CELEX: 62020CC0006
Language: sl
Date: 2021-01-28
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone, predstavljeni 28. januarja 2021.#Sotsiaalministeerium proti Riigi Tugiteenuste Keskus.#Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tallinna Ringkonnakohus.#Predhodno odločanje – Javna naročila blaga – Direktiva 2004/18/ES – Člena 2 in 46 – Projekt, ki ga financira Evropski sklad za pomoč najbolj ogroženim – Merila za izbor ponudnikov – Uredba (ES) št. 852/2004 – Člen 6 – Zahteva po registraciji ali odobritvi s strani nacionalnega organa za varnost hrane v državi izvedbe naročila.#Zadeva C-6/20.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE,
   predstavljeni 28. januarja 2021 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑6/20
   
   Sotsiaalministeerium
   proti
   Innove SA,
   ob udeležbi
   Rahandusministeerium
   
      (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Tallinu, Estonija))
   
   „Postopek predhodnega odločanja – Direktiva 2004/18/ES – Javno naročanje – Merila za priznanje sposobnosti – Člen 2 – Enakopravno in nediskriminacijsko obravnavanje – Člen 26 – Pogoji za izvedbo naročil – Člen 46 – Sposobnost za opravljanje poklicne dejavnosti, priznana v drugi državi članici – Uredba (ES) št. 852/2004 – Higiena živil – Člen 6 – Zahteva, da nacionalni organ za varnost hrane države, v kateri je obrat, iz katerega se izvaja dobava, izda dovoljenje oziroma registracijo – Trenutek predložitve dovoljenja ali registracije javnemu naročniku“
   
            1.
         
         
            V skladu z zakonodajo Estonije mora ponudnik, če so za izvedbo javnega naročila določene posebne zahteve, dokazati, da jih izpolnjuje – drugače mu grozi izključitev – pri čemer mora ob oddaji ponudbe predložiti dovoljenja, ki so jih izdali organi te države, ali dokazilo o tem, da je vpisan v ustrezen register.
         
      
            2.
         
         
            V letih 2015 in 2017 je ministrstvo za socialne zadeve Estonije začelo postopka za oddajo javnih naročil za dobavo hrane ogroženim osebam. Ponudniki so morali ob oddaji ponudb dokazati, da so od pristojnega estonskega organa pridobili dovoljenja za opravljanje dejavnosti ali da so vpisani v ustrezne nacionalne registre.
         
      
            3.
         
         
            Organizacija Innove SA, ki je zadolžena za upravljanje pomoči, ki se financirajo iz evropskih skladov, (
                  2
               ) in ministrstvo za finance se ne strinjata z ministrstvom za socialne zadeve glede združljivosti teh pogojev s pravom Unije. Ker ta nestrinjanja niso bila rešena po upravni poti, je ministrstvo za socialne zadeve ob sklicevanju na Uredbo (ES) št. 852/2004 (
                  3
               ) odločitve Innove, ki so v nasprotju z njegovim stališčem, izpodbijalo pri nacionalnih sodiščih.
         
      
            4.
         
         
            V sporu (
                  4
               ) v zvezi s pogoji naročila je sodišče, ki mu je bil ta spor predložen v odločanje, vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, na katerega bo moralo Sodišče odgovoriti. Analizirati bo treba zlasti: (a) ali pomeni obveznost, da se ponudbi priložijo nacionalna dovoljenja ali dokazila o vpisu v registre, oviro za enakost in svobodno konkurenco med ponudniki v postopkih oddaje javnih naročil; in (b) ali je razlago Direktive 2004/18/ES (
                  5
               ) mogoče uskladiti z zahtevami Uredbe št. 852/2004.
         
      
      I. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Pravo Unije
      
   
   
      1. Direktiva 2004/18
   
   
            5.
         
         
            Člen 2, naslovljen „Načela za oddajo naročil“, določa:
            „Naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno.“
         
      
            6.
         
         
            Člen 26, naslovljen „Pogoji za izvedbo naročil“, določa:
            „Naročniki lahko določijo posebne pogoje v zvezi z izvajanjem naročila, če so ti pogoji v skladu z zakonodajo Skupnosti in so navedeni v javnem razpisu ali v razpisni dokumentaciji. Pogoji, ki urejajo izvedbo naročila, se lahko nanašajo zlasti na socialne in okoljske vidike.“
         
      
            7.
         
         
            Člen 46, naslovljen „Sposobnost za opravljanje poklicne dejavnosti“, določa:
            „Od vsakega gospodarskega subjekta, ki želi sodelovati pri javnem naročilu, se lahko zahteva, da predloži dokazilo v skladu s predpisi države članice, v kateri je registriral dejavnost, o vpisu v register poklicev ali trgovski register ali da predloži zapriseženo izjavo ali potrdilo iz Priloge IX C [IX A] v zvezi z javnimi naročili gradenj, iz Priloge IX B v zvezi z javnimi naročili blaga ter iz Priloge IX C v zvezi z javnimi naročili storitev.
            Če morajo kandidati ali ponudniki imeti posebno dovoljenje ali morajo biti člani posebne organizacije, da bi lahko v svoji državi izvora opravljali zadevno storitev, lahko naročnik od njih zahteva, da v postopkih za oddajo javnih naročil storitev predložijo dokazila o tem dovoljenju ali članstvu.“
         
      
      2. Uredba št. 852/2004
   
   
            8.
         
         
            Člen 2, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
            „1.   V tej uredbi:
            […]
            (c) ‚obrat‘ pomeni katero koli poslovno enoto nosilca živilske dejavnosti;
            […]“.
         
      
            9.
         
         
            Člen 6, naslovljen „Uradni nadzor, registracija in odobritev“, določa:
            „1.   Nosilci živilske dejavnosti sodelujejo s pristojnimi organi v skladu z drugo veljavno zakonodajo Skupnosti ali, če te ni, z nacionalno zakonodajo.
            2.   Zaradi registracije obrata vsak nosilec živilske dejavnosti na način, ki ga zahteva ustrezen pristojni organ, le-tega obvesti o vsakem obratu pod njegovim nadzorom, ki opravlja katero koli stopnjo proizvodnje, predelave in distribucije hrane.
            Nosilci živilske dejavnosti zagotovijo tudi, da ima pristojni organ vedno najnovejše podatke o obratih, vključno z obvestilom o vsaki pomembni spremembi dejavnosti ali zaprtju obstoječega obrata.
            3.   Nosilci živilske dejavnosti zagotovijo, da obrate odobri pristojni organ po vsaj enem obisku na lokaciji, kadar se odobritev zahteva:
            
                     (a)
                  
                  
                     po nacionalni zakonodaji države članice, v kateri je obrat;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     po Uredbi (ES) št. 853/2004;
                     ali
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     po odločitvi, ki jo sprejme Komisija. Ta ukrep, namenjen spreminjanju nebistvenih določb te uredbe, se sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 14(3).
                  
               Vsaka država članica, ki zahteva odobritev nekaterih na njenem ozemlju lociranih obratov po nacionalni zakonodaji, kakor predvideva pododstavek (a), o ustreznih nacionalnih predpisih obvesti Komisijo in druge države članice.“ (
                  6
               )
         
      
      
         B.
       
         Estonsko pravo
      
   
   
      1. Riigihangete seadus (
            7
         )
   
   
            10.
         
         
            Člen 39(1) določa:
            „Javni naročnik mora preveriti, ali gospodarski in finančni položaj ter tehnična in poklicna sposobnost ponudnika ali kandidata izpolnjujejo pogoje, ki so glede usposobljenosti določeni v javnem razpisu. Pogoji glede usposobljenosti morajo zadoščati za dokaz sposobnosti ponudnika ali kandidata za izvedbo javnega naročila ter biti ustrezni in sorazmerni z vrsto, količino in namenom blaga, storitev ali gradenj, ki so predmet javnega naročila.“
         
      
            11.
         
         
            Člen 41(3) določa:
            „Če zakonodajalec določi posebne zahteve za dejavnost, ki jo je treba izvesti na podlagi javnega naročila, naročnik v obvestilu o javnem naročilu navede posebne zahteve, ki morajo biti izpolnjene, ter registracije in obratovalna dovoljenja, ki so potrebna za ugotovitev usposobljenosti ponudnika ali kandidata. Naročnik zaradi preverjanja, ali so izpolnjene zakonsko določene posebne zahteve, v obvestilu o javnem naročilu zahteva, da ponudnik ali kandidat predloži dokazilo, da ima obratovalno dovoljenje ali registracijo ali da izpolnjuje vse druge posebne zahteve, ali da dokaže, da je v skladu z zakonodajo države, v kateri ima sedež, član ustrezne organizacije, razen če lahko ta dokazila brez večjih stroškov pridobi s poizvedbo v javni podatkovni bazi. Če ponudnik ali kandidat nima obratovalnega dovoljenja ali registracije ali če ni član ustrezne organizacije v skladu z zakonodajo države, v kateri ima sedež, ga naročnik izključi.“
         
      
      2. Toiduseadus (
            8
         )
   
   
            12.
         
         
            Člen 8, naslovljen „Obveznost imeti dovoljenje“, določa:
            „(1)   Gospodarski subjekt mora imeti obratovalno dovoljenje za izvajanje dejavnosti v živilskem sektorju v teh obratih:
            
                     1.
                  
                  
                     obrat v smislu člena 6(3)(b) in (c) Uredbe [št. 852/2004];
                  
               
                     2.
                  
                  
                     obrat, v katerem se pri delovnih postopkih v zvezi s primarnimi proizvodi živalskega izvora njihova oblika ali prvotne lastnosti ne spremenijo, razen če ne gre za obrat, ki je namenjen primarni proizvodnji teh proizvodov in v katerem proizvajalec izvaja povezane delovne postopke, v smislu Uredbe [št. 852/2004];
                  
               
                     3.
                  
                  
                     obrat, v katerem se pri delovnih postopkih v zvezi s primarnimi proizvodi neživalskega izvora njihova oblika ali prvotne lastnosti spremenijo, razen če ne gre za obrat iz poglavja III priloge II Uredbe [št. 852/2004];
                  
               
                     4.
                  
                  
                     obrat, v katerem se izvaja predelava živil, zlasti njihova priprava ali embaliranje, razen če ne gre za embaliranje primarnih proizvodov neživalskega izvora ali če ne gre za obrat iz poglavja III priloge II Uredbe [št. 852/2004];
                  
               
                     5.
                  
                  
                     obrat, v katerem so predmet delovnih postopkov živila živalskega izvora, ki se iz tega obrata distribuirajo drugemu gospodarskemu subjektu in so vključena v poglavje III priloge II Uredbe [št. 852/2004];
                  
               
                     6.
                  
                  
                     obrat, v katerem se skladiščijo živila, ki jih je treba zaradi zagotovitve varnosti hrane shranjevati pri temperaturi, ki se razlikuje od temperature okolja;
                  
               
                     7.
                  
                  
                     obrat, namenjen prodaji na drobno, in sicer zlasti živil, ki jih je treba zaradi zagotovitve varnosti hrane skladiščiti pri temperaturi, ki se razlikuje od temperature okolja, razen če ne gre za obrat iz poglavja III priloge II Uredbe [št. 852/2004];
                  
               […]
            (2)   Na podlagi obratovalnega dovoljenja gospodarski subjekt dobi pravico, da začne opravljati in razvijati gospodarsko dejavnost v obratu ali delu obrata, navedenem v obratovalnem dovoljenju.
            (3)   Minister, pristojen za to področje, z uredbo določi podroben seznam področij ravnanja z živili in kategorij živil, za katere mora gospodarski subjekt imeti obratovalno dovoljenje.“
         
      
            13.
         
         
            Člen 10 določa:
            „Obratovalno dovoljenje se gospodarskemu subjektu izda, če njegov obrat ali obrat, ki ga uporablja za svojo dejavnost nosilca živilske dejavnosti, izpolnjuje zahteve iz [Uredb št. 852/2004 in št. 853/2004 ter] drugih upoštevnih določb zakonodaje o živilih.“
         
      
      II. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
   
   
            14.
         
         
            V letih 2015 in 2017 je ministrstvo za socialne zadeve Estonije objavilo odprta javna razpisa (št. 157505 in št. 189564), ki sta se nanašala na javni naročili za zagotovitev „pomoči v hrani za najbolj ogrožene osebe“. Vrednost vsakega od razpisov je presegala 4.000.000,00 EUR. (
                  9
               )
         
      
            15.
         
         
            V obvestilu o javnem naročilu št. 157505 je bilo navedeno, da morajo ponudniki imeti dovoljenje Veterinaar‑ ja Toiduamet (veterinarski in živilski urad, Estonija; v nadaljevanju: VTA) ter v zvezi s tem predložiti ustrezno potrdilo in številko dovoljenja.
         
      
            16.
         
         
            Pogoji javnega naročila št. 157505 so bili med postopkom oddaje naročila spremenjeni, in sicer tako, da je zadostovala predložitev izjave o izpolnjevanju obveznosti glede obveščanja in imetništva dovoljenja, določenih v ToiduS. Enako je bilo določeno za javno naročilo št. 189564.
         
      
            17.
         
         
            Po izvedbi teh postopkov so bile s tremi ponudniki sklenjene okvirne pogodbe. Nazadnje je bila izbrana družba Sanitex OÜ (estonska hčerinska družba matične družbe UAB Sanitex s sedežem v Litvi), ker je v mini razpisu, ki je bil organiziran za subjekte, s katerimi je bila sklenjena okvirna pogodba, oddala ekonomsko najugodnejšo ponudbo.
         
      
            18.
         
         
            Nakupi, izvedeni na podlagi naročil, so se nanašali na živila iz Estonije, Latvije, Litve in drugih držav Evropske unije.
         
      
            19.
         
         
            Innove je v okviru izvajanja svojih nalog s „sklepom o finančnih popravkih“ z dne 30. oktobra 2018 (
                  10
               ) zavrnila zahtevke za plačilo (v višini 463.291,55 EUR), ki jih je ministrstvo za socialne zadeve uveljavljalo na podlagi teh naročil.
         
      
            20.
         
         
            Sklep o finančnih popravkih je bil utemeljen s tem, da ministrstvo za socialne zadeve ni izpolnilo obveznosti spoštovanja določil RHS. (
                  11
               )
         
      
            21.
         
         
            Innove je menila, da so bila za obe javni naročili določena izbirna merila, s katerimi je bil nedopustno omejen krog ponudnikov, zlasti tujih. Nedopustna omejitev naj bi bila v tem, da se je od ponudnikov zahtevalo, da imajo dovoljenje estonskega organa ali da dokažejo izpolnitev obveznosti registracije v Estoniji.
         
      
            22.
         
         
            Po mnenju Innove je bil krog ponudnikov, čeprav so lahko tuji ponudniki te zahteve izpolnili tako, da so se sklicevali na zmogljivosti druge osebe ali ponudbo oddali skupaj s podjetjem, ki jih je izpolnjevalo, pretirano omejen, saj so bili tuji ponudniki s tem odvračani od udeležbe v postopku.
         
      
            23.
         
         
            Ministrstvo za socialne zadeve je zoper sklep o finančnih popravkih vložilo (v okviru upravnega postopka) ugovor, ki ga je Innove zavrnila 25. januarja 2019.
         
      
            24.
         
         
            Ministrstvo za socialne zadeve je zoper ta sklep o zavrnitvi vložilo tožbo pri Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija), s katero je predlagalo njegovo razveljavitev. V bistvenem je trdilo:
            
                     –
                  
                  
                     da sta bili obvestili o javnem naročilu v skladu s pravom, saj v njiju ni bila priznana možnost prostega preudarka pri določitvi, v kateri fazi postopka je treba izpolniti zahtevo po dovoljenju za opravljanje dejavnosti.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Posebne zahteve so bile v skladu z zakonom in so ustrezale zahtevam po registraciji in odobritvi, ki sta določeni v členu 6 Uredbe št. 852/2004.
                  
               
                     –
                  
                  
                     V izpodbijanem sklepu se napačno izhaja iz tega, da javni naročnik v skladu s členom 46 Direktive 2004/18 ne more zahtevati nobenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti. Ker gre za fizično ravnanje z živili v Estoniji, morata izvajalec ali skladišče, ki ga ta uporablja pri izvajanju pogodb ali naročil podizvajalcem, imeti dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki ga izda VTA. Države članice vzajemno ne priznavajo dovoljenj za opravljanje dejavnosti ravnanja z živili.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Javni naročnik sodelovanja v postopku ni mogel dopustiti ponudniku, ki ima zgolj dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki ga je izdala država njegovega sedeža. Poleg tega je imel ponudnik dovolj časa za izvedbo postopka za pridobitev dovoljenja v Estoniji.
                  
               
      
            25.
         
         
            Innove je nasprotovala tožbi ministrstva za socialne zadeve in trdila:
            
                     –
                  
                  
                     da je treba, čeprav javni naročnik od ponudnika na podlagi jezikovne razlage člena 41(3) RHS res lahko zahteva, naj s predložitvijo dovoljenja za opravljanje dejavnosti ali potrdila o vpisu v register, ki se zahtevata na podlagi estonske zakonodaje, dokaže, da izpolnjuje posebne zahteve, to zahtevo razlagati glede na določbe prava Unije (zlasti Direktive 2004/18) in sodno prakso.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Pogoj, v skladu s katerim morajo ponudniki izpolniti posebne zahteve estonske zakonodaje že pri oddaji ponudbe, ni v skladu z načelom enakega obravnavanja, določenim v členu 3, točka 3, RHS.
                  
               
                     –
                  
                  
                     V skladu s sodno prakso Sodišča načelo enakega obravnavanja nasprotuje določitvi pogojev za sodelovanje na razpisu, za katerih izpolnjevanje je treba poznati prakso države, v kateri ima javni naročnik sedež. (
                           12
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Preveriti bi bilo treba, ali so z vidika sporne zahteve ponudniki, ki so prej opravljali storitve v drugi državi članici, in ponudniki, ki so prej opravljali dejavnosti na področju živil v Estoniji, v enakem položaju.
                  
               
      
            26.
         
         
            Ministrstvo za finance je v postopku s tožbo interveniralo v podporo Innove. Menilo je, da so bila izbirna merila, navedena v obvestilu o razpisu, neprimerno omejevalna. Trdilo je zlasti, da:
            
                     –
                  
                  
                     morajo tuji ponudniki, ki svoje dejavnosti ne opravljajo v Estoniji, izpolnjevati zahteve države, v kateri jo opravljajo, in da jih nadzira pristojni organ države njihovega sedeža.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Zahteva po registraciji ali imetništvu dovoljenja izhaja iz prava Unije in se uporablja v vsej Uniji.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Da bi bila omejitev v razmerju do tujih ponudnikov sorazmerna in da bi javnemu naročniku hkrati zagotavljala, da ne gre za nezakonit gospodarski subjekt, bi moral javni naročnik tujim ponudnikom dopustiti, da predložijo enakovredno dovoljenje ali potrdilo, ki ga je izdala država njihovega sedeža ali drug pristojni organ. Izpolnitev zahtev, ki so določene v estonski zakonodaji in so potrebne za izvršitev javnega naročila, naj bi se od tujega ponudnika lahko zahtevala šele v fazi njegove izvedbe.
                  
               
      
            27.
         
         
            Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) je s sodbo z dne 22. maja 2019 tožbo zavrnilo, pri čemer je v bistvenem razlogovalo tako:
            
                     1.
                  
                  
                     Posledica sporne zahteve je različno obravnavanje tujih ponudnikov, saj ti, ker prej niso opravljali dejavnosti v Estoniji, ob oddaji ponudbe ne morejo izpolniti obveznosti, da so registrirani ali imajo dovoljenje.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Estonski ponudniki, ki so si lahko prej pridobili izkušnje z opravljanjem dejavnosti v svoji državi, so v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti s podobnimi izkušnjami v drugih državah v boljšem položaju. (
                           13
                        )
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Obveznost ponudnika, da vzporedno s pripravo ponudbe zaprosi za dovoljenje za opravljanje dejavnosti nosilca živilske dejavnosti, ni sorazmerna.
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Pri prošnji za dovoljenje iz ToiduS je zlasti treba sporočiti konkretno dejavnost, za katere izvajanje je potrebno dovoljenje, in navesti zmogljivosti. Vendar, po eni strani, ob oddaji ponudbe ta podatek ni na voljo, ker ponudnik še vedno ne ve, ali bo njegova ponudba izbrana in s kolikšnim obsegom mora računati. Po drugi strani pa cilj tega zakona ni, da se zaprosi za dovoljenje za hipotetične dejavnosti, ne da bi sploh bilo mogoče zaprositi za dovoljenje iz razlogov v zvezi z roki.
                  
               
      
            28.
         
         
            Ministrstvo za socialne zadeve je zoper prvostopenjsko sodbo vložilo pritožbo pri Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija), ki v predložitvenem sklepu med drugim navaja te preudarke:
            
                     1.
                  
                  
                     Jedro spora je vprašanje, ali je mogoče kot pogoj za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila določiti, da mora ponudnik že imeti dovoljenje, ki ga estonski organ izda v skladu s ToiduS, ali da je že izpolnil obveznosti v zvezi z registracijo v Estoniji.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Ta pogoja, določena z Uredbo št. 852/2004, sta določena zaradi zagotovitve varnosti hrane. Ker zahteve za izdajo potrdila ali dovoljenja pristojnega organa za začetek opravljanja dejavnosti, ki veljajo v drugi državi članici, in te, ki veljajo v matični državi, niso popolnoma usklajene, se gospodarski subjekt ne more sklicevati na dovoljenje, ki ga je izdala njegova matična država, ampak mora v državi članici kraja izvajanja dejavnosti pridobiti novo dovoljenje ali registracijo.
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Dopustitev nekega subjekta kot ponudnika na podlagi njegove obljube, da bo zaprosil za obratovalno dovoljenje ali vpis v register, bi lahko ogrozila izvedbo naročila, če ta subjekt ne bi izpolnil te obveznosti ali če ne bi mogel izvajati svoje dejavnosti v skladu z zahtevami za pridobitev dovoljenja ali vpis v register. V tem primeru bi moral javni naročnik razpisati nov postopek oddaje javnega naročila.
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Bistveno je ugotoviti, ali zagotavljanje varnosti hrane in potreba po uresničitvi ciljev javnih naročil upravičujeta določitev omejitve, na podlagi katere morajo tuji ponudniki pred oddajo ponudbe zaprositi za in pridobiti potrebno dovoljenje ali registracijo ali pa ponudbo predložiti skupaj z družbo, ki že ima tako obratovalno dovoljenje ali je že registrirana v Estoniji.
                  
               
                     5.
                  
                  
                     Čeprav bi bila lahko taka zahteva glede tujih ponudnikov nesorazmerna, razlaga člena 46 Direktive 2004/18 ni očitna, poleg tega pa gre za določbo, ki je Sodišče še ni razlagalo.
                  
               
      
            29.
         
         
            V teh okoliščinah je Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu) Sodišču predložilo ta vprašanja za predhodno odločanje:
            
                     „1.
                  
                  
                     Ali je treba člena 2 in 46 Direktive 2004/18 […] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je člen 41(3) [RHS], v skladu s katero mora javni naročnik, če zakon določa posebne zahteve za dejavnosti, ki se opravljajo na podlagi javnega naročila, v obvestilu o razpisu navesti, katere odobritve ali dovoljenja za opravljanje dejavnosti so potrebna za opredelitev ponudnika kot ponudnika, ki izpolnjuje pogoje, zaradi preverjanja izpolnjevanja posebnih zakonskih zahtev v obvestilu o razpisu zahtevati predložitev dokazila o dovoljenju za opravljanje dejavnosti ali odobritvi in ponudnika, če nima ustreznega dovoljenja za opravljanje dejavnosti ali odobritve, zavrniti kot ponudnika, ki ne izpolnjuje pogojev?
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Ali je treba člena 2 in 46 Direktive 2004/18 […] skupaj razlagati tako, da nasprotujeta temu, da javni naročnik pri naročilu o nabavi pomoči v hrani, ki presega mednarodno mejno vrednost, za ponudnike določi izbirno merilo, v skladu s katerim morajo vsi ponudniki, ne glede na to, kje so doslej opravljali dejavnost, že pri oddaji ponudb imeti dovoljenje za opravljanje dejavnosti ali biti odobreni v državi, v kateri se odobri pomoč v hrani, tudi če ponudnik doslej ni opravljal dejavnosti v tej državi članici?
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Če je odgovor na zadnje vprašanje pritrdilen:
                     
                              1.
                           
                           
                              Ali je treba člena 2 in 46 Direktive 2004/18 […] šteti za določbi, ki sta tako jasni, da se zoper njiju ni mogoče sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj?
                           
                        
                              2.
                           
                           
                              Ali je treba člena 2 in 46 Direktive 2004/18 […] razlagati tako, da je mogoče položaj, v katerem javni naročnik pri javnem razpisu o pomoči v hrani od ponudnikov na podlagi zakona o živilih zahteva, da imajo že ob oddaji ponudbe dovoljenje za opravljanje dejavnosti, šteti za očitno kršitev veljavne zakonodaje, malomarnost ali zlorabo, ki nasprotuje sklicevanju na načelo varstva legitimnih pričakovanj?“
                           
                        
               
      
      III. Postopek pred Sodiščem
   
   
            30.
         
         
            Sodno tajništvo Sodišča je predložitveni sklep prejelo 7. januarja 2020.
         
      
            31.
         
         
            Pisna stališča sta predložili estonska vlada in Evropska komisija. Ti in Riigi Tugiteenuste Keskus (storitveni center za državne pomoči, Estonija) – organ, ki je delno prevzel naloge Innove – so pisno odgovorili na vprašanja, ki jim jih je poslalo Sodišče, ker obravnava ni bila izvedena.
         
      
      IV. Presoja
   
   
      
         A.
       
         Uvodni preudarki
      
   
   
            32.
         
         
            Po navodilu Sodišča bom analiziral le prvi dve vprašanji za predhodno odločanje.
         
      
            33.
         
         
            Dvomi predložitvenega sodišča se v bistvu nanašajo na to, ali člena 2 in 46 Direktive 2004/18 nasprotujeta nacionalnim določbam, na podlagi katerih naročnik v dveh javnih naročilih za nabavo in distribucijo pomoči v hrani ogroženim osebam za ugotovitev usposobljenosti ponudnikov zahteva izpolnitev spornih pogojev.
         
      
            34.
         
         
            Javni naročnik je na podlagi teh pogojev od ponudnikov zahteval, naj ob oddaji ponudbe predložijo dokazilo, da imajo dovoljenje za opravljanje dejavnosti v Estoniji ali da so v tej državi registrirani kot taki. Estonska vlada je navedla, da gre za zahteve, ki izhajajo iz člena 41(3) RHS. (
                  14
               )
         
      
            35.
         
         
            Ta določba je bila izražena v specifikacijah naročila št. 157505, v katerih je bilo določeno, da morajo imeti ponudniki omenjeno dovoljenje v Estoniji in k svojim ponudbam priložiti ustrezno potrdilo in številko dovoljenja. Vendar je bil ta pogoj omiljen z dopustitvijo, da se priloži zgolj izjava o spoštovanju obveznosti obveščanja in imetništva dovoljenja. Pri naročilu št. 189564 je že od začetka zadostovalo, da je bil izpolnjena zadnjenavedena zahteva.
         
      
            36.
         
         
            Iz stališč strank in predložitvenega sklepa je razvidno, da je javni naročnik tako ravnal, ker je hotel spoštovati člen 6 Uredbe št. 852/2004: najprej je zahteval odobritev iz odstavka 3 tega člena, nato pa se je zadovoljil z zahtevo, da morajo biti izpolnjeni manj strogi pogoji iz odstavka 2 tega člena, ki se nanašajo na vrsto dolžnosti obveščanja.
         
      
            37.
         
         
            Kot bom podrobneje pojasnil spodaj, je predpostavka določb iz teh dveh odstavkov člena 6 Uredbe št. 852/2004 to, da imajo nosilci živilskih dejavnosti obrat na ozemlju države, v kateri pristojni organ izvaja javne funkcije.
         
      
            38.
         
         
            V tem okviru bi bilo mogoče sklepati, da javni naročnik zahteva, da ima ponudnik v Estoniji (poleg dovoljenj za opravljanje dejavnosti ali vpisa v ustrezne registre te države) svoj obrat.
         
      
            39.
         
         
            Ker pa v predložitvenem sklepu pogoji javnega razpisa niso podrobno pojasnjeni, bi bilo sporne pogoje mogoče analizirati – če je na podlagi specifikaciji dejansko mogoča dobava hrane iz obratov zunaj Estonije – (
                  15
               ) z drugega vidika.
         
      
            40.
         
         
            V tem primeru bi bila lahko upoštevna Uredba (ES) št. 178/2002, (
                  16
               ) katere glavni cilj je zagotovitev prostega pretoka varnih in kakovostnih živil v Uniji. Ta cilj je tudi eden od teh, ki se uresničujejo z Uredbo št. 852/2004, ki se nanj navezuje. (
                  17
               )
         
      
            41.
         
         
            Če v skladu s specifikacijo ponudnikom v Estoniji ni treba imeti delujočega obrata, bi bilo treba predpostaviti, da lahko ponudbe takih gospodarskih subjektov temeljijo na dobavi hrane z lokacij zunaj te države, kar mora preveriti predložitveno sodišče. (
                  18
               )
         
      
            42.
         
         
            Če pa bi naročnik v specifikacijah zahteval, da ima vsak ponudnik obrat v Estoniji in da iz njega izvaja dobavo hrane, (
                  19
               ) bi bilo treba preučiti, ali je bila taka zahteva ustrezno utemeljena, in če bi bila, ali ne presega tega, kar je nujno za uresničitev zastavljenih ciljev. Tudi to bi bila naloga, ki bi jo moralo opraviti nacionalno sodišče.
         
      
            43.
         
         
            V tem primeru bi lahko ministrstvo za socialne zadeve, če bi predložitveno sodišče presodilo, da obveznost imeti obrat v Estoniji ni bila upravičena ali da ni bila sorazmerna, kršilo člen 2 Direktive 2004/18, saj bi bili diskriminirani gospodarski subjekti s sedežem v drugih državah članicah, ki nimajo obrata v Estoniji.
         
      
            44.
         
         
            Pri spodnjih preudarkih izhajam iz premise, da se je v razpisni dokumentaciji od ponudnikov implicitno ali izrecno zahtevalo, da imajo v Estoniji obrat, zaradi česar bom analiziral uporabo člena 6(2) in (3) Uredbe št. 852/2004 v povezavi z Direktivo 2004/18.
         
      
      
         B.
       
         Prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            45.
         
         
            Ker sta vprašanji povezani, se mi zdi primerno, da se nanju odgovori skupaj. Odgovor bom oblikoval v treh korakih: (a) usposobljenost ponudnikov; (b) zahteva, da morajo imeti ponudniki v Estoniji obrat za ravnanje z živili in (c) veljavnost spornih zahtev, če jih je treba izpolniti ob izvajanju naročila, in ne na začetku postopka.
         
      
      1. Usposobljenost ponudnikov
   
   
            46.
         
         
            V predložitvenem sklepu je ponovljeno, da so se pogoji, na katere se je nanašal spor, nanašali na „usposobljenost“ ponudnikov. Estonska vlada je to potrdila z navedbo, da so „povezan[i] s samo osebo ponudnika in da so lahko izenačeni s pogojem glede usposobljenosti“. (
                  20
               )
         
      
            47.
         
         
            To je jasno izraženo s prvim vprašanjem za predhodno odločanje: na podlagi nacionalnih določb je moral javni naročnik v obvestilu o javnem naročilu navesti, katere „odobritve ali dovoljenja za opravljanje dejavnosti so potrebna“ za usposobljenost ponudnika. Če ta ob oddaji ponudbe ni dokazal, da ima tako ene kot druga, je javni naročnik ugotovil, da ni usposobljen (in zato zavrnil njegovo udeležbo v postopku).
         
      
            48.
         
         
            Podobno je oblikovano drugo vprašanje za predhodno odločanje: v njem predložitveno sodišče sprašuje, ali člena 2 in 46 Direktive 2004/18 nasprotujeta temu, da javni naročnik kot pogoj za usposobljenost ponudnikov določi, da morajo ti „ne glede na to, kje so doslej opravljali dejavnost, že pri oddaji ponudb imeti dovoljenje za opravljanje dejavnosti ali biti odobreni v državi, v kateri se odobri pomoč v hrani“.
         
      
            49.
         
         
            Iz te formulacije je jasno razvidno, da se obe vprašanji navezujeta na člen 46 Direktive 2004/18. V skladu s členom 44 te direktive, je treba pri preverjanju sposobnosti gospodarskih subjektov, ki sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil, zavrniti te, ki so izključeni po členu 46 (in členu 45) navedene direktive.
         
      
            50.
         
         
            S členom 46 pa je urejena „sposobnost za opravljanje poklicne dejavnosti“, ki jo morajo imeti ti gospodarski subjekti. Gre za subjektivno sposobnost, povezano s poklicnim statusom gospodarskega subjekta, ki želi sodelovati v postopku oddaje javnega naročila. Od tega subjekta se zato lahko zahteva, da svojo poklicno sposobnost dokaže s predložitvijo dokumentov, ki so našteti v samem členu 46.
         
      
            51.
         
         
            Iz preučitve člena 46 Direktive 2004/18 ob upoštevanju uvodne izjave 42 (
                  21
               ) te direktive je razvidno, da v fazi izbire ponudnikov glede dokazovanja poklicne sposobnosti velja načelo vzajemnega priznavanja:
            
                     –
                  
                  
                     v prvem odstavku navedenega člena je navedeno, da se od vsakega gospodarskega subjekta, ki želi sodelovati pri javnem naročilu, lahko zahteva, da predloži dokazilo „v skladu s predpisi države članice, v kateri je registriral dejavnost, o vpisu v register poklicev ali trgovski register ali da predloži zapriseženo izjavo ali potrdilo“.
                  
               
                     –
                  
                  
                     V enakem smislu je v drugem odstavku določeno – čeprav le za postopke za oddajo javnih naročil storitev – da „[č]e morajo kandidati ali ponudniki imeti posebno dovoljenje ali morajo biti člani posebne organizacije, da bi lahko v svoji državi izvora opravljali zadevno storitev, lahko naročnik od njih zahteva, da […] predložijo dokazila o tem dovoljenju ali članstvu“.
                  
               
      
            52.
         
         
            Iz teh določb izhaja, da lahko ponudnik svojo usposobljenost (subjektivna sposobnost za izvedbo javnega naročila) dokaže s predložitvijo dokumentov, ki jih izdajo pristojni organi države članice, v kateri ima sedež.
         
      
            53.
         
         
            V drugih določbah iz istega oddelka Direktive 2004/18, ki se nanaša na „pogoje za ugotavljanje sposobnosti“, je privzet enak pristop:
            
                     –
                  
                  
                     v skladu s členom 48(2)(d) lahko gospodarski subjekt svojo tehnično ali poklicno sposobnost dokaže tako, da javnemu naročniku države izvedbe naročila posreduje dokumente, ki jih pripravijo pristojni organi države članice, v kateri je registriran.
                  
               
                     –
                  
                  
                     V členu 49 se v zvezi s „standardi za zagotavljanje kvalitete“ upošteva ista smernica.
                  
               
                     –
                  
                  
                     V skladu s členom 52(3) „[v]pis na uradne sezname, ki so ga potrdili pristojni organi, ali potrdilo, ki ga je izdal certifikacijski organ za namene naročnikov iz drugih držav članic“, v zvezi z – med drugim – členom 46 te direktive pomeni domnevo o usposobljenosti. V skladu s členom 52(5), drugi pododstavek, Direktive morajo javni naročniki sprejemati „enakovredna potrdila, ki jih izdajo organi s sedežem v drugih državah članicah“.
                  
               
      
            54.
         
         
            Tako razlogovanje, v katerega prid govorijo zgoraj navedene določitve, je okrepljeno z nekaterimi omejitvami, ki so naložene javnim naročnikom. Tako:
            
                     –
                  
                  
                     se v skladu s členom 52(4) Direktive 2004/18 „[i]nformacije, ki jih je mogoče razbrati iz vpisa v uradne sezname [iz odstavka 3 tega člena], […] ne smejo preverjati“ brez utemeljitve.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Posebej kategoričen je člen 52(5) Direktive 2004/18, ki v zvezi z „vpis[om] gospodarskih subjektov iz drugih držav članic na uradni seznam ali za izdajo potrdil le-tem s strani [pristojnih] organov“ določa, da se „ne sme zahtevati dodatno dokazilo ali izjava, razen tistih, ki se zahtevajo od nacionalnih gospodarskih subjektov“, „ta vpis ali izdaja potrdil za gospodarske subjekte iz drugih držav članic [pa] ni pogoj za njihovo sodelovanje pri javnem naročilu“.
                  
               
      
            55.
         
         
            Člen 46 Direktive 2004/18 torej določa, da mora biti ponudnik iz druge države članice pri presojanju njegove poklicne sposobnosti postavljen na isto raven kot nacionalni ponudnik z enakovredno sposobnostjo.
         
      
            56.
         
         
            Če ponudnik s katerim od sredstev, določenih v Direktivi 2004/18, dokaže, da mu je v drugi državi članici priznana upoštevna usposobljenost, mora javni naročnik na podlagi dokazila tega dejstva šteti, da ta ponudnik izpolnjuje pogoj glede poklicne sposobnosti.
         
      
            57.
         
         
            Skratka, člen 46 Direktive 2004/18 je treba razlagati tako, da naročnik kot merilo usposobljenosti (to je, za ugotavljanje sposobnosti) ne more zahtevati pridobitve registracije ali dovoljenja v državi članici izvedbe naročil, če je bila ponudniku podobna sposobnost že priznana v državi članici njegovega sedeža.
         
      
            58.
         
         
            Ker je v specifikacijah, ki so predmet obravnavanega spora (oziroma nacionalnih določbah, ki so z njimi upoštevane), za preverjanje primernosti ponudnikov, ki jim je bila priznana sposobnost v drugi državi članici, določena obveznost, da v Estoniji dosežejo priznanje nove podobne sposobnosti, se z njimi ne spoštuje člen 46 Direktive 2004/18.
         
      
            59.
         
         
            Na podlagi te premise je treba razjasniti, ali lahko na to razlago člena 46 Direktive 2004/18 vpliva uporaba Uredbe št. 852/2004. Tako bi lahko bilo, če se pogoji, katerih izpolnitev se zahteva od ponudnikov, ne bi nanašali toliko na njihovo (subjektivno) usposobljenost kot gospodarski subjekti s priznano sposobnostjo, temveč na njihovo posebno prisotnost prek konkretnega obrata v državi javnega naročnika, ki te pogoje določi.
         
      
            60.
         
         
            Estonska vlada se namreč sklicuje na Uredbo št. 852/2004 (člen 6(3)(a)), da bi upravičila, da lahko od ponudnikov zahteva, da imajo „dovoljenje za skladiščenje živil“. Natančneje, trdi, da mora biti gospodarski subjekt „imetnik dovoljenja za opravljanje dejavnosti v živilskem sektorju v obratu, v katerem se skladiščijo živila, ki jih je treba […] shranjevati pri temperaturi, ki se razlikuje od temperature okolja“. (
                  22
               )
         
      
      2. Zahteva, da imajo ponudniki v Estoniji obrat za ravnanje z živili
   
   
            61.
         
         
            Kot sem že navedel, je treba, ker v predložitvenem sklepu o tem ni podrobnejših pojasnil, predpostaviti, da se je z razpisno dokumentacijo zahtevalo, da imajo ponudniki v Estoniji obrat.
         
      
            62.
         
         
            Člen 6 Uredbe št. 852/2004 temelji na ozemeljski povezavi obrata, v katerem se izvaja dejavnost nosilca živilske dejavnosti, z državo članico, v kateri je lociran.
         
      
            63.
         
         
            Zaradi te ozemeljske povezave je organ, ki je v zvezi s tem obratom pristojen za nadzor nad dejavnostmi proizvodnje, predelave in distribucije hrane, nujno organ države, v kateri je ta obrat.
         
      
            64.
         
         
            Posledica tega pravila je, da obveznost imeti obrat, ki je bil v Estoniji odobren ali ali registriran, velja tudi za nosilce živilske dejavnosti s potrdili o poklicni sposobnosti, izdanimi v drugi državi članici. Samo tako se zagotovi, da nadzor nad dejavnostjo, izvajano v obratu na ozemlju Estonije, izvajajo organi te države.
         
      
            65.
         
         
            Obveznost, da so podjetja, ki imajo v državi članici obrate za izvajanje dejavnosti proizvodnje, predelave in distribucije hrane, v tej državi registrirana ali da imajo dovoljenje, ki ga izdajo organi te države, je torej načeloma v skladu s pravom Unije.
         
      
            66.
         
         
            Težave se pojavijo pri uskladitvi tega pravila z določbami prava Unije o javnem naročanju. V skladu z njimi mora javni naročnik:
            
                     –
                  
                  
                     po eni strani, odstraniti ovire za konkurenco in „gospodarske subjekte [obravnavati] enakopravno in nediskriminacijsko“ (člen 2 Direktive 2004/18) ter zagotoviti spoštovanje temeljnih svoboščin Pogodbe o delovanju Evropske unije.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Po drugi strani pa mora upoštevati druge prisilne določbe prava Unije: v tu upoštevnem okviru so to določbe s področja javnega zdravja in, natančneje, higiene živil. V skladu z uvodno izjavo 6 Direktive 2004/18 naj „[n]obena določba v tej direktivi […] ne ovira uvedbe ali uveljavitve ukrepov, potrebnih za varovanje […] zdravja, življenja ljudi […], če so ti ukrepi v skladu s Pogodbo“.
                  
               
      
            67.
         
         
            Menim, da je navidezno nasprotje (
                  23
               ) med splošnimi pravili s področja javnega naročanja in posebnimi pravili s področja higiene živil mogoče preseči. Zadnjenavedena, ki jih je nujno treba spoštovati, morajo – kakor je določeno v uvodni izjavi 6 Direktive 2004/18 – prevladati nad prvonavedenimi. Vendar jih je treba uporabiti tako, da se kar najmanj poseže v splošna načela prava Unije o javnem naročanju.
         
      
            68.
         
         
            V tej točki bi bilo v okviru preučitve, kako so v postopek javnega naročanja vključene zahteve, določene s posebnimi pravili o higieni živil (če gre, ponavljam, na podlagi Uredbe št. 852/2004 za prisilne določbe), lahko koristno pojasniti, kdaj mora ponudnik predložiti dovoljenje v zvezi s svojim obratom ali izjavo, da je registriran kot njegov imetnik.
         
      
            69.
         
         
            Strinjam se torej s trditvijo predložitvenega sodišča, da so „zahteve, ki so v obravnavanem primeru naložene v interesu varnosti hrane“, utemeljene kot „pogoji za izvedbo javnega naročila“ in da „je predmet spora samo razjasnitev, kdaj je moral ponudnik izpolniti ta pogoj – ob oddaji ponudbe ali ob izvedbi naročila“. (
                  24
               )
         
      
      3. Trenutek, ko mora ponudnik dokazati, da ima upravno dovoljenje v zvezi s svojim obratom ali da je registriran kot njegov imetnik
   
   
            70.
         
         
            Če je pomembna le zagotovitev dobre izbire ponudnika, bi bil ustrezen trenutek za predložitev teh dokumentov lahko trenutek oddaje ponudb. Dokazilo, da ima ponudnik obrat, za katerega je bilo izdano dovoljenje ali ki je vpisan v ustrezen register, je namenjeno temu, da se lahko naročnik že na samem začetku prepriča, ali bo ponudnik lahko izpolnil svoje (prihodnje) pogodbene obveznosti.
         
      
            71.
         
         
            Sodišče je v sodbi CoNISMa (
                  25
               ) ugotovilo, da je bila harmonizacija direktiv o javnem naročanju izvedena tudi v interesu naročnika. S tem je poudarilo vidik javnega naročnika, ki mora varovati javni interes. (
                  26
               )
         
      
            72.
         
         
            Vendar se v tej tako kot v drugih predhodnih in naknadnih sodbah poudarja tudi, da „je eden od ciljev pravil Skupnosti o javnih naročilih vzpostaviti čim večjo konkurenco […] in da je v interesu prava Skupnosti, da se zagotovi čim večja udeležba ponudnikov“. (
                  27
               ) Ta namen je poleg tega v končni fazi v korist javnemu naročniku, ki bo pri izbiranju ponudnika razpolagal z več elementi presoje. (
                  28
               )
         
      
            73.
         
         
            V zvezi s tem estonska vlada in Komisija zagovarjata nasprotujoči si stališči.
         
      
            74.
         
         
            Estonska vlada meni, da če bi se obveznost registracije ali pridobitve dovoljenja opredelila kot pogoj za izvedbo, in ne kot merilo za ugotavljanje sposobnosti, bi lahko prišlo do tega, da izbrani ponudnik nazadnje ne bi mogel izvesti naročila. Zaradi te možnosti bi se povečala delovna obremenitev naročnika in čas postopka, ki je nujen za podpis pogodbe. (
                  29
               ) Poleg tega ima vsak gospodarski subjekt možnost, da se javnega razpisa udeleži skupaj s subjektom, ki je že izpolnil predhodne zahteve glede dovoljenja in registracije. (
                  30
               )
         
      
            75.
         
         
            Komisija poudarja, da je treba ustrezno spoštovati načelo enake in nediskriminatorne obravnave gospodarskih subjektov. (
                  31
               ) Drugače kot estonska vlada meni, da je lahko obveznost pridobitve dovoljenja ali registracije, določena kot pogoj za udeležbo v postopku oddaje javnega naročila, z načeloma prepovedi diskriminacije in sorazmernosti združljiva le, če ni manj omejujočega ukrepa. Možnost, da se obveznost pridobitve dovoljenja ali registracije določi kot pogoj za izvedbo, pa je prav eden od teh manj omejujočih ukrepov. (
                  32
               )
         
      
            76.
         
         
            Po mojem mnenju, ki se v bistvenem ujema z mnenjem, ki ga v zvezi s tem zagovarja Komisija, je iz razlogovanj prvostopenjskega sodišča (
                  33
               ) ter zgoraj navedenih trditev ministrstva za finance (
                  34
               ) in Innove (
                  35
               ) razvidno, da pomeni za nosilce živilske dejavnosti, ki nimajo sedeža v Estoniji, zahteva, da imajo že v fazi ugotavljanja sposobnosti dovoljenje ali registracijo, nesorazmerno oviro, zaradi katere je brez primerne utemeljitve omejen njihov dostop do postopkov oddaje javnih naročil, kakršna sta ta iz obravnavane zadeve. V enaki meri je zaradi nje neupravičeno zmanjšan krog potencialnih – zlasti tujih – ponudnikov.
         
      
            77.
         
         
            Takšna omejitev bi bila mogoča le, če cilja, ki mu sledi, „ni mogoče doseči [z] omejitvami, ki so milejše oziroma ki manj prizadenejo trgovino znotraj Skupnosti“. (
                  36
               )
         
      
            78.
         
         
            Za to, da bi se postulati Direktive 2004/18 uskladili z zahtevo po imetništvu dovoljenja ali registraciji obratov za ravnanje z živili v Estoniji v smislu člena 6 Uredbe št. 852/2004, bi se sporni pogoji lahko oblikovali kot „posebni pogoji v zvezi z izvajanjem naročila“, ki so omenjeni v členu 26 Direktive 2004/18.
         
      
            79.
         
         
            Sodišče je v sodni praksi te posebne pogoje upoštevalo, če se določijo zaradi „socialnih vidikov“, in se s tem osredotočilo na te, določene ob sklicevanju na odprto določilo zadnjega stavka člena 26 Direktive 2004/18. (
                  37
               ) Nič ne nasprotuje temu, da se posebni pogoji določijo tudi na drugih področjih, saj je navedba „socialnih in okoljskih vidikov“ zgolj eksemplifikativna („zlasti“).
         
      
            80.
         
         
            Ni torej ovir za to, da so med pogoji za izvedbo naročila za dobavo živil določene zahteve, ki izhajajo prav iz uporabe določb Unije ali zakonodaje države članice s področja higiene živil.
         
      
            81.
         
         
            Zadostovala bi določitev, da morajo biti te zahteve izpolnjene pozneje in neodvisno od ocene usposobljenosti ponudnika, ki mu je bila poklicna sposobnost priznana v drugi državi članici.
         
      
            82.
         
         
            Tako bi se načelo enakega obravnavanja uporabilo v skladnosti z načelom vzpostavitve kar največje konkurence, saj bi vsi ponudniki imeli dejansko možnost pridobitve naročila, ne da bi bila zaradi tega okrnjena uporaba pravil prava Unije o higieni živil. V nasprotnem primeru bi se nacionalnim podjetjem v živilskem sektorju dodelila pretirana prednost.
         
      
            83.
         
         
            V skladu s to shemo bi lahko subjekti, ki v zvezi z obrati za ravnanje z živili v Estoniji že imajo nacionalna dovoljenja ali vpis v register, te priložili svojim ponudbam; preostali ponudniki pa bi se morali zavezati, da jih bodo pridobili, če jim bo oddano javno naročilo.
         
      
            84.
         
         
            Ugovor estonske vlade (če je treba čakati do faze izvedbe naročila, se tvega, da to ne bo uresničeno, če izbrani ponudnik nazadnje ne bi uspel pridobiti dovoljenj ali doseči registracij) gotovo ima določeno težo. Vendar pa prizadevanja za uspeh postopka ne morejo biti pomembnejša od bistvenih načel javnega naročanja, zlasti teh, v skladu s katerimi je treba ponudnikom zagotoviti enak dostop do postopka javnega naročanja in se zanje ne smejo določati neupravičene ovire.
         
      
            85.
         
         
            Poleg tega ni opore za sklepanje, da bi podjetje, katerega poslovna dejavnost je ravnanje z živili v drugi državi članici, če bi mu bilo dodeljeno naročilo, lahko imelo težave s pridobitvijo dovoljenj, ki so nujne za odprtje obrata v Estoniji.
         
      
            86.
         
         
            Postopki za pridobitev teh dovoljenj morajo biti v skladu s splošnimi merili iz Direktive 2006/123/ES, (
                  38
               ) med katerimi je tudi načelo upravne poenostavitve. (
                  39
               ) Dejansko je ministrstvo za socialne zadeve navedlo, da bi neestonski ponudnik dovoljenje ali registracijo lahko uredil v kratkem roku; (
                  40
               ) to ugotovitev je mogoče aplicirati na fazo izvedbe naročila.
         
      
            87.
         
         
            Prav tako ni mogoče sprejeti trditve estonske vlade, da lahko vsak ponudnik s sedežem v drugi državi članici uporabi zmogljivosti tretjega podjetja, ki v Estoniji že ima ustrezna dovoljenja ali registracije.
         
      
            88.
         
         
            Člena 47(2) in 48(3) Direktive 2004/18 „vsakemu gospodarskemu subjektu dajeta pravico, da se za neko javno naročilo sklicuje na zmogljivosti drugih subjektov“. (
                  41
               ) Prav zato, ker gre za pravico in ne dolžnost, ni logično, da je ponudnik obremenjen s tem, da mora uporabiti zmogljivosti drugega gospodarskega subjekta, če je naročilo zmožen izvesti sam. (
                  42
               )
         
      
            89.
         
         
            Skratka, to, da se sporne zahteve v zvezi z obrati za ravnanje z živili določijo kot pogoj za izvedbo naročila, pomeni manj omejevalen ukrep, s katerim se po eni strani zagotovi spoštovanje načela enakosti in večje konkurence med ponudniki, po drugi strani pa omogoči usklajena uporaba splošnih in posebnih kogentnih pravil, s čimer se preprečijo trenja pri učinkoviti uporabi prava Unije.
         
      
      V. Predlog
   
   
            90.
         
         
            Glede na navedeno predlagam, naj se na prvi dve vprašanji Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija) odgovori tako:
            Člena 2 in 46 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da javni naročnik kot pogoj za usposobljenost, katerega neizpolnitev je podlaga za izključitev, ne more zahtevati, naj ponudniki ali kandidati ponudbi priložijo dovoljenja za opravljanje dejavnosti ali potrdila o vpisih v registre, ki jih izdajo organi države članice kraja naročila, če je bila tem ponudnikom ali kandidatom poklicna sposobnost priznana v njihovi državi članici.
            Člena 2 in 46 Direktive 2004/18/ES pa ne nasprotujeta temu, da morajo ponudniki, če se v obvestilu o javnem naročilu ali specifikacijah upravičeno zahteva, da ima izbrani ponudnik obrat v državi članici javnega naročnika, v fazi izvedbe naročila in v zvezi s tem obratom dokazati, da imajo upoštevna dovoljenja ali potrdila o vpisih v registre, ki so jih izdali organi, pristojni za nadzor nad proizvodnjo, predelavo in distribucijo hrane v tej državi članici, v skladu s členom 6 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 852/2004 z dne 29. aprila 2004 o higieni živil.
         
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: španščina.
   (
         2
      )	V skladu s podatki, ki jih je estonska vlada predložila v odgovoru na vprašanje Sodišča, je bila Innove do 31. marca 2020 nacionalna „enota za izvajanje“ programa 14.1.1 „Sklad za evropsko pomoč najbolj ogroženim – nakup in razdeljevanje hrane“. V predložitvenem sklepu je večkrat omenjeno, da so bile dobave hrane, ki so bile predmet naročil, sofinancirane iz strukturnih skladov Evropske unije.
   (
         3
      )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 319).
   (
         4
      )	Spor bi bilo mogoče opredeliti kot atipičen, saj ni razvidno, da bi kateri od gospodarskih subjektov, ki se je ali bi se lahko udeležil razpisa, nasprotoval pogojem, ki so bili zanj določeni, ali končnemu rezultatu postopka oddaje naročila. Tožeča stranka in toženi stranki so organi estonske vlade, ki je v stališčih, predloženih Sodišču, izrazila stališče, v katerem zagovarja trditev ministrstva za socialne zadeve in prereka trditve Innove in ministrstva za finance. Zadnjenavedeno ministrstvo pa je pred prvostopenjskim sodiščem navedlo, da je postopek, ki je ustrezen za rešitev razhajanj med temi organi, ta „iz členov 3 in 4 Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus (zakon o strukturni pomoči za obdobje 2014–2020) in člena 101 Vabariigi Valitsuse seadus (zakon o vladi Republike)“.
   (
         5
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).
   (
         6
      )	Točki (b) oziroma (c) odstavka 3 sta bili spremenjeni s Popravkom Uredbe (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL 2004, L 226, str. 3) oziroma Uredbo (ES) št. 219/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 (UL 2009, L 87, str. 109).
   (
         7
      )	Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju: RHS) v različici, ki se je uporabljala do 31. avgusta 2017 (RT I z dne 25. oktobra 2016, 20).
   (
         8
      )	Zakon o živilih (v nadaljevanju: ToiduS) (RT I 1999, 30, 415).
   (
         9
      )	Ni podatkov o tem, kdaj je bil začet postopek iz leta 2017, vendar iz navedb predložitvenega sodišča ni razvidno, da bi bila mogoča uporaba Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
   (
         10
      )	V nadaljevanju: sklep o finančnih popravkih.
   (
         11
      )	Ta obveznost je izhajala iz Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus (zakon o strukturni pomoči za obdobje 2014–2020).
   (
         12
      )	V zvezi s tem se je sklicevala na sodbi z dne 14. decembra 2016, Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, točka 42), in z dne 2. junija 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, točke 45, 46 in 51).
   (
         13
      )	Tallina Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) je upoštevalo Smernice glede javnih naročil, ki jih je pripravila Komisija (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_sl.pdf). V njihovi trenutni različici je kot primer diskriminatornega pogoja za sodelovanje navedena obveznost imetništva „že priznane kvalifikacije/dokazila o usposobljenosti v državi javnega naročnika ob predložitvi ponudb, saj bi tuji ponudniki to težko izpolnili v tako kratkem roku“.
   (
         14
      )	Točka 10 njenega pisnega stališča.
   (
         15
      )	Komisija v stališču (točka 2) poudarja, da „iz predloga za sprejetje predhodne odločbe niso jasno razvidni razlogi, iz katerih naj bi bilo treba imeti obrat na ozemlju Estonije“.
   (
         16
      )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 15 zvezek 6, str. 463).
   (
         17
      )	Glej zlasti uvodne izjave 16, 17 in 20 Uredbe št. 852/2004.
   (
         18
      )	Odgovor estonske vlade na vprašanja Sodišča je še povečal zmedo v zvezi z tem elementom. Navedla je (točka 10), da je „javni naročnik […] opravljanje storitev zasnoval na podlagi takega modela opravljanja dejavnosti nosilca živilskih dejavnosti, pri katerem je najbrž treba imeti obrat na nacionalnem ozemlju. Naročnik priznava, da čeprav tega ni predpostavil in ni bila predložena nobena tovrstna ponudba, ni mogoče povsem izključiti – čeravno je malo verjetno – da bi ponudnik v okviru svojega ekonomskega in poslovnega modela predvidel drugačno izvajanje storitev, to je, ne da bi imel obrat na nacionalnem ozemlju“. Moj poudarek.
   (
         19
      )	V predložitvenem sklepu (točka 3) je navedeno, da je ministrstvo za socialne zadeve pred prvostopenjskim sodiščem trdilo, da „naročila ni mogoče izvesti brez uporabe vmesnega skladišča ali prevoznega sredstva v Estoniji. Uspešni ponudnik ima, ker naročila ne more izvesti brez skladiščenja živil, status nosilca živilske dejavnosti.“
   (
         20
      )	Točka 12 njenega pisnega stališča.
   (
         21
      )	
   (
         22
      )	Stališče estonske vlade, točka 19. V izvirniku ni poudarka.
   (
         23
      )	Ni prvič, da Sodišče obravnava podoben položaj. V sodbi z dne 8. junija 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, točka 79), je navedlo, da mora „naročnik […] izpolniti zahtevi, ki bi morda lahko bili protislovni. Upoštevati mora namreč člen 6 Zakona o zdravilih, ki določa načeli prednosti preskrbe in nacionalne samozadostnosti […]. Hkrati mora ta naročnik v skladu s členom 2 Direktive 2004/18 spoštovati enakost dostopa do javnih naročil in zato zagotoviti nediskriminatorno obravnavanje gospodarskih subjektov, ki imajo zdravila iz plazme“. V izvirniku ni poudarkov.
   (
         24
      )	Točka 15 predložitvenega sklepa.
   (
         25
      )	Sodba z dne 23. decembra 2009 (C‑305/08, EU:C:2009:807).
   (
         26
      )	Interes javnega naročnika in učinkovito delovanje uprave sta bila med drugimi upoštevana tudi v sodbi z dne 15. maja 2008, SECAP in Santorso (C‑147/06 in C‑148/06, EU:C:2008:277).
   (
         27
      )	Sodba z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, točka 37).
   (
         28
      )	Ibidem, točka 37: „[V]zpostavitev čim večje konkurence [je] cilj, ki ni le v interesu Skupnosti na področju prostega pretoka proizvodov in opravljanja storitev, ampak tudi v interesu naročnika, ki ima tako večjo izbiro glede najugodnejše ponudbe in ponudbe, ki najbolj ustreza potrebam zadevne javne skupnosti“.
   (
         29
      )	Točka 14 njenega pisnega stališča.
   (
         30
      )	Točka 5 njenega pisnega stališča.
   (
         31
      )	Točka 19 njenega pisnega stališča.
   (
         32
      )	Točka 20 njenega pisnega stališča.
   (
         33
      )	Točka 27 teh sklepnih predlogov.
   (
         34
      )	Točka 26 teh sklepnih predlogov.
   (
         35
      )	Točka 25 teh sklepnih predlogov.
   (
         36
      )	Sodba z dne 11. septembra 2008, Komisija/Nemčija (C‑141/07, EU:C:2008:492, točka 50 in navedena sodna praksa).
   (
         37
      )	Sodbe z dne 18. septembra 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235); z dne 17. novembra 2015, RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760), in z dne 27. novembra 2019, Tedeschi in Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
   (
         38
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36). Upoštevati je treba, da je pojem „storitve“ v smislu te Direktive širši kot pojem „javna naročila storitev“ iz Direktive 2004/18.
   (
         39
      )	V skladu s členom 5(1) Direktive 2006/123 morajo države članice preučiti „postopke in formalnosti, ki se uporabljajo za začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti. Če [preučeni] postopki in formalnosti […] niso dovolj enostavni, jih države članice poenostavijo“.
   (
         40
      )	Pred Tallina Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) je navedlo, da je imel ponudnik glede na rok za oddajo ponudb v okviru mednarodnega javnega razpisa (najmanj 40 dni) in obdobje, potrebno za izpeljavo postopka za pridobitev dovoljenja iz ToiduS (30 dni), dovolj časa za izvedbo tega postopka (tretji odstavek točke 3 razdelka „Dejansko stanje in postopek“ predložitvenega sklepa).
   (
         41
      )	Sodba z dne 2. junija 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, točka 25).
   (
         42
      )	Poleg tega bi nastal položaj, v katerem bi bila podjetja s sedežem zunaj Estonije odvisna od teh s sedežem v tej državi. Zadnjenavedena bi bila spet v ugodnejšem položaju kot prvonavedena.