CELEX: 51988PC0371
Language: nl
Date: 1988-06-27
Title: VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD INZAKE HET KIESRECHT VAN ONDERDANEN VAN DE LID-STATEN BIJ GEMEENTERAADSVERKIEZINGEN IN DE LID-STAAT VAN VERBLIJF (door de Commissie ingediend)

ARCHIVES HISTORIQUES
DE LA COMMISSION
COLLECTION RELIEE DES
DOCUMENTS "COM"
COM (88) 371
Vol. 1988/0132
 ---pagebreak--- Disclaimer
Conformément au règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983 concernant
l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique européenne et de
la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO L 43 du 15.2.1983, p. 1) modifié en dernier
lieu par le règlement (UE) 2015/496 du Conseil du 17 mars 2015 (JO L79 du 25. 3.2015, p. 1), ce
dossier est ouvert au public. Le cas échéant, les documents classifiés présents dans ce dossier
ont été déclassifiés conformément à l'article 5 dudit règlement ou sont considérés déclassifiés
conformément aux articles 26(3) et 59(2) de la décision (UE, Euratom) 2015/444 de la
Commission du 13 mars 2015 concernant les règles de sécurité aux fins de la protection des
informations classifiées de l'Union européenne.
In accordance with Council Regulation (EEC, Euratom) No 354/83 of 1 February 1983 concerning
the opening to the public of the historical archives of the European Economic Community and the
European Atomic Energy Community (OJ L 43, 15.2.1983, p. 1), as last amended by Council
Regulation (EU) 2015/496 of 17 March 2015 (OJ L 79, 27.3.2015, p. 1), this file is open to the
public. Where necessary, classified documents in this file have been declassified in conformity
with Article 5 of the aforementioned regulation or are considered declassified in conformity with
Articles (26.3) and 59(2) of the Commission Decision (EU, Euratom) 2015/444 of 13 March 2015
on the security rules for protecting EU classified information.
In Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 354/83 des Rates vom 1. Februar
1983 über die Freigabe der historischen Archive der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und
der Europäischen Atomgemeinschaft (ABI. L 43 vom 15.2.1983, S. 1), zuletzt geändert durch die
Verordnung (EU) Nr. 2015/496 vom 17. März 2015 (ABI. L 79 vom 25.3.2015, S. 1), ist dieser Akt
der Öffentlichkeit zugänglich. Soweit erforderlich, wurden die Verschlusssachen in diesem Akt in
Übereinstimmung mit Artikel 5 der genannten Verordnung freigegeben; beziehungsweise werden
sie auf Grundlage von Artikel 26(3) und 59(2) der Entscheidung der Kommission (EU, Euratom)
2015/444 vom      13.   März 2015     über die   Sicherheitsvorschriften für den Schutz von  EU-
Verschlusssachen als herabgestuft angesehen.
 ---pagebreak--- COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
                                                COM ( 88 ) 371 def .
                                                Brussel , 26 juli 1988
               VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD
                                                          C 'J       -- ,
        INZAKE HET KIESRECHT VAN ONDERDANEN VAN DE LID-STATEN
     BIJ GEMEENTERAADSVERKIEZINGEN IN DE LID-STAAT VAN VERBLIJF
                    ( door de Commissie ingediend )
 ---pagebreak---                                       2
                         I.    TOELICHTING
A. NOODZAAK VAN DE RICHTLIJN
1 . Reeds in 1974 hebben de hoogste politieke instanties van de Lid¬
    staten, de Staatshoofden en regeringsleiders , verzocht een studie te
    maken van de toekenning van " speciale rechten" aan de onderdanen van
    de Lid-Staten .    De Commissie was in haar in         1975 bij   de Raad
    ingediende verslag van oordeel dat deze speciale rechten "op zijn
    minst " het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen dienden te
    omvatten in de Lid-Staat van verblijf voor burgers van de Lid-Staten
    die verblijven in een andere Lid-Staat dan die welks nationaliteit
    zij bezitten . Sindsdien zijn alle Instellingen van de Gemeenschappen
    daarover blijven nadenken . Enkele Lid-Staten zijn de ontwikkeling
    voor geweest ( Denemarken,      Nederland,     Ierland ) en hebben dit
    kiesrecht toegekend aan alle op hun grondgebied verblijvende
    vreemdelingen . In de Spaanse grondwet van 1978 is bepaald dat dit
    recht bij wet kan worden toegekend,         doch slechts op basis van
    wederkerigheid .
2 . Na de Europese Raad van Fontainebleau van 25 en 26 juni 1984 werd
    een ad hoc-comité opgericht belast met " de bestudering van de
    maatregelen die nodig zijn om de identiteit en het beeld van Europa
    bij zij^n burgers en in de wereld te verduidelijken en uit te
    dragen " . Dit comité heeft in zijn rapport aanbevolen " de eerder
    begonnen besprekingen diepgaander voort te zetten over actief en
    eventueel passief kiesrecht bij lokale verkiezingen voor burgers uit
    andere Lid-Staten , op dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor
    de burgers van het gastland , mits de betrokkene zijn vaste
    woonpl|ats reeds gedurende een bepaalde periode in het gastland
    heeft " . De Europese Raad van Milaan heeft in de conclusies van het
    voorzitterschap deze conclusies goedgekeurd .
    Het Europese Parlement had reeds in 1983 ter kennis gegeven zich
    voor deze gedachte te willen inzetten .           In een resolutie van
    8 juni 1983 werd de Commissie verzocht hierover een voorstel voor
    een richtlijn in te dienen . Dit standpunt werd bevestigd in twee
    resoluties van 13 november 1985, waarin de Commissie opnieuw werd
    verzocht   communautaire   besluiten   voor    te   stellen   waarin  het
    kiesrecht voor    gemeenteraadsverkiezingen wordt       toegekend   .  De
   Bulletin EG 6-1984, punt 1.1.9, paragraaf 6
   Supplement 7/ 85 van het bulletin van de EG , blz . 21
   PB C 184 van 11.7.1983
 ---pagebreak---                                          3
      heer RIPA Dl MEANA heeft zijn voornemen bevestigd om eerst |iet
      Parlement een volledig verslag voor te leggen over dit vraagstuk .
 3 . Daarom heeft de Commissie op 7 oktober 1986 het Parlement en de Raad
      een verslag doen toekomen over het        " kiesrecht voor burgers uit
      andere          Lid-Staten   ^ van        de        Gemeenschap      bij
      gemeenteraadsverkiezingen " . De onderhavige toelichting steunt op
      dit verslag , waarin niet slechts een beschrijving wordt gegeven van
     de toestand in de Lid-Staten doch waarin tevens de demografische ,
      juridische en politieke factoren worden geanalyseerd die bepalend
      zijn voor elke ontwikkeling .
      Zonder terug te komen op de strekking van dit verslag , waarop moet
     worden teruggegrepen om de inhoud van het onderhavige voorstel te
      kunnen beoordelen, moet toch uit drie hoofdpunten hierin lering
     worden getrokken .
       a ) Een politiek feit in de eerste plaats : thans zijn meer dan
          .4 miljoen Europese burgers beroofd van hun stemrecht bij de
           gemeenteraadsverkiezingen om de enkele reden dat zij niet langer
           verblijf houden in de Lid-Staat welks nationaliteit zij
           bezitten .     In een gemeenschap van Staten waarvan het
           belangrijkste kenmerk is dat zij een democratische regeringsvorm
           hebben h^eft de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van een van de
           vier fundamentele vrijheden waarvan in het Verdrag sprake is :
           het vrije verkeer van personen, op grond van de nationale
           wetgevingen als indirect gevolg dat bepaalde politieke rechten
           worden verloren . Deze paradox bij de opbouw van de Gemeenschap
           mag niet blijven bestaan indien men de beginselen trouw wil
           blijven die kenmerkend zijn voor het politieke systeem van de
           Lid-Staten, dat gebaseerd is op de democratie .
       b)   In de tweede plaats een juridische        factor   :   in Ierland ,
           Denemarken in Nederland is het kiesrecht reeds toegekend aan
           niet-onderdanen;    door een ontwikkeling in deze zin zouden zeven -
           andere Lid-Staten ( België , Duitsland , Griekenland , Frankrijk ,
           Italië, Luxemburg en Portugal ) stuiten op constitutionele
           bezwaren omdat in de grondwet van die landen het kiesrecht is
           voorbehouden aan eigen onderdanen . Dit constitutioneel bezwaar
           belet echter niet iedere ontwikkeling omdat in elke constitutie
           specifieke procedures zijn aangegeven voor herziening om na te
           gaan , of een politieke consensus bestaat . Het probleem heeft dus
           een politiek karakter . De vraag is of in de Lid-Staten deze
           bereidheid bestaat . Uit recente ervaringen in Nederland blijkt
           inmiddels dat een dergelijke herziening tot stand kan worden
           gebracht .
4 PB C 345 van 31.12.1985
^ PB volledig verslag van de vergadering; bijlage 2-232, vergadering
    van 14.11.1985 , blz . 126
6 Supplement 7/86 - Bulletin EEG
 ---pagebreak---                                             4
     c ) In de derde plaats het optreden van de Gemeenschap :              sedert de
         meer dan twaalf jaren waarin dit probleem ter sprake kwam is het
         duidelijk dat een wetgevingsinitiatief van de Commissie nodig is
         voor verdere vooruitgang . Door toespitsing van de analyse is een
         gemeenschappelijk concept aangegeven en is de bereidheid
         aangetoond de communautaire wetgevingsprocedure in te leiden .
4 . De Commissie kwam in haar verslag tot twee conclusies :
    - een politieke conclusie : in de lijn van het standpunt dat zij
      sinds 1975 verdedigd had bevestigde de Commissie " haar standpunt
      ten gunste van toekenning van gemeentelijk stemrecht in het land
       van verblijf ".   Er bestaat dus geen twijfel over dat de Commissie
      op dit punt voortgang wil boeken;
    - een conclusie inzake de stadia die moeten worden doorlopen :               ten
      bewijze dat zij voortgang wil boeken stelt de Commissie dat voor
      een initiatief op dit gebied het Europese Parlement een politiek
       signaal dient te geven .             Deze verklaring is geenszins een
       uitvlucht , doch geeft aan vanaf welk moment de Commissie een
      wetgevingsvoorstel wil indienen .
5 . Naar aanleiding van het verslag van de Commissie wees het Europese
    Parlement de heer Heinz Oskar VETTER als rapporteur aan van de
    Juridische Commissie . Op 15^december 1987 nam het Europese Parlement
    op grond van dit rapport           , waarvan het advies in dezelfde zin
    luidde alSghet advies van de he ^* ROBLES PIQUER namens de Politieke
    Commissie , een resolutie aan waarin het Europese Parlement "...
    de Commissie nogmaals met klem verzoekt en met alle haar ten dienste
    staande duidelijkheid in de eerste helft van 1988 een voorstel voor
    een richtlijn voor te leggen ". Deze resolutie is om de volgende twee
    redenen van belang :
    - enerzijds vormt zij het vereiste politieke signaal dat de
      Commissie nodig had om het stadium van bestudering achter zich te
       laten en tot actie over te gaan;
    - in de tweede plaats omdat uit de bewoordingen van           deze resolutie
      een gemeenschappelijke gedachtengang naar voren              komt wat het
      karakter van het voorstel betreft : het is beperkt          tot de burgers
      van de Lid-Staten en moet slechts betrekking                hebben op de
      gemeenteraadsverkiezingen .
   Document A 2 - 197 / 87 ; PE 115.057 / def . van 6.11.1987
    Document   A 2 -      197 / 97 /87 / BIJLAGE;  PE  115.057 /def ./ Bi j l .  van
    26.11.1987
9
   PB C 13 van 18.1.1988 , blz . 33
 ---pagebreak---                                           5
     Hierdoor gesteund heeft de heer RIPA Dl MEANA tijdens dit debat
     verklaard dat hij in de eerste helft van 1^88 aan de Commissie een
    voorstel voor een richtlijn zal voorleggen            . Hieruit blijkt dat de
     Commissie sinds het verslag van 1986 - het onderhavige voorstel is
    daarvan het resultaat en het bewijs - een systeem heeft willen
     invoeren om van de fase waarin een concept wordt geformuleerd te
     kunnen overgaan naar de fase waarin de wetgevingsprocedure wordt
     ingeleid, de enige manier om deze gedachte in werkelijkheid om te
    zetten. Hieruit blijkt meer dan uit welk ander initiatief ook de
    politieke bereidheid ervoor te zorgen dat het Europa van de burgers
     in politiek en menselijk opzicht een realiteit wordt .
6 . Daarom heeft de Commissie in haar werkprogramma voor 1988 , aan het
    Europese Parlement aangeboden ,          verklaard dat zij inzake het
    stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen zal zoeken                     de beste
    grondslagen voor een wetgevend voorstel op dit gebied                . Hieruit
    blijkt dat de Commissie vastbesloten is nauwgezet de hand te houden
    aan de termijnen die zij zichzelf gesteld heeft om met een
    wetgevingsvoorstel te komen .
7 . De totstandbrenging van een Europa van de burgers moet leiden tot
    opheffing van discriminaties welke de onderdanen van een Lid-Staat
    die verblijf houden in een andere Lid-Staat dan die welks
    nationaliteit zij hebben,          nog steeds ondergaan . Ter zake van
    gemeenteraadsverkiezingen binnen de Gemeenschap schijnt namelijk het
    verbli jfscriter ium in de toekomst beter geschikt om de plaats van
    stemming aan te geven dan het nationaliteitscriterium . Het werkelijk
    behoren tot een gemeente is een kwestie van dagelijks bestaan
    waarover beslissingen worden genomen door het gekozen orgaan dat de
    gemeente      bestuurt .       Dit      geldt       bij      voorbeeld      voor
    schoolaangelegenheden en         stedebouwkundige        vraagstukken :       de
    ruimtelijke ordening in de gemeente, stemming over plaatselijke
    belastingen waaraan de onderdanen van de andere Lid-Staten die in de
    gemeente verblijf houden onder dezelfde voorwaarden zijn onderworpen
    als de eigen onderdanen . Voorts nemen de onderdanen van de andere
    Lid-Staten   zoveel   te   meer    deel  aan    de   economische    en  sociale
    activiteiten van het land van ontvangst naarmate zij thans reeds
    identieke rechten krijgen als de eigen onderdanen .
    Het is dus logischer ,   en zelfs gerechtvaardigd om deel te nemen aan
    de verkiezingen in de     gemeente van verblijf , ook al heeft men de
    nationaliteit van een     andere Lid-Staat , dan bij verkiezingen te
    blijven stemmen in de    gemeente waar men niet meer woont doch waar
    men   wel aan    het nationaliteitsvereiste        voldoet .    Daarom   is  het
    Volledig verslag van de vergaderingen van het Europese Parlement ;
    vergaderingen van maandag 14.12.1987,         blz . 12 tot 28 en van dinsdag
    15.12.1987, blz . 60 tot 62
    Vergadering van maandag 14.12.1987, blz . 27 in fine
    Supplement 1 / 88 van het bulletin van de EG ; blz . 68 , punt 52
 ---pagebreak---                                             6
    criterium      van  woonplaats      eveneens    om   praktische    redenen  het
    belangrijkste       en    in     ieder      geval    belangrijker     dan   het
    nationaliteitscriterium .
8 . Op grond van deze analyse hebben sommige Lid-Staten het kiesrecht
    geleidelijk uitgebreid tot andere dan eigen onderdanen die in hun
     land     verblijf    houden,       zelfs    al   was    daarvoor    eerst  een
    grondwetswi jziging nodig,        zoals in Nederland .     In andere Lid-Staten
    vindt deze gedachte steeds meer ingang en worden hierover
    wetsvoorstellen ingediend . In het verslag van de Commissie van 1986
    wordt hierover gerapporteerd .
    In dit verband is het veelzeggend dat sinds het debat in Frankrijk
    over de herziening van de nationaliteitswetsgeving deze gedachte
    opnieuw in de actualiteit is gekomen . Met het oog op de ontwikkeling
    van deze wetgeving in Europees perspectief ,                 met name in het
    perspectief van de voltooiing van de interne markt , merkt de door de
    Eerste Minister ingestelde commissie in haar rapport op dat " het
    wenselijk zou zijn dat de Lid-Staten van de Gemeenschappen de
    uitoefening van de politieke rechten van hun ingezetenen met dubbele
    nationaliteit beperken tot één enkel land, gewoonlijk het land van
    verblijf " . ^eze gedachte is metterdaad overgenomen in
    voorstel nr . 45       . Uitgaande van dit beperkte voorstel heeft de
    voorzitter van genoemde commissie vervolgens verklaard dat deze
    analyse in de toekomst niet slechts zou moeten opgaan voor personen
    met      dubbelenati onalitei t ,       doch    dat     het    kiesrecht    bij
    gemeenteraadsverkiezingen in de Lid-Staat van verblijf moest worden
    uitgebreid tot alle onderdanen van de Lid-Staten ten einde elementen
    naar voren te halen van een communautaire nationaliteit .
9 . Het onderhavige voorstel gaat derhalve uit van de constatering door
    de Commissie dat de noodzakelijke voorwaarden , die zowel politiek
    als juridisch deze benadering rechtvaardigen, zijn vervuld . Dit
    voorstel is namelijk in vier opzichten van belang :
    a)    hierin komt de eenheid van opvatting van de communautaire
         Instellingen tot uiting : sinds 1975 hebben de Instellingen van
         de Gemeenschap deze gedachte steeds gesteund, maar toch geen
         wetgevingsvoorstel gedaan ,          ondanks de verzoeken van het
         Parlement . Deze gedachte was ook vervat in het Actieprogramma ten
         behoeve van de migrerende werknemers en hun gezinnen van
         19 december 1974 . Uit een dergelijk initiatief blijkt dat het
         voortaan noodzakelijk is concrete toezeggingen te doen met het
         oog op de verlening van dit kiesrecht . Op langere termijn kan men
13
    " Etre français aujourdhui et demain "; rapport van de Commissie voor
    Nationalitei tswesties, onder voorzitterschap van de heer Marceau
    LONG , aan de Eerste Minister ; Documentation française , Collection
    10 / 18, Tome II blz . 183
14
    Idem , blz . 227
 ---pagebreak---                                          7
         namelijk   moeilijk   geloofwaardig   blijven   indien de   stappen ,
         waarmee het communautaire wetgevingsproces wordt ingezet ,       niet
         worden gedaan ;
     b) de wil om vooruitgang te boeken wordt hierdoor bevestigd     : in  het
         rapport van 1986 werd een politiek signaal gevraagd          dat  het
         Europese Parlement in december 1987 gegeven heeft .         Het   zou
         derhalve absurd zijn indien de Commissie de voorwaarden     niet  zou
         eerbiedigen die zij zelf heeft gesteld ;
     c ) hierin wordt bevestigd dat de communautaire wetgever oor heeft
         voor het Parlement : het Parlement heeft zich bij meerderheid van
         stemmen uitgesproken voor deze gedachte, zowel in juni 1983 als
         in november 1985 en december 1987 . Indien een stap terug wordt
         gedaan zou zulks inhouden dat geen rekening wordt gehouden met de
         mening van de vertegenwoordigers van de Europese burgers ;
    d ) hieruit blijkt de gehechtheid aan het Europa van de burgers : met
         een derge lijk voorstel kan öp spectaculai re wijze een nieuwe
         aanzet worden gegeven aan het Europa van de burgers, waaruit
         blijkt dat men een beslissende voortgang wil maken . Dit bevestigt
         de conclusie van het verslag van de Commissie van 1986 :
              " Een dergelijke stap zou , meer dan welke andere ook ,
              duidelijk maken dat een Europa van de burgers tot stand
              komt er bestaat . De overgang van de opbouw van Europa
              naar besluiten met een zo specifiek politiek karakter
              zou belangrijk zijn .     Daardoor zou het bewijs worden
              geleverd dat de uitbouw van de Europese Unie slechts
              denkbaar is indien tevens gestreefd wordt naar
              democratie in Europa ."
B. BEVOEGDHEID VAN DE GEMEENSCHAP
1 . Een van de voornaamste doelstellingen van de gemeenschappelijke
    markt , namelijk het vrije verkeer van personen, die in het Verdrag
    wordt genoemd , wordt voortaan op economisch en juridisch gebied
    reeds ten uitvoer gelegd doch op andere gebieden, met name op
    politiek terrein , niet nader uitgewerkt . Zoals de Commissie in haar
    verslag inzake de gemeenteraadsverkiezingen heeft aangetoond is het
    gevolg hiervan dat 4 miljoen burgers van de Lid-Staten die gebruik
    hebben gemaakt van deze door het Verdrag geboden mogelijkheden, dit
    slechts kunnen doen ten koste van het verlies van hun zowel actief
    als-'i     passief       kiesrecht,         inzonderheid     bij        de
    gemeenteraadsverkiezingen . Krachtens de nationale wetgevingen en de
    constitutionele bepalingen wordt het kiesrecht namelijk dikwijls
    voorbehouden aan eigen onderdanen .
 ---pagebreak---                                          8
     Reeds in       1968 echter heeft de Raad ^ ij vaststelling van
     Verordening nr . 1612 / 68 van 15 oktober 1968    geconstateerd dat het
     vrije verkeer, om onder objectieve voorwaarden te kunnen worden
     uitgeoefend ,     vereist dat feitelijk en rechtens een gelijke
     behandeling wordt gewaarborgd ten einde een betere integratie in het
     ontvangende land te bevorderen . Nu is er geen betere integratie dan
     wanneer de mogelijkheid wordt geschapen deel te nemen aan de
     aanwijzing van de gemeentelijke organen , welker besluiten evenzeer
     de burgers van de andere Lid-Staten raken .
     In de preambule van de Europese Akte is bepaald dat de Lid-Staten
     " besloten hebben gezamenlijk de democratie te bevorderen ..." en dat
     zij " ervan overtuigd ( zijn ) dat de Europese gedachte ... alsook de
    noodzaak van nieuwe ontwikkelingen beantwoorden aan de verlangens
     van de Europese democratische volkeren ...". De inhoud van deze
    nieuwe bepalingen heeft zeer duidelijk een politiek karakter
     waardoor het optreden van de Gemeenschap voortaan eveneens een
    politieke doelstelling krijgt , gebaseerd op de democratie .
    Men kan niet om de constatering heen dat de opbouw van Europa in de
     huidige fase indirect ten gevolge heeft gehad dat de democratische
     rechten van bepaalde burgers van de Lid-Staten zijn verminderd . Dit
    gaat in tegen de doelstellingen van de Gemeenschap die verankerd
    zijn in de democratische gedachte en ook weer in herinnering zijn
    gebracht in de preambule van de Europese Akte . De Gemeenschap ziet
    zich derhalve geplaatst voor de politieke plicht en de juridische
    noodzaak om op te treden .
2 . De vraag behoeft in het geheel niet te worden gesteld of deze
    " zelfverminking " van de democratische rechten een beslissende factor
    is bij hen die uitvoering willen geven aan het vrije verkeer van
    personen .     Volstaan kan worden met de constatering dat deze
    juridische situatie niet verenigbaar is met de doelstelling die in
    herinnering wordt gebracht in de Europese Akte ,            namelijk de
    bevordering van de democratie met het kiesrecht als centrale spil .
    De toekenning van het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen zou de"
    bekroning zijn van een aantal rechten die alle burgers van de Lid-
    Staten voortaan toekomen , ongeacht hun Lid-Staat van verblijf . Een
    derge lijke maatregel is het politieke complement van de economische
    en sociale integratie .
    Het gestelde doel ,      namelijk een Europese ruimte die de weg baant
    voor het Europa van de Burgers , zet aan deze eis slechts meer kracht
    bij .       Uitsluitend een soci aal-economi sche benadering is niet
    moge lijk .    Voortaan dient ook de verbetering van de omstandigheden
    waarin het democratische leven zich afspeelt , doelstelling te zijn .
    Het gaat hier om een zeer belangrijke kwalitatieve sprong als bewijs
    dat de Europese burger als zodanig - d.w.z . als iemand die betrokken
    is bij de democratie - in alle opzichten moet deelnemen aan de
    opbouw van Europa .
15
    PB L 257 van 19.10.1968
 ---pagebreak---                                        9
3 . De gemeentelijke organen zijn vooral werkzaam op het terrein van het
    beheren en besturen van een gemeente binnen het raam van de hun bij
    de wet verleende bevoegdheden . De gemeentelijke organen houden zich
    slechts bezig met terreinen die rechtstreeks van invloed zijn op de
    gang van zaken in de gemeente , d.w.z . op de levensomstandigheden van
    diegenen die in die gemeente wonen .          Nu is verbetering van de
    levensomstandigheden expliciet een doelstelling van de Gemeenschap .
    Bevordering van de democratie eist dus dat iedere persoon, waarop
    het Verdrag het oog heeft , in het kader van de democratische
    instellingen kan deelnemen aan de aanwijzing van de organen die de
    bevoegdheid hebben toe te zien op verbetering van deze
    levensomstandigheden .
4 . Bij deze materiële competentie komt nog een functionele bevoegdheid
    van de Instellingen van de Gemeenschap.           In artikel 235 is het
    volgende bepaald :        " indien een optreden van de Gemeenschap
    noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke
    markt , een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken
    zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet ,
    neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de
    Commissie en na raadpleging van het Europese Parlement de passende
    maatregelen".      Volgens de doctrine en de praktijk moet aan vier
    voorwaarden zijn voldaan om hiervan gebruik te kunnen maken .
    a ) De verwezenlijking van " een der doelstellingen van de
         Gemeenschap".    De doelstellingen van de Gemeenschap zijn niet
         uitsluitend aangegeven in duidelijke bepalingen doch vloeien ook
         voort uit de beginselen die in het eerste deel van het Verdrag
         alsmede in de preambule zijn opgenomen .        Toekenning van het
       , kiesrecht   bij    gemeenteraadsverkiezingen    in de      Lid-Staat
         vergemakkelijkt het vrij verkeer van personen .      De verbetering
         van  de  voorwaarden waaronder    de democratische   rechten worden
         uitgeoefend is in ieder geval sinds de Europese Akte een
         duidelijke doelstelling van de Gemeenschap .       De verschillende
         doelstellingen van de Gemeenschap zijn bij analyse niet
         verenigbaar met een " zelfverminking " van de democratische rechten
         van diegenen die gebruik maken van het vrije personenverkeer . De
         Commissie moet hieraan dus iets doen .
    b ) De beperking " in het kader van de gemeenschappelijke markt ". Een
         gelijke behandeling van de onderdanen van de Lid-Staten, ook wat
         hun kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen betreft , gaat niet
         verder dan deze beperking aangezien dit een complement vormt van
         het vrije personenverkeer .       De in de Europese Akte erkende
         noodzaak om de democratische beginselen te verdedigen bevestigt
         dat een zodanig optreden deze beperking niet overschrijdt omdat
         deze doelstellingen eveneens noodzakelijk worden geacht voor de
         instelling van de Europese Unie .
    c)    De noodzaak tot optreden is een gevolg van de Europese Akte
         waarin tot taak wordt gesteld de democratie te bevorderen . Zodra
         kon worden vastgesteld dat het stemrecht in gevaar komt in het
 ---pagebreak---                                           10
         kader van de uitoefening van één van de in het Verdrag verankerde
         fundamentele vrijheden - het vrije personenverkeer - moet worden
        opgetreden om ervoor te zorgen dat de doelstellingen , zoals in de
         Europese Akte in herinnering gebracht , worden nagèleefd .         Zodra
        vaststaat dat aan de voor een dergelijk communautair optreden
        vereiste voorwaarden is voldaan moet deze weg worden gevolgd .
         Een dergelijk optreden is daarom niet slechts noodzakelijk als
        waarborg voor de democratische betrokkenheid en gelijke
        behandeling van de Europese burgers , doch eveneens ter wille van
        de Europese Unie en de invoering van het Europa van de Burgers .
    d ) Het ontbreken van andere vereiste bevoegdheden tot optreden : uit
        bovenstaande analyse volgt dat het Verdrag geen bepaling bevat
        met duidelijke normen die moeten worden gevolgd om op grond
        daarvan deze doelstelling na te streven .
5 . a ) De keuze van het soort juridisch instrument moet om functionele
        redenen worden gemaakt .       Een derge lijke herziening kan immers in
        de Gemeenschap slechts worden ingevoerd indien zij gebaseerd is
        op een gelijke toepassing op alle burgers van de Lid-Staten,
        ongeacht hun Lid-Staat van verblijf .         Het zou onlogisch zijn en
        het zou ongelijkheid scheppen tussen de Europese burgers indien
        een onderdaan van Lid-Staat A zou kunnen stemmen in Lid-Staat B,
        terwijl de onderdaan van Lid-Staat B niet zou kunnen stemmen in
        Lid-Staat A.        Dit zou een verbreking zijn van de gelijkheid
        tussen de Europese burgers .            Alleen wanneer een normatief
        juridisch instrument zou worden gekozen als bedoeld in
        artikel 189 van het EEG-Verdrag, zou deze gelijke toepassing
        worden gerespecteerd .
    b)   De  keuze     van een   communautaire  rechtsnorm   is  evenwel slechts
        juist indien een instrument kan worden toegepast ondanks
        problemen van constitutionele aard die hiervan in bepaalde Lid ¬
        staten het gevolg zouden kunnen zijn . Het Hof van Justitie heeft
        in een constante jurisprudentie de voorrang bevestigd van het
        Gemeenschapsrecht boven het nationale recht ,           zelfs boven het
        constitutionele     recht . Dit beginsellos reeds
        in de beschikking van 22 juni °,
                                                              in 1965 neergelegd
                                                          en in het arrest
        " Internationale Handelsgesel Ischaft " wordt duidelijk gesteld dat
        "...      beweerde inbreuken op ...          de beginselen van het
        constitutioneel bestel van een Lid-Staat , aan de rechtsgeldigheid
        van een handeling der Gemeenschap of aan de werking dier
        handel ing7 op het grondgebied van die Staat niet kunnen
        afdoen"      .        Dit beginsel van de voorrang van het
        Gemeenschapsrecht, zelfs bij conflict met een wet van lateyg
        datum, reeds sinds het arrest in de zaak Costa / ENEL gesteld
        werd in 1978 in een principieel arrest in de zaak " Simmenthal "
    Zaak 9 / 65 , Jurispr . blz . 35
    Arrest van 17 december 1970; zaak 11 / 70, jurispr . 1970, blz . 1125
    Arrest van 15 juli 1964; zaak 6 /64, jurispr . 1964, blz . 1141
 ---pagebreak---                                        11
        aldus bevestigd en wel : " de nationale rechter , belast met de
        toepassing, in het kader zijner bevoegdheid , van de bepalingen
        van het Gemeenschapsrecht ,     is verplicht zorg te dragen voor de
        volle werking dier normen , daarbij zo nodig , op eigen gezag, elke
        strijdige bepaling van de - zelfs latere - nationale wetgeving
        buiten toepassing latende,         zonder dat hij de voorafgaande
        opheffing    hiervan    via    de     wetgeving   of     enige    acjfjjere
        constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten "
    Hieruit blijkt dus dat de richtlijn de enige rechtsnorm is die ,
    eenmaal aanvaard , niet alleen de nodige rechtskracht bezit om te
    worden toegepast maar tevens elke Lid-Staat in de gelegenheid stelt
    om , alvorens deze in het nationale recht om te zetten, tot de nodige
    constitutionele wijzigingen over te gaan .
6 . Aangezien dit voorstel niet kon worden gebaseerd op andere
    specifieke Verdragsbepalingen wordt het gefundeerd op artikel 235
    van het EEG-Verdrag omdat aan de vereisten voor toepassing van dit
    artikel is voldaan .
C. INHOUD VAN HET VOORSTEL
1 . In hoofdstuk IV van het verslag van de Commissie van 1986 dat als
    titel draagt " Elementen die gemeenschappelijk zijn aan het kiesrecht
    voor de gemeenteraadsverkiezingen "         werden voor de eerste maal de
    elementen aangedragen van wat de inhoud van deze richtlijn zou
    kunnen zijn .      Op grond daarvan heeft het Europese Parlement de
    opstelling van het onderhavige voorstel als " positief " beoordeeld .
2 . Als eerste beginsel wordt hier aangegeven de kiesgerechtigdheid :
    het recht om deel te nemen aan gemeenteraadsverkiezingen in de
    gemeente van verblijf .         Dit beginsel is duidelijk genoemd in
    artikel 2 .
    Aangezien volgens de wetgeving van bepaalde Lid-Staten voor de in
    een andere Lid-Staat wonende burgers het kiesrecht wordt behouden
    zou het zinloos geweest zijn hen dit kiesrecht te ontnemen .          Daarom
    heeft de burger " een recht doch geen verplichting ".        Gevolg daarvan
    is dat dit recht slechts effectief kan worden uitgeoefend indien de
    burger daarom vraagt .         De Lid-Staat van verblijf is evenwel
    verplicht    de   onderdaan    van    een    andere  Lid-Staat     in    zijn
    kiezersregisters op te nemen .       Volgens deze bepaling wordt de wil
    van de burger gerespecteerd ten einde hem niet te dwingen om te
    stemmen waar hij dat niet wil , doch kan in geen geval een Lid-Staat
    wordeh ontheven van de verplichting tot toepassing van de richtlijn
    zodra aan de vereiste voorwaarden is voldaan .
    Arrest van maart 1978 ; zaak 106 / 77 , jurispr . 1978 , blz . 629
    Supplement 7 / 86 van het Bulletin van de EG , blz . 43 tot 47
 ---pagebreak---                                        12
     Behalve het verzoek om opneming in de kiezersregisters moet het
     bewijs van een minimum verblijfsduur worden geleverd .   In aanmerking
     moet hier komen de verblijfsduur in de Lid-Staat van verblijf en
    niet in de gemeente, behoudens wanneer volgens nationaal recht een
    dergelijke minimum verblijfsduur voor eigen onderdanen is
    voorgeschreven .       Het zou van wijsheid getuigen geen debat te
    beginnen over deze minimum verblijfsduur doch uit te gaan van een
     maximum verblijfsduur die niet meer mag bedragen dan de duur van het
    mandaat van een gemeenteraadslid plus één jaar .         Dit heeft het
    voordeel dat de toekomstige kiezer gelegenheid heeft gehad een
    gemeenteraadslid aan het werk te zien . Dat houdt echter niet in dat
    deze duur meer bedraagt dan zeven jaar .        Door de herziening in
    Nederland geldt daar een duur van vijf jaar .       Om deze reden moet
    deze termijn een maximumperiode zijn,            zodat een gunstiger
    behandeling kan blijven bestaan of worden ingevoerd .
    De overige voorwaarden betreffende de leeftijd en de uitsluiting van
    de uitoefening van het kiesrecht moeten worden bepaald door de
    wetgeving van de Lid-Staat van verblijf om te voorkomen dat een
    onderdaan van een andere Lid-Staat krachtens de wetgeving van zijn
     land van oorsprong gunstiger wordt behandeld dan eigen onderdanen .
    Ook hier is het van het allergrootste belang dat alle kiezers gelijk
    worden behandeld .
    Samenhangend met de keuzemogelijkheid om te stemmen in de Lid-Staat
    van verblijf moet de nieuwe kiezer zich tenslotte richten naar de
    voorschriften van deze Lid-Staat indien daar een stemtplicht
    bestaat .     Indien hij dat niet wil kan hij ermee volstaan zich niet
    in de kiezersregisters te laten inschrijven .          Ook hier is de
    gelijkheid van alle kiezers van fundamenteel belang .
3 . Het onderhavige voorstel betreft eveneens de verkiesbaarheid : het
    recht om kandidaat te zijn en te worden gekozen in een gemeenteraad .
    Het zou mogelijk geweest zijn ir> twee etappes te werk te gaan .
    Gekozen werd evenwel voor een gelijktijdige aanpak omdat het
    onlogisch zou zijn geweest beide aspecten van hetzelfde recht van
    elkaar los te koppelen .          Uit alle reeds opgedane ervaring -
    ( Denemarken , Nederland) blijkt immers dat een gezamenlijke aanpak
    geboden is , waarbij niet een van beide facetten eruit wordt gelicht .
    Van oudsher moet de verblijfsduur het dubbele bedragen van die om
    als kiezer in aanmerking te komen .      Ook de voorwaarden in verband
    met leeftijd, verkiesbaarheid en onverenigbaarheid moeten worden
    bepaald door het nationale recht van het land waar de verkiezing
    plaatsvindt .
4 . Op grond van het systeem van het onderhavige voorstel mogen
    gemeenteraadsleden die onderdaan zijn van andere Lid-Staten , worden
    uitgesloten van de uitoefening van functies die verdergaan dan het
    gemeentelijk kader , zoals in sommige Lid-Staten de functie van
    burgemeester of Loco-burgemeester en de deelneming aan de verkiezing
    van een parlementaire vergadering .        Deze functies hebben niet
    uitsluitend te maken met de executieve van de gemeente en mogen
    daarom ook in de toekomst worden voorbehouden aan eigen onderdanen .
 ---pagebreak---                                        13
    Hiermede brengt de Commissie ook haar constante streven tot
    uitdrukking om een realistisch voorstel te doen, dat zowel politiek
    als juridisch haalbaar is .
    Ten einde het politieke evenwicht als gevolg van de verkiezingen
    niet te wijzigen kunnen de gekozen vreemdelingen, wanneer de
    burgemeester uit de gemeenteraadsleden wordt gekozen , aan deze
    verkiezing deelnemen .       Hetzelfde geldt indien de burgemeester
    rechtstreeks wordt gekozen .
    Zo is het ook logisch dat , wanneer de gemeenteraadsleden als
    kiescollege optreden voor een parlementaire vergadering ( bij
    voorbeeld in Frankrijk voor de senaat ) de gemeenteraadsleden die
    onderdaan zijn van andere Lid-Staten aan deze verkiezing niet
    deelnemen omdat een parlementaire vergadering mede de uitdrukking is
    van  de   nationale   soevereiniteit .      Met   behulp  van  technische
    bepalingen kan op eenvoudige wijze worden voorzien in de vervanging
    van deze leden van een kiescollege , ten einde het algemeen evenwicht
    in dit kiezerscorps te respecteren .
5 . Er dient rekening te worden gehouden met de specifieke situatie van
    de Lid-Staten waar de uit andere Lid-Staten afkomstige bevolking
    aanzienlijk vertegenwoordigd is .          Indien deze bevolking meer
    bedraagt dan 20 X van de totale bevolking moet deze Lid-Staat met
    het oog op een geleidelijke ontwikkeling machtiging krijgen om
    overgangsmaatregelen te nemen voor de tenuitvoerlegging van deze
    richtlijn .   Daartoe worden de Lid-Staten, die aan deze voorwaarden
    voldoen , gemachtigd deze richtlijn buiten toepassing te laten bij de
    eerste algemene gemeenteraadsverkiezingen waarop het in artikel 14
    vastgelegde tijdschema van toepassing is . Na afloop van die periode
    dient de Commissie verslag uit te brengen aan de Raad en zo nodig de
    vereiste maatregelen voor te stellen voor de geleidelijke toepassing
    van de richtlijn .
    Bovendien kan elke Lid-Staat ter gelegenheid van de eerste twee
    gemeenteraadsverkiezingen waarop het bepaalde in deze richtlijn van
    toepassing is het aantal gemeenteraadsleden die onderdaan zijn van
    andere    Lid-Staten,     beperken     tot 25 % .       Ten   einde   het
    overgangskarakter van deze bepaling te beklemtonen is deze richtlijn
    met ingang van de derde gemeenteraadsverkiezing in haar geheel en
    zonder uitzondering van toepassing .
6 . De Commissie moet tenslotte drie jaar na het verstrijken van de
    overgangsperiode aan de Raad verslag uitbrengen over de toepassing
    van de richtlijn .
 ---pagebreak---                 II . ANALYSE VAN HËT VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN
                               Artikel 1 : Definities
 a ) Met de uitdrukking " onderdanen van de Lid-Staten" worden bedoeld
     diegenen die de nationaliteit hebben van een Lid-Staat en die in het
     genot     zijn     van     de     aan    deze    nationaliteit    verbonden
     burgerschapsrechten .
b ) Gemeentelijke verkiezingen zijn de verkiezingen waarbij de gekozen
     organen     via     rechtstreekse      verkiezingen    worden    aangewezen
     ( gemeenteraden of burgemeesters ) van de gemeenten, het laagste
     niveau van de politieke en bestuurlijke organisatie in de Lid ¬
     staten .     In de nationale context kunnen verschillende benamingen
     worden gebruikt .        Hier wordt in ieder geval niet gedoeld op
     onderdelen van gemeenten of groeperingen van gemeenten .                Het
     belangrijkste criterium is de aanwijzing via rechtstreekse algemene
     verkiezingen van de besturende instanties op het laagste
     administratieve en politieke niveau .
c ) Met de uitdrukking " kiesgerechtigd" wordt gedoeld op de mogelijkheid
     deel te nemen aan een verkiezing door de uitoefening van het
     stemrecht .
d ) " Verkiesbaarheid"      houdt   in    dat   men  kan   deelnemen   aan  deze
     verkiezingen als kandidaat ten einde te worden gekozen binnen het
     orgaan waarvoor de verkiezing plaatsvindt .
                          Artikel 2 : Kiesgerechtigdheid
In dit artikel is het beginsel neergelegd dat naast de eigen onderdanen
eveneens onderdanen van de          andere Lid-Staten die in een bepaalde
gemeente        verblijf       houden       kunnen     deelnemen     aan     een
gemeenteraadsverkiezing, wanneer de in de artikelen 3 tot en met 6
gestelde voorwaarden zijn vervuld .            In dit artikel wordt het nieuwe
recht vastgelegd dat krachtens deze richtlijn wordt toegekend .
                 Artikel 3 : Een recht doch geen verplichting
In dit artikel worden de voorwaarden vastgesteld waaronder het in het
voorgaande artikel neergelegde beginsel ten uitvoer kan worden gelegd .
Zulks is afhankelijk van de wilsuiting van de nieuwe potentiële kiezer .
Om die reden moet deze nieuwe kiezer een verzoek indienen tot opname in
de gemeentelijke kiezersregisters bij de bevoegde instanties van zijn
gemeente van verblijf .         Van een inschrijving van rechtswege kan geen
 ---pagebreak---                                      15
sprake zijn omdat de kiezers , die hun kiesrecht behouden in hun Land
van oorsprong, dit in bepaalde gevallen willen behouden . Het zou
paradoxaal zijn hen dit kiesrecht te ontnemen . De bevoegde autoriteiten
zijn evenwel verplicht hen die daarom verzoeken in het kiezersregister
op te nemen zodra is bewezen dat aan de vereiste voorwaarden is
voldaan .
Ten einde de onderdanen van de andere Lid-Staten de mogelijkheid te
geven metterdaad van het kiesrecht gebruik te maken moeten de bevoegde
instanties van het ontvangende land hen op deze mogelijkheid wijzen
onder dezelfde voorwaarden als zij stellen aan hun eigen onderdanen .
Dit kan bij voorbeeld geschieden in de vorm van een persoonlijke
mededeling wanneer dit de gewoonte is of door een algemene bekendmaking
via de pers .
De inschrijving kan slechts geschieden indien het bewijs wordt geleverd
dat de nieuwe kiezer geen gebruik meer maakt van zijn kiesrecht in zijn
land van oorsprong . Dubbel kiesrecht zou in strijd zijn met de geest
van dit voorstel en moet daarom worden voorkomen .       Daartoe moet de
onderdaan van een andere Lid-Staat een document overleggen , opgesteld
door een consulaat van zijn land van oorsprong waaruit blijkt dat hij ,
hoewel hem het kiesrecht in zijn land van oorsprong niet is ontnomen ,
zijn kiesrecht aldaar niet meer uitoefent . Dit kan het gevolg zijn van
zijn verblijf in een andere Lid-Staat waardoor hij automatisch het
kiesrecht verliest .   Indien de kiezer zijn kiesrecht in zijn Lid-Staat
van oorsprong kan behouden doch hij dit recht liever in zijn Lid-Staat
van verblijf uitoefent naar het voorbeeld van hetgeen geschiedt bij
wijziging van de plaats van stemming binnen hetzelfde land , verzoekt
het consulaat van de Lid-Staat van oorsprong alvorens dit stuk af te
geven doorhaling in de kiezersregisters waarin de kiezer tevoren was
opgenomen . Het consulaat zal dit certificaat slechts opstellen indien
het in het bezit is van het bewijs van doorhaling in de
kiezersregisters waarin betrokkene tevoren was ingeschreven . Dank zij
deze procedure wordt iedere mogelijkheid van dubbel kiesrecht
uitgesloten .
                     Artikel 4 : Minimum verbli jfsduur
De inschrijving in de kiezersregisters kan door een onderdaan van een
andere Lid-Staat eerst worden gevraagd na afloop van een minimum
verblijfsduur . In de richtlijn wordt hier geen aantal jaren genoemd dat
in alle Lid-Staten op dezelfde manier moet worden toegepast . Hierin
wordt slechts een maximum verblijfsduur gegeven die niet mag worden
overschreden, zodat alle Lid-Staten die zulks wensen of die reeds
beneden het maximum blijven deze gedragslijn kunnen blijven volgen .
Deze maximum verblijfsduur wordt berekend aan de hand van het mandaat
van een gemeenteraad in het land van verblijf , en wordt vastgesteld op
de duur van het mandaat van een gemeenteraadslid . Het verblijf in
kwestie moet gehouden zijn in de Lid-Staat van ontvangst , doch zonder
onderbreking, behoudens uiteraard wegens afwezigheid voor korte duur
die geen wijziging brengt in de wettelijke verblijfplaats .           De
verwijzing naar nationale gebruiken is bedoeld om een betere aanpassing
 ---pagebreak---                                      16
 te krijgen aan het systeem in het Land van verblijf , zodat iedere
nieuwe kiezer gelegenheid heeft gehad ten minste één gemeenteraad aan
 het werk te zien .
 Het verblijf kan alleen maar een wettelijk verblijf zijn . Zulks houdt
 in dat een wette lijke aanwezigheid als toerist gedurende minder dan
drie maanden niet in aanmerking kan worden genomen . Bedoeld verblijf
moet dus worden vastgesteld op grond van een verblijfsdocument dat aan
de onderdaan van een andere Lid-Staat wordt afgegeven . Als datum komt
 in aanmerking de datum van de aanvrage van het eerste document , zelfs
 indien op dit stuk de latere datum van opstelling van het document is
aangebracht . Het zou immers onlogisch zijn geen rekening te houden met
de periode van wettig verblijf die om administratieve redenen als
zodanig niet op dit document staat vermeld .
 Indien voorts volgens het nationale, recht een minimum verblijfsduur
wordt geëist in de gemeente alvorens daar kiesgerechtigd te zijn is het
voorschrift onder dezelfde voorwaarden van toepassing op onderdanen van
een andere Lid-Staat ten einde alle kiezers gelijk te behandelen ,
ongeacht hun nationaliteit . Hier kan evenwel geen sprake zijn van een
extra termijn omdat die samen moet vallen met de minimum verblijfsduur
waarvan in de voorgaande alinea sprake is .
                      Artikel 5 : Andere voorwaarden
Ten einde een volledig gelijke behandeling te waarborgen van alle
kiezers moet de minimum leeftijd, met ingang waarvan het kiesrecht
wordt toegekend, dezelfde zijn als de leeftijd die geldt voor eigen
onderdanen . De verwijzing naar de nationale wetgeving wordt eveneens
gedaan om de uitsluiting van de uitoefening van het kiesrecht daaronder
te laten vallen . Dit gelijkheidsbeginsel is van essentieel belang om
elke discriminatie binnen het kiezerskorps te voorkomen in verband met
de objectieve voorwaarden die worden gesteld om aan een verkiezing te
mogen deelnemen .
                          Artikel 6 : Stemplicht
Het logisch complement van het recht en niet van de verplichting te
worden opgenomen in de kiezersregisters van de ontvangende Lid-Staat is
dat degene die opneming verlangt daarmee bij voorbaat akkoord gaat met
alle verplichtingen die door het ontvangende land aan ‘ zijn
kiesgerechtigden worden opgelegd . Dit geldt bij voorbeeld met name voor
de bepalingen die in sommige landen gelden ten aanzien van de
stemplicht . Het zou onlogisch zijn een kiezer uit een andere Lid-Staat ,
die wil stemmen in een Lid-Staat waar dit voorschrift van kracht is,
van de stemplicht vrij te stellen .       De stap van deze kiezer zou
bovendien paradoxaal zijn : zich laten opnemen in een kiezersregister
en vervolgens niet aan de stemming deelnemen . Indien deze nieuwe kiezer
zich niet aan dit voorschrift wil onderwerpen blijft hij vrij om zich
 ---pagebreak---                                        17
niet te doen opnemen in de kiezersregisters van het Land van verblijf .
 Ook hier moet de volkomen gelijkheid worden geëerbiedigd van alle
 kiesgerechti gden, ongeacht hun nationaliteit .
                          Artikel 7 : Verkiesbaarheid
 In dit artikel is het beginsel neergelegd dat niet alleen de eigen
onderdanen, doch ook de onderdanen van de andere Lid-Staten zich
verkiesbaar kunnen stellen bij gemeenteraadsverkiezingen in de gemeente
van verblijf ,      evenwel met inachtneming van de voorwaarden en
beperkingen als gesteld in de artikelen 8 tot en met 12 . Evenals in
artikel 2 wordt in deze bepaling het beginsel vastgelegd van het nieuwe
recht dat krachtens deze richtlijn wordt toegekend .
                     Artikel 8 : Minimum verbli jfsduur
Evenals bij het actief kiesrecht is een minimum verblijfsduur vereist
om zich    kandidaat te mogen stellen .       Deze verblijfsduur wordt op
dezelfde manier vastgesteld : in de richtlijn wordt slechts een maximum
duur aangegeven en wordt de Lid-Staten de vrijheid gelaten een kortere
periode vast te stellen . Ook hier dient de verblijfsduur in de Lid ¬
staat ononderbroken te zijn . Ook de maximum duur wordt berekend door
aanknoping aan de mandaatsperiode van een gemeenteraad :              twee
mandaatsperioden .    Dit systeem wordt ingegeven door het streven om zo
goed mogelijk aan te sluiten bij de gebruiken in het ontvangende land .
Het bewijs van dit verblijf wordt op dezelfde wijze geleverd door
overlegging van een document waaruit het verblijf blijkt . Daartoe is
het bepaalde in artikel 4, lid 1 , tweede alinea , van overeenkomstige
toepassing .
                        Artikel 9 : Andere voorwaarden
Ten   einde de kandidaten wat de objectieve voorwaarden voor
kandidaatstelling betreft volkomen gelijk te behandelen moet de
onderdaan   van  een   andere   Lid-Staat aan  dezelfde vereisten voldoen
inzake leeftijd, onverenigbaarheid en onverkiesbaarheid als door de
nationale wetgeving aan eigen onderdanen worden opgelegd .
 ---pagebreak---                                     18
     Artikel 10 : Verkiezingsfuncties die aan eigen onderdanen zijn
                               voorbehouden
Op grond van het onderhavige voorstel is het mogelijk om
gemeenteraadsleden, die onderdaan zijn van andere Lid-Staten, uit te
sluiten van functies als burgemeester en loco-burgemeester wanneer deze
verder reiken dan het gemeentelijk kader . Ten einde het politieke
evenwicht zoals dat uit de verkiezingen tevoorschijn is gekomen niet te
wijzigen kunnen de gekozenen niet-onderdanen, wanneer de burgemeester
wordt gekozen uit en door de gemeenteraadsleden, aan deze verkiezing
deelnemen . Hetzelfde geldt indien de burgemeester rechtstreeks wordt
gekozen .
Hetzelfde moet gelden wanneer de gemeenteraadsleden deelnemen aan de
verkiezing van een parlementaire vergadering, omdat hierdoor invloed
wordt uitgeoefend op de nationale soevereiniteit . Om deze reden moeten
de gemeenteraadsleden die afkomstig zijn uit andere Lid-Staten worden
uitgesloten van deelneming aan deze verkiezing . In gemeenten waarin
alle gemeenteraadsleden qualitate qua optreden als lid van een
kiescollege worden zij vervangen op grond van voorschriften, krachtens
welke naast de gemeenteraadsleden extra gemeenteraadsleden worden
gekozen die dan optreden als leden van het kiescollege . Wanneer de
leden van het kiescollege door de gemeenteraadsleden uit hun midden
worden gekozen kunnen de gemeenteraadsleden die niet eigen onderdaan
zijn niet worden gekozen tot lid van een kiescollege, noch deelnemen
aan de verkiezing van de leden van dit college .
                   Artikel 11 : Overgangsmaatregelen
Ten einde rekening te houden met de politieke realiteit in bepaalde
Lid-Staten waar de onderdanen van andere Lid-Staten een aanzienlijk
deel van de bevolking uitmaken dienen overgangsmaatregelen te worden
getroffen zodat deze richtlijn geleidelijk kan worden toegepast . Het is
belangrijk ervoor te zorgen dat het bestaande politieke evenwicht niet
ingrijpend wordt verstoord . Indien het percentage onderdanen van andere
Lid-Staten derhalve meer bedraagt dan 20 X van de totale bevolking
zoals deze is geteld volgens de laatst beschikbare gegevens inzake de
volkstelling in het jaar waarin het wetsontwerp wordt ingediend tot
omzetting van de richtlijn in nationaal recht , is deze Lid-Staat
gemachtigd om voor de eerste gemeenteraadsverkiezingen tijdens welke
deze richtlijn wordt toegepast deze richtlijn niet toe te passen . De
Commissie moet over dit probleem verslag uitbrengen en - zo nodig -
voorstellen doen voor eventueel vereiste aanvullende maatregelen .
 ---pagebreak---                                       19
             Artikel 12 : Samenstelling van een gemeenteraad
 Voorlopig moet elke Lid-Staat worden gemachtigd bij' de eerste twee
 verkiezingen waarop deze richtlijn van toepassing is het aantal
 gemeenteraadsleden dat onderdaan is van een andere Lid-Staat beperken
tot   25 %  van   het   totale  aantal .  Indien  het  resultaat  van de
 verkiezingen echter is dat het percentage gekozen gemeenteraadsleden,
 die geen eigen onderdaan zijn, hoger is dan 25 X moeten uitsluitend als
verkozen worden aangemerkt :
- in geval van een niet-li jstgebonden verkiezing met meervoudige
   voorkeur of verkiezing met li j stgebonden voorkeurstemmen : diegenen
   die het grootste aantal stemmen hebben gekregen binnen deze grens van
   25 %;
- in het geval van een lijststem : in de volgorde van de lijst .
Indien dit percentage van 25 % van de gemeenteraadsleden die niet de
nationaliteit van de betrokken Lid-Staat bezitten,            zou worden
overschreden moet in hun vervanging worden voorzien door nationale
kandidaten die onmiddellijk daarna komen in stemmenaantal . Uiteraard
kan in het geval van een lijststem slechts in de vervanging worden
voorzien door leden die op dezelfde lijst voorkomen .
Het spreekt vanzelf dat elke Lid-Staat van deze bepaling al dan niet
gebruik kan maken . Bij de omzetting van deze bepaling in het nationale
recht is elke Lid-Staat bovendien vrij het gebruik daarvan te beperken
tot gemeenten die voldoen aan bepaalde criteria , welke elke Lid-Staat
vaststelt .   Aldus kan dit artikel een gedifferentieerde toepassing
krijgen ten einde rekening te houden met specifieke omstandigheden .
                   Artikel 13 : Verslag van de Commissie
De Commissie moet drie jaar na het einde van de in de vorige titel'
vastgestelde overgangsperiode aan de Raad verslag uitbrengen over de
toepassing van deze richtlijn . In dit verslag moet worden nagegaan op
welke wijze de richtlijn in het nationale recht is omgezet en moet een
analyse worden gemaakt van de eerste gemeenteraadsverkiezingen waaraan
onderdanen van andere Lid-Staten hebben kunnen deelnemen .
                       Artikel 14 : Inwerkingtreding
De Lid-Staten wordt te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van de
richtlijn een termijn van drie jaar gegund om deze om te zetten in hun
nationarle wetgeving .
 ---pagebreak---                                      20
                 VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD ,
          INZAKE HET KIESRECHT VOOR ONDERDANEN UIT DE LID-STATEN
       BIJ GEMEENTERAADSVERKIEZINGEN IN DE LID-STAAT VAN VERBLIJF
DE RAAD VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de          Europese Economische
Gemeenschap , inzonderheid op artikel 235 ,
Gezien het voorstel van de Commissie ,
Gezien het advies van het Europese Parlement ,
Gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité ,
Overwegende dat artikel 3 , lid c ), van het EEG-Verdrag bep.nalt dat de
activiteit van de Gemeenschap de verwijdering tussen de Lid-Staten van
hinderpalen voor het vrije verkeer van personen omvat ;
Overwegende dat artikel 8 A van het EEG-Verdrag bepaalt dat de
Gemeenschap de maatregelen vaststelt die ertoe bestemd zijn een ruimte
zonder binnengrenzen geleidelijk tot stand te brengen waarin het vrije
verkeer van personen is gewaarborgd volgens de bepalingen van het
Verdrag ;
Overwegende dat    het  recht  van  vrij  verkeer om   te  kunnen worden
uitgeoefend onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid
eist dat de integratie van de onderdanen van andere Lid-Staten in de
ontvangende Lid-Staat feitelijk en rechtens is gewaarborgd;
 ---pagebreak---                                    21
Overwegende dat de toekenning van zowel de kiesgerechtigdheid als het
recht op verkiesbaarheid op gemeentelijk niveau in de Lid-Staat van
verblijf noodzakelijk lijkt om deze integratie te waarborgen , waardoor
wordt bijgedragen tot de eerbiediging van de democratische rechten die
de   Lid-Staten  in   de Europese   Akte  hebben  verklaard   te  willen
bevorderen ;
Overwegende dat de noodzaak van een optreden ten behoeve van de
toekenning van het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de Lid-
Staat van verblijf herhaalde malen bevestigd is door de hoogste
instanties van de Gemeenschap sinds de Top van Parijs van 1974,       en
laatstelijk nog in het rapport van het Comité Ad Hoe " Het Europa van de
Burgers ", dat door de Europese Raad van juni 1985 te Milaan is
goedgekeurd ;
Overwegende dat in verscheidene Lid-Staten het kiesrecht bij
gemeenteraadsverkiezingen in de Lid-Staat welks nationaliteit men bezit
niet meer wordt toegekend aan burgers van de Lid-Staten die verblijf
houden in een andere Lid-Staat ;   dat mitsdien de uitoefening van het
kiesrecht in de gemeente van verblijf één der doelstellingen van het
optreden van de Gemeenschap moet zijn; dat daartoe een optreden van de
Gemeenschap vereist is ten einde het vrije verkeer van personen niet
ten koste te laten gaan van een verlies van politieke rechten van de
burgers op gemeentelijk niveau;
Overwegende dat de kiesgerechtigdheid bij gemeenteraadsverkiezingen in
de Lid-Staat van verblijf moet worden toegekend aan onderdanen van de
andere Lid-Staten die daartoe het verzoek indienen , zodra zij kunnen
aantonen in genoemde Lid-Staat een ononderbroken verblijf te hebben
gehad van ten hoogste de duur van het mandaat van een gemeenteraad plus
één jaar; dat de overige voorschriften die gelden voor eigen onderdanen
onder dezelfde voorwaarden eveneens moeten gelden voor onderdanen van
de andere Lid-Staten;
 ---pagebreak---                                      22
Overwegende dat de verkiesbaarheid moet worden verleend aan onderdanen
van de andere Lid-Staten in de gemeente waarin zij kiesgerechtigde
zijn, zodra hun verblijfsduur in de Lid-Staat van verblijf gelijk is
aan ten hoogste het mandaat van twee gemeenteraden ; dat de overige
voorschriften die gelden voor eigen onderdanen onder dezelfde
voorwaarden eveneens moeten gelden voor onderdanen van de Lid-Staten ;
Overwegende dat evenwel de mogelijkheid moet worden geschapen de
onderdanen van andere Lid-Staten uit te sluiten van de uitoefening van
de functies van burgemeester en loco-burgemeester omdat deze verder
reiken dan het gemeentelijk kader , alsmede       van deelneming aan de
verkiezing van een parlementaire vergadering ;
Overwegende dat rekening moet worden gehouden met de toestand in de
Lid-Staten waar de onderdanen van andere Lid-Staten meer dan 20 7. van
de  bevolking uitmaken;    dat   derhalve  de mogelijkheid   moet  worden
geschapen de    richtlijn buiten   toepassing  te  laten bij    de eerste
verkiezingen; dat de Commissie voorts verslag dient uit te brengen over
deze aangelegenheid en zo nodig andere overgangsmaatregelen dient voor
te stellen voor de volgende verkiezingen ;
Overwegende dat bovendien de mogelijkheid moet worden geschapen dat de
Lid-Staten    bij    de   eerste     twee   verkiezingen    het    aantal
gemeenteraadsleden die onderdaan zijn van andere Lid-Staten kunnen
beperken tot 25 % ;
Overwegende dat het evenwel onontbeerlijk is dat de Commissie drie
jaren na het verstrijken van de overgangsperiode aan de Raad verslag
uitbrengt over de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn ;
Overwegende dat het Verdrag niet in de daartoe vereiste specifieke
bevoegdheden tot optreden heeft voorzien .
HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD :
 ---pagebreak---                                         23  -
                    TITEL         I    :    ALGEMEEN
                                    Artikel 1
In deze richtlijn wordt verstaan onder :
1 ) " onderdanen van de Lid-Staten " :      zij die de nationaliteit van een
    Lid-Staat van de Europese Gemeenschap bezitten en in het genot zijn
    van de aan deze nationaliteit verbonden burgerschapsrechten ;
2 ) " gemeenteraadsverkiezingen " : de verkiezingen van de gekozen organen
    ( gemeenteraden of burgemeesters ) door middel van rechtstreekse
    algemene verkiezingen die volgens de nationale wetgeving bevoegd
    zijn   tot  het  beheer    en   bestuur   op  het laagste  politieke  en
    bestuurlijke niveau ;
3 ) " kiesgerechtigdheid " : het recht om deel te nemen aan een verkiezing
    door het uitbrengen van een stem bij rechtstreekse algemene
    verkiezingen ;
4 ) " verkiesbaarheid " :   het recht van iemand zich kandidaat te stellen
    en gekozen te worden bij rechtstreekse algemene verkiezingen .
        -Ί
 ---pagebreak---                                    24
          TITEL      II  :  K I E S G E R E C H T I 6 D H E I O
                               Artikel  2
De  Lid-Staten  verlenen de  onderdanen   van de andere  Lid-Staten die
regelmatig op hun grondgebied verblijven de kiesgerechtigdheid bij de
gemeenteraadsverkiezingen in hun gemeente van verblijf , mits aan de in
de artikelen 3 tot en met 6 van deze richtlijn gestelde voorwaarden is
voldaan .
 ---pagebreak---                                       25
                                  Artikel 3
1 . De onderdanen van de Lid-Staten die gebruik willen maken van het in
    artikel 2 van deze richtlijn bedoelde recht moeten, alvorens dit te
    kunnen uitoefenen, bij de autoriteiten die belast zijn met de
    organisatie van de verkiezingen in hun gemeente van verblijf een
    verzoek     indienen   tot     inschrijving  in    de    gemeentelijke
    kiezersregisters .
    De bevoegde autoriteiten stellen de onderdanen van de andere Lid ¬
    staten van dit recht in kennis onder dezelfde voorwaarden en volgens
    dezelfde procedures als gevolgd worden om hun eigen onderdanen van
    hun kiesrecht in kennis te stellen .
2 . Daartoe moeten genoemde onderdanen een document overleggen ,
    af gegeven door een consulaat van hun Lid-Staat van oorsprong, waarin
    wordt verklaard :
    - enerzijds dat zij niet beroofd zijn van hun burgerschapsrechten in
       hun Lid-Staat van oorsprong ;
    - anderzijds dat zij dit kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen
      niet meer uitoefenen in de Lid-Staat welks nationaliteit zij
      bezitten, hetzij vanwege hun verblijf in een andere Lid-Staat ,
      hetzij omdat zij hebben verzocht om overschrijving uit het
      kiezersregister in de gemeente waar zij             voorheen waren
       ingeschreven, ten einde dit recht voortaan in hun gemeente van
      verblijf uit te oefenen .
         ■и
 ---pagebreak---                                        26
                                   Artikel 4
1 . Het verzoek tot opneming in de kiezersregisters van de gemeente van
    verblijf kan door iedere onderdaan van een andere Lid-Staat worden
    gedaan na een ononderbroken verblijf in de Lid-Staat van ontvangst
    gedurende ten hoogste de mandaatsperiode van een gemeenteraad .
    Het verblijf wordt bewezen door middel van een document , afgegeven
    door de autoriteiten van de ontvangende Lid-Staat , waaruit blijkt
    van hun verblijf . De duur van dit verblijf vangt aan op de datum van
    indiening van het verzoek om afgifte van dit document .
2 . Voorts kan slechts          de inschrijving  worden verzocht in de
    kiezersregisters van       de gemeente van  werkelijk verblijf, met
    inachtneming van de voorschriften van de nationale wetgeving ten
    aanzien van met name een minimum verblijfsduur in de gemeente en de
    inschri jvingstermi jnen .
 ---pagebreak---                                    Artikel 5
De  voorschriften   van   de   nationale   wetgeving  van de  Lid-Staat  van
verblijf inzake
          - de minimumleeftijd voor deelname aan de verkiezingen ,
          - de uitsluiting van de uitoefening van het kiesrecht ,
bij gemeentelijke verkiezingen ,       zijn onder dezelfde voorwaarden van
toepassing op de onderdanen van de andere Lid-Staten .
                                   Artikel 6
De  onderdaan   van   een    andere  Lid-Staat    die  is opgenomen   in  de
gemeentelijke   kiezersregisters      in   de  Lid-Staat  van   verblijf  is
onderworpen aan de voor de eigen onderdanen van deze Lid-Staat geldende
verplichtingen, inzonderheid indien deze Lid-Staat de stemplicht kent .
 ---pagebreak---                                        28
           TITEL        III      :   VERKIESBAARHEID
                                   Artikel   7
De Lid-Staten kennen de onderdanen van de andere Lid-Staten het recht
toe    zich   kandidaat  te    stellen    en    gekozen  te  worden  bij  de
gemeenteraadsverkiezingen in de gemeente waar zij kiesgerechtigde zijn ,
met   inachtneming van de    in de   artikelen 8 tot     en met  10 van deze
richtlijn gestelde voorwaarden .
                                   Artikel 8
1 . Een onderdaan van een Lid-Staat mag zich kandidaat stellen voor de
    gemeenteraadsverkiezingen in zijn gemeente van verblijf , gelegen in
    een andere Lid-Staat , na afloop van een ononderbroken verblijf in de
    ontvangende Lid-Staat gedurende een periode van ten hoogste twee
    mandaatsperioden van een gemeenteraad .
2 . Het bepaalde in artikel 4,          lid    1,   tweede alinea,   is  van
    overeenkomstige toepassing .
 ---pagebreak---                                           29
                                     Artikel 9
De voorschriften       in de   nationale wetgeving        van de     Lid-Staat van
verblijf inzake
                - minimumleeftijd voor kandidaatstelling ,
                - onverenigbaarheid .
                - onverkiesbaarhei d ,
bij de gemeenteraadsverkiezingen zijn onder dezelfde               voorwaarden van
toepassing op de onderdanen van de andere Lid-Staten .
                                     Artikel   10
1 . De Lid-Staten mogen de onderdanen van andere Lid-Staten uitsluiten
    van   de  functies    van  burgemeester      of   loco-burgemeester     of  elke
    daarmee overeenkomende functie .
2 . Wanneer de leden van een gemeenteraad qualitate qua lid zijn van een
    kiescollege voor een parlementaire vergadering mogen de Lid-Staten
    bepelen dat    de gemeenteraadsleden die onderdanen van andere              Lid -
    Staten   zijn   aan  deze   verkiezing     niet   mogen   deelnemen .    In  hun
    vervanging wordt voorzien op grond van de nationale wetgeving ter
    zake van de aanwijzing van vervangende          leden van een kiescollege .
    Wanneer de leden van een gemeenteraad uit hun midden de               leden van
    een kiescollege aanwijzen voor een parlementaire vergadering mogen
    de   Lid-Staten    bepalen   dat   de    leden   van   een  gemeenteraad     die
    onderdanen van andere Lid-Staten zijn aan deze verkiezing niet mogen
    deelnemen .
 ---pagebreak---                                         30
        TITEL       IV     :    OVERGANGSBEPALINGEN
                                   Artikel 11
Indien het percentage onderdanen van de Lid-Staten dat        in een andere
Lid-Staat verblijft meer dan 20 % uitmaakt van de totale bevolking mag
deze Lid-Staat deze richtlijn buiten toepassing laten ter gelegenheid
van   de  eerste    algemene    verkiezingen  waarop  deze  richtlijn   van
toepassing is overeenkomstig het bepaalde in artikel 14 .
Na deze termijn dient de Commissie verslag uit te brengen aan de Raad
en   zo  nodig   de    vereiste   maatregelen  voor  te  stellen   voor  de
geleidelijke toepassing van de richtlijn .
                                   Artikel 12
De Lid-Staten mogen ter gelegenheid van de eerste twee algemene
gemeenteraadsverkiezingen waarbij het bepaalde in deze richtlijn wordt
toegepast bepalen dat de leden van de gemeenteraad die onderdanen zijn
van andere Lid-Staten , niet meer dan 25 % mogen uitmaken van het totale
aantal gemeenteraadsleden .
 ---pagebreak---                                     31
               TITEL     V    :   SLOTBEPALINGEN
                                Artikel 13
De Commissie dient drie jaar na het verstrijken van de in de artikelen
11 en 12 bedoelde overgangsperiode aan het Parlement en de Raad verslag
uit te brengen over de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn .
                                Artikel 14
De Lid-Staten nemen uiterlijk binnen drie jaar na kennisgeving van deze
richtlijn de vereiste maatregelen voor de omzetting van deze richtlijn
in hun nationale wetgeving .
Zij stellen      de Commissie   in  kennis  van de   daartoe  getroffen
maat regelen .
                                Artikel 15
Deze richtlijn is gericht tot de Lid-Staten .
Gedaan te                                           Voor de Raad