CELEX: 62012CC0327
Language: el
Date: 2013-09-05 00:00:00
Title: Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Cruz Villalón της 5ης Σεπτεμβρίου 2013. # Ministero dello Sviluppo economico και Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture κατά SOA Nazionale Costruttori - Organismo di Attestazione SpA. # Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: Consiglio di Stato - Ιταλία. # Άρθρα 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ - Δημόσιες επιχειρήσεις και επιχειρήσεις στις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα - Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος - Έννοιες - Οργανισμοί επιφορτισμένοι με τον έλεγχο και την πιστοποίηση της τηρήσεως των προβλεπομένων από τον νόμο προϋποθέσεων εκ μέρους των επιχειρήσεων που εκτελούν δημόσια έργα - Άρθρο 49 ΣΛΕΕ - Ελευθερία εγκαταστάσεως - Περιορισμός - Δικαιολόγηση - Προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών - Ποιότητα των υπηρεσιών πιστοποιήσεως. # Υπόθεση C-327/12.

ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
      PEDRO CRUZ VILLALÓN
      της 5ης Σεπτεμβρίου 2013 (
            1
         )
      
         Υπόθεση C‑327/12
      
      
         Ministero dello Sviluppo Economico
      
      
         Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture
      
      
         κατά
      
      
         Soa Nazionale Costruttori - Organismo di Attestazione Spa
      
      
         [αίτηση του Consiglio di Stato (Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
      
      «Εταιρίες του ιδιωτικού τομέα στις οποίες έχει ανατεθεί ο έλεγχος και η πιστοποίηση της συνδρομής των προϋποθέσεων που απαιτούνται κατά νόμον από εργοληπτικές επιχειρήσεις μετέχουσες σε διαγωνισμούς δημοσίων έργων — Κατώτατες υποχρεωτικές αμοιβές τις οποίες έχει καθορίσει η κυβέρνηση — Άρθρο 106 ΣΛΕΕ — Κανόνες περί ανταγωνισμού — Έννοια του όρου “επιχείρηση” — Έννοια του όρου “ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα” — Ελευθερία εγκαταστάσεως — Άρθρο 49 ΣΛΕΕ — Δικαιολόγηση»
      
               1. 
            
            
               Με το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα, το Consiglio di Stato ζητεί να διευκρινιστεί κατά πόσον συνάδει με το δίκαιο της Ένωσης το ιταλικό νομοθετικό καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών που ισχύουν για τις καλούμενες «εταιρίες-οργανισμούς πιστοποιήσεως» (στο εξής: SOA), στις οποίες έχει ανατεθεί η εξουσία εκδόσεως πιστοποιήσεων για τη βιωσιμότητα όσων επιχειρήσεων ενδιαφέρονται να μετάσχουν σε διαγωνισμούς για την ανάθεση δημοσίων έργων.
            
         
               2. 
            
            
               Η υπό κρίση υπόθεση θα παράσχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί για μία ακόμη φορά σε σχέση με ορισμένο εθνικό καθεστώς υποχρεωτικών αμοιβών, πλην όμως σε ένα πλαίσιο που εμφανίζεται για πρώτη φορά. Στην υπόθεση Arduino (
                     2
                  ) το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να εξετάσει το ισχύον για το δικηγορικό επάγγελμα ιταλικό καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών υπό το πρίσμα των κανόνων περί ανταγωνισμού (άρθρα 101 και 106 ΣΛΕΕ). Στη συνέχεια, στην υπόθεση Cipolla (
                     3
                  ), το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να εξετάσει εκ νέου την προαναφερθείσα νομοθεσία από τη σκοπιά της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (άρθρο 54 ΣΛΕΕ). Αντιθέτως, η υπό κρίση περίπτωση αφορά ημικρατικούς οργανισμούς οι οποίοι δραστηριοποιούνται σε μια ανταγωνιστική αγορά και των οποίων η δραστηριότητα συνίσταται στην έκδοση πιστοποιήσεων ιδιαίτερης σημασίας, τόσο από νομικής όσο και από οικονομικής απόψεως, στοιχεία τα οποία καταδεικνύουν αφ’ εαυτών την ιδιαιτερότητα της υπό κρίση υποθέσεως.
            
         
         I – Το νομικό πλαίσιο
      
      Α. Το δίκαιο της Ένωσης
      
      
               3.
            
            
               Η οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ L 134, σ. 114), προβλέπει στο άρθρο 52 αυτής τη δυνατότητα των κρατών μελών να ιδρύουν οργανισμούς πιστοποιήσεως, ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου.
               «Άρθρο 52
               Επίσημοι κατάλογοι εγκεκριμένων οικονομικών φορέων και πιστοποίηση από οργανισμούς δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου
               1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν είτε επίσημους καταλόγους εγκεκριμένων εργολάβων, προμηθευτών ή παρόχων υπηρεσιών είτε πιστοποίηση από δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς πιστοποίησης.
               Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις προϋποθέσεις εγγραφής στους καταλόγους αυτούς, καθώς και εκείνες που αφορούν την έκδοση πιστοποιητικών από τους οργανισμούς πιστοποίησης, στο άρθρο 45, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, [στοιχεία] αʹ έως δʹ και ζʹ, στο άρθρο 46, στο άρθρο 47, παράγραφοι 1, 4 και 5, και στο άρθρο 48, παράγραφοι 1, 2, 5 και 6, στο άρθρο 49 και, ενδεχομένως, στο άρθρο 50.
               Τα κράτη μέλη τις προσαρμόζουν επίσης στα άρθρα 47, παράγραφος 2, και 48 παράγραφος 3, για τις αιτήσεις εγγραφής που υποβάλλουν οικονομικοί φορείς που ανήκουν σε όμιλο και που επικαλούνται πόρους που τους διαθέτουν άλλες επιχειρήσεις του ομίλου. Αυτοί οι επιχειρηματίες πρέπει, σε αυτή την περίπτωση, να αποδεικνύουν στην αρχή που συντάσσει τον επίσημο κατάλογο ότι διαθέτουν αυτούς τους πόρους καθ’ όλη τη διάρκεια της ισχύος του πιστοποιητικού που πιστοποιεί την εγγραφή τους στον επίσημο κατάλογο και ότι οι εν λόγω επιχειρήσεις συνεχίζουν να πληρούν κατά το ίδιο διάστημα τις απαιτήσεις ποιοτικής επιλογής τις προβλεπόμενες στα άρθρα που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο και τις οποίες επικαλούνται οι επιχειρηματίες αυτοί για την εγγραφή τους.
               2.   Οι οικονομικοί φορείς που είναι εγγεγραμμένοι σε επίσημους καταλόγους ή που διαθέτουν πιστοποιητικό μπορούν, για την εκάστοτε σύμβαση, να προσκομίζουν στις αναθέτουσες αρχές πιστοποιητικό εγγραφής εκδιδόμενο από την αρμόδια αρχή ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον αρμόδιο οργανισμό πιστοποίησης. Στα πιστοποιητικά αυτά μνημονεύονται τα δικαιολογητικά βάσει των οποίων έγινε η εγγραφή στον κατάλογο/η πιστοποίηση καθώς και η σχετική κατάταξη.
               3.   Η εγγραφή στους επίσημους καταλόγους, πιστοποιούμενη από τους αρμόδιους οργανισμούς, ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον οργανισμό πιστοποίησης συνιστά, για τις αναθέτουσες αρχές των άλλων κρατών μελών, τεκμήριο καταλληλότητας μόνο σε σχέση με το άρθρο 45, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, [στοιχεία] αʹ έως δʹ και ζʹ, το άρθρο 46, το άρθρο 47, παράγραφος 1, [στοιχεία] βʹ και γʹ, και το άρθρο 48, παράγραφος 2, [στοιχεία] αʹ[, περίπτωση] i, βʹ, εʹ, ζʹ και ηʹ, για τους εργολήπτες, παράγραφος 2, [στοιχεία] αʹ[, περίπτωση] ii, βʹ, γʹ, δʹ και ιʹ, για τους προμηθευτές και παράγραφος 2, [στοιχεία] αʹ[, περίπτωση] ii, και γʹ έως θʹ, για τους παρόχους υπηρεσιών.
               4.   Οι πληροφορίες που μπορούν να συναχθούν από την εγγραφή σε επίσημους καταλόγους ή από την πιστοποίηση δεν είναι δυνατόν να τίθενται υπό αμφισβήτηση χωρίς αιτιολόγηση. Όσον αφορά την καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των φόρων και τελών, είναι δυνατόν να ζητείται, για την εκάστοτε σύμβαση, πρόσθετο πιστοποιητικό από κάθε οικονομικό φορέα.
               Οι αναθέτουσες αρχές των άλλων κρατών μελών εφαρμόζουν την παράγραφο 3 και το πρώτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου μόνον προς όφελος των οικονομικών φορέων που είναι εγκατεστημένοι στο κράτος μέλος το οποίο έχει καταρτίσει τον επίσημο κατάλογο.
               5.   Για την εγγραφή των οικονομικών φορέων άλλων κρατών μελών σε επίσημο κατάλογο ή για την πιστοποίησή τους από τους οργανισμούς που αναφέρονται στην παράγραφο 1, δεν είναι δυνατόν να ζητούνται άλλες αποδείξεις και δηλώσεις εκτός από εκείνες που ζητούνται από τους οικονομικούς φορείς που είναι υπήκοοι του οικείου κράτους και, εν πάση περιπτώσει, όχι άλλες από τις προβλεπόμενες στα άρθρα 45 έως 49 και, ενδεχομένως, το άρθρο 50.
               Εντούτοις, η εν λόγω εγγραφή ή πιστοποίηση δεν μπορεί να επιβάλλεται στους οικονομικούς φορείς των άλλων κρατών μελών για τη συμμετοχή τους σε δημόσια σύμβαση. Οι αναθέτουσες αρχές αναγνωρίζουν τα ισοδύναμα πιστοποιητικά από οργανισμούς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη. Οι αναθέτουσες αρχές αποδέχονται επίσης και άλλα ισοδύναμα αποδεικτικά μέσα.
               […]
               7.   Οι οργανισμοί πιστοποίησης που αναφέρονται στην παράγραφο 1, είναι οργανισμοί που ανταποκρίνονται στα ευρωπαϊκά πρότυπα για την πιστοποίηση.
               […]»
            
         Β. Το εθνικό νομικό πλαίσιο
      
      
               4.
            
            
               Με τον νόμο 109 της 11ης Φεβρουαρίου 1994, για τη μεταρρύθμιση της ιταλικής νομοθεσίας περί δημοσίων έργων, θεσπίστηκε το καλούμενο «ενοποιημένο σύστημα ελέγχου καταλληλότητας», το οποίο ισχύει υποχρεωτικώς για όποια επιχείρηση προτίθεται να μετάσχει σε διαδικασία διαγωνισμού δημοσίου έργου αξίας ανώτερης των 150000 ευρώ. Η νομοθεσία αυτή, ευθυγραμμιζόμενη προς τη δυνατότητα την οποία αναγνωρίζει το άρθρο 52 της οδηγίας 2004/18 στα κράτη μέλη, επιβάλλει στις προαναφερθείσες επιχειρήσεις την υποχρέωση να λαμβάνουν πιστοποίηση ότι πληρούν τις ελάχιστες τεχνικές και οικονομικές προϋποθέσεις, πιστοποίηση η οποία εκδίδεται αποκλειστικά από τις SOA.
            
         
               5.
            
            
               Δυνάμει του προεδρικού διατάγματος 34 της 25ης Ιανουαρίου 2000, όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε το 2010 με το προεδρικό διάταγμα 207 της 5ης Οκτωβρίου 2010, οι SOA, ανώνυμες εταιρίες των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει σε ιδιώτες και οι οποίες διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο, επιτρέπεται να δραστηριοποιούνται στην αγορά κατόπιν άδειας χορηγούμενης από την Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων Έργων, Υπηρεσιών και Προμηθειών (Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori servizi e forniture). Το προαναφερθέν προεδρικό διάταγμα απαριθμεί τις προϋποθέσεις χορηγήσεως άδειας στις SOA, καθώς και τα κριτήρια αυτοτέλειας και ανεξαρτησίας τα οποία οφείλουν αυτές να τηρούν κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων τους. Επίσης, αποκλειστικός εταιρικός σκοπός των SOA είναι η πιστοποίηση των επιχειρήσεων που μετέχουν σε διαγωνισμούς για την ανάθεση δημοσίων έργων.
            
         
               6.
            
            
               Το άρθρο 70, παράγραφοι 4 και 5, του προαναφερθέντος διατάγματος 207 καθιερώνει τους ακόλουθους κανόνες σε σχέση με τις αμοιβές των SOA:
               «4.   Για τη χορήγηση πιστοποιήσεως καταλληλότητας ή για την ανανέωσή της, καθώς και για τυχόν συμπληρωματικές πράξεις αναθεωρήσεως ή τροποποιήσεως, απαιτείται η καταβολή ποσού καθοριζόμενου σε συνάρτηση με τη συνολική αξία και με τον αριθμό των γενικών ή ειδικών κατηγοριών υπηρεσιών για τις οποίες έχει ζητηθεί η πιστοποίηση, σύμφωνα με τύπο που ορίζεται στο παράρτημα C – τμήμα I. Όσον αφορά τις μόνιμες κοινοπραξίες, η αμοιβή που απαιτεί η SOA για κάθε δραστηριότητα μειώνεται κατά 50 %· όσον αφορά τις επιχειρήσεις οι οποίες έχουν λάβει πιστοποίηση μέχρι την κλάση ποσού II, η αμοιβή για κάθε τη δραστηριότητα της SOA μειώνεται κατά 20 %.
               5.   Τα ποσά που καθορίζονται δυνάμει της παραγράφου 4 θεωρούνται ως κατώτατες αμοιβές για την παρεχόμενη υπηρεσία. Δεν επιτρέπεται να προβλεφθεί αμοιβή η οποία υπερβαίνει το διπλάσιο της αμοιβής που έχει καθοριστεί βάσει των κριτηρίων της παραγράφου 4. Κάθε αντίθετη συμφωνία είναι άκυρη. […]»
            
         
               7.
            
            
               Το προαναφερθέν προεδρικό διάταγμα 207 καθιερώνει επίσης το σύστημα υπολογισμού της βασικής τιμής, κατά τρόπον ώστε οι αμοιβές να διακυμαίνονται αναλόγως της αξίας της συμβάσεως ή των συμβάσεων δημοσίων έργων στις οποίες θα μετάσχει η αιτούσα την πιστοποίηση επιχείρηση, καθώς και τον αριθμό των διαγωνισμών στους οποίους προτίθεται να λάβει μέρος. Προς τον σκοπό αυτό, τα δημόσια έργα κατατάσσονται σε «κατηγορίες» οι οποίες υποδιαιρούνται σε «επιμέρους κατηγορίες», ώστε κάθε είδος διαγωνιστικής διαδικασίας να προσαρμόζεται στις προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να ελέγχει η SOA.
            
         
               8.
            
            
               Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, σήμερα λειτουργούν στην Ιταλία περίπου τριάντα SOA, οι οποίες ανταγωνίζονται μεταξύ τους στη σχετική αγορά.
            
         
         II – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία της κύριας δίκης
      
      
               9.
            
            
               Μετά την έναρξη της ισχύος του νομοθετικού διατάγματος 223/2006, περί παρεκκλίσεων από το καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών στο πλαίσιο επαγγελματικής δραστηριότητας (γνωστού ως «διατάγματος Bersani»), η Ιταλική Διοίκηση, με δύο πράξεις, εκ των οποία η μία της Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture και η δεύτερη του Ministerio dello Sviluppo Economico (Υπουργείου Οικονομικής Ανάπτυξης), όρισε ότι το προαναφερθέν νομοθετικό διάταγμα δεν εφαρμόζεται επί των υπηρεσιών τις οποίες παρέχουν οι SOA.
            
         
               10.
            
            
               Η SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA (στο εξής: SOA Nazionale) άσκησε αίτηση ακυρώσεως κατά των ως άνω δύο πράξεων ενώπιον του Tribunale Regionale del Lazio (περιφερειακό δικαστήριο του Λάτσιο). Η SOA Cqop και η Associazione UNIONSOA άσκησαν παρέμβαση υπέρ της διατηρήσεως σε ισχύ των προσβαλλομένων πράξεων.
            
         
               11.
            
            
               Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, η πρωτοδίκως αιτούσα, SOA Nazionale, τελεί σήμερα υπό εκκαθάριση.
            
         
               12.
            
            
               Στις 18 Μαΐου 2011 το Tribunale Regionale del Lazio έκανε δεκτή την ως άνω αίτηση ακυρώσεως, κρίνοντας ότι το νομοθετικό διάταγμα 223/2006 εφαρμόζεται επί των υπηρεσιών τις οποίες παρέχουν οι SOA.
            
         
               13.
            
            
               Τόσο ο Ministero dello Sviluppo Economico όσο και η Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, ως εκδόντα τις ακυρωθείσες πράξεις όργανα, καθώς και οι πρωτοδίκως παρεμβαίνοντες, άσκησαν αναίρεση κατά της προαναφερθείσας δικαστικής αποφάσεως ενώπιον του Consiglio di Stato.
            
         
               14.
            
            
               Με απόφαση της 6ης Μαρτίου 2012, το Consiglio di Stato υπέβαλε προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο. Στην απόφασή του, το αιτούν δικαστήριο αποφάνθηκε εν μέρει επί του ενδίκου μέσου, αλλά ανέστειλε κατά τα λοιπά τη διαδικασία εν αναμονή της απαντήσεως του Δικαστηρίου στο ερώτημα αν συνάδει προς το δίκαιο της Ένωσης καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών όπως το προβλεπόμενο με τα προεδρικά διατάγματα 34 της 25ης Ιανουαρίου 2000 και 207 της 5ης Οκτωβρίου 2010.
            
         
         III – Το προδικαστικό ερώτημα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
      
      
               15.
            
            
               Στις 10 Ιουλίου 2012 κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως του Consiglio di Stato, με το ακόλουθο ερώτημα:
               «Αντιτίθενται οι κοινοτικές αρχές περί ανταγωνισμού και τα άρθρα 101, 102 και 106 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην εφαρμογή των αμοιβών τις οποίες προβλέπει το προεδρικό διάταγμα 34 της 25ης Ιανουαρίου 2000 και το προεδρικό διάταγμα 207 της 5ης Οκτωβρίου 2010 για τη δραστηριότητα πιστοποιήσεως που ασκούν οι εταιρίες-οργανισμοί πιστοποιήσεως (SOA);»
            
         
               16.
            
            
               Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA, η SOA Cqop, η Associazione UNIONSOA, η Ιταλική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
            
         
               17.
            
            
               Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Μαΐου 2013, οι ανωτέρω μνημονευόμενοι μετέχοντες υπέβαλαν προφορικές παρατηρήσεις.
            
         
         IV – Επί του παραδεκτού
      
      
               18.
            
            
               Η UNIONSOA υποστήριξε ότι το προδικαστικό ερώτημα είναι απαράδεκτο καθότι υποθετικής φύσεως. Κατά την άποψή της, δεδομένου ότι η SOA Nazionale τελεί σήμερα υπό εκκαθάριση, ευλόγως μπορεί να τεθεί ζήτημα ως προς τις πρακτικές συνέπειες που μπορεί να έχει για αυτήν τυχόν προδικαστική απόφαση του Δικαστηρίου επί της δίκης ενώπιον του Consigilio di Stato. Αντικρούοντας το επιχείρημα αυτό, η SOA Nazionale υποστηρίζει ότι η απόφαση του Δικαστηρίου διατηρεί, εν πάση περιπτώσει, τη χρησιμότητά της σε περίπτωση ασκήσεως στο μέλλον αγωγής αποζημιώσεως.
            
         
               19.
            
            
               Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για τα σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ερωτήματα που έχει υποβάλει το εθνικό δικαστήριο εντός του πραγματικού και νομικού πλαισίου το οποίο έχει προσδιορίσει με δική του ευθύνη και την ακρίβεια του οποίου δεν οφείλει να ελέγξει το Δικαστήριο, ισχύει το τεκμήριο ότι είναι λυσιτελή. Το Δικαστήριο μπορεί να απορρίψει την αίτηση που έχει υποβάλει το εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το ζήτημα είναι υποθετικής φύσεως ή επίσης όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (
                     4
                  ).
            
         
               20.
            
            
               Εντούτοις, κάτι τέτοιο δεν συμβαίνει στην περίπτωση της αιτήσεως του Consiglio di Stato, καθόσον, όπως δέχθηκε και η ίδια η SOA Nazionale, η απάντηση που θα παράσχει το Δικαστήριο, ανεξαρτήτως των συνεπειών που μπορεί να έχει στην υπόθεση της κύριας δίκης, έχει επίσης σημασία για τη μελλοντική κατάσταση της εν λόγω εταιρίας, σε περίπτωση που αυτή αποφασίσει να ασκήσει αγωγή αποζημιώσεως. Επομένως, δεδομένου ότι το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα συνδέεται αρκούντως με το υποστατό και με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστεί ως υποθετικής φύσεως. Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να κρίνει το προδικαστικό ερώτημα παραδεκτό.
            
         
         V – Επί της ουσίας
      
      Α. Προκαταρκτική παρατήρηση
      
      
               21.
            
            
               Το Consiglio di Stato ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν το ιταλικό καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, το οποίο εφαρμόζεται επί των SOA, είναι συμβατό με τα άρθρα 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ, διατάξεις που αφορούν στο σύνολό τους το σύστημα ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς. Εντούτοις, η Επιτροπή, τόσο στις γραπτές όσο και στις προφορικές παρατηρήσεις της, υποστήριξε ότι η επίκληση των ανωτέρω διατάξεων είναι αλυσιτελής, διατεινόμενη ότι, αντιθέτως, οι επίμαχες εθνικές ρυθμίσεις πρέπει να αξιολογηθούν υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Για τους λόγους που θα εκθέσω στη συνέχεια, υπάρχουν ισχυρές ενδείξεις ότι πρέπει καταρχήν να γίνει δεκτή η άποψη αυτή της Επιτροπής. Πράγματι, το Δικαστήριο είχε λόγους να απευθυνθεί εγγράφως στους μετέχοντες στην παρούσα διαδικασία για να τους καλέσει να διατυπώσουν, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, την άποψή τους επί του συμβατού των επίμαχων εθνικών ρυθμίσεων με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
            
         
               22.
            
            
               Όπως θα εξηγήσω κατωτέρω, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής. Ειδικότερα, φρονώ ότι το προδικαστικό ερώτημα χρήζει, ως ένα βαθμό, αναδιατυπώσεως. Κατά πρώτο λόγο, θα εξετάσω κατά πόσον τυγχάνουν εφαρμογής τα άρθρα 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ, όπως προτείνει το Consiglio di Stato. Στη συνέχεια, αφού διακριβωθεί κατά πόσον οι προαναφερθείσες διατάξεις ασκούν επιρροή στην έκβαση της παρούσας διαδικασίας, θα επικεντρώσω την εξέτασή μου στο καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, την οποία κατοχυρώνει το άρθρο 49 ΣΛΕΕ. Το γεγονός ότι οι διάδικοι είχαν τη δυνατότητα να διατυπώσουν τις απόψεις τους επί του δεύτερου ζητήματος κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση κατόπιν ερωτήσεως του Δικαστηρίου, μου παρέχει τη δυνατότητα να εξετάσω το ζήτημα αυτό χωρίς κίνδυνο να παραβιασθεί η αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως.
            
         Β. Οι κατώτατες υποχρεωτικές αμοιβές και τα άρθρα 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ
      
      
               23.
            
            
               Κατά το Consiglio di Stato, οι SOA είναι «επιχειρήσεις» κατά την έννοια των άρθρων 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ. Στο σημείο αυτό, το Consiglio di Stato κρίνει αναγκαίο να εξετάσει αν πρόκειται περί επιχειρήσεων στις οποίες έχουν παρασχεθεί «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα» και, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, σε ποιο βαθμό το καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών αντιβαίνει στα άρθρα 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ συνολικώς.
            
         
               24.
            
            
               Ως προς το ζήτημα αυτό, οι μετέχοντες στη διαδικασία διατύπωσαν αντικρουόμενες απόψεις. Αφενός, η UNIONSOA, η Cqop και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστήριξαν, με ελάχιστες διαφοροποιήσεις, ότι οι SOA είναι όντως «επιχειρήσεις» που διαθέτουν «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα» και ότι το καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών έχει ως δικαιολογητική του βάση τον σκοπό της διασφαλίσεως τόσο της ανεξαρτησίας όσο και της ποιότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας. Αφετέρου, η SOA Nazionale Costruttori, τασσόμενη υπέρ της εφαρμογής των άρθρων 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ, κατέληξε στο αντίθετο συμπέρασμα. Κατά την άποψή της, το καθεστώς ανεξαρτησίας και η ποιότητα της παρεχόμενης υπηρεσίας διασφαλίζονται μέσω των κανόνων στους οποίους υπόκεινται οι SOA, συμπεριλαμβανομένου του προβλεπόμενου συστήματος αυστηρών κυρώσεων. Κατά τη SOA Nazionale Costruttori, οι ως άνω διατάξεις επαρκούν αφ’ εαυτών για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της ποιότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας.
            
         
               25.
            
            
               Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε μια εντελώς διαφορετική αντιμετώπιση του ζητήματος. Κατ’ αυτήν, τα άρθρα 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ δεν τυγχάνουν εφαρμογής στην υπόθεση της κύριας δίκης η οποία αφορά τη νομοθετική δραστηριότητα του κράτους (το καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών έχει εγκριθεί με διάταγμα). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υποστηρίζει ότι, υπό τις περιστάσεις αυτές, κρίσιμη διάταξη είναι αυτή του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, το οποίο κατοχυρώνει την ελευθερία εγκαταστάσεως.
            
         
               26.
            
            
               Ομοίως, η πλειονότητα όσων υπέβαλαν γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις επισήμαναν, χωρίς πάντως να αναφέρονται στα ίδια ακριβώς ζητήματα, ότι οι SOA ασκούν λειτουργίες συνδεόμενες με τη δημόσια εξουσία. Μολονότι, κατά την UNIONSOA, την Cqop και την Ιταλική Κυβέρνηση, οι λειτουργίες πιστοποιήσεως τις οποίες ασκούσε προηγουμένως το Δημόσιο επιρρωννύουν την ύπαρξη «ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων», δικαιολογώντας, κατά τον τρόπο αυτό, τη νομιμότητα των επίμαχων ρυθμίσεων, εντούτοις, κατά την Επιτροπή και τη SOA Nazionale Costruttori, η περίσταση αυτή δεν ασκεί επιρροή στην επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για την ερμηνεία του άρθρου 106 ή για την ερμηνεία του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
            
         
               27.
            
            
               Ομολογουμένως, το άρθρο 106 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 101 ή το άρθρο 102 ΣΛΕΕ, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αναθέτουν σε συγκεκριμένες επιχειρήσεις την εκπλήρωση αποστολής η οποία μπορεί, καταρχήν, να επηρεάζει τη λειτουργία της αγοράς. Εντούτοις, οι απαιτήσεις βάσει των οποίων τα κράτη μέλη επιτρέπεται να λαμβάνουν τέτοιου είδους μέτρα είναι πολύ αυστηρές και πρέπει να ελέγχονται υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Φρονώ ότι, στην υπό κρίση περίπτωση, δεν πληρούνται οι απαιτήσεις προκειμένου να μπορεί να τύχει εφαρμογής το ειδικό καθεστώς του άρθρου 106 ΣΛΕΕ, οπότε δεν συντρέχει λόγος εξετάσεως της αναλογικότητας του επίμαχου μέτρου.
            
         
               28.
            
            
               Πράγματι, προκειμένου να ελεγχθεί η συμβατότητα ενός εθνικού μέτρου με το άρθρο 106 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 101 ΣΛΕΕ ή με το άρθρο 102 ΣΛΕΕ, αυτός υπέρ του οποίου προβλέφθηκε το μέτρο αυτό πρέπει να είναι «επιχείρηση» και πρέπει να διαθέτει «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα». Αυτό είναι το σημείο εκκινήσεως προκειμένου να προσδιοριστεί αν οι προαναφερθείσες ρυθμίσεις τυγχάνουν εφαρμογής σε ορισμένη κρατική δραστηριότητα.
            
         
               29.
            
            
               Χωρίς αμφιβολία, οι SOA, υπό το παρόν καθεστώς λειτουργίας τους, συνιστούν «επιχειρήσεις» κατά την έννοια του άρθρου 106 ΣΛΕΕ. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται από πλήθος αποφάσεων του Δικαστηρίου. Κατά τη δεκαετία του 1990, το Δικαστήριο, στις υποθέσεις Höfner και Elser, έκρινε ότι η έννοια «επιχείρηση» καλύπτει «κάθε οντότητα που ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος που τη διέπει και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς της» (
                     5
                  ). Ομοίως, ως «οικονομική δραστηριότητα» νοείται κάθε «προσφορά αγαθών ή υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά» (
                     6
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Το γεγονός ότι η «επιχείρηση» ασκεί λειτουργίες συνδεόμενες με τη δημόσια εξουσία δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη τη μη εφαρμογή του άρθρου 106 ΣΛΕΕ. Στον βαθμό που η δραστηριότητα συνεπάγεται ενεργό συμμετοχή σε αγορά στην οποία προσφέρονται αγαθά και υπηρεσίες έναντι των οποίων καταβάλλεται, άμεσα ή έμμεσα, ορισμένο αντάλλαγμα, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η «επιχείρηση» εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ (
                     7
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Σε αυτήν ακριβώς την περίπτωση εμπίπτουν οι SOA, ιδιωτικές επιχειρήσεις κερδοσκοπικού χαρακτήρα επιφορτισμένες με την παροχή υπηρεσίας τεχνικής πιστοποιήσεως στο πλαίσιο της οποίας λαμβάνουν ορισμένη αντιπαροχή. Το γεγονός ότι η πιστοποίηση αυτή δημιουργεί τεκμήριο νομιμότητας με άμεσες συνέπειες στη διεξαγωγή των διαδικασιών δημόσιων διαγωνισμών ουδόλως κλονίζει τη διαπίστωση ότι οι SOA είναι οικονομικοί φορείς οι οποίοι δραστηριοποιούνται σε μια ανταγωνιστική αγορά. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που τάσσει η νομολογία προκειμένου ορισμένη οντότητα να θεωρείται ως «επιχείρηση» κατά την έννοια των άρθρων 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ.
            
         
               32.
            
            
               Πιο δυσχερής, ωστόσο, εμφανίζεται η εξέταση της δεύτερης απαιτήσεως, ήτοι της απαιτήσεως περί παραχωρήσεως εκ μέρους του κράτους «ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων». Η νομολογία έχει παραμείνει ως ένα βαθμό ασαφής ως προς τον ορισμό των δικαιωμάτων αυτών, ωστόσο τα βασικά τους γνωρίσματα είναι επαρκώς καθορισμένα. Πράγματι, στη υπόθεση Ambulanz Glöckner (
                     8
                  ), το Δικαστήριο, ευθυγραμμιζόμενο με την πρόταση του γενικού εισαγγελέα F. G. Jacobs, έκρινε ότι συνιστούν «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα» τα μέτρα «νομοθετικής φύσεως» μέσω των οποίων «παρέχεται προστασία σε περιορισμένο αριθμό επιχειρήσεων η οποία είναι ικανή να επηρεάσει ουσιωδώς την ικανότητα άλλων επιχειρήσεων να ασκούν την εν λόγω οικονομική δραστηριότητα στην ίδια γεωγραφική ζώνη και υπό ουσιαστικά παρόμοιες συνθήκες».
            
         
               33.
            
            
               Ο ορισμός αυτός της έννοιας «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα» τελεί σε συνοχή με την εξέλιξη που έχει καταγραφεί στη νομολογία (
                     9
                  ). Σε γενικές γραμμές, τα «δικαιώματα» πρέπει να έχουν παραχωρηθεί με νομοθετικό μέτρο, υπό την ουσιαστική του όρου έννοια, το οποίο έχει τον απαιτούμενο επίσημο και σταθερό χαρακτήρα. Επιπλέον, πρέπει να πρόκειται περί «δικαιωμάτων» που προορίζονται να ενσωματώσουν ως ένα βαθμό το στοιχείο της προνομιακής θέσεως, δηλαδή που πρέπει να χορηγούν στους φορείς στους οποίους έχουν παραχωρηθεί ένα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα έναντι των λοιπών φορέων. Το πλεονέκτημα μπορεί να είναι απόρροια της παραχωρήσεως δικαιωμάτων σε πλείονες φορείς, περίπτωση η οποία αντιστοιχεί στην κατηγορία των «ειδικών δικαιωμάτων» (
                     10
                  ). Στην περίπτωση κατά την οποία το πλεονέκτημα χορηγείται σε έναν μόνον φορέα, πρέπει να γίνεται λόγος για «αποκλειστικό δικαίωμα».
            
         
               34.
            
            
               Χαρακτηριστικό γνώρισμα των SOA είναι ότι ασκούν εξουσίες τις οποίες πριν ασκούσε το Ιταλικό Δημόσιο: οι εξουσίες αυτές συνίστανται στην προηγούμενη αξιολόγηση των επιχειρήσεων όσον αφορά την ικανότητα τεχνικής και οικονομικής εκτελέσεως δημοσίου έργου. Στην περίπτωση των SOA, η αξιολόγηση αυτή οδηγεί ενδεχομένως στη χορήγηση πιστοποιήσεως υπό τη μορφή εγγράφου το οποίο, καίτοι είναι ιδιωτικό, έχει εκ του νόμου ειδική αποδεικτική ισχύ. Υπό τη έννοια αυτή, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι SOA ασκούν λειτουργία η οποία τους έχει ρητώς ανατεθεί με μέτρο «νομοθετικής φύσεως» και ως προς την οποία οι εν λόγω επιχειρήσεις χαίρουν ιδιαίτερων εξουσιών τις οποίες δεν διαθέτουν οι λοιποί οικονομικοί φορείς.
            
         
               35.
            
            
               Εντούτοις, οι SOA δραστηριοποιούνται σε μια εξαιρετικά περιορισμένη αγορά, υπό την έννοια ότι δεν υφίσταται ανταγωνισμός με άλλες παρεμφερείς υπηρεσίες. Πράγματι, η πιστοποίηση εργοληπτικών επιχειρήσεων αποτελεί υπηρεσία η οποία, ως τέτοια, δεν τελεί άμεσα ή έμμεσα σε ανταγωνισμό με άλλη υπηρεσία, δεδομένου ότι δεν υπάρχουν παρεμφερείς υπηρεσίες την παροχή των οποίων να μπορεί να ζητήσει ορισμένη επιχείρηση προκειμένου να μπορέσει να μετάσχει σε διαγωνισμούς δημοσίων έργων στην Ιταλία. Στο πλαίσιο λοιπόν της εν λόγω αγοράς, η οποία μπορεί να χαρακτηριστεί ως «στεγανοποιημένη», το γεγονός ότι όλες οι SOA ασκούν ειδικές εξουσίες τις οποίες ο νομοθέτης αποφάσισε να αναθέσει στον ιδιωτικό τομέα, αποκλείει την ύπαρξη οποιουδήποτε ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος σε βάρος των λοιπών δραστηριοποιούμενων στην αγορά φορέων. Δεν υπάρχει τομέας που θα μπορούσε να θιγεί από τη διά νόμου ανάθεση στις SOA της εξουσίας να εκδίδουν πιστοποιήσεις, όπως οι επίμαχες εν προκειμένω. Για τον λόγο αυτό, δεν είναι δυνατό να συναχθεί ότι το ιταλικό κράτος παραχώρησε στις SOA «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα» κατά την έννοια του άρθρου 106 ΣΛΕΕ. Το συμπέρασμα αυτό συνεπάγεται, όπως είναι πρόδηλο, τη μη εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως στην υπό κρίση περίπτωση.
            
         
               36.
            
            
               Παρά το ανωτέρω συμπέρασμα, και όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή, το γεγονός ότι το άρθρο 106 ΣΛΕΕ δεν τυγχάνει εν προκειμένω εφαρμογής δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη ότι η κρατική δραστηριότητα, όπως το υπό κρίση καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, διαφεύγει οποιονδήποτε έλεγχο υπό το πρίσμα των διατάξεων περί ανταγωνισμού της Συνθήκης. Είναι σαφές ότι, ακόμη και στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος δεν έχει παραχωρήσει «ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα» σε μία ή πλείονες «επιχειρήσεις», η κρατική δραστηριότητα είναι δυνατό να αντιβαίνει στο άρθρο 101 ή στο άρθρο 102 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3 ΣΕΕ, ήτοι υπό το πρίσμα της αρχής της ειλικρινούς συνεργασίας. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η συνδυασμένη εφαρμογή των κανόνων περί ανταγωνισμού και της αρχής της ειλικρινούς συνεργασίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μη λαμβάνουν ή να μη διατηρούν σε ισχύ μέτρα, νομοθετικής ή κανονιστικής φύσεως, ικανά να ματαιώσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων περί ανταγωνισμού που εφαρμόζονται στις επιχειρήσεις. Αυτό συμβαίνει, κατά τη νομολογία, «οσάκις ένα κράτος μέλος επιβάλλει ή ευνοεί πρακτικές περιοριστικές του ανταγωνισμού ή αφαιρεί από τη δική του κανονιστική ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα και αναθέτει σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνη λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα» (
                     11
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να εφαρμόσει την προαναφερθείσα νομολογιακή κατεύθυνση σε υπόθεση που αφορούσε καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, και πιο συγκεκριμένα το καθεστώς αμοιβών των Ιταλών δικηγόρων, το οποίο εγκρινόταν από την κυβέρνηση κατόπιν προτάσεως του οικείου επαγγελματικού συλλόγου. Στην υπόθεση Arduino και, μεταγενεστέρως, στην υπόθεση Cipolla, το Δικαστήριο συνήγαγε ότι η απόφαση της κυβερνήσεως περί εγκρίσεως του καθεστώτος κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών κατόπιν προτάσεως του οικείου επαγγελματικού συλλόγου δεν αποτελούσε «ανάθεση σε ιδιώτες επιχειρηματίες της ευθύνης λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα», καθόσον η κυβέρνηση είχε ανά πάσα στιγμή τη δυνατότητα να αποκλίνει από την πρόταση του συλλόγου και να θεσπίσει το καθεστώς αμοιβών που ήταν, κατά την άποψή της, το προσφορότερο.
            
         
               38.
            
            
               Σε αντίθεση με την προαναφερθείσα υπόθεση, στην υπό κρίση περίπτωση επ’ ουδενί προκύπτει ότι οι SOA ή άλλοι επαγγελματικοί σύλλογοι μετέχουν στη διαδικασία εγκρίσεως των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών. Όπως προκύπτει από τα έγγραφα που προσκομίστηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, πρόκειται περί αμιγώς κρατικής αποφάσεως την οποία εκδίδει η κυβέρνηση βάσει προκαθορισμένων κριτηρίων. Σε τελική ανάλυση, η απουσία διαβουλεύσεων στο πλαίσιο της εκδόσεως της αποφάσεως αυτής δεν μετατρέπει το καθεστώς των αμοιβών των SOA σε κρατικό μέτρο το οποίο έχει ανατεθεί σε ιδιώτες επιχειρηματίες και, επιπλέον, δεν επιβάλλει ούτε ευνοεί «πρακτικές περιοριστικές του ανταγωνισμού» κατά την έννοια της προαναφερθείσας νομολογίας. Για τους λόγους αυτούς φρονώ ότι ούτε και το άρθρο 101 ή το άρθρο 102 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 4 ΣΕΕ τυγχάνουν εφαρμογής εν προκειμένω.
            
         
               39.
            
            
               Εν κατακλείδι, συνοψίζοντας όσα εκτέθηκαν ανωτέρω, φρονώ ότι από το γενικό νομοθετικό καθεστώς των SOA δεν προκύπτει παραχώρηση «ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων», αποκλειομένης συνεπώς της εφαρμογής του άρθρου 106, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ στην υπό κρίση περίπτωση. Ομοίως, λαμβανομένου υπόψη του ακριβούς αντικειμένου της υπό κρίση υποθέσεως, δεν τυγχάνουν εφαρμογής εν προκειμένω τα άρθρα 101 και 102 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4 ΣΕΕ, στον βαθμό που το ισχύον για τις SOA στην Ιταλία καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών δεν επιβάλλει ούτε ευνοεί πρακτικές περιοριστικές του ανταγωνισμού ούτε αφαιρεί από τη δική του κανονιστική ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα, μεταθέτοντας σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνη λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα.
            
         Γ. Οι κατώτατες υποχρεωτικές αμοιβές και το άρθρο 49 ΣΛΕΕ
      
      
               40.
            
            
               Παρά τα ανωτέρω, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φρονεί ότι η υπό κρίση υπόθεση πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Με το σκεπτικό αυτό, καλεί το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της ερμηνείας του άρθρου 49 ΣΛΕΕ σε υπόθεση όπως η υπό κρίση. Όπως επισημάνθηκε, το Δικαστήριο, δεδομένης της προτάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, υπέβαλε στους διαδίκους, πριν από την έναρξη της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, γραπτή ερώτηση, καλώντας τους να διατυπώσουν την άποψή τους επί του ζητήματος αυτού.
            
         
               41.
            
            
               Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, μόνον η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησαν στην ερώτηση αυτή, διατυπώνοντας όμως αντικρουόμενες απόψεις. Ενώ κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή η δραστηριότητα που ασκούν οι SOA δεν συνιστά δραστηριότητα συνδεόμενη με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, η Ιταλική Δημοκρατία έχει την αντίθετη άποψη. Όσον αφορά την παραβίαση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, η Επιτροπή φρονεί ότι πρόκειται περί περιοριστικού μέτρου στερούμενου δικαιολογητικής βάσεως, καθόσον το μέτρο αυτό βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων θεμιτών σκοπών γενικού συμφέροντος. Αντιθέτως, η Ιταλική Δημοκρατία φρονεί ότι τα εχέγγυα ποιότητας και ανεξαρτησίας κατά την παροχή της υπηρεσίας των SOA αποτελούν επαρκέστατο δικαιολογητικό λόγο για την επιβολή κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών.
            
         
               42.
            
            
               Πριν εξεταστεί η ουσία του ζητήματος, παρίσταται ανάγκη να εξετασθεί μια πτυχή στην οποία αναφέρθηκε η Ιταλική Δημοκρατία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Κατά την άποψη του εν λόγω κράτους μέλους, η υπό κρίση υπόθεση χαρακτηρίζεται από το ότι όλα τα πραγματικά γεγονότα της διαφοράς έλαβαν χώρα εντός ενός μόνο κράτους μέλους. Η SOA Nazionale εταιρία υπό εκκαθάριση εγκατεστημένη στην Ιταλία, αμφισβητεί ένα ιταλικό μέτρο, ενώ οι άμεσοι ανταγωνιστές της δεν είναι επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη ή που παρέχουν υπηρεσίες στην Ιταλία. Επομένως, πάντα κατά την άποψη της Ιταλικής Κυβερνήσεως, δεν υφίσταται κάποιο διασυνοριακό στοιχείο που να δικαιολογεί την εφαρμογή της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
            
         
               43.
            
            
               Μολονότι είναι βέβαιο ότι όλα τα στοιχεία της υπό κρίση υποθέσεως περιορίζονται εντός του εδάφους ενός μόνο κράτους, φρονώ ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφανθεί σε σχέση με την ελευθερία εγκαταστάσεως. Πράγματι, κατά πάγια και εδραιωμένη νομολογία, το Δικαστήριο μπορεί να αποφαίνεται επί αμιγώς εσωτερικής καταστάσεως εφόσον η απάντησή του στη συγκεκριμένη υπόθεση παρέχει στο αιτούν δικαστήριο τη δυνατότητα να άρει μια αντίστροφη διάκριση που προκύπτει από το εθνικό δίκαιο. Η δυνατότητα αυτή, την οποία αναγνωρίζει η νομολογία από την υπόθεση Guimont (
                     12
                  ) και εντεύθεν, εφαρμόζεται αποκλειστικά στις ελευθερίες κυκλοφορίας, συμπεριλαμβανομένης, βάσει των αποφάσεων Cipolla, Blanco Pérez και Chao Gómez, και Duomo, της ελευθερίας εγκαταστάσεως (
                     13
                  ). Για τον λόγο αυτό, το Δικαστήριο, προς τον σκοπό και μόνο της ερμηνείας του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, είναι αρμόδιο να αποφαίνεται επί της ερμηνείας ρυθμίσεως όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης.
            
         1. Η προβλεπόμενη στο άρθρο 51 ΣΛΕΕ παρέκκλιση που αφορά την ύπαρξη δραστηριοτήτων στηριζόμενων στην άσκηση δημόσιας εξουσίας
      
               44.
            
            
               Η Ιταλική Κυβέρνηση, και εμμέσως η UNIONSOA και η Cqop, φρονεί ότι οι ασκούμενες από τις SOA δραστηριότητες ενέχουν μεταβίβαση δημόσιας εξουσίας συνεπεία της οποίας οι επιχειρήσεις αυτές εκφεύγουν του πεδίου εφαρμογής των ελευθεριών. Κατά την άποψή της, οι SOA ασκούν δραστηριότητα η οποία, από απόψεως περιεχομένου, είναι διοικητικής φύσεως και τρέπει τις εν λόγω επιχειρήσεις σε αναθέτουσες αρχές, τουλάχιστον όσον αφορά το στάδιο της αξιολογήσεως των απαιτούμενων από τις διαγωνιζόμενες επιχειρήσεις τεχνικοοικονομικών κριτηρίων.
            
         
               45.
            
            
               Μολονότι δεν αμφισβητείται ότι οι SOA έχουν αναλάβει ευθύνη η οποία παραδοσιακά αντιστοιχούσε στην ιταλική δημόσια διοίκηση, αληθεύει επίσης ότι το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να αποφανθεί, επ’ αφορμή διαφόρων υποθέσεων, επί της εφαρμογής του άρθρου 51 ΣΛΕΕ, χωρίς όμως, μέχρι τούδε, να έχει διαπιστώσει την εφαρμογή της διατάξεως αυτής επί ορισμένης οικονομικής δραστηριότητας. Πράγματι, η νομολογία χαρακτηρίζεται από την ιδιαιτέρως περιοριστική ερμηνεία της διατάξεως αυτής, αντιπροσωπευτικό δε παράδειγμα της ως άνω τάσεως είναι η απόφαση επί της υποθέσεως των συμβολαιογράφων, των οποίων η δραστηριότητα δεν χαρακτηρίστηκε ως άσκηση δημόσιας εξουσίας από το Δικαστήριο (
                     14
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Δεδομένων των ανωτέρω, δύσκολα μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι SOA, των οποίων ο κερδοσκοπικός σκοπός στο πλαίσιο μιας ανταγωνιστικής αγοράς είναι προφανής, μπορούν να υπαχθούν στο άρθρο 51 ΣΛΕΕ. Η διαπίστωση ότι οι SOA δεν ασκούν δημόσια εξουσία κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως επιβεβαιώνεται από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (
                     15
                  ) και Επιτροπή κατά Γερμανίας (
                     16
                  ) που αφορούσαν επιχειρήσεις επιφορτισμένες εκ του νόμου με την άσκηση δραστηριοτήτων πιστοποιήσεως.
            
         
               47.
            
            
               Ειδικότερα, στην απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, το Δικαστήριο κλήθηκε να κρίνει κατά πόσον η δραστηριότητα των επιχειρήσεων τεχνικού ελέγχου οχημάτων ενείχε άσκηση «δημόσιας εξουσίας» κατά την έννοια του άρθρου 51 ΣΛΕΕ. Όπως είναι γνωστό, η δραστηριότητα του ελέγχου αποτελεί μέσο ασκήσεως της δραστηριότητας πιστοποιήσεως η οποία έχει ανατεθεί σε ιδιωτικές επιχειρήσεις. Εντούτοις, στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο επισήμανε ότι «η απόφαση ως προς το αν θα πρέπει να πιστοποιηθεί ή όχι ο τεχνικός έλεγχος, η οποία, κατ’ ουσίαν, είναι συνάρτηση των πορισμάτων του τεχνικού ελέγχου, αφενός, στερείται της αυτοτέλειας που χαρακτηρίζει την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας, και, αφετέρου, λαμβάνεται υπό την άμεση κρατική εποπτεία» (
                     17
                  ). Για τον λόγο αυτό, το Δικαστήριο συνήγαγε ότι οι επιχειρήσεις τεχνικού ελέγχου υπέκειντο στους σχετικούς με την ελεύθερη κυκλοφορία κανόνες της Συνθήκης.
            
         
               48.
            
            
               Το Δικαστήριο συνήγαγε το ίδιο συμπέρασμα κατά την εξέταση του ζητήματος αν ιδιωτικοί οργανισμοί ελέγχου των γεωργικών προϊόντων βιολογικής παραγωγής ήταν επιφορτισμένοι με δραστηριότητα συνδεόμενη με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Όπως ακριβώς και στην υπόθεση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, στην απόφαση επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας υπογραμμίστηκε η σημασία της κρατικής εποπτείας επί των εν λόγω ιδιωτικών οργανισμών πιστοποιήσεως. Το Δικαστήριο τόνισε ότι «οι ιδιωτικοί οργανισμοί ασκούν προφανώς τη δραστηριότητά τους υπό την ενεργό εποπτεία της αρμόδιας δημόσιας αρχής η οποία είναι, τελικώς, υπεύθυνη για τους ελέγχους και τις αποφάσεις των εν λόγω οργανισμών, όπως καταδεικνύουν οι υποχρεώσεις της αρχής αυτής, υπομνησθείσες στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας αποφάσεως» (
                     18
                  ). Κατά συνέπεια, αυτή καθαυτή η δημόσιας φύσεως λειτουργία παραμένει στα χέρια του κράτους και όχι στις επιχειρήσεις πιστοποιήσεως, οπότε αυτές εξακολουθούν να υπόκεινται στις ελευθερίες κυκλοφορίας.
            
         
               49.
            
            
               Στρεφόμενος τώρα στη δραστηριότητα η οποία έχει ανατεθεί στις SOA, παρατηρώ ότι, πράγματι, η λειτουργία που επιτελούν συνίσταται στην έκδοση πιστοποιήσεων που στηρίζονται στην ικανοποίηση τεχνικών απαιτήσεων προκαθορισμένων από τον νόμο. Μολονότι η έκδοση τέτοιων πιστοποιήσεων διατηρεί ορισμένα από τα στοιχεία που χαρακτήριζαν προγενεστέρως τη δραστηριότητα όταν την ασκούσε το κράτος, δεδομένου ότι πρόκειται περί πράξεων περιβεβλημένων με το τεκμήριο της νομιμότητας όπως συμβαίνει και με τις πράξεις της Διοικήσεως, εντούτοις αληθεύει ότι πρόκειται περί ρυθμισμένης και τεχνικού χαρακτήρα δραστηριότητας. Οι SOA ενεργούν κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας, πρόκειται όμως για διακριτική ευχέρεια επί τεχνικών ζητημάτων ασκούμενη βάσει κριτηρίων που έχουν προκαθοριστεί με κανόνες θεσπισμένους από τον νομοθέτη και από την κυβέρνηση. Επιπλέον, το γεγονός ότι υφίστανται αυστηροί μηχανισμοί κρατικής εποπτείας επί των ασκούμενων από τις SOA δραστηριοτήτων, εποπτείας με πειθαρχικές συνέπειες και σχετικής με την πλήρωση προϋποθέσεων που επίσης έχουν προκαθορισθεί διά νόμου, επιβεβαιώνει τη διαπίστωση ότι η δημόσια εξουσία εξακολουθεί να έχει σημαντική παρουσία, έστω υπό τη μορφή εποπτείας, στον τομέα της πιστοποιήσεως των εργοληπτικών επιχειρήσεων.
            
         
               50.
            
            
               Επομένως, και κατόπιν των προεκτεθέντων επιχειρημάτων, φρονώ ότι οι SOA δεν αποτελούν επιχειρήσεις επιφορτισμένες με δραστηριότητα συνδεόμενη με την άσκηση δημόσιας εξουσίας κατά την έννοια του άρθρου 51 ΣΛΕΕ.
            
         2. Η ελευθερία εγκαταστάσεως κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ
      α) Επί του περιορισμού της ελευθερίας
      
               51.
            
            
               Τόσο η Επιτροπή όσο και η Ιταλική Κυβέρνηση συμφωνούν ότι το καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών περιορίζει την ελευθερία εγκαταστάσεως, στον βαθμό που πρόκειται περί μέτρου ικανού να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την εγκατάσταση οικονομικής δραστηριότητας εντός ορισμένου κράτους μέλους. Πράγματι, και όπως διαπιστώθηκε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, ο περιορισμός είναι πρόδηλος, καθόσον η απουσία δυνατότητας μειώσεως της τιμής ορισμένης υπηρεσίας μπορεί να προκαλεί ανταγωνιστικό μειονέκτημα υπέρ των ημεδαπών οικονομικών φορέων οι οποίοι δραστηριοποιούνται ήδη στην αγορά και βρίσκονται σε προφανώς ευνοϊκότερη θέση. Το Δικαστήριο, στην υπόθεση Cipolla, κατέληξε στο ίδιο συμπέρασμα σε σχέση με τις κατώτατες υποχρεωτικές αμοιβές των δικηγόρων, καθόσον έκρινε ότι η επίμαχη στην υπόθεση αυτή ρύθμιση «μπορεί να καταστήσει δυσχερέστερη την πρόσβαση στην ιταλική αγορά παροχής νομικών υπηρεσιών των δικηγόρων που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος διαφορετικό από την Ιταλική Δημοκρατία και, επομένως, τείνει να περιορίσει την άσκηση των δραστηριοτήτων τους παροχής υπηρεσιών στο τελευταίο αυτό κράτος μέλος» (
                     19
                  ).
            
         β) Επί του δικαιολογητικού λόγου
      
               52.
            
            
               Δεδομένου ότι πρόκειται περί περιοριστικού μέτρου που εφαρμόζεται αδιακρίτως σε οποιαδήποτε επιχείρηση ασκεί τη δραστηριότητα των SOA στην Ιταλία, πρέπει να προσδιοριστεί αν το εν λόγω μέτρο μπορεί να θεωρηθεί ότι δικαιολογείται από ορισμένο επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Στο πλαίσιο αυτό, τόσο η UNIONSOA όσο και η Cqop και η Ιταλική Κυβέρνηση φρονούν ότι οι κατώτατες υποχρεωτικές αμοιβές αποτελούν αναγκαία προϋπόθεση για τη διασφάλιση της ποιότητας και της ανεξαρτησίας των παρεχόμενων από τις SOA υπηρεσιών. Παρά ταύτα, ούτε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ούτε η SOA Nazionale θεωρούν ότι ο συγκεκριμένος δικαιολογητικός λόγος είναι σύμφωνος με την αρχή της αναλογικότητας.
            
         
               53.
            
            
               Το Δικαστήριο έχει κρίνει, σε διάφορες υποθέσεις, ότι η προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών, καθώς και η ποιότητα των υπηρεσιών, μπορεί να αποτελεί επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας (
                     20
                  ). Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, ρύθμιση η οποία είναι προσανατολισμένη προς τους σκοπούς αυτούς μπορεί να υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο όταν εξαρτά την κατ’ επάγγελμα άσκηση της δραστηριότητας από δυσανάλογες απαιτήσεις. Στην υπό κρίση υπόθεση, κύριος σκοπός των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών είναι να διασφαλισθεί, αφενός, η ποιότητα των υπηρεσιών πιστοποιήσεως και, αφετέρου, η ανεξαρτησία των SOA κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Φρονώ ότι πρόκειται περί απολύτως θεμιτών σκοπών, σύμφυτων προς οποιαδήποτε πράξη ιδιωτικοποιήσεως, δεδομένου ότι, κατά τη ανάθεση ορισμένης δραστηριότητας δημόσιας φύσεως στον ιδιωτικό τομέα, είναι εύλογο το κράτος να επιθυμεί να διασφαλίσει ότι η υπηρεσία θα εξακολουθήσει να ανταποκρίνεται σε ορισμένες βασικές απαιτήσεις ποιότητας και αντικειμενικότητας, ανάλογες με αυτές τις οποίες τηρούσε προηγουμένως η δημόσια αρχή. Εντούτοις, δεν αμφισβητείται εν προκειμένω ο θεμιτός χαρακτήρας του σκοπού που επιδιώκεται με το επίμαχο μέτρο, ήτοι με το καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, αλλά η αναλογικότητα του μέτρου αυτού υπό το πρίσμα των προαναφερθέντων σκοπών.
            
         
               54.
            
            
               Όσον αφορά την ποιότητα της υπηρεσίας, τόσο η Ιταλική Κυβέρνηση όσο και η UNIONSOA και η Cqop SOA τόνισαν τις συνέπειες που έχει η εκπλήρωση των καθηκόντων των SOA στην εκτέλεση των δημοσίων έργων. Στο πνεύμα αυτό, είναι αδιαμφισβήτητο, όπως παρατήρησαν οι ανωτέρω μετέχοντες, ότι η αποτελεσματική εκπλήρωση των καθηκόντων των SOA επιδρά άμεσα στην εκτέλεση των δημοσίων έργων, καθόσον μόνον η διασφάλιση της τεχνικής και οικονομικής φερεγγυότητας όλων των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων αποτελεί εχέγγυο για την αποτελεσματική εκτέλεση ενός έργου. Ως εκ τούτου, η υποχρέωση τηρήσεως ορισμένων κατώτατων αμοιβών επιτελεί μια εγγυητική λειτουργία σε σχέση με την οικονομική αξιοπιστία των SOA, κατά τρόπον ώστε οι SOA, λαμβάνοντας αμοιβές που, εν πάση περιπτώσει, καλύπτουν τα έξοδα παροχής της υπηρεσίας, να διαθέτουν πάντα τα απαραίτητα μέσα ώστε να διενεργούν ορθώς την αξιολόγηση των επιχειρήσεων.
            
         
               55.
            
            
               Η ανεξαρτησία των SOA αποτελεί τον άλλο λόγο που έχει προβληθεί προς δικαιολόγηση του επίμαχου περιορισμού. Προκειμένου να μπορούν οι SOA να παρέχουν αποτελεσματικά τις υπηρεσίες τους, πρέπει να μπορούν να διαθέτουν επαρκή αυτονομία έναντι των αποδεκτών των υπηρεσιών τους. Δεν έχει καμία χρησιμότητα ένα σύστημα πιστοποιήσεως στο πλαίσιο του οποίου ο φορέας πιστοποιήσεως δεν παρέχει εχέγγυα αμεροληψίας όταν εξακριβώνει αν ορισμένη επιχείρηση πληροί τις προϋποθέσεις για να λάβει ή όχι την αντίστοιχη πιστοποίηση. Εξ ου και η σημασία των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, καθόσον αυτές διασφαλίζουν επάρκεια οικονομικών μέσων στις SOA και παρέχουν εχέγγυα για αυτόνομη λήψη αποφάσεων.
            
         
               56.
            
            
               Όσον αφορά την επάρκεια της σχέσεως του ως άνω μέτρου με τους επιδιωκόμενους σκοπούς, υπογραμμίζεται καταρχάς ότι το Δικαστήριο, σε διάφορες υποθέσεις, έχει κρίνει ότι σύστημα κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών το οποίο εφαρμόζεται επί ορισμένης επαγγελματικής δραστηριότητας αποτελεί γενικώς επαρκές μέσο για να διασφαλιστούν θεμιτοί σκοποί, όπως είναι, για παράδειγμα, η παροχή ποιοτικών υπηρεσιών (
                     21
                  ). Η εκτίμηση αυτή όμως είναι προκαταρκτική και απαιτεί στη συνέχεια μια λεπτομερέστερη εξέταση του πλαισίου επί του οποίου εφαρμόζεται, λαμβανομένων υπόψη, όπως έχει τονίσει η νομολογία, της σχετικής αγοράς και της φύσεως των επίμαχων υπηρεσιών. Στην περίπτωση κατά την οποία η εκτίμηση πραγματοποιείται στο πλαίσιο προδικαστικής διαδικασίας, η σχετική διεργασία απαιτεί επιπλέον τόσο από το Δικαστήριο όσο και από το εθνικό δικαστήριο να καταβάλουν κοινή προσπάθεια στο πλαίσιο της οικείας εξετάσεως.
            
         
               57.
            
            
               Όσον αφορά την αγορά, πρέπει, κατά πρώτο λόγο, να επισημανθεί ότι οι SOA δραστηριοποιούνται σε αγορά στην οποία λειτουργεί ο ελεύθερος ανταγωνισμός και στην οποία δεν υφίσταται numerus clausus για τις SOA που μπορούν να λάβουν άδεια. Ως εκ τούτου, πρόκειται περί ανταγωνιστικής αγοράς εντός της οποίας όσες επιχειρήσεις πληρούν τις υποχρεωτικές προϋποθέσεις μπορούν να παρέχουν την υπηρεσία πιστοποιήσεως. Εντούτοις, δεδομένων των ως άνω χαρακτηριστικών της δραστηριότητας αυτής και της αυστηρότητας των απαιτούμενων προϋποθέσεων για την παροχή της υπηρεσίας, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι ο αριθμός των SOA είναι σχετικά μικρός. Μολονότι δεν πρόκειται περί αγοράς περιορισμένης σε ευάριθμους οικονομικούς φορείς, από τη δικογραφία προκύπτει ότι σήμερα ο αριθμός των SOA είναι περί τις τριάντα. Ως εκ τούτου, δεν πρόκειται περί αγοράς στην οποία υφίσταται υψηλότατος αριθμός επαγγελματιών ούτε ασυμμετρία πληροφοριών μεταξύ του παρόχου και της υπηρεσίας και του αποδέκτη της. Οι δύο αυτές παράμετροι υπήρξαν καθοριστικές στην υπόθεση Cipolla στο πλαίσιο της εκτιμήσεως των συνθηκών λειτουργίας της ιταλικής δικηγορικής αγοράς. Εντούτοις, στην υπό κρίση υπόθεση συμβαίνει το αντίθετο: πέραν του σχετικώς μικρού αριθμού των δραστηριοποιούμενων φορέων, πρέπει να ληφθεί επίσης υπόψη ότι οι αποδέκτες της υπηρεσίας οφείλουν να βρίσκονται υποχρεωτικώς σε ορισμένη απόσταση προκειμένου να παρέχεται στις SOA η δυνατότητα να λειτουργούν με πλήρη ανεξαρτησία. Η σχέση μεταξύ παρόχου και αποδέκτη της υπηρεσίας στην περίπτωση των SOA είναι ριζικά διαφορετική από αυτή που θα μπορούσε να υπάρχει μεταξύ δικηγόρου και εντολέα, περίπτωση κατά την οποία καθοριστικά κριτήρια αποτελούν η εμπιστοσύνη και η υπεράσπιση ενός κοινού συμφέροντος. Στην περίπτωση των SOA, η εμπιστοσύνη και η υπεράσπιση συμφερόντων όχι μόνο δεν πρέπει να υφίστανται, αλλά θα υπονόμευαν την ίδια την ύπαρξη των SOA.
            
         
               58.
            
            
               Κατά συνέπεια, στην υπό κρίση υπόθεση, ο πρόσφορος χαρακτήρας των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών πρέπει να εκτιμηθεί στο πλαίσιο μιας αγοράς με περιορισμένη έκταση και στο μέτρο που είναι αναγκαίο να διαφυλαχθεί η αυτόνομη λήψη αποφάσεων των SOA έναντι ενδεχόμενων αιτημάτων ή συμφερόντων των αποδεκτών των υπηρεσιών τους. Υπ’ αυτό το πρίσμα, από το γεγονός ότι το κράτος έχει επιβάλει με δεσμευτικό τρόπο καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών προκύπτει μέτρο το οποίο τελεί σε συνοχή με τον σκοπό της διασφαλίσεως της ποιότητας της υπηρεσίας και της ανεξαρτησίας των επιφορτισμένων με την πιστοποίηση επιχειρήσεων.
            
         
               59.
            
            
               Μείζονα ερωτηματικά εγείρει η αναγκαιότητα του μέτρου. Ειδικότερα, το γεγονός ότι οι κατώτατες υποχρεωτικές αμοιβές αποτελούν επαρκή μέσα για τη διασφάλιση της καλής παροχής της υπηρεσίας δεν συνεπάγεται αυτομάτως την ανυπαρξία λιγότερο περιοριστικών μέτρων μέσω των οποίων θα μπορούσαν να διασφαλιστούν τέτοιοι σκοποί. Αυτό ακριβώς υποστήριξε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις της, η οποία θεωρεί ότι υπάρχουν εξαιρετικώς σημαντικά στοιχεία που δεν δικαιολογούν την εφαρμογή κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών. Από πλευράς της, η SOA Nazionale υποστηρίζει ότι η ποιότητα της υπηρεσίας και η ανεξαρτησία των SOA διασφαλίζονται μέσω ιδιαιτέρως αυστηρού πειθαρχικού καθεστώτος, υπεύθυνη για το οποίο είναι η δημόσια διοίκηση. Το καθεστώς αυτό διασφαλίζει, όπως δέχεται και η SOA Nazionale, επαρκώς την επιδίωξη των προαναφερθέντων σκοπών.
            
         
               60.
            
            
               Προκειμένου να προτείνω απάντηση ως προς το σημείο αυτό, θα ξεκινήσω την εξέταση από το νομικό πλαίσιο των SOA και, όπως εξήγησα ανωτέρω, το καθεστώς πειθαρχικών κυρώσεων που ισχύει για τις επιχειρήσεις αυτές. Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, τα διατάγματα 34/2000 και 207/2010 θεσπίζουν ένα πειθαρχικό καθεστώς το οποίο περιλαμβάνει την επιβολή χρηματικών κυρώσεων ή ακόμη και την ανάκληση της άδειας ασκήσεως των δραστηριοτήτων των SOA. Η επίβλεψη και η εφαρμογή του πειθαρχικού συστήματος αυτού είναι αρμοδιότητα της Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture.
            
         
               61.
            
            
               Ομολογουμένως, υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις, ένα καθεστώς κατώτατων αμοιβών το οποίο συνυπάρχει με ένα πειθαρχικό καθεστώς μπορεί να συνεπάγεται ένα υπερβολικό βάρος για τους οικονομικούς φορείς. Εντούτοις, η περίπτωση των SOA είναι πολύ ιδιαίτερη και χρήζει μεγάλης προσοχής λόγω της ανεξαρτησίας αυτών. Πράγματι, όπως ελέχθη ανωτέρω, η ανεξαρτησία που απαιτείται από τις SOA αποτυπώνεται στην υποχρέωση τηρήσεως ορισμένης αποστάσεως από τους αποδέκτες της υπηρεσίας, καθώς και στις εγγυήσεις αμεροληψίας και αυτόνομης λήψεως αποφάσεων κατά την παροχή της υπηρεσίας. Ακριβώς επειδή οι SOA οφείλουν να ενεργούν στο πλαίσιο ενισχυμένης αυτονομίας έναντι των διαγωνιζομένων, η ύπαρξη ενός πειθαρχικού καθεστώς μπορεί να αποδειχθεί ανεπαρκής. Αυτό που απαιτεί ακριβώς η εν λόγω αυτονομία είναι ένα καθεστώς αρκούντως πλήρες το οποίο να διασφαλίζει την ανεξαρτησία του παρόχου της υπηρεσίας. Η πληρότητα αυτή μπορεί να έγκειται στην καθιέρωση ενός αυστηρού πειθαρχικού καθεστώτος που να συνοδεύει αυτό των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών.
            
         
               62.
            
            
               Ειδικότερα, στο πλαίσιο της αγοράς εντός της οποίας ανταγωνίζονται οι διάφορες SOA τόσο σε σχέση με την ποιότητα όσο και σε σχέση με τις τιμές, η δυνατότητα διαπραγματεύσεως της τιμής με τους δυνητικούς διαγωνιζομένους θα δημιουργούσε τον κίνδυνο να αλλοιωθεί η υποχρεωτική αυτονομία της οποίας πρέπει να απολαύει μια επιχείρηση τέτοιου τύπου. Μολονότι είναι βέβαιο ότι η δυνατότητα διαπραγματεύσεως της τιμής δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη απώλεια της ανεξαρτησίας των SOA ή της φαινόμενης ιδιότητάς τους ως ανεξάρτητων οργανισμών, εντούτοις μια τέτοια διαπραγμάτευση θα μπορούσε να οδηγήσει σε παρόμοιο αποτέλεσμα, αν η τιμή που τελικώς συμφωνούνταν αποδεικνυόταν ασυνήθιστα χαμηλή. Για τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι ένα καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, το οποίο συμπληρώνεται από πειθαρχικό καθεστώς την ευθύνη του οποίου έχει η δημόσια διοίκηση, αποτελεί αναγκαίο μέσο για να διασφαλιστεί η υποχρεωτική αυτονομία των SOA εντός αγοράς όπως η υφιστάμενη στην Ιταλία.
            
         
               63.
            
            
               Ανεξαρτήτως των ανωτέρω, κρίνω αναγκαία μια πρόσθετη διευκρίνιση. Το γεγονός ότι το καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών κρίνεται καταρχήν αναγκαίο δεν συνεπάγεται ότι εξίσου αναγκαίο είναι, σε όλες του τις πτυχές, και το ισχύον σύστημα υπολογισμού. Όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή, το αδύναμο σημείο του επίμαχου στην υπό κρίση υπόθεση καθεστώτος έγκειται στη μέθοδο υπολογισμού των αμοιβών, η οποία, κατ’ αυτήν, δεν συνάδει πάντα προς την αρχή της αναλογικότητας.
            
         
               64.
            
            
               Ειδικότερα, υπενθυμίζεται ότι το καθεστώς των κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών ισχύει σε σχέση με δημόσια έργα αξίας ανώτερης των 150000 ευρώ και ότι, περάν του ορίου αυτού, η εφαρμογή του γίνεται βάσει τύπου στηριζόμενου, σε γενικές γραμμές, στην αξία του έργου, στον αριθμό των διαγωνισμών έργων στους οποίους έχει μετάσχει η διαγωνιζόμενη επιχείρηση και στην εφαρμογή του δείκτη τιμών καταναλωτή (ISTAT). Κατά τον τρόπο αυτό, αν μια επιχείρηση μετάσχει σε πλείονες διαγωνισμούς δημοσίων έργων, η κατώτατη υποχρεωτική αμοιβή αυξάνεται αναλόγως του αριθμού των έργων. Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, δεν είναι δυνατή η εφαρμογή κάποιου διορθωτικού συντελεστή επί της κατώτατης υποχρεωτικής αμοιβής που προκύπτει από τον ως άνω τύπο.
            
         
               65.
            
            
               Φρονώ ότι το σύστημα αυτό εγείρει σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά την αναγκαιότητα του μέτρου, ακριβώς στην περίπτωση κατά την οποία ζητείται πιστοποίηση για πλείονα δημόσια έργα. Όπως διαπιστώθηκε, κρίνεται δικαιολογημένη η καταβολή κατώτατης υποχρεωτικής αμοιβής από διαγωνιζόμενη επιχείρηση που ζητεί πιστοποίηση από τη SOA, υπηρεσία την οποία η δεύτερη θα πρέπει να παράσχει λαμβάνοντας υπόψη την τεχνικοοικονομική ικανότητα της επιχειρήσεως σε σχέση με το δημόσιο έργο για το οποίο αυτή προτίθεται να υποβάλει προσφορά. Αυτό που προφανώς δεν δικαιολογείται επαρκώς, ή τουλάχιστον δεν μπόρεσαν να δικαιολογήσουν επαρκώς οι μετέχοντες στην παρούσα διαδικασία, είναι το γεγονός ότι η SOA μπορεί να πολλαπλασιάσει αυτομάτως το ποσό της αμοιβής της εκ του λόγου ότι ορισμένη επιχείρηση προτίθεται να μετάσχει σε πλείονες διαγωνισμούς. Η δομή, η δραστηριότητα, το προσωπικό, τα υλικά μέσα, καθώς και τα λοιπά στοιχεία της επιχειρήσεως θα είναι κατά κανόνα τα ίδια, δεδομένου ότι είναι εύλογο μια επιχείρηση με επάρκεια μέσων να είναι σε θέση να εκτελέσει συγχρόνως διάφορα δημόσια έργα, μικρής ή μεγάλης εκτάσεως.
            
         
               66.
            
            
               Ασφαλώς, στην περίπτωση κατά την οποία επιχείρηση προτίθεται να μετάσχει σε πλείονες διαγωνισμούς δημοσίων έργων, η SOA θα πρέπει να προβεί σε χωριστή εκτίμηση αναλόγως των διαφόρων δημοσίων έργων. Υπό τέτοιες περιστάσεις, ο φόρτος εργασίας της SOA είναι λογικό να είναι μεγαλύτερος, οπότε μπορεί να γίνει δεκτό ότι η κατώτατη υποχρεωτική αμοιβή πρέπει να αναλογεί στη μεγαλύτερη αυτή ευθύνη. Εντούτοις, σύστημα στο πλαίσιο του οποίου το ποσό της κατώτατης υποχρεωτικής αμοιβής αυξάνεται αυτομάτως αναλόγως του αριθμού των διαγωνισμών δημοσίων έργων στους οποίους προτίθεται να μετάσχει επιχείρηση, δεν αντιστοιχεί αντικειμενικά στο ως άνω μεγαλύτερο βάρος που φέρει η SOA. Αντιθέτως, το σύστημα αυτό παρέχει στις SOA τη δυνατότητα να προβαίνουν σε αξιολόγηση μίας μόνον επιχειρήσεως εφαρμόζοντας όμως μια κατώτατη υποχρεωτική αμοιβή πολύ υψηλότερη αυτής που θα απαιτούνταν σε περίπτωση συμμετοχής σε έναν μόνον διαγωνισμό.
            
         
               67.
            
            
               Ως εκ τούτου, και λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, τύπος υπολογισμού όπως ο προεκτεθείς, ο οποίος, σε περίπτωση κατά την οποία ζητείται πιστοποίηση για πλείονες διαγωνισμούς δημοσίων έργων, συνεπάγεται την αύξηση του ποσού της αμοιβής αναλόγως του αριθμού των διαγωνισμών, βαίνει περάν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών της ποιότητας και της ανεξαρτησίας. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι, όσον αφορά τη συγκεκριμένη αυτή πτυχή, το καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών που ισχύει για τις SOA, και ειδικότερα ο τύπος υπολογισμού της αμοιβής σε περίπτωση που ζητείται πιστοποίηση για διάφορα δημόσια έργα, δεν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και, ως εκ τούτου, δεν είναι συμβατό με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
            
         
         VI – Πρόταση
      
      
               68.
            
            
               Κατόπιν των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Consiglio di Stato την ακόλουθη απάντηση:
               «Τα άρθρα 101, 102 και 106 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι δεν τυγχάνουν εφαρμογής επί καθεστώτος κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών όπως το προβλεπόμενο σε σχέση με τις SOA.
               Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται προς αυτό καθεστώς κατώτατων υποχρεωτικών αμοιβών, όπως το προβλεπόμενο σε σχέση με τις SOA, κατά το μέρος που περιλαμβάνει τύπο υπολογισμού κατ’ εφαρμογή του οποίου η αμοιβή αυξάνεται αυτομάτως αναλόγως του αριθμού διαγωνισμών δημοσίων έργων στους οποίους προτίθεται να μετάσχει η επιχείρηση η οποία ζητεί την πιστοποίηση, στοιχείο το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.»
            
         (
            1
         )	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
      (
            2
         )	Απόφαση της 19ης Φεβρουαρίου 2002, C-55/99 (Συλλογή 2002, σ. Ι-1529).
      (
            3
         )	Απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2006, C-94/04 και C-202/94 (Συλλογή 2006, σ. Ι-11421).
      (
            4
         )	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 22ας Ιουνίου 2010, C-188/10 και C-189/10, Melki και Abdeli (Συλλογή 2010, σ. I-5667, σκέψη 27 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
      (
            5
         )	Αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1991, C-41/90, Höfner και Elser (Συλλογή 1991, σ. I-1979, σκέψη 21)· της 16ης Νοεμβρίου 1995, C-244/94, Féderation française des sociétés d’assurance κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. I-4013, σκέψη 21)· της 18ης Ιουνίου 1998, C-35/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1998, σ. I-3851, σκέψη 36)· της 12ης Σεπτεμβρίου 2000, C-180/98 έως C-184/98, Pavlov κ.λπ. (Συλλογή 2000, σ. I-6451, σκέψη 74).
      (
            6
         )	Απόφαση της 16ης Ιουνίου 1987, 118/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 2599, σκέψη 7)· Επιτροπή κατά Ιταλίας (προαναφερθείσα, σκέψη 36), και Pavlov κ.λπ. (προαναφερθείσα, σκέψη 75).
      (
            7
         )	Δεν συνιστούν δραστηριότητα επιχειρήσεως οι δραστηριότητες της προστασίας του περιβάλλοντος (απόφαση της 18ης Μαρτίου 1997, C-343/95, Diego Calì & Figli, Συλλογή 1997, σ. I-1547, σκέψη 16) ή του εναέριου ελέγχου (απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1994, C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Συλλογή 1994, σ. I-43, σκέψη 30, καθώς και απόφαση της 26ης Μαρτίου 2009, C-113/07 P, SELEX Sistemi Integrati κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. I-2207, σκέψεις 91 έως 92).
      (
            8
         )	Απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2001, C-475/99 (Συλλογή 2001, σ. Ι-8089).
      (
            9
         )	Αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1991, C-18/88, GB-Inno-BM (Συλλογή 1991, σ. I-5941)· της 18ης Ιουνίου 1991, C-260/89, ΕΡΤ (Συλλογή 1991, σ. I-2925)· της 27ης Απριλίου 1994, C-393/92, Almelo (Συλλογή 1994, σ. I-1477)· της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-323/93, Centre d’insémination de la Crespelle (Συλλογή 1994, σ. I-5077)· της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C-387/93, Banchero (Συλλογή 1995, σ. I-4663), της 16ης Ιανουαρίου 1997, C-134/95, USSL n. 47 di Biella (Συλλογή 1997, σ. I-195).
      (
            10
         )	Buendía Sierra, J.L., Exclusive Rights and State Monopolies under EC Law, Oxford University Press, Οξφόρδη, 2000, σ. X.
      (
            11
         )	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 29ης Ιανουαρίου 1985, 231/83, Cullet (Συλλογή 1985, σ. 305, σκέψη 16)· της 10ης Ιανουαρίου 1985, 229/83, Leclerc (Συλλογή 1985, σ. 1, σκέψη 14)· της 21ης Σεπτεμβρίου 1988, 267/86, Van Eycke (Συλλογή 1988, σ. 4769, σκέψη 16)· της 17ης Νοεμβρίου 1993, C-2/91, Meng (Συλλογή 1993, σ. I-5751, σκέψεις 14 και 15)· της 9ης Σεπτεμβρίου 2003, C-198/01, CIF (Συλλογή 2003, σ. I-8055, σκέψεις 45 και 46)· της 17ης Φεβρουαρίου 2005, C-250/03, Mauri (Συλλογή 2005, σ. I-1267, σκέψεις 29 έως 31), και της 5ης Οκτωβρίου 1995, C-96/94, Centro Servizi Spediporto (Συλλογή 1995, σ. I-2883, σκέψεις 20 και 21).
      (
            12
         )	Απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2000, C-448/98 (Συλλογή 2000, σ. I-10663, σκέψη 23), την οποία ακολούθησαν, μεταξύ άλλων, οι αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 2002, C-515/99, C-519/99 έως C-524/99 και C-526/99 έως C-540/99, Reisch κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. I-2157, σκέψη 26), της 11ης Σεπτεμβρίου 2003, C-6/01, Anomar κ.λπ. (Συλλογή 2003, σ. I-8621, σκέψη 41), και της 30ής Μαρτίου 2006, C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (Συλλογή 2006, σ. I-2941, σκέψη 29).
      (
            13
         )	Αποφάσεις της 5ης Δεκεμβρίου 2006, C-94/04 και C-202/04 (Συλλογή 2006, σ. I-11421, σκέψη 30), της 1ης Ιουνίου 2010, C-570/07 και C-571/07 (Συλλογή 2010, σ. I-4629, σκέψη 39), και της 10ης Μαΐου 2012, C-357/10 έως C-359/10 (σκέψη 28).
      (
            14
         )	Βλ., για παράδειγμα, μεταξύ των σχετικών με το συμβολαιογραφικό επάγγελμα αποφάσεων, απόφαση της 24ης Μαΐου 2011, C-47/08, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 2011, σ. I-4105).
      (
            15
         )	Απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 2009, C-438/08 (Συλλογή 2009, σ. I-10219).
      (
            16
         )	Αποφάσεις της 29ης Νοεμβρίου 2007, C-393/05, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Συλλογή 2007, σ. I-10195, σκέψη 29), και C-404/05, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 2007, σ. I-10239).
      (
            17
         )	Προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, σκέψη 41.
      (
            18
         )	Προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 44.
      (
            19
         )	Προαναφερθείσα απόφαση Cipolla, σκέψη 58.
      (
            20
         )	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C-76/90, Säger (Συλλογή 1991, σ. I-4221, σκέψη 16): «Καταρχάς, πρέπει να αναφερθεί σχετικά ότι μία εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως αυτή που παρατίθεται από το εθνικό δικαστήριο, αποβλέπει προφανώς στην προστασία των αποδεκτών των εν λόγω υπηρεσιών από τη ζημία που θα μπορούσαν να υποστούν λόγω νομικών συμβουλών που θα τους παρείχαν πρόσωπα μη έχοντα τα αναγκαία επαγγελματικά ή ηθικά προσόντα».
      (
            21
         )	Προαναφερθείσα απόφαση Cipolla, σκέψη 67.