CELEX: 61996TJ0054
Language: da
Date: 1998-09-15
Title: Dom afsagt af Retten i Første Instans (Anden Afdeling) den 15. september 1998. # Oleifici Italiani SpA og Fratelli Rubino Industrie Olearie SpA mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Landbrug - Finansiering af interventionsforanstaltninger - Suspension af skyldig betaling for oplagring af et parti olivenolie i afventning af en undersøgelse af oliens egenskaber - Annullations- og erstatningssøgssmål. # Sag T-54/96.

Avis juridique important

|

61996A0054

Dom afsagt af Retten i Første Instans (Anden Afdeling) den 15. september 1998.  -  Oleifici Italiani SpA og Fratelli Rubino Industrie Olearie SpA mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.  -  Landbrug - Finansiering af interventionsforanstaltninger - Suspension af skyldig betaling for oplagring af et parti olivenolie i afventning af en undersøgelse af oliens egenskaber - Annullations- og erstatningssøgssmål.  -  Sag T-54/96.  

Samling af Afgørelser 1998 side II-03377

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Annullationssoegsmaal - akter, der kan vaere genstand for soegsmaal - begreb - retsakter, der fremkalder bindende retsvirkninger - skrivelse fra en tjenestegren ved Kommissionen til de nationale myndigheder i en medlemsstat med den opgave at sikre gennemfoerelsen af de faellesskabsretlige regler inden for en faelles markedsordning(EF-traktaten, art. 173; Raadets forordning nr. 136/66 og nr. 729/70, art. 4 og 5) 2 Annullationssoegsmaal - fysiske eller juridiske personer - retsakter, der beroerer dem umiddelbart og individuelt - begrebet umiddelbart beroert - EUGFL's overtagelse af udgifter vedroerende foranstaltninger i forbindelse med en faelles markedsordning - skrivelse fra en tjenestegren ved Kommissionen til de nationale myndigheder i en medlemsstat med den opgave at sikre gennemfoerelsen af de faellesskabsretlige regler, hvorved der samtidig fremsaettes meningstilkendegivelser i fasen inden afslutning af regnskaberne (EF-traktaten, art. 173, stk. 4) 3 Erstatningssoegsmaal - selvstaendig karakter i forhold til annullationssoegsmaalet - afvisning af annullationssoegsmaalet til proevelse af en faellesskabsakt - ingen betydning for realitetspaakendelsen af et soegsmaal med paastand om erstatning af skade foraarsaget ved retsstridig adfaerd udvist af den institution, der har vedtaget den anfaegtede akt (EF-traktaten, art. 173, 178 og art. 215, stk. 2) 4 Ansvar uden for kontraktforhold - betingelser - retsstridighed - skade - aarsagsforbindelse - skade, der ved gennemfoerelsen af de faellesskabsretlige regler er forvoldt af et nationalt organ, og som kan tilregnes dette - ingen kompetence for Faellesskabets retsinstanser (EF-traktaten, art. 178 og art. 215, stk. 2)  

Sammendrag

1 Der foreligger kun akter eller beslutninger, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal, i forbindelse med foranstaltninger med retligt bindende virkninger, der kan beroere sagsoegerens interesser umiddelbart, idet hans retsstilling aendres vaesentligt. For at afgoere, om det forholder sig saaledes i forbindelse med en skrivelse underskrevet af en generaldirektoer ved Kommissionen og formelt adresseret til en medlemsstat og dens nationale myndigheder, skal affattelsen af skrivelsen fortolkes ved at tage hensyn til den faktiske og juridiske sammenhaeng, hvori skrivelsen er blevet affattet og tilstillet de nationale myndigheder.Herved kan en skrivelse ikke antages at have karakter af en afgoerelse, naar skrivelsen kun indeholder forslag rettet til disse instanser med henblik paa at afslutte uoverensstemmelser opstaaet efter en Faellesskabsundersoegelse, og det samme gaelder en opfordring til instanserne om foreloebig at spaerre enhver betaling eller sikkerhedsstillelse vedroerende oplagring af olivenolie, der var genstand for intervention inden for den faelles markedsordning for fedtstoffer. Naar saavel anvendelsen af EF-bestemmelserne om de faelles markedsordninger og tilvejebringelsen af de noedvendige midler til finansieringen af den faelles landbrugspolitik paahviler de nationale organer udpeget med henblik herpaa, har Kommissionens tjenestegrene ingen kompetence til at traeffe afgoerelser om gennemfoerelse af de naevnte bestemmelser eller om ydelse af finansiering. De kan kun give deres mening til kende, hvilket ikke binder de nationale myndigheder vedroerende gennemfoerelsen af EF-bestemmelserne, samt, i forbindelse med afslutningen af de aarlige regnskaber, at beslutte, at EUGFL skal overtage de udgifter, der er afholdt af de statslige interventionsorganer. 2 En faellesskabsforanstaltning kan kun antages umiddelbart at beroere retsstillingen for en borger, der foelgelig kun vil kunne anfaegte foranstaltningen i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 4, saafremt den ikke overlader et skoen til adressaterne, der skal gennemfoere den, men gennemfoerelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfoer af de faellesskabsretlige regler. Det samme gaelder, naar adressaterne kun har en rent teoretisk mulighed for at undlade at efterkomme faellesskabsretsakter, og der ikke er nogen tvivl om, at de vil give retsakter virkninger efter deres indhold. Hvad angaar EUGFL's overtagelse af udgifterne til interventionsforanstaltninger i en faelles markedsordning, er en erhvervsdrivende efter betydningen i traktatens artikel 173, stk. 4, ikke umiddelbart beroert  af de blotte meningstilkendegivelser fra Kommissionens tjenestegrene, der er rettet til de nationale myndigheder under den informelle fase, som bestaar inden afslutningen af regnskaberne, og som kun tjener til at forberede Kommissionens endelige beslutning. 3 Erstatningssoegsmaalet efter traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, er blevet indfoert som et selvstaendigt retsmiddel med en saerlig funktion i retsmiddelsystemet, saaledes at afvisning af en paastand om annullation af en EF-retsakt ikke i sig selv kan medfoere afvisning af en paastand om erstatning for en skade, der angiveligt er lidt som foelge af institutionens ulovlige adfaerd paa det omraade, paa hvilket den anfaegtede retsakt blev vedtaget. 4 Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold forudsaetter opfyldelse af en raekke betingelser vedroerende retsstridigheden af den adfaerd, som Faellesskabsinstitutionerne haevdes at have udvist og eksistensen af en skade samt vedroerende aarsagsforbindelsen mellem den paagaeldende institutions adfaerd og den paaberaabte skade. Hvad det sidstnaevnte angaar, har Faellesskabets retsinstanser ikke kompetence til at tilkende erstatning for en skade forvoldt ved en afgoerelse truffet af en national myndighed, hvis opgave det er at sikre gennemfoerelsen af de faellesskabsretlige regler paa det landbrugspolitiske omraade, naar denne afgoerelse er helt uden forbindelse med de handlinger, Kommissionens tjenestegrene foretog i forbindelse med deres uformelle samarbejde med de nationale myndigheder, og naar afgoerelsen er blevet truffet bevidst og selvstaendigt af disse myndigheder.  

Parter

I sag T-54/96,Oleifici Italiani SpA, Ostuni (Italien), og Fratelli Rubino Industrie Olearie SpA, Bari (Italien), ved advokaterne Antonio Tizzano, Gian Michele Roberti og Francesco Sciaudone, Napoli, og med valgt adresse hos advokatfirmaet Tizzano, 36, Place du Grand Sablon, Bruxelles, sagsoegere, mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Eugenio de March, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat Alberto Dal Ferro, Vicenza, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg, sagsoegt, angaaende en paastand dels om annullation af Kommissionens skrivelse af 7. februar 1996 til bl.a. de italienske myndigheder og Azienda di Stato per gli Interventi del Mercato Agricolo (det italienske interventionsorgan), hvorved Kommissionen angiveligt anordnede spaerring af enhver skyldig betaling for oplagring af olivenolie for produktionsaarene 1991/1992 og 1992/1993 i afventning af en undersoegelse af oliens indhold af voks, og dels om erstatning for det tab, sagsoegerne haevder at have lidt ved Kommissionens adfaerd, har DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS (Anden Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, A. Kalogeropoulos, og dommerne C.W. Bellamy og J. Pirrung, justitssekretaer: fuldmaegtig J. Palacio González, paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 10. juni 1998, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

Relevante bestemmelserFinansiering af interventionsforanstaltninger for olivenolie 1 Raadets forordning nr. 136/66/EOEF af 22. september 1966 om oprettelse af en faelles markedsordning for fedtstoffer (EFT 1965-1966, s. 193, herefter »grundforordningen«) indfoerte bl.a. faellesskabsstoette til produktionen af olivenolie (fjerde betragtning). Med henblik herpaa indfoerte den en mekanisme, hvorved det hertil udpegede interventionsorgan i hver olivenolieproducerende medlemsstat til interventionsprisen opkoeber den olivenolie med oprindelse i Faellesskabet, som tilbydes det. Interventionsprisen afhaenger af oliens kvalitet, som bestemmes paa grundlag af betegnelser og definitioner, der fremgaar af bilaget til forordningen. Bilaget indeholder ifoelge en faldende kvalitetsskala foelgende betegnelser: 1. Jomfruolie ... a) Ekstra ... b) Fin ... c) Saedvanlig handelsmaessig ... d) Bomolie 2. ... 3. ... 4. Olie af olivenrestprodukter ... 5. ... 6. ... 7. ... 2 Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196, herefter »forordning nr. 729/70«) bestemmer i artikel 3, stk. 1, at Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«) i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), finansierer de interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget. 3 I medfoer af forordningens artikel 4 udpeger medlemsstaterne de kontorer og organer, som de bemyndiger til at betale udgifterne i forbindelse med disse interventioner (stk. 1), idet Kommissionen stiller de noedvendige midler til raadighed for medlemsstaterne for, at de saaledes udpegede organer kan foretage de paagaeldende betalinger i overensstemmelse med Faellesskabets regler og de nationale lovgivninger (stk. 2). 4 Ifoelge samme forordnings artikel 5, stk. 2, traeffer Kommissionen ved hvert aars begyndelse beslutning om et forskud til de udpegede organer, samt i aarets loeb beslutning om yderligere betalinger til daekning af de udgifter, der skal afholdes af disse organer [litra a)]. Inden udloebet af det foelgende aar afslutter Kommissionen organernes regnskaber [litra b)]. 5 Paa grundlag af forordning nr. 729/70 udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 1883/78 af 2. august 1978 om almindelige regler for finansiering af interventioner gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 216, s. 1), som for olivenolie bestemmer, at opkoeb og herpaa foelgende transaktioner, der foretages af et interventionsorgan, herunder isaer oplagringskontrakter, samt praktiske foranstaltninger, der er en foelge af oplagringen af interventionsprodukterne, kan finansieres i medfoer af forordning nr. 729/70. Kontrollen af kvaliteten af den olivenolie, der tilbydes til intervention 6 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 bestemmer, at medlemsstaterne i samklang med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser traeffer de fornoedne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert samt for at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder. I medfoer af artikel 9, stk. 1, stiller medlemsstaterne alle oplysninger, der er noedvendige for EUGFL's funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffer alle foranstaltninger, som er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger, hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen. 7 Ved forordning (EOEF) nr. 3472/85 af 10. december 1985 (EFT L 333, s. 5, herefter »forordning nr. 3472/85«) fastlagde Kommissionen forskrifter for interventionsorganernes opkoeb og oplagring af olivenolie. Bl.a. begraensedes ved denne forordnings artikel 1 - som affattet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1859/88 af 30. juni 1988 (EFT L 166, s. 13) - intervention for den olivenolie, som omhandles i nr. 1 i bilaget til grundforordningen - nemlig jomfruolie (ekstra, fin, saedvanlig handelsmaessig, bomolie) - hvis indhold af vand, urenheder eller syre ikke overstiger en bestemt procentsats. 8 Ifoelge artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 3472/85 kan et tilbud paa olivenolie kun accepteres, saafremt interventionsorganet efter de faellesskabsretlige analysemetoder har fastslaaet, at olien ikke indeholder visse ganske bestemte stoffer. Analyserne skal foretages af uafhaengige laboratorier. Saafremt interventionsorganet konstaterer, at den olie, der leveres til intervention, ikke opfylder kravene til den kvalitet, hvorunder den er blevet tilbudt, kan de paagaeldende tilbud traekkes tilbage. I saa fald paahviler eventuelle udgifter til indlagring, oplagring og udlagring af olien den bydende (stk. 6). 9 Den 11. juli 1991 udstedte Kommissionen forordning (EOEF) nr. 2568/91 om kendetegnene for olivenolie og olie af olivenpresserester og de i den forbindelse anvendte metoder (EFT L 248, s. 1, herefter »forordning nr. 2568/91«). Forordningens sigte er, at der lettere skal kunne skelnes mellem de forskellige typer olie, som omtales i grundforordningens bilag, saaledes at produkternes renhed og kvalitet sikres (anden betragtning). Forordningens artikel 1 bestemmer, at som olivenolie i grundforordningens forstand betragtes alene olie, hvis respektive kendetegn er i overensstemmelse med kendetegnene i bilag I til forordningen. Ifoelge artikel 2 sker bestemmelsen af kendetegnene ved hjaelp af de analysemetoder, som fremgaar af de forskellige bilag til forordningen. Oprindelig var der i forordning nr. 2568/91 ikke fastsat nogen bestemmelse af oliernes voksindhold. Derimod indeholdt forordningen en bestemmelse af alifatiske alkoholer ifoelge en i bilag IV beskrevet metode. 10 Kommissionen udstedte derefter forordning (EOEF) nr. 183/93 af 29. januar 1993 om aendring af forordning nr. 2568/91 om kendetegnene for olivenolie og olie af olivenpresserester og de i den forbindelse anvendte metoder (EFT L 22, s. 58, herefter »forordning nr. 183/93«), hvis anden betragtning praeciserer, at »erfaringerne viser, at det er noedvendigt at foretage nogle tilpasninger eller praeciseringer af analysemetoderne«. Kriteriet om alifatiske alkoholer blev erstattet af kriteriet om fastsaettelsen af voksindholdet med den bemaerkning, at denne metode navnlig kan anvendes for at udskille olivenolie fremkommet ved presning fra olie udvundet ved udtraek/udtraekning (olie af olivenrestprodukter). Ifoelge artikel 2 traadte forordning nr. 183/93 i kraft den 20. februar 1993. Imidlertid gaelder det, at den nye metode til fastsaettelse af voksindholdet »anvendes ... fra den 1. juli 1993 for olivenolie, der aftappes fra denne dato«. 11 For at sikre en bedre kontrol med den olie, der frembydes til intervention, og for at supplere de analysemetoder, der skal anvendes med henblik herpaa, udstedte Kommissionen endelig forordning nr. 3472/85. Den udstedte ogsaa, den 29. juni 1994, forordning (EF) nr. 1509/94 om aendring af forordning nr. 3472/85 (EFT L 162, s. 31), hvorefter undersoegelserne af olien skal ske navnlig ved metoden til fastsaettelse af voksindhold. Faktiske omstaendigheder 12 De sagsoegende selskaber er blandt de private virksomheder, som Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (det italienske interventionsorgan, herefter »AIMA«) har overdraget oplagring og i almindelighed gennemfoerelse af interventionsforanstaltninger paa det italienske olivenoliemarked. 13 I produktionsaarene 1991/1992 og 1992/1993 oplagrede sagsoegerne adskillige tusind tons olivenolie. De erklaerer uden at blive modsagt af Kommissionen paa disse punkter, at - indlagring af olien skete inden udstedelsen af ovennaevnte forordning nr. 1509/94 af 29. juni 1994 og delvis foer udstedelsen af forordning nr. 183/93 - AIMA efter foretagelse af kontrol og analyse fastslog, at den tilbudte olie opfyldte reglerne og selv forskriftsmaessigt udbetalte de hertil svarende beloeb til oliens ejere - resultatet af analysen og kontrollen blev meddelt Kommissionen, som dengang ikke fremsatte indsigelser. 14 I november 1993 indledte EUGFL en undersoegelse paa grundlag af artikel 9 i forordning nr. 729/70 vedroerende maengden og kvaliteten af den olivenolie, der var indgaaet til intervention i Italien. I forbindelse med undersoegelsen udtoges hos sagsoegeren Oleifici Italiani SpA (herefter »Oleifici Italiani«) i naervaerelse af repraesentanter for de nationale myndigheder proever af olien, hvoraf et eksemplar blev sendt til et analyselaboratorium under den spanske stat. 15 De i januar 1994 foretagne analyser - bl.a. paa grundlag af metoden til fastsaettelse af voksindholdet - medfoerte, at analyselaboratoriet fastslog et »voksindhold over den lovlige graense« og »tilstedevaerelse af olivenpresserester«. Den kontrollerede olie var i oevrigt i overensstemmelse med de oevrige kriterier ifoelge den gaeldende faellesskabslovgivning. 16 Kommissionen udledte heraf, at i modsaetning til det, der var blevet deklareret, var 31,5% af olieproeverne ikke af jomfruoliekvalitet, 46% var bomolie og ikke af ekstra kvalitet, saaledes som deklareret, og 15,2% var ganske vist jomfruolie, men alligevel af en ringere kvalitet end oprindeligt deklareret. Kun 4,8% af olieproeverne var blevet opfoert med en kvalitet svarende til den deklarerede. Ved skrivelse af 1. marts 1994 fra Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug (GD VI) blev disse resultater meddelt de italienske myndigheder. Kommissionen henviste til de »uacceptable mangler i hele det italienske kontrolsystem i forbindelse med den offentlige intervention paa olivenoliemarkedet«, og den udtalte, at dens tjenestegrene »noedvendigvis maatte afslaa at finansiere samtlige udgifter i forbindelse med den samlede maengde, som AIMA havde koebt, med undtagelse af smaa kvanta, for hvilke analyseresultaterne indicerede, at de havde den deklarerede kvalitet ...«. 17 Efter en brevveksling og et moede med AIMA mellem marts 1994 og januar 1995 imoedekom Kommissionen imidlertid et oenske fra AIMA og erklaerede sig rede til ved skrivelse af 27. februar 1995 at lade foretage en yderligere analyse hos et italiensk laboratorium. 18 Denne analyse, som skulle finde sted i april 1995, blev imidlertid ikke gennemfoert, eftersom de italienske justitsmyndigheder ultimo marts 1995 indledte en undersoegelse af den paagaeldende olie, og eftersom Kommissionens tjenestegrene fandt det hensigtsmaessigt at lade de proever, der var udtaget af EUGFL, tilgaa disse justitsmyndigheder. 19 Hertil kommer, at sagsoegeren Oleifici Italiani i juni 1995 paa eget initiativ lod foretage analyse hos det ovennaevnte spanske laboratorium af de olivenolieproever, som ifoelge sagsoegeren var den samme olivenolie som den, der blev undersoegt i januar 1994. Analysen mundede ud i den konklusion, at der var tale om »bomolie uden svigagtig iblanding, idet det hoeje voksindhold forklares ved, at der er tale om gammel olie«. 20 En sagkyndig rapport af 30. oktober 1995 i forbindelse med de italienske justitsmyndigheders undersoegelse foerte i det vaesentlige til samme resultat, da det heri udtaltes, at: - I tilfaelde af, at der konstateres et for hoejt indhold alene af voks, men ikke af de andre parametre - saaledes som det skete for den konkret foreliggende olie - skyldtes aendringen naturlige kemiske reaktioner, ikke iblanding. - Paa grundlag af de opnaaede analytiske vaerdier var der ikke fremkommet noget, der afsloerede en erstatning eller en blanding af olier. 21 Efter at Kommissionen i september 1995 havde faaet underretning af sagsoegeren Oleifici Italiani om den af det spanske laboratorium udarbejdede analyserapport, tog den ved skrivelse af 2. oktober 1995 til AIMA den naevnte rapport til efterretning, hvorefter overskuddet af voks ikke skyldtes nogen svigagtig iblanding, men kunne forklares ved, at olien var gammel. Kommissionen konkluderede heraf, at »det under disse omstaendigheder var vanskeligt at antage, at den olie, som var blevet genstand for den anden analyse, ikke kunne antages til intervention«, og Kommissionen anmodede AIMA om at »meddele den de maengder af og de lagre for den olie, som fremboed tilsvarende analyseresultater, for at maengderne kan saelges hurtigst muligt«. 22 Ved skrivelse af 23. november 1995 til AIMA henviste Kommissionen desuden til den sagkyndige rapport af 30. oktober i forbindelse med den af de italienske justitsmyndigheder indledte undersoegelse, hvorefter - hvad angaar sagsoegeren Oleifici Italiani - ingen af de undersoegte dele gav grundlag for at formode, at de analyserede olier var blevet ombyttet. Kommissionen anmodede AIMA om »i konsekvens heraf behoerigt at tilstille Kommissionen rapporterne om samtlige undersoegte partier, ophaeve den administrative spaerring og omgaaende skride til udbetaling af samtlige skyldige beloeb til samtlige tilslagsmodtagere, for hvilke analyserapporterne indeholder de samme konklusioner som dem, der vedroerer Oleifici Italiani«. 23 AIMA besvarede Kommissionens anmodning ved skrivelse af 30. november 1995, som AIMA vedlagde rapporten af 30. oktober 1995, der var blevet udarbejdet i forbindelse med den italienske retslige efterforskning. AIMA meddelte desuden Kommissionen, at man, saafremt den ikke gjorde indsigelse, omgaaende ville skride til betaling af de skyldige beloeb til tilslagsmodtagerne for en samlet maengde paa 17 639,291 tons olie, for hvilke der ikke var blevet fastslaaet nogen ombytning. 24 I besvarelse af denne skrivelse udtalte Kommissionen ved telefax af 7. december 1995 (VI/046436), at den ikke havde nogen indvendinger vedroerende den omgaaende betaling af lagerpengene for de af AIMA oplyste 17 639,291 tons. For Retten har Kommissionen forklaret sit standpunkt med, at den troede, at de paagaeldende analyser var blevet foretaget under overholdelse af de gaeldende EF-bestemmelser, og at de kunne betragtes som trovaerdige. Men under hensyn til rapporten i forbindelse med den retslige efterforskning, som AIMA havde fremsendt ved skrivelse af 30. november 1995, konstaterede den, at denne rapport ikke indeholdt oplysninger om indholdet af voks i de analyserede olieproever. 25 Med henblik paa at undersoege trovaerdigheden af den modanalyse, som sagsoegeren Oleifici Italiani havde anmodet det spanske laboratorium om at foretage, opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 6. februar 1996 ogsaa dette laboratorium til at praecisere oprindelsen af den analyserede olie (lager, ejer) samt proevernes fremtraeden (beholder, maerkning) og at oplyse, om sagsoegeren havde anmodet om en fuldstaendig analyse eller blot om fastslaaelse af visse karakteristika for olierne. 26 Ved skrivelse af samme dato henvendte Kommissionen sig tillige til sagsoegeren Oleifici Italiani, som den anmodede om at fremsende praeciseringer vedroerende de til det naevnte laboratorium fremsendte proever og om betydningen af de analyser, selskabet havde bedt om at faa foretaget. 27 I besvarelse af Kommissionens spoergsmaal udtalte det spanske laboratorium ved skrivelse af 8. februar 1996, at det ikke var i stand til at identificere oprindelsen af proeverne, idet disse var blevet leveret i en glasflakon med skrueprop i plastic, som ikke var stemplet, banderoleret eller maerket. Det var foelgelig klart, at analysen udelukkende kunne anvendes til personlig oplysning. Det oplystes desuden, at analyseanmodningen hovedsagelig drejede sig om voksindholdet, og at der ikke var blevet anmodet om nogen undersoegelse vedroerende syreparametret. 28 I svarskrivelsen af 9. februar 1996 fremhaevede sagsoegeren Oleifici Italiani derimod, at de af det spanske laboratorium analyserede proever var de proever, der var udtaget i november 1993. Sagsoegeren tilfoejede, at det dog ikke var saerligt vigtigt at fastslaa denne identitet, og at det snarere drejede sig om at maerke sig, at laboratoriet ansaa det for umuligt at attestere, at der var foregaaet iblanding af olivenolie af olivenpresserester alene paa grundlag af det usaedvanlige indhold af voks, naar der ikke forelaa anormale indicier vedroerende de andre analytiske parametre. 29 Paa den baggrund tilstillede generaldirektoeren for GD VI i Kommissionen den 7. februar 1996 - efter at have modtaget de to ovennaevnte svar - en skrivelse til Italiens faste repraesentation ved Den Europaeiske Union med kopi til en raekke ministerielle og judicielle italienske myndigheder samt til AIMA, med nedenstaaende indhold: »Efter en laengere korrespondance herom tilsender jeg Dem herved et forslag med henblik paa at afslutte de uoverensstemmelser, der er opstaaet som foelge af Faellesskabets undersoegelse. I vor skrivelse VI/009568 af 27. februar 1995 foreslog vi en kontradiktorisk analyse med de interesserede parter af de proever, der er i vor besiddelse. Alt var klart hertil, da Guardia di Finanza beslaglagde den omstridte olie. Det fandtes herpaa hensigtsmaessigt at suspendere den administrative procedure og at henholde sig til de analyser, som anklagemyndigheden i Napoli havde anmodet om hos en sagkyndig efter anklagemyndighedens valg. Denne sagkyndige konkluderede, at der var tale om jomfruolie, som derfor kunne goeres til genstand for intervention. En tilbundsgaaende undersoegelse gjorde det muligt at fastslaa, at den af retten i Napoli udpegede sagkyndige ikke havde fundet det hensigtsmaessigt at foretage en analyse af voksindholdet i samtlige de anfaegtede proever, idet den paagaeldende udtalte, at sidstnaevnte analyse ikke var afgoerende for at fastslaa den reelle kvalitet af den analyserede olie i modsaetning til, hvad der praeciseres i EF-forordningerne. Til stoette for sin opfattelse paaberaaber den sagkyndige sig resultatet af de analyser, som for Oleifici Italiani er blevet foretaget af Laboratorio Arbitral de Madrid af tre ikke praeciserede proever, som kommer til den konklusion, at den analyserede olie er jomfruolie, uanset det hoeje voksindhold. Kommissionens tjenestegrene kan ikke acceptere den forvirring, der er opstaaet i forbindelse med alle disse analyser, og finder det hensigtsmaessigt at genoptage sagen fra det stadium, hvorpaa den befandt sig, da olien blev beslaglagt i april 1995. Naar bortses fra de efterforskningsmaessige aspekter, som alene henhoerer under medlemsstatens kompetence, er det noedvendigt at udtale sig om, hvorvidt den paagaeldende olie kan antages til intervention. Kommissionens tjenestegrene foreslaar paa ny medlemsstatens myndigheder at foretage det fornoedne for at lade udfoere en kontra-analyse af de proever, der er i EUGFL's besiddelse, ved et uafhaengigt laboratorium, der skal vaelges efter faelles aftale, for at fastslaa den reelle kvalitet af den omtvistede olie. Medlemsstaten opfordres derfor til at tilrettelaegge disse analyser, underrette de interesserede parter og i mellemtiden spaerre enhver sikkerhedsstillelse og/eller enhver betaling vedroerende denne olie. Til at foretage denne kontrolanalyse, som isaer skal angaa voksindholdet og dets tidsmaessige udvikling, foreslaar Kommissionens tjenestegrene Laboratoire des matières grasses de Clichy (Frankrig).« 30 I besvarelse af denne skrivelse oplyste AIMA over for Kommissionen den 16. februar 1996, at den italienske anklagemyndighed efter afslutningen af den retslige efterforskning, der var foregaaet i Italien, ved afgoerelse af 15. november 1995 havde bestemt, at olien skulle frigives, og at partierne skulle udleveres til ejerne. Fra dette tidspunkt havde enhver uberettiget forsinkelse fra AIMA's side med hensyn til at rette sig efter de paatagne forpligtelser kunnet medfoere strafferetlige konsekvenser for de dér ansatte tjenestemaend. Desuden havde Italiens Consiglio di Stato ved kendelse af 2. februar 1996 forkastet AIMA's appel vedroerende afslaget paa tilbagebetaling af de beloeb, der skulle udbetales til daekning af forvaltningsudgifter, med den begrundelse, at den ovennaevnte retslige efterforskning intet havde frembragt, hvoraf det kunne udledes, at olien var blevet erstattet eller sammenblandet med en olie af ringere kvalitet. AIMA konkluderede heraf, at myndigheden under disse omstaendigheder ikke kunne undlade at foretage udbetaling af de beloeb, der skyldtes de tilbagevaerende rettighedshavere. 31 Den 19. februar 1996 opfordrede sagsoegerne Kommissionen til at traekke skrivelsen af 7. februar 1996 tilbage og bekraefte deres ret til udbetaling af de skyldige beloeb for den paagaeldende olie. Opfordringen blev ikke besvaret af Kommissionen. Retsforhandlinger og begivenheder efter sagens anlaeg ved Retten 32 Under disse omstaendigheder har sagsoegerne ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. april 1996 anlagt naervaerende sag. 33 Efter sagens anlaeg henvendte generaldirektoeren for Kommissionens GD VI sig paa ny til AIMA ved skrivelse af 23. april 1996, hvis genstand var den olivenolie, der var frembudt til intervention i produktionsaarene 1991/1992 og 1922/1993, og angaaende hvilken EUGFL havde indledt en undersoegelse i november 1993. Indholdet af Kommissionens skrivelse var foelgende: - Kommissionen bekraeftede indholdet af sin skrivelse af 1. marts 1994 vedroerende rigtigheden af de foerste analyser, der var foretaget af det spanske laboratorium, hvilket indebar, at AIMA skulle skride til inddrivelse af de uberettiget foretagne betalinger vedroerende de paagaeldende opkoeb. - Kommissionen erklaerede, at maengden af den paagaeldende olie maatte anses for udelukket fra intervention og derfor ikke kunne komme paa interventionslager. Fra dette tidspunkt stod olien til AIMA's disposition, og AIMA kunne traeffe afgoerelse om salg heraf. - Kommissionen henviste til afgoerelsen fra Italiens Consiglio di Stato af 2. februar 1996, hvorved den praeciserede foelgende: »Jeg fastholder min skrivelse af 7.2.1995« [skal vaere: 7.12.1995] »ref. VI/046436 om tilladelse til betaling af lagerudgifter for oplagring af den paagaeldende olivenolie indtil datoen for naervaerende skrivelse.« Endvidere blev AIMA opfordret til ikke laengere at foretage udbetaling af oplagringsudgifter fra denne dato for EUGFL's regning, for saa vidt som den paagaeldende olivenolie stod til AIMA's raadighed. 34 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har imidlertid truffet foranstaltninger vedroerende sagens tilrettelaeggelse i medfoer af procesreglementets artikel 64, hvorved den opfordrede parterne til skriftlig inden datoen for retsmoedet at besvare visse spoergsmaal, og opfordringen er blevet behoerigt efterkommet. 35 Parterne har afgivet indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i det offentlige retsmoede den 10. juni 1998. Parternes paastande 36 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande: - Kommissionens afgoerelse ifoelge skrivelse af 7. februar 1996 (nr. VI/000513) fra direktoeren for Generaldirektoratet for Landbrug (GD VI) - Direktorat G, Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) - G. Legras, hvorved der indfoertes et stop for alle betalinger, som var skyldige for oplagring af olivenolie i produktionsaarene 1991/92 og 1992/93, annulleres. - Kommissionen tilpligtes at betale erstatning for det tab, som sagsoegerne har lidt som foelge af ovennaevnte adfaerd, der maa anses for retsstridig. - Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. 37 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande: - Frifindelse. - Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger. Formaliteten vedroerende annullationspaastanden Parternes argumenter 38 Det er i foerste raekke Kommissionens opfattelse, at skrivelsen af 7. februar 1996 ikke kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal efter EF-traktatens artikel 173, da skrivelsen ikke indeholder foranstaltninger med retligt bindende virkninger, som kan beroere en sagsoegers interesser (Domstolens kendelse af 8.3.1991, sagerne C-66/91 og C-66/91 R, Emerald Meats mod Kommissionen, Sml. I, s. 1143, praemis 26, og Rettens kendelse af 21.10.1993, sagerne T-492/93 og T-492/93 R, Nutral mod Kommissionen, Sml. II, s. 1023, praemis 24). Denne skrivelse er udtryk for samarbejdsforbindelserne mellem Kommissionens tjenestegrene og de italienske myndigheder, der har til opgave at gennemfoere EF-bestemmelserne. Den anfaegtede skrivelse er i realiteten kun en af de forberedende akter i forbindelse med beslutningen om afslutning af EUGFL's regnskaber, som endelig fastslaar, hvilke udgifter der kan daekkes af EUGFL. Domstolen har udtrykkeligt fastslaaet, at Kommissionen foerst ved afslutningen af aarsregnskaberne gyldigt kan give udtryk for, hvad den mener om medlemsstaternes interventioner i forbindelse med EUGFL's aktiviteter (Domstolens dom af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, praemis 36). 39 Kommissionen tilfoejer, at den anfaegtede retsakt ikke i sig selv stifter nogen pligt for den paagaeldende medlemsstat og saa meget mindre for sagsoegerne. De italienske myndigheders pligt til at spaerre uberettigede betalinger fremgaar direkte af bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 729/70. I oevrigt paahviler det medlemsstaterne at sikre gennemfoerelsen af Faellesskabets retsforskrifter inden for deres omraade, for saa vidt angaar den faelles landbrugspolitik (Domstolens dom af 23.11.1995, sag C-476/93 P, Nutral mod Kommissionen, Sml. I, s. 4125, praemis 21, samt Rettens ovennaevnte kendelse i sagen Nutral mod Kommissionen, praemis 38). Det gaelder foelgelig, at kun de af de nationale myndigheder trufne foranstaltninger, som har bindende retsvirkning, kan skade sagsoegernes interesser (jf. ovennaevnte kendelse i sagen Nutral mod Kommissionen, praemis 28). 40 Det er for det andet Kommissionens opfattelse, at den anfaegtede retsakt ikke beroerer sagsoegerne umiddelbart i den i traktatens artikel 173, stk. 4, forudsatte betydning. Forholdet er det, at alene den nationale retsakt, ved hvilken de kompetente nationale myndigheder spaerrede for daekning af lagerudgifterne, kan betragtes som skadegoerende for dem. Kommissionen henviser herved til, at Faellesskabets regler om den faelles landbrugspolitik indeholder en strikt sondring mellem Kommissionen og medlemsstaterne paa den ene side og medlemsstaterne og de erhvervsdrivende paa den anden side. Det paahviler derfor de nationale myndigheder at traeffe egnede foranstaltninger for at imoedegaa uregelmaessigheder og eventuelt spaerre udbetaling af ikke-skyldige beloeb. 41 Endelig goer Kommissionen gaeldende, at den anfaegtede retsakt under ingen omstaendigheder laengere har retsvirkning efter afsendelsen af skrivelsen af 23. april 1996. Selv om man foelger sagsoegernes raesonnement, hvorefter de forskellige skrivelser afsendt fra Kommissionens tjenestegrene til AIMA indeholder beslutninger, der beroerer sagsoegerne umiddelbart og individuelt - hvilket ikke boer antages - ophaevede skrivelsen af 23. april den anfaegtede skrivelse af 7. februar 1996. 42 Sagsoegerne har svaret, at Kommissionens skrivelse af 7. februar 1996 har affoedt retsvirkninger, som umiddelbart og individuelt beroerte deres interesser. Den omstaendighed, at forordning nr. 729/70 og nr. 3472/85 indeholder mulighed for, at medlemsstaterne kan imoedegaa og retsforfoelge uregelmaessigheder paa omraadet for EUGFL's midler, udelukker ikke, at Kommissionens retsakter paa det paagaeldende omraade umiddelbart kan affoede retsvirkninger i privates retssfaere. I den konkrete sag udstedte Kommissionen, som slet ikke begraensede sig til at levere simple henstillinger til det nationale interventionsorgan, bindende foranstaltninger, der specifikt beroerte sagsoegernes retsstilling. 43 I denne sammenhaeng henviser sagsoegerne navnlig til skrivelserne af 2. oktober og 23. november 1995, ved hvilke Kommissionen paalagde AIMA at foretage de paagaeldende betalinger, samt til skrivelsen af 7. februar 1996, ved hvilken den opfordrede AIMA til at spaerre enhver betaling i relation til den paagaeldende olie. Efter sagsoegernes opfattelse er det saaledes aabenbart, at AIMA hvad angaar betalingen for oplagring af den paagaeldende olie ikke havde nogen skoensmargin, men skulle holde sig til det, Kommissionen kraevede. 44 Sagsoegerne udleder heraf, at den af Kommissionen paaberaabte retspraksis ikke kan anvendes i denne sag. Saaledes udtalte Domstolen sig i dommen Nutral mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor, kun om de praecise foranstaltninger truffet af de nationale myndigheder, som frit kunne bestemme, om de ville foelge Kommissionens henstillinger. Tilsvarende vedroerte ovennaevnte kendelse i sagen Emerald Meats mod Kommissionen en meddelelse fra Kommissionen, som blot bekendtgjorde, at dens tjenestegrene havde til hensigt at vedtage visse foranstaltninger, hvilken hensigt ikke kunne betragtes som en bindende beslutning. Men i den foreliggende sag forholder det sig ganske anderledes, eftersom den anfaegtede retsakt ikke indroemmer de nationale myndigheder noget spillerum hvad angaar foretagelsen af den omhandlede betaling. 45 For saa vidt som Kommissionen finder, at AIMA's selvstaendige beslutningsbefoejelse bevises ved, at AIMA ikke fulgte Kommissionens henstillinger af 23. november 1995, er det sagsoegernes opfattelse, at den blotte forsinkelse ved gennemfoerelsen af en beslutning ikke betyder, at den nationale myndighed har frihed til at afgoere, om den overhovedet skal gennemfoere den. I oevrigt skal den omstaendighed, at betalingerne fra AIMA's side, trods denne skrivelse af 23. november 1998, ikke skete oejeblikkeligt og fuldstaendigt, hoejst sandsynligt forklares med, at der herskede stor usikkerhed paa grund af, at Kommissionens tjenestegrene trak sagen i langdrag. 46 I det omfang, hvori Kommissionen goer gaeldende, at tvisten efter afsendelsen af skrivelsen af 23. april 1996 er blevet uden genstand, tager sagsoegerne til efterretning, at Kommissionen paa dette stadium insisterer paa at kvalificere naevnte skrivelse som endelig og som afslutningen paa hele sagen. Naar man imidlertid tager hensyn til, at Kommissionen allerede har skiftet mening flere gange i forbindelse med de omtvistede betalinger, peger sagsoegerne paa den saerdeles usikre situation, som de stadig befinder sig i. I forbindelse med erstatningssoegsmaalet oplyser sagsoegerne, at skrivelsen af 23. april 1996 synes at goere denne dato til graensen for overtagelsen af lagerudgifterne fra EUGFL's side. Skrivelsen kan derfor taenkes at give anledning til andre kontroverser vedroerende fastslaaelsen af, hvem der er ansvarlig for omkostningerne ved den forlaengede oplagring. 47 Vedroerende det sidstnaevnte punkt har Kommissionen i duplikken praeciseret, at den omhandlede begraensning er berettiget paa grund af, at der ikke laengere var tvivl om, henset til Kommissionens oplysninger, at den paagaeldende olie maatte udelukkes fra interventionslagrene fra den 23. april 1996 at regne. Rettens bemaerkninger 48 Der skal foerst tages stilling til, om den omtvistede skrivelse af 7. februar 1996 er en akt, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal efter traktatens artikel 173. Saaledes som det fremgaar af fast praksis ved Domstolen, maa det med henblik herpaa undersoeges, om den paagaeldende skrivelse - som formelt blev adresseret til Italiens faste repraesentation ved Den Europaeiske Union og i kopi til en hel raekke italienske myndigheder, herunder AIMA, men ikke til sagsoegerne - har retligt bindende virkninger, der kan beroere sagsoegernes interesser umiddelbart, idet deres retsstilling aendres vaesentligt (jf. bl.a. ovennaevnte kendelse i sagen Emerald Meats mod Kommissionen, praemis 26, ovennaevnte dom i sagen Nutral mod Kommissionen, praemis 28, og Domstolens dom af 22.4.1997, sag C-395/95 P, Geotronics mod Kommissionen, Sml. I, s. 2271, praemis 10). 49 I saa henseende skal affattelsen af naevnte skrivelse fortolkes ved at tage hensyn til den faktiske og juridiske sammenhaeng, hvori skrivelsen er blevet affattet og tilstillet de italienske myndigheder. Det er herved vaesentligt at fastslaa den objektive betydning, som skrivelsen fornuftigvis kunne have paa tidspunktet for afsendelsen for en omhyggelig og paapasselig erhvervsdrivende, der handlede for regning af et national interventionsorgan i sektoren for olivenolie. 50 Det maa fastslaas, at den anfaegtede skrivelse er underskrevet af Legras, en af Kommissionens generaldirektoerer, og udtrykkeligt er begraenset til at udtrykke den opfattelse, som forelaa i Generaldirektorat VI isoleret set. Eksempelvis staar der, at »Kommissionens tjenestegrene ikke kan acceptere den forvirring, der er opstaaet«, og »finder det hensigtsmaessigt at genoptage sagen fra det stadium, hvorpaa den befandt sig ... i april 1995«. Desuden indeholder skrivelsen kun et »forslag med henblik paa at afslutte de uoverensstemmelser, der er opstaaet«, og »Kommissionens tjenestegrene foreslaar paa ny medlemsstaternes myndigheder at foretage det fornoedne«. I den forbindelse opfordres medlemsstaten til »i mellemtiden« at spaerre enhver betaling vedroerende den paagaeldende olie. Sprogbrugen i skrivelsen er saaledes ikke den sprogbrug, som anvendes i en bindende retsakt, hvorved det paalaegges de italienske myndigheder at afslutte sagen endeligt med virkning for sagsoegernes retsstilling. 51 At skrivelsen ikke har karakter af en afgoerelse, bekraeftes af den juridiske kontekst, den indgaar i. Ifoelge de regler, som gaelder for forholdet mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, paahviler det disse, saa laenge der ikke er vedtaget modstaaende bestemmelser i faellesskabsretten, at sikre gennemfoerelsen af Faellesskabets retsforskrifter inden for deres omraade, navnlig for saa vidt angaar den faelles landbrugspolitik (jf. Domstolens dom af 7.7.1987, forenede sager 89/86 og 91/86, Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, Sml. s. 3005, praemis 11). Ganske saerligt paahviler gennemfoerelsen af EF-bestemmelserne om de faelles markedsordninger de hertil udpegede nationale organer. Kommissionens tjenestegrene har ingen kompetence til at traeffe afgoerelser om gennemfoerelse af de naevnte bestemmelser, men kan kun give deres mening til kende, hvilket ikke binder de nationale myndigheder, idet saadanne meningstilkendegivelser ses som led i det interne samarbejde mellem Kommissionen og de nationale interventionsorganer, der skal anvende faellesskabsordningen (jf. i den forbindelse bl.a. Domstolens dom af 27.3.1980, sag 133/79, Sucrimex og Westzucker mod Kommissionen, Sml. s. 1299, praemis 16 og 22, af 10.6.1982, sag 217/81, Interagra mod Kommissionen, Sml. s. 2233, praemis 8, og af 18.10.1984, sag 109/83, Eurico mod Kommissionen, Sml. s. 3581, praemis 20). 52 Der gaelder noget tilsvarende for den finansieringsmekanisme, som specifikt er indfoert ved artikel 4 og 5 i forordning nr. 729/70. Det er saaledes medlemsstaterne selv, der paa grundlag af deres egne oekonomiske ressourcer og ud fra behovene hos deres anvisningsberettigede tjenestegrene skal rejse de noedvendige midler til finansiering af den faelles landbrugspolitik, idet Kommissionen kun daekker disse udgifter ved ydelse af faste forskud og supplerende betalinger (jf. herved tydeliggoerelsen ifoelge femte betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 3183/87 af 19.10.1987 om saerlige bestemmelser for finansieringen af den faelles landbrugspolitik (EFT L 304, s. 1), foerste betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 2048/88 af 24.6.1988 om aendring af forordning nr. 729/70 (EFT L 185, s. 1), foerste betragtning til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2776/88 af 7.9.1988 om de oplysninger, som medlemsstaterne skal fremsende med henblik paa bogfoering af de udgifter, der finansieres gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 249, s. 9), og endelig ved artikel 4, stk. 5, i Raadets forordning nr. 729/70, som affattet ved Raadets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22.5.1995 (EFT L 125, s. 1)). 53 Ifoelge den ovennaevnte finansieringsmekanisme er det foerst ved beslutningen om afslutning af aarsregnskaberne ifoelge artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70, at Kommissionen i relation til medlemsstaterne fastlaegger sin endelige stilling vedroerende EUGFL's overtagelse af de udgifter, der er afholdt af de statslige interventionsorganer inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik (jf. i denne retning Domstolens dom af 29.1.1998, sag C-61/95, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 207, praemis 39). Som anfoert af Domstolen i ovennaevnte dom i sagen Italien mod Kommissionen (praemis 36), kan Kommissionen ikke gyldigt udtrykke sit standpunkt vedroerende denne finansiering paa et tidligere tidspunkt i forhold til tidspunktet for afslutningen af aarsregnskaberne. 54 Det maa saaledes med Kommissionen antages, at den i sagen omtvistede korrespondance, herunder den anfaegtede skrivelse, fandt sted i forbindelse med et internt og uformelt samarbejde uden nogen karakter af beslutningstagning, og at den fandt sted med det formaal at lette den loebende forvaltning af de forskellige konti og at forberede den endelige fastlaeggelse af de udgifter, der kan daekkes af EUGFL. Det er Rettens opfattelse, at sagsoegerne henset til denne retstilstand og i deres egenskab af omhyggelige og paapasselige erhvervsdrivende, som af AIMA er blevet paalagt at udfoere interventionsopgaver i sektoren, ikke kunne vaere uvidende om den retlige karakter af denne korrespondance, herunder den anfaegtede skrivelse. 55 Ikke desto mindre har sagsoegerne gjort gaeldende, at denne skrivelse beroerer dem umiddelbart paa grund af, at AIMA ikke havde nogen skoensmargin, men skulle henholde sig til Kommissionens instrukser om at spaerre de paagaeldende betalinger. I retsmoedet har sagsoegerne vedroerende dette punkt henvist til Domstolens dom af 5. maj 1998 (sag C-386/96 P, Dreyfuss mod Kommissionen, Sml. I, s. 2309). 56 Herved maa det paapeges, at en faellesskabsforanstaltning kun kan antages umiddelbart at beroere en borgers retsstilling, saafremt den ikke overlader et skoen til adressaterne, der skal gennemfoere den, men gennemfoerelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfoer af faellesskabsretsreglerne (jf. ovennaevnte dom i sagen Dreyfus mod Kommissionen, praemis 43, og den dér naevnte praksis). Det samme er tilfaeldet, naar retsaktens adressat kun teoretisk kan undlade at efterkomme den, og adressatens vilje til at indordne sig efter den ligger uden for al tvivl (samme dom, praemis 44, og den dér naevnte retspraksis). 57 Som det er blevet fastslaaet ovenfor, affoedte den anfaegtede skrivelse, som alene er en uformel meningstilkendegivelse, ingen bindende retsvirkning i relation til AIMA som, stillet over for forslaget om at spaerre de omtvistede betalinger, derfor frit kunne se bort fra opfattelsen i Kommissionens tjenestegrene og skride til udbetaling for senere at fremsaette krav om daekning hos EUGFL eller betale sagsoegerne paa grundlag af AIMA's egne kontraktforpligtelser uden senere krav om daekning fra Faellesskabet, eller endelig afholde sig fra enhver betaling i afventning af, at sagsoegerne ville vedtage de forholdsregler, de ville finde egnede. AIMA valgte det sidste alternativ, og derfor kan myndighedens bevidste og selvstaendige handlinger ikke tilregnes Kommissionen. 58 Den anfaegtede skrivelses manglende direkte indflydelse paa AIMA's adfaerd bekraeftes af, at skrivelsen ikke fik nogen umiddelbar virkning paa de loebende oekonomiske forbindelser mellem EUGFL og AIMA. Som Kommissionen har bekraeftet i retsmoedet, uden paa dette punkt at blive modsagt af sagsoegerne, udbetalte EUGFL indtil maj 1996 paa grundlag af AIMA's maanedlige ansoegninger fortsat de maanedlige tilskud i relation til udgifterne for oplagring af den omtvistede olie, og udbetalingen af tilskud standsede foerst efter skrivelsen af 23. april 1996 (jf. ovenfor, praemis 33). AIMA ansaa sig i oevrigt heller ikke for bundet af andre skrivelser fra Kommissionens tjenestegrene, som opfordrede AIMA til at foretage de omtvistede betalinger og godkende overtagelsen af udgifterne i forbindelse hermed, nemlig skrivelserne af 2. oktober, 23. november og 7. december 1995 samt skrivelsen af 23. april 1996. 59 Det bemaerkes i oevrigt, at Domstolen i dommen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor (praemis 9, 13 og 14), afviste de annullationssoegsmaal, der var rejst af private til proevelse af den beslutning fra Kommissionen, hvorved denne fastsatte det beloeb, som det paahvilede EUGFL at overtage i forbindelse med afslutningen af de regnskaber, som Den Franske Republik forelagde vedroerende regnskabsaaret 1981, og afslog at lade EUGFL afholde de stoettebeloeb, som sagsoegerne havde ansoegt om. I det tilfaelde havde det nationale interventionsorgan paa grundlag af denne beslutning fra Kommissionen besluttet at goere brug af den mulighed, det havde skaffet sig i forbindelse med ydelsen af den naevnte stoette, til at kraeve den tilbagebetalt. Domstolen fandt, at beslutningen om afslutningen af regnskaberne udelukkende vedroerte det oekonomiske mellemvaerende mellem Kommissionen og den paagaeldende medlemsstat, og at tilbagebetalingen af de allerede udredte beloeb - saafremt den var sket under hensyn til denne beslutning - ikke kunne antages at vaere en direkte foelge af den anfaegtede beslutning i sig selv, men skyldtes, at interventionsorganet havde gjort den endelige udbetaling af stoettebeloebet betinget af, at beloebet i sidste ende blev afholdt af EUGFL. Domstolen udledte heraf, at den anfaegtede beslutning ikke beroerte sagsoegernes retsstilling umiddelbart. Retten finder, at det i denne retspraksis antagne saa meget desto mere maa gaelde de blotte meningstilkendegivelser fra Kommissionens tjenestegrene, der er rettet til de nationale myndigheder under den uformelle fase, som bestaar inden afslutningen af regnskaberne, og som kun tjener til at forberede Kommissionens endelige beslutning. 60 Det maa endelig paapeges, at Kommissionen i ovennaevnte sag Dreyfus mod Kommissionen - der vedroerte en hastebistand fra Faellesskabet til staterne i det tidligere Sovjetunionen med henblik paa finansiering af indfoersel af visse produkter - havde afslaaet at finansiere en kontrakt om salg af korn, der var indgaaet mellem den sagsoegende virksomhed og et offentligt russisk organ, hvilket afslag virksomheden soegte proevet under et annullationssoegsmaal. Domstolen antog vel, at den anfaegtede beslutning, hvis adressat alene var det russiske offentlige organ, direkte havde beroert den sagsoegende virksomheds retsstilling, men dommen er imidlertid begrundet med, at betalingen af leveringen i sagens specifikke socio-oekonomiske sammenhaeng kun kunne finde sted med EF-midler, saaledes at selve eksistensen af leveringskontrakten var helt afhaengig af, at der blev ydet EF-stoette (dommens praemis 49-53). Det maa imidlertid fastslaas her i sagen, at disse saerlige faktiske omstaendigheder ikke foreligger. 61 Det foelger af de ovenstaaende betragtninger, at den anfaegtede skrivelse af 7. februar 1996 ikke har affoedt bindende retsvirkninger, der umiddelbart kan beroere sagsoegernes interesser. Foelgelig maa annullationspaastanden afvises fra paakendelse. Erstatningspaastanden 62 Retten skal foerst henvise til, at erstatningssoegsmaalet efter traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, ifoelge retspraksis er blevet indfoert som et selvstaendigt retsmiddel med en saerlig funktion i retsmiddelsystemet. Heraf foelger, at den ovenfor udtalte afvisning af annullationspaastanden vedroerende skrivelsen af 7. februar 1996 ikke i sig selv kan medfoere afvisning af den foreliggende paastand om erstatning for den skade, sagsoegerne angiveligt har lidt som foelge af Kommissionens ulovlige adfaerd lige fra begyndelsen i forhold til dem (jf. i denne retning Rettens kendelse af 3.2.1998, sag T-68/96, Polyvios mod Kommissionen, Sml. II, s. 153, praemis 32). 63 Retten skal for det andet fastslaa, at sagsoegerne har opgjort tabet ved den angivelige spaerring af de omtvistede betalinger til henholdsvis 3 792 703 336 ITL og 1 851 456 540 ITL som hovedstol i staevningen og til 4 653 624 967 ITL og 2 166 553 836 ITL som hovedstol i replikken. De har tilfoejet, at disse beloeb boer forhoejes med morarente 10% p.a., renter efter loven med 10% p.a. for at tage hensyn til pengeforringelsen og med en raekke beloeb i tabt fortjeneste ifoelge de forskellige forfaldstider for hovedstolene. 64 Senere, og i besvarelse af et skriftligt spoergsmaal fra Retten, har sagsoegerne oplyst, at selskabet Oleifici Italiani i august 1997 havde modtaget den samlede hovedstol af daekningskravet i relation til den paagaeldende olie. I retsmoedet tilfoejede selskabet, at selskabet Fratelli Rubino Industrie Olearie i mellemtiden havde modtaget et foerste acontobeloeb vedroerende hovedstolen samt en bekraeftelse fra AIMA af, at restbeloebet snarest ville blive udbetalt fuldt ud til endelig afregning. Sagsoegerne har heraf udledt, at deres tab herved er blevet begraenset, saaledes at deres paastand i realiteten kun gaar ud paa at opnaa et beloeb, der skal erstatte deres oekonomiske tab ved, at skyldige betalinger er for sent indkomne. 65 Retten finder, at denne begraensning af erstatningspaastanden, der har fundet sted under sagen, i sig selv er en tilladelig tilpasning, da den kun tager hoejde for udviklingen i omfanget af den skade, sagsoegerne har paaberaabt sig. 66 Det maa imidlertid paapeges, at Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold ifoelge fast retspraksis forudsaetter opfyldelse af en raekke betingelser vedroerende retsstridigheden af den adfaerd, som institutionerne haevdes at have udvist, og eksistensen af en skade samt vedroerende aarsagsforbindelsen mellem adfaerden og den paaberaabte skade (jf. f.eks. Rettens dom af 28.4.1998, sag T-184/95, Dorsch Consult mod Raadet og Kommissionen, Sml. II, s. 667, praemis 59 og 60, og den dér naevnte retspraksis, og dom af 18.9.1995, sag T-168/94, Blackspur m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. II, s. 2627, praemis 38 og 40, og den dér naevnte retspraksis, samt Domstolens dom af 4.10.1979, forenede sager 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 og 45/79, Dumortier Frères m.fl. mod Raadet, Sml. s. 3091, praemis 21), hvorved sagsoegerne skal bevise, at disse betingelser faktisk er opfyldt (Rettens dom af 26.10.1995, sag T-185/94, Geotronics mod Kommissionen, Sml. II, s. 2795, praemis 39). 67 Vedroerende spoergsmaalet, om der er direkte aarsagsforbindelse mellem den Kommissionen foreholdte adfaerd og den paastaaede skade, maa det konkret paapeges, at undladelsen af at daekke de omtvistede lagerudgifter intet har at goere med de handlinger, Kommissionens tjenestegrene foretog i forbindelse med deres uformelle samarbejde med de italienske myndigheder. Den naevnte undladelse er et bevidst og selvstaendigt valg fra disse myndigheders side (jf. ovenfor, praemis 54-57). Under disse omstaendigheder maa den af sagsoegerne paaberaabte skade tilregnes de nationale myndigheder og kan derfor ikke anses for at vaere direkte foraarsaget af den Kommissionen foreholdte adfaerd. Som Domstolen fastslog i dommen i sagen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor (praemis 16-21), har Faellesskabets retsinstanser ingen kompetence til paa grundlag af traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, at sikre erstatning for en saadan skade. 68 Vedroerende spoergsmaalet, om der reelt foreligger en skade som af sagsoegeren haevdet i og med, at betalingen af de kraevede beloeb blev forsinket, maa det for det foerste konstateres, at sagsoegerne ikke har opgjort skaden i tal i erstatningspaastanden som suppleret under sagen. 69 For det andet maa det ogsaa under alle omstaendigheder antages, at det foerst var ved beslutningen om afslutningen af regnskaberne for aarene 1991, 1992 og 1993, at Kommissionen har fastlagt sin endelige holdning vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt - og i bekraeftende fald hvor meget - EUGFL vil overtage af de omtvistede lagerudgifter (jf. ovenfor, praemis 53). Foelgelig kan den reelle og bestemte karakter af den skade, sagsoegerne haevder at have lidt, kun fastlaegges i lyset af denne beslutning. Men som Kommissionen har praeciseret i besvarelse af et skriftligt spoergsmaal fra Retten, er droeftelserne med de italienske myndigheder om regnskaberne vedroerende de omtvistede oliepartier endnu ikke afsluttet, saaledes at der endnu ikke er truffet nogen beslutninger vedroerende afslutningen af disse specifikke regnskaber. Det foelger heraf, at paaberaabelsen af en angivelig skade foraarsaget af Kommissionens adfaerd for naervaerende maa betragtes som for tidlig. Foelgelig kan der ikke vaere tale om en reel og bestemt skade, som nu kan siges at vaere forvoldt sagsoegerne. 70 Foelgelig vil der heller ikke kunne gives sagsoegerne medhold i erstatningspaastanden. 71 Det foelger af samtlige ovenstaaende betragtninger, at soegsmaalet i det hele maa forkastes.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger72 I medfoer af procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegerne har tabt sagen, paalaegges det dem at betale deres egne omkostninger og in solidum at betale Kommissionens omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserudtaler og bestemmer RETTEN (Anden Afdeling) 1) Annullationspaastanden afvises. Kommissionen frifindes for sagsoegernes erstatningspaastand. 2) Sagsoegerne betaler deres egne omkostninger samt in solidum Kommissionens omkostninger.