CELEX: 62010CC0120
Language: da
Date: 2011-02-17 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cruz Villalón fremsat den 17. februar 2011. # European Air Transport SA mod Collège d'Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale og Région de Bruxelles-Capitale. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Conseil d'État - Belgien. # Luftfart - direktiv 2002/30/EF - støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne - støjgrænser, som skal overholdes ved overflyvning af byområder i nærheden af en lufthavn. # Sag C-120/10.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. CRUZ VILLALÓN
      fremsat den 17. februar 2011 (1)
      
      Sag C-120/10
      European Air Transport SA
      mod
      Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale
      og
      Région de Bruxelles-Capitale
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Belgien))
      »Lufttransport – direktiv 2002/30/EF – definition af »driftsrestriktioner« – støjgrænser ved kilden, som skal overholdes ved overflyvning af byområder i nærheden af en lufthavn – mulighed for at vedtage nationale regler i forhold til støjen målt på jordniveau – forbindelse til direktiv 2002/49/EF – konventionen angående international civil luftfart (Chicagokonventionen) – grundlæggende rettigheder – artikel 7, 37 og 53 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols og medlemsstaternes retspraksis vedrørende beskyttelse mod støjforurening«
      1.        Støjen i lufthavne udgør en af de største miljømæssige udfordringer for byområderne. Interessekonflikterne er ikke mindre:
         På den ene side befinder sig, uden at nævne alle, lufttransporten, strømmen af varer og personer og medlemsstaternes økonomiske
         politikker. På den anden side står beskyttelsen af miljøet og personers sundhed.
      
      2.        Den foreliggende sag giver Domstolen mulighed for at udtale sig om de nævnte spændte forhold. Det belgiske Conseil d’État
         har forelagt fire præjudicielle spørgsmål, hvori det giver udtryk for sin tvivl med hensyn til overensstemmelsen mellem en
         regional lovgivning om bekæmpelse af støjforurening fra fly, der anvender lufthavnen Bruxelles-National, og direktiv 2002/30
         vedrørende indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Unionens lufthavne (2). Det centrale spørgsmål i denne sag er i sidste ende spørgsmålet om rækkevidden af de såkaldte »driftsrestriktioner«.
      
      3.        Den fortolkning, som Domstolen imidlertid ender med at foretage, skal tage hensyn til den bredest mulige kontekst i sagen.
         Det skal fremhæves, at direktiv 2002/30 eksisterer side om side med andre internationale retsinstrumenter og afledt EU-ret,
         der ligeledes har til formål at bekæmpe støjforurening, herunder den lufthavnene producerer. Endvidere yder såvel Den Europæiske
         Menneskerettighedsdomstol som medlemsstaternes forfatningsdomstole og højesteretter beskyttelse af de borgere, der bor i nærheden
         af lufthavnene. Artikel 7 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder styrker om muligt endnu mere
         denne omstændighed. Fortolkningen af begrebet »driftsrestriktion« er derfor ikke en simpel øvelse om fortolkning af et instrument
         om afledt ret, men, som det vil kunne ses i det følgende, en vanskelig øvelse inden for et særligt følsomt område.
      
      I –    EU-retten
      4.        Med det formål at øge beskyttelsen af miljøet og at sikre, at sektoren for lufttransport udvikler sig i overensstemmelse med
         politikkerne for bæredygtig udvikling, vedtog Det Europæiske Fællesskab på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF direktiv 2002/30
         med henblik på bestemmelser og procedurer for indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne.
         Det miljømæssige formål med direktivet fremgår klart af dets første betragtning, hvori det anføres, at »[e]t af den fælles
         transportpolitiks centrale mål er bæredygtig udvikling«.
      
      5.        Det specifikke emneområde, der søges harmoniseret med direktiv 2002/30, er de såkaldte »driftsrestriktioner«, som Unionens
         lufthavne skal anvende med henblik på bekæmpelse af generende støj i forhold til fly, der letter og lander. Risikoen for,
         at driftsrestriktionerne er forskellige i de forskellige medlemsstater og som konsekvens heraf indebærer en hindring af den
         frie bevægelighed, er den vigtigste grund til den harmonisering, der foretages med direktiv 2002/30.
      
      6.        Artikel 2, litra e), i nævnte direktiv definerer »driftsrestriktioner« på følgende måde:
      
      »e)      »Driftsrestriktioner«: støjrelaterede foranstaltninger, der begrænser eller nedskærer subsoniske civiljetflys adgang til en
         lufthavn. De omfatter driftsrestriktioner, der sigter på at forbyde fly, der kun netop opfylder kravene, at anvende bestemte
         lufthavne samt delvise driftsrestriktioner, som påvirker driften af subsoniske civiljetfly på visse tidspunkter.«
      
      7.        Artikel 4 i direktiv 2002/30 angiver de almindelige bestemmelser, der finder anvendelse på alle driftsrestriktioner, idet
         især restriktionen i stk. 4 har betydning for den foreliggende sag:
      
      »Artikel 4
      Almindelige bestemmelser for bekæmpelse af flystøj
      1.      Medlemsstaterne vedtager en afbalanceret strategi for behandling af støjproblemer i lufthavne på deres område. De kan desuden
         overveje at anvende økonomiske incitamenter som støjstyringsforanstaltning.
      
      2.      I forbindelse med indførelse af driftsrestriktioner tager de kompetente myndigheder hensyn til de sandsynlige omkostninger
         og fordele ved de forskellige mulige foranstaltninger samt lufthavnens særlige karakteristika.
      
      3.      De foranstaltninger eller den kombination af foranstaltninger, der træffes i henhold til dette direktiv, må ikke være mere
         restriktive end nødvendigt for at nå det miljømål, der er fastsat for den enkelte lufthavn. Foranstaltningerne må ikke indebære
         forskelsbehandling på grundlag af et luftfartsselskabs eller en flyproducents nationalitet eller identitet.
      
      4.      Performance-baserede driftsrestriktioner skal være baseret på flyets støjniveau som fastlagt i den certificeringsprocedure,
         der gennemføres i overensstemmelse med bind I, i bilag 16, tredje udgave (juli 1993), til konventionen angående international
         civil luftfart.«
      
      8.        Artikel 5 og 6 i direktiv 2002/30 indfører harmoniseringsforanstaltninger til udarbejdelse af driftsrestriktionerne som omhandlet
         i direktivet.
      
      »Artikel 5
      Vurderingsbestemmelser
      1.      Såfremt der skal træffes en afgørelse om driftsrestriktioner, tages der for så vidt angår de pågældende driftsrestriktioner
         og den pågældende lufthavns særlige karakteristika hensyn til de i bilag II nævnte oplysninger, i den udstrækning det er hensigtsmæssigt
         og muligt.
      
      2.      Hvis lufthavnsprojekter skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering i medfør af direktiv 85/337/EØF [(3)], betragtes en vurdering, der er udført i overensstemmelse med bestemmelserne heri, som om den opfylder kravene i stk. 1,
         under forudsætning af, at vurderingen i videst muligt omfang tager hensyn til de oplysninger, der er nævnt i bilag II til
         nærværende direktiv.
      
      Artikel 6
      Regler for indførelse af driftsrestriktioner, der sigter på udfasning af fly, der kun netop opfylder kravene
      1.      Hvis en miljøkonsekvensvurdering af de mulige foranstaltninger, herunder allerede gennemførte delvise driftsrestriktioner,
         i overensstemmelse med kravene i artikel 5 viser, at en virkeliggørelse af målene i dette direktiv kræver indførelse af driftsrestriktioner,
         der sigter på at udfase fly, der kun netop opfylder kravene, gælder følgende bestemmelser i stedet for proceduren i artikel
         9 i forordning (EØF) nr. 2408/92 [(4)] i den pågældende lufthavn:
      
      a)      Seks måneder efter afslutningen af vurderingen og beslutningen om indførelse af driftsrestriktioner tillades i forhold til
         den tilsvarende periode i det foregående år ingen yderligere flyvninger med fly, der kun netop opfylder kravene, i den pågældende
         lufthavn.
      
      b)      Senest seks måneder herefter kan en operatør pålægges at reducere antallet af bevægelser med fly, der kun netop opfylder kravene,
         og som beflyver lufthavnen, med højst 20% om året af det oprindelige samlede antal bevægelser.
      
      2.       Med forbehold af bestemmelserne i artikel 5 om miljøkonsekvensvurdering kan bylufthavne, som er opført i bilag I, indføre
         strengere foranstaltninger, for så vidt angår definitionen af fly, der kun netop opfylder kravene, under forudsætning af,
         at sådanne foranstaltninger ikke berører subsoniske civiljetfly, der enten ved en oprindelig certificering eller en omcertificering
         opfylder støjstandarderne i bind I, del II, kapitel 4, i bilag 16 til konventionen angående international civil luftfart.«
      
      9.        Artikel 7 i direktiv 2002/30 vedrører den tidsmæssige rækkevidde af dets bestemmelser, idet den bestemmer, at det i førnævnte
         artikel 5 fastsatte ikke skal finde anvendelse på »driftsrestriktioner, der allerede er truffet afgørelse om på dette direktivs
         ikrafttrædelsesdato«.
      
      10.      I bilag I til nævnte direktiv opregnes de lufthavne, der har fået betegnelsen »bylufthavne«. Lufthavnen Bruxelles-National
         er ikke på denne liste.
      
      11.      Direktiv 2002/30 trådte i kraft den 28. marts 2002, og fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktivet udløb den
         28. september 2003.
      
      12.      Få måneder efter vedtagelsen af direktiv 2002/30 vedtog fællesskabslovgiver på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF direktiv
         2002/49 om vurdering og styring af ekstern støj (5). Selv om dette instrument ikke refererer udtrykkeligt til direktiv 2002/30, fastsætter artikel 1, stk. 1, litra c), dets
         formål og bestemmer i stk. 2, at direktivet også har »til formål at skabe grundlag for, at der udvikles fællesskabsforanstaltninger
         til at reducere støj, der hidrører fra væsentlige kilder, navnlig vej- og skinnekøretøjer og ‑infrastruktur, luftfartøjer [min fremhævelse], udendørs og industrielt udstyr og mobile maskiner. […]«.
      
      13.      Direktiv 2002/49 definerer i artikel 3, litra a), »ekstern støj« som »uønskede eller skadelige udendørslyde fremkommet ved
         menneskers aktiviteter, herunder støj fra […] flytrafik […]«. Med det formål at styre ekstern støj i følsomme områder skaber
         direktivet tre niveauer for indgreb gennem planlægningsinstrumenter: strategiske støjkort, handlingsplaner og støjplanlægning.
         Herudover etableres en ordning, der harmoniserer grænseværdierne for støjeksponering, værdier, der som fremhævet i artikel
         3, litra s), kan være forskellige »for forskellige typer støj (vejstøj, jernbanestøj, flystøj, industristøj osv.), forskellige
         omgivelser og forskellig støjfølsomhed hos befolkningerne; de kan også være forskellige for eksisterende situationer og for
         nye situationer (hvor der er en ændring i situationen med hensyn til støjkilde eller anvendelsen af omgivelserne)«.
      
      14.      Direktiv 2002/49 trådte i kraft den 18. juli 2002, og fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktivet udløb den 18.
         juli 2004.
      
      15.      Artikel 7 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder fastsætter følgende:
      
      »Artikel 7
      Respekt for privatliv og familieliv
      Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«
      […]
      Artikel 37
      Miljøbeskyttelse
      Et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse
         med princippet om en bæredygtig udvikling.«
      
      16.      Forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder, udarbejdet af Det Europæiske Konvents præsidium, fremhæver, at princippet
         i artikel 37 »er baseret på artikel 2, 6 og 174 i EF-traktaten, der nu er erstattet af [artikel 3, stk. 3, i traktaten om
         Den Europæiske Union og artikel 11 og 191 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde]. Det er ligeledes inspireret
         af bestemmelserne i visse nationale forfatninger«.
      
      II – National ret
      17.      Den belgiske forfatning tillægger forbundsregeringen retlig og udøvende kompetence på området for lufttransport, herunder
         lufthavne, mens regionerne har retlig og udøvende kompetence på området for miljøbeskyttelse. Endvidere sikrer forfatningens
         artikel 23, stk. 4, retten til miljøbeskyttelse.
      
      18.      De belgiske regioner har ansvaret for drift af de lufthavne, der er beliggende på deres område, bortset fra lufthavnen Bruxelles-National,
         der hører under forbundsregeringens ansvar.
      
      19.      Ved bekendtgørelse af 17. juli 1997 vedtog regionsrådet i Bruxelles-Capitale på grundlag af sin kompetence på miljøområdet
         en ordning til bekæmpelse af støj i byområder. Med henblik på gennemførelsen af denne bekendtgørelse blev en beslutning vedtaget
         den 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik, der fastsætter maksimale støjgrænser for fly, der
         overflyver regionen Bruxelles-Capitale.
      
      20.      Denne beslutnings artikel 2 fastsætter de støjgrænser, hvis overskridelse kan medføre, at et overflyvende fly pålægges en
         bøde. Fastlæggelsen af bøden baseres på følgende kriterier:
      
      –        gennemsnitligt støjniveau målt i decibel dér, hvor støjen høres, og ikke støjen målt ved kilden
      –        området, der overflyves
      –        start- og landingstidspunkter.
      21.      Det system, der blev etableret ved bekendtgørelsen af 17. juli 1999 og beslutningen af 27. maj 1999, blev af det belgiske
         Conseil d’État erklæret i overensstemmelse med forfatningen. I sin dom af 9. maj 2006 udtalte denne højeste forvaltningsret,
         at styringen af flystøj som den støj, der måles ved kilden, henhører under forbundsmyndighedernes kompetence på transportområdet,
         og at ekstern støj, herunder den, der stammer fra fly, er de regionale myndigheders kompetence.
      
      22.      Selv om regionen Bruxelles-Capitale har fremlagt en handlingsplan med henblik på gennemførelse af direktiv 2002/49, gælder
         denne imidlertid ikke for lufthavnen i Bruxelles, for hvilken der ikke af de forskellige berørte myndigheder er udarbejdet
         nogen specifik plan.
      
      III – De faktiske omstændigheder og sagen ved den nationale ret
      23.      Lufthavnen Bruxelles-National er placeret på regionen Flanderns område, idet dog de fly, der letter og lander i lufthavnen
         også overflyver regionen Bruxelles-Capitale i meget lav højde. Som anført i punkt 17 i dette forslag til afgørelse ligger
         kompetencen til drift af denne lufthavn hos forbundsregeringen. Tre belgiske forvaltninger er således direkte berørt, aktivt
         eller passivt, af flytrafikken, der starter, lander eller mellemlander i lufthavnen Bruxelles-National. Intervenienterne i
         denne sag har fremhævet, at de nævnte omstændigheder er grunden til en lang og kompleks, politisk og institutionel konflikt,
         der også har omfattet tvister ved de nationale retter.
      
      24.      European Air Transport (herefter »EAT«) er et luftfartselskab, der indgår i DHL-koncernen, og som udfører flytransporter af
         varer til og fra lufthavnen Bruxelles-National. Den 24. november 2006 indledte Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement
         (herefter »IBGE«), der er en regional institution med ansvar for tilsynet med miljølovgivningen, en straffesag mod EAT angående
         62 mulige overtrædelser inden for en måned af den regionale beslutning af 27. maj 1999. EAT blev tiltalt for i natperioden
         at have forårsaget støjemissioner fra sine fly på et niveau over støjgrænsen, der er fastsat i den nævnte lovgivning. EAT
         har gjort gældende, at den regionale lovgivning, der er grundlaget for de overtrædelser, selskabet er tiltalt for, er ulovlig,
         henset til at den opstiller kriterier for måling af støjniveauet ved jorden og ikke ved kilden. Ifølge EAT er kriteriet for
         måling ved kilden bindende fastsat i de internationale regler om transport og luftfartssikkerhed.
      
      25.      Den 19. oktober 2007 traf IBGE afgørelse i straffesagen og pålagde EAT en administrativ sanktion i form af en bøde på 56 113
         EUR, en afgørelse, der blev indbragt for Collège d’environnement (herefter »Collège«), der den 24. januar 2008 stadfæstede
         IBGE’s afgørelse.
      
      26.      EAT appellerede Collèges afgørelse til Conseil d’État, der rejste to præjudicielle bisager, den ene for den belgiske forfatningsdomstol
         og den anden for Domstolen i form af den foreliggende præjudicielle forelæggelse.
      
      IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
      27.      Den 5. marts 2010 indgik til Domstolens Justitskontor den foreliggende præjudicielle sag, hvorved den belgiske Conseil d’État
         forelægger fire præjudicielle spørgsmål med følgende indhold:
      
      »1)      Skal begrebet »driftsrestriktioner« som omhandlet i artikel 2, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/30/EF
         af 26. marts 2002 med henblik på bestemmelser og procedurer for indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets
         lufthavne fortolkes således, at det omfatter regler, der fastsætter støjgrænser målt på jordniveau, som skal overholdes ved
         overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen, og ved hvis overskridelse ophavsmanden til overskridelsen ifalder en straf,
         idet det forudsættes, at flyene skal følge flykorridorerne og overholde de af andre administrative myndigheder fastsatte procedurer
         for landing og start, hvorved disse myndigheder ikke har taget hensyn til overholdelsen af støjgrænserne?
      
      2)      Skal samme direktivs artikel 2, litra e), og artikel 4, stk. 4, fortolkes således, at enhver »driftsrestriktion« skal være
         »performance-baseret«, eller tillader disse bestemmelser, at andre bestemmelser vedrørende beskyttelsen af miljøet begrænser
         adgangen til lufthavnen på grundlag af støjgrænser målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden
         af lufthavnen, og ved hvis overskridelse ophavsmanden til overskridelsen ifalder en straf?
      
      3)      Skal samme direktivs artikel 4, stk. 4, fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for – ud over performance-baserede
         driftsrestriktioner, der er baseret på flyets støjniveau – at regler vedrørende beskyttelse af miljøet fastsætter støjgrænser
         målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen?
      
      4)      Skal samme direktivs artikel 6, stk. 2, fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for regler, der fastsætter støjgrænser
         målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen, og ved hvis overskridelse ophavsmanden
         til overskridelsen ifalder en straf, idet disse regler efter omstændighederne vil blive overtrådt af fly, der opfylder kravene
         i bind I, del II, kapitel 4, i bilag 16 til konventionen angående international civil luftfart?«
      
      28.      Ud over EAT har Collège, den franske regering og Kommissionen afgivet skriftlige indlæg inden for fristen i artikel 23 i statutten
         for Domstolen.
      
      29.      EAT’s advokat og Collèges advokat samt den danske regerings og Kommissionens befuldmægtigede deltog i retsmødet, der fandt
         sted den 30. november 2010.
      
      V –    De præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag
      30.      Det er min opfattelse, at af de fire spørgsmål, der er forelagt af Conseil d’État, er der alene behov for at besvare det første
         og det tredje spørgsmål.
      
      31.      I sit andet spørgsmål anmoder Conseil d’État om fortolkning af en bestemmelse i direktiv 2002/30 i forhold til en situation,
         hvor den anfægtede regionale lovgivning udgør en »driftsrestriktion«. Som jeg vil redegøre for i besvarelsen af det første
         og det tredje spørgsmål, fremgår det af ordlyden af og formålene med direktiv 2002/30, at de omtvistede foranstaltninger ikke
         udgør »driftsrestriktioner«.
      
      32.      Hvad angår det fjerde præjudicielle spørgsmål finder jeg det heller ikke fornødent at besvare dette, idet det baserer sig
         på en urigtig vurdering af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2002/30, som er en bestemmelse, der alene finder anvendelse i forhold
         til de såkaldte »bylufthavne«. Lufthavnen Bruxelles-National ses ikke at være opført på listen i bilag I til nævnte direktiv
         og er følgelig i henhold til artikel 2, litra b), i direktiv 2002/30 ikke en »bylufthavn«. Derfor finder artikel 6, stk. 2,
         i direktiv 2002/30 ikke anvendelse i den foreliggende sag, og det er som følge heraf ikke nødvendigt at besvare det fjerde
         præjudicielle spørgsmål.
      
      VI – Om det første præjudicielle spørgsmål
      33.      Det belgiske Conseil d’État har for det første spurgt om den nærmere rækkevidde af begrebet »driftsrestriktion« i direktiv
         2002/30. I særdeleshed ønsker spørgeren oplyst, om en regional strafferegel, der er fastsat med henblik på bekæmpelse af overtrædelse
         af visse maksimale støjgrænser målt på jordniveau i områder i nærheden af en lufthavn, skal anses for en »driftsrestriktion«
         som omhandlet i direktivets artikel 2, litra e).
      
      34.      De regler i direktiv 2002/30, som Domstolen skal fortolke i denne sag, er åbenlyst uklare og vidner om de underliggende tekniske,
         økonomiske og politiske vanskeligheder, der knytter sig til problematikken vedrørende støj i lufthavnene. Derfor vil almindelige
         fortolkningskriterier kun give os et delvist og måske ufuldstændigt svar. Den rette forståelse af direktiv 2002/30 kræver
         således en analyse af dets forarbejder, men også af tekstens generelle retlige ramme.
      
      A –    Forarbejderne til direktiv 2002/30 og lovgivningsprocessen
      35.      Støj forårsaget af fly er ofte årsag til nationale, internationale og – som det fremgår af den foreliggende sag – også europæiske
         tvister. De berørte interesser, såvel økonomiske som sociale og politiske, gør det vanskeligt at finde en generel løsning.
         På den anden side er der tale om et problem, der er særligt alvorligt, især når det berører byområder, der befinder sig i
         nærheden af en lufthavn. Et klart bevis herpå er den faktiske situation i den foreliggende sag.
      
      36.      Med henblik på bekæmpelse af støj i Unionens lufthavne udarbejdede Kommissionen i 2001 et forslag til direktiv, hvis formål
         var centreret om etablering af en fælles ordning for vedtagelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i lufthavne (6). Kommissionens valg af tidspunkt for fremsættelse af forslaget var ikke tilfældigt: Samme år vedtog forsamlingen i Organisationen
         for International Civil Luftfart (ICAO) en betydelig ændring af sin strategi til bekæmpelse af støj fra civiljetfly. Mens
         de foranstaltninger, ICAO havde vedtaget hidtil, havde drejet sig om de tekniske betingelser for flytrafikken, ændrede organisationen
         fra 2001 strategien til den såkaldt »afbalancerede strategi« (7).
      
      37.      Denne »afbalancerede strategi« går ud på at behandle støjproblemet i to faser. Den første fase er fremadrettet og koncentrerer sig om identificeringen af årsagerne til støjen i hele dens udstrækning. Den anden er aktiv og kræver igangsættelse af fire sammenhængende foranstaltninger: nedsættelse af støjen ved kilden, planer for organiseringen
         på jorden, arbejdsgange til nedsættelse af støjen og driftsrestriktioner. Sidstnævnte, driftsrestriktionerne, er en subsidiær
         foranstaltning og skal kun anvendes, hvis de tre førnævnte er udtømte.
      
      38.      Den Europæiske Union deltager ikke i ICAO, men det gør alle medlemsstaterne. Bestræbelserne for at koordinere reguleringen
         af lufttrafikken, der er et grænseoverskridende fænomen med behov for fælles tiltag på internationalt niveau mellem stater,
         forklarer endvidere, at de bestemmelser, der vedtages af ICAO, finder anvendelse i stort set hele verden. Den Europæiske Union
         har i de senere år ageret på samme måde og sørget for, at gennemførelsen af de internationale regler på området for lufttrafik
         gøres ensartet og i det mindste harmoniseret i alle medlemsstaterne. Det daværende Europæiske Fællesskab lovgav i overensstemmelse
         med denne politik på alle de områder for den »afbalancerede strategi«, hvortil det havde kompetence.
      
      39.      Hvad angår kontrollen med støjen ved kilden eksisterede der allerede i 2001 en fællesskabslovgivning om støjemission fra fly,
         en lovgivning, der gradvist blev tilpasset ved nye foranstaltninger, der bragte de europæiske regler i overensstemmelse med
         ICAO’s krav. Hvad angår de fremadrettede foranstaltninger og organiseringen på jorden vedtoges i 2002 direktiv 2002/49 om
         vurdering og styring af ekstern støj, der indeholder særlige bestemmelser vedrørende lufthavne (8). Det tredje aspekt, der blev behandlet af Fællesskabet, var det mest exceptionelle af alle: driftsrestriktionerne, hvortil
         Kommissionen forelagde Rådet og Europa-Parlamentet førnævnte udkast til direktiv i november 2001 (9).
      
      40.      Den forklarende rapport til udkastet oplyser klart, at forslaget til direktiv »iværksætter og udvikler yderligere på fællesskabsniveau
         ICAO’s retningslinjer om støjstyring som støttet af ICAO’s 33. forsamling, der blev afholdt i Montreal fra den 25. september
         til den 5. oktober 2001« (10). I overensstemmelse med disse retningslinjer defineres driftsrestriktioner som støjrelateret indsats, der begrænser eller
         nedsætter adgangen for subsoniske civiljetfly til en lufthavn (11). Selv om den ekstraordinære karakter af driftsrestriktionerne ikke på noget tidspunkt fremhæves, står det klart, at Kommissionen
         oprindeligt havde til hensigt at begrænse antallet af foranstaltninger af denne art. Konsekvensen af en driftsrestriktion
         er et helt eller delvist forbud mod adgang til en lufthavn. Derfor skal driftsrestriktionen før sin vedtagelse eller gennemførelse
         baseres på objektive og pålidelige oplysninger om det fly, der skal pålægges den pågældende foranstaltning. Kommissionen har
         i sit udkast fremhævet, at disse objektive og pålidelige oplysninger bør måles ved certificeringen af flyene, der er et instrument
         til verdensomspændende typegodkendelse, som gør det muligt at katalogisere hvert flys tekniske karakteristika.
      
      41.      Under behandlingen i Europa-Parlamentet blev der ikke foretaget store ændringer i Kommissionens forslag, men der blev foreslået
         tilføjelser, der styrkede overensstemmelsen mellem denne tekst og ICAO’s retningslinjer. Udvalget for regionalpolitik, transport
         og turisme foreslog en tilføjelse af direktivets nuværende artikel 4, stk. 4, hvori det kræves, at driftsrestriktionerne skal
         baseres på et kriterium om måling af støjen ved kilden (12). Endvidere udtalte miljøudvalget sig om driftsrestriktionernes prohibitive karakter og beklagede, at det valgte retlige grundlag,
         den tidligere artikel 80 EF vedrørende transportpolitikken, ikke gjorde det muligt for medlemsstaterne at fastlægge strengere
         normer (13). Betænkningen fra miljøudvalget medgav imidlertid, at »fly, der støjer fem decibel eller mere under normen i kapitel 3, aldrig
         vil kunne udelukkes« (14).
      
      42.      Af debatterne i Europa-Parlamentet kan udledes, at Kommissionens forslag havde to tydelige adressater: lufthavnene og flyene.
         De første, fordi det var dem, der skulle anvende driftsrestriktionerne, og de andre, fordi det var dem, der skulle rette sig
         efter foranstaltningerne. Det er endvidere tydeligt, at hele debatten om driftsrestriktionerne drejede sig om det prohibitive, dvs. om de foranstaltninger, der pålægges visse fly, og som forhindrer deres start og landing i den lufthavn, der anvender
         foranstaltningerne. På intet tidspunkt blev det foreslået, at en driftsrestriktion blev vedtaget som en sanktionsordning,
         som en plan for byplanlægning eller som særlige ordninger for miljøbeskyttelse. Den begrænsede rækkevidde af direktivforslaget
         fik en parlamentariker til at gøre parlamentarforsamlingen opmærksom på behovet for at vedtage en sammenhængende strategi
         for støj i lufthavnene, navnlig henset til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol lige havde afsagt dom i sagen Hatton
         mod Det Forenede Kongerige (15). Efter samme parlamentarikers opfattelse behandlede forslaget ikke på generel vis problemet med støj i lufthavnene og opfordrede
         Kommissionen til at fremlægge yderligere forslag i denne retning (16).
      
      B –    Begrebet »driftsrestriktion« som defineret i direktiv 2002/30
      43.      Den forhistorie, der er beskrevet ovenfor, er nyttig til at definere den nærmere rækkevidde af direktiv 2002/30. Som det nu
         vil blive beskrevet, har direktivet fastsat en ordning med kontrol af støj, der er underlagt det forhold, at støjen kræver
         en nøje begrænsning. Opbygningen af direktiv 2002/30 tager afsæt i begrebet »driftsrestriktion«, på hvilket grundlag direktivet
         omhandler regler, der skal vedtages, virkninger og undtagelser. »Driftsrestriktionerne« er et af elementerne i den nævnte
         såkaldt »afbalancerede strategi«. Derfor kan rækkevidden af »driftsrestriktioner« ikke overlappe andre foranstaltninger, der
         indgår i den »afbalancerede strategi«, som ICAO har slået til lyd for.
      
      44.      Med dette udgangspunkt vil jeg nu analysere de forskellige elementer, der udgør en »driftsrestriktion«. En foranstaltning
         af denne art har et defineret mål og definerede genstande, som direktivet specificerer. De førnævnte forarbejder gør det ligeledes
         muligt at konkretisere indholdet af hvert element. Når jeg har undersøgt de elementer, der indgår i begrebet »driftsrestriktion«,
         vil jeg foreslå en anvendelse heraf på Bruxelles’ regionale foranstaltninger, der er genstanden for tvisten i denne sag, hvorved
         der vil blive givet en besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål.
      
      1.      Formålet med en »driftsrestriktion«
      45.      Artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 definerer driftsrestriktioner som støjrelaterede foranstaltninger, »der begrænser
         eller nedskærer subsoniske civiljetflys adgang til en lufthavn«. Videre specificeres det, at der kan være tale om forbudsforanstaltninger,
         hvis konsekvens er et forbud mod benyttelse af et fly i en nærmere bestemt lufthavn, eller foranstaltninger, der omhandler
         en delvis driftsrestriktion, der påvirker driften af et fly »på visse tidspunkter«.
      
      46.      En foranstaltning, der »begrænser« eller »nedskærer« »adgang[en]« til en lufthavn, kan antage konkret form af meget forskelligartede
         afgørelser. Således kan begrebet »nedskæring« af adgangen forstås som hindringer for adgangen og ikke som forbud. På denne måde kan »begrænsning« siges at være det samme som forbud og »nedskæring« det samme som en barriere, der vanskeliggør, men ikke forbyder adgangen. Denne anden kategori indbefatter straffeforanstaltninger, tekniske krav, der
         er vanskelige at opfylde, afgifter og skatter, der direkte eller indirekte udgør en forskelsbehandling osv.
      
      47.      Selv om en sådan fortolkning af ordlyden af artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 ikke er forkert, fører en dybere analyse
         af samme bestemmelse til et andet resultat.
      
      48.      Den nævnte bestemmelse fastsætter en definition af »driftsrestriktioner«, men specificerer efterfølgende de to varianter,
         der kan forekomme: Artikel 2, litra e), omtaler dels forbud mod anvendelse af fly, der kun netop opfylder kravene, i bestemte
         lufthavne, dels derefter delvise foranstaltninger, som påvirker driften af fly på visse tidspunkter. Disse tilfælde svarer
         henholdsvis til begrebet »begrænsning« og »nedskæring« som beskrevet ovenfor. Følgelig synes det klart, at de driftsrestriktioner,
         der »begrænser« adgangen, er dem, der forbyder bestemte flys adgang til en lufthavn, mens de driftsrestriktioner, der »nedskærer«
         adgangen, er dem, der er delvise, og som indskrænker adgangen midlertidigt. I begge tilfælde sigter bestemmelsen til forbud mod adgang til en lufthavn, enten et fuldstændigt eller et midlertidigt forbud.
      
      49.      Disse forbud pålægges forudgående og på et objektivt grundlag og finder kun anvendelse i forhold til et fly på visse betingelser.
         I det omfang driftsrestriktionen er en forudgående og ikke en efterfølgende foranstaltning i forhold til brugen af en lufthavn,
         er betingelserne for anvendelse heraf – der udelukkende vedrører flyet – normalt baseret på internationalt standardiserede
         kriterier. Denne standardisering kommer i praksis til udtryk i certificeringsreglerne, der gør det muligt for flyene i de
         fleste af verdens lande at godtgøre, at de opfylder de fælles normer.
      
      50.      Efter min opfattelse står det følgelig klart, at en »driftsrestriktion« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30
         er en forudgående på objektivt grundlag fastsat forbudsforanstaltning, der hindrer et subsonisk civiljetflys adgang til en
         lufthavn. Indholdet af forbuddet i en sådan foranstaltning er et udtrykkeligt forbud mod at lande. Følgelig er en efterfølgende indskrænkende foranstaltning, som f.eks. en straffeordning for støjudledning, ikke en »driftsrestriktion«.
      
      51.      Forarbejderne til direktiv 2002/30 bekræfter denne fortolkning. Under behandlingen af teksten i Europa-Parlamentet stod det
         klart, at der var flere erhvervsmæssige konflikter mellem Den Europæiske Union og tredjelande, især på grund af fastfrysningen
         af retten til at lande i Unionen for bestemte fly fra tredjelande (17). Det nævnte direktiv havde til formål at gennemføre den afbalancerede strategi, der var blevet opnået enighed om i ICAO-forsamlingen
         få måneder tidligere, hvorved der indførtes en større fleksibilitet i kriterierne for anvendelse af driftsrestriktioner i
         europæiske lufthavne. Den afbalancerede strategi havde ikke til hensigt at udstrække driftsrestriktionerne til enhver foranstaltning
         vedrørende flytrafik, men snarere det modsatte: at begrænse dem udelukkende til det absolut nødvendige som anbefalet af ICAO (18). Det undtagelsesvise skyldes den prohibitive og derfor bebyrdende karakter af enhver driftsrestriktion (19).
      
      52.      Andre bestemmelser i direktiv 2002/30 bekræfter driftsrestriktionernes prohibitive karakter. Artikel 9, der indeholder en
         undtagelse for enkeltbevægelser af særlig karakter, tillader medlemsstaterne »[i] konkrete tilfælde […] i lufthavne på deres
         område [at] godkende enkeltbevægelser af fly, som kun netop opfylder kravene, som ikke kan gennemføres på grundlag af […]
         direktiv[et]«. Det kan udledes af bestemmelsen, at denne fritagelse optræder som en undtagelse til en generel regel, der forbyder
         bestemte fly at anvende en lufthavn. På samme måde tillader direktivets artikel 6, stk. 2, de nationale myndigheder for bylufthavne
         at hæve niveauet for miljøbeskyttelse ved indførelse af »strengere foranstaltninger, for så vidt angår definitionen af fly,
         der kun netop opfylder kravene«. Følgelig tillader de forhøjelser af beskyttelsesniveauet, som medlemsstaterne er bemyndiget
         til at foretage, kun én slags foranstaltning: ændring af definitionen af de fly, der kan gøres til genstand for driftsrestriktioner.
         Til gengæld tillader direktiv 2002/30 ikke en forhøjelse af beskyttelsen på grundlag af andre kriterier, hvorfor det bekræftes,
         at denne tekst udelukkende indeholder driftsrestriktioner af prohibitiv karakter.
      
      53.      Det er følgelig min opfattelse, at en »driftsrestriktion« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 udgør en
         fuldstændig eller midlertidig forbudsforanstaltning, som er forudgående og objektivt begrundet, og som fuldt ud hindrer og
         ikke kun besværliggør et subsonisk civiljetflys adgang til en lufthavn i Unionen.
      
      2.      Aktørerne i forhold til en »driftsrestriktion«
      54.      Det tilkommer medlemsstaterne at godkende de driftsrestriktioner, der finder anvendelse i lufthavnene, men sidstnævnte har
         ansvaret for at sikre overholdelsen. Henset til de særlige egenskaber ved enhver driftsrestriktion stiller direktiv 2002/30
         krav om, at medlemsstaterne sikrer, at der forefindes »kompetente myndigheder, der har ansvaret for spørgsmål, der falder
         ind under [direktivets] anvendelsesområde«. Det kan udledes af foranstående, at driftsrestriktionerne vedtages og anvendes
         af særlige myndigheder, der er karakteriseret ved inden for området for lufttransport at være i besiddelse af en kompetence,
         der er tæt knyttet til den daglige ledelse af lufthavnene (20).
      
      55.      Set ud fra den synsvinkel er aktørerne i forhold til driftsrestriktionerne de nationale lufttransportmyndigheder og lufthavnenes
         forvaltningsorganer. Det er dem, der har ansvaret for at godkende driftsrestriktioner i overensstemmelse med den »afbalancerede
         strategi«, der er beskrevet ovenfor, og som kræver, at flere processuelle betingelser er opfyldt således som fastsat i artikel
         4-6 i direktiv 2002/30. Det er endvidere deres ansvar at anvende bestemte undtagelser til den generelle ordning som dem, der
         er fastsat i direktivets artikel 8 og 9.
      
      56.      Direktiv 2002/30 har således fastsat en konkret institutionel ramme, inden for hvilken medlemsstaterne skal sikre, at deres
         kompetente lufttransportmyndigheder og lufthavnes forvaltningsmyndigheder, der er omfattet af det nævnte direktiv, overholder
         de materielle og processuelle regler, når de skal godkende eller anvende en driftsrestriktion. Disse bestemmelsers strenghed
         understøtter den holdning, der er givet udtryk for i punkt 45-53 i dette forslag til afgørelse, for henset til driftsrestriktionernes
         prohibitive karakter, der fuldstændigt eller midlertidigt hindrer et flys brug af en lufthavn, er hensigten med direktiv 2002/30,
         at disse alene vedtages i særlige situationer og efter en proces, der tager hensyn til anvendelsen af den »afbalancerede strategi«.
      
      3.      Genstanden for en »driftsrestriktion«
      57.      Adressaterne eller genstandene for en driftsrestriktion er flyene. En sådan foranstaltning er et yderligere instrument i bekæmpelsen
         af støj i lufthavne, og til forskel fra industri-, miljø- og byplanlægningsreglerne, der retter sig mod fabrikanter, konstruktører
         og grundejere, retter driftsrestriktioner sig mod flyene. I direktiv 2002/30 er adressaterne for driftsrestriktionerne de
         subsoniske civiljetfly.
      
      58.      Henset til driftsrestriktionernes objektive karakter, hvorefter et forbud er betinget af, at flyene fremviser visse nærmere
         tekniske egenskaber, kræver nævnte direktiv, at disse tekniske egenskaber vurderes i henhold til forud fastsatte kriterier.
         Opfyldelsen af disse bekræftes ved en certificering, der er et instrument, der er underlagt internationale normer, der som
         allerede beskrevet sikrer en ensartet kontrol af flyene i forskellige stater. Derfor erklæres det i artikel 4, stk. 4, i direktiv
         2002/30, at performance-baserede driftsrestriktioner skal baseres på flyets støjniveau som fastlagt i den certificeringsprocedure,
         der gennemføres i overensstemmelse med reglerne i konventionen angående international civil luftfart. Hvis en driftsrestriktion
         hindrer adgang for et fly, hvis støjemission når op på et vist niveau, efterprøves målingen i overensstemmelse med de internationale
         normer, der harmoniserer målingskriterierne. Disse kriterier tjener således til at objektivisere de betingelser, der skal
         være opfyldt, inden et fly enten pålægges eller ikke pålægges en driftsrestriktion.
      
      59.      Følgelig er driftsrestriktioner foranstaltninger, der rettes mod fly, der opfylder bestemte forudfastsatte betingelser, og
         som med henblik på at sikre deres objektivitet er baseret på en certificering eller kriterier, der er harmoniseret på internationalt
         niveau.
      
      4.      Indflydelsen af begrebet »driftsrestriktion« på de foranstaltninger, der er vedtaget af Bruxelles-Capitale-regionen
      60.      På baggrund af ovenstående kan det udledes, at en regional miljølovgivning af strafferetlig karakter, som pålægger maksimale
         grænser for støjforurening i byområder, ikke udgør en »driftsrestriktion« i betydningen af artikel 2, litra e), i direktiv
         2002/30.
      
      61.      For det første forbyder den anfægtede ordning ikke forlods – fuldstændigt eller midlertidigt – adgangen til lufthavnen Bruxelles-National,
         men forbyder en overskridelse af nærmere bestemte niveauer for støjemission. Intet er til hinder for, at et fly lander og
         letter i den nævnte lufthavn, og i tilfælde af overskridelse af de i lovgivningen fastsatte grænseværdier er den juridiske
         konsekvens en sanktion og ikke et forbud (21).
      
      62.      For det andet anvendes den anfægtede ordning ikke forudgående, men efterfølgende: Først når et fly har benyttet en lufthavn
         og i den forbindelse har overskredet grænseværdierne for støjemission, pålægges en sanktion. Derimod er en »driftsrestriktion«
         som gennemgået i punkt 49 i dette forslag til afgørelse et pålæg forud for brugen af lufthavnen.
      
      63.      For det tredje vedtages de regionale regler ikke inden for rammerne af en transportpolitik, og de godkendes ikke eller finder
         anvendelse af de inden for dette område kompetente myndigheder, men de indgår i de miljøbestemmelser, som de belgiske regioner
         forfatningsmæssigt har kompetence til at vedtage. Rent faktisk blev den pågældende kompetence udtrykkeligt godkendt af Conseil
         d’État ved dom af 9. maj 2006.
      
      64.      Endelig bemærkes, at selv om de regionale foranstaltninger er rettet mod fly, betyder deres karakter af efterfølgende foranstaltning,
         at deres anvendelse ikke afhænger af kriterier, der er fastsat på forhånd enten ved certificering eller ved internationalt
         harmoniserede normer. Den eneste mulige måde, hvorpå der kan beskyttes mod ekstern støj, er at gøre noget ved støjniveauet
         i det område, der ønskes beskyttet, som er de byområder, der befinder sig i nærheden af en lufthavn. De anfægtede regler anvender
         derfor ikke, og kan heller ikke gøre det, de kriterier, som en driftsrestriktion kræver, for at et fly kan pålægges foranstaltningen.
      
      65.      Denne konklusion bestyrkes så meget desto mere af det forhold, at alle de stater, der har deltaget i denne sag, og Kommissionen
         finder, at de pågældende foranstaltninger ikke er driftsrestriktioner. Følgelig må det konkluderes, at artikel 2, litra e),
         i direktiv 2002/30 i sin definition af »driftsrestriktioner« ikke omfatter foranstaltninger som dem, der er fastsat i beslutning
         af 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik.
      
      5.      Sammenfatning
      66.      På baggrund af ovenstående argumenter og med hensyn til det første spørgsmål foreslår jeg Domstolen, at den fortolker artikel
         2, litra e), i direktiv 2002/30 således, at en »driftsrestriktion« udgør en fuldstændig eller midlertidig prohibitiv foranstaltning,
         som er forudgående og objektivt begrundet, og som fuldt ud hindrer og ikke kun besværliggør et subsonisk civiljetflys adgang
         til en lufthavn i Unionen. Følgelig udgør en ordning som den, der er fastsat i beslutning af 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse
         af støj forårsaget af flytrafik, ikke en »driftsrestriktion« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30.
      
      VII – Om det tredje præjudicielle spørgsmål
      67.      Efter at det nu er udelukket, at de anfægtede foranstaltninger falder inden for anvendelsesområdet for direktiv 2002/30, spørger
         Conseil d’État, om dette direktiv er foreneligt med nationale regler for miljøbeskyttelse, der fastsætter støjgrænser ud fra
         målinger på jordniveau og ikke målinger ved kilden. Den forelæggende ret ønsker især oplyst, om artikel 4, stk. 4, i direktiv
         2002/30, der henviser til et kriterium for måling af flyets støj ved kilden som fastlagt i konventionen angående international
         civil luftfart, er i overensstemmelse med kriteriet om måling på jordniveau som fastsat i Bruxelles’ regionale lovgivning,
         herunder også selv om denne ikke udgør en »driftsrestriktion«.
      
      68.      Med sit tredje spørgsmål spørger den forelæggende ret i det væsentlige, om direktiv 2002/30 er et instrument, der tilsigter
         total harmonisering. Hvis det er tilfældet, er enhver national foranstaltning, der krænker eller vanskeliggør anvendelsen
         af bestemmelserne i direktiv 2002/30, i strid med dette, uafhængigt af om der er tale om nationale bestemmelser uden for direktivets
         anvendelsesområde.
      
      69.      Dette spørgsmål skal besvares benægtende. Direktiv 2002/30 udgør ikke et instrument, der tilsigter total harmonisering, og
         en fortolkning i denne retning ville rent faktisk være i strid med direktivets formål. Denne konklusion udledes af direktivets
         juridiske kontekst, men også af den beskyttelse, som medlemsstaterne og Unionen tillægger den grundlæggende ret til miljøbeskyttelse
         og mere specifikt det aspekt af retten, der beskytter enkeltpersoner i forhold til støjforurening.
      
      A –    Den generelle juridiske ramme for bekæmpelse af støj i lufthavne og dens indflydelse på fortolkningen af direktiv 2002/30
      70.      Som beskrevet i punkt 45-59 i dette forslag til afgørelse er »driftsrestriktionerne« kun én af de foranstaltninger, der skal vedtages inden for rammerne af den »afbalancerede strategi«. Formålet med strategien er
         at forene alle de værdier og interesser, der indgår i bekæmpelsen af støjforurening i lufthavnene, og ikke at opbygge en barriere
         mod andre. Hvis direktiv 2002/30 blev et instrument, der forhindrede vedtagelse af bestemte foranstaltninger vedrørende byplanlægning
         og miljø, ville der ikke længere være tale om en »afbalanceret strategi«, idet vægten ville tippe over mod transportpolitikken.
      
      71.      Dette resultat ville ikke alene ikke være i overensstemmelse med direktiv 2002/30, men også i strid med grundlaget for de
         internationale instrumenter, der har tilskyndet til reguleringen af »driftsrestriktionerne«. ICAO’s resolution A35/5, hvori
         den »afbalancerede strategi« etableres internationalt, anerkender i appendiks E, at »staterne har retlige forpligtelser, love,
         gældende aftaler og konsoliderede politikker, der kan styre forvaltningen af støjproblemer i deres lufthavne og derfor kunne
         berøre gennemførelsen« af den pågældende tekst (22). På samme måde anerkender appendiks F til den samme resolution vedrørende byplanlægning og ‑forvaltning, at »forvaltningen
         af jorden omfatter planlægningsaktiviteter, som først og fremmest de lokale myndigheder har ansvaret for«, hvilken planlægning
         »ikke desto mindre berører driftskapaciteten i lufthavnene og dermed har betydning for den civile luftfart« (23).
      
      72.      Følgelig, idet ICAO er bevidst om, at nationale miljøforanstaltninger som de i denne sag omhandlede indirekte kan berøre lufttrafikken,
         opfordrer organisationen ikke staterne til at afskaffe de nævnte bestemmelser, men til at koordinere deres tiltag inden for
         rammerne af den nævnte »afbalancerede strategi«. På intet tidspunkt opfordres staterne, der deltager i ICAO, til at begrænse
         deres foranstaltninger vedrørende bekæmpelse af støjen i lufthavnene til driftsrestriktionerne. Tværtimod – idet ICAO er bevidst
         om de forfatningsmæssige værdier og interesser, der er på spil – begrænser ICAO’s resolutioner sig til at opfordre staterne
         til at vedtage en overordnet politik, der omfatter og lægger vægt på emnets betydning.
      
      73.      Med henblik på at bekæmpe støj som beskrevet ovenfor vedtog det daværende Europæiske Fællesskab direktiv 2002/49. Deri bestemmes,
         at medlemsstaterne skal bekæmpe generende støj på forskellige planlægningsniveauer. Konkret fokuserer direktivet særligt på
         planlægningen i lufthavnsområder, der skal håndteres ved udarbejdelse af strategiske støjkort (artikel 7), handlingsplaner
         (artikel 8) og støjplanlægning [artikel 3, litra u)].
      
      74.      Den nævnte retlige ramme styrker den argumentation, der er beskrevet ovenfor: Driftsrestriktioner som særlige forbud, der
         pålægges inden for transportpolitikken, fungerer sammen med andre nationale foranstaltninger på miljøområdet. De internationale
         normer og direktiv 2002/30 er ikke regler, der står i modsætning til hinanden, men de har forskellige anvendelsesområder (24). Et tilfælde som det belgiske, hvor en regional myndighed vedtager strafferegler for at beskytte naboer mod høje niveauer
         af støjforurening, falder ikke inden for anvendelsesområdet for direktiv 2002/30.
      
      75.      Uanset ovenstående bør det ikke overses, således som Kommissionen har fremført i sit skriftlige indlæg, at Bruxelles’ regionale
         myndigheders embedsudøvelse, hvor der er tale om en ensidig aktivitet, der ikke er koordineret med andre af landets forvaltninger,
         kunne anses for problematisk set i forhold til direktiv 2002/49, der fastlægger et bestemt niveau for intern koordinering
         af styringen af støjforurening (25). Som påpeget af Kommissionen afspejler den aktuelle situation i lufthavnen Bruxelles-National – langt fra at være ideel –
         en mangel på samarbejde mellem forvaltningerne, hvilket kunne føre til overtrædelse af direktiv 2002/49, men ikke samtidig
         af direktiv 2002/30, hvis anvendelsesområde ikke omfatter de regionale foranstaltninger, der er anfægtet i denne sag.
      
      76.      Sluttelig er det min opfattelse, at både den internationale ramme og direktiv 2002/49 bekræfter, at direktiv 2002/30 er sektorspecifik,
         og at det skal afgrænses til udelukkende at omfatte vedtagelse og regulering af samt fritagelse for »driftsrestriktioner«
         således som beskrevet i punkt 45-59 i dette forslag til afgørelse. En fortolkning af direktiv 2002/30 som et instrument, der
         tilsigter maksimal harmonisering, ville føre til et resultat, der ville være i strid med den »afbalancerede strategi«, som
         den internationale regulering på området værner om, og med direktiv 2002/49, der har til formål at omfatte hele støjproblematikken,
         herunder den støj, der produceres i lufthavne.
      
      B –    Beskyttelse mod støjforurening som en grundlæggende rettighed og dens betydning for EU-retten vedrørende støj i lufthavne
      77.      Det svar, jeg vil foreslå til besvarelse af det tredje præjudicielle spørgsmål, finder yderligere støtte, hvis det analyseres
         fra et mere overordnet synspunkt. Det er almindeligt kendt, at EU-retten og de nationale lovbestemmelser gennem de grundlæggende
         rettigheder beskytter mod de skader, der forårsages af støjforurening. Denne beskyttelse antager derfor forfatningsmæssig
         karakter og er absolut ikke det spørgsmål uvedkommende, der er rejst ved den belgiske Conseil d’État.
      
      78.      Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder omhandler i artikel 7 den grundlæggende ret til respekt for privatliv,
         familieliv og hjem, mens artikel 37 udtrykkeligt anerkender retten til miljøbeskyttelse. Sidstnævnte ret er formuleret som
         et princip og er endvidere ikke opstået af ingenting, men er resultatet af en sag afsagt for kort tid siden om forfatningsmæssig
         anerkendelse af miljøbeskyttelse, hvori indgik medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner (26). Dette fremgår af forklaringerne til chartret, der præciserer, hvordan artikel 37 »er inspireret af bestemmelserne i visse
         nationale forfatninger«.
      
      79.      Det er vigtigt at fremhæve, at chartrets artikel 52, stk. 3, fastslår, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende
         til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i denne konvention. Ifølge forklaringen til denne bestemmelse
         fastsættes betydningen og omfanget af de sikrede rettigheder ikke kun af teksten i EMRK, men også især af retspraksis ved
         Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »EMD«). Chartrets artikel 52, stk. 3, andet punktum, bestemmer, at det
         første punktum i samme stykke ikke er til hinder for, at EU-retten yder en mere omfattende beskyttelse (27). Dette er omvendt til hinder for, at Unionen vedtager foranstaltninger, der er mindre beskyttende.
      
      80.      EMD har integreret miljøbeskyttelse i sin fortolkning af artikel 7 i EMRK gennem den grundlæggende ret til respekt for privatliv,
         familieliv og hjem (28). Konkret har EMD gentagne gange i sine domme erklæret, at støjforurening indgår som en del af miljøet som omhandlet i EMRK’s
         artikel 7 (29). Denne domstol behandlede specifikt spørgsmålet om støj i lufthavnene i dommen Hatton mod Det Forenede Kongerige (30), idet den anerkendte, at flys støjemission berettiger til og i visse tilfælde nødvendiggør vedtagelse af aktive beskyttelsesforanstaltninger
         i staterne (31). I henhold til chartrets artikel 53 binder denne fortolkning Unionen og skal tages i betragtning af Domstolen.
      
      81.      Det er på den baggrund, at vi skal besvare spørgsmålet, om direktiv 2002/30 skal anses for at omhandle maksimal harmonisering.
         Henset til chartrets artikel 7 og 37 som fortolket i lyset af EMD’s nævnte retspraksis kan det næppe konkluderes, at direktivet
         tilsigter en maksimal harmonisering. En sådan harmonisering ville nemlig gøre det umuligt at vedtage andre foranstaltninger
         til bekæmpelse af støj i lufthavne end dem, der udtrykkeligt er nævnt i direktivet. På den måde ville statens bekæmpelse af
         støjforurening blive lammet, idet staterne ville blive frataget enhver margen for udøvelse af deres miljø-, byplanlægnings-
         og sundhedspolitikker. Ud over andre betragtninger ville en sådan virkning tvinge privatpersoner til at lægge sag an mod deres
         stater under henvisning til artikel 7 i EMRK således som fortolket af EMD med et resultat, der ofte ville være usikkert (32).
      
      82.      Følgelig og set i sammenhæng med de grundlæggende rettigheder, der indgår i nærværende sag, foreslår jeg Domstolen, at den
         udelukker en fortolkning, hvorefter direktiv 2002/30 tilsigter en maksimal harmonisering med de nævnte konsekvenser. Direktivet
         er således ikke efter min opfattelse til hinder for, at medlemsstaterne vedtager miljøregler, der indirekte indvirker på bestemmelserne
         om civilflyvning, som det nævnte direktiv harmoniserer. En national miljøregel som den i hovedsagen er derfor, i det omfang
         den ikke udgør en »driftsrestriktion«, og selv om den anvender et kriterium om måling af støj forårsaget af subsoniske civiljetfly
         ved jorden, ikke i strid med artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/30.
      
      VIII – Forslag til afgørelse
      83.      Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare Conseil d’États spørgsmål således:
      
      »1)      En »driftsrestriktion« udgør en fuldstændig eller midlertidig prohibitiv foranstaltning, som er forudgående og objektivt begrundet,
         og som fuldt ud hindrer og ikke kun besværliggør et subsonisk civiljetflys adgang til en lufthavn i Unionen. Artikel 2, litra
         e), i direktiv 2002/30 skal følgelig fortolkes således, at en ordning som den, der er fastsat i beslutningen af 27. maj 1999
         vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik, ikke udgør en »driftsrestriktion« som omhandlet i den nævnte bestemmelse.
      
      2)      Artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/30 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national foranstaltning som
         beslutningen af 27. maj 1999, der anvender et kriterium om måling af støj ved jorden.«
      
      1 –	Originalsprog: spansk.
      
      2 –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.3.2002 (EFT L 85, s. 40).
      
      3 –      Rådets direktiv af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40).
      
      4 –      Rådets forordning af 23.7.1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240, s. 8).
      
      5 –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 25.6.2002 (EFT L 189, s. 12).
      
      6 –	Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bestemmelser og procedurer med henblik på indførelse af støjrelaterede
         driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne (KOM(2001) 695 endelig) af 28.11.2001.
      
      7 –	ICAO Assembly Resolution, A35-5, Appendiks C (doc. 9902).
      
      8 –	Nævnt ovenfor i fodnote 3.
      
      9 –	Nævnt ovenfor i fodnote 4.
      
      10 –	Kommissionens forslag, nævnt ovenfor i fodnote 4, s. 3 og 4.
      
      11 –	Artikel 2, litra e), i udkastet til direktiv.
      
      12 –	Jf. ændring nr. 9 fra udvalget for regionalpolitik, transport og turisme i udvalgets betænkning vedrørende forslag til
         Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bestemmelser og procedurer med henblik på indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner
         i Fællesskabets lufthavne (A5-0053/2002) af 25.2.2002, s. 10/31.
      
      13 –	Ibidem, s. 22/31.
      
      14 –	Ibidem.
      
      15 –	Mundtligt indlæg fra Lannoye i plenarsamlingen den 12.3.2002.
      
      16 –	Ibidem.
      
      17 –	Konkret menes forbuddet mod flyene »Hushkits«, der havde fået påsat støjdæmpere, der imidlertid ikke hindrede en for høj
         gennemsnitlig støjudledning. Denne begrænsning berørte de erhvervsmæssige interesser mellem Den Europæiske Union og USA, og
         som det fremgår af debatterne i Parlamentet, bidrog direktiv 2002/30 til en løsning af konflikten.
      
      18 –	Appendiks E, punkt 1, opfordrer staterne til så vidt muligt kun at vedtage driftsrestriktioner, når de har afvejet omkostningerne
         og fordelene ved foranstaltningen, mens punkt 3, litra c), anbefaler vedtagelse af delvise og ikke fuldstændige restriktioner.
      
      19 –	Rapport fra Kommissionen om gennemførelse af direktiv 2002/30 bekræfter den undtagelsesvise karakter af enhver »driftsrestriktion«.
         F.eks. i forbindelse med gengivelsen af luftfartsindustriens holdning afslører rapporten, at disse »betragter direktivet som
         en beskyttelse mod driftsrestriktioner som første udvej og en garanti dels for en rimelig tidshorisont for gennemførelsen
         af sådanne restriktioner, dels for en grundig vurdering af omkostninger og fordele ved restriktionerne« (Rapport fra Kommissionen
         til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelse af direktiv 2002/30/EF (KOM(2008) 66 endelig, s. 9).
      
      20 –	Jf. førnævnte rapport om gennemførelse af direktivet, der flere gange henviser til »de enkelte lufthavnes ret til inden
         for rammerne af den afbalancerede strategi at indføre restriktioner for fly« (Rapport om gennemførelse, s. 3).
      
      21 –	Artikel 2 i beslutningen af 27.5.1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik.
      
      22 –	13. betragtning  til appendiks E, bekræftet af ICAO-forsamlingen i 2007 i resolution 35-22.
      
      23 –	Syvende betragtning til appendiks F.
      
      24 –	Selv om direktiv 2002/49 ikke omtaler direktiv 2002/30, gør det omvendte sig gældende. Som Kommissionens repræsentant bekræftede
         under retsmødet, har de to direktiver adskilte anvendelsesområder, og de forfølger fælles mål, men ved forskellige midler.
      
      25 –	Om direktiv 2002/49 jf. analyse af L. Moral Soriano: »La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación
         comunitaria«, i E. Arana García og A. Torres López: Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004. 
      
      26 –	Jf. f.eks. artikel 20 i den tyske grundlov, artikel 24, stk. 1, i den græske forfatning, artikel 5 i den polske forfatning,
         artikel 66 i den portugisiske forfatning, artikel 45 i den spanske forfatning og artikel 35 i Den Tjekkiske Republiks charter
         om grundlæggende rettigheder.
      
      27 –	Jf. i denne retning dom af 5.10.2010, sag C-400/10 PPU, McB., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 53, og af
         22.12.2010, sag C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser,
         præmis 35.
      
      28 –	Jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9.12.1994 i sagen López Ostra mod Spanien, serie A, nr. 303-C,
         og af 27.1.2009 i sagen Tătar mod Rumænien, endnu ikke offentliggjort.
      
      29 –	Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 8.7.2003 i sagen Hatton mod Det Forenede Kongerige, Report of Judgments and Decisions 2003-VIII, og af 16.11.2004 i sagen Moreno Gómez mod Spanien, Report of Judgments and Decisions 2004-X.
      
      30 –	Dommen i sagen Hatton mod Det Forenede Kongerige, nævnt i foregående fodnote.
      
      31 –	Jf. J. Frohwein og W. Peukert, EMRK-Kommentar, 2009, tredje opl., artikel 7, afsnit 43 ff.; B. Lozano Cutanda, »La ecologización
         de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido
         del TEDH«, Revista Española de Derecho Europeo, nr. 1, 2002, og P. Eleftheriadis, »The Future of Environmental Rights in the European Union«, i P. Alston, The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.
      
      32 –	Hvis Domstolen imidlertid erklærer, at de omhandlede regionale foranstaltninger udgør en »driftsrestriktion«, vil det efterfølgende
         fremgå, at de ikke er i overensstemmelse med direktiv 2002/30, idet de regionale foranstaltninger anvender et kriterium om
         måling af flys støj, der er forbudt ved driftsrestriktionen. I det tilfælde udledes resultatet ikke kun af den her anfægtede
         ordning i Bruxelles, men af enhver national miljøregel, der har til formål at regulere ekstern støj, og som direkte eller
         indirekte har indflydelse på lufttrafikken. Virkningen af en sådan fortolkning ville endvidere føre til tvivl om gyldigheden
         af direktiv 2002/30 i forhold til dets uoverensstemmelse med chartrets artikel 7 og 37.