CELEX: 62017CC0009
Language: sl
Date: 2017-12-13
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone, predstavljeni 13. decembra 2017.#Postopek na predlog Marie Tirkkonen.#Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Korkein hallinto-oikeus.#Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2004/18/ES – Postopek za oddajo javnega naročila za storitve kmetijskega svetovanja – Obstoj javnega naročila – Sistem naročanja storitev, ki omogoča, da je izvajalec vsak gospodarski subjekt, ki izpolnjujejo vnaprej določene pogoje – Sistem, ki pozneje ni odprt za druge gospodarske subjekte.#Zadeva C-9/17.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
      MANUELA CAMPOSA SANCHEZ-BORDONE,
      predstavljeni 13. decembra 2017 (
            1
         )
      
         Zadeva C‑9/17
      
      Maria Tirkkonen
      
         ob udeležbi
      
      Maaseutuvirasto
      
         (Predlog za sprejetje predhodne odločbe,ki ga je vložilo Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska))
      
      „Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 2004/18/ES – Postopek oddaje javnega naročila za storitve kmetijskega svetovanja – Obstoj javnega naročila – Sistem naročanja storitev na podlagi javnih naročil, za katere velja okvirni sporazum, pri čemer je sistem odprt za vse gospodarske subjekte, ki izpolnjujejo vnaprej določene pogoje – Sistem, ki potem ni več odprt za druge gospodarske subjekte“
      
               1.
            
            
               Med podporami za razvoj podeželja, ki jih financira Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP), so podpore za opravljanje storitev svetovanja kmetom. Nacionalni organi izberejo svetovalce, ki morajo strokovno svetovati tem kmetom, na podlagi postopkov, ki so načeloma odprti za tiste, ki izpolnjujejo pogoje, ki se zahtevajo za opravljanje te naloge.
            
         
               2.
            
            
               V okviru enega od teh postopkov izbire je M. Tirkkonen predložila svojo vlogo za uvrstitev na seznam kmetijskih svetovalcev, tako da je izpolnila predpisan obrazec. Vendar ni izpolnila točke, v kateri je bilo treba navesti, ali sprejema „pogoje osnutka okvirnega sporazuma“, zaradi česar je uprava, ki je bila naročnik, njeno ponudbo izločila.
            
         
               3.
            
            
               Iz predložitvene odločbe je mogoče sklepati, da bi bilo to napako mogoče odpraviti, če bi veljal nacionalni zakon, ki ureja razmerja med javno upravo in osebami v upravnem postopku. Ker pa se je uporabil nacionalni zakon o javnih naročilih, naj bi bila napaka nepopravljiva. Tako sta vsaj odločila finska uprava in sodišče prve stopnje, ki je potrdilo odločbo uprave.
            
         
               4.
            
            
               V teh okoliščinah Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska) želi v bistvu izvedeti, ali mehanizem izbire kmetijskih svetovalcev, ki je predmet spora, ustreza pojmu „javna naročila“, kakor izhaja iz člena 1(2)(a) Direktive 2004/18/ES. (
                     2
                  )
            
         
               5.
            
            
               V odgovoru na njegove dvome je treba upoštevati sodno prakso Sodišča v zvezi s tem pojmom, ki jo je razvilo v zadevi Falk Pharma (
                     3
                  ) in ki po mojem mnenju ponuja dovolj informacij za razrešitev spora.
            
         
         I. Pravni okvir
      
      
         A. 
            Pravo Unije
         
      
      
         1. Direktiva 2004/18
      
      
               6.
            
            
               Člen 1 („Definicije“) določa:
               „[…]
               
                        2.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 ‚Javna naročila‘ so proti plačilu pisno sklenjene pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobav blaga ali izvajanje storitev v skladu s pomenom iz te direktive.
                              
                           
                  […]
               
                        5.
                     
                     
                        ‚Okvirni sporazum‘ je sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi subjekti, katerega predmet je določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati med posameznim obdobjem, zlasti v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino.
                     
                  […]“
            
         
               7.
            
            
               Člen 32 („Okvirni sporazumi“) določa:
               „[…]
               2.   Za namen sklenitve okvirnega sporazuma morajo naročniki upoštevati postopkovna pravila iz te direktive za vse faze do oddaje naročil na podlagi tega sporazuma. Stranke okvirnega sporazuma se morajo izbrati ob uporabi meril za ocenjevanje v skladu s členom 53.
               Naročila na podlagi okvirnega sporazuma se morajo oddati v skladu s postopki iz odstavkov 3 in 4. Ti postopki se lahko uporabijo le med naročniki in gospodarskimi subjekti, ki so prvotne stranke okvirnega sporazuma.
               Pri oddaji naročil na podlagi okvirnega sporazuma stranke v nobenem primeru ne smejo bistveno spreminjati pogojev iz tega okvirnega sporazuma, zlasti ne v primeru iz odstavka 3.
               […]
               4.   Kadar se okvirni sporazum sklene z večjim številom gospodarskih subjektov, morajo biti slednji vsaj trije, v kolikor je število gospodarskih subjektov, ki izpolnjujejo pogoje za udeležbo zadostno in/ali je dovolj sprejemljivih ponudb za uporabo meril za ocenjevanje.
               Naročila na podlagi okvirnih sporazumov, sklenjenih z večjim številom gospodarskih subjektov, se lahko oddajo bodisi:
               
                        –
                     
                     
                        ob uporabi pogojev iz okvirnega sporazuma brez ponovnega poziva strankam okvirnega sporazuma, da predložijo ponudbe za vsako posebno naročilo ali,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        če vsi pogoji niso določeni v okvirnem sporazumu, kadar stranke okvirnega sporazuma ponovno medsebojno konkurirajo na podlagi istih in po potrebi bolj natančno izoblikovanih pogojev ter, če je to primerno, drugih pogojev iz specifikacij okvirnega sporazuma – v skladu z naslednjim postopkom:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 za vsako naročilo, ki ga je treba oddati, se naročniki morajo v pisni obliki posvetovati z gospodarskimi subjekti, ki so sposobni izvesti naročilo;
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 naročniki morajo določiti rok, ki je dovolj dolg, da omogoča ponudnikom predložitev ponudb za vsako posebno naročilo, upoštevajoč dejavnike, kot so zapletenost predmeta naročila in čas, ki je potreben za pošiljanje ponudb;
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 ponudbe se morajo predložiti v pisni obliki, s tem da mora njihova vsebina ostati zaupna do izteka roka, določenega za odgovor;
                              
                           
                                 (d)
                              
                              
                                 naročniki morajo oddati vsako naročilo ponudniku, ki je predložil najboljšo ponudbo na podlagi meril za ocenjevanje iz specifikacij okvirnega sporazuma.“
                              
                           
                  
         
               8.
            
            
               Člen 53 („Merila za izbiro najugodnejše ponudbe“) določa:
               
                        „1.
                     
                     
                        Brez poseganja v nacionalne zakone, podzakonske akte in druge predpise v zvezi s plačilom nekaterih storitev morajo naročniki javna naročila oddati na podlagi naslednjih meril:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 če je naročilo oddano na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe s stališča naročnika, na podlagi različnih meril, ki so vezana na predmet javnega naročila, na primer kakovosti, cene, tehničnih prednosti, estetskih in funkcionalnih lastnosti, okoljskih značilnosti, tekočih stroškov, stroškovne učinkovitosti, poprodajnih storitev in tehnične pomoči, datuma dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del; ali
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 samo na podlagi najnižje cene.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Brez poseganja v določbe iz tretjega pododstavka mora naročnik – v primeru iz odstavka 1(a) v javnem razpisu ali v razpisni dokumentaciji ali v primeru konkurenčnega dialoga v opisnem dokumentu – navesti relativne uteži, ki veljajo za vsako merilo, ki je izbrano za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe.
                     
                  Te uteži se lahko izrazijo z določitvijo razpona, katerega maksimalni obseg je treba primerno prilagoditi.
               Če po mnenju naročnika tehtanje meril ni mogoče določiti zaradi dokazljivih razlogov, mora naročnik – v javnem razpisu ali razpisni dokumentaciji ali v primeru konkurenčnega dialoga v opisnem dokumentu – navesti merila v padajočem zaporedju njihove pomembnosti.“
            
         
         2. Uredba (EU) št. 1305/2013 (
               4
            )
      
      
               9.
            
            
               Člen 15(3) določa:
               „Organi ali subjekti, izbrani za zagotavljanje svetovanja, imajo ustrezne vire v obliki osebja, ki se redno usposablja in je kvalificirano, izkušnje s svetovanjem in zanesljivost na področjih, v zvezi s katerimi svetujejo. Upravičenci v okviru tega ukrepa so izbrani na podlagi razpisa za zbiranje predlogov. Izbirni postopek se vodi skladno z zakonodajo o javnih naročilih ter je odprt za javne in zasebne organe. Je objektiven in zagotavlja izločitev ponudnikov, pri katerih obstaja navzkrižje interesov.
               […]“
            
         
         3. Izvedbena uredba (EU) št. 808/2014 (
               5
            )
      
      
               10.
            
            
               Člen 7 določa:
               „Razpisi za zbiranje predlogov iz člena 15(3) Uredbe (EU) št. 1305/2013 spoštujejo veljavna pravila Unije in nacionalna pravila o javnih naročilih. Pri teh razpisih se ustrezno upošteva, v kolikšni meri vlagatelji izpolnjujejo kvalifikacije iz navedenega člena.“
            
         
         B. 
            Nacionalno pravo
         
      
      
               11.
            
            
               Direktiva 2004/18 je bila na Finskem prenesena z zakonom o javnih naročilih (zakon 348/2007).
            
         
               12.
            
            
               V skladu s členom 45(1) zakona o izvajanju kmetijskih podpor (zakon 192/2003, kakor je bil spremenjen z zakonom 501/2014) se svetovalci izberejo ob upoštevanju določb zakona o javnih naročilih za obdobje, ki se konča z iztekom programa za razvoj podeželja celinske Finske za obdobje 2014–2020.
            
         
               13.
            
            
               V skladu z drugim odstavkom istega člena je svetovalec izbran in potrjen, če ima zadostno strokovno znanje o vsebini in obsegu svetovanja. Prav tako mora izpolniti zahtevane pogoje usposobljenosti.
            
         
         II. Dejansko stanje
      
      
               14.
            
            
               Maaseutuvirasto (finska agencija za podeželje; v nadaljevanju: agencija) je 16. septembra 2014 objavila javni razpis za oddajo javnega naročila po odprtem postopku na podlagi okvirnega sporazuma za storitve svetovanja kmetijskim gospodarstvom za obdobje 2015–2020.
            
         
               15.
            
            
               V obvestilu je bilo navedeno, da je postopek odprt za javne in zasebne svetovalce in da je njegov cilj najti ponudnike, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 15(3) Uredbe št. 1305/2013 in člena 13(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 (
                     6
                  ) ter imajo poleg tega izkušnje s svetovanjem.
            
         
               16.
            
            
               Sistem izbiranja je v skladu z zakonom o javnih naročilih temeljil na okvirnem sporazumu, tako da so bili ponudniki storitev vključeni v ta sporazum na podlagi odprtega postopka iz člena 65 navedenega zakona.
            
         
               17.
            
            
               V okvirnem sporazumu so bili določeni bistveni pogoji opravljanja storitve. Poznejša naročila so bila oddana brez posebnega postopka oddaje javnega naročila, tako da je kmetu/upravljavcu zemljišča, ki je zaprosil za svetovanje, svetoval svetovalec, za katerega je ocenil, da bo najbolje zadovoljil njegove potrebe. Načeloma so se uporabile storitve, ponujene v bližnji okolici, v utemeljenih primerih pa se je lahko koristilo tudi svetovanje drugih svetovalcev.
            
         
               18.
            
            
               Plačilo svetovalcev je bilo odvisno od opravljenih ur, strošek pa je nosila agencija (razen DDV, ki ga je moral plačati kmet, ki se mu je svetovalo).
            
         
               19.
            
            
               Ob upoštevanju potreb po storitvah svetovanja so se v okvirni sporazum vključili vsi svetovalci, ki so izpolnjevali pogoje glede usposobljenosti in minimalne zahteve, navedene v prilogah k okvirnemu sporazumu. Poleg tega so morali kandidati kot del izbirnega postopka opraviti poseben preizkus.
            
         
               20.
            
            
               Agencija je z odločbo z dne 18. decembra 2014 izločila ponudbo M. Tirkkonen, ker naj ta ne bi izpolnila točke 7 obrazca „Izpolnitev formalnih zahtev ponudbe in razpisnih pogojev“(priloga 2 k razpisu). V tej točki je moral ponudnik z označitvijo „da“ ali „ne“ navesti, ali „sprejema pogoje osnutka okvirnega sporazuma, priloženega razpisni dokumentaciji“.
            
         
               21.
            
            
               M. Tirkkonen je zoper odločitev agencije pri Markkinaoikeus (sodišče za gospodarske zadeve) vložila tožbo, v kateri je trdila, da ne gre za oddajo javnega naročila. Zato naj ne bi veljal zakon o javnih naročilih, temveč zakon o javni upravi, ki agenciji nalaga, da ponudnika pozove k dopolnitvi ponudbene dokumentacije.
            
         
               22.
            
            
               Ker je Markkinaoikeus (sodišče za gospodarske zadeve) 7. septembra 2015 tožbo zavrnilo, je M. Tirkkonen vložila pritožbo pri Korkein hallinto-oiekus (vrhovno upravno sodišče, Finska), ki je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe.
            
         
               23.
            
            
               Glede na predložitveno odločbo je treba razjasniti, ali gre pri sistemu [agencije], ki zadeva storitve svetovanja, za javno naročilo, ki spada na področje uporabe Direktive […] 2004/18/ES in s tem tudi nacionalnega zakona o javnih naročilih“. (
                     7
                  )
            
         
         III. Vprašanje za predhodno odločanje
      
      
               24.
            
            
               Vprašanje za predhodno odločanje se glasi:
               „Ali je treba člen 1(2)(a) Direktive […] 2004/18/ES razlagati tako, da opredelitev ‚javna naročila‘ v smislu te direktive obsega sistem naročanja,
               
                        –
                     
                     
                        s katerim namerava javni organ za vnaprej omejeno obdobje pridobivati storitve na trgu tako, da pod pogoji iz osnutka okvirnega sporazuma, ki je priložen razpisni dokumentaciji, sklene pogodbe z vsemi gospodarskimi subjekti, ki izpolnjujejo posamezne opisane zahteve glede usposobljenosti ponudnika in ponujene storitve, ki so določene v razpisni dokumentaciji, in opravijo preizkus, ki je podrobneje opisan v razpisu, in
                     
                  
                        –
                     
                     
                        h kateremu med veljavnostjo pogodbe ni mogoče več pristopiti?“
                     
                  
         
         IV. Postopek pred Sodiščem in trditve strank
      
      
               25.
            
            
               Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil pri Sodišču vložen 9. januarja 2017. M. Tirkkonen, finska vlada in Komisija so predložile pisna stališča. Obravnava se ni štela za nujno.
            
         
               26.
            
            
               M. Tirkkonen trdi, da se od treh stopenj, ki jih vključuje celoten razpis (preverjanje sposobnosti ponudnikov; ocenjevanje skladnosti ponudb z razpisom; izbira ponudbe glede na merilo najnižje cene ali glede na stroškovno učinkovitost), v tem postopku ni izvedla tretja stopnja, saj se ponudbe niso primerjale med seboj in je bil za izbiro ponudnika storitve odgovoren kmet. Zlasti poudarja, da je k preizkusu pristopilo 140 izbranih svetovalcev, 138 pa ga je uspešno opravilo, ne da bi jih bilo mogoče na podlagi tega preizkusa dejansko razvrstiti po prednostnem vrstnem redu. Ker se med prejetimi ponudbami ni izbiralo, naj ne bi šlo za javno naročilo.
            
         
               27.
            
            
               Finska vlada poudarja pomembnost sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Fallk Pharma, vendar opozarja, da v tem primeru sistem ni stalno odprt za nove ponudnike. Meni, da ker naročnik „ponudnikom storitev nalaga številne natančne zahteve, ki nimajo podlage v zakonu“, (
                     8
                  ) se ta sistem približa pojmu javnega naročila. Uporaba zakonodaje o javnih naročilih naj bi bila utemeljena, ker je nujno zagotoviti, da se merila za izbiro ne določajo diskriminatorno.
            
         
               28.
            
            
               Finska vlada poleg tega trdi, da je bilo od 163 prejetih ponudb pogojno sprejetih samo 140, dokončno pa 138. Ta podatek naj bi kazal na selektivnost postopka in voljo naročnika, da sprejme samo najboljše ponudbe, ter na to, da so pogoji, ki se zahtevajo od ponudnikov, odvračilni.
            
         
               29.
            
            
               Nazadnje finska vlada meni, da šestletna veljavnost sistema povzroči, da se v tem času ne smejo sprejeti novi svetovalci, zaradi česar naj bi se sporni postopek razlikoval od sistema dovoljenja.
            
         
               30.
            
            
               Komisija meni, da posebne zahteve glede usposobljenosti ponudnika in o storitvi, ki so navedene v razpisu in kakor jih opisuje predložitveno sodišče, niso merilo za oddajo naročila, temveč zgolj merilo za izbiro.
            
         
               31.
            
            
               Komisija meni, da postopek ne vsebuje meril za oddajo naročila in da agencija ni mogla izločiti ali zavrniti primernega svetovalca, ki ga je izbral kmet. Konec koncev naj bi se v postopku uporabila zgolj merila za izbiro.
            
         
               32.
            
            
               V teh okoliščinah Komisija trdi, da je zadeva podobna zadevi, o kateri se je odločalo v sodbi Falk Pharma, sodna praksa, ki izhaja iz te sodbe, pa je bila potrjena z Direktivo 2014/14/EU. (
                     9
                  ) Meni, da ni pomembno, da sistem ni stalno odprt za zainteresirane osebe, saj naj bi bilo dejstvo, da postopka izbire ni, zadosten razlog, da se sistema ne opredeli kot javno naročilo.
            
         
         V. Analiza
      
      
               33.
            
            
               Po podatkih predložitvenega sodišča je finska uprava začela program, ki temelji na Uredbi št. 1305/2013, katere člen 15(3) določa, da se postopek izbire ponudnikov storitev svetovanja vodi skladno z zakonodajo o javnih naročilih. Zato je treba na vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti na podlagi zakonodaje o javnih naročilih.
            
         
               34.
            
            
               Menim, da je treba to sklicevanje na zakonodajo o javnih naročilih razlagati tako, da mora biti postopek izbire svetovalcev kmetom v skladu z načeli (prepovedi diskriminacije, enakega obravnavanja in preglednosti), ki veljajo za to področje pravnega reda. Menim, da ne gre za zahtevo, ki pomeni, da je treba sprejeti prav vsako določbo direktiv Unije o javnem naročanju.
            
         
               35.
            
            
               Natančneje, predložitveno sodišče želi vedeti, ali sistem, kakršen je obravnavani, „spada na področje uporabe Direktive 2004/18“. Naj spomnim, da se s tem sistemom skuša pridobiti nedoločeno število oseb za opravljanje storitev kmetijskega svetovanja kmetom, pri čemer se te osebe izberejo na podlagi postopka, za katerega veljajo pogoji, določeni v okvirni pogodbi, in v katerem lahko sodelujejo samo tisti, ki izpolnjujejo zahteve iz razpisne dokumentacije in uspešno opravijo preizkus. Sistem velja le določen čas, med veljavnostjo sistema pa k njemu ne morejo pristopiti novi svetovalci.
            
         
               36.
            
            
               Na podlagi podatkov, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, je mogoče ugotoviti, kot navaja Komisija, (
                     10
                  ) da so na prvi pogled podane značilnosti naročil, opredeljene v členu 1(2)(a) Direktive 2004/18. Gre namreč za naročilo, ki je urejeno v okvirnem sporazumu, sklenjenem v pisni obliki med gospodarskim subjektom (svetovalcem) in naročnikom (agencijo) in katerega predmet je odplačno opravljanje storitev. To je še posebej tako, saj so po mnenju predložitvenega sodišča (
                     11
                  ) svetovalne storitve seveda v korist tako kmetu, ki jih prejme, kot tudi agenciji, ki jih plačuje in v imenu katere se opravljajo na področju njenih upravnih pristojnosti.
            
         
               37.
            
            
               Vendar se ne sme pozabiti, da je za Sodišče „[i]zbira ponudbe in torej uspešnega ponudnika […] tako element, ki je neločljivo povezan z okvirom javnih naročil, kot je določen [z Direktivo 2004/18], in torej s pojmom ‚javno naročilo‘ v smislu člena 1(2)(a) te direktive“. (
                     12
                  )
            
         
               38.
            
            
               Menim, da ta pristop iz sodbe Falk Pharma ni preveč ozek. Z njim se želi pokazati na to, da mora nazadnje v javnih naročilih, za katere velja Direktiva 2004/18, obstajati končni ponudnik, ki ima prednost pred ostalimi konkurenti zaradi značilnosti svoje ponudbe. In ta ključni element velja „za vsako naročilo, okvirni sporazum in vsako vzpostavitev dinamičnega nabavnega sistema“, v zvezi s katerim morajo naročniki „pripraviti pisno poročilo, ki vsebuje ime uspešnega ponudnika in razloge za izbiro njegove ponudbe“ (člen 43, prvi odstavek, točka (e), Direktive 2004/18, moj poudarek). (
                     13
                  )
            
         
               39.
            
            
               Menim, da v sistemu, o katerem se razpravlja, ni mogoče prepoznati meril za dodelitev ali oddajo naročila storitev svetovanja, temveč samo merila za izbiro gospodarskih subjektov, ki so sposobni ponuditi te storitve.
            
         
               40.
            
            
               Kot je opozoril generalni pravobranilec M. Wathelet v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi Ambisig, (
                     14
                  ) obstajata dve vrsti meril, ki ju Sodišče skrbno razlikuje. Razlikovati je treba „preverjanje sposobnosti ponudnikov za izvedbo naročil, ki bodo oddana“ na eni strani in „oddajo teh naročil“ kot tako na drugi strani. „Medtem ko se izbira ponudnika nanaša na njegov osebni status in sposobnost za nadaljevanje zadevne poklicne dejavnosti, se naročilo odda ponudniku, ki je oddal ekonomsko najugodnejšo ponudbo s stališča naročnika (člen 53(1)(a) Direktive 2004/18) ali ki ponuja najnižjo ceno (odstavek 1(b) iste določbe)“.
            
         
               41.
            
            
               Z drugimi besedami, medtem ko se z merili za izbiro skuša preizkusiti ponudnike z vidika njihovih sposobnosti, se skuša z merili za oddajo naročila določiti in izbrati najprimernejšo ponudbo med tistimi, ki so jih predložili različni ponudniki. Ker je „odpiranje javnih naročil konkurenci“ (
                     15
                  ) zaželeno, morajo gospodarski subjekti med seboj konkurirati, kot tekmeci, zato da si zagotovijo opravljanje storitve.
            
         
               42.
            
            
               Menim, da je s tega vidika ključna trditev predložitvenega sodišča, da „[v] razpisni dokumentaciji niso določena merila za oddajo, na podlagi katerih bi se ponudbe primerjale med seboj, in [agencija] ni ocenila niti primerjala ponudb glede na točke“, temveč so bili „[v]si ponudniki, ki so izpolnjevali razpisne zahteve, med drugim glede izobrazbe in poklicnih izkušenj, […] vključeni v okvirni sporazum, če so opravili preizkus, ki je podrobneje opisan v dokumentaciji“. (
                     16
                  )
            
         
               43.
            
            
               Finska vlada trdi, da je postopek zaradi meril za pripustitev resnično selektiven. Na eni strani, ker so se objavila vnaprej, so lahko povzročila, da zainteresirane osebe, ki so menile, da jih ne izpolnjujejo, niso predložile ponudbe. Na drugi strani so bili pogoji tako strogi, da jih niso mogli izpolniti vsi, tako da je bil postopek dejansko omejen na „izbrano skupino“. (
                     17
                  ) Tako naj bi bilo po mnenju finske vlade zaradi selektivnosti postopka nujno, da se merila, ki zagotavljajo to lastnost, ne določajo diskriminatorno, zaradi česar naj bi veljala zakonodaja o javnih naročilih.
            
         
               44.
            
            
               Nedvomno to, da se za dostop do zadevnega sistema zahteva nekatere pogoje usposobljenosti in prednosti, s seboj prinese določen mehanizem izbiranja. Vendar v zvezi z naročili, za katere velja Direktiva 2004/18, ni odločilna ugotovitev sposobnosti ponudnikov za opravljanje storitve svetovanja (merilo za izbiro), temveč primerjava ponudb teh ponudnikov po tem, ko se ugotovi, da so usposobljeni, z namenom dokončno izbrati tistega ali tiste, ki se jim dodeli navedena storitev (merilo za oddajo naročila).
            
         
               45.
            
            
               Zahteve po dostopu do sistema kmetijskega svetovanja, ki temeljijo na tehnični usposobljenosti (med njimi je tudi uspešno opravljen preizkus), seveda omogočajo izbor kandidatov glede na vnaprej določen prag. Vendar je izbira, ki je pomembna z vidika pojma javnega naročila iz Direktive 2004/18, tista, ki izhaja iz primerjave med sposobnostmi in prednostmi ponudb različnih kandidatov. Z drugimi besedami, odločilna je končna oddaja najboljšemu ponudniku na podlagi primerjave, ne pa prvotna izbira glede na prag, pri čemer dejstvo, da se prag preseže, ne pomeni nobene konkurence med kandidati.
            
         
               46.
            
            
               Predložitveno sodišče se sklicuje na zadevo Ambisig, (
                     18
                  ) v kateri je bilo potrjeno, da so sposobnosti in izkušnje članov ekipe, zadolžene za izvedbo naročila, katerega predmet je bilo opravljanje storitev izobraževanja in svetovanja, „za presojo poklicne kakovosti take skupine odločilne“ in da je „[t]a kakovost […] lahko značilnost, ki je lastna ponudbi, in je povezana s predmetom naročila v smislu člena 53(1)(a) Direktive 2004/18“, (
                     19
                  ), tako da „je lahko navedena kakovost v zadevnem obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji navedena kot merilo za oddajo“. (
                     20
                  )
            
         
               47.
            
            
               Vendar je Sodišče to zatrjevalo v okoliščinah, v katerih je naročnik izbral enega od konkurirajočih si ponudnikov in izločil druge, pri čemer je kot merilo uporabil ravno kakovost zadevnih ekip.
            
         
               48.
            
            
               V obravnavani zadevi pa predložitveno sodišče zatrjuje, da agencija ni omejila ab initio število mogočih ponudnikov storitev, (
                     21
                  ) niti ni primerjala ponudb med seboj, niti ni dokončno izbrala ene ali več ponudb na podlagi primerjalne ocene njihove vsebine ter izločila ostalih. (
                     22
                  )
            
         
               49.
            
            
               Zato gre v tej zadevi za primer, za katerega se uporabi sodna praksa, vzpostavljena z zadevo Falk Pharma, in sicer da „kadar [želi] javni subjekt […] skleniti pogodbe o nabavi z vsemi gospodarskimi subjekti, ki želijo dobaviti zadevne proizvode pod pogoji, ki jih postavi ta subjekt, [ima] nedoločitev gospodarskega subjekta, ki mu bo zagotovljena izključnost naročila, za posledico, da ravnanja tega naročnika ni treba omejiti s podrobnimi pravili Direktive 2004/18 tako, da se mu prepreči oddaja naročila z dajanjem prednosti nacionalnim gospodarskim subjektom“. (
                     23
                  )
            
         
               50.
            
            
               Finska vlada (
                     24
                  ) in predložitveno sodišče se strinjata, da je za to zadevo upoštevna sodna praksa, ki sem jo ravnokar omenil. Njun edini dvom, ki je v primeru Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče) razlog za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, (
                     25
                  ) izvira iz tega, da drugače, kot je bilo v sodbi Falk Pharma, sistem, ki ga je vzpostavila agencija, ni stalno odprt za vse zainteresirane gospodarske subjekte ves čas njegove veljavnosti.
            
         
               51.
            
            
               Res je, da gre pri tem, da se sistem javnega naročanja med njegovo veljavnostjo omeji na gospodarske subjekte, ki jih je prvotno sprejela agencija (kar preprečuje naknaden vstop novih svetovalcev v sistem), strogo gledano za količinsko omejitev. Vendar je to posledica le čiste in stroge časovne omejitve samega sistema podpore pri svetovanju, ki je vzporeden s programom za razvoj podeželja celinske Finske za obdobje 2014–2020.
            
         
               52.
            
            
               Poleg tega sklicevanje Sodišča v sodbi Falk Pharma na to, da je sistem javnega naročanja stalno odprt za nove ponudnike, po mojem mnenju ni bil ratio decidendi te sodbe, temveč trditev ad abundantiam. Odločilno je torej bilo, da naročnik ni dodelil naročila izključno enemu od ponudnikov. (
                     26
                  )
            
         
               53.
            
            
               Tako kot v zadevi Falk Pharma tudi v tem primeru ni bilo nobenega elementa resničnega konkuriranja kandidatov, da bi se ocenilo, katera od njihovih ponudb je najboljša, in se hkrati izločilo ostale.
            
         
               54.
            
            
               Poleg tega, kot je opozorilo Sodišče v tej isti sodbi, (
                     27
                  ) je ta element zdaj izrecno omenjen v opredelitvi pojma „javno naročanje“ v Direktivi 2014/24, pri čemer pa dejstvo, da te direktive ni mogoče uporabiti ratione temporis za to zadevo, ne odvzame pomena njegovi omembi, čeprav bi šlo zgolj za izraz volje zakonodajalca, da jasno določi značilnost javnih naročil, ki je v skladu z mnenjem Sodišča tesno povezana z njegovo naravo. (
                     28
                  )
            
         
               55.
            
            
               Pozitiven in negativen pomen tega dejavnika postane očiten, ko je v uvodni izjavi 4 Direktive 2014/24 navedeno, da primerov, ko se vsem gospodarskim subjektom, ki izpolnjujejo določene pogoje, brez kakršne koli selektivnosti dovoli opravljanje neke naloge, „ne bi smeli razumeti kot oddaje naročil“.
            
         
         VI. Predlog
      
      
               56.
            
            
               Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je zastavilo Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska), odgovori:
               Člen 1(2)(a) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da ne gre za javno naročilo v smislu te direktive v primeru sistema izbiranja ponudnikov storitev kmetijskega svetovanja, kakršen je ta, ki je predmet spora o glavni stvari, in na podlagi katerega javni subjekt sprejme vse gospodarske subjekte, ki izpolnjujejo pogoje glede usposobljenosti in uspešno opravijo preizkus, ne da bi oddal naročilo za opravljanje storitve izključno enemu ali več od navedenih svetovalcev v sistemu konkurence. V tem smislu ni pomembno, da je veljavnost sistema časovno omejena in da se med to veljavnostjo ne pripustijo novi ponudniki.
            
         (
            1
         )	Jezik izvirnika: španščina.
      (
            2
         )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).
      (
            3
         )	Sodba z dne 2. junija 2016 (C‑410/14, EU:C:2016:399) (v nadaljevanju: sodba Falk Pharma).
      (
            4
         )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL 2013, L 347, str. 487).
      (
            5
         )	Izvedbena uredba Komisije z dne 17. julija 2014 o določitvi pravil za uporabo Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2014, L 227, str. 18).
      (
            6
         )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (ES) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549).
      (
            7
         )	Predložitveno sodišče poudarja, da predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe ni dokazati, ali je agencija „ravnala v skladu z določbami zakonodaje o javnih naročilih“ (točka 8 predložitvene odločbe). V vsakem primeru ni odveč poudariti, da če bi bilo mogoče uporabiti Direktivo 2004/18, bi bilo iz nje treba izpeljati, da lahko naročnik v okviru javnega naročanja dopusti, da se odpravijo formalne nepravilnosti, kar pa ne vključuje predložitve nove ponudbe niti ne spremeni pogojev prve ponudbe. Naj napotim za ta primer na svoje sklepne predloge, predstavljene v zadevi M.A.T.I. SUD in DUEMMESGR (C‑523/16 in C‑536/16, EU:C:2017:868).
      (
            8
         )	Točka 22 pisnega stališča.
      (
            9
         )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
      (
            10
         )	Točki 27 in 28 pisnega stališča Komisije.
      (
            11
         )	Točka 56 predložitvene odločbe: „mogoče je zavzeti stališče, da se storitev, ki se nanaša na opravljanje zadevnih storitev, izvaja v neposredno gospodarsko korist agencije“.
      (
            12
         )	Sodba Falk Pharma, točka 38.
      (
            13
         )	Ibidem, točka 39.
      (
            14
         )	Zadeva C‑601/13, EU:C:2014:2474, točki 17 in 19.
      (
            15
         )	Uvodna izjava 2 Direktive 2004/18.
      (
            16
         )	Predložitvena odločba, točka 59.
      (
            17
         )	Točka 38 pisnega stališča finske vlade. V tem stališču poudari, da je bilo od skupno 163 ponudb začasno sprejetih 140 in dokončno 138, kar pomeni 85 % vseh ponudb.
      (
            18
         )	Sodba z dne 26. marca 2015 (C‑601/13, EU:C:2015:204).
      (
            19
         )	Ibidem, točka 33.
      (
            20
         )	Ibidem, točka 34.
      (
            21
         )	Predložitveno sodišče navaja, da je agencija trdila, da naj bi bilo „[p]otrebno […] tudi čim večje število ponudnikov, s čimer naj bi se zagotovilo, da prejemniki storitev dobijo storitev, ki jo potrebujejo“ (točka 50 predložitvene odločbe).
      (
            22
         )	Poleg tega dokončna izbira tistega, ki bo opravljal storitev, nikakor ni v rokah agencije, temveč o tem odločajo kmetje, ki uporabljajo sistem svetovanja. Ti se lahko odločijo za svetovalca, ki je najprimernejši za njihove potrebe, čeprav se da prednost tistim, ki ponujajo storitve svetovanja v bližnji okolici, vendar se v utemeljenih primerih lahko izberejo drugi svetovalci. Glej v tem smislu točko 14 predložitvene odločbe.
      (
            23
         )	Kakor spomni Sodišče v točki 35 te iste sodbe, „je cilj Direktive 2004/18 izključiti nevarnost, da se nacionalnim ponudnikom ali kandidatom daje prednost v katerem koli postopku oddaje naročila, ki ga izvedejo naročniki“. Nadaljuje (v točki 36), da nevarnost, „da bo dana prednost nacionalnim gospodarskim subjektom, ki se želi preprečiti z navedeno direktivo, pa je v bistvu tesno povezana z izbiro naročnika med sprejemljivimi ponudbami in z izključnostjo, ki bo zagotovljena z oddajo nameravanega naročila gospodarskemu subjektu, katerega ponudba bo izbrana, ali gospodarskim subjektom, katerih ponudbe bodo izbrane v primeru okvirnega sporazuma, kar je cilj postopka oddaje javnega naročila“.
      (
            24
         )	Po mnenju finske vlade se ta postopek zaradi tega dejavnika razlikuje od sistema dovoljenja in se približa „javnemu naročilu“ v smislu Direktive 2004/18.
      (
            25
         )	Predložitveno sodišče meni, da dvom temelji na tem, „ali je lahko sistem zaradi svoje […] značilnosti, da ni odprt za druge gospodarske subjekte, javno naročilo v smislu člena 1(2)(a) [Direktive 2004/18]“ (predložitvena odločba, točka 63).
      (
            26
         )	Sodba Falk Pharma, točka 38.
      (
            27
         )	Ibidem, točka 40.
      (
            28
         )	V skladu s členom 1(2) Direktive 2014/24 „[j]avno naročanje […] pomeni pridobitev gradenj, blaga ali storitev s pogodbo o izvedbi javnega naročila s strani enega ali več javnih naročnikov od gospodarskih subjektov, ki jih ti javni naročniki izberejo, ne glede na to, ali so gradnje, blago ali storitve predvidene za javni namen“. Moj poudarek.