CELEX: 52021DC0511
Language: sl
Date: 2021-06-02 00:00:00
Title: Priporočilo PRIPOROČILO SVETA z mnenjem Sveta o konvergenčnem programu Hrvaške za leto 2021

EVROPSKA KOMISIJA
            Bruselj, 2.6.2021
            COM(2021) 511 final
            Priporočilo
            PRIPOROČILO SVETA 
            z mnenjem Sveta o konvergenčnem programu Hrvaške za leto 2021
            {SWD(2021) 501 final}
            
               
         
         
            
            
            
               Priporočilo
            
            
               PRIPOROČILO SVETA
            
            
               z mnenjem Sveta o konvergenčnem programu Hrvaške za leto 2021
            
            
               SVET EVROPSKE UNIJE – 
            
            
               ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije,
            
            
               ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik
                  1
                in zlasti člena 9(2) Uredbe,
            
            
               ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,
            
            
               ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta,
            
            
               po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,
            
            
               ob upoštevanju naslednjega:
            
            
               (1)Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule
                  2
                v okviru Pakta za stabilnost in rast
                  3
               . V njem je izrazila stališče, da so glede na pričakovan resen upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 pogoji za aktivacijo splošne odstopne klavzule izpolnjeni. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Splošna odstopna klavzula je državam članicam omogočila proračunsko prožnost pri obvladovanju krize. V času resnega upada gospodarske aktivnosti je olajšala usklajevanje proračunskih politik. Njena aktivacija omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja vsake države članice, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Komisija je 17. septembra 2020 v svoji letni strategiji za trajnostno rast napovedala, da se bo splošna odstopna klavzula še naprej uporabljala tudi v letu 2021
                  4
               . 
            
            
               (2)Svet je 20. julija 2020 Hrvaški priporočil
                  5
               , naj v skladu s splošno odstopno klavzulo sprejme vse potrebne ukrepe za učinkovit odziv na pandemijo, ohranitev gospodarstva in podporo okrevanju, ki bo sledilo. Prav tako ji je priporočil, naj, kadar gospodarske razmere to omogočajo, izvaja fiskalne politike, namenjene doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti dolga ob krepitvi naložb.
            
            
               (3)Instrument Next Generation EU, vključno z mehanizmom za okrevanje in odpornost, bo zagotovil trajnostno, vključujoče in pravično okrevanje. Uredba (EU) 2021/241 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost
                  6
                je začela veljati 19. februarja 2021. Mehanizem bo zagotovil finančno podporo za izvajanje reform in naložb s pomočjo fiskalne spodbude, ki jo financira EU. Prispeval bo h gospodarskemu okrevanju, izvajanju trajnostnih reform in naložb, ki spodbujajo rast, zlasti za spodbujanje zelenega in digitalnega prehoda, hkrati pa okrepil odpornost in potencialno rast gospodarstev. Prav tako bo pomagal pri izboljšanju stanja javnih financ v kratkoročnem obdobju, ter prispeval h krepitvi vzdržnih javnih financ, rasti in ustvarjanju delovnih mest v srednjeročnem in dolgoročnem obdobju. 
            
            
               (4)Komisija je 3. marca 2021 sprejela sporočilo, ki določa nadaljnje usmeritve politike za lažje usklajevanje fiskalnih politik ter pripravo programov stabilnosti in konvergenčnih programov držav članic
                  7
               . Splošna fiskalna naravnanost bi morala ob upoštevanju nacionalnih proračunov ter mehanizma za okrevanje in odpornost v letih 2021 in 2022 ostati spodbujevalna. Hkrati bi morale glede na pričakovano postopno normalizacijo gospodarske aktivnosti v drugi polovici leta 2021 fiskalne politike držav članic v letu 2022 postati bolj raznolike. Upoštevati bi morale stanje okrevanja, vzdržnost javnih financ ter potrebo po zmanjšanju gospodarskih, socialnih in ozemeljskih razlik. Ker bi bilo treba podpreti trajnostno okrevanje v EU, bi morale države članice z majhnim tveganjem za vzdržnost svoje proračune v letu 2022 usmeriti v ohranjanje spodbujevalne fiskalne politike, pri tem pa upoštevati učinek mehanizma za okrevanje in odpornost. Države članice z visokimi ravnmi dolga bi si morale prizadevati za preudarne fiskalne politike, pri tem pa ohraniti nacionalno financirane naložbe ter uporabiti nepovratna sredstva iz mehanizma za okrevanje in odpornost za financiranje dodatnih visokokakovostnih naložbenih projektov in strukturnih reform. Za obdobje po letu 2022 bi morale fiskalne politike še naprej upoštevati moč okrevanja, stopnjo gospodarske negotovosti in premisleke o vzdržnosti javnih financ. Preusmeritev fiskalne politike v doseganje preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev, vključno s pravočasno in postopno odpravo podpornih ukrepov, bo prispevala k zagotavljanju srednjeročne vzdržnosti javnih financ. 
            
            
               (5)Komisija je v sporočilu z dne 3. marca 2021 tudi izrazila stališče, da bi morala biti odločitev o deaktivaciji ali nadaljnji uporabi splošne odstopne klavzule sprejeta na podlagi celovite ocene stanja gospodarstva, pri čemer bi bila raven gospodarske aktivnosti v EU ali euroobmočju v primerjavi z ravnmi pred krizo (konec leta 2019) ključno kvantitativno merilo. Na podlagi svoje pomladanske napovedi iz leta 2021 je Komisija 2. junija menila, da so pogoji za nadaljnjo uporabo splošne odstopne klavzule v letu 2022 in za njeno deaktivacijo z letom 2023 izpolnjeni. Po deaktivaciji splošne odstopne klavzule se bodo še naprej upoštevale razmere v posameznih državah
                  8
               .
            
            
               (6)Hrvaška je 29. aprila 2021 v skladu s členom 8 Uredbe (ES) št. 1466/97 predložila svoj konvergenčni program za leto 2021. 
            
            
               (7)Na podlagi podatkov, ki jih je potrdil Eurostat, je leta 2020 primanjkljaj sektorja država Hrvaške znašal 7,4 % BDP, dolg sektorja država pa se je povečal na 88,7 % BDP. Letna sprememba primarnega proračunskega salda je znašala –8,1 % BDP, kar vključuje diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu v višini 3,8 % BDP ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Hrvaška je zagotovila tudi likvidnostno podporo podjetjem in gospodinjstvom (kot so poroštva in odlogi plačila davkov, ki nimajo neposrednega in takojšnjega proračunskega učinka), ki je ocenjena na 4,6 % BDP.   
            
         
         
            
               Komisija je 2. junija 2021 izdala poročilo v skladu s členom 126(3) PDEU. V njem je obravnavan proračunski položaj Hrvaške, ker je primanjkljaj sektorja država v letu 2020 presegel referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe, dolg sektorja država pa je presegel referenčno vrednost 60 % BDP iz Pogodbe in se ni dovolj hitro zmanjševal. V poročilu je bilo ugotovljeno, da merili glede primanjkljaja in dolga nista izpolnjeni. 
            
            
               (8)Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije konvergenčnega programa, je za leto 2021 realističen in za leto 2022 optimističen. Zlasti predvideva nekoliko večjo rast od pomladanske napovedi Komisije za leto 2021 (5,2 % v primerjavi s 5 %) in predvsem za leto 2022 (6,6 % v primerjavi s 6,1 %). To je zlasti posledica bolj pozitivnih projekcij potrošnje in naložb gospodinjstev, medtem ko je napoved Komisije nekoliko bolj optimistična glede prispevka izvoza. 
            
            
               (9)Vlada v konvergenčnem programu za leto 2021 načrtuje zmanjšanje primanjkljaja sektorja država s 7,4 % BDP v letu 2020 na 3,8 % BDP v letu 2021, medtem ko naj bi se delež dolga v letu 2021 zmanjšal na 86,6 % BDP. V skladu s programom naj bi sprememba primarnega proračunskega salda v letu 2021 v primerjavi z ravnjo pred krizo (2019) znašala –4,6 % BDP, kar odraža diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Za primerjavo, pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 ne predvideva, da se bo primanjkljaj v letu 2021 tako zelo zmanjšal (4,6 % BDP). Razlike so najizrazitejše na strani prihodkov, ki naj bi se glede na konvergenčni program okrepili precej bolj od stopnje nominalne rasti BDP. Medtem naj bi imela obnova po potresih v Zagrebu in Petrinji leta 2020 posledice za odhodke, ki pa naj bi bile zgolj izjemne.
            
            
               (10)Hrvaška je v odziv na pandemijo COVID-19 in s tem povezani upad gospodarske rasti sprejela proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenega sistema, zajezitev pandemije ter zagotovitev pomoči posameznikom in sektorjem, ki so bili še posebej prizadeti. Ta odločen odziv politike je ublažil krčenje BDP, kar je posledično omejilo povečanje javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga. Fiskalni ukrepi bi morali zagotoviti čim večjo podporo okrevanju, ne da bi pri tem posegali v prihodnje fiskalne usmeritve. Zato bi se bilo treba pri ukrepih izogniti ustvarjanju trajnih bremen za javne finance. Če države članice uvedejo trajne ukrepe, bi jih morale ustrezno financirati, da bi srednjeročno zagotovile proračunsko nevtralnost. Ukrepi, ki jih je Hrvaška sprejela v letih 2020 in 2021, so v skladu s priporočilom Sveta z dne 20. julija 2020. Diskrecijski ukrepi, ki jih je vlada sprejela v letih 2020 in 2021, so večinoma začasni ali pa jih spremljajo izravnalni ukrepi. Po obdobju, ki ga zajema napoved Komisije, je v letu 2023 preostali učinek teh nezačasnih ukrepov predhodno ocenjen na približno 0,3 % BDP in zajema predvsem znižanje dohodnine.
            
            
               (11)V konvergenčnem programu za leto 2021 je predvideno, da bodo naložbe in reforme, financirane z nepovratnimi sredstvi v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, znašale 0,4 % BDP v letu 2021, 1,9 % BDP v letu 2022, 2,4 % BDP v letu 2023, 2,3 % BDP v letu 2024, 1,7 % BDP v letu 2025 in 1 % BDP v letu 2026. Proračunske projekcije iz pomladanske napovedi Komisije vključujejo ta nepovratna sredstva ob splošno podobni hitrosti v letih 2021 in 2022. 
            
            
               (12)Kazalnike fiskalne prilagoditve, določene v Uredbi (ES) št. 1466/97, je treba obravnavati glede na trenutne razmere. Prvič, ocene proizvodne vrzeli so povezane z znatno negotovostjo. Drugič, fiskalna politika mora biti pripravljena na hitro prilagajanje razvoju pandemije, in sicer s prehodom z nujne pomoči na bolj ciljno usmerjene ukrepe, ko se tveganja za zdravje zmanjšajo. Tretjič, za sedanje razmere je značilen znaten odziv politike v podporo gospodarski aktivnosti. Glede na precejšnje prenose iz proračuna EU (na primer iz mehanizma za okrevanje in odpornost) obstoječi kazalniki ne zajamejo celotne spodbude, ki jo fiskalne politike zagotavljajo gospodarstvu. Ob upoštevanju navedenega se zdi, da strukturni saldo v sedanjih okoliščinah ni ustrezen. Merilo rasti odhodkov je treba prilagoditi
                  9
                in dopolniti z dodatnimi informacijami, da se v celoti oceni naravnanost fiskalne politike. 
            
            
               Prvič, podobno kot v pristopu, uporabljenem pri oceni osnutkov proračunskih načrtov za leto 2021, so bili začasni izredni ukrepi izključeni iz agregata odhodkov. Ti začasni izredni ukrepi, povezani s krizo, podpirajo zdravstvene sisteme ter delavcem in podjetjem zagotavljajo nadomestilo za izgubo dohodka zaradi omejitev gibanja in motenj v dobavni verigi, njihova odprava s strani javnih organov pa je odvisna od ponovne normalizacije razmer na področju javnega zdravja in v gospodarstvu. 
            
            
               Drugič, za oceno splošne fiskalne naravnanosti bi bilo treba na tej stopnji v zadevni znesek agregata odhodkov vključiti znatne prenose iz proračuna EU (npr. iz mehanizma za okrevanje in odpornost). 
            
            
               Fiskalna naravnanost se nato izmeri s spremembo primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in začasnih izrednih ukrepov, povezanih s krizo), vključno z odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU. 
            
            
               Poleg splošne fiskalne naravnanosti je namen analize tudi oceniti, ali je nacionalna fiskalna politika preudarna in ali njena struktura prispeva k trajnostnemu okrevanju v skladu z zelenim in digitalnim prehodom. Zato je posebna pozornost namenjena razvoju nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov in naložb. 
            
            
               (13)V skladu s konvergenčnim programom Hrvaške za leto 2021 naj bi se primanjkljaj sektorja država v letu 2022 zmanjšal na 2,6 % BDP, zlasti zaradi močne rasti prihodkov in odprave začasnih podpornih ukrepov, sprejetih v letih 2020 in 2021. Delež dolga sektorja država naj bi se v letu 2022 zmanjšal na 82,5 % BDP. Pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 predvideva višji delež primanjkljaja in dolga v letu 2022, in sicer 3,2 % BDP oziroma 82,9 % BDP, pri čemer je razlika predvsem posledica učinka osnove iz leta 2021.
            
            
               Glede na napoved Komisije je splošna fiskalna naravnanost, kot je opredeljena zgoraj, vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna EU, zlasti mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje v letu 2022, ocenjena na –2,4 % BDP
                  10
               . Pozitiven prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU, naj bi se povečal za 1,5 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane javne naložbe naj bi imele ekspanziven učinek v višini 0,1 odstotne točke BDP
                  11
               . Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli ekspanziven učinek v višini 0,8 odstotne točke BDP. 
            
            
               (14)Kakovost proračunskih ukrepov držav članic se zdi še posebej pomembna. Strukturne reforme z vplivom na javne finance, namenjene izboljšanju strukture nacionalnih proračunov, lahko podprejo potencialno rast, ustvarijo prepotreben fiskalni manevrski prostor in dolgoročneje prispevajo k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ, tudi glede na podnebne spremembe in zdravstvene izzive. Na strani prihodkov je kriza zaradi COVID-19 okrepila pomen reform za učinkovitejše in pravičnejše sisteme javnofinančnih prihodkov. Na strani odhodkov je postalo še bolj pomembno, da se povečata raven in kakovost trajnostnih naložb, ki spodbujajo rast, v skladu s cilji krepitve potenciala rasti, gospodarske in socialne odpornosti ter dvojnega zelenega in digitalnega prehoda. Načrti za okrevanje in odpornost bodo omogočili izboljšanje strukture nacionalnih proračunov.
            
            
               (15)Glede na srednjeročne proračunske načrte iz programa naj bi se primanjkljaj sektorja država zmanjšal z 1,9 % BDP v letu 2023 na 1,5 % BDP v letu 2024. 
            
            
               Glede na program je splošna fiskalna naravnanost, vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna EU, zlasti mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje, v letih 2023 in 2024 v povprečju ocenjena na –0,1 % BDP. Odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU, naj bi imeli restriktiven učinek v višini 0,6 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane naložbe bodo predvidoma imele restriktiven učinek v višini 0,1 odstotne točke BDP
                  12
               . Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli ekspanziven učinek v višini 0,6 odstotne točke BDP. 
            
            
               Desetletna povprečna nominalna potencialna rast je trenutno ocenjena na 3,25 %
                  13
               . Vendar ta ocena ne upošteva učinka reform, vključenih v načrt za okrevanje in odpornost, ki bi lahko okrepile potencialno rast Hrvaške.
            
            
               (16)Delež dolga sektorja država naj bi se z 79,5 % BDP v letu 2023 zmanjšal na 76,8 % BDP v letu 2024. Glede na najnovejšo analizo vzdržnosti dolga naj bi se Hrvaška srednjeročno soočala s srednje visokimi tveganji za vzdržnost javnih financ
                  14
               .
            
            
               (17)Glede na trenutno še vedno izjemno visoko stopnjo negotovosti bi morale smernice za fiskalno politiko ostati večinoma kvalitativne. Natančnejše količinsko opredeljene smernice za poznejša leta naj bi bile pripravljene leta 2022, če se bo negotovost do takrat dovolj zmanjšala. 
            
            
               Svet je ocenil konvergenčni program za leto 2021 in nadaljnje ukrepanje Hrvaške na podlagi priporočila Sveta z dne 20. julija 2020 –
            
            
               PRIPOROČA HRVAŠKI, NAJ: 
            
         
         
            
               1.v letu 2022 ohrani za spodbujevalno fiskalno naravnanost, vključno s spodbudo, ki jo zagotavlja mehanizem za okrevanje in odpornost, in ohrani nacionalno financirane naložbe; obvladuje rast nacionalno financiranih tekočih odhodkov;
            
            
               2.kadar gospodarske razmere to omogočajo, izvaja fiskalno politiko, namenjeno doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti javnih financ v srednjeročnem obdobju, hkrati pa okrepi naložbe za povečanje potenciala rasti;
            
            
               3.posebno pozornost nameni strukturi javnih financ, in sicer tako na prihodkovni kot odhodkovni strani proračuna, ter kakovosti proračunskih ukrepov, da se zagotovi trajnostno in vključujoče okrevanje; daje prednost trajnostnim naložbam, ki spodbujajo rast, zlasti za podporo zelenemu in digitalnemu prehodu; daje prednost strukturnim reformam z vplivom na javne finance, ki bodo pomagale zagotoviti financiranje za prednostne naloge javne politike in prispevale k dolgoročni vzdržnosti javnih financ, vključno s krepitvijo pokritosti, ustreznosti in vzdržnosti zdravstvenih sistemov in sistemov socialne zaščite za vse.
            
            
               V Bruslju,
            
            
               
                     Za Svet
               
               
                     predsednik
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        UL L 209, 2.8.1997, str. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        Klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti.
               
               
                  
                     (3)
                  
                        Sporočilo Komisije Svetu o uporabi splošne odstopne klavzule v okviru Pakta za stabilnost in rast, Bruselj (COM(2020) 123 final z dne 20. marca 2020).
               
               
                  
                     (4)
                  
                        Sporočilo Komisije – Letna strategija za trajnostno rast 2021, Bruselj (COM(2020) 575 final z dne 17. septembra 2020).
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Priporočilo Sveta z dne 20. julija 2020 v zvezi z nacionalnim reformnim programom Hrvaške za leto 2020 in mnenje Sveta o konvergenčnem programu Hrvaške za leto 2020 (UL C 282, 26.8.2020, str. 68).
               
               
                  
                     (6)
                  
                        
                  UL
                   L 57, 18.2.2021, str. 17.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        Sporočilo Komisije Svetu – Eno leto po izbruhu COVID-19: odziv fiskalne politike, Bruselj (COM(2021) 105 final z dne 3. marca 2021).
               
               
                  
                     (8)
                  
                        Sporočilo Komisije o usklajevanju ekonomskih politik za leto 2021: premagovanje COVID-19, podpora okrevanju in posodobitev našega gospodarstva, Bruselj (COM(2021) 500 final z dne 2. junija 2021).
               
               
                  
                     (9)
                  
                        Zlasti porazdelitev naložb na obdobje štirih let, uporabljena v merilu rasti odhodkov, ne omogoča ustrezne ocene fiskalne podpore okrevanju z nacionalno financiranimi naložbami.
               
               
                  
                     (10)
                  
                        Negativni predznak kazalnika ustreza presežku rasti primarnih odhodkov v primerjavi s srednjeročno gospodarsko rastjo, kar kaže na ekspanzivno fiskalno politiko.
               
               
                  
                     (11)
                  
                        Druge nacionalno financirane naložbe v osnovna sredstva naj bi imele nevtralen učinek.
               
               
                  
                     (12)
                  
                        Druge nacionalno financirane naložbe v osnovna sredstva naj bi imele ekspanziven učinek v višini 0,2 odstotne točke BDP.
               
               
                  
                     (13)
                  
                        Po oceni Komisije v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo. 
               
               
                  
                     (14)
                  
                        
                  Glej Delovni dokument služb Komisije – Statistična priloga s temeljnimi podatki, pomembnimi za oceno programov stabilnosti in konvergenčnih programov za leto 2021.