CELEX: 61970CC0062
Language: es
Date: 1971-10-12 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Dutheillet de Lamothe presentadas el 12 de octubre de 1971. # Werner A. Bock contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Asunto 62-70.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
   SR. ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
   presentadas el 12 de octubre de 1971 (
         *1
      )
   
      Señor Presidente,
   
      Señores Jueces,
   En 1970, la República Federal de Alemania prohibía, por razones diversas y que carecen de interés para el entendimiento del presente asunto, la importación en su territorio de setas originarias de la República Popular China.
   Resultaba fácil hacer cumplir esta prohibición cuando el importador alemán deseaba proceder a importar en Alemania directamente de la República Popular China o de algún país tercero, es decir, a una importación «directa», para emplear la jerga habitual en la materia.
   Por el contrario, el problema era mucho más delicado cuando el importador pretendía comprar setas chinas en libre práctica en alguno de los países de la Comunidad.
   En efecto, una vez aprobado el Reglamento (CEE) no 865/68, de 28 de junio de 1968, las autoridades alemanas tenían normalmente la obligación de conceder automáticamente y en plazos muy breves la licencia solicitada, al encontrarse la mercancías en libre práctica en un Estado miembro.
   Las autoridades alemanas sólo podían denegar dicha licencia si previamente habían obtenido de la Comisión la autorización prevista en el párrafo primero del artículo 115 del Tratado, autorización que permite en casos excepcionales, y concretamente en el supuesto de desviaciones del tráfico comercial, que un Estado miembro excluya del tratamiento comunitario determinados productos originarios de países terceros pero ya en libre práctica en uno o en varios de los restantes Estados miembros.
   Sin embargo, en lo relativo a las setas originarias de la República Popular China, dicha autorización no fue solicitada por la República Federal de Alemania hasta el 11 de septiembre de 1970 y no fue concedida por la Comisión hasta el 15 de septiembre.
   Es esta situación la que se encuentra en el origen del presente litigio.
   El 4 de septiembre de 1970, la empresa Bock solicitó una licencia de importación relativa a una partida de setas chinas valoradas en 150.000 DM, para la que disponía de una oferta en firme, setas que, según dicha empresa, se encontraban en libre práctica en los Países Bajos.
   El 9 de septiembre de 1970, reiteraba su solicitud al organismo alemán competente, es decir, al Servicio federal de alimentación y silvicultura.
   El 11 de septiembre, por último, reiteraba una vez más su solicitud mediante télex.
   Dicho télex desencadenó una gran actividad por parte de los Servicios alemanes. En efecto, ese mismo día:
   
            1.
         
         
            La representación alemana en Bruselas, alertada por el Ministro alemán de Agricultura, comunicó por télex a los Servicios de la Comisión que las autoridades alemanas habían recibido una solicitud de licencia de importación relativa a una partida de setas chinas valoradas en 125.000 DM, y que el Gobierno federal solicitaba urgentemente a la Comisión que autorizase a Alemania a excluir del tratamiento comunitario las referidas importaciones, «incluyendo [aquí cito textualmente] la importación a que se refiere» la solicitud de que se trata.
         
      
            2.
         
         
            El Servicio alemán contestó a la empresa Bock que había decidido denegar su solicitud de licencia tan pronto como (cito textualmente) «la Comisión, de conformidad con el artículo 115 del Tratado, haya dado su autorización».
         
      Bock realizó nuevas gestiones, que resultaron infructuosas.
   El 15 de septiembre, la Comisión adoptó la decisión solicitada, autorizando a Alemania a excluir del tratamiento comunitario las setas originarias de la República Popular China en libre práctica en el Benelux. Esta Decisión contenía una frase sobre la que volveré más adelante, y que hacía referencia a las solicitudes de licencias «que en este momento se encuentran regularmente en vías de tramitación ante la Administración alemana».
   Basándose en la referida autorización, el 21 de septiembre la Administración alemana confirmó expresamente a la empresa Bock la denegación de su solicitud.
   Bock ejercitó entonces ante los órganos jurisdiccionales alemanes de lo contencioso-administrativo una acción con objeto de que se declarase la ilegalidad del comportamiento de la Administración.
   Al mismo tiempo, dicha empresa presentó ante este Tribunal de Justicia la demanda que nos ocupa para que se anule la disposición de la Decisión de la Comisión de fecha 15 de septiembre de 1970 que precisa que «la autorización para la exclusión del tratamiento comunitario se refiere asimismo a las importaciones de aquellos productos cuyas solicitudes de licencia en este momento se encuentren regularmente en vías de tramitación».
   I
   La primera cuestión que plantea este asunto es la cuestión de la admisibilidad.
   
            A.
         
         
            Mediante una argumentación extremadamente sutil, la Comisión sostiene con carácter principal que a la empresa Bock no le afectaba en modo alguno la disposición impugnada, por lo que no podía invocar lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado.
            El razonamiento de la Comisión es el siguiente.
            Cuando sus Servicios hicieron referencia, en la disposición impugnada, a las solicitudes que en ese momento se encontrasen regularmente en vías de tramitación, no pretendieron, mediante la expresión «regularmente», referirse a la regularidad en la presentación de la demanda, es decir, de la forma, los documentos acreditativos etc. […], sino a la regularidad del comportamiento de la Administración nacional que no hubiera resuelto dicha solicitud. Según la Comisión, mediante la referida disposición se había querido evitar que quedasen legitimados los retrasos en la concesión de las licencias, retrasos que, por ser contrarios a la normativa comunitaria, tenían un carácter ilícito.
            Ahora bien, prosigue la Comisión, si se interpreta en este sentido la Decisión impugnada, resulta evidente que no afecta a la demandante.
            El Reglamento no 865/68, aplicable a los productos de que se trata, prohibe toda restricción cuantitativa en el comercio entre los Estados miembros y una Directiva de la Comisión de 22 de diciembre de 1969 equipara a una restricción cuantitativa el hecho de conceder las licencias solicitadas únicamente transcurridos plazos anormalmente largos.
            Ahora bien: en el caso de autos, añade la Comisión, la Administración alemana ha incumplido la referida obligación de celeridad, puesto que, habiéndosele presentado a más tardar el 7 de septiembre una solicitud cuya urgencia se le había indicado, todavía no había dictado una resolución al respecto el día 11, cuando el Gobierno alemán se dirigió a la Comisión. De este modo, para la demandada, la solicitud de la empresa Bock estaba irregularmente pendiente ante el Servicio alemán cuando se adoptó la Decisión de 15 de septiembre, por lo que la disposición de dicha Decisión relativa a las solicitudes que se encontrasen regularmente en vías de tramitación no le era aplicable y, por consiguiente, no le afectaba.
            Esta argumentación resulta sugestiva en muchos aspectos.
            En cierto sentido, resulta fortalecida incluso por el hecho de que un tribunal alemán ya haya censurado expresamente el comportamiento del Servicio, declarando que éste había cometido una ilegalidad al no haber concedido la licencia solicitada en una fecha claramente anterior a la adopción de la Decisión de la Comisión. No obstante, siento algunos escrúpulos en proponer al Tribunal de Justicia que estime una excepción de inadmisibilidad basada en la referida interpretación de la disposición impugnada, y ello por diversas razones.
         
      
            1.
         
         
            La resolución del Tribunal contencioso-administrativo alemán se basa, no en la violación del Derecho comunitario, sino en la violación de obligaciones que resultan únicamente del Derecho interno alemán, y, por consiguiente, es muy difícil deducir de ello un argumento decisivo para la interpretación del acto comunitario impugnado.
         
      
            2.
         
         
            Es cierto que el texto resulta ambiguo, tanto en su versión francesa como en la alemana.
            Si prevé que se aplique «a las solicitudes regularmente presentadas y que en este momento se encuentren en vías de tramitación» ante la Administración alemana, la tesis de la Comisión resulta ciertamente errónea.
            Pero si, por el contrario, dispone que se aplique a las solicitudes «presentadas que en este momento se encuentren regularmente en vías de tramitación» ante la Administración alemana competente, la tesis de la Comisión es ciertamente procedente.
            Pero la dificultad estriba en que la fórmula «que en este momento se encuentren regularmente en vías de tramitación» puede tener también literalmente el sentido que le atribuye la demandante y que, por lo demás, le han atribuido las autoridades alemanas.
         
      
            3.
         
         
            Como cualquier interpretación literal resulta imposible, es preciso, pues, en mi opinión, tratar de determinar el sentido de dichas disposiciones examinándolas a la luz de la solicitud que dio lugar a su adopción y del contexto general en el que entonces le fue planteado el problema a la Comisión.
            Hay una cosa segura: el Gobierno alemán había solicitado a la Comisión una autorización con arreglo al párrafo primero del artículo 115 del Tratado, con objeto de impedir no sólo futuras importaciones, sino también una importación para la que ya se le había solicitado licencia.
            El texto de la comunicación de la Representación Permanente alemana es claro.
            Voy a citar sus principales pasajes:
            
                      
                  
                  
                     «Tengo el honor de comunicar que ante el Gobierno alemán se ha presentado una solicitud para la importación de conservas de setas […] originarias de la República Popular China en libre práctica en los Países Bajos, valoradas en 125.000 DM […]
                  
               
                      
                  
                  
                     Por consiguiente, se solicita que, por el procedimiento de urgencia, se autorice al Gobierno alemán a excluir del tratamiento comunitario la importación de conservas de la partida arancelaria 20.02.21 originarias de la República Popular China y procedentes de la libre práctica de cualquier Estado miembro (pues es previsible que el solicitante recurra a otros medios para realizar las importaciones), con inclusión de la importación a que se refiere la licencia de importación de que se trata.»
                  
               Existe controversia entre las partes sobre un extremo.
            La Comisión sostiene que la solicitud de licencia de importación a que se refiere el télex de la Representación Permanente es una presentada por la empresa Lütjens y relativa a una importación por valor de 125.000 DM y no la de la empresa Bock cuyo importe es de 150.000 DM.
            La demandante afirma que el Gobierno federal se refiere no sólo a la importación proyectada por Lütjens, sino también a la importación que ella misma pensaba hacer.
            La cuestión es delicada puesto que si efectivamente parece que la única solicitud de licencia a la que se hace referencia con precisión es la Lütjens (125.000 DM), el Gobierno alemán hace asimismo alusión, como ha podido observar este Tribunal de Justicia, a otras importaciones previsibles del mismo tipo.
            Pero este extremo reviste, a mi juicio, una importancia menor para la solución de la cuestión que se plantea hoy a este Tribunal de Justicia.
            En efecto, una cosa es segura: la Comisión sabía perfectamente que una solicitud de licencia de importación estaba en vías de tramitación desde el 11 de septiembre por lo menos, si no desde mucho antes.
            La Comisión afirma hoy que el plazo concedido a las autoridades alemanas para resolver sobre una solicitud de ese tipo era de cuatro días como máximo.
            Pero si se admite su punto de vista, ello significa que cuando la Comisión adoptó su Decisión del día 15, no podía ignorar que la solicitud de licencia de importación en relación con la cual se le había pedido una disposición especial ya no se encontraba, según su tesis actual, regularmente en vías de tramitación ante la Administración alemana.
            Por consiguiente, si la Comisión hubiese querido excluir del ámbito de aplicación de su Decisión toda solicitud que ya no se encontrase regularmente en vías de tramitación, habría debido redactar dicha Decisión de una manera negativa o restrictiva, precisando por ejemplo: «la presente autorización se aplicará a las importaciones de los productos indicados que aún no se hayan llevado a cabo, excepto cuando las licencias solicitadas hubiesen debido concederse con anterioridad a la adopción de la presente Decisión», o cualquier otra fórmula similar.
            Pero no fue esto lo que hizo. La fórmula que la Comisión empleó podía interpretarse (y fue de hecho interpretada, tanto por la Administración alemana como por la demandante), como destinada a «abarcar», si se me permite esta expresión, el caso de empresas que se encontrasen en la misma situación que la empresa Bock.
            Conociendo como este Tribunal conoce la buena fe y la lealtad de la Comisión, es inconcebible suponer que haya empleado adrede una fórmula ambigua con el fin de hacer recaer en los organismos alemanes, en caso de dificultades contenciosas, las responsabilidades que pudieran derivarse de la autorización solicitada.
            Así pues, la interpretación más verosímil es, a mi juicio, que la Comisión quiso extender, mediante la Decisión impugnada, el alcance de la autorización que daba a las autoridades alemanas, para permitir que excluyesen las solicitudes que,
            
                     —
                  
                  
                     por una parte, fuesen regulares desde el punto de vista de la forma,
                  
               
                     —
                  
                  
                     y que, por otra parte, no hubiesen sido objeto todavía ni de una decisión de concesión, ni de una decisión denegatoria.
                  
               En mi opinión, sólo mucho más tarde, y cuando el asunto se encontraba ya en la fase contenciosa, los Servicios Jurídicos de la Comisión intentaron interpretar la disposición impugnada de una manera compatible con la posición adoptada por sus colegas de otros Servicios en cuanto a la obligación de los Estados miembros de conceder las licencias solicitadas en materia de intercambios intracomunitarios en el más breve plazo posible.
            Una última consideración me parece decisiva para proponer esta interpretación al Tribunal de Justicia.
            Si las disposiciones de Derecho comunitario fijasen un plazo determinado para la concesión por las autoridades nacionales de las licencias que requieren las importaciones intracomunitarias, podría admitirse, quizá, la tesis de la Comisión.
            Pero de los textos comunitarios resulta solamente que los referidos plazos no deben ser (aquí cito) «excesivos en relación con el desarrollo normal de las diversas operaciones» a las que se aplican.
            De lo anterior se deduce que, en el sistema propuesto por la Comisión, este Tribunal de Justicia, en caso de recurso contra una de las numerosas disposiciones comunitarias que tienen el mismo objetivo y alcance que la disposición impugnada, debería apreciar la admisibilidad de la demanda
            
                     1)
                  
                  
                     juzgando un problema de fondo, el del carácter excesivo o normal del plazo utilizado por la Administración nacional para resolver sobre una solicitud de licencias;
                  
               
                     2)
                  
                  
                     juzgando el propio Tribunal de Justicia el problema de fondo que a primera vista parece ser de la competencia del Juez nacional, sin perjuicio de que éste pida al Tribunal de Justicia, con arreglo a lo previsto en el artículo 177 del Tratado, las aclaraciones necesarias.
                  
               Por todas estas razones, pues, creo que el caso de la empresa Bock está incluido en el ámbito de aplicación de la disposición impugnada, y que, por consiguiente, ésta afecta a la mencionada empresa.
         
      
            B.
         
         
            Si el Tribunal de Justicia admite lo anterior, el segundo problema de admisibilidad planteado por la Comisión me parece relativamente más sencillo.
            En efecto, la Comisión sostiene con carácter subsidiario que, aun admitiendo que la disposición impugnada «afectase» a la empresa Bock, no la afectaría ni directa ni individualmente.
            
            Las circunstancias de hecho del caso de autos, semejantes a los principios acogidos por este Tribunal de Justicia en la sentencia de 1 de julio de 1965, Toepfer/Comisión (asuntos acumulados 106/63 y 107/63,-Rec. pp. 525 y ss., especialmente p. 532), me inducen a proponer que se rechace esta argumentación.
            
                     1.
                  
                  
                     Desde luego, la disposición impugnada se limitaba a autorizar al Gobierno alemán a excluir del tratamiento comunitario la importación contemplada. Pero, como dije antes al citar el télex del Gobierno alemán, como la referida disposición se dictó precisamente para impedir importaciones del mismo tipo y, sobre todo, como el Servicio alemán competente había comunicado a la empresa Bock, antes de que se dictase la Decisión de la Comisión, que únicamente esperaba a dicha Decisión para rechazar expresamente la solicitud de licencia de importación, sería, a mi juicio, hacer gala de un formalismo excesivo admitir que, en realidad, la referida disposición no afectaba directamente a la empresa Bock.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Si dicha disposición afectaba a la empresa Bock, lo hacía, en mi opinión, individualmente.
                  
               El Tribunal alemán de lo contencioso-administrativo estimó que, antes del 15 de septiembre, únicamente la empresa Bock tenía todavía en vías de tramitación una solicitud de licencia de importación de setas chinas, y añadió que este hecho no era controvertido.
            La Comisión y el organismo alemán afirman que en el mismo caso se encontraba la empresa Lütjens, de la que he hablado en relación con el télex enviado por la Representación Permanente alemana a la Comisión con fecha 11 de septiembre.
            En cualquier caso, el número y la designación de estos importadores estaban «determinados» y eran «verificables».
            Ahora bien, según ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia Toepfer/Comisión, la referida circunstancia permite que los interesados se beneficien de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 173. De este modo, si se admite que la disposición impugnada afectaba a la empresa Bock (único punto, a mi juicio bastante delicado, del problema de admisibilidad suscitado), nos encontraremos ciertamente ante un acto que, aunque se haya adoptado con apariencia de una Decisión dirigida al Gobierno alemán, afecta directa e individualmente a la empresa Bock, debiéndose declarar, pues, la admisibilidad de su demanda.
         
      II
   Además de la admisibilidad del recurso, estoy convencido de su procedencia.
   La demandante alega, en efecto, dos motivos en cuanto al fondo: la retroactividad y la violación del principio de proporcionalidad.
   Tendría algunos escrúpulos en admitir que, por sí solo, el carácter retroactivo, que en alguna medida y en cierto modo tiene la disposición impugnada, fuera motivo suficiente para anular dicha disposición.
   Las exigencias del Derecho económico han llevado ya al Tribunal de Justicia a superar una concepción demasiado estricta del principio de irretroactividad.
   Como señalé en el asunto Rewe Zentrale, dichas exigencias deben llevar a veces a distinguir entre la retroactividad stricto sensu y una nueva situación que algunos especialistas contemporáneos en Derecho público denominan «la aplicación inmediata de las disposiciones nuevas a las situaciones preexistentes».
   Pero en todo caso, cada vez que este Tribunal de Justicia ha considerado legítimo lo que puede parecer como cierta conculcación del principio general de la seguridad de las situaciones jurídicas, se ha cuidado de subrayar que la legitimidad de dicha conculcación derivaba de la necesidad de infringir en mayor o menor medida un principio general del Derecho para alcanzar el objetivo perseguido.
   En realidad, este Tribunal de Justicia, mediante una construcción muy original y muy interesante, ha interpretado en cierto modo el principio de irretroactividad en función del principio de proporcionalidad.
   Creo que, en el caso de autos, esta dirección jurisdiccional debe conducir a que el Tribunal de Justicia anule la disposición impugnada, declarando que la aplicación prevista de normas establecidas para el futuro a situaciones preexistentes no resultaba absolutamente necesaria para alcanzar el objetivo perseguido.
   Estoy de acuerdo con la Comisión en afirmar que el peligro de desviaciones del tráfico comercial justifica por sí mismo que se adopten las medidas previstas en el artículo 115 y, a este respecto, me parece indiscutible la validez de las disposiciones de la Decisión de la Comisión que se refieren únicamente al futuro.
   No obstante, el riesgo que implicaba la no aplicación de estas medidas, dictadas para el futuro, a la solicitud o, como mucho, a las dos solicitudes de licencias de importación en vías de tramitación ante las autoridades alemanas era ciertamente demasiado insignificante, a mi juicio, como para justificar una conculcación, por pequeña que fuese, del principio de la irretroactividad.
   El Tribunal alemán de lo contencioso-administrativo ha calculado que la licencia solicitada por la empresa Bock representaba el 0,8 por mil de las importaciones anuales en la República Federal de Alemania de los productos de que se trata, incluyendo las importaciones procedentes de Taiwan-Formosa, que estaban sujetas a contingente.
   Aunque se admita, como hace la Comisión, que sea preciso añadir a la solicitud de la empresa Bock la de la empresa Lütjens, teniendo en cuenta que la solicitud de esta última, según el precio global que conocemos, parece referirse a cantidades ligeramente inferiores o al menos iguales a las que deseaba importar la empresa Bock, se llega a la conclusión de que el tonelaje máximo a que se referían las licencias en vías de tramitación en la fecha considerada suponía como mucho el 1,5 o el 1,6 por mil de las importaciones alemanas del producto de que se trata.
   Verdaderamente, nos encontramos en el ámbito de lo «infinitamente pequeño».
   En estas circunstancias, considero que resulta difícil admitir que el objetivo de impedir operaciones de tan poca envergadura pudiese justificar que unas disposiciones adoptadas para el futuro se aplicasen a operaciones ya iniciadas.
   No queda sino examinar, pues, un motivo de forma planteado por la demandante.
   Ésta sostiene, en efecto, que, según el artículo 115 del Tratado, cuando la Comisión conoce de una solicitud de algún Estado miembro para que se excluyan del tratamiento comunitario mercancías procedentes de uno o varios de los restantes Estados miembros, debe dirigir a ese o a esos Estados una recomendación, y que solamente si dicha recomendación resulta ineficaz podrá la Comisión autorizar la exclusión del tratamiento comunitario.
   La interpretación que la demandante hace del artículo 115 del Tratado me parece correcta.
   Considero, en efecto, que el procedimiento previsto comporta dos fases:
   
            —
         
         
            una fase de recomendación y, luego, si ésta no produce los resultados perseguidos,
         
      
            —
         
         
            la fase de la autorización de exclusión del tratamiento comunitario.
         
      Es verdad que en las versiones francesa e italiana del Tratado la disposición objeto de interpretación no resulta excesivamente clara sobre este punto, pero el texto de las versiones alemana y neerlandesa es mucho más explícito.
   Es verdad también que en el caso de autos no se dirigió ninguna recomendación a los Estados del Benelux con anterioridad a la autorización concedida por la Comisión a la República Federal de Alemania.
   Sin embargo, creo que el motivo no puede estimarse por dos razones, la segunda de las cuales tiene en mi opinión un carácter muy subsidiario.
   
            1.
         
         
            Las normas de procedimiento que recoge el artículo 115 del Tratado establecen modalidades de relaciones entre la Comisión y los Estados miembros. De ello se deduce, a mi juicio, que dichas normas no tienen efecto directo, que no generan derechos para los particulares, y que éstos carecen de legitimación para invocarlas, por lo que incurrirían en inadmisibilidad si así lo hicieran.
         
      
            2.
         
         
            Por otra parte, y con carácter muy subsidiario, creo que en el caso de autos el vicio de forma alegado carece de influencia sobre la regularidad de la disposición impugnada.
         
      La Comisión, en efecto, ha explicado al Tribunal de Justicia, y me ha convencido personalmente, que si bien no había adoptado formalmente una recomendación, había tenido desde hacía mucho tiempo numerosos contactos con los Estados interesados sin obtener resultado alguno, y que era casi seguro que habría sucedido exactamente lo mismo si hubiese adoptado formalmente una recomendación.
   Por todo ello, creo que la omisión de una formalidad cuya inutilidad era conocida no constituye un vicio tan substancial que implique la irregularidad de la disposición impugnada.
   Pero, como ya he manifestado, la disposición impugnada no me parece irregular por motivos de forma, sino de fondo.
   Por consiguiente, solicito su anulación y que las costas corran a cargo de la Comisión.
   (
         *1
      )	Lengua original: francés.