący twierdzi, że posiada takiego krewnego, a mianowicie S, który ma być jego wujkiem, i mieszka w Niderlandach. W związku z powyższym organy greckie zwróciły się do Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarza stanu ds.  sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy; zwanego dalej „sekretarzem stanu”) o przejęcie skarżącego, aby jego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej mógł zostać rozpatrzony w Niderlandach i aby mógł on zamieszkać  z S podczas procedury rozpatrywania wniosku. Postępowanie przed sądem odsyłającym wszczęte przez skarżącego i S przeciwko sekretarzowi stanu dotyczy przede wszystkim odmowy uwzględnienia takiego wniosku przez wyżej wskazanego  sekretarza.

5.        W tym kontekście sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy – a jeżeli tak, to na jakiej podstawie (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III czy art. 47  akapit pierwszy karty, odrębnie lub łącznie) – skarżącemu i S powinien przysługiwać środek zaskarżenia rozstrzygnięcia odmownego sekretarza stanu.

6.        W niniejszej sprawie ponownie(5) wysuwa się na pierwszy plan kwestia delikatnej równowagi między dwoma celami wpisanymi w rozporządzenie Dublin III, a mianowicie z jednej strony posiadaniem szybkiej procedury ustalania odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej wśród państw członkowskich, a z drugiej strony, szczególnie gdy państwa członkowskie mają do czynienia z małoletnimi bez opieki, uznawanymi za wymagającą szczególnego traktowania grupę osób ubiegających się o azyl, zapewnieniem ochrony praw podstawowych zainteresowanych osób.

7.        Jak wyjaśnię poniżej, w moim przekonaniu chociaż art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III nie obejmuje rozpatrywanej sytuacji,  to art. 47 akapit pierwszy karty wymaga, aby małoletni bez opieki miał możliwość zakwestionowania pod względem prawnym i faktycznym odmowy przejęcia go przez organy państwa członkowskiego na podstawie art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia przed sądami tego państwa członkowskiego.
II.    Ramy prawne

8.        Motywy 13, 14, 16, 19 i 39 rozporządzenia Dublin III mają następujące brzmienie:
„(13)      Zgodnie z konwencją Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka z 1989 r. oraz zgodnie z [kartą] w stosowaniu niniejszego rozporządzenia jednym z priorytetów powinno być dla państw członkowskich jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Przy ocenie sposobu jak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka państwa członkowskie powinny brać pod uwagę zwłaszcza dobro i rozwój społeczny małoletniego, względy bezpieczeństwa oraz opinię małoletniego, stosownie do jego wieku i dojrzałości, przy uwzględnieniu jego pochodzenia. Ponadto należy określić specjalne gwarancje proceduralne dla małoletnich bez opieki, ze względu na ich szczególny stopień narażenia.
(14)      Zgodnie z europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz zgodnie z [kartą] w stosowaniu niniejszego rozporządzenia jednym z priorytetów państw członkowskich powinno być poszanowanie życia rodzinnego.
[…]
(16)      W celu zapewnienia pełnego poszanowania zasady jedności rodziny oraz jak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka wiążącym kryterium ustalania odpowiedzialności powinien się stać stosunek zależności między wnioskodawcą a jego dzieckiem, rodzeństwem lub rodzicem, wynikający z ciąży lub macierzyństwa wnioskodawcy, jego stanu zdrowia lub podeszłego wieku. Jeżeli wnioskodawcą jest małoletni bez opieki, również fakt przebywania na terytorium innego państwa członkowskiego członka rodziny lub krewnego, który może się nim zaopiekować, powinien stać się wiążącym kryterium ustalania odpowiedzialności.
[…]
(19)      W celu zapewnienia skutecznej ochrony praw zainteresowanych osób należy określić gwarancje prawne oraz prawo do skutecznego środka zaskarżenia w odniesieniu do decyzji dotyczących przekazania do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, zgodnie w szczególności z art. 47 [karty] […].
[…]
(39)      Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw podstawowych i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w [karcie]. W szczególności niniejsze rozporządzenie zmierza do zapewnienia pełnego przestrzegania prawa do azylu gwarantowanego przez art. 18 [karty] i praw uznanych w jej art. 1, 4, 7, 24 i 47. Niniejsze rozporządzenie powinno w związku z tym być odpowiednio stosowane”.

9.        Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Małoletni”, w ustępie drugim stanowi:
„W przypadku gdy wnioskodawca jest małoletnim(6) bez opieki, który posiada krewnego(7) legalnie przebywającego w innym państwie członkowskim – i gdy po indywidualnym zbadaniu sytuacji ustalono, że krewny ten może się nim zaopiekować – to państwo członkowskie łączy małoletniego z jego krewnym i jest odpowiedzialnym państwem członkowskim, o ile najlepiej zabezpiecza to interesy małoletniego”.

10.      Sekcja  II rozdziału VI rozporządzenia Dublin III, zatytułowana „Postępowanie w sprawie przejęcia”, zawiera art. 21 i 22, które określają obowiązki państw członkowskich przy składaniu wniosku o przejęcie i udzielaniu odpowiedzi na taki wniosek. Artykuł 21 ust. 1 w istotnych fragmentach stanowi: 
„W przypadku gdy państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, uznaje, że inne państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku, może, tak szybko jak to możliwe i w każdym przypadku w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia wniosku […] zwrócić się do innego państwa członkowskiego o przejęcie wnioskodawcy.
[…]”.

11.      Artykuł 22 ust. 1 stanowi, że „[p]aństwo członkowskie, do którego został skierowany wniosek, przeprowadza niezbędne czynności sprawdzające i podejmuje decyzję w sprawie wniosku o przejęcie osoby ubiegającej się o azyl w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego wniosku”.

12.      Sekcja  IV rozdziału VI rozporządzenia Dublin III, zatytułowana „Gwarancje proceduralne”, obejmuje art. 27, który w ust. 1 stanowi:
„Wnioskodawca […] ma prawo wniesienia do sądu skutecznego środka zaskarżenia w formie odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, z powodów faktycznych lub prawnych, decyzji o przekazaniu”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

13.      Skarżący posiada obywatelstwo egipskie i urodził się w 2002 r. W dniu 23 grudnia 2019 r., gdy nie miał jeszcze ukończonych 18 lat, złożył w Grecji wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

14.      W trakcie postępowania prowadzonego przez organy greckie w celu ustalenia, zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu Dublin III, państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jego wniosku (zwanego dalej „postępowaniem dublińskim”) skarżący poinformował organy greckie, że chciałby zostać połączony z S, który – jak twierdził – jest jego wujkiem i mieszka w Niderlandach.

15.      W dniu 10 marca 2020 r. organy greckie zgodnie z art. 21 rozporządzenia Dublin III złożyły wniosek o przejęcie skierowany do właściwych organów w Niderlandach, a konkretnie do sekretarza stanu. Wniosek złożono w oparciu o kryterium odpowiedzialności zawarte w art. 8 ust. 2 rozporządzenia.

16.      Pismem z dnia 8 maja 2020 r. sekretarz stanu odmówił uwzględnienia wniosku o przejęcie ze względu na brak możliwości ustalenia więzi rodzinnej między skarżącym a S.

17.      W dniu 28 maja 2020 r. organy greckie zwróciły się do sekretarza stanu o ponowne rozpatrzenie wniosku zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1560/2003(8) (zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”).

18.      Pismem z dnia  11 czerwca 2020 r. sekretarz stanu potwierdził swoje stanowisko  o braku dostatecznego dowodu na istnienie więzi rodzinnej między skarżącym a S i odmówił ponownego rozpatrzenia sprawy.

19.      W dniu 24 czerwca 2020 r.  skarżący i S sprzeciwili się przedstawionej przez sekretarza stanu odmowie przejęcia skarżącego. Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. sekretarz stanu stwierdził, że ten sprzeciw jest oczywiście niedopuszczalny, ponieważ rozporządzenie Dublin III nie zawiera żadnego przepisu, który umożliwiałby osobom ubiegającym się o udzielenie ochrony międzynarodowej zakwestionowanie decyzji oddalającej wniosek o przejęcie.

20.      Tego samego dnia skarżący i S wnieśli skargę na decyzję zawartą w tym piśmie do sądu odsyłającego(9).

21.      Skarżący podnosi przed sądem odsyłającym(10), że poprzez odmowę jego przejęcia sekretarz stanu nie zabezpieczył w najlepszy sposób jego interesu, czym naruszył art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III. Artykuł 27 ust. 1 tego rozporządzenia i art. 47 akapit pierwszy karty wymagają zatem, aby wnioskodawcy przysługiwał skuteczny środek zaskarżenia na  decyzję odmowną sekretarza stanu.

22.      Skarżący twierdzi również, że w następstwie wyroków Trybunału w sprawach Ghezelbash(11) i Karim(12) ochrona praw osób ubiegających się   o azyl w Unii Europejskiej została wzmocniona, z takim skutkiem, że takie osoby powinny mieć zasadniczo możliwość zakwestionowania nieprawidłowego zastosowania kryteriów określonych w rozdziale III rozporządzenia Dublin III na potrzeby ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

23.      Sekretarz stanu jest zdania, że skarżący nie ma prawa zaskarżyć przed sądem decyzji o odmowie przejęcia. Sekretarz stanu podnosi w tym względzie, że art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III przewiduje środek zaskarżenia tylko w sytuacji wydania „decyzji o przekazaniu” w rozumieniu tego przepisu. Sekretarz stanu zauważa, że proces ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego odbywa się wyłącznie na poziomie właściwych organów państw członkowskich i nie daje osobom ubiegającym się o azyl prawa do kwestionowania odmowy ich przejęcia przez właściwe organy państwa członkowskiego(13).

24.      Sąd odsyłający wskazuje, że z informacji, które posiada, wynika, że organy greckie postanowiły wstrzymać się z rozpatrzeniem złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, dopóki toczy się postępowanie główne.

25.      Sąd odsyłający zauważa również, że państwa członkowskie (a konkretnie Niemcy,  Austria, Szwecja i wcześniej Zjednoczone Królestwo) w bardzo różny sposób podchodziły do kwestii tego, czy należy zapewnić możliwość skorzystania ze środka zaskarżenia, gdy osoba ubiegająca się o azyl chce zakwestionować odmowę jej przejęcia przez państwo członkowskie.

26.      Sąd odsyłający uważa ponadto, że wyrażenie „decyzja o przekazaniu” zawarte w art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III należy interpretować szeroko, niezależnie od tego, czy rozpatruje się je w związku z art. 47 akapit pierwszy karty. Zawężająca wykładnia art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia byłaby jego zdaniem arbitralna i nieuzasadniona. Ponadto ponieważ tylko właściwe organy państw członkowskich mogą wszcząć „postępowanie pojednawcze” w rozumieniu art. 37 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, nie można byłoby stwierdzić, czy przepis ten już przyznaje osobom ubiegającym się o azyl skuteczny środek prawny w rozumieniu art. 47 akapit pierwszy karty.

27.      Wreszcie sąd ten podaje w wątpliwość, czy „krewnemu” małoletniego bez opieki przysługuje prawo do zakwestionowania odmowy przejęcia na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III takiego małoletniego bez opieki przez państwo członkowskie, w którym krewny legalnie zamieszkuje.

28.      W tym kontekście Rechtbank Den Haag, zittingsplaat Haarlem (sąd rejonowy w Hadze z siedzibą w Haarlem) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 27 [rozporządzenia Dublin III] należy interpretować w ten sposób, że przepis ten – rozpatrywany również w związku z art. 47 karty – nakłada na państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, obowiązek przyznania wnioskodawcy, który przebywa we wnioskującym państwie członkowskim i pragnie zostać przekazany na podstawie [art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III], jak również [krewnemu] wnioskodawcy w rozumieniu [tego przepisu], skutecznego środka zaskarżenia na decyzję oddalającą wniosek o przejęcie?
2)      Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź przecząca i art. 27 [rozporządzenia Dublin III] nie stanowi podstawy prawnej dla skutecznego środka zaskarżenia, to czy art. 47 karty – w związku z prawem podstawowym do jedności rodziny oraz nadrzędnym interesem dziecka (zapisanymi w art. 8–10 oraz w motywie 19 [rozporządzenia Dublin III]) – należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, obowiązek przyznania wnioskodawcy, który przebywa we wnioskującym państwie członkowskim i pragnie zostać przekazany na podstawie [art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III], jak również [krewnemu] wnioskodawcy w rozumieniu [tego przepisu], skutecznego środka zaskarżenia na decyzję oddalającą wniosek o przejęcie?
3)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie [1] lub [2] – które państwo członkowskie i w jaki sposób ma poinformować wnioskodawcę, jak również jego krewnego o decyzji odmownej państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek oraz o prawie do zaskarżenia takiej decyzji?”.

29.      Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z dnia 12 stycznia 2021 r. zarejestrowano w sekretariacie Trybunału w dniu 13 stycznia 2021 r. Uwagi na piśmie przedstawili skarżący i S, rządy grecki, francuski, niderlandzki i szwajcarski oraz Komisja Europejska. Skarżący i S, rządy grecki, niderlandzki i belgijski oraz Komisja byli reprezentowani na rozprawie, która odbyła się w dniu 11 stycznia 2021 r.
IV.    Ocena

30.      Rozporządzenie Dublin III ustanawia kryteria i mechanizmy ustalania, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w Unii Europejskiej przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca. Jak jasno wynika z art. 3 ust. 1 rozporządzenia, jego celem jest zapewnienie, aby wniosek został rozpatrzony, ale również aby odpowiedzialność za to ponosiło tylko jedno państwo członkowskie (wyznaczone na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III rozporządzenia Dublin III). Jeżeli państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, uważa na podstawie tych kryteriów, że odpowiedzialne za jego rozpatrzenie jest inne państwo członkowskie, pierwsze państwo członkowskie („państwo członkowskie wnioskujące”) zwraca się do drugiego państwa członkowskiego („państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek”) o przejęcie osoby ubiegającej się o azyl (poprzez złożenie wniosku o przejęcie)(14).

31.      W niniejszej sprawie tego rodzaju wniosek  został przesłany organom niderlandzkim przez ich greckie odpowiedniki. Wniosek wystosowano na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, który obejmuje „wiążące kryterium ustalania odpowiedzialności”(15), służące ochronie małoletnich bez opieki poprzez łączenie ich z ich „krewnymi”(16). Sekretarz stanu oddalił wniosek na tej podstawie, iż nie można było ustalić istnienia więzi rodzinnej między skarżącym a osobą, która była określana jako jego  wujek,  S.  Obydwaj  zamierzali zakwestionować decyzję odmowną przed sądami niderlandzkimi, z nadzieją, że wnioskodawca zostanie przekazany do tego państwa członkowskiego i połączony z S.

32.      W tym kontekście sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z trzema pytaniami. Dwa pierwsze pytania dotyczą istnienia skutecznego środka zaskarżenia decyzji odmownej oraz podstawy prawnej takiego środka. Pytanie trzecie, które zależy od odpowiedzi na dwa pierwsze pytania, dotyczy aspektów praktycznych.

33.      W kolejnych punktach przeanalizuję kolejno każde z tych pytań. Po pierwsze, wyjaśnię, dlaczego – moim zdaniem – zakresu stosowania art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III nie można rozszerzyć w ten sposób, aby obejmował środek zaskarżenia w przypadku kwestionowania przez osobę ubiegającą się o azyl decyzji odmownej państwa członkowskiego,  do którego skierowano wniosek  (w tym przypadku decyzji odmownej Niderlandów) dotyczącej przejęcia takiej osoby (sekcja A). Następnie ustalę, że jeżeli odmowa dotyczy wniosku o przejęcie z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, to państwo członkowskie mimo wszystko ma obowiązek na podstawie art. 47 akapit pierwszy karty w związku z jej art. 7 i art. 24 ust. 2 (odpowiednio, prawo do poszanowania prywatności i życia rodzinnego  oraz ochrona najlepszego interesu dziecka) zapewnić małoletniemu bez opieki skuteczny środek zaskarżenia (sekcja B). Na koniec rozważę praktyczne konsekwencje tego obowiązku, odnosząc się do ogólnego kształtu rozporządzenia Dublin III (sekcja C).
A.      Artykuł 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III (pytanie pierwsze)

34.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek o przejęcie na podstawie art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, a które wyda decyzję odmowną w odpowiedzi na taki wniosek, ma obowiązek zapewnić małoletniemu bez opieki lub osobie określanej jego jako krewny skuteczny środek zaskarżenia przed sądem.

35.      Podobnie jak wszyscy interwenienci, a w przeciwieństwie do skarżącego i S, uważam, że art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III nie  nakłada na to państwo członkowskie takiego obowiązku.

36.      Chciałbym odnotować, że przepis ten stanowi, iż „wnioskodawca” lub „inna osoba, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. c) lub d)” (a więc zasadniczo również wnioskodawca ubiegający się o udzielenie ochrony międzynarodowej) mają prawo wniesienia do sądu skutecznego środka zaskarżenia  decyzji o przekazaniu  w formie odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, z powodów faktycznych lub prawnych.

37.      Z brzmienia tego przepisu wynika, po pierwsze, że krewny osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej nie należy do grona adresatów tego przepisu. Prawo to przysługuje wyłącznie wnioskodawcy.

38.      Po drugie, art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III odnosi się do konkretnej sytuacji. Pojęcie „decyzji o przekazaniu” w rozumieniu tego przepisu,  rozpatrywanego w świetle art. 26 ust. 1 i art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III(17), odnosi się do decyzji (i) wydanej przez państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o azyl się znajduje, oraz (ii) której przedmiotem jest „przekazanie” do państwa członkowskiego, wskazanego jako odpowiedzialne za rozpatrzenie jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w świetle kryteriów zawartych w tym rozporządzeniu(18). Taka decyzja zostaje wydana, gdy władze pierwszego państwa członkowskiego (wnioskującego państwa członkowskiego) skierowały wniosek o przejęcie (lub ewentualnie wniosek o wtórne przejęcie(19)) do swoich odpowiedników w drugim państwie członkowskim (państwie, do którego skierowano wniosek), a taki wniosek został uwzględniony przez te organy(20).

39.      Wynika z tego, że art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III nie może być interpretowany w ten sposób, że przewiduje on wniesienie do sądu państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek (tutaj: Niderlandów) środka zaskarżenia na decyzję  organów tego państwa członkowskiego o oddaleniu wniosku o przejęcie, wskutek której wnioskodawca nie zostanie przekazany do drugiego państwa członkowskiego. Sytuacje, w których osoba ubiegająca się o azyl twierdzi, że powinna zostać przekazana do danego państwa członkowskiego, lecz to państwo członkowskie odmawia jej przejęcia (lub jej wtórnego przejęcia), po prostu nie są objęte zakresem stosowania tego przepisu.

40.      Mimo że Trybunał przyjął szeroką wykładnię art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III(21) i mimo że przepis ten należy interpretować w świetle art. 47 akapit pierwszy karty(22), jest dla mnie oczywiste, że wykładania art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl której odmowa przejęcia małoletniego takiego jak wnioskodawca przez państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, powinna podlegać kontroli sądowej, byłaby równoznaczna z rozszerzeniem zakresu tego przepisu poza zakres przewidziany jego brzmieniem(23).

41.      Mój pogląd w tym względzie znajduje potwierdzenie w fakcie, że w ramach próby zreformowania rozporządzenia Dublin III Komisja zaproponowała wprowadzenie nowego przepisu przewidującego możliwość wniesienia do sądu skutecznego środek zaskarżenia w przypadkach, gdy wnioskodawca nie ma być przekazany, lecz twierdzi, że posiada „członka rodziny” lub, w przypadku małoletnich bez opieki – „krewnego”, legalnie przebywającego w innym państwie członkowskim(24).

42.      Propozycja w tym kształcie została później wycofana(25). Niemniej jednak w mojej ocenie pokazuje to, że art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III w obecnym kształcie nie zawiera ani w sposób wyraźny, ani w sposób dorozumiany prawa do skutecznego środka zaskarżenia w takim przypadku(26).

43.      Mając na uwadze powyższe, przejdę teraz do kwestii tego, czy takie prawo można wyprowadzić wyłącznie z art. 47 akapit pierwszy karty, rozpatrywanego w związku z art. 7 i art. 24 ust. 2 karty.
B.      Artykuł 47 akapit pierwszy karty (pytanie drugie)

44.      Poprzez swe drugie pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 47 akapit pierwszy karty w związku z jej art. 7 i art. 24 ust. 2 należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwo członkowskie, do którego na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III skierowano wniosek o przejęcie, obowiązek zapewnienia ubiegającej się o azyl osobie będącej małoletnim bez opieki lub osobie określanej jako jej krewny prawa do skutecznego środka zaskarżenia w przypadku oddalenia takiego wniosku.

45.      Należy przypomnieć na wstępie, że art. 47 karty, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, stanowi zapis ogólnej zasady skutecznej ochrony prawnej ustanowionej wcześniej przez Trybunał(27). Prawo do skutecznego środka prawnego, zagwarantowane w akapicie pierwszym tego przepisu, odpowiada prawu przewidzianemu w art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (EKPC)(28).

46.      Zgodnie z art. 47 akapit pierwszy karty każdy, kogo „prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem”. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, na prawo do skutecznego środka prawnego można powoływać się na podstawie samego tego przepisu i nie jest przy tym konieczne ustanowienie szczegółowych norm w przepisach prawa Unii lub prawa krajowego każdego z państw członkowskich(29).

47.      W tym względzie, niezależnie od tego, czy takie prawo istnieje, w danym przypadku zakłada się, jak wynika z art. 47 akapit pierwszy karty, że osoba powołująca się na nie opiera się na jednym lub kilku „prawach i wolnościach zagwarantowanych przez prawo Unii”(30). Oznacza to, że nie tylko dana sytuacja musi wchodzić w zakres prawa Unii, ponieważ w przeciwnym razie karta jako całość nie miałaby w ogóle zastosowania(31), ale musi również istnieć konkretne prawo lub konkretna wolność chroniona prawem Unii, z której korzysta strona sporu(32).

48.      Przechodząc teraz do kwestii stosowania art. 47 akapit pierwszy karty w sytuacji takiej jak zaistniała w postępowaniu głównym, wyjaśnię w pierwszej kolejności, że gdy państwo członkowskie odmawia uwzględnienia skierowanego do niego na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III wniosku o przejęcie, odmowa ta nie tylko w sposób oczywisty wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, ponieważ organy państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, wydając taką decyzję odmowną, stosują przepisy rozporządzenia Dublin III(33), lecz także wpływa ona na (i faktycznie może naruszać) szereg konkretnych „praw […] zagwarantowanych przez prawo Unii” przysługujących małoletniemu bez opieki. Z tego względu małoletni (ale nie osoba określana jako jego krewny) na podstawie art. 47 akapit pierwszy karty musi mieć możliwość wniesienia skutecznego środka zaskarżenia na decyzję odmowną do sądu państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek (część 1). Następnie wskażę powody, dla których uważam, że rozporządzenie Dublin III jako całość nie stoi na przeszkodzie przyznaniu takiego środka zaskarżenia(34) że i nie istnieje kolizja pomiędzy tym rozporządzeniem a art. 47 akapit pierwszy karty (część 2). Na koniec wyjaśnię, dlaczego – wbrew obawom wyrażonym przez interwenientów przed Trybunałem – uważam, że taka wykładnia nie będzie skutkować reorganizacją systemu dublińskiego (część 3).
1.      „Prawa […] zagwarantowane przez prawo Unii” wymagające skutecznego środka zaskarżenia

49.      Jak wskazałem w punkcie  31 powyżej, art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III wprowadza „wiążące kryterium ustalania odpowiedzialności”, które służy ustaleniu, które państwo członkowskie rozpatruje wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez małoletniego bez opieki, posiadającego dorosłego krewnego legalnie przebywającego w Unii Europejskiej. Kryterium to ma pierwszeństwo przed wszystkimi pozostałymi kryteriami zawartymi w tym rozporządzeniu(35). O ile spełnione są wymogi określone w art. 8 ust. 2, przepis obejmuje dwa jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki ciążące na państwie członkowskim, w którym mieszka krewny: państwo to „łączy małoletniego z jego krewnym” oraz „jest odpowiedzialnym państwem członkowskim” w znaczeniu państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku małoletniego o udzielenie azylu(36).

50.      W moim przekonaniu oba te obowiązki są następstwem pewnych „praw […] zagwarantowanych przez prawo Unii” w rozumieniu art. 47 akapit pierwszy karty, przysługujących małoletnim bez opieki ubiegającym się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Unii Europejskiej.
1)      O jakie „prawa […] zagwarantowane przez prawo Unii” chodzi?

51.      Koncepcja, w myśl której osoby ubiegające się o azyl korzystają z pewnych indywidualnych praw materialnych, jest wpisana w rozporządzenie Dublin III. W szczególności rozporządzenie to ma na celu zapewnienie „pełnego poszanowania” pewnych praw wynikających z karty, które mają szczególne znaczenie w kontekście jego stosowania(37). Prawa te są chronione różnymi gwarancjami proceduralnymi(38), służącymi zapewnieniu włączenia osób ubiegających się o azyl w proces ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku o udzielenie azylu(39). Znajdują one również odzwierciedlenie w samej konstrukcji (przynajmniej części) przepisów, które prawodawca Unii zawarł w tym akcie prawnym(40).

52.      W tym kontekście art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III został przyjęty w wyraźnym celu „pełnego poszanowania zasady jedności rodziny oraz jak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka”(41), a przez to nadania skuteczności prawom podstawowym zawartym w art. 7 i art. 24 ust. 2 karty, przy czym obydwa te elementy powinny być „priorytetami” dla państw członkowskich przy stosowaniu zasad zawartych w rozporządzeniu Dublin III(42).

53.      W tym względzie przypominam, po pierwsze, że art. 7 karty gwarantuje prawo podstawowe, jakim jest poszanowanie życia rodzinnego. Prawo to odpowiada prawu przewidzianemu w art. 8 ust. 1 EKPC. W związku z tym należy je interpretować w świetle odpowiedniego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”)(43). Zgodnie z tym orzecznictwem istnienie „życia rodzinnego” jest kwestią faktyczną. Pojęcie to jest zakorzenione w ochronie rodziny biologicznej (czyli najbliższej rodziny). Przyjęto jednak, że bliscy „krewni” spoza tego kręgu mogą również odgrywać rolę w życiu rodzinnym i przyczyniać się do niego(44).  W świetle tego pojęcie „życia rodzinnego” może obejmować relację między dzieckiem a jego „krewnym” jako podstawę kryterium ustalania odpowiedzialności przewidzianą w art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III (przykładowo relację między dzieckiem a jego wujkiem).

54.      Po drugie, art. 24 ust. 2 karty stanowi, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, zarówno podejmowanych przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne, należy przede wszystkim uwzględniać najlepszy interes dziecka. To drugie prawo podstawowe należy rozpatrywać w związku z pierwszym(45). Trybunał orzekł bowiem, że   z motywów 14–16  rozporządzenia Dublin III oraz między innymi z art. 6 ust. 3 lit. a)(46),  art. 6 ust. 4(47) i art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że poszanowanie życia rodzinnego, a w szczególności utrzymanie jedności rodziny, jest co do zasady zgodne z najlepszym zabezpieczeniem interesów dziecka(48). Innymi słowy zasada „najlepszego interesu” dziecka często wymaga, by państwa członkowskie w pełni realizowały prawo małoletniego do życia rodzinnego, zapewniając jedność jego rodziny, a w pewnych okolicznościach łącząc go z członkami rodziny lub krewnymi.

55.      Odnoszę wrażenie, że przyjmując art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, prawodawca Unii  przyjął zatem, zgodnie z orzecznictwem ETPC(49), że małoletni bez opieki są osobami wymagającymi szczególnego traktowania(50), których dobrostan zależy od niezbędnej ochrony i opieki dorosłych oraz odpowiednich warunków przyjęcia. Niezależnie od gwarancji ustanowionych w dyrektywie w sprawie warunków przyjmowania(51) jest oczywiste, że potrzeby małoletnich bez opieki będą co do zasady najlepiej zaspokajane, a ich „rozwój społeczny”, „bezpieczeństwo” i „ochrona”(52) zapewnione, jeżeli w okresie rozpatrywania ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w przypadku braku „członka rodziny” na terytorium Unii(53), zostaną oni otoczeni opieką dorosłego „krewnego”(54), a nie pozostawieni w rodzinie zastępczej lub (co gorsza) w ośrodku zakwaterowania dla osób ubiegających się o azyl usytuowanym w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się taki „krewny”.

56.      Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom Komisji   i rządów państw członkowskich, które uczestniczyły w niniejszym postępowaniu, art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie jest jedynie przepisem organizacyjnym regulującym podział odpowiedzialności między państwami członkowskimi. Obowiązki, jakie nakłada on na państwa członkowskie w zakresie łączenia małoletnich bez opieki z ich krewnymi,  mają na celu zapewnienie pełnego poszanowania praw podstawowych tych małoletnich do „życia rodzinnego” (art. 7 karty) oraz do ochrony ich „najlepszego interesu” (art. 24 ust. 2 karty). Zgodnie ze szczegółowymi warunkami wymienionymi w tym przepisie obowiązki te przekładają się zatem, moim zdaniem, na konkretne prawa takich osób.

57.      W celu zapewnienia kompletności wywodu dodam, że nie przekonuje mnie,   po pierwsze, argument Komisji oraz rządów belgijskiego i niderlandzkiego, że skoro prawodawca Unii ustanowił już przepisy dotyczące jedności rodziny  w innych aktach prawa Unii, takich jak dyrektywa w sprawie łączenia rodzin(55), nie zamierzał zachęcać do łączenia rodzin małoletnich bez opieki z ich krewnymi na podstawie rozporządzenia Dublin III. W ich ocenie celem rozporządzenia jest przede wszystkich szybkie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, a nie łączenie rodzin. Co więcej,  w każdym wypadku, gdyby wniosek małoletniego bez opieki był rozpatrzony z korzyścią dla niego i uzyskałby on status „uchodźcy”, mógłby on swobodnie – zgodnie z dyrektywą w sprawie kwalifikowania(56)– przemieszczać się do innych państw członkowskich, a więc i dołączyć do swoich krewnych.

58.      Muszę przyznać, że nie widzę powodu, dla którego okoliczność, że małoletniemu bez opieki przysługują określone prawa wynikające odpowiednio z dyrektywy w sprawie łączenia rodzin i dyrektywy w sprawie kwalifikowania, miałaby uniemożliwiać mu powołanie się na ochronę zapisanego w karcie „prawa do życia rodzinnego” oraz ochronę jego „najlepszego interesu”   w kontekście stosowania rozporządzenia Dublin III.

59.      Te p  oszczególne akty są bowiem stosowane w różnych momentach. W postępowaniu głównym wnioskodawca może powołać się na dyrektywę w sprawie kwalifikowania lub dyrektywę w sprawie łączenia rodzin, aby dołączyć do swojego wujka w Niderlandach lub aby inni członkowie jego rodziny (na przykład matka lub ojciec)(57) dołączyli do niego w Grecji, po tym gdy (i jeżeli) uzyska status uchodźcy. Jednakże w czasie, gdy jego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest rozpatrywany przez organy greckie, te dwie dyrektywy nie byłyby dla niego w żaden sposób pomocne i jedynie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III mógłby sprawić, że nie pozostanie on, wbrew swojemu najlepszemu interesowi, odizolowany od krewnego, który jest w stanie się nim zaopiekować(58).

60.      W tym względzie chciałbym podkreślić, że nie można pominąć negatywnego wpływu, jaki dla małoletniego bez opieki ma oddzielenie go od „członków rodziny” lub „krewnych”   w czasie rozpatrywania jego wniosku. Według mojej wiedzy rozpatrywanie wniosku może teoretycznie trwać do sześciu miesięcy od złożenia wniosku o wszczęcie procedury sprawdzającej(59), a w praktyce czasami znacznie dłużej(60). Z punktu widzenia małoletniego może to być postrzegane, w zależności od jego wieku, jako bardzo długi czas, a nawet jako sytuacja niekończąca się(61).

61.      Po drugie  , nie dostrzegam również, w jaki sposób taka wykładnia miałaby prowadzić do przyznania małoletnim bez opieki prawa do rozpatrywania ich wniosków w wybranym przez nich państwie członkowskim, co byłoby sprzeczne z ogólną logiką rozporządzenia Dublin III i sprzyjałoby wykorzystywaniu różnic w systemach prawnych. Oznacza to jedynie, że w sytuacji gdy leży to w najlepszym interesie danej osoby(62), ma ona prawo, zgodnie z samą zasadą przyjętą przez prawodawcę Unii, do połączenia z krewnym, który jest w stanie się nią zaopiekować w innym państwie członkowskim, i do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie azylu w tym państwie członkowskim, tak aby w najlepszy możliwy sposób zapewnić jej dobrostan.

62.      Po trzecie  , nie przekonuje mnie argument, że z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie można wywodzić żadnych praw materialnych, które przysługiwałyby małoletnim bez opieki, biorąc pod uwagę, że art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia (tzw. klauzula suwerenności) w każdym przypadku przyznaje państwu członkowskiemu, w którym złożono wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, możliwość odstąpienia od kryteriów ustanowionych w tym rozporządzeniu i przyjęcia odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku.

63.      Wp  rawdzie klauzula suwerenności pozostawia państwom członkowskim pewną swobodę w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia Dublin III, jednak, jak wynika z motywu 17 tego rozporządzenia, klauzula ta powinna być stosowana przede wszystkim ze względów humanitarnych i jako zabezpieczenie przed potencjalnym naruszeniem praw podstawowych wnioskodawców, na przykład w celu połączenia rodziny, a nie utrzymywania jej rozdzielenia.

64.      W każdym   wypadku zastosowanie tej klauzuli, zawartej w akcie prawa wtórnego, jest z konieczności ograniczone prawami podstawowymi zagwarantowanymi w karcie(63). (Hipotetyczne) interesy, na które państwo członkowskie może (wyjątkowo) powołać się w celu odstąpienia od art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, nie mogą zatem przeważać nad najlepszym interesem małoletniego bez opieki, jakim jest połączenie go z krewnym na podstawie tego przepisu(64). Wynika z tego, że choć Trybunał orzekł, że zasada „najlepszego zabezpieczenia interesów” dziecka nie może zobowiązywać państw członkowskich do stosowania klauzuli suwerenności(65), to w wielu okolicznościach może im to uniemożliwić(66).

65.      Na koniec   pragnę zauważyć, że moim zdaniem w sytuacji takiej jak występująca w postępowaniu głównym w grę wchodzi jeszcze jedno prawo zagwarantowane przez prawo Unii w rozumieniu art. 47 akapit pierwszy karty, a mianowicie prawo małoletniego bez opieki do prawidłowego, bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia dotyczącego go wniosku o przejęcie.

66.      Rozporządzenie   Dublin III (oraz rozporządzenie wykonawcze) nakłada bowiem na organy państw członkowskich pewne obowiązki w odniesieniu, w szczególności, do stosowania art. 8 ust. 2 pierwszego z tych rozporządzeń. W szczególności zanim państwo członkowskie, do którego wpływa wniosek o przejęcie, udzieli odpowiedzi, ma obowiązek „przeprowadzić niezbędne czynności sprawdzające”. Takie państwo członkowskie „sprawdza wyczerpująco i obiektywnie, na podstawie [wszystkich] informacji dostępnych bezpośrednio lub pośrednio”(67), czy wymogi tego przepisu są spełnione(68), a przeprowadzając takie czynności, musi przestrzegać szeregu innych zasad materialnych(69) i proceduralnych(70) oraz dowodowych(71) określonych w tych aktach.

67.      W mojej opinii obowiązki te – wraz   z obowiązkami wynikającymi z art. 7 (prawo do życia rodzinnego) i art. 24 ust. 2 („najlepszy interes dziecka”) karty – nie tylko wymagają od właściwych organów państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, zajmujących się małoletnim bez opieki, by były one proaktywne w określaniu jego najlepszego interesu i sprawdzaniu, czy spełniono wymogi art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, ale przekładają się również na odpowiednie prawo takiego małoletniego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia wniosku o przejęcie, z uwzględnieniem tego najlepszego interesu(72).
2)      Konieczność zapewnienia skutecznego środka prawnego przed sądem

68.      Z wyjaśnień przedstawionych   w poprzedniej części wynika, że gdy państwo członkowskie odmawia, z jakiegokolwiek powodu, uwzględnienia wniosku o przejęcie, sformułowanego na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, może ono – jeżeli odmowa ta jest nieuzasadniona, bezpodstawna lub, bardziej ogólnie, niezgodna z prawem – naruszyć prawa małoletniego bez opieki chronione prawem Unii. Konkretnym skutkiem takiej decyzji jest nieprzekazanie wnioskodawcy, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której nie będzie on mógł dołączyć do swojego krewnego. W związku z tym małoletniemu musi przysługiwać skuteczny środek prawny przed sądem zgodnie z art. 47 akapit pierwszy karty, umożliwiający odwołanie się od takiej decyzji(73).

69.      Z kolei   osobie określanej jako wujek małoletniego bez opieki w mojej ocenie nie przysługują żadne prawa wynikające ze stosowania art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III. Przepis ten koncentruje się na małoletnim bez opieki oraz zabezpieczeniu jego prawa do ochrony „najlepszego interesu” (art. 24 ust. 2 karty) i „życia rodzinnego” (art. 7 karty). Nie koncentruje się na „członkach rodziny” ani „krewnych” ani nie przewiduje przyznania im jakichkolwiek praw.

70.      Podkreślam, że   w sytuacji takiej jak występująca w postępowaniu głównym, gdyby małoletni bez opieki nie mógł zaskarżyć odmowy przejęcia go przez władze państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, nie miałby możliwości obrony swoich praw przed sądem, ponieważ władze państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, nie wydałyby tak czy inaczej żadnej „decyzji o przekazaniu” w rozumieniu art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III(74).

71.      Ponadto wydaje mi się oczywiste, że taki środek prawny musi przyzna  ć państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek (w tym przypadku Niderlandy), przed sądem tego państwa członkowskiego (takiego jak sąd odsyłający). Nie może bowiem przyznać go wnioskujące państwo członkowskie przed swymi sądami krajowymi. Chociaż system dubliński opiera się na wzajemnym zaufaniu(75), nie jest on obecnie w pełni zintegrowanym systemem, w którym sądy lub trybunały państwa członkowskiego A mogłyby kontrolować decyzję podjętą przez organy administracyjne państwa członkowskiego B i wydawać wyroki wiążące dla tych organów.
2.      Brak sprzeczności między art. 47 akapit pierwszy karty a rozporządzeniem Dublin III

72.      Ustaliwszy, że  w sytuacji takiej jak występująca w postępowaniu głównym wnioskodawca ubiegający się o udzielenie ochrony międzynarodowej ma prawo do skutecznego środka prawnego na podstawie art. 47 akapit pierwszy karty w związku z jej art. 7 i art. 24 ust. 2, przejdę teraz do kwestii tego, czy treść art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, jak również ogólny system i cele tego rozporządzenia sprzeciwiają się przyznaniu takiego środka.

73.      Gdyby tak było, oznaczałoby to sprzeczność między rozporządzeniem Dublin III a art. 47 akapit pierwszy karty. Pierwszy z aktów powodowałby ograniczenie prawa zagwarantowanego w drugim(76). Takie ograniczenie byłoby dopuszczalne tylko wtedy, gdyby było zgodne ze ścisłymi wymogami wymienionymi w art. 52 ust. 1 karty, a więc po pierwsze, było „przewidziane ustawą”, po drugie, obowiązywałoby z poszanowaniem „istoty” tego prawa, a po trzecie, było zgodne z zasadą proporcjonalności. Moim zdaniem, w sytuacji takiej jak występująca w postępowaniu głównym całkowite pozbawienie małoletniego bez opieki skutecznego środka prawnego naruszałoby „istotę” jego prawa do takiego środka. Trybunał nie miałby innego wyboru, jak tylko stwierdzić nieważność art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III (lub, w zależności od przypadku, całego rozporządzenia).

74.      Istnieje jednak kilka powodów, które skłaniają mnie do odrzucenia tak drastycznego rozstrzygnięcia   i do stwierdzenia, że w rzeczywistości między rozporządzeniem Dublin III a art. 47 akapit pierwszy karty nie zachodzi sprzeczność.

75.      Po pierwsze, nic   w brzmieniu art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III nie wskazuje moim zdaniem, że ponieważ przepis ten przewiduje jedynie środek zaskarżenia od „decyzji o przekazaniu”(77), wyklucza on możliwość przyznania skutecznego środka zaskarżenia w niniejszej sprawie. Przepis ten został wyraźnie przyjęty przez prawodawcę Unii w celu wzmocnienia ochrony sądowej osób ubiegających się o azyl(78), a nie po to, aby mógł być wykorzystywany jako „atut” w celu pozbawienia tych osób skutecznego środka zaskarżenia w innych sprawach, które nie są objęte jego zakresem stosowania. Nawet gdyby przyjąć, że brzmienie art. 27 ust. 1 jest niejednoznaczne w tej kwestii, nie byłoby moim zdaniem możliwe interpretowanie tego przepisu w ten sposób, że ma on tak wyczerpujący charakter. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem gdy przepis wtórnego prawa Unii może być interpretowany na różne sposoby, należy dać pierwszeństwo tej wykładni, która czyni ten przepis zgodnym z prawem pierwotnym (w tym z prawami i wolnościami wynikającymi z karty), a nie tej, która prowadzi do jego niezgodności z tym prawem(79).

76.      Po drugie, przechodząc teraz do ogólnego systemu   i celów rozporządzenia Dublin III, pragnę zauważyć, że większość argumentów przedstawionych przez Komisję i rządy państw członkowskich na rozprawie i w ich uwagach na piśmie opierała się na (moim zdaniem błędnym) założeniu, że przyznanie środka zaskarżenia byłoby niezgodne z celem tego rozporządzenia, jakim jest „szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej” i „szybkie ustalenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego”, z zachowaniem ścisłych terminów przewidzianych w tym celu. Rząd francuski podnosi  w szczególności, że skorzystanie ze środka zaskarżenia byłoby w praktyce niemożliwe ze względu na to, że nie przerywałoby biegu tych terminów i prawdopodobnie miałyby one wpływ na ustalenie, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku(80).

77.      Moim zdaniem rozumowanie to pomija okoliczność, że terminy te zostały wprowadzone przez prawodawcę Unii przede wszystkim   po to, aby „zagwarantować skuteczny dostęp do procedur udzielania ochrony międzynarodowej”(81) i chronić prawa osób ubiegających się o azyl określonych w dorobku prawnym Unii w dziedzinie azylu i w karcie(82).

78.      Jeżeli przyjąć, jak uczynił to Trybunał   w wyroku Shiri(83), że terminy przewidziane w rozporządzeniu Dublin III mają wyraźnie na celu ochronę osób ubiegających się o azyl, należy również przyznać, że terminy te nie mogą być następnie instrumentalnie wykorzystywane wobec osób ubiegających się o azyl, aby uniemożliwić im skorzystanie ze skutecznego środka zaskarżenia, w szczególności w sytuacji, gdy ich (inne) prawa wynikające z karty miały zostać naruszone (w niniejszej sprawie prawo do „życia rodzinnego” i prawo małoletnich do ochrony ich „najlepszego interesu” z art. 7 i art. 24 ust. 2 karty).

79.      Przeciwny wniosek prowadziłby do dość absurdalnej sytuacji,   w której osoba ubiegająca się o azyl zostałaby pozbawiona skutecznego środka zaskarżenia, ponieważ w jej własnym interesie leży prawdopodobnie szybkie przeprowadzenie procedur określonych w rozporządzeniu Dublin III, a w konsekwencji właściwe organy państw członkowskich dysponują w tym zakresie nieograniczonym zakresem uznania. Z pewnością lepszym rozwiązaniem byłoby uwzględnienie faktu, że jeżeli osoba ubiegająca się o azyl decyduje się skorzystać ze swojego prawa do skutecznego środka zaskarżenia, to dlatego, że uważa, iż ochrona sądowa jej praw i interesów jest ważniejsza niż szybkie ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej(84).

80.      Trybunał przyznał,   w kontekście wykładni art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, że opóźnienia w ustaleniu odpowiedzialnego państwa członkowskiego są nieuniknioną konsekwencją nałożonego na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia możliwości skorzystania ze skutecznego środka zaskarżenia(85). Nie przeszkodziło mu to w stwierdzeniu, że prawodawca Unii, przyjmując to rozporządzenie, nie zamierzał „poświęcić ochrony sądowej osób ubiegających się o azyl na rzecz wymogu szybkiego rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu”(86). Nie widzę powodu, dla którego w niniejszej sprawie niemożliwe miałoby być przyjęcie podobnej wykładni(87).

81.      Ponadto pragnę zauważyć, że   art. 12 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż naruszenie terminów, które obowiązują w odniesieniu do odpowiedzi na wniosek o przejęcie lub wykonania przekazania małoletniego bez opieki, nie musi być przeszkodą w kontynuowaniu procedury lub wykonaniu przekazania. W moim rozumieniu przepis ten potwierdza, że jeżeli chodzi o małoletnich bez opieki, cel przestrzegania ścisłych terminów określonych w przepisach rozporządzenia Dublin III lub rozporządzenia wykonawczego jest drugorzędny w stosunku do celu, jakim jest zapewnienie prawidłowego stosowania zasad zawartych w tych aktach oraz odpowiedniej ochrony zainteresowanych osób. Krótko mówiąc – nie można po prostu powoływać się na te terminy, aby uniemożliwić małoletniemu bez opieki zakwestionowanie odmowy przejęcia go przez organy państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, w następstwie uznania przez wnioskujące państwo członkowskie, że w świetle „kryterium odpowiedzialności” z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, jest państwem odpowiedzialnym.

82.      Istnieje w każdym razie proste rozwiązanie problemu, jakim jest opóźnienie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego wskutek postępowania sądowego. Moim zdaniem bowiem cel, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków, który jest nieodłącznie wpisany w rozporządzenie Dublin III, wymaga, aby środek prawny z art. 47 akapit pierwszy karty przysługujący takim małoletnim bez opieki sam był szybki, co leży zarówno w interesie małoletnich bez opieki, jak i prawidłowości ogólnego funkcjonowania systemu ustanowionego tym rozporządzeniem(88).

83.      Z tego względu jest dla mnie również oczywiste, że skorzystanie z takiego środka zaskarżenia musi mieć skutek zawieszający w odniesieniu do postępowania dotyczącego ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego. Gdyby sądy lub trybunały państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, ostatecznie uznały, że właściwe organy tego państwa popełniły błąd, odmawiając przejęcia małoletniego bez opieki takiego jak skarżący, ich decyzja zostałaby uchylona (o ile nie zmieniona), a organy te musiałyby wówczas przedstawić nową odpowiedź w wyznaczonym terminie, który byłby stosowany de novo(89). Konsekwencje zaistniałe w przypadku niedotrzymania tych terminów zostałyby zatem w pełni utrzymane.

84.      Po trzecie, uważam, że obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie skutecznego środka zaskarżenia   w niniejszej sprawie jest zgodny z celem prawodawcy Unii, jakim jest zaangażowanie małoletnich bez opieki w proces prowadzący do ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku. Cel ten ujęto prawdopodobnie najlepiej w art. 6 ust. 2 rozporządzenia Dublin III i art. 12 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz w szczególnych obowiązkach państw członkowskich, które są tam zawarte(90).

85.      Te same obowiązki mogą moim zdaniem przyczynić się do zapewnienia małoletniemu bez opieki   skutecznego, a nie tylko iluzorycznego środka zaskarżenia w niniejszej sprawie. Przykładowo całkowicie możliwe jest stwierdzenie, że z uwagi na to, iż przepisy te są sformułowane w sposób wystarczająco ogólny i szeroki, zawierają one w praktyce konkretny i precyzyjny obowiązek ciążący na wnioskującym państwie członkowskim, który polega na informowaniu przedstawiciela małoletniego bez opieki o tym, że organy tego państwa członkowskiego skierowały wniosku o przejęcie do innego państwa członkowskiego (państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek) na podstawie art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, a następnie o negatywnej odpowiedzi organów drugiego państwa członkowskiego na ten wniosek. Taki obowiązek umożliwiłby małoletniemu bez opieki uzyskanie informacji o treści decyzji państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, oraz, jeżeli wyraziłby on taką wolę, odwołanie się od niej.

86.      Po czwarte   i najważniejsze, obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie możliwości skorzystania ze skutecznego środka zaskarżenia w niniejszej sprawie może w rzeczywistości sprzyjać prawidłowemu i skutecznemu stosowaniu przepisów zawartych w rozporządzeniu Dublin III i rozporządzeniu wykonawczym. Oczywiste jest, że „kryteria odpowiedzialności” oraz szereg innych zasad materialnych, proceduralnych i dowodowych wymienionych w obu aktach(91) w celu ochrony małoletnich bez opieki stałyby się w pewnym stopniu bezcelowe lub pozbawione praktycznego skutku, gdyby organy państw członkowskich oceniające wnioski o przejęcie miały nieograniczoną swobodę w ich stosowaniu i nie podlegałyby kontroli sądowej w żadnym przypadku z wyjątkiem przypadków, w których małoletni ma zostać przekazany do innego państwa członkowskiego (objętych art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III). Ogólnie rzecz biorąc, cel polegający na zapewnieniu określenia właściwego państwa członkowskiego na podstawie „obiektywnych i sprawiedliwych kryteriów”(92) może zostać podważony. Rozbieżności w stosowaniu tych zasad i kryteriów mogą zagrozić sprawnemu funkcjonowaniu rozporządzenia Dublin III, które opiera się na zasadach współpracy administracyjnej(93), solidarności(94) i wzajemnego zaufania(95), a sytuacja impasu może nawet wynikać z niedających się pogodzić różnic między państwami członkowskimi, których wyeliminowanie poprzez procedurę pojednawczą przewidzianą w art. 37 ust. 2 tego rozporządzenia może nie być możliwe(96). W skrajnym przypadku państwo członkowskie mogłoby – gdyby chciało – systematycznie oddalać wszelkie wnioski o przejęcie, które są do niego kierowane(97).

87.      W świetle wszystkich powyższych rozważań wątpię, czy ma sens utrzymywanie rozróżnienia między sytuacją,   w której małoletni bez opieki ma zostać przekazany (i przysługuje mu środek zaskarżenia na podstawie art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III), a sytuacją, w której państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, odmawia przejęcia go na podstawie art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, wskutek czego pozostaje on w państwie członkowskim, w którym się znajduje (i zdaniem interwenientów nie przysługiwałby mu żaden środek zaskarżenia). Można sobie łatwo wyobrazić przypadek, w którym małoletni bez opieki przybywa do Grecji, a następnie w jakiś sposób udaje mu się dotrzeć do Niderlandów, gdzie mieszka osoba określana jako jego wujek. Taki małoletni uczestniczyłby dokładnie w tym, do czego rozporządzenie to ma zniechęcać, a mianowicie we „wtórnych przepływach” (składaniu kolejnych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w różnych państwach członkowskich). Gdyby jednak Niderlandy zwróciły się następnie do Grecji z wnioskiem o wtórne przejęcie i ostatecznie podjęły decyzję o przekazaniu małoletniego bez opieki z powrotem do Grecji, taka decyzja wchodziłaby w zakres art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, a małoletni miałby możliwość obrony przed sądami w Niderlandach. Temu samemu małoletniemu, zdaniem interwenientów, taki środek zaskarżenia nie przysługiwałby w sytuacji, gdyby – jak zresztą uczynił to skarżący – przestrzegał przepisów i pozostał w Grecji, a Niderlandy po prostu odmówiłyby jego przejęcia(98).

88.      Osobiście uważam, że takie podejście   w rzeczywistości nagradzałoby osoby, które wbrew przepisom uczestniczą w niedozwolonych wtórnych przepływach, i stanowiłoby dodatkowy czynnik skłaniający małoletnich bez opieki do nielegalnego podróżowania – z narażeniem ich bezpieczeństwa i dobrostanu – do państwa członkowskiego, w którym przebywa ich „członek rodziny” lub „krewny”.

89.      Na zakończenie tej części pragnę podkreślić, że nie byłby to pierwszy przypadek, w którym Trybunał stwierdza, że art. 47  akapit pierwszy karty nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznego środka prawnego, w sytuacji gdy nie jest on wyraźnie przewidziany w obowiązującym prawodawstwie Unii. Przykładowo uczynił to ostatnio w wyroku Minister van Buitenlandse Zaken(99), która to sprawa dotyczyła wykładni kodeksu wizowego.
3.      Droga do reorganizacji systemu dublińskiego?

90.      Odnoszę wrażenie, że duża część obaw wyrażonych przez rządy państw członkowskich w trakcie obecnego postępowania wynikała, przynajmniej częściowo, z faktu, że gdyby Trybunał doszedł do wniosku, że w obecnej sprawie należy zapewnić skuteczny środek zaskarżenia, musiałby również uczynić to samo w wielu innych sprawach, co ostatecznie mogłoby doprowadzić do reorganizacji systemu dublińskiego.

91.      Jednakże, w mojej ocenie, rozwiązanie, które proponuję, nie doprowadzi do takiego rezultatu z trzech zasadniczych powodów.

92.      Po pierwsze, nie wolno zapominać, że znaczna część, jeżeli nie większość wniosków o wtórne przejęcie lub wniosków o przejęcie dotyczy w rzeczywistości osób ubiegających się o azyl, które są fizycznie obecne w państwie członkowskim, w którym chciałyby, aby ich wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został rozpatrzony, a które próbują uniknąć przekazania ich do innego państwa członkowskiego [w ramach stosowania art. 13 lub art. 18 ust. 1 lit. c)–d) rozporządzenia Dublin III]. Na taką ewentualność w art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia przewidziano środek zaskarżenia i wyczerpująco rozstrzyga on kwestię tego, czy i kiedy należy zapewnić możliwość skorzystania z takiego środka(100). Jak podkreślił Trybunał w sprawie M.A. i in.(101), jeżeli na pewnym etapie postępowania dublińskiego dostępny jest skuteczny środek zaskarżenia, to jest to wystarczające dla ochrony praw osobistych osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej.

93.      Po drugie, proponowane przeze mnie rozwiązanie jest ograniczone do określonych scenariuszy. Dotyczy ono stosowania bardzo konkretnego przepisu rozporządzenia Dublin III (art. 8 ust. 2), dotyczącego szczególnej kategorii osób ubiegających się o azyl (małoletnich bez opieki), mającego na celu zapewnienie pełnego poszanowania określonych praw podstawowych (art. 7 i art. 24 ust. 2 karty). Takiego środka zaskarżenia nie trzeba byłoby zapewniać wszystkim osobom ubiegającym się o azyl w związku z wszystkimi kryteriami ustanowionymi w rozporządzeniu.

94.      Prawdą jest, że ustalenia, które doprowadziły mnie do wniosku, że w niniejszej sprawie należy zapewnić możliwość wniesienia skutecznego środka zaskarżenia, mogłyby, moim zdaniem, mieć zastosowanie również w sprawie, w której małoletni bez opieki, który chce zostać przekazany na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, twierdzi, że jego prawa podstawowe (z art. 7 i art. 24 ust. 2 karty) zostały naruszone nie na skutek decyzji państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek (tutaj: Niderlandów), lecz na skutek działania lub zaniechania działania organów państwa członkowskiego, w którym wnioskodawca przebywa  (w tym przypadku: Grecji)(102).

95.      Dla jasności należy stwierdzić, że małoletni bez opieki może wskazywać różne powody, by wyrażać sprzeciw: może twierdzić, że organy danego państwa członkowskiego nie ustosunkowały się do wniosku o przejęcie na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III lub nie dotrzymały terminów (czy to na złożenie wniosku lub przekazanie małoletniego), lub nawet że nieprawidłowo zastosowały klauzulę suwerenności zawartą w art. 17 ust. 1. Niezależnie od przyczyny, dane państwo członkowskie staje się, koniec końców, ostatecznie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku małoletniego. Taka decyzja naturalnie ma dla takiej osoby istotne konsekwencje. Nie zostaje ona przekazana do innego państwa członkowskiego, ale musi na okres rozpatrywania i analizowania jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej pozostać w miejscu, w którym się znajduje.

96.      Po trzecie jednak, oczywiste jest, że nawet gdyby w takim przypadku, jak również w niniejszej sprawie, należało przyznać prawo do skutecznego środka zaskarżenia, to każda decyzja któregokolwiek z państw członkowskich, czy to państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, czy wnioskującego państwa członkowskiego, nie podlegałaby zaskarżeniu, dopóki nie byłaby ostateczna.

97.      W tym względzie oczywiste jest, że kolejne wnioski   o przejęcie mogą być składane przez wnioskujące państwo członkowskie jedynie tak długo, jak długo nie został przekroczony obowiązkowy termin przewidziany w tym celu w art. 21 ust. 1 rozporządzenia Dublin III(103). Po upływie tego terminu każdy brak złożenia przez to państwo członkowskie wniosku o przejęcie na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Dublin III stałje się ostateczny, a zatem, moim zdaniem, potencjalnie podlegałby zaskarżeniu. Przed tym terminem zaskarżenie nie powinno jednak być możliwe. Podobnie po upływie terminu na udzielenie odpowiedzi na ostateczny wniosek o przejęcie złożony przez wnioskujące państwo członkowskie(104) (lub, w zależności od przypadku, po upływie dwutygodniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie)(105) decyzja odmowna państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, również staje się ostateczna i dlatego podlegałaby kontroli. Jednakże żadna decyzja odmowna podana do wiadomości przed tą datą nie powinna móc być zaskarżona, dopóki nie byłaby połączona z decyzją ostateczną lub nie zostałaby przekształcona w decyzję ostateczną.

98.      W świetle powyższych rozważań uważam, że jeżeli Trybunał przychyliłby się do proponowanego przeze mnie rozwiązania   i orzekł, że w niniejszej sprawie należy zapewnić skuteczny środek prawny w rozumieniu art. 47 akapit pierwszy karty, nie powodowałoby to reorganizacji, której obawiają się rządy państw członkowskich.
C.      Kilka uwag na temat praktycznych aspektów środka prawnego (pytanie trzecie)

99.      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia praktycznych aspektów środka prawnego, który – moim zdaniem – musi przysługiwać takiej osobie ubiegającej się o azyl jak wnioskodawca na podstawie art. 47 akapit pierwszy karty. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia konkretnie, w jaki sposób decyzja państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, i informacja o prawie do odwołania się od takiej decyzji powinny być przekazane tej osobie i które państwo członkowskie ma tego dokonać. Moje uwagi w odpowiedzi na to pytanie będą raczej krótkie, biorąc pod uwagę, że już zasygnalizowałem, iż (i) ów środek prawny powinien podlegać wykonywaniu przed sądami państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, oraz (ii) dane państwo członkowskie musi zapewnić, aby osoba ubiegająca się o azyl został miała możliwość skorzystania z szybkiego środka odwoławczego(106).

100. Dodam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wobec braku norm Unii w tej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że zasady te nie będą mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwią lub nie uczynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)(107).

101. Te wymogi równoważności i skuteczności wyrażają ogólny obowiązek państw członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii. Obowiązują one zarówno w odniesieniu do wyznaczenia sądów właściwych w przedmiocie rozpoznawania skarg wnoszonych na podstawie tego prawa, jak i w odniesieniu do szczegółowych zasad proceduralnych(108).

102. Jest dla mnie oczywiste, że w niniejszej sprawie to do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego danego państwa, należy ustalenie, czy i w jakim zakresie system kontroli w Niderlandach czyni zadość tym wymogom i czy jest on właściwy, by dokonać kontroli decyzji odmownej sekretarza stanu wystosowanej w odpowiedzi na wniosek o przejęcie(109). Niezależnie od powyższego pragnę podkreślić, że  w celu zapewnienia prawdziwie skutecznego środka prawnego właściwy sąd musi w mojej ocenie przystąpić do pełnej kontroli takiej decyzji pod względem prawnym i faktycznym, aby ocenić, czy doszło do naruszenia praw(110) wnioskodawcy, czy też nie, oraz, gdyby wymagała tego sytuacja, stwierdzić nieważność lub dokonać zmiany spornej decyzji.

103. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że aby możliwe było zapewnienie skuteczności środka prawnego (z art. 47 akapit pierwszy karty), zainteresowany musi mieć możliwość zapoznania się z uzasadnieniem wydanej w stosunku do niego decyzji, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o takim uzasadnieniu na jego żądanie(111).

104. W tym względzie uważam, że ostatecznie to do właściwych organów wnioskującego państwa członkowskiego  (w tym przypadku organów greckich), które jako jedyne mają kontakt z małoletnim bez opieki, należy poinformowanie go o decyzji odmownej władz państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek, oraz o jego prawie do odwołania się lub kontroli tej decyzji(112).

105. W mojej ocenie musi tak być z dwóch powodów. Po pierwsze, przyjmując rozporządzenie Dublin III, prawodawca Unii podkreślił znaczenie współpracy administracyjnej(113) i wydaje się, że był zwolennikiem stworzenia jednostopniowego mechanizmu, który pozwala osobom ubiegającym się o azyl na kontakt z organem  tylko  jednego państwa członkowskiego i dopełnienie wszystkich formalności administracyjnych w jednym miejscu. Po drugie, odnoszę wrażenie, że w niniejszej sprawie obowiązek ten oszczędziłby takiemu małoletniemu bez opieki jak wnioskodawca kłopotów związanych z koniecznością kontaktowania się z właściwymi organami zarówno wnioskującego państwa członkowskiego, jak i państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek (z których każde działa na podstawie innych przepisów) przynajmniej do czasu, gdy zdecyduje się on skorzystać z prawa do skutecznego środka prawnego. Ogólnie rzecz biorąc, osoba taka korzystałaby zatem z większej ochrony, stosownie do celów systemu dublińskiego(114).

106. Co więcej, zasada współpracy administracyjnej wymaga moim zdaniem, aby – w sytuacji gdy taki małoletni bez opieki jak wnioskodawca wnosi odwołanie do sądu państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek (tutaj: Niderlandów), od decyzji odmownej organów tego państwa członkowskiego wystosowanej w odpowiedzi na wniosek o przejęcie – organy te muszą poinformować organy wnioskującego państwa członkowskiego (tutaj: Grecji) o wniesieniu takiego odwołania(115).

107. W mojej ocenie jest to działanie konieczne w celu umożliwienia organom wnioskującego państwa członkowskiego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego(116), ponieważ taki skutek zawieszający jest niezbędny dla zapewnienia, aby organy wstrzymały się z uznaniem, że są odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez małoletniego bez opieki, a w rezultacie z przystąpieniem do oceny zasadności jego wniosku o udzielenie azylu.
V.      Wnioski

108. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Haarlem, Niderlandy)  Trybunał udzielił odpowiedzi  w następujący sposób:
(1)      Artykułu  27 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona) nie można interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwa członkowskie do zapewnienia skutecznego środka zaskarżenia w przypadku oddalenia przez ich właściwe organy wniosku o przejęcie w rozumieniu art. 22 ust. 1  tego rozporządzenia w związku z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia.
(2)      W takiej sytuacji art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z jej art. 7 i art. 24 ust. 2 wymaga jednak, aby państwa członkowskie, których właściwe organy oddaliły wniosek o przejęcie, umożliwiły takiemu małoletniemu bez opieki (lecz nie osobie określanej jako jego krewnemu) wniesienie do sądów tych państw członkowskich skutecznego środka zaskarżenia.
(3)      Szczegółowe przepisy ustanawiające praktyczne aspekty takiego środka zaskarżenia, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, stanowią element porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, z zastrzeżeniem zasad skuteczności i równoważności oraz z zastrzeżeniem obowiązku organów państwa członkowskiego, które wystosowały wniosek o przejęcie, polegającego na (i) poinformowaniu zainteresowanego małoletniego bez opieki o odpowiedzi udzielonej przez ich odpowiedniki w państwie członkowskim, do którego skierowano wniosek, oraz (ii) zawieszeniu postępowania mającego na celu ustalanie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku małoletniego o udzielenie ochrony międzynarodowej na czas trwania postępowania odwoławczego.

1      Język oryginału: angielski.

2      Zobacz Sprawozdanie roczne Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) na temat sytuacji w dziedzinie azylu w Unii Europejskiej w 2015 r., 2016, s. 109.

3      Zobacz https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20210423-1.

4      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31) (zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”).

5      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409); z dnia 23 stycznia 2019 r., M.A. i in. (C‑661/17, EU:C:2019:53); z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218).

6      Zgodnie z art. 2 lit. i) oraz j) rozporządzenia Dublin III na potrzeby tego rozporządzenia „małoletni” oznacza „obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca w wieku poniżej 18 lat”, natomiast „małoletni bez opieki” oznacza „małoletniego, który przybywa na terytorium państw członkowskich bez opieki osoby dorosłej, odpowiedzialnej za niego z mocy prawa lub zgodnie z praktyką zainteresowanego państwa członkowskiego i dopóki nie zostanie faktycznie objęty opieką takiej osoby dorosłej; obejmuje to małoletnich, którzy zostali pozostawieni bez opieki po wjeździe na terytorium państw członkowskich”.

7      Zgodnie z art. 2 lit. h) rozporządzenia Dublin III „krewny” oznacza „dorosłego wstępnego wnioskodawcy trzeciego stopnia w linii bocznej lub wstępnego wnioskodawcy drugiego stopnia w linii prostej, który przebywa na terytorium państw członkowskich […]”.

8      Rozporządzenie Komisji z dnia 2 września 2003 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl [złożonego] w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. 2003, L 222, s. 3), zmienione rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 118/2014 z dnia 30 stycznia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 39, s. 1).

9      W odesłaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zauważa ponadto, że dnia 2 lipca 2020 r. organy greckie ponownie zwróciły się do sekretarza stanu o przejęcie skarżącego. Sekretarz stanu oddalił ten wniosek w dniu 9 lipca 2020 r. Ta decyzja oddalająca nie wchodzi w zakres postępowania przed sądem odsyłającym.

10      Jak zauważyłem w pkt 20 powyżej, zarówno skarżący, jak i S są stronami postępowania przed sądem odsyłającym. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający przytacza jednak tylko argumenty skarżącego.

11      Wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r. (C‑63/15, EU:C:2016:409).

12      Wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r. (C‑155/15, EU:C:2016:410).

13      Sekretarz stanu wskazuje, że choć osobom ubiegającym się o azyl nie przysługuje środek zaskarżenia z wyjątkiem przypadków wyraźnie określonych w art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, organy wnioskującego państwa członkowskiego mogą, we wszystkich przypadkach, w których organy państwa członkowskiego, do którego kierowany jest wniosek, odmawiają przejęcia osoby ubiegającej się o azyl, zwrócić się o ponowne rozpatrzenie wniosku o przejęcie (na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) lub wszcząć postępowanie pojednawcze, o którym mowa w art. 37 ust. 2 rozporządzenia Dublin III.

14      Zobacz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 rozporządzenia Dublin III (przedstawione w pkt 10 i 11 powyżej).

15      Zobacz motyw 16 rozporządzenia Dublin III.

16      Pragnę podkreślić, że dla oceny, czy wnioskodawca jest „małoletni”, ma znaczenie jedynie data złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r.,  A i S (C‑550/16, EU:C:2018:248, pkt 39–64). W związku z tym nie ma znaczenia, że w postępowaniu głównym wnioskodawca po złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ukończył już 18 lat.

17      Artykuł 26 ust. 1 rozporządzenia Dublin III stanowi, że „w przypadku gdy państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, zgadza się na przejęcie lub wtórne przejęcie wnioskodawcy lub innej osoby, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. c) lub d), wnioskujące państwo członkowskie powiadamia zainteresowaną osobę o decyzji o przekazaniu jej do odpowiedzialnego państwa członkowskiego oraz, w odpowiednich przypadkach, o nierozpatrywaniu jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” (podkreślenie moje). Artykuł 29 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że przekazanie osoby zainteresowanej następuje „najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od wyrażenia zgody na […] wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie” takiej osoby (podkreślenie moje).

18      Zobacz także w tym względzie motyw 19 rozporządzenia Dublin III, w którym wyjaśniono, że środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia, powinien obejmować „zbadanie […] sytuacji prawnej oraz faktycznej w państwie członkowskim, do którego wnioskodawca jest przekazywany” (podkreślenie moje).

19      Artykuły 23 i 24 rozporządzenia Dublin III szczegółowo określają procedurę mającą zastosowanie do wniosków o powtórne przejęcie [które można wystosować tylko w sytuacjach objętych art. 18 ust. 1 lit. b) oraz d) rozporządzenia Dublin III]. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o przejęcie, a nie wniosku o wtórne przejęcie.

20      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 31 maja 2018 r., Hassan (C‑647/16, EU:C:2018:368, pkt 60); z dnia 4 października 2018 r., Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, pkt 54).

21      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, pkt 53).

22      Dzieje się tak, ponieważ jak jasno wynika z motywu 19 rozporządzenia Dublin III, art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia przyjęto w celu zapewnienia pełnego poszanowania art. 47 karty.

23      Taka wykładnia byłaby bowiem contra legem, a przez to niedopuszczalna. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, pkt 24 i 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

24      Zobacz art. 28 ust. 5 „Wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona)” [COM(2016) 270 final].

25      Dz.U. 2021, C 143, s. 4.

26      Pragnę zauważyć, że najnowszy wniosek Komisji nie zawiera żadnego równoważnego przepisu [zob. art. 33 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz zmieniającego dyrektywę Rady 2003/109/WE i wniosek dotyczący rozporządzenia (UE) XXX/XXX (Fundusz Azylu i Migracji), COM(2020)610 final].

27      Zobacz w odniesieniu do ogólnej zasady skutecznej ochrony sądowej wyrok z dnia 15 maja 1986 r.,  Johnston (222/84, EU:C:1986:206, pkt 18). Wśród późniejszych, w związku z art. 47 karty, zob. m.in. wyroki: z dnia 13 marca 2007 r., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, pkt 37); z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 45).

28      Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty pierwsze z nic ma zatem takie samo znaczenie i zakres jak drugie, chociaż prawo Unii może zapewnić ochronę o szerszym zakresie.

29      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2020 r., État luxembourgeois (Ochrona prawna przed wnioskami o przekazanie informacji w prawie podatkowym) (C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:795, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

30      Ibidem, pkt 55.

31      Zobacz art. 51 ust. 1 karty w świetle wykładni zawartej w szczególności w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r.,  Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 17–23).

32      Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 76). Niemniej jednak wykładnia ostatniego wymogu w orzecznictwie Trybunału była dość szeroka. Trybunał orzekł na przykład, że dana osoba może powołać się na ogólną zasadę ochrony przed arbitralną lub nieproporcjonalną ingerencją władz publicznych w sferę prywatnej działalności tej osoby [zob. m.in. wyrok z dnia 6 października 2020 r., État luxembourgeois (Ochrona prawna przed wnioskami o przekazanie informacji w prawie podatkowym), C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:795, pkt 57, 58] lub na prawo do swobody świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości wynikające z art. 56 i 49 TFUE (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r. Online Games i in., C‑685/15, EU:C:2017:452, pkt 58).

33      Organy takie „stosują prawo Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

34      Chociaż art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III nie przewiduje takiego środka zaskarżenia (zob. moja analiza pytania pierwszego).

35      Z wyjątkiem przewidzianego w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Dublin III dotyczącego obecności „członka rodziny” w innym państwie członkowskim.

36      Podkreślenie moje. Obowiązki te należy przeciwstawić uznaniu, jakie przysługuje państwom członkowskim, na mocy art. 17 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, w kwestii odstępstwa od kryteriów odpowiedzialności, w szczególności ze względów humanitarnych i ze względu na trudne położenie wnioskodawcy, aby umożliwić połączenie członków rodziny, krewnych lub innych osób należących do rodziny oraz rozpatrywać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony w tym lub innym państwie członkowskim (zob. motyw 17 tego rozporządzenia).

37      Zobacz motyw 39 rozporządzenia Dublin III, w którym mowa jest konkretnie o prawach podstawowych zagwarantowanych w art. 1, 4, 7, 18, 24 i 47 karty.

38      Rozporządzenie Dublin III,  poza uznaniem w art. 27 ust. 1 prawa do skutecznego środka zaskarżenia w określonych okolicznościach, zawiera przepisy dotyczące prawa dostępu do procedury azylowej (art. 3), prawa do informacji (art. 4), prawa do bycia wysłuchanym (art. 5), przepisy dotyczące zatrzymania (art. 28) oraz  przepisy dotyczące przechowywania danych osobowych (art. 38).

39      Zobacz wyroki: z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409); z dnia 7 czerwca 2016 r., Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410); z dnia 25 października 2017 r., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805).

40      Zobacz podobnie motywy 9, 13, 14, 16 i 19 rozporządzenia Dublin III.

41      Zobacz motyw 16 rozporządzenia Dublin III (podkreślenie moje).

42      Zobacz motywy 13 i 14 tego rozporządzenia.

43      Na podstawie art. 52 ust. 3 karty.

44      Zobacz w tym względzie wyrok ETPC z dnia 13 czerwca 1979 r., Marckx/Belgia, (CE:ECHR:1979:0613JUD000683374, § 45). ETPC potwierdził również, że „życie rodzinne” nie ogranicza się do stosunków między „członkami rodziny” w myśl definicji z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. 2003, L 50, s. 1) (zob. wyrok ETPC z dnia 7 maja 2013 r., L.H. i V.S. przeciwko Belgii, CE:ECHR:2013:0507DEC006742910, § 73).

45      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., État belge (Łączenie rodzin – małoletnie dziecko) (C‑133/19, C‑136/19 i C‑137/19, EU:C:2020:577, pkt 34).

46      Na podstawie tego przepisu państwa członkowskie muszą należycie uwzględnić przy ocenie najlepszego interesu dziecka, między innymi, możliwości łączenia rodziny.

47      Przepis ten stanowi, że do celów stosowania art. 8 państwo członkowskie, w którym małoletni bez opieki złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, najszybciej jak to możliwe podejmuje stosowne działania w celu zidentyfikowania członków rodziny, rodzeństwa lub krewnych małoletniego bez opieki na terytorium państw członkowskich, dbając przy tym o jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

48      Zobacz wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r.,  M.A. i in. (C‑661/17, EU:C:2019:53 pkt 89).

49      ETPC orzekł, że małoletni „z uwagi na ich szczególne potrzeby i wyjątkową bezbronność” zasługują na większą ochronę niż inne osoby ubiegające się o azyl. Organy publiczne mają obowiązek chronić ich i podjąć odpowiednie działania w ramach swoich pozytywnych obowiązków wynikających z art. 3 EKPC. Zobacz w szczególności wyroki ETPC: z dnia 19 stycznia 2012 r., Popov przeciwko Francji (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 91); i z dnia 4 listopada 2014 r., Tarakhel przeciwko Szwajcarii, (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, §§ 118, 119).

50      Zobacz motyw 13 rozporządzenia Dublin III. Zobacz podobnie dyrektywa 2013/33/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie warunków przyjmowania”). Zgodnie z tą dyrektywą, która ma zastosowanie do osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej również w ramach „procedury dublińskiej” (zob. motyw 11 rozporządzenia Dublin III i art. 3 tej dyrektywy), państwa członkowskie uwzględniają „szczególną sytuację osób szczególnej troski”, w tym małoletnich i małoletnich bez opieki (art. 21), w szczególności poprzez zapewnienie „poziomu życia odpowiedniego dla fizycznego, psychicznego, duchowego, moralnego i społecznego rozwoju małoletniego” (art. 23).

51      W szczególności zgodnie z art. 24 ust. 2 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania małoletni bez opieki są, co do zasady, umieszczani w rodzinie zastępczej, w ośrodkach dla cudzoziemców specjalnie przystosowanych do przyjmowania małoletnich lub w innych miejscach zakwaterowania odpowiednich dla małoletnich,  tylko jeżeli nie mają oni pełnoletniego krewnego.

52      Zobacz motyw 13 rozporządzenia Dublin III.

53      Jeżeli małoletni bez opieki posiada członka rodziny w innym państwie członkowskim, wówczas zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Dublin III takie osoby co do zasady są łączone. Podobnie art. 23 ust. 5 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania stanowi w szczególności, że wnioskodawcy będący małoletnimi powinni być zakwaterowani ze swoimi rodzicami lub z dorosłym odpowiedzialnym za nich, pod warunkiem że służy to najlepszemu zabezpieczeniu interesów tych małoletnich.

54      Podobnie z art. 24 ust. 2 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania wynika, że jeżeli osoba ubiegająca się o azyl będąca małoletnim bez opieki ma dorosłego krewnego w tym samym państwie członkowskim, jest umieszczana z takim krewnym, o ile oczywiście służy to najlepszemu zabezpieczeniu jej interesów.

55      Dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12, zwana dalej „dyrektywą w sprawie łączenia rodzin”).

56      Zobacz art. 33 („Swoboda przemieszczania się w państwie członkowskim”) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (wersja przekształcona) (Dz.U. 2011, L 337, s. 9) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie kwalifikowania”).

57      Zobacz art. 10 ust. 3 lit. a) dyrektywy w sprawie łączenia rodzin.

58      Ponadto wydaje się mało prawdopodobne, aby wujek wnioskodawcy (zamieszkujący legalnie w Niderlandach) mógł powołać się na przepisy dyrektywy w sprawie łączenia rodzin, aby doprowadzić do przyjazdu i zamieszkania z nim wnioskodawcy (a więc dziecka osoby będącej jego rodzeństwem). Zgodnie bowiem z tą dyrektywą legalnie przebywającym obywatelom państw trzecich przysługuje jedynie prawo do połączenia z małżonkiem, małoletnimi dziećmi  dziećmi małżonka w państwie członkowskim, w którym przebywają. Państwa członkowskie mogą również (ale nie muszą) zezwolić na połączenie z partnerem niepozostającym w związku małżeńskim, dorosłymi dziećmi pozostającymi na utrzymaniu lub starszymi krewnymi pozostającymi na utrzymaniu.

59      Zobacz art. 31 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60). Cały okres może nawet trwać do 21 miesięcy (zob. art. 31 ust. 5 tej dyrektywy). Państwa członkowskie mogą oczywiście dać pierwszeństwo rozpatrywaniu wniosków złożonych przez małoletnich bez opieki (zob. art. 31 ust. 7 pkt 2) tej dyrektywy), ale nie są do tego zobligowane.

60      W tym względzie nie podzielam poglądu rządu greckiego, który twierdzi, że procedura dublińska jest jedynie procedurą pośrednią i tylko jednym z etapów całego procesu, którym objęte są osoby ubiegające się o azyl od momentu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej do momentu rozpatrzenia ich wniosku o udzielenie azylu. Wydaje mi się, że konsekwencje tej procedury mogą rzeczywiście być bardzo dotkliwe dla małoletnich bez opieki, zwłaszcza gdy są to osoby w bardzo młodym wieku.

61      Zobacz analogicznie wyrok ETPC z dnia 19 stycznia 2012 r., Popov przeciwko Francji (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 100). Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy państwo członkowskie, w którym małoletni bez opieki fizycznie przebywa, ma do czynienia ze szczególnie dużą liczbą wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i ma trudności z zapewnieniem takiemu małoletniemu wszelkiej opieki, jakiej wymagałby jego najlepszy interes.

62      Jak wynika jasno z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Dublin III, właściwe organy państw członkowskich muszą, w celu ustalenia, co najlepiej zabezpiecza interesy małoletniego, należycie uwzględnić szereg czynników, z których tylko jednym jest opinia małoletniego (stosownie do jego wieku i dojrzałości).

63      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 64–69, 108).

64      ETPC stwierdził, że w sprawach imigracyjnych „skrajna bezbronność dziecka jest decydującym elementem i przeważa nad [innymi] względami” (zob. ETPC, 19 stycznia 2012 r., Popov przeciwko Francji, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 91).

65      Zobacz wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r., M.A. i in. (C‑661/17, EU:C:2019:53).

66      W każdym razie na przepis ten może powoływać się wyłącznie państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o azyl złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nie ma on zatem związku z kwestią, czy osobie ubiegającej się o azyl może przysługiwać środek zaskarżenia decyzji państwa członkowskiego, do którego skierowano wniosek (w którym nie złożono i nie zarejestrowano wniosku o azyl).

67      Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (podkreślenie moje) Zobacz także art. 22 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.

68      W szczególności istnienie potwierdzonych więzi rodzinnych między małoletnim a osobą określaną jako jego krewny, obecność tego krewnego na terytorium tego państwa członkowskiego, jego zdolność do opieki nad małoletnim oraz to, czy łączenie byłoby w najlepszym interesie małoletniego.

69      Zobacz przykładowo art. 6 ust. 3 rozporządzenia Dublin III, który wyszczególnia wszystkie istotne czynniki, które należy uwzględnić przy ocenie najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka, lub art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które stanowią, że państwo członkowskie może oddalić wniosek o przejęcie dopiero „po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego”, a państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek uważa, że przedstawione dowody nie wskazują na jego odpowiedzialność. Zobacz także art. 12 rozporządzenia wykonawczego.

70      Przykładowo przepisy dotyczące terminu, w którym państwo członkowskie musi odpowiedzieć na wniosek o przejęcie (w art. 22 ust. 1 rozporządzenia Dublin III lub art. 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego).

71      Zobacz zasady zawarte, między innymi, w wykazie A.I.1 w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego, w którym wyszczególniono różne środki dowodowe, na które można się powołać w celu ustalenia obecności „członka rodziny”, „krewnego” lub „więzi” wnioskodawcy, który jest małoletnim bez opieki.

72      Zobacz w tym względzie ogólna zasada prawa Unii, jaką jest zasada dobrej administracji, wspomniana w szczególności w wyroku z dnia 8 maja 2014 r.,  N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 50).

73      Jest dla mnie oczywiste, podobnie jak dla sądu odsyłającego (zob. pkt 26 powyżej), że postępowanie pojednawcze przewidziane w art. 37 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie jest skutecznym środkiem prawnym w rozumieniu art. 47 karty. Chociaż postępowanie to bezsprzecznie ma „istotne znaczenie zarówno dla państw członkowskich, jak i zainteresowanych wnioskodawców” (zob. motyw 37 rozporządzenia), pragnę zauważyć, że (i) postępowanie to toczy się wyłącznie z inicjatywy państw członkowskich i nie jest dostępne dla wnioskodawców (ani w żaden sposób ich nie włącza), jak również (ii) nie odbywa się przed bezstronnym „sądem” nakładającym karę za nieprawidłowe stosowanie prawa. Jest to raczej dialog między różnymi organami administracji.

74      Zobacz analogicznie, wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság  (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 290).

75      Zobacz przypis 95 poniżej.

76      Trybunał nie zajął się jeszcze tą kwestią, biorąc pod uwagę, że w wyroku z dnia 4 października 2018 r., Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, pkt 54) zauważył jedynie, że rozporządzenie Dublin III „nie zawiera […] szczególnych gwarancji procesowych, w sytuacji gdy […] państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego stwierdza, że wnioskodawcy nie należy przekazywać do innego państwa członkowskiego” (a zatem gdy nie zostaje wydana decyzja o przekazaniu w rozumieniu art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia).

77      Zobacz sekcja A  powyżej.

78      Wynika to jasno z motywu 19 rozporządzenia Dublin III, który stanowi, że art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia został przyjęty „w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw zainteresowanych osób”.

79      Zobacz wyrok z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy) (C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).

80      W kontekście stosowania rozporządzenia Dublin III terminy stanowią bowiem więcej niż zwykły zbiór gwarancji proceduralnych. Jeżeli państwo członkowskie nie dotrzyma obowiązujących terminów, odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może w końcu przejść na nie, zamiast spoczywać na państwie członkowskim, które zostało w inny sposób wyznaczone w tym akcie prawnym (zob. w tym względzie chociażby art. 21 ust. 1 akapit trzeci i art. 22 ust. 7 rozporządzenia Dublin III).

81      Zobacz motyw 5 rozporządzenia Dublin III.

82      Zobacz podobnie motyw 21 rozporządzenia Dublin III.

83      Zobacz wyrok z dnia 25 października 2017 r. (C‑201/16, EU:C:2017:805, pkt 44).

84      Chciałbym zauważyć, że w obecnym brzmieniu rozporządzenie  Dublin III w każdym przypadku dopuszcza opóźnienia w ustaleniu odpowiedzialnego państwa członkowskiego w sytuacjach, gdy wnioskujące państwo członkowskie podejmie decyzję o wszczęciu postępowania pojednawczego na podstawie art. 37 rozporządzenia Dublin III. Jednakże w przeciwieństwie do sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o azyl wnosi odwołanie do sądu,  nie ma ona absolutnie żadnego wpływu na przebieg tego postępowania.

85      Zobacz wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r.,  Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, pkt 56).

86      Ibidem, pkt 57.

87      Prawdą jest, że w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r., M.A. i in. (C‑661/17, EU:C:2019:53) Trybunał odmówił uznania istnienia środka zaskarżenia decyzji państwa członkowskiego o nieskorzystaniu z klauzuli dyskrecjonalnej zawartej w art. 17 ust. 1 rozporządzenia Dublin III (ibidem, pkt 79), w szczególności na tej podstawie, że cel polegający na szybkim rozpatrywaniu wniosków „zniechęca do wprowadzania wielu środków zaskarżenia” (ibidem, pkt 76). Niemniej jednak Trybunał podkreślił również, że taka decyzja może w każdym wypadku zostać zakwestionowana zgodnie z art. 27 ust. 1 w ramach odwołania od decyzji o przekazaniu, która ostatecznie zostałaby podjęta (ibidem, pkt 78, 79). Z tego względu wątpię, by Trybunał miał w tym wyroku na myśli, że we wszystkich sytuacjach należy zniechęcać do przyznania możliwości korzystania ze środka zaskarżenia, również w sytuacjach, gdy tak jak w niniejszej sprawie (zob. pkt 70 powyżej) nie istniałaby inna możliwości zakwestionowania przed sądem ustaleń dokonanych na którymkolwiek z etapów postępowania dublińskiego.

88      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 25 października 2017 r.,  Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, pkt 44).

89      To znaczy w terminie dwóch miesięcy przewidzianym w art. 22 rozporządzenia Dublin III.

90      Obowiązki te obejmują wyznaczenie osobistego przedstawiciela w celu reprezentowania małoletniego bez opieki lub udzielania mu pomocy w odniesieniu do wszystkich procedur przewidzianych tym rozporządzeniem, zapewnienie przedstawicielowi dostępu do akt małoletniego oraz włączenie przedstawiciela w proces ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego „w największym możliwym zakresie” (zob. w tym względzie art. 12 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego).

91      Zobacz pkt 66 powyżej.

92      Zobacz motyw 5 rozporządzenia Dublin III.

93      Zobacz rozdział VII  rozporządzenia Dublin III, zatytułowany „Współpraca administracyjna”.

94      Zobacz motywy 7–9 rozporządzenia Dublin III.

95      Zobacz motyw 22 rozporządzenia Dublin III. Zobacz również M. den Heijer, „Remedies in the Dublin Regulation: Ghezelbash and Karim”, Common Market Law Review, Vol. 54, 2017, s. 869.

96      Zgodnie z tym przepisem „postępowanie pojednawcze” może zostać wszczęte na wniosek jednego państwa członkowskiego. Jest jednak oczywiste, że członkowie komitetu powołanego w celu rozstrzygnięcia sporu, którzy reprezentują państwa członkowskie niezwiązane ze sprawą, nie podlegają tym samym normom postępowania, którym podlegałby bezstronny sędzia, gdyby sama osoba ubiegająca się o azyl mogła skorzystać ze środka zaskarżenia.

97      W pełni zgadzam się z Komisją i rządem greckim, że przepisy prawodawstwa Unii dotyczące „współpracy administracyjnej” zawierają szereg gwarancji mających na celu zapewnienie ochrony praw osób ubiegających się o azyl. Nie uważam jednak, by gwarancje te wykluczały równoległe zapewnienie możliwości skorzystania ze skutecznego środka zaskarżenia małoletniemu bez opieki, takiemu jak wnioskodawca.

98      Prawdą jest, że środek zaskarżenia w przypadku wniosku o wtórne przejęcie ma bardziej restrykcyjny zakres niż środek zaskarżenia w przypadku wniosku o przejęcie, biorąc pod uwagę, że wniosek o wtórne przejęcie może być sformułowany jedynie w sytuacjach, które są wyraźnie objęte art. 18 ust. 1 lit. b)–d) rozporządzenia Dublin III, a sądy krajowe nie będą analizować, czy „kryteria odpowiedzialności” z rozdziału III rozporządzenia Dublin III zostały prawidłowo zastosowane przez państwo członkowskie, w którym złożono pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. w tym względzie wyrok z dnia 2 kwietnia 2019 r., H. i R., C‑582/17 i C‑583/17, EU:C:2019:280, pkt 68). Moim zdaniem nie zmienia to jednak faktu, że „krnąbrny” małoletni bez opieki (który nielegalnie podróżuje z państwa członkowskiego A do państwa członkowskiego B i wnioskuje o udzielenie ochrony międzynarodowej w obu tych państwach członkowskich) nadal ma prawo do sądu w państwie członkowskim B, podczas gdy „posłuszny” małoletni (który, tak jak wnioskodawca, pozostaje w państwie członkowskim A) nie ma takiego prawa.

99      Wyrok z dnia 24 listopada 2020 r. (C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, pkt 52). Trybunał orzekł, że osoba ubiegająca się o wizę, której odmówiono jej wydania z powodu sprzeciwu wyrażonego przez państwo członkowskie w związku z jedną z obowiązujących podstaw odmowy, powinna mieć możliwość ustalenia tej konkretnej podstawy przed tym państwem członkowskim. Zobacz również inny przykład – wyrok z dnia 25 października 2017 r., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, pkt 44), w którym Trybunał stwierdził, że zarówno w świetle art. 27 ust. 1 rozporządzenia Dublin III (w kontekście motywu 19 tego rozporządzenia), jak i w świetle art. 47 akapit pierwszy karty osobie ubiegającej się o azyl powinien przysługiwać skuteczny i szybki środek zaskarżenia, jeżeli przekazanie do innego państwa członkowskiego nastąpiło z naruszeniem sześciomiesięcznego okresu określonego w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.

100      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 7 czerwca 2016 r.,  Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409); z dnia 7 czerwca 2016 r.,  Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410); z dnia 25 października 2017 r., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805).

101      Wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r. (C‑661/17, EU:C:2019:53, pkt 76-79).

102      W mojej ocenie wykładnia zaproponowana w niniejszej opinii mogłaby również analogicznie znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której małoletni bez opieki chce zostać przekazany na tej podstawie, że ma „członka rodziny” (art. 8 ust. 1 rozporządzenia Dublin III) w innym państwie członkowskim.

103      Zobacz wyrok z dnia 13 listopada 2018 r., X i X (C‑47/17 i C‑48/17, EU:C:2018:900, w szczególności sentencja).

104      Zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Dublin III należy tego dokonać w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku o przejęcie.

105      W niniejszej sprawie uważam, że decyzja odmowna sekretarza stanu sformułowana w odpowiedzi na wniosek o przejęcie wnioskodawcy stała się ostateczna dokładnie w tym momencie.

106      Zobacz, odpowiednio, pkt 71 i 82 powyżej.

107      Zobacz wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

108      Ibidem, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo.

109      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 31).

110      Zobacz część 1  sekcji B niniejszej opinii.

111      Zobacz wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

112      Zobacz pkt 85 powyżej.

113      Zobacz pkt 86 powyżej.

114      Zobacz między innymi motyw 13 rozporządzenia Dublin III.

115      Odnoszę wrażenie, że organy niderlandzkie uczyniły to w niniejszej sprawie, zważywszy, że organy greckie postanowiły wstrzymać się z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez wnioskodawcę do czasu zakończenia postępowania głównego (zob. pkt 24).

116      Zobacz pkt 83 powyżej.