CELEX: 62000CJ0158
Language: es
Date: 2002-06-13 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 13 de junio de 2002. # Gran Ducado de Luxemburgo contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Liquidación de cuentas - FEOGA - Ejercicios 1996 a 1998 - Cultivos herbáceos - Procedimiento que debe seguir la Comisión. # Asunto C-158/00.

Avis juridique important

|

62000J0158

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 13 de junio de 2002.  -  Gran Ducado de Luxemburgo contra Comisión de las Comunidades Europeas.  -  Liquidación de cuentas - FEOGA - Ejercicios 1996 a 1998 - Cultivos herbáceos - Procedimiento que debe seguir la Comisión.  -  Asunto C-158/00.  

Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-05373

ÍndicePartesMotivación de la sentenciaDecisión sobre las costasParte dispositiva
Palabras clave

Agricultura - FEOGA - Liquidación de cuentas - Elaboración de las decisiones - Comunicación escrita de la Comisión a los Estados miembros de los resultados de sus verificaciones - Contenido - Requisitos - Incumplimiento - Efecto[Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, art. 5, ap. 2, letra c); Reglamento (CEE) nº 1663/95 de la Comisión, art. 8, ap. 1, párr. 1] 

Índice

 $$Conforme al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, cuando considere que las intervenciones no se han efectuado con arreglo a las disposiciones comunitarias, la Comisión debe comunicar el resultado de sus verificaciones al Estado miembro afectado. Dicha comunicación indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que la Comisión prevea excluir, y hará referencia al Reglamento nº 1663/95. El Estado miembro dispone de un plazo de dos meses para responder a la comunicación. A este respecto, la Comisión está obligada a respetar, en las relaciones con los Estados miembros, los requisitos que ella misma se ha impuesto mediante los reglamentos de desarrollo. En efecto, el incumplimiento de estos requisitos puede privar de contenido, en función de su gravedad, a la garantía de procedimiento que el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 otorga a los Estados miembros al establecer un límite temporal en relación con los gastos cuya financiación puede denegar el FEOGA.No responde a los requisitos que establece el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, un escrito de la Comisión que no contiene ninguna referencia a dicho Reglamento, ni ninguna evaluación de los gastos cuya financiación puede ser denegada y fija un plazo de respuesta de seis semanas. Por estas tres irregularidades, la Comisión infringió gravemente las normas que establece el artículo 8, apartado 1, antes citado, y vulneró la garantía de procedimiento que el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 otorga a los Estados miembros. No cabe considerar que un escrito así constituya un escrito al que se refiere dicho artículo 8 ni que marque el comienzo del plazo de veinticuatro meses previsto en el Reglamento nº 729/70.( véanse los apartados 23, 24, 26 y 27 ) 

Partes

En el asunto C-158/00,Gran Ducado de Luxemburgo, representado por el Sr. F. Hoffstetter, en calidad de agente, asistido por Me R. Nothar, avocat,parte demandante,contraComisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. P. Oliver y G. Berscheid, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,parte demandada,que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 2000/216/CE de la Comisión, de 1 de marzo de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 67, p. 37), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria, para los ejercicios financieros de 1996 a 1998, unos gastos de un importe de 56.106.800 LUF efectuados por el Gran Ducado de Luxemburgo en el sector de los cultivos herbáceos,EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),integrado por los Sres. P. Jann, Presidente de Sala, S. von Bahr (Ponente), D.A.O. Edward, A. La Pergola y M. Wathelet, Jueces;Abogado General: Sr. A. Tizzano;Secretario: Sr. R. Grass;visto el informe del Juez Ponente;oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de febrero de 2002;dicta la siguienteSentencia 

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de abril de 2000, el Gran Ducado de Luxemburgo solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación parcial de la Decisión 2000/216/CE de la Comisión, de 1 de marzo de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 67, p. 37), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria, para los ejercicios financieros de 1996 a 1998, unos gastos de un importe de 56.106.800 LUF efectuados por el Gran Ducado de Luxemburgo en el sector de los cultivos herbáceos.Marco jurídico2 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), dispone lo siguiente en su artículo 5, apartados 2, letra c), y 3:«2. La Comisión, previa consulta al Comité del Fondo:[...]c) decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.No podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión [...]3. Las normas de desarrollo del presente artículo se aprobarán por el procedimiento previsto en el artículo 13. Estas normas regularán, en particular, la certificación de las cuentas contemplada en el apartado 1 y los procedimientos correspondientes a las decisiones contempladas en el apartado 2.»3 El Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), dispone lo siguiente en su artículo 8, apartados 1 y 2:«1. En el caso de que la Comisión, a raíz de un control, considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate sus conclusiones e indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que prevea excluir de conformidad con la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70. La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta dentro de un plazo de dos meses y la Comisión podrá, en consecuencia, modificar su posición. En casos justificados, la Comisión puede prorrogar dicho plazo.Después de finalizar el plazo previsto para la respuesta, la Comisión iniciará una discusión bilateral y ambas partes procurarán llegar a un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse. La Comisión comunicará, formalmente, sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión [...]2. Las decisiones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con la Decisión 94/442/CE.»4 La Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), estableció un órgano de conciliación que interviene en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. A tenor del artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Decisión, «la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas».5 Las orientaciones de la Comisión sobre las correcciones financieras a tanto alzado se recogen en el documento nº VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997 (en lo sucesivo, «documento nº VI/5330/97»).6 En dicho documento, la Comisión distingue dos tipos de controles:«- Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del [objeto de la solicitud], la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de [almacenamiento], etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.- Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.»7 Según el documento nº VI/5330/97, la Comisión aplica los siguientes porcentajes de corrección a tanto alzado:«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número [con la frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % debid[o] a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y a la menor gravedad de la infracción.»El procedimiento de liquidación de cuentas examinado8 Del 5 al 7 de diciembre de 1995, los servicios de la Comisión efectuaron en Luxemburgo una visita de inspección para controlar los pagos correspondientes al régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos. Dicha auditoría analizó las campañas de comercialización de 1993/1994 y de 1994/1995.9 Mediante escrito de 13 de febrero de 1996 (en lo sucesivo, «escrito de 13 de febrero de 1996»), la Comisión comunicó a las autoridades luxemburguesas los resultados de esta inspección, solicitándoles que le comunicaran su respuesta y sus eventuales comentarios en un plazo de seis semanas.10 Los servicios de la Comisión efectuaron una nueva visita de inspección del 24 al 26 de junio de 1997, que tenía por objeto el examen de los pagos efectuados con cargo al régimen de los cultivos herbáceos para las campañas de comercialización de 1995/1996 y 1996/1997.11 Mediante escrito de 26 de mayo de 1998 (en lo sucesivo, «escrito de 26 de mayo de 1998»), la Comisión comunicó a las autoridades luxemburguesas los resultados de dicha inspección, haciendo referencia expresa al Reglamento nº 1663/95 y solicitándoles que le comunicaran su respuesta en un plazo de dos meses.12 Mediante escrito de 3 de agosto de 1999, el Gran Ducado de Luxemburgo solicitó la apertura del procedimiento de conciliación previsto en la Decisión 94/442, que dio lugar a una toma de posición del órgano de conciliación de fecha 12 de enero de 2000. Dicho órgano consideró que las deficiencias del sistema del control luxemburgués detectadas por los servicios de la Comisión eran evidentes, pero señaló, sin embargo, que se habían registrado progresos desde la primera visita de inspección efectuada en 1995 e instó a la Comisión a verificar si el porcentaje de corrección a tanto alzado del 5 % que ésta proponía debía aplicarse a la totalidad del período.13 El 1 de marzo de 2000, la Comisión adoptó la Decisión 2000/216, que constituye el objeto del presente recurso. En dicha Decisión, la Comisión confirmó la aplicación de una corrección a tanto alzado del 5 % a la totalidad de los gastos investigados.Sobre el primer motivo, relativo a la infracción del Reglamento nº 729/7014 En el primer motivo que invoca en apoyo de su pretensión de que se anule parcialmente la Decisión 2000/216, el Gobierno luxemburgués alega que la negativa a financiar gastos efectuados antes del 26 de mayo de 1996, es decir, más de veinticuatro meses antes del escrito de 26 de mayo de 1998, infringe lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70. Según dicho Gobierno, el importe de los gastos que, por este motivo, no podían ser excluidos asciende a 17.939.235 LUF.15 El Gobierno luxemburgués sostiene que el escrito de 26 de mayo de 1998 marca el comienzo del plazo de veinticuatro meses previsto en dicha disposición, pues es el único que hace referencia al Reglamento nº 1663/95, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de este Reglamento.16 El Gobierno luxemburgués alega que el escrito de 13 de febrero de 1996 no sólo no contiene referencia alguna al Reglamento nº 1663/95, sino que no realiza evaluación alguna de los gastos cuya financiación preveía denegar la Comisión y sólo ofrece seis semanas a las autoridades luxemburguesas para presentar sus observaciones. De ello se deduce que dicho escrito no constituye el escrito previsto en el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Al no respetar las normas de procedimiento que establece dicho Reglamento, la Comisión incurrió, a su juicio, en un vicio sustancial de forma y vulneró su derecho de defensa.17 La Comisión impugna el primer motivo invocado por el Gobierno luxemburgués. Pese a reconocer que el escrito de 13 de febrero de 1996 no hace referencia expresa al Reglamento nº 1663/95, alega que dicho escrito, al igual que el escrito de 26 de mayo de 1998, fue enviado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 y que, por tanto, no se infringió la disposición de dicho artículo que establece el plazo de veinticuatro meses.18 A su juicio, la referencia expresa al Reglamento nº 1663/95 en una comunicación de este tipo no constituye una garantía esencial para el Estado miembro destinatario y no puede, por tanto, considerarse un requisito sustancial de forma.19 La Comisión alega igualmente que la naturaleza del procedimiento de que se trata aparece con claridad en el objeto del escrito de 13 de febrero de 1996, y que el informe adjunto a dicho escrito contiene una descripción detallada de las deficiencias observadas por los servicios de la Comisión en los controles efectuados en Luxemburgo durante el período en cuestión. De ello se deduce, según la Comisión, que el Gran Ducado de Luxemburgo no podía incurrir en un error sobre la naturaleza del procedimiento que se estaba siguiendo. La Comisión añade que el desarrollo de dicho procedimiento muestra que el Estado miembro había comprendido bien las consecuencias que podían derivarse del mismo y que no se vulneró su derecho de defensa.20 En cuanto al hecho de que el escrito de 13 de febrero de 1996 no contuviera una evaluación precisa de los gastos a que hacía referencia, la Comisión sostiene que el Reglamento nº 1663/95 no exige datos numéricos y que, en esa fase del procedimiento, una evaluación precisa resulta no sólo técnicamente difícil, sino además inoportuna. En opinión de la Comisión, el Gobierno luxemburgués pudo calcular por sí mismo, mediante una simple lectura del informe de la visita de inspección, los gastos de que se trataba y el riesgo existente, puesto que debía conocer los porcentajes de corrección aplicables.21 En lo relativo al hecho de que dicho escrito concediera un plazo de seis semanas para responder al mismo, en vez de los dos meses previstos en el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, la Comisión sostiene que se trata de un mero error administrativo, que no autoriza a concluir que el escrito no respeta dicho artículo. Por otra parte, a su juicio, dicho plazo no pudo perjudicar al Gobierno luxemburgués, pues, en la práctica, éste dispuso de dos meses para responder.Apreciación del Tribunal de Justicia22 Procede recordar que el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 dispone que no podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita por parte de la Comisión al Estado miembro correspondiente de los resultados de las verificaciones llevadas a cabo por dicha institución.23 Las normas de desarrollo del Reglamento nº 729/70, y en particular los procedimientos aplicables a las decisiones denegatorias en materia de financiación a que se refiere el artículo 5, apartado 2, letra c), del mismo, se encuentran recogidas en el Reglamento nº 1663/95. El Tribunal de Justicia ha recordado así que el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 establece el contenido de la comunicación escrita mediante la cual la Comisión debe comunicar el resultado de sus verificaciones a los Estados miembros (véase la sentencia de 24 de enero de 2002, Finlandia/Comisión, C-170/00, aún no publicada en la Recopilación, apartado 26). Según el mencionado artículo, dicha comunicación indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que la Comisión prevea excluir, y hará referencia al Reglamento nº 1663/95. El Estado miembro dispone de un plazo de dos meses para responder a la comunicación.24 Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión está obligada a respetar, en las relaciones con los Estados miembros, los requisitos que ella misma se ha impuesto mediante los reglamentos de desarrollo (véase la sentencia Finlandia/Comisión, antes citada, apartado 34). En efecto, el incumplimiento de estos requisitos puede privar de contenido, en función de su gravedad, a la garantía de procedimiento que el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 otorga a los Estados miembros al establecer un límite temporal en relación con los gastos cuya financiación puede denegar el FEOGA.25 Procede, por tanto, analizar en qué medida el escrito de 13 de febrero de 1996 cumple los requisitos formulados en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.26 De los autos se deduce que el escrito de 13 de febrero de 1996 incumple tres de los requisitos que establece el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, a saber, la referencia a dicho Reglamento, la evaluación de los gastos cuya financiación comunitaria pretende excluirse y la concesión de un plazo de respuesta de dos meses. En efecto, dicho escrito no contiene referencia alguna al mencionado Reglamento, no contiene evaluación alguna de los gastos cuya financiación puede ser denegada y fija un plazo de respuesta de seis semanas.27 Resulta obligado hacer constar que, al cometer estas tres irregularidades, la Comisión infringió gravemente las normas que establece el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 y vulneró la garantía de procedimiento que el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 otorga a los Estados miembros. Por consiguiente, no cabe considerar que el escrito de 13 de febrero de 1996 constituya el escrito al que se refiere dicho artículo 8 ni que marque el comienzo del plazo de veinticuatro meses previsto en el Reglamento nº 729/70.28 Procede estimar, por tanto, el primer motivo invocado por el Gobierno luxemburgués.Sobre el segundo motivo, relativo a una motivación errónea y a un error manifiesto de apreciación29 En su segundo motivo, el Gobierno luxemburgués sostiene que la motivación de la Decisión 2000/216 es errónea, pues en ella no se tienen en cuenta las pruebas presentadas por el Gobierno luxemburgués para que se apreciaran en su justo valor las consecuencias financieras de las irregularidades detectadas. La Comisión incurrió de este modo en un error manifiesto de apreciación. En particular, este Gobierno rechaza las conclusiones que la Comisión extrajo de diversas constataciones relativas a irregularidades cometidas por las autoridades luxemburguesas en los controles administrativos de los expedientes y en las inspecciones sobre el terreno.30 En lo que respecta a los controles administrativos, el Gobierno luxemburgués admite que se cometieron errores en dos expedientes. Reconoce igualmente que en la campaña de comercialización de 1995/1996 no disponía inicialmente de los recursos informáticos necesarios para efectuar los controles cruzados exigidos por la normativa comunitaria, y que también en las campañas posteriores hubo problemas. Reconoce además que el intercambio de información con los países limítrofes no comenzó hasta 1998 y que sólo se han aplicado sanciones con efectos retroactivos a partir de 1999. Alega, sin embargo, que estas lagunas no tuvieron una repercusión financiera importante e impugna la conclusión a que llegó la Comisión, esto es, que los controles administrativos no siempre resultaban fiables.31 En lo que respecta a las inspecciones sobre el terreno, el Gobierno luxemburgués alega que, en contra de lo que sostiene la Comisión, las autoridades nacionales competentes efectuaron un análisis de riesgos para determinar las explotaciones que debían inspeccionarse. Reconoce que algunas de las inspecciones sobre el terreno presentaron defectos, pero afirma que la mayoría de ellas (más del 95 %) se desarrollaron correctamente. Según este Gobierno, la Comisión se basó en dos visitas de inspección, efectuadas en 1995 y en 1997, que sólo afectaron a dos organismos regionales de los cuatro que existen en el Gran Ducado.32 El Gobierno luxemburgués alega además que el número de inspecciones sobre el terreno aumentó lo necesario. La supuesta falta de claridad de los informes de las inspecciones no planteaba problemas en la práctica, pues los funcionarios responsables del control administrativo podían perfectamente pedir explicaciones a los funcionarios que efectuaban las inspecciones sobre el terreno.33 El Gobierno luxemburgués sostiene además que los casos de falta de inspección sobre el terreno fueron poco numerosos, y que únicamente en dos casos el número de parcelas inspeccionadas fue inferior al 30 %.34 Con carácter general, el Gobierno luxemburgués invoca los progresos obtenidos en cuanto a la calidad de los controles y los esfuerzos que las autoridades competentes continúan realizando.35 La Comisión alega que de la argumentación del Gobierno luxemburgués se deduce que este último no niega en absoluto la mayor parte de los hechos que se le reprochan. A su juicio, dicho Gobierno trata esencialmente de minimizar las consecuencias de las críticas formuladas en su contra.36 En lo que respecta a los controles administrativos, la Comisión indica que éstos presentaban lagunas, a causa de problemas informáticos, en la campaña de 1995/1996 y que, pese a ciertas mejoras, en la campaña de 1997/1998 no se habían eliminado todas las anomalías.37 En lo que respecta a las inspecciones sobre el terreno, la Comisión sostiene, remitiéndose al sistema de correcciones a tanto alzado previsto en el documento nº VI/5330/97, que dichas inspecciones constituyen controles fundamentales, cuya insuficiencia basta por sí sola para justificar la aplicación del porcentaje de corrección del 5 %.38 La Comisión rechaza la afirmación del Gobierno luxemburgués de que las autoridades competentes habían efectuado un análisis de riesgos adecuado para determinar las parcelas que debían inspeccionarse. En cuanto a la calidad de las inspecciones sobre el terreno, la Comisión alega que la visita de inspección efectuada en 1995 reveló varios puntos débiles en el sistema de control luxemburgués, y que en la visita de inspección de 1997 se detectaron de nuevo las deficiencias observadas anteriormente. En su opinión, este conjunto de comprobaciones contradice la alegación del Gobierno luxemburgués de que la mayoría de las inspecciones (más del 95 %) se efectuaron correctamente.39 La Comisión sostiene que, en contra de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), el número de controles no aumentó lo suficiente tras las importantes irregularidades observadas. Por otra parte, considera que no cabe acoger el argumento del Gobierno luxemburgués sobre los mecanismos que permitían paliar la falta de claridad de los informes de inspección, a saber, los contactos informales entre funcionarios.40 La Comisión rechaza la afirmación del Gobierno luxemburgués de que los dos organismos afectados por las visitas de inspección de la Comisión no eran representativos, poniendo de relieve que dichos organismos cubrían la mitad del territorio.41 La Comisión indica además que el Gobierno luxemburgués menciona diversas mejoras realizadas en su sistema de control, pero alega que tales mejoras fueron insuficientes en los ejercicios controvertidos.Apreciación del Tribunal de Justicia42 Procede hacer constar que el Gobierno luxemburgués no niega la mayoría de los fallos detectados por los servicios de la Comisión en lo que respecta tanto a los controles administrativos como a las inspecciones sobre el terreno. Por otra parte, el análisis de los autos no ha revelado que la Comisión cometiera error manifiesto de apreciación alguno al adoptar la Decisión 2000/216, y la motivación invocada por la Comisión para justificar dicha Decisión resulta, en consecuencia, suficiente.43 Procede desestimar, por tanto, el segundo motivo.Sobre el tercer motivo, relativo a la infracción de las directrices establecidas en el documento nº VI/5330/97 y a la violación del principio de proporcionalidad44 En su tercer motivo, el Gran Ducado de Luxemburgo reprocha a la Comisión que omitiera tener en cuenta como circunstancia atenuante, al determinar el porcentaje de corrección, el hecho de que las autoridades luxemburguesas habían llevado a cabo considerables mejoras desde 1996, como reconoció por lo demás el órgano de conciliación.45 A su juicio, la actitud adoptada por la Comisión contradice las orientaciones expuestas en el documento nº VI/5330/97, y la aplicación de un porcentaje de corrección del 5 % resulta totalmente desproporcionada en comparación con el riesgo de pérdidas para el FEOGA, que era en realidad inexistente.46 La Comisión alega que las dos visitas de inspección efectuadas en diciembre de 1995 y en junio de 1997 pusieron de manifiesto graves deficiencias que no habían sido subsanadas aún a mediados de 1997, de modo que la mejora observada no bastaba para justificar una reducción de la corrección correspondiente a este último año.47 La Comisión sostiene igualmente que, cuando los controles efectuados por las autoridades nacionales son deficientes, el riesgo de pérdidas para el FEOGA resulta evidente. Si el número de irregularidades cometidas por las empresas no puede determinarse con precisión, procede aplicar una corrección a tanto alzado. En lo que respecta al argumento de que el FEOGA no sufrió pérdida alguna gracias a las supuestas medidas de corrección adoptadas por las autoridades luxemburguesas, la Comisión alega que basta con recordar que dichas medidas eran incompletas y que se adoptaron fuera de plazo.48 La Comisión añade que las conclusiones a que llegó el órgano de conciliación confirmaban las deficiencias del sistema de control luxemburgués. Dicho órgano se limitó a sugerir a la Comisión que reconsiderara la aplicación del porcentaje del 5 % a la totalidad del período. La Comisión recuerda que las sugerencias del órgano de conciliación no la vinculan.Apreciación del Tribunal de Justicia49 Mediante el presente motivo, el Gobierno luxemburgués impugna el porcentaje de corrección a tanto alzado, de un 5 %, que la Decisión 2000/216 aplicó a los gastos efectuados por el Gran Ducado de Luxemburgo en el sector de los cultivos herbáceos.50 El análisis de los autos muestra que el Gobierno luxemburgués no ha negado gran parte de las anomalías detectadas por la Comisión. Por otro lado, como indica la Comisión, el órgano de conciliación confirmó las deficiencias observadas por los servicios de la Comisión en los controles llevados a cabo por las autoridades luxemburguesas. En cuanto a la sugerencia del órgano de conciliación a la Comisión de que reconsiderase la aplicación del porcentaje de corrección del 5 %, procede recordar que, según el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión 94/442, la posición del órgano de conciliación no vincula a la Comisión.51 Dada la importancia de las anomalías detectadas, y en particular de las que afectaban a las inspecciones sobre el terreno, resulta obligado señalar que tales anomalías podían justificar una corrección del 5 %.52 De ello se deduce que procede desestimar el tercer motivo.53 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede anular la Decisión 2000/216 en la medida en que excluye de la financiación comunitaria gastos efectuados por el Gran Ducado de Luxemburgo en el sector de los cultivos herbáceos con anterioridad al 26 de mayo de 1996, y desestimar el recurso en todo lo demás. 

Decisión sobre las costas

Costas54 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber sido estimados parcialmente los motivos formulados por cada una de las partes, procede resolver que cada parte abone sus propias costas. 

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)decide:1) Anular la Decisión 2000/216/CE de la Comisión, de 1 de marzo de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria gastos efectuados por el Gran Ducado de Luxemburgo en el sector de los cultivos herbáceos con anterioridad al 26 de mayo de 1996.2) Desestimar el recurso en todo lo demás.3) Cada una de las partes cargará con sus propias costas.