CELEX: 62010CJ0482
Language: da
Date: 2011-12-21
Title: Domstolens Dom (Tredje Afdeling) af 21. december 2011.#Teresa Cicala mod Regione Siciliana.#Anmodning om præjudiciel afgørelse: Corte dei Conti - sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana - Italien.#National administrativ procedure - forvaltningsakter - begrundelsespligt - mulighed for berigtigelse af manglende begrundelse under en retslig procedure til prøvelse af en forvaltningsakt - fortolkning af artikel 296, stk. 2, TEUF og af artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder - Domstolens manglende kompetence.#Sag C-482/10.

Sag C-482/10
      Teresa Cicala
      mod
      Regione Siciliana
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af la Corte dei conti,
      sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana)
      »National administrativ procedure – forvaltningsakter – begrundelsespligt – mulighed for berigtigelse af manglende begrundelse under en retslig procedure til prøvelse af en forvaltningsakt – fortolkning af artikel 296, stk. 2, TEUF og af artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende
         rettigheder – Domstolens manglende kompetence«
      
      Sammendrag af dom
      Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – grænser – rent interne forhold
      (Art. 267 TEUF)
      En fortolkning fra Domstolens side af EU-retlige bestemmelser i rent interne situationer er berettiget, såfremt disse er gjort
         anvendelige af national ret på direkte og ubetinget vis med henblik på at sikre en ensartet behandling af interne situationer
         og af situationer, der reguleres af EU-retten.
      
      Når en bestemmelse i national lovgivning generelt henviser til »principper hentet fra fællesskabsretten« og ikke specifikt
         til EU-retlige bestemmelser, som er omfattet af de præjudicielle spørgsmål, kan det imidlertid ikke antages, at disse bestemmelser
         i sig selv er blevet gjort anvendelige på direkte vis i den pågældende nationale ret. Tilsvarende kan det under disse omstændigheder
         ikke antages, at henvisningen til EU-retten til regulering af rent interne situationer er ubetinget, således at de bestemmelser,
         der er omfattet af de pågældende spørgsmål, finder anvendelse uden begrænsning på situationen i hovedsagen.
      
      Domstolen har således ikke kompetence til at besvare de spørgsmål, der forelægges af en national ret vedrørende fortolkningen
         af specifikke bestemmelser i EU-retten, når det ikke kan udledes, at den nationale lovgiver gennem en henvisning til principper
         fra EU-retten ønskede at foretage en henvisning til indholdet af de pågældende specifikke bestemmelser, således at interne
         situationer og situationer, der henhører under EU-retten, kan behandles identisk.
      
      (jf. præmis 19, 25-27, 29 og 30 samt domskonkl.)
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
      21. december 2011 (*)
      
      »National administrativ procedure – forvaltningsakter – begrundelsespligt – mulighed for berigtigelse af manglende begrundelse under en retslig procedure til prøvelse af en forvaltningsakt – fortolkning af artikel 296, stk. 2, TEUF og af artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende
         rettigheder – Domstolens manglende kompetence«
      
      I sag C-482/10,
      angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte dei conti, sezione giurisdizionale
         per la Regione Siciliana (Italien), ved afgørelse af 20. september 2010, indgået til Domstolen den 6. oktober 2010, i sagen:
      
      Teresa Cicala
      mod
      Regione Siciliana,
      
      har
      DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
      sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (refererende dommer) og D.
         Šváby,
      
      generaladvokat: Y. Bot
      justitssekretær: A. Calot Escobar,
      på grundlag af den skriftlige forhandling,
      efter at der er afgivet indlæg af:
      –        Regione Siciliana ved avvocati V. Farina og D. Bologna
      –        den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato S. Varone
      –        den danske regering ved V. Pasternak Jørgensen, som befuldmægtiget
      –        den tyske regering ved T. Henze, J. Möller og N. Graf Vitzthum, som befuldmægtigede
      –        den græske regering ved E.-M. Mamouna, K. Paraskevopoulou og I. Bakopoulos, som befuldmægtigede
      –        Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og H. Kraemer, som befuldmægtigede,
      og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
      afsagt følgende
      Dom
      1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af princippet om forvaltningens pligt til at begrunde sine beslutninger
         i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF og af artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende
         rettigheder (herefter »chartret«).
      
      2        Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Teresa Cicala og Regione Siciliana vedrørende en beslutning
         om nedsættelse af pensionsbeløbet til Teresa Cicala og tilbagebetaling af beløb, der blev udbetalt i forløbne perioder.
      
       Retsforskrifter
      3        Lov nr. 241 af 7. august 1990 om nye bestemmelser vedrørende forvaltningsprocedurer og om retten til aktindsigt i forvaltningsakter
         (GURI nr. 192 af 18.8.1990, s. 7), som ændret ved lov nr. 15 af 11. februar 2005 (GURI nr. 42 af 21.2.2005, s. 4, herefter
         »lov nr. 241/1990«), bestemmer i dens artikel 1, stk. 1:
      
      »Administrativ virksomhed forfølger de formål, der er fastsat i lov, og den reguleres af kriterier om økonomi, effektivitet,
         upartiskhed, offentlighed og åbenhed efter de regler, der er fastsat i denne lov og de øvrige bestemmelser, som regulerer
         særlige procedurer, samt principper fra fælleskabsretten.«
      
      4        Artikel 3, stk. 1 og 2, i lov nr. 241/1990 bestemmer for så vidt angår begrundelsespligten:
      
      »1.      Enhver administrativ afgørelse [...] skal begrundes, bortset fra de i stk. 2 nævnte tilfælde. Begrundelsen skal angive de
         faktiske omstændigheder såvel som de retlige grunde, der har ført til forvaltningens afgørelse, henset til resultaterne af
         den forudgående undersøgelse i sagen.
      
      2.      Begrundelse er ikke påkrævet for normative retsakter eller for generelle retsakter.«
      5        Artikel 21g, stk. 2, første afsnit, i lov nr. 241/1990 er affattet som følger:
      
      »En afgørelse, der vedtages i strid med procedurereglerne eller med reglerne om formkrav, kan ikke annulleres, når det som
         følge af den omstændighed, at den henhører under forvaltningens bundne kompetence, er åbenbart, at afgørelsens konklusion
         ikke kunne have været anderledes end den vedtagne.«
      
      6        Artikel 3 i Siciliens regionallov nr. 10 af 30. april 1991 om bestemmelser vedrørende forvaltningsafgørelser, retten til aktindsigt
         og forbedring af den administrative virksomhed (herefter »Siciliens regionallov nr. 10/1991«) gengiver ordret artikel 3 i
         lov nr. 241/1990.
      
      7        Artikel 37 i Siciliens regionallov nr. 10/1991 bestemmer:
      
      »For så vidt som et forhold ikke er reguleret af denne lov, anvendes, for så vidt som de er forenelige hermed, bestemmelserne
         i lov nr. 241/1990, herunder de senere ændringer hertil samt de dertil knyttede gennemførelsesforanstaltninger.«
      
       Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      8        Teresa Cicala, der var ansat af Regione Siciliana, oppebærer pension, som udbetales af Regione Siciliana. I et notat fra 1997
         underrettede Regione Siciliana den berørte om, at pensionsbeløbet, som det var fastsat ved et tidligere regionalt dekret,
         var større end det beløb, som hun rent faktisk var berettiget til, og at dette beløb ville blive nedsat og de uberettiget
         udbetalte beløb krævet tilbagebetalt. Teresa Cicala anlagde et annullationssøgsmål til prøvelse af dette notat for Corte dei
         conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, under påberåbelse af en fuldstændig mangel på begrundelse, der bl.a.
         ikke gjorde det muligt at fastlægge de faktiske og retlige forhold, som begrundede nedsættelsen af hendes pension og kravet
         på tilbagebetaling af de uberettiget udbetalte beløb.
      
      9        Regione Siciliana gjorde i den forbindelse gældende, at det anfægtede notat henhørte under forvaltningens bundne kompetence,
         og at notatets konklusion ikke ville kunne have været forskelligt fra den vedtagne. Under den retslige procedure fremkom regionen
         med oplysninger vedrørende begrundelsen for dette notat og fastslog, at det i henhold til artikel 21g i lov nr. 241/1990 ikke
         var muligt at annullere notatet.
      
      10      Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har i forelæggelsesafgørelsen anført nogle betragtninger
         vedrørende Domstolens kompetence til at besvare de forelagte spørgsmål. Den har først anført, at den i hovedsagen udøver judicielle
         funktioner. Den har nemlig en enekompetence på pensionsområdet og har kompetence til at annullere forvaltningsakter. I modsætning
         til de sager, der gav anledning til kendelser af 26. november 1999, ANAS (sag C-192/98, Sml. I, s. 8583) og RAI (sag C-440/98,
         Sml. I, s. 8597), hvori Domstolen erklærede sig uden kompetence til at træffe afgørelse vedrørende de af Corte dei conti forelagte
         spørgsmål, skal den i forbindelse med denne sag ikke anses for en administrativ myndighed, men for en ret i artikel 267 TEUF’s
         forstand.
      
      11      Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har ligeledes gjort gældende, at de forelagte spørgsmål
         kan antages til realitetsbehandling. Artikel 1, stk. 1, i lov nr. 241/1990 indeholder en direkte og ubetinget henvisning til
         principper hentet fra EU-retten. Consiglio di Stato (statsrådet) har i en nylig dom (sez. V 4035/2009) fastslået, at principperne
         fra EU-retten finder direkte anvendelse i den nationale retsorden og regulerer forvaltningens adfærd. Det må således fastslås,
         at begrundelsespligten i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), finder anvendelse
         på samtlige forvaltningens former for virksomhed, hvad enten der er tale om dem, der udøves i forbindelse med gennemførelse
         af EU-retten, eller dem, der udøves inden for rammerne af forvaltningens egen virksomhed.
      
      12      På denne baggrund må denne præjudicielle sag, selv om hovedsagen vedrører en rent intern situation, i overensstemmelse med
         Domstolens praksis antages til realitetsbehandling. Idet Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana,
         er af den opfattelse, at afgørelsen af den pågældende tvist afhænger af fortolkningen af disse EU-retlige bestemmelser, har
         den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
      
      »1)      Er det i henhold til artikel 3 i [lov nr. 241/1990] og artikel 3 i [Siciliens regionallov nr. 10/1991], sammenholdt med artikel
         1 i [lov nr. 241/1990], hvorefter de italienske myndigheder skal anvende principperne i EU’s retssystem i overensstemmelse
         med forvaltningens pligt til i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF og [chartrets artikel 41, stk. 2, litra c),] at begrunde
         sine beslutninger, foreneligt med EU-retten at anvende og fortolke de ovenstående nationale bestemmelser, hvorefter paritetiske
         beslutninger, dvs. subjektive rettigheder på pensionsområdet, der ikke desto mindre er bindende, kan unddrages begrundelsespligten,
         og udgør denne situation en væsentlig overtrædelse af den administrative foranstaltning?
      
      2)      Er artikel 21g, stk. 2, første led, i [lov nr. 241/1990], som fortolket i den forvaltningsretlige praksis, sammenholdt med
         pligten til at begrunde forvaltningsakter, som fastsat i artikel 3 i [lov nr. 241/1990] og artikel 3 i [Siciliens regionallov
         nr. 10/1991], sammenholdt med pligten for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger, som fastsat i artikel 296, stk. 2,
         i TEUF og i [chartrets artikel 41, stk. 2, litra c)], forenelig med artikel 1 i [lov nr. 241/1990] om forvaltningens pligt
         til at anvende EU-rettens principper, og er det følgelig foreneligt og tilladt, at forvaltningen anlægger og anvender en fortolkning,
         hvorefter den har mulighed for først at fremkomme med begrundelsen under retssagen?«
      
       Om Domstolens kompetence
      13      Henset til den forelæggende rets begrundelse rejses det spørgsmål, om Domstolen har kompetence til at behandle de spørgsmål,
         der er forelagt den på baggrund dels af den kvalifikation, som Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana,
         har foretaget af en »ret« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF, dels af genstanden for de nævnte
         spørgsmål.
      
      14      I denne sidstnævnte forbindelse har Regione Siciliana, den italienske, den danske, den tyske og den græske regering samt Europa-Kommissionen
         i det væsentlige påberåbt sig Domstolens manglende kompetence til at besvare de forelagte spørgsmål med den begrundelse, at
         hovedsagen angår en rent intern situation. Den italienske og den græske regering samt Kommissionen er særligt af den opfattelse,
         at henvisningen i artikel 1 i lov nr. 241/1990 til EU-retten ikke opfylder de i Domstolens praksis opstillede betingelser
         for at anerkende Domstolens kompetence.
      
      15      I henhold til artikel 267 TEUF har Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af traktaterne
         og af retsakter udstedt af Unionens institutioner. Inden for rammerne af det ved denne artikel indførte samarbejde mellem
         Domstolen og de nationale retter tilkommer det udelukkende den nationale ret på grundlag af omstændighederne i den konkrete
         sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål,
         den forelægger Domstolen (jf. i denne retning dom af 7.7.2011, sag C-310/10, Agafiţei m.fl., endnu ikke trykt i Samling af
         Afgørelser, præmis 24 og 25 og den deri nævnte retspraksis).
      
      16      Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen derfor
         i princippet forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. dom af 16.3.2006, sag C-3/04, Poseidon Chartering, Sml. I, s. 2505,
         præmis 15, og af 28.10.2010, sag C-203/09, Volvo Car Germany, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 24, samt dommen
         i sagen Agafiţei m.fl., præmis 26).
      
      17      Domstolen har i en række afgørelser i henhold til denne praksis erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger
         om præjudicielle afgørelser, der vedrørte bestemmelser i EU-retten, i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen
         lå uden for EU-rettens anvendelsesområde og derfor alene henhørte under medlemsstaternes kompetence, men hvor de pågældende
         EU-retlige bestemmelser blev gjort anvendelige af national ret på grund af en henvisning deri til disse bestemmelsers indhold.
         I ovennævnte sager var der ikke ved de nationale bestemmelser, der gengav de EU-retlige bestemmelser, sket en begrænsning
         af disses anvendelse (domme af 17.7.1997, sag C-130/95, Giloy, Sml. I, s. 4291, præmis 23, og sag C-28/95, Leur-Bloem, Sml.
         I, s. 4161, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
      
      18      I denne forbindelse har Domstolen således betonet, at når en i national ret valgt regulering af rent interne forhold er tilpasset
         EU-retten, f.eks. for at undgå forskelsbehandling af statens egne statsborgere eller for at undgå konkurrencefordrejninger
         eller for at sikre en ensartet behandling af sammenlignelige situationer, har det afgjort interesse for Unionen, at bestemmelser
         eller begreber, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, uanset de vilkår, hvorunder de skal anvendes, således at
         senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås (dommen i sagen Agafiţei m.fl., præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
      
      19      En fortolkning fra Domstolens side af EU-retlige bestemmelser i rent interne situationer er berettiget, såfremt disse er gjort
         anvendelige af national ret på direkte og ubetinget vis (jf. i denne retning dom af 28.3.1995, sag C-346/93, Kleinwort Benson,
         Sml. I, s. 615, præmis 16, og af 11.12.2007, sag C-280/06, ETI m.fl., Sml. I, s. 10893, præmis 25) med henblik på at sikre
         en ensartet behandling af interne situationer og af situationer, der reguleres af EU-retten (jf. i denne retning Poseidon
         Chartering-dommen, præmis 17, og dom af 14.12.2006, sag C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio,
         Sml. I, s. 11987, præmis 22).
      
      20      Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at hovedsagen vedrører bestemmelser i national ret, der finder anvendelse i
         en rent national sammenhæng, og blandt disse er bl.a. bestemmelser vedrørende begrundelse af forvaltningsakter omhandlet i
         hovedsagen.
      
      21      På denne baggrund må det undersøges, om en fortolkning fra Domstolens side af de bestemmelser, der er omfattet af de forelagte
         spørgsmål, som hævdet af den forelæggende ret berettiges af, at disse bestemmelser som følge af en henvisning i artikel 1
         i lov nr. 241/1990 til principperne i EU-retten er blevet gjort anvendelige ved national ret på direkte og ubetinget vis som
         omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 19.
      
      22      Den italienske regering har i den forbindelse bl.a. gjort gældende, at begrundelsespligten fuldt ud er reguleret af den nationale
         ret, der vedrører den administrative procedure, og således ikke kan være genstand for Domstolens fortolkning.
      
      23      Lov nr. 241/1990 og Siciliens regionallov nr. 10/1991 fastsætter særlige regler for pligten til begrundelse af forvaltningsakter.
         Endvidere fastsætter lov nr. 241/1990 for så vidt angår konsekvenserne af en tilsidesættelse af denne pligt særlige regler,
         der finder anvendelse på hovedsagen i henhold til artikel 37 i den pågældende sicilianske regionallov.
      
      24      Som bl.a. den forelæggende ret selv, Regione Siciliana samt den italienske regering har anført, fastsætter artikel 3 i lov
         nr. 241/1990 og artikel 3 i Siciliens regionallov nr. 10/1991 et princip om pligt til begrundelse af forvaltningsakter, bl.a.
         med fastsættelse af, hvilket indhold en sådan begrundelse skal have. Hvad endvidere angår konsekvenserne af en tilsidesættelse
         af denne pligt bestemmer artikel 21g, stk. 2, i lov nr. 241/1990, at en afgørelse ikke kan annulleres, når den henhører under
         forvaltningens bundne kompetence, og når det er åbenbart, at afgørelsens konklusion ikke kunne være anderledes end den vedtagne.
         Endelig giver denne sidstnævnte bestemmelse ifølge den forelæggende ret mulighed for på visse betingelser at give en begrundelse
         for en forvaltningsakt under en procedure.
      
      25      Lov nr. 241/1990 henviser i dens artikel 1 derimod generelt til »principper hentet fra fællesskabsretten« og ikke specifikt
         til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), som er omfattet af de præjudicielle spørgsmål, og
         heller ikke til øvrige EU-retlige regler vedrørende pligt til begrundelse af forvaltningsakter.
      
      26      På denne baggrund kan det ikke antages, at de bestemmelser, der er omfattet af de forelagte spørgsmål, i sig selv er blevet
         gjort anvendelige på direkte vis i italiensk ret.
      
      27      Tilsvarende kan det under disse omstændigheder ikke antages, at henvisningen til EU-retten til regulering af rent interne
         situationer i det foreliggende tilfælde er ubetinget, således at de bestemmelser, der er omfattet af de pågældende spørgsmål,
         finder anvendelse uden begrænsning på situationen i hovedsagen.
      
      28      I den forbindelse bemærkes, at Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, overhovedet ikke nævner
         noget om, hvorvidt denne henvisning har til følge, at de nationale regler vedrørende begrundelsespligten må vige til fordel
         for artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), som ifølge deres ordlyd ydermere ikke er henvendt
         til medlemsstaterne, men udelukkende til Unionens institutioner og organer, eller til fordel for andre EU-retlige regler vedrørende
         begrundelsespligt, selv når der er tale om en rent intern situation, med henblik på at foretage en ens behandling af en rent
         intern situation og en situation, der reguleres af EU-retten.
      
      29      Hverken forelæggelsesafgørelsen eller lov nr. 241/1990 indeholder således angivelser, der er tilstrækkeligt præcise, og hvoraf
         det kan udledes, at den nationale lovgiver gennem en henvisning i artikel 1 i lov nr. 241/1990 til principper fra EU-retten
         hvad angår begrundelsespligten ønskede at foretage en henvisning til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2,
         litra c), eller til andre EU-retlige regler vedrørende pligten til at begrunde forvaltningsakter, således at interne situationer
         og situationer, der henhører under EU-retten, kan behandles identisk. Det kan således ikke konkluderes, at der i det foreliggende
         tilfælde fra Unionens side foreligger en klar interesse i at sikre en ensartet fortolkning af disse bestemmelser.
      
      30      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare de spørgsmål, der er forelagt
         af Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, henset til disse spørgsmåls genstand.
      
      31      På denne baggrund er det ufornødent at undersøge, om Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, i
         forbindelse med hovedsagen er en ret i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF.
      
       Sagens omkostninger
      32      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
         det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
         i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
      
      På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
      Den Europæiske Unions Domstol har ikke kompetence til at besvare de spørgsmål, der er forelagt af Corte dei conti, sezione
            giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italien), ved afgørelse af 20. september 2010.
      Underskrifter
      * Processprog: italiensk.