CELEX: 52013DC0393
Language: pl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce

|
			
		
		
		52013DC0393
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce /* COM/2013/0393 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
mające na celu likwidację
nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 7,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)       Zgodnie z art. 126 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie
unikają nadmiernego deficytu budżetowego.
(2)       Pakt stabilności i
wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu
finansów państwa jako środka służącego umocnieniu
warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu
gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.
(3)       W dniu 7 lipca 2009 r.,
zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której
stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Polsce, i wydała
zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r.[1], zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE
oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca
1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego
deficytu[2].
W celu obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i
samorządowych poniżej 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały
władzom Polski zalecono: planowe wdrożenie w 2009 r. budżetowych
środków stymulacyjnych; zapewnienie średniego rocznego dostosowania
strukturalnego o co najmniej 1¼ punktu procentowego PKB począwszy od 2010
r.; szybkie określenie szczegółowych środków niezbędnych do
sprowadzenia deficytu poniżej wartości referencyjnej do 2012 r. oraz
wprowadzenie reform służących ograniczeniu bieżących
wydatków pierwotnych w kolejnych latach. Rada wyznaczyła dzień 7
stycznia 2010 r. jako termin na podjęcie w tym celu skutecznych
działań.
(4)       W dniu 3 lutego 2010 r.
Komisja stwierdziła, że według prognozy służb Komisji
z jesieni 2009 r. Polska podjęła skuteczne działania zgodnie z
zaleceniem Rady z dnia 7 lipca 2009 r. w celu sprowadzenia deficytu sektora
instytucji rządowych i samorządowych poniżej stanowiącego
wartość referencyjną poziomu 3 % PKB, w związku z czym
Komisja uznała, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków
przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu. Na podstawie prognozy z
jesieni 2011 r. Komisja stwierdziła, że Polska nie jest na dobrej
drodze do skorygowania nadmiernego deficytu i zwróciła się o
podjęcia dodatkowych działań, co Polska uczyniła. W
związku z tym w dniu 11 stycznia 2012 r. Komisja potwierdziła,
że władze Polski podjęły skuteczne działania
zmierzające do odpowiednio szybkiej i trwałej korekty nadmiernego
deficytu, a dalsze kroki wobec Polski w ramach procedury nadmiernego deficytu
nie są konieczne[3].
(5)       Zgodnie z art. 3 ust. 5
rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, działając na zalecenie
Komisji, może podjąć decyzję o wydaniu zmienionego
zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE w przypadku gdy podjęto skuteczne
działania, lecz po przyjęciu pierwotnego zalecenia wystąpią
nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne
negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. Wystąpienie
nieprzewidzianych niekorzystnych zdarzeń gospodarczych niosących
poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych należy
poddać ocenie w kontekście prognozy gospodarczej stanowiącej
podstawę zalecenia Rady.
(6)       Zgodnie z art. 126 ust. 7
TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada jest
zobowiązana skierować do danego państwa członkowskiego
zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w oznaczonym
terminie. W zaleceniu określa się termin maksymalnie sześciu
miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie
skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu. W
zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada wzywa
również dane państwo członkowskie do osiągnięcia
rocznych celów budżetowych, które – w oparciu o prognozę
stanowiącą podstawę zalecenia – są spójne z minimalną
roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu
uwzględniającym zmiany cykliczne i z pominięciem skutków
działań jednorazowych i innych działań tymczasowych – o co
najmniej 0, 5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia.
(7)       W prognozie służb
Komisji z wiosny 2009 r., stanowiącej podstawę wydanego dnia 7 lipca
2009 r. zalecenia Rady na mocy art. 104 ust. 7 TWE, zakładano, że w
2010 r. polska gospodarka wzrośnie o 0,8 %, natomiast lata 2011-2012 nie
były objęte prognozą. W roku 2009 nastąpił wzrost
realnego PKB o 1,6 %, co było w dużej mierze następstwem
rozluźnienia polityki budżetowej i pieniężnej, napływu
środków unijnych na potrzeby finansowania inwestycji w infrastrukturę
oraz deprecjacji złotego. Ożywienie eksportu i popytu krajowego
doprowadziło do polepszenia koniunktury w latach 2010-2011, w których
realny PKB wzrósł odpowiednio o 3,9 % i 4,5 %, a więc stopa wzrostu
PKB w roku 2010 znacznie przewyższyła zakładany w prognozie z
wiosny 2009 r. poziom 0,8 %. W prognozie służb Komisji z wiosny 2009
r. przewidującej domknięcie luki produktowej w okresie
nieobjętym prognozą założono, że w ostatnich latach
objętych prognozą tempo wzrostu polskiej gospodarki będzie
bliskie potencjału wzrostu. W 2012 r. nastąpiło jednak
gwałtowne spowolnienie polskiej gospodarki, a wzrost realnego PKB
wyniósł zaledwie 1,9 %. Inwestycje, szczególnie w budownictwie,
wyhamowały na skutek konsolidacji budżetowej, ograniczenia akcji
kredytowej i powstrzymywania się gospodarstw domowych od nabywania
nieruchomości. Ogólnie rzecz biorąc, działalność
gospodarcza w Polsce w latach 2009-2012 charakteryzowała się
stosunkową odpornością, mimo iż tempo wzrostu realnego PKB
w 2012 r. było poniżej jego potencjału, co wynikało
głównie z kryzysu gospodarczo-finansowego na świecie.
(8)       Zgodnie z prognozą
służb Komisji z wiosny 2013 r. realny PKB ma wzrosnąć w
2013 r. zaledwie o 1,1 %. Ze względu na spadek zatrudnienia, ograniczony
wzrost płac i nastawienie się gospodarstw domowych na
oszczędzanie oczekuje się, że spożycie prywatne
wzrośnie o 0,8 %. Nakłady brutto na środki trwałe,
szczególnie na budowę infrastruktury, mają spaść o 2,6 %,
co jest wynikiem dalszej konsolidacji budżetowej, osłabienia popytu
zewnętrznego i ograniczenia akcji kredytowej. W 2014 r. oczekuje się
nieznacznego ożywienia gospodarki i stopy wzrostu realnego PKB na poziomie
2,2 %, przy czym wynik ten może zostać skorygowany w górę lub w
dół w zależności od tempa ożywienia gospodarczego na
świecie. 
(9)       Z uwagi na pokaźny
pakiet budżetowych środków stymulacyjnych i silną
wewnętrzną dynamikę wydatków wynikającą ze znacznego
wzrostu gospodarczego, deficyt sektora instytucji rządowych i
samorządowych gwałtownie wzrósł z poziomu 3,7 % PKB w 2008 r. do
7,4 % PKB w 2009 r. Po wszczęciu procedury nadmiernego deficytu
działania na rzecz konsolidacji podjęte w 2010 r. obejmowały
ograniczenie wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym i wydatków
bieżących oraz podwyższenie akcyzy. Pomimo powyższych
działań konsolidacyjnych rzędu 0,6 % PKB, w 2010 r. deficyt
nominalny wzrósł do 7,9 % PKB, co wynikało z silnego wzrostu
inwestycji publicznych (0,4 % PKB) i zużycia pośredniego (0,5 % PKB).
Od roku 2011 na poziom deficytu nominalnego wpływ miały prowadzone
działania konsolidacyjne, obejmujące ograniczenie części
składek na ubezpieczenia społeczne odprowadzanych do otwartych
funduszy emerytalnych (OFE), podwyżki stawek VAT i prowadzące do
zwiększenia dochodów dostosowania innych podatków, wprowadzenie
tymczasowej reguły wydatkowej oraz ograniczenie wydatków na aktywną
politykę rynku pracy. W wyniku tych działań deficyt nominalny
spadł w 2011 r. do 5 % PKB. 
(10)     Według aktualnych danych
przekazanych Eurostatowi w kwietniu 2013 r. deficyt sektora instytucji
rządowych i samorządowych w 2012 r. wyniósł 3,9 % PKB. Poziom
deficytu odnotowany w 2012 r. przewyższa poziom 3,5 % PKB zapowiedziany we
wrześniu 2012 r. przez władze Polski. W szczególności wydatki z
tytułu odsetek i transfery socjalne przewyższyły zakładane
poziomy. Po stronie dochodów, pobór podatków pośrednich, a w
szczególności VAT-u, był znacznie niższy od prognozowanego. Wykonanie
budżetu mogłoby wypaść jeszcze gorzej, gdyby nie
niższy poziom realizacji inwestycji publicznych, częściowo
zrównoważony niższymi otrzymanymi transferami kapitałowymi.
(11)     W prognozie służb
Komisji z wiosny 2013 r. przewiduje się, że w 2013 r. deficyt sektora
instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 3,9 % PKB (przy czym
docelowa wartość deficytu na 2013 r. to 3,5 % PKB), a w roku 2014,
przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, 4,1 % PKB.
Dodatkowe środki przewidziane w aktualizacji z 2013 r. programu
konwergencji Polski, opublikowanej po zakończeniu redagowania prognozy
służb Komisji z wiosny 2013 r., pozostają prawie bez wpływu
na prognozowany poziom deficytu. Na rok 2013 w programie konwergencji nie
przewiduje się żadnych nowych środków uznaniowych. Mimo iż
w programie konwergencji zakłada się utrzymanie stawek VAT na
dotychczasowym poziomie zamiast ich obniżenia, to uwzględnienie tego środka,
według szacunków Komisji, ograniczyłoby deficyt do 3,7 % PKB w 2014
r. W związku z tym wiosenna prognoza służb Komisji została
zaktualizowana tak, aby uwzględnić środki przewidziane w
programie konwergencji oraz aby scenariusz odniesienia dla nowego zalecenia
był dokładny. 
(12)     Głównym zagrożeniem
dla realizacji celów budżetowych w roku 2013 i w kolejnych latach – w
oparciu o dotychczasowe doświadczenia – jest silna
procykliczność dochodów z podatków pośrednich i
bezpośrednich, poniżej zastosowanej w prognozie standardowej
elastyczności dochodów. Miało to miejsce w szczególności w 2012
r., kiedy mimo poszerzenia bazy podatkowej dochody z podatków pośrednich
spadły w wyniku wyższych zwrotów VAT i zaległości z
tytułu VAT. 
(13)     Deficyt strukturalny
spadł z poziomu 8,3 % PKB w 2010 r. do 5,4 % w 2011 r. i 3,8 % w 2012 r.
Działania konsolidacyjne prowadzone w tym okresie dotyczyły w
szczególności podatków pośrednich, składki na ubezpieczenie rentowe,
składek odprowadzanych do OFE, wynagrodzeń w sektorze publicznym
(wyłączając samorządy) i zużycia pośredniego. Te
szeroko zakrojone działania dotyczyły zarówno strony dochodów, jak i
wydatków. W 2011 r. wyniosły one łącznie 2,1 % PKB, a w 2012 r.
1,6 % PKB.
(14)     Szacuje się, że
średni roczny widoczny wysiłek fiskalny w latach 2010-2012
wyniósł 1,5 % PKB. Po uwzględnieniu znacznej korekty w górę
wzrostu produktu potencjalnego od chwili wydania zalecenia (-0,3 punktu
procentowego) oraz z uwagi na nieoczekiwanie niższe tempo wzrostu dochodów
niż można byłoby się spodziewać,
uwzględniając wzrost PKB w oparciu o standardowe elastyczności
(+0,4 punktu procentowego), średni roczny skorygowany wysiłek
strukturalny (1,6 % PKB) przewyższa zalecany średni roczny
wysiłek fiskalny (1¼ % PKB) w latach 2010-2012. Według oceny oddolnej
szacuje się, że działania konsolidacyjne w latach 2010-2012
wyniosły łącznie około 4,3 % PKB. W związku z tym
uznaje się, że Polska podjęła skuteczne działania. 
(15)     W przygotowanym przez
Komisję Europejską sprawozdaniu dotyczącym stabilności
budżetowej za rok 2012 stwierdza się, że w perspektywie
krótkoterminowej Polsce nie zagrażają napięcia budżetowe.
Pod warunkiem pełnej realizacji planów konsolidacji budżetowej
zagrożenie stabilności finansów publicznych w perspektywie
średnioterminowej jest średnie, a w perspektywie długoterminowej
– niskie. Według sprawozdania z 2012 r. na temat starzenia się
społeczeństwa, w latach 2010-2060 przewiduje się ograniczony
wzrost wydatków publicznych związanych ze starzeniem się
społeczeństwa. Niemniej jednak Polska musi wdrożyć
działania służące zwiększeniu długoterminowej
stabilności finansów publicznych, ale na skalę mniejszą niż
wymagana średnio dla całej UE. 
(16)     Ze względu na
znaczną wartość rezydualną zmiany długu dług
publiczny skurczył się z poziomu 56,2 % PKB w 2011 r. do 55,6 % PKB w
2012 r. W prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. przewiduje
się, że w 2013 r. dług publiczny zwiększy się do 57 ½
% PKB, a w 2014 r., przy założeniu kontynuacji dotychczasowej
polityki, do blisko 59 % PKB. 
(17)     W celu sprowadzenia deficytu
poniżej progu wynoszącego 3 % PKB do 2013 r., a więc przy
założeniu przedłużenia terminu korekty nadmiernego deficytu
o rok, wymagany wysiłek strukturalny musiałby wynieść co
najmniej 1,4 % PKB. Takie roczne tempo konsolidacji przekraczałoby
wysiłek wskazany w zaleceniu Rady z dnia 7 lipca 2009 r. (1¼ % PKB), mimo
iż zagrożenia dla budżetu zmniejszyły się od 2009 r.,
gdyż deficyt nominalny jest na dużo niższym poziomie, a
dług utrzymuje się poniżej progu wynoszącego 60 % PKB. W
związku z tym dopuszczalne jest bardziej stopniowe tempo konsolidacji,
gdyż pozwoliłoby również na ograniczenie kosztów gospodarczych,
które byłyby znaczne, jeśli korekta nadmiernego deficytu miałaby
zostać dokonana w roku 2013. Wynikałoby to w szczególności z
tego, że czas na wdrożenie wymaganych środków po opublikowaniu
zalecenia byłby ograniczony. Z tego względu środki te
musiałyby być zintensyfikowane, tak aby ich łączny
wpływ na przestrzeni całego roku wyniósł około 1 % PKB.
(18)     W związku z
powyższym i zgodnie z paktem stabilności i wzrostu
przedłużenie terminu korekty nadmiernego deficytu o dwa lata jest
uzasadnione.
(19)     Korekta nadmiernego deficytu
do końca 2014 r. oznaczałaby konieczność
osiągnięcia pośrednich docelowych wartości deficytu
nominalnego na poziomie 3,6 % PKB w 2013 r. i 3,0 % PKB w 2014 r. Poprawa
strukturalnego salda budżetowego wynikająca z tych wartości
docelowych wynosi 0,8 % PKB w 2013 r. i 1,3 % PKB w 2014 r. Oznacza to
konieczność podjęcia – poza środkami już
uwzględnionymi w wiosennej prognozie służb Komisji i w
aktualizacji programu konwergencji – dodatkowych środków na poziomie 0,4 %
PKB w 2013 r. i 0,4 % PKB w 2014 r., o szacowanym wpływie na budżet
wynoszącym 0,25 % PKB w 2013 r. i 0,4 % PKB w 2014 r.
(20)     Polska spełnia warunki
przedłużenia terminu skorygowania nadmiernego deficytu sektora
instytucji rządowych i samorządowych określone w art. 3 ust. 5
rozporządzenia (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia
procedury nadmiernego deficytu,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
1)           Polska powinna zlikwidować
nadmierny deficyt najpóźniej do końca 2014 r.
2)           Polska powinna
osiągnąć wartości docelowe w zakresie deficytu nominalnego
wynoszące 3,6 % PKB w 2013 r. i 3,0 % PKB w 2014 r., co odpowiada rocznej
poprawie salda strukturalnego wynoszącej odpowiednio co najmniej 0,8 % PKB
i 1,3 % PKB, biorąc za podstawę zaktualizowaną prognozę
służb Komisji z wiosny 2013 r.
3)           Polska powinna rygorystycznie
wdrożyć już uchwalone środki, uzupełniając je o
dodatkowe środki, które pozwolą na korektę nadmiernego deficytu
najpóźniej w 2014 r.
4)           Rada wyznacza termin [1
października 2013 r.] na podjęcie przez Polskę skutecznych
działań oraz, zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE)
nr 1467/97, na przedstawienie szczegółowego sprawozdania na temat planowanej
strategii konsolidacji budżetowej, która ma służyć
osiągnięciu wyznaczonych celów.
Ponadto władze Polski powinny: (i)
poprawić jakość finansów publicznych, w szczególności
poprzez ograniczenie cięć wydatków na inwestycje w
infrastrukturę pobudzające wzrost gospodarczy oraz dokonanie dokładnego
przeglądu wydatków socjalnych i ich efektywności; (ii)
zwiększyć stopień przestrzegania przepisów prawa podatkowego i
skuteczność administracji podatkowej oraz (iii) nadać bardziej
wiążący charakter instytucjonalnym ramom finansów publicznych i
zwiększyć ich przejrzystość, w tym poprzez szybkie
przyjęcie stałej reguły wydatkowej mającej zastosowanie do
budżetu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Aby
zapewnić udaną realizację strategii konsolidacji
budżetowej, ważne będzie również wsparcie konsolidacji
budżetowej kompleksowymi reformami strukturalnymi, zgodnie z zaleceniami
Rady skierowanymi do Polski w kontekście europejskiego semestru. Oprócz
sprawozdania przewidzianego w zaleceniu 4), władze Polski powinny
przedstawiać sprawozdanie z postępów poczynionych we wdrażaniu
niniejszych zaleceń w odrębnym rozdziale w programie konwergencji, do
czasu całkowitego skorygowania nadmiernego deficytu.
Niniejsze zalecenie skierowane jest do
Rzeczypospolitej Polskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Wszystkie dokumenty związane z procedurą
nadmiernego deficytu dotyczącą Polski są dostępne na
następującej stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm
[2]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.
[3]               Komunikat Komisji do Rady „Ocena wykonania budżetu
w kontekście toczących się procedur nadmiernego deficytu
wszczętych po publikacji prognozy służb Komisji z jesieni 2011
r.”, COM(2012) 4 final z 11.1.2012.