CELEX: 62021CC0207
Language: da
Date: 2022-03-10 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat N. Emiliou fremsat den 10. marts 2022.###

Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 10. marts 2022(1)

Sag C-207/21 P

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen

»Appel – annullation af gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 – artikel 16, stk. 4 og 5, TEU – artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser –anvendelse ratione temporis – Rådets afstemningsregler – kvalificeret flertal«

I.      Indledning

1.        Traditionelt set har alle betragtet de afstemningsregler, der gælder for beslutningsprocessen i Rådet for Den Europæiske Union, som en sand gåde med undtagelse af (relativt få) indviede personer. På grund af de hårdt tilkæmpede og omhyggeligt udarbejdede kompromiser brillerer disse regler desværre ikke ved deres enkelhed.

2.        I løbet af de seneste 70 år er der foretaget en række ændringer af Rådets afstemningsregler som følge af både de udtrykkelige traktatændringer og andre former for formelt eller uformelt vedtagne regler eller praksis (2). Navnlig blev Rådets afstemningsregler på ny revideret og i et vist omfang forenklet ved Lissabontraktaten (3).

3.        Afhængigt af den problemstilling, der drøftes, træffer Rådet kort sagt afgørelser med simpelt flertal, kvalificeret flertal eller med enstemmighed (4).  Kvalificeret flertal, som er den mest anvendte og væsentligste afstemningsmetode i Rådet, defineres nu med visse undtagelser som et dobbelt flertal. I henhold til artikel  16, stk. 4, TEU opnås kvalificeret flertal i de fleste tilfælde (5), når »mindst 55% af Rådets medlemmer, der omfatter mindst femten af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af Unionens befolkning«, stemmer for vedtagelsen af den pågældende retsakt.

4.        Dette dobbelte flertalssystem fandt imidlertid ikke anvendelse ved Lissabontraktatens ikrafttræden, men fandt først anvendelse fra den 1. november 2014. Endvidere kunne ethvert medlem af Rådet i henhold til protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser (6) i en overgangsperiode fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017 kræve, at der træffes afgørelse om en retsakt i overensstemmelse med reglerne i protokollens artikel 3, som i det væsentlige svarer til reglerne om kvalificeret flertal i henhold til Nicetraktaten.

5.        Den foreliggende sag vedrører anvendelsen  ratione temporis af denne protokol. Spørgsmålet i den foreliggende sag er kort sagt, om det for at kunne anvende de »gamle« regler om kvalificeret flertal var tilstrækkeligt for et medlem af Rådet at kræve anvendelse af disse regler mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, eller om det ligeledes var nødvendigt, at afstemningen fandt sted i løbet af denne periode.
II.    EU-retlige forskrifter

A.      EU-traktaten og protokol nr. 36

6.        Artikel 16, stk. 4 og 5, TEU bestemmer:
»4.      Fra den 1. november 2014 defineres kvalificeret flertal som mindst 55% af Rådets medlemmer, der omfatter mindst femten af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af Unionens befolkning.
Et blokerende mindretal skal omfatte mindst fire rådsmedlemmer; er der ikke et sådant mindretal, anses det kvalificerede flertal for opnået.
De øvrige regler vedrørende kvalificeret flertal findes i artikel  238, stk. 2, [TEUF].
5.      De overgangsbestemmelser vedrørende definitionen af kvalificeret flertal, der gælder indtil den 31. oktober 2014, samt dem, der gælder mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, er fastlagt i protokollen om overgangsbestemmelser.«

7.        Artikel  3 i protokol nr. 36 fastsætter:
»1.      I overensstemmelse med artikel  16, stk. 4, [TEU] træder bestemmelserne i dette stykke og bestemmelserne i artikel  238, stk. 2, [TEUF] om definitionen af kvalificeret flertal i Det Europæiske Råd og Rådet i kraft den 1. november 2014.
2.      Mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 kan et medlem af Rådet, når en afgørelse skal vedtages med kvalificeret flertal, kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i stk. 3. Stk. 3 og 4 finder i så fald anvendelse.
3.      Indtil den 31. oktober 2014 gælder følgende bestemmelser med forbehold af artikel 235, stk. 1, andet afsnit, [TEUF].
Ved afgørelser i Det Europæiske Råd og Rådet, der kræver kvalificeret flertal, tildeles medlemmernes stemmer følgende vægt:
[…] (7)
Afgørelserne træffes med mindst 260 stemmer for afgivet af et flertal af medlemmerne, når afgørelsen i henhold til traktaterne skal træffes på forslag af Kommissionen. I alle andre tilfælde træffes Rådets afgørelser med mindst 260 stemmer for afgivet af mindst to tredjedele af medlemmerne.
Når Det Europæiske Råd eller Rådet vedtager en retsakt med kvalificeret flertal, kan et medlem af Det Europæiske Råd eller Rådet kræve, at det kontrolleres, at de medlemsstater, der udgør dette kvalificerede flertal, repræsenterer mindst 62% af Unionens samlede befolkning. Hvis det viser sig, at denne betingelse ikke er opfyldt, er den pågældende retsakt ikke vedtaget.
4.      I de tilfælde, hvor det ifølge traktaterne ikke er alle Rådets medlemmer, der deltager i afstemningen, det vil sige i de tilfælde, hvor der henvises til kvalificeret flertal som defineret i artikel 238, stk. 3, [TEUF], defineres kvalificeret flertal indtil den 31. oktober 2014 som samme forholdsmæssige andel af de vægtede stemmer og samme forholdsmæssige andel af antallet af rådsmedlemmer samt eventuelt samme procentdel af de berørte medlemsstaters befolkning som dem, der er fastsat i stk. 3 i nærværende artikel.«
B.      Forordning (EU) nr. 182/2011

8.        Artikel  5, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (8), bestemmer:
»1.      Når undersøgelsesproceduren finder anvendelse, afgiver udvalget udtalelse med det flertal, der er fastsat i artikel  16, stk. 4 og 5 [TEU] og i givet fald i artikel  238, stk. 3, i TEUF for retsakter, der skal vedtages på forslag af Kommissionen. De stemmer, der afgives i udvalget af repræsentanterne for medlemsstaterne, vægtes som anført i de nævnte artikler.
2.      Afgiver udvalget en positiv udtalelse, vedtager Kommissionen udkastet til gennemførelsesretsakt.«
C.      Direktiv 2010/75/EU

9.        I henhold til artikel  1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (9) fastsætter direktivet »regler om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra industrielle aktiviteter« samt »regler, der er udformet for at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse udledninger til luft, vand og jord samt forebygge, at der opstår affald, for generelt at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau«.

10.      Ifølge artikel  14, stk. 3, i direktiv 2010/75 skal konklusionerne vedrørende den bedst tilgængelige teknik (herefter »BAT-konklusioner«) »lægges til grund ved fastsættelsen af godkendelsesvilkårene« for fyringsanlæg i drift.

11.      BAT-konklusioner vedtages i to faser i overensstemmelse med artikel 13 i direktiv 2010/75 og bilaget til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/119/EU af 10. februar 2012 om fastsættelse af regler for vejledning om dataindsamling og udfærdigelsen af BAT-referencedokumenter og om sikringen af deres kvalitet som omhandlet i direktiv 2010/75 (10).

12.      Den første fase består i at udarbejde et teknisk referencedokument om BAT (herefter »BAT-referencedokument«) efter en informationsudveksling med deltagelse af Europa-Kommissionen, medlemsstaterne, berørte industrier og ikke-statslige organisationer, der arbejder for miljøbeskyttelse.  I denne forbindelse udfærdiger en teknisk arbejdsgruppe BAT-referencedokumentet, hvori resultatet af udvekslingen af informationer for den givne sektor er registreret. Det endelige udkast til BAT-referencedokument sendes til det forum, der er nedsat ved artikel 13, stk. 3, i direktiv 2010/75, hvilket forum afgiver sin udtalelse om det foreslåede indhold af BAT-referencedokument på baggrund af det tekniske arbejde, der udføres.

13.      I anden fase fremlægger Kommissionen i overensstemmelse med artikel 13, stk. 5, og artikel 75, stk. 2, i direktiv 2010/75 et udkast til gennemførelsesafgørelse om BAT-konklusionerne for det udvalg, der er nedsat ved artikel 75 i direktiv 2010/75 (herefter »udvalget«), bestående af repræsentanter fra medlemsstaterne. Udvalget afgiver i henhold til den undersøgelsesprocedure, der er omhandlet i artikel 5 i forordning (EU) nr. 182/2011, udtalelse om Kommissionens udkast til gennemførelsesafgørelse med kvalificeret flertal som defineret i artikel 16, stk. 4 og 5, TEUF. Når denne udtalelse er positiv, vedtager Kommissionen gennemførelsesafgørelsen om fastsættelse af BAT-konklusionerne.
III. De faktiske omstændigheder

14.      Den 9. marts 2017 fremlagde Kommissionen i sin egenskab af udvalgsformand et udkast til gennemførelsesafgørelse om fastsættelse af BAT-konklusionerne i henhold til direktiv 2010/75 for så vidt angår store fyringsanlæg for udvalget.

15.      Ved skrivelse af 23. marts 2017 indkaldte Kommissionen udvalgsmedlemmerne til et møde, der skulle finde sted den 28. april 2017. Formålet med dette møde var at stemme om udtalelsen vedrørende dette udkast til gennemførelsesafgørelse. Et udkast til dagsorden var vedlagt denne skrivelse.

16.      Den 30. marts 2017 fremsatte  Republikken Polen  krav om, at udvalget stemte om udtalelsen vedrørende det nævnte udkast til gennemførelsesafgørelse i henhold til de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36.

17.      Den 4. april 2017 sendte Rådet for Den Europæiske Unions Juridiske Tjeneste komitéen af faste repræsentanter for medlemsstaterne en udtalelse, hvoraf det i det væsentlige fremgik, at for at en afstemning om et udkast til retsakt skulle kunne foregå ifølge de regler, der fandt anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttræden, skulle medlemsstaten kræve dette senest den 31. marts 2017, og den afstemning, der var genstand for dette krav, skulle ligeledes finde sted inden denne dato.

18.      Den 10. april 2017 afslog Kommissionens Generaldirektoratet for Miljø Republikken Polens krav af 30. marts 2017 med den begrundelse, at afstemningen om udtalelsen var planlagt til den 28. april 2017, dvs. efter den 31. marts 2017, som er den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36.

19.      Den 28. april 2017 blev der afholdt et udvalgsmøde, hvorunder medlemmerne stemte med henblik på at vedtage en udtalelse om et ændret udkast til gennemførelsesafgørelse. Afstemningen fandt sted i henhold til de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, og ikke i henhold til dem, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36. Afstemningen førte til en positiv udtalelse fra udvalget for så vidt angik udkastet, idet 20 medlemsstater, der repræsenterede 65,14% af befolkningen og 71,43% af medlemmerne af det nævnte udvalg, stemte for. Otte medlemsstater, herunder Republikken Polen, stemte imod.

20.      Den 31. juli 2017 vedtog Kommissionen efter denne afstemning gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 om fastsættelse af BAT-konklusioner i henhold til direktiv 2010/75 for så vidt angår store fyringsanlæg (herefter »den omtvistede afgørelse«) (11).

21.      Den omtvistede afgørelse fastsætter bl.a. emissionsniveauerne for de bedste tilgængelige teknikker for så vidt angår emissioner fra nitrogenoxider (NOx), kviksølv (Hg) og saltsyre (HCl) for de store fyringsanlæg, dvs. anlæg med en nominel indfyret termisk effekt på mindst 50 megawatt (MW) uafhængigt af den anvendte brændselstype.
IV.    Den appellerede dom

22.      Den 11. oktober 2017 anlagde Republikken Polen annullationssøgsmål ved Retten til prøvelse af den omtvistede afgørelse, idet den fremsatte sig fem annullationsanbringender.

23.      I sagen for Retten intervenerede Republikken Bulgarien og Ungarn til støtte for Republikken Polens påstande, mens Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige intervenerede til støtte for Kommissionens påstande.

24.      Ved dom af 27. januar 2021 (12) tiltrådte Retten Republikken Polens første annullationsanbringende, hvorefter den omtvistede afgørelse skulle have været vedtaget i overensstemmelse med de »gamle« regler om kvalificeret flertal, der er fastsat i protokol nr. 36, og ikke i henhold til de »nye« regler i Lissabontraktaten.

25.      For at nå frem til denne konklusion foretog Retten »en ordlydsfortolkning, en fortolkning ud fra den lovgivningsmæssige sammenhæng, en formålsfortolkning og en historisk fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36« i lyset af de forskellige sprogversioner af denne protokol (13).

26.      Hvad for det første angår ordlydsfortolkningen af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 konstaterede Retten, at ordlyden af denne bestemmelse er uklar, selv når den undersøges i de forskellige sprogversioner. Ifølge Retten fremgår det navnlig ikke af teksten, om den afgørelse, som et medlem af Rådet mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 har krævet vedtaget i overensstemmelse med de »gamle« regler om kvalificeret flertal, ligeledes skal ikke skal træffes i denne periode (14).

27.      For det andet kaster en historisk fortolkning af den pågældende bestemmelse ifølge Retten heller ikke lys over den korrekte fortolkning af denne bestemmelse. De af parterne fremlagte dokumenter blev nemlig anset for ikke at give noget endeligt svar (15).

28.      Hvad for det tredje angår formålsfortolkningen anførte Retten, at formålet med protokol nr. 36 ifølge dens eneste betragtning er at »tilrettelægge overgangen fra de institutionelle bestemmelser i traktaterne, der finder anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, til de bestemmelser, der er fastsat i nævnte traktat«. Til dette formål giver artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 en medlemsstat ret til i en bestemt periode at kræve anvendelse af de »gamle« regler om kvalificeret flertal. Som Retten har fastslået, fratager den af Kommissionen anlagte fortolkning den udtrykkelige fastsættelse af denne frist for udøvelsen af den omhandlede beføjelse sin effektive virkning. Den begrænser nemlig betydeligt den periode, inden for hvilken en medlemsstat faktisk kan kræve en afstemning i henhold til reglerne i Nicetraktaten. Den af Republikken Polen foreslåede fortolkning var derimod ifølge Retten egnet til at sikre, at en medlemsstat effektivt kunne udøve denne beføjelse i hele denne periode (16).

29.      For det fjerde fastslog Retten, at denne konklusion understøttes af en fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 ud fra bestemmelsens lovgivningsmæssige sammenhæng. Denne bestemmelse indgår i et regelsæt, der har til formål at opstille tre overgangsfaser for anvendelsen af reglerne om kvalificeret flertal, der er fastsat ved Lissabontraktaten. Retten anførte, at artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 følgelig ikke skal anses for en undtagelse til reglen i artikel  16, stk. 4, TEU, men for en overgangsbestemmelse, hvis effektive virkning skal sikres (17).

30.      Retten tilføjede i denne forbindelse, at i modsætning til, hvad Kommissionen havde gjort gældende, opfyldte Republikken Polens fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 kravet om, at en overgangsbestemmelse skal fortolkes strengt. Retten bemærkede, at medlemmerne af Rådets ret til at fremsætte krav  fortsat var tidsmæssigt begrænset. Retten fandt endvidere, at Kommissionens argument om, at denne fortolkning ville være i strid med det formål, der forfølges med Lissabontraktaten, om at styrke den demokratiske legitimitet af Rådets afstemning, var ubegrundet. I denne henseende fremhævede Retten, at artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 er en del af den primære ret, og at dens effektive virkning derfor ikke skal påvirkes negativt af en »for tidlig anvendelse af artikel  16, stk. 4, TEU« (18).

31.      Endelig fastslog Retten, at den anlagte fortolkning af artikel  3, stk. 3, i protokol nr. 36 var i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet. Den periode, inden for hvilken et medlem af Rådet kunne kræve anvendelse af de »gamle« regler om kvalificeret flertal, var udtrykkeligt begrænset. Den fortolkning, som Kommissionen fremførte, skabte derimod usikkerhed om den periode, inden for hvilken denne ret kan udøves, for så vidt som dette i sidste ende afhænger af den faktiske afstemningsdato, hvilket kan afhænge af mange variabler. Desuden skabte den af Kommissionen foreslåede fortolkning ifølge Retten mulighed for at omgå den pågældende overgangsbestemmelse, idet dens anvendelse kunne forpurres ved blot at fastsætte datoen for afstemningen om et udkast til retsakt efter den 31. marts 2017 (19).

32.      Henset til samtlige ovenstående betragtninger konkluderede Retten, at artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, skal fortolkes således, at det er tilstrækkeligt for, at et udkast til retsakt kan vedtages ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, at en medlemsstat kræver anvendelse af disse regler mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, uden at det er nødvendigt, at afstemningen om det omhandlede udkast til retsakt også finder sted mellem disse datoer (20).

33.      Følgelig udtalte og bestemte Retten i den appellerede dom:
–        Den omtvistede afgørelse annulleres.
–        Den omtvistede afgørelses virkninger opretholdes, indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke må overstige 12 måneder regnet fra datoen for dommens afsigelse, af en ny retsakt, som skal erstatte denne, og som skal vedtages ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat i artikel  3, stk. 3, i protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser.
–        Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Republikken Polens omkostninger, og Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Den Franske Republik, Ungarn og Kongeriget Sverige bærer hver deres egne omkostninger.
V.      Retsforhandlingerne for Domstolen

34.      Ved appelskrift indgivet til Domstolen den 2. april 2021 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
–        Den appellerede dom ophæves.
–        Republikken Polens første annullationsanbringende forkastes.
–        Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om de øvrige annullationsanbringender.
–        Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.

35.      Samme dag har Kommissionen ved særskilt dokument anmodet Domstolen om at undergive sagen en fremskyndet procedure i henhold til artikel  133 i Domstolens procesreglement.

36.      Republikken Polen har i sit svarskrift, indleveret den 28. juni 2021, nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Subsidiært, såfremt Domstolen ophæver den appellerede dom, har Republikken Polen nedlagt påstand om, at Domstolen hjemviser sagen til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om de øvrige annullationsanbringender.

37.      Ved afgørelse af 7. juli 2021 besluttede Domstolens præsident at afslå Kommissionens anmodning om en fremskyndet procedure.
VI.    Bedømmelse

38.      Kommissionen har til støtte for sin appel ved Domstolen fremsat et enkelt appelanbringende, der er rettet mod den appellerede doms præmis 38-60.
A.      Parternes argumenter

39.      Kommissionen har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at udvalget var forpligtet til at stemme om udkastet til retsakt i overensstemmelse med reglerne om kvalificeret flertal i artikel  3 i protokol nr. 36 alene med den begrundelse, at en medlemsstat havde fremsat krav om anvendelse af disse regler inden overgangsperiodens udløb den 31. marts 2017, uanset om dette udkasts afstemningsdato var efter den 31. marts 2017. Kommissionen er af den opfattelse, at Retten herved foretog en urigtig fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36 i strid med artikel  16, stk. 4 og 5, TEU.

40.      Kommissionens appelanbringende kan i det væsentlige opdeles i to led.

41.      I det første led har Kommissionen fokus på en angivelig tilsidesættelse af artikel  16, stk. 5, TEU. Ifølge Kommissionen var det med urette, at Retten fandt, at ordlyden af denne bestemmelse var tvetydig. Kommissionen har gjort gældende, at der ifølge denne bestemmelse ikke kan være tale om en overgangsperiode efter den 31. marts 2017. Retten har således ifølge Kommissionen anlagt en fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36, som ikke er forenelig med artikel  16, stk. 5, TEU. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at overgangsbestemmelser skal fortolkes strengt for at undgå unødigt (og uden begrænsning) at forlænge overgangsperioden og den heraf følgende situation med retsusikkerhed. Kommissionen og medlemsstaterne skal nemlig kunne forudse den anvendelsesperiode, inden for hvilken Nicetraktatens afstemningsregler fortsat finder anvendelse. Denne dato kan ikke afhænge af den faktiske afstemningsdato for et udkast til retsakt, idet denne dato kan variere i forhold til en lang række omstændigheder.

42.      Denne usikkerhed med hensyn til, hvilke regler der finder anvendelse ved afstemningen, blev ifølge Kommissionen mere udtalt ved Det Forenede Kongerige og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union den 31. januar 2020 (herefter »Brexit«). Som følge af Brexit er det flertal, der kræves i udvalget for at godkende et nyt udkast til gennemførelsesafgørelse om fastsættelse af BAT-konklusionerne – som ville være resultatet af annullationen af den omtvistede afgørelse – under alle omstændigheder forskelligt fra det, der var nødvendigt i 2017.

43.      I det andet led af appelanbringendet vender Kommissionen sig mod den angivelige tilsidesættelse af artikel  16, stk. 4, TEU. Kommissionen har gjort gældende, at Rettens fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36 fratager reglen om dobbelt flertal i artikel  16, stk. 4, TEU en del af dens effektive virkning. De nye flertalsregler, der blev indført ved Lissabontraktaten, er mere »demokratiske« end de tidligere regler, for så vidt som de forøger repræsentativiteten af Rådets afstemning. Rettens fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36 medfører således en forsinkelse i den fulde anvendelse af de nye regler og modarbejder dermed det af Lissabontraktatens ophavsmænd forfulgte formål.

44.      Republikken Polen er derimod enig i Rettens fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36. Ifølge Republikken Polen er denne bestemmelse utvetydig i alle sprogversionerne, idet Rådets medlemmer har ret til at kræve anvendelse af de »gamle« regler om kvalificeret flertal mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017. Republikken Polen har fremhævet, at der i artikel 16, stk. 4 og 5, TEU henvises til protokol nr. 36 med hensyn til, hvorledes og hvornår de nye afstemningsregler finder anvendelse. Kommissionen tager ifølge Republikken Polen således fejl, når den hævder, at Rettens fortolkning af protokollens artikel  3 er i strid med ovennævnte traktatbestemmelser.

45.      Republikken Polen er ligeledes af den opfattelse, at Rettens fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36 ikke fører til, at denne bestemmelse finder anvendelse på ubestemt tid. Det fremgår klart, at retten til at kræve anvendelse af »gamle« regler om kvalificeret flertal ikke kan udøves efter den 31. marts 2017. Det er i realiteten den fortolkning af artikel  3 i protokol nr. 36, som Kommissionen har foreslået, der ifølge Republikken Polen indfører et element af usikkerhed i ordningen. Republikken Polen har fremhævet, at anvendelsen af de gamle regler nemlig ville afhænge af en dato, der, som Kommissionen selv har erkendt, kan variere på grundlag af mange variabler. Endelig har Republikken Polen bestridt den mere demokratiske karakter af de nye afstemningsregler i forhold til de gamle regler. Dette aspekt er under alle omstændigheder uden relevans ved fortolkningen af de forskellige omhandlede bestemmelser, der, som det med rette er anført i den appellerede dom, alle er en del af den primære EU-ret.
B.      Bedømmelse af appelanbringendet

46.      Indledningsvis skal jeg præcisere, at jeg, selv om der er givet udtryk for forskellige opfattelser i retslitteraturen (21), er af den opfattelse, at artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 gav Rådets medlemmer en subjektiv ret til at kræve, at en retsakt blev vedtaget i henhold til de »gamle« regler om kvalificeret flertal. Når en sådan ret blev påberåbt, rådede Rådet ikke over nogen skønsbeføjelse med hensyn til, om kravet kunne imødekommes. Som det udtrykkeligt fastslås i denne bestemmelse, »finder [de gamle regler] i så fald anvendelse« (22). En sådan fortolkning er ligeledes lagt til grund i den appellerede dom og synes at være ubestridt mellem parterne.

47.      Når dette er sagt, er det afgørende spørgsmål i den foreliggende sag, om det for at kunne anvende de »gamle« regler om kvalificeret flertal var tilstrækkeligt, at en medlemsstat krævede anvendelse af disse regler mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, eller om det ligeledes var nødvendigt, at afstemningen fandt sted i løbet af denne periode.

48.      Jeg kan i denne forbindelse indledningsvis nævne, at jeg ikke finder de argumenter, som Kommissionen har fremført mod Rettens fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36, overbevisende. Af de grunde, som jeg vil redegøre for nedenfor, vil jeg derfor foreslå, at Domstolen forkaster Kommissionens appel og stadfæster den appellerede dom.

49.      For det første er jeg enig med Kommissionen i, at ordlyden af de relevante bestemmelser (i traktaten og protokollen) ikke er så tvetydig, som det antydes i den appellerede dom. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at en ordlydsfortolkning af disse bestemmelser faktisk støtter Rettens fortolkning og ikke Kommissionens fortolkning.

50.      Selv om jeg ikke kan gå så vidt som til at sige, at ordlyden af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 er et eksempel på klarhed, er det ubestridt, at denne bestemmelse henviser til at »kræve«, og at dette krav kan fremsættes »mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017«. Med andre ord synes den overgangsperiode, der er fastsat i denne bestemmelse, at vedrøre medlemmerne af Rådets mulighed for at udøve deres ret med hensyn til anvendelsen af de »gamle« regler om kvalificeret flertal. En sammenligning af de forskellige sprogversioner af protokol nr. 36 bekræfter denne fortolkning (23).

51.      For det andet rejser ordlyden af artikel  16, stk. 4 og 5, TEU ikke tvivl om denne konstatering, hvilket udelukkende vedrører det første punkt. Disse bestemmelser indeholder nemlig intet, der synes at modsige den foreslåede fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36.

52.      Artikel  16, stk. 4, TEU indeholder den nye definition af »kvalificeret flertal«, der finder anvendelse fra den 1. november 2014. Den omstændighed, at en afstemning i henhold til de »gamle« regler om kvalificeret flertal undtagelsesvis kan finde sted efter den 31. marts 2017, berører på ingen måde den omstændighed, at kvalificeret flertal efter denne dato generelt defineres i henhold til den nye regel om dobbelt flertal i artikel  16, stk. 4, TEU.

53.      Artikel 16, stk. 5, TEU fastsætter for sin del, at: i) der finder nogle overgangsbestemmelser anvendelse vedrørende bl.a. perioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017, og ii) at disse bestemmelser er fastlagt »i protokollen om overgangsbestemmelser«. Artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 er ubestrideligt én af disse overgangsbestemmelser. I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, kan jeg bogstaveligt talt ikke se, hvordan artikel  16, stk. 5, TEU indeholder nogen angivelse af, hvorledes artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 skal fortolkes. Navnlig udelukker den omstændighed, at visse overgangsbestemmelser i protokol nr. 36 gælder fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017, ikke, at disse bestemmelser, når de påberåbes rettidigt, stadig kan have en vis virkning efter sidstnævnte dato.

54.      For det tredje er det i modsætning til det af Kommissionen anførte ikke min opfattelse, at Retten ved sin fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 forlængede overgangsperioden på ubestemt tid eller skabte en situation med retsusikkerhed. Som Republikken Polen med rette har fremhævet, er det er kun krav frem til en bestemt dato (den 31. marts 2017), der udløser anvendelsen af de »gamle« regler om kvalificeret flertal. Hertil skal jeg tilføje, at et sådant krav for at være gyldigt fremsat kun kunne vedrøre udkast til retsakter, der var behørigt forelagt til vedtagelse indtil denne dato. Den blotte mulighed for, at afstemningen om udkastet til retsakt kunne finde sted efter den 31. marts 2017, indebar således ikke en »ubegrænset forlængelse« af overgangsperioden.

55.      Denne mulighed skaber heller ikke en situation med usikkerhed for Rådets formand og medlemmer, hvilket er i strid med retssikkerhedsprincippet. Ifølge dette princip skal retsreglerne være klare og præcise, og deres anvendelse skal være forudsigelig for de retsundergivne. Nærmere bestemt skal reglerne give de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og disse sidstnævnte skal ikke være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (24).

56.      Jeg kan ikke se, hvorfor Rettens fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 skulle være i strid med dette princip. Når der blev fremsat et krav i henhold til denne bestemmelse inden for den deri fastsatte frist, kunne både Kommissionen og Rådets medlemmer nemlig være sikre på, hvilke afstemningsregler der gjaldt for afstemningen. Hvis den af Kommissionen foreslåede fortolkning derimod skulle følges, ville de relevante afstemningsregler variere afhængigt af selve den af formandskabet valgte dato. Rådets medlemmer ville ikke have kendskab til det gældende flertal, før formandskabet havde fastsat afstemningsdatoen (25).

57.      Som bemærket af Retten (26), åbner den af Kommissionen foreslåede fortolkning endvidere en mulighed for nem omgåelse af reglerne i protokol nr. 36. Afstemningsdatoen kan vælges strategisk for at afvise et krav, som et medlem af Rådet har fremsat i henhold til dennes artikel 3, stk. 2. Igen er der tale om et endnu et aspekt, der kan skabe retsusikkerhed ved anvendelsen af afstemningsreglerne.

58.       Endelig kan jeg med hensyn til dette punkt ikke se, hvordan betragtningerne vedrørende Brexit (der fandt sted den 31. januar 2020) skulle have betydning for fortolkningen af reglerne i protokol nr. 36 (aftalt på regeringskonferencen, der afsluttede sit arbejde i oktober 2007). Den blotte omstændighed, at det flertal, der i øjeblikket kræves i udvalget for at godkende udkastet til gennemførelsesafgørelse om fastsættelse af BAT-konklusioner, adskiller sig fra det flertal, der krævedes tilbage i 2017 (på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse), giver ikke anledning til nogen retlig usikkerhed. Det afgørende er i denne forbindelse, at det krævede flertal for godkendelse af udkastet til retsakt er klart for formanden og udvalgets medlemmer på grundlag af de relevante regler, hvilket Kommissionen ikke har bestridt.

59.      Desuden kan det meget vel tænkes, at anvendelsen af Rådets afstemningsregler, der er fastsat i Nicetraktaten, efter Brexit medfører visse komplikationer, som ikke findes inden for rammerne af de – i et vist omfang enklere – regler, der er indført ved Lissabontraktaten. Dette er imidlertid blot en følge af den omstændighed, at medlemsstaterne besluttede ikke at ændre EU-traktaterne umiddelbart efter Brexit og fortsat anvender de nuværende regler som fortolket i lyset af deres genstand og formål samt under hensyntagen til effektivitetsprincippet. Jeg kan ikke se, hvordan et praktisk aspekt, der vedrører aktuelle omstændigheder, som var uforudsete og uforudsigelige i 2007, kan anses for et korrekt fortolkningskriterium i forhold til artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36.

60.      For det fjerde er jeg ikke overbevist om, at den fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36, der er anlagt i den appellerede dom, er i strid med princippet om, at overgangsbestemmelser skal fortolkes strengt. Jeg konstaterer i denne forbindelse, at Kommissionen har henvist til et enkelt tilfælde (27), hvor Domstolen har fortolket en undtagelse fra en hovedregel i nogle overgangsbestemmelser indskrænkende (28). I det foreliggende tilfælde indfører den omhandlede overgangsbestemmelse ikke en undtagelse fra en generel regel, men vedrører indfasningen af en ny bestemmelse ved at tillade en udvidet anvendelse af den gamle bestemmelse (29). Jeg er ikke sikker på, at de to situationer er fuldt ud sammenlignelige, hvilket er et punkt, som Kommissionen ikke har forsøgt at forklare i sit indlæg.

61.      Selv om man måtte være enig i, at overgangsbestemmelserne generelt ikke skal fortolkes for vidtgående (30), betyder dette under alle omstændigheder, og hvad der er vigtigere, ikke, at disse bestemmelser kan fortolkes på en måde, der synes at være i strid med deres ordlyd (31). Dette krav om en streng fortolkning af undtagelser og fravigelser betyder heller ikke, at de udtryk, der anvendes til at definere dem, kan fortolkes således, at disse undtagelser og fravigelser mister deres virkning (32).

62.      På dette punkt er jeg i øvrigt enig med Republikken Polen i, at den fortolkning, som Kommissionen har foreslået, vil bevirke, at den i protokol nr. 36 fastsatte periode, inden for hvilken medlemmerne af Rådet faktisk kan udøve retten til at kræve anvendelse af de »gamle« regler om kvalificeret flertal, afkortes (33). Jeg skal i denne forbindelse tilføje, at eftersom der normalt forløber flere uger mellem fremsættelsen af et forslag og den faktiske afstemning om dette forslag, er en udhuling af den periode, der er fastsat i protokol nr. 36, på ingen måde ubetydelig.

63.      For det femte er det ikke min opfattelse, at det, således som Kommissionen har gjort gældende, tilkommer Domstolen at afgøre, om de afstemningsregler, der er indført ved Lissabontraktaten, når de sammenlignes med dem, der gælder i henhold til Nicetraktaten, reelt er mere »demokratiske« og således styrker legitimiteten af Rådets afstemning. Der er tale om et argument, som efter min opfattelse åbenlyst har ingen betydning for fortolkningen af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36.

64.      Under alle omstændigheder forekommer det mig, at der derimod i højere grad tages hensyn til demokratiprincippet ved at give fuld virkning til den klare hensigt, som Lissabontraktatens ophavsmænd havde, der, efter at have modtaget et demokratisk mandat til at forhandle ændringer af EU-traktaterne, blev enige om at medtage nogle overgangsregler. Det er nemlig ubestridt, at Lissabontraktatens ophavsmænd havde til hensigt at indføre nye afstemningsregler med en vis fleksibilitet og med henblik herpå indførte to overgangsperioder. Dette er baggrunden for protokol nr. 36, der, som det blev anført i den appellerede dom, sammen med traktaterne ligeledes henhører under den primære ret (34). Følgelig kan den tidsmæssige rækkevidde af bestemmelserne i denne protokol ikke uretmæssigt begrænses under påskud af det, som Kommissionen anser for at være mere demokratiske regler.

65.      På baggrund af det ovenstående finder jeg Kommissionens udsagn om, at Rettens fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 ville modarbejde et af de formål, som Lissabontraktatens ophavsmænd forfulgte, forvirrende. I denne henseende skal jeg ligeledes påpege, således som det fremgår af den appellerede dom (35), at ingen af de dokumenter, som parterne har fremlagt i første instans, afslører et ønske hos Lissabontraktatens ophavsmænd om, at de nye regler om dobbelt flertal skal gælde, selv når dette i realiteten ville fratage Rådets medlemmer de rettigheder, der er anerkendt ved protokol nr. 36.

66.      Mere generelt overvejer jeg, om Kommissionen faktisk ikke overvurderer rækkevidden af de virkninger, som artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 skulle have efter overgangsperiodens udløb. Afstemningen i henhold til de »gamle« regler om kvalificeret flertal efter den 31. marts 2017 var noget, som på grund af de begrænsninger, der er nævnt i dette forslag til afgørelses punkt 54 ovenfor, kun undtagelsesvist kunne finde sted. Når det gøres gældende, at Rettens fortolkning af denne bestemmelse er i strid med demokratiprincippet eller kan modarbejde et af de af Lissabontraktatens ophavsmænd forfulgte formål, kommer jeg til at tænke på den Monty Python-sketch, hvor nogle jægere bruger maskingeværer, bazookaer og artilleri til at dræbe en myg. I modsætning til resultatet af denne sketch synes denne form for overdrivelse imidlertid ikke at være vellykket.

67.      Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at Rettens fortolkning af artikel  3, stk. 2, i protokol nr. 36 i den appellerede dom er korrekt. Jeg foreslår derfor Domstolen at forkaste Kommissionens appel.
VII. Sagsomkostninger

68.      I henhold til procesreglementets artikel  138, stk. 1, der i medfør af procesreglementets artikel  184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

69.      Republikken Polen har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

70.      Da Kommissionen efter min opfattelse har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i appelsagen.
VIII. Forslag til afgørelse

71.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–      Appellen forkastes.
–      Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.«

1 –      Originalsprog: engelsk.

2 –      Jf. bl.a. det såkaldte »luxembourgforlig« fra 1966 (konklusionerne fra det ekstraordinære rådsmøde i Luxembourg den 17., 18., 27. og 28.1.1966) (Bulletin for De europæiske Fællesskaber, marts 1966, 3-66, s. 5-11), det såkaldte »loanninaforlig« fra 1994 (Rådets afgørelse af 29.3.1994 om Rådets vedtagelse af afgørelser, som skal vedtages med kvalificeret flertal  (EFT 1994, C 105, s. 1), som ændret ved Rådets afgørelse af 1.1.1995)(EFT 1995, C 1, s. 1), og senest erklæring (nr. 7) ad artikel 16, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 238, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, der er knyttet som bilag til Lissabontraktaten (EUT 2008, C 115, s. 338).

3 –      Jf. for en historisk oversigt med yderligere henvisninger bl.a. J.P. Jacqué »Le vote au Conseil de l’Union européenne« i M. Blanquet, La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, s. 61-89, og P. Dann, »The Council«, i R. Schütze og T. Tridimas, Oxford Principles of European Union Law, Vol. I, Oxford, 2018, s. 540-544.

4 –      Jf. navnlig artikel 16, stk. 3-5, TEU, artikel 238 TEUF og artikel 11 i Rådets afgørelse 2009/937/EU af 1.12.2009 om vedtagelse af Rådets forretningsorden (EUT 2009, L 325, s. 35), som ændret.

5 –      Dette er tilfældet, når Rådet træffer afgørelse på forslag af Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (jf. artikel 238, stk. 2, TEUF). Disse udgør langt størstedelen af tilfælde, hvor Rådet skal stemme i henhold til reglerne om kvalificeret flertal.

6 –      EUT 2016, C 202, s. 321 (herefter »protokol nr. 36«).

7 –      Tabel udeladt.

8      EUT 2011, L 55, s. 13.

9 –      EUT 2010, L 334, s. 17.

10 –      EUT 2012, L 63, s. 1.

11      EUT 2017, L 212, s. 1.

12 –      Dom af 27.1.2021, Polen mod Kommissionen (T-699/17, EU:T:2021:44, herefter »den appellerede dom«).

13 –      Jf. den appellerede doms præmis 34.

14 –      Ibidem, præmis 35 og 36.

15 –      Ibidem, præmis 37.

16 –      Ibidem, præmis 38-42.

17      Ibidem, præmis 43-49.

18      Ibidem, præmis 50-52.

19 –      Ibidem, præmis 53-55.

20      Ibidem, præmis 56.

21 –      Jf. bl.a. P. Ponzano, »Comment to Article 16 TEU«, i C. Curti Gialdino (red.) Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Napoli, 2012, s. 196 og 197.

22 –      Min fremhævelse.

23 –      Jf bl.a. den spanske version (»entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar«), den tyske version (»für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen«), den græske version (»aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί«),  den franske version (»entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander«), den kroatiske version (»u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 […] član Vijeća može zatražiti«), og den italienske version (»nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere«)og.

24 –      Jf. f.eks. dom af 1.7.2014, Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037, præmis 127 og 128).

25 –      Jf. vedrørende dette punkt på overbevisende måde den appellerede doms præmis 55.

26 –      Ibidem.

27 –      Dom af 2.9.2010, Kirin Amgen (C-66/09, EU:C:2010:484, præmis 30-33).

28 –      Jf. i denne henseende ligeledes generaladvokat Bots forslag til afgørelse Kirin Amgen (C-66/09, EU:C:2010:96, punkt 5 og 57).

29 –      Jf. ligeledes den appellerede doms præmis 47.

30 –      Jf. den appellerede doms præmis 50 og den deri nævnte retspraksis.

31 –      Jf. punkt 48 og 49 i dette forslag til afgørelses.

32 –      Jf. bl.a. dom af 30.9.2021, Icade Promotion (C-299/20, EU:C:2021:783, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes i denne retning dom af 14.10.2010, Union syndicale Solidaires Isère (C-428/09, EU:C:2010:612, præmis 40).

33–      Jf. på ny på overbevisende måde den appellerede doms præmis 41.

34 –      Den appellerede doms præmis 51.

35 –      Ibidem, præmis 37.