CELEX: 62006CC0181
Language: sv
Date: 2007-04-19
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Mazák föredraget den 19 april 2007. # Deutsche Lufthansa AG mot ANA - Aeroportos de Portugal SA. # Begäran om förhandsavgörande: Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - Portugal. # Lufttransport - Flygplatser - Marktjänster - Uttag av en avgift för administrativa marktjänster och övervakning. # Mål C-181/06.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      JÁN MAZÁK
      föredraget den 19 april 20071(1)
      
      Mål C‑181/06
      Deutsche Lufthansa AG
      mot
      Ana – Aeroportos de Portugal SA
      (Begäran om förhandsavgörande från Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Portugal))
      ”Lufttransport – Tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen – Direktiv 96/67/EG – Artikel 6 – Artikel 16.3 – En avgift som tas ut för att få tillgång till marknaden för marktjänsterna administrativa tjänster och övervakningstjänster”1.        Detta mål handlar om lufttransport och närmare bestämt avgifter för tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna
         inom gemenskapen – särskilt en ”avgift för administrativa marktjänster och övervakning” som åläggs leverantörerna av dessa
         tjänster. Marktjänster avser i huvudsak tjänster som utförs på en flygplats i förhållande till flygplan, passagerare och bagage-
         och godshantering. Domstolen skall ta ställning till huruvida en sådan avgift som följer av nationell lag kan anses ha bestämts
         på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande – såsom krävs i gemenskapslagstiftningen –
         och huruvida en sådan avgift strider mot principen om fritt tillträde till marknaden för marktjänster. 
      
      I –    Tillämpliga bestämmelser
      A –    Gemenskapslagstiftningen
      2.        I skälen 4 och 5 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna
         inom gemenskapen(2) (nedan kallat direktivet) anges att ”[m]arktjänsterna är absolut nödvändiga för att [lufttransporter] … skall fungera väl”
         respektive ”att ge tillträde till marknaden för marktjänster är en åtgärd som bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen
         och bättre service för användarna”. 
      
      3.        I skäl 9 anges vidare att ”[f]ritt tillträde till marknaden för marktjänster är förenligt med välfungerande flygplatser inom
         gemenskapen”. 
      
      4.        I skäl 25 anges följande: ”Tillträdet till flygplatsernas anläggningar måste säkerställas för de tjänsteleverantörer som har
         tillstånd att tillhandahålla marktjänster och de transportörer som har tillstånd att tillämpa egenhantering i den utsträckning
         som är nödvändig för utövandet av deras rättigheter och för en effektiv och lojal konkurrens, men tillträdet bör ändå kunna
         vara förenat med att en avgift tas ut.”(3)
      
      5.        I artikel 6 i direktivet, som har rubriken Tjänster till tredje man, föreskrivs följande:
      
      ”1. Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 1 vidta de åtgärder som behövs för att garantera tredje man fritt tillträde till marknaden för marktjänster.” [ Övers. anm. Den svenska översättningen framstår som felaktig vid en jämförelse med övriga språkversioner, vilka har följande
         innehåll: Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 1 vidta de åtgärder som behövs för att garantera leverantörer av marktjänster
         fritt tillträde till marknaden för marktjänster åt tredje man.] 
      
      6.        Artikel 16 i direktivet, som har rubriken Tillträde till anläggningarna, har följande lydelse:
      
      ”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tjänsteleverantörerna respektive användarna som önskar tillämpa
         egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna, i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av
         deras verksamheter. Om flygplatsens ledningsenhet eller i förekommande fall den statliga myndigheten eller annan kontrollmyndighet
         uppställer villkor för tillträdet, skall dessa vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. 
      
      2. De disponibla utrymmena för marktjänster på flygplatsen skall fördelas mellan de olika leverantörerna av tjänster och mellan
         alla användare som tillämpar egenhantering, inklusive nytillkomna, alltefter vad som behövs för att bedriva verksamheten samt
         lämna utrymme för effektiv och lojal konkurrens grundad på regler och kriterier som är relevanta, objektiva, genomblickbara
         och icke‑diskriminerande.
      
      3. När tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder
         som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.”
      
      7.        När direktivet antogs lät kommissionen föra in en förklaring i protokollet, angående tillämpningen av artikel 16.3 i direktivet,
         med följande lydelse: 
      
      ”Kommissionen förklarar att artikel 16.3 erkänner rätten för flygplatsen att ta ut ersättning för tillträde till dess anläggningar
         av tjänsteleverantörer och användare som bedriver egenhantering. 
      
      Kommissionen förklarar att en sådan ersättning kan förstås som en handelsavgift och kan i synnerhet bidra till flygplatsens
         självfinansiering under förutsättning att den fastställs på grundval av relevanta, objektiva, överblickbara och icke‑diskriminerande
         kriterier.” 
      
      B –    Den nationella lagstiftningen
      8.        I Portugal införlivades direktiv 96/67 bland annat genom lagdekret nr 275/99 av den 23 juli 1999,(4) och flygplatsavgifterna i detta fall bestäms i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999.(5) I sistnämnda dekret förekommer elva olika avgifter för marktjänster. Vad gäller den första av dessa avgifter, anges det i
         huvudsak i detta dekret att en avgift för administrativa tjänster och övervakningstjänster betalas av leverantörerna av dessa
         tjänster och fastställs som en procentandel av omsättningen.(6)
      
      II – Bakgrund, förfarande och de hänskjutna frågorna 
      9.        Enligt beslutet om hänskjutande har Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft (nedan kallat Lufthansa), ett bolag bildat enligt
         tysk rätt, vars filial i Portugal har sitt huvudkontor på Lissabons flygplats, överklagat ett beslut om påförande av avgifter
         för administrativa marktjänster och övervakningstjänster som tillhandahålls av bolaget, vilket fattats av ANA – Aeroportos
         de Portugal, S.A. (nedan kallat ANA eller ledningsenheten), som är svarande i målet vid den nationella domstolen. 
      
      10.      ANA beviljade Lufthansa tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatsen Francisco Sá Carneiro i Porto.  Den omtvistade
         avgiften som utgår för tillhandahållande av administrativa marktjänster och övervakningstjänster åt tredjeman på flygplatsen
         (avgiften i fråga) påfördes Lufthansa med ett belopp om 18 944 PTE, jämte mervärdesskatt på 17 procent med ett belopp på 3
         220 PTE, det vill säga sammanlagt 22 164 PTE (110,55 euro). Avgiften påfördes med stöd av artikel 10.1 i dekret nr 12/99.
         För år 2000 fastställdes den ifrågavarande avgiften för Lufthansa till 3,5 procent av bolagets totala omsättning för marktjänster
         vid Portos flygplats. 
      
      11.      Lufthansa gjorde vid den nationella domstolen gällande att de nationella bestämmelser som låg till grund för avgiftsbeslutet,
         det vill säga artikel 10.1 i dekret nr 12/99 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt
         lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, strider mot direktiv 96/67, och närmare bestämt mot artiklarna 6 och 16.3 i direktivet.
         
      
      12.      Enligt den nationella domstolen följer det av artikel 280.4 i CPPT (skatteprocesslagen) att den dom som skall meddelas inte
         kan överklagas med hänsyn till tvisteföremålets värde. I enlighet med artikel 234.3 EG är den nationella domstolen därmed
         skyldig att begära förhandsavgörande i frågan huruvida ifrågavarande nationella bestämmelser är förenliga med gemenskapsrätten.
         
      
      13.      Genom beslut av den 7 mars 2003 har Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Tribunal Tributário de Primeira Instãncia do
         Porto (Portugal) vilandeförklarat målet och hänskjutit följande frågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:
      
      ”1)      Är det belopp som tas ut i avgift av en leverantör som tillhandahåller administrativa marktjänster och övervakningstjänster
         i enlighet med artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli att anse som en avgift som bestäms på ’grunder som är relevanta,
         objektiva, genomblickbara och icke‑diskriminerande’ i den mening som avses i artikel 16.3 i rådets direktiv 96/67/EG av den
         15 oktober 1996?
      
      2)      Är en avgift som påförs en leverantör av administrativa marktjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel
         10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt
         lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, samt övriga bestämmelser enligt vilka avgiftens storlek fastställs, oförenlig med
         bestämmelsen i artikel 6 i rådets direktiv 96/67/EG [av den 15 oktober 1996] om fritt tillträde till marknaden för marktjänster?
      
      3)      Är en avgift som påförs en leverantör av administrativa marktjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel
         10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt
         lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, samt övriga bestämmelser enligt vilka avgiftens storlek fastställs, oförenlig med
         förverkligandet av en inre marknad och med de principer som uppställs i artiklarna 3.1 c EG och 4 EG?
      
      4)      Kan en avgift som påförs en leverantör av administrativa marktjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel
         10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt
         lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, samt övriga bestämmelser enligt vilka avgiftens storlek fastställs, innebära ett
         missbruk av en dominerande ställning i den mening som avses i artikel 82 EG?”
      
      14.      Lufthansa, den portugisiska regeringen, den grekiska regeringen och kommissionen har avgett skriftliga yttranden. Samtliga
         yttrade sig även vid den muntliga förhandlingen den 8 februari 2007. 
      
      III – Bedömning
      15.      Inledningsvis skall det påpekas att beslutet om hänskjutande inte är klart vad gäller den tidsperiod som är aktuell i målet
         vid den nationella domstolen. Detta är nämligen relevant för att bedöma huruvida omständigheterna i målet alls omfattas av
         tillämpningsområdet för direktiv 96/67 eller, med andra ord, huruvida Portos flygplats verkligen når upp till de tröskelvärden
         (avseende årstrafikvolym) som anges i artikel 1 i direktivet. Kommissionen har påpekat att detta var fallet endast från den
         1 januari 2006. Under alla omständigheter kommer jag att lämna följande förslag till avgörande med förbehåll för att direktivet
         är tillämpligt. 
      
      16.      I förevarande fall skall frågan besvaras, såsom skall förklaras nedan, huruvida avgiften som påförs leverantörer av administrativa
         marktjänster och övervakningstjänster skall anses utgöra ”en avgift för tillträde till flygplatsanläggningar” och – om denna
         fråga skall besvaras jakande – huruvida avgiften verkligen uppfyller de krav som uppställs i artikel 16.3 i direktivet. Syftet
         med dessa krav är även att de nationella bestämmelser som antagits för att införliva de relevanta gemenskapsbestämmelserna
         tillsammans med beslut att påföra sådana avgifter skall kunna bli föremål för domstolsprövning och ett sådant syfte måste
         rent faktiskt kunna uppnås.
      
      A –    De tre första frågorna
      17.      Den hänskjutande domstolen har ställt de tre första frågorna, vilka jag skall besvara gemensamt, för att få klarhet i huruvida
         avgifter som påförs leverantörer av administrativa tjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel 10.1 i dekret
         nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr
         280/99 av den 26 juli 1999, är förenliga med direktiv 96/67, och särskilt artiklarna 6 och 16.3 i direktivet samt artiklarna
         3.1 c EG och 4 EG. 
      
      1.      Parternas huvudargument 
      18.      Lufthansa har i huvudsak gjort gällande att den första frågan skall besvaras nekande, eftersom den ifrågavarande avgiften
         inte kan anses utgöra en avgift för tillträde till flygplatsanläggningar i enlighet med direktivet, vilket är den enda avgift
         som är tillåten enligt domstolens rättspraxis.(7) Även om det var fråga om en sådan avgift, vilket Lufthansa endast medger som ett hypotetiskt resonemang, anser Lufthansa
         att avgiften inte uppfyller kraven i artikel 16.3 i direktiv 96/67. Detta gäller särskilt med hänsyn till att det endast är
         leverantörer som åläggs den ifrågavarande avgiften, medan användare som tillämpar egenhantering inte åläggs någon avgift,
         samt med hänsyn till att avgiftens storlek fastställs som en procentsats av företagets omsättning.(8)
      
      19.      Den portugisiska regeringen har gjort gällande att den ifrågavarande avgiften uppfyller kraven i artikel 16.3 i direktivet
         och utgör ersättning för tillhandahållandet av offentliga flygplatstjänster och för nyttjandet av en offentlig nyttighet.
         ANA måste säkerställa att denna nyttighet är ordningsmässig och att den underhålls på ett sådant sätt att Lufthansa kan bedriva
         sin verksamhet där, och ANA kräver därför att detta bolag i sin tur skall betala den avgift som påförs leverantörer av administrativa
         marktjänster och övervakningstjänster. En procentsats på den uppnådda omsättningen motsvarar proportionalitetskravet. Med
         hänvisning till artikel 6 har den portugisiska regeringen i huvudsak gjort gällande att en liberalisering av marknaden inte
         betyder att tillträdet till marknaden skall vara avgiftsfritt och att marknaden inte desto mindre är öppen för alla intresserade
         tjänsteföretag som på ett tillbörligt sätt kan bedriva verksamhet på marknaden för administrativa marktjänster och övervakningstjänster.
         Lufthansa har grundat sina argument på skälen 9 och 25 i direktivet och har hävdat att denna fråga måste besvaras jakande.
      
      20.      Den grekiska regeringen har gjort gällande att avgiften i fråga motsvarar den administrativa kostnaden för att behandla en
         ansökan från en leverantör eller en användare som tillämpar egenhantering om godkännande för tillträde till marknaden för
         marktjänster, vilket skiljer sig från en avgift för tillträde till marknaden (som betalning för beviljandet av en möjlighet
         att bedriva vinstdrivande verksamhet) som domstolen inte ansåg vara tillåten i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen.(9) Slutligen anser den grekiska regeringen att avgiften i fråga är berättigad på grund av skyldigheten att ständigt kontrollera
         och övervaka att de tjänster som tillhandahålls uppfyller ställda krav. 
      
      21.      Kommissionen har anfört att artikel 6.1 i direktivet hindrar en flygplats ledningsenhet från att kräva att leverantörer skall
         betala avgifter som inte utgör avgifter för nyttjandet av flygplatsanläggningar. Den anser emellertid liksom den grekiska
         regeringen att det inte är klart vilka tjänster som faktiskt ingår i den ifrågavarande avgiften och hur den beräknas. Å andra
         sidan får ledningsenheter ta ut en avgift för nyttjandet av flygplatsanläggningar, under förutsättning att den uppfyller kraven
         i artikel 16.3 i direktivet. 
      
      2.      Bedömning
      22.      I artikel 6 i direktivet uppställs i allmänna termer principen om leverantörers fria tillträde till marknaden för tillhandahållande
         av marktjänster åt tredje man. Artikel 16 i direktivet innehåller de särskilda bestämmelser som rör de villkor på vilka leverantörerna
         måste garanteras tillträde till anläggningarna. I denna artikel anges särskilt att ”[n]är tillträdet till flygplatsens anläggningar
         är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande”.
         
      
      23.      Domstolen har i detta avseende i domen i målet Flughafen Hannover‑Langenhagen redan slagit fast att en ledningsenhet vid en
         flygplats har rätt att ta ut en avgift för nyttjande av flygplatsens anläggningar, och att denna avgift skall fastställas i enlighet med de kriterier som anges i artikel 16.3 i direktivet samt med beaktande
         av att ledningsenheten har ett vinstintresse. Däremot angav domstolen att det enligt direktivet inte är tillåtet att ta ut
         en tillträdesavgift utöver den avgift som skall betalas för nyttjandet av flygplatsens anläggningar för att som motprestation
         ges en möjlighet att bedriva vinstdrivande verksamhet.(10)
      
      24.      Det skall tilläggas att domstolen i nämnda dom slog fast att ”hänvisningen till anläggningar avser den infrastruktur och utrustning
         som flygplatsen tillhandahåller”. Enligt min mening skall detta inte tolkas alltför strikt, så att det enbart innebär att
         en sådan avgift endast kan tas ut för nyttjandet av fysiska anläggningar. Begreppet ”tillträde till flygplatsens anläggningar”
         skall enligt min mening förstås så att det även omfattar tjänster som tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och som
         har ett samband med nyttjandet av sådana anläggningar.(11)
      
      25.      Det skall således undersökas huruvida den ifrågavarande avgiften kan anses utgöra en sådan avgift för tillträde till anläggningarna
         som avses i nämnda dom. 
      
      26.      I detta sammanhang har den portugisiska regeringen gjort gällande att den ifrågavarande avgiften utgör en motprestation för
         en allmän flygplatstjänst (som tillhandahålls den civila luftfarten) och för nyttjande av en allmän nyttighet. Avgiften utgör
         således en motprestation för tillträdet till allmänna anläggningar, vilket omfattar städning, belysning, underhåll, säkerhet
         osv., samtidigt som myndigheterna även ges en möjlighet att utveckla marktjänsterna. 
      
      27.      Lufthansa anser däremot att tillhandahållandet av administrativa marktjänster och övervakningstjänster inte kräver något nyttjande
         av flygplatsens anläggningar eller av tjänster som tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och att avgiften i fråga faktiskt
         inte har något samband med flygplatsens anläggningar. Detta följer redan av den rättsliga ordningen i sig, eftersom avgiften
         enbart åläggs leverantörer och inte tillämpas på andra användare. Båda dessa användarkategorier nyttjar emellertid anläggningarna.
         Lufthansa anser att avgiften snarare tas ut för möjligheten att bedriva vinstdrivande verksamhet och att situationen i målet
         vid den nationella domstolen är densamma som i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen, i vilken en sådan avgift inte
         ansågs tillåten.(12)
      
      28.      Slutligen har kommissionen gjort gällande att tjänsteföretag som tillhandahåller marktjänster redan erlägger flera olika delavgifter
         för nyttjandet av de anläggningar som de behöver för att bedriva sin verksamhet (som också måste underhållas och vara väl
         fungerande). Avgiften för administrativa marktjänster och övervakningstjänster tycks därför avse själva förekomsten av flygplatsen
         och leverantörerna måste betala för flygplatsen som helhet, vilket innebär dubbla avgifter. 
      
      29.      För att en avgift skall kunna uppbäras enligt artikel 16.3 i direktivet måste avgiften, som angetts ovan, uttas för nyttjandet
         av flygplatsens anläggningar och får inte utgöra en allmän tillträdesavgift eller ”koncessionsavgift”. Vad gäller den portugisiska
         regeringens påstående att avgiften betalas för allmänna flygplatstjänster och för användandet av en nyttighet som utgör offentlig
         egendom, anser jag att de tjänster som erhålls i motprestation är av allmän art och står långt ifrån det faktiska nyttjandet
         av flygplatsens anläggningar. Enligt min mening utgör denna avgift således en tillträdesavgift som betalas som motprestation
         för en möjlighet att bedriva vinstdrivande verksamhet.(13) Vidare utgör det sätt som avgiften beräknas på inte något stöd för ståndpunkten att den betalas som motprestation för nyttjandet
         av flygplatsens anläggningar, eftersom den fastställs som en fast procentandel av bolagets totala omsättning från marktjänsterna
         på flygplatsen. Hänvisningen från den hänskjutande domstolen till ”administrativa marktjänster och övervakningstjänster” leder
         inte heller till någon ensidig slutsats om att avgiften i fråga betalas för nyttjande av flygplatsens anläggningar.
      
      30.      Även om jag av denna anledning anser att en avgift som den ifrågavarande inte betalas för nyttjande av flygplatsens anläggningar
         i den mening som avses i direktiv 16.3 i direktivet och således inte är förenlig med denna bestämmelse, ankommer det slutligen
         på den nationella domstolen att avgöra om så är fallet med hänsyn till att domstolen inte förfogar över närmare uppgifter
         i det enskilda fallet. 
      
      31.      För att avgiften skall vara förenlig med direktiv 96/67 måste den under alla omständigheter uppfylla kravet att vara fastställd
         på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande, såsom föreskrivs i artikel 16.3 i direktivet.
         I följande punkter skall jag undersöka om så är fallet. 
      
      a)      Icke-diskrimineringskriteriet
      32.      Med utgångspunkt i nämnda bestämmelses krav på icke-diskriminerande grunder, anser jag vid ett första påseende att den ifrågavarande
         avgiften inte uppfyller detta krav, eftersom det är otvistigt mellan parterna att avgiften endast åläggs leverantörer, medan
         användare som tillämpar egenhantering är undantagna. Vidare framgår det inte av handlingarna vid domstolen att användare som
         tillämpar egenhantering skulle omfattas av en liknande avgift. Jag kan inte se några sakliga skäl för en sådan särbehandling
         och det har inte heller framförts några sådana skäl i de skriftliga yttrandena. 
      
      33.      Min utgångspunkt är att Lufthansas situation (och för övrigt situationen för alla andra leverantörer) och situationen för
         användare som tillämpar egenhantering är såväl rättsligt som faktiskt jämförbara såvitt avser denna bedömning angående tillträde
         till flygplatsens anläggningar. Såväl Lufthansa som kommissionen har nämligen bekräftat att både leverantörer och användare
         som tillämpar egenhantering nyttjar flygplatsens anläggningar. 
      
      34.      Det måste finnas sakliga skäl för en sådan särbehandling. Sådana skäl följer varken av i) den nationella lagstiftningen eller
         ii) de argument som framförts av parterna eller av dem som yttrat sig, och jag har iii) inte heller lyckats fastställa några
         sakliga skäl för denna särbehandling. Det skall med hänsyn till fast rättspraxis angående icke-diskrimineringsprincipen påpekas
         att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika.(14)
      
      35.      Inte desto mindre förklarade den portugisiska regeringen vid förhandlingen att användare som tillämpar egenhantering inte
         omfattas av den ifrågavarande avgiften för att de redan är föremål för en annan avgift (som kallas lufttrafikavgift). Eftersom
         en användare som tillämpar egenhantering är flygbolag (eller lufttrafikföretag) som utför marktjänster för egen räkning, har
         den portugisiska regeringen tillagt att en sådan avgift alltid åläggs flygbolag (som således betalar för förekomsten, underhållet
         och nyttjandet av flygplatsens infrastruktur). Nämnda regering har gjort gällande att denna avgift omfattar samma tjänster
         som de som omfattas av den ifrågavarande avgiften och att användare som tillämpar egenhantering således är undantagna från
         den sistnämnda avgiften för att inte drabbas av dubbla avgifter. 
      
      36.      Enligt min mening framförs denna ståndpunkt i alltför generella termer och jag är inte övertygad om att det är tillräckligt
         för att motbevisa den uppenbara diskrimineringen mellan de två användarkategorierna. Det är fortfarande oklart vilka specifika
         tjänster som omfattas av respektive avgift och huruvida de faktiskt är identiska. Det är också långt ifrån tydligt hur respektive
         avgift beräknas och hur de motsvarar de relevanta kostnaderna. Det är följaktligen oklart i vilken utsträckning de är jämförbara.
         
      
      b)      Relevanskriteriet
      37.      Jag vill inledningsvis påpeka att jag har ett problem med det förhållandet att den relevanta nationella bestämmelsen, det
         vill säga artikel 10.1 i dekret nr 12/99, inte innehåller några uppgifter om vad som faktiskt omfattas av avgiften i fråga.
         
      
      38.      Dessutom anser jag att detta problem, vilket kommer att förklaras nedan, inte har klargjorts – det vill säga det har inte
         gått att konstatera vilka specifika tjänster som omfattas av avgiften och i vilken mån dessa tjänster kan anses vara av sådan
         art att de uppfyller relevanskriteriet i artikel 16.3 i direktivet – eftersom även den portugisiska regeringens skriftliga
         och muntliga yttranden enligt min mening är ofullständiga och oklara. 
      
      39.      För att uppfylla relevanskriteriet måste avgiften vara knuten till de kostnader som flygplatsens ledningsenhet har för att
         ställa de anläggningar till förfogande som denna är skyldig att tillhandahålla leverantörer och användare som tillämpar egenhantering.(15) I detta avseende delar jag den ståndpunkt som generaladvokaten Léger intog i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen
         mot Tyskland(16), nämligen att det vid bestämmandet av avgiftens storlek är nödvändigt att relevanskriteriet är uppfyllt för att säkerställa
         att avgiften faktiskt utgör en motprestation för tillträdet till flygplatsens anläggningar. Om avgiften även tillåts omfatta
         kostnader som saknar samband med ledningsenhetens kostnader för att bevilja tillträde till flygplatsens infrastruktur (det
         sistnämnda kan exempelvis vara kostnaden för att upprätthålla infrastrukturen, såsom den portugisiska regeringen har gjort
         gällande i förevarande mål), skulle det kunna leda till att avgiften förvandlas till en dold avgift för att beviljas tillträde
         till marknaden i strid med artikel 16.3 i direktivet, såsom bestämmelsen tolkats av domstolen i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen.(17)
      
      40.      Jag anser att flygplatsernas ledningsenheter måste hindras från att ta ut ett slags ”koncessionsavgift” med hänsyn till att
         tillträdet till marktjänster har liberaliserats i hela gemenskapen. En sådan avgift skulle uppenbarligen strida mot såväl
         direktiv 96/67 som domstolens tolkning av detta direktiv. Av denna anledning delar jag åsikten att flygplatser inte skall
         tillåtas ta ut avgifter som inte är kostnadsrelaterade utan utformade som ett slags royalty. Dessutom avsåg den ordning som
         införts genom direktivet, såsom redan har påpekats, att ge fritt tillträde till marknaden för marktjänster samtidigt som den
         avsåg att faktiskt minska flygbolagens kostnader, och inte tvärtom.
      
      41.      Mitt svar på nedanstående sidoargument från den portugisiska regeringen skulle lika gärna ha kunnat lämnas under den första,
         den andra eller den tredje underrubriken i mitt förslag till avgörande, det vill säga under a) icke‑diskrimineringskriteriet,
         b) relevanskriteriet eller c) objektivitetskriteriet.  
      
      42.      Nämnda regering har gjort gällande att den tillämpar olika behandling i förhållande till användare och leverantörer på flygplatsen,
         eftersom den anser att det faktiskt föreligger en sådan skillnad och har därvid hänvisat till de grundläggande målen med direktivet
         som angetts vara att minska flygbolagens (luftfartsföretagens) kostnader, vilket bland annat kan uppnås genom att öka antalet
         tjänsteföretag på marknaden. Denna regering har emellertid därefter anfört att Lufthansa inte har någon rättslig grund för
         sina argument, eftersom det inte någonstans i direktivet anges att det även syftar till att minska kostnaderna för företag
         som tillhandahåller marktjänster, då målet aldrig varit att minska deras kostnader. 
      
      43.      Jag kan inte ansluta mig till denna tolkning. 
      
      44.      Syftet med direktiv 96/67 var att gradvis utsätta marknaden för marktjänster inom gemenskapen för konkurrens, och därvid slutföra
         det tredje steget i liberaliseringen av tillträdet till marknaden för luftfartstjänster inom gemenskapen. Detta syftade naturligtvis
         till att göra såväl marknaden för marktjänster som aktörerna som sådana på denna marknad mer effektiva. Genom att skilja ut
         företag som tillhandahåller marktjänster – genom att påstå att deras kostnader ”aldrig var avsedda att minskas” (särskilt
         de kostnader som inte är berättigade, skall tilläggas) – strider mot direktivets övergripande mål. De kriterier som fastställts
         i artikel 16.3 i direktivet, vilka ges en grundlig genomgång här, spelar en särskild roll när det gäller att medge tjänsteföretag
         fritt tillträde till marknaden och att säkerställa att infrastrukturen för lufttransporter används på ett effektivt sätt.
         
      
      45.      Enligt min mening skulle den ifrågavarande avgiften kunna uppfylla relevanskriteriet om flygplatsens ledningsenhet uppbär
         den som motprestation för de administrativa kostnader som uppkommer i samband med behandlingen av ansökningar som ingetts
         av blivande leverantörer, såsom den grekiska regeringen har gjort gällande. Emellertid är detta uppenbarligen inte fallet.
         Dessutom har Lufthansa anfört att det i stället finns tre andra sådana administrativa avgifter som uppbärs av det nationella
         institutet för civil luftfart: i) en avgift för att erhålla tillstånd, ii) en annan avgift för att utfärda tillståndet och
         iii) en tredje avgift vid en eventuell ändring av tillståndet.
      
      46.      Mot denna bakgrund har jag svårt att se hur den ifrågavarande avgiften kan anses vara fastställd på grunder som är relevanta
         när den inte är kostnadsrelaterad – det vill säga grundad på ledningsenhetens kostnader – och för det andra när den fastställts
         som en procentsats (3,5 procent) av leverantörens omsättning, vilket företer likheter med en skatt och liknar den situation
         som rådde i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen.(18) I den domen grundades avgiften på den möjlighet som gavs att bedriva vinstdrivande verksamhet genom tillträdet till marknaden
         för marktjänster, vilket domstolen inte ansåg vara tillåtet. Jag noterar att den portugisiska regeringen inte i tillräcklig
         grad har kunnat förklara hur denna procentsats har fastställts och varför den inte skall anses vara godtycklig. 
      
      47.      Med hänsyn till de uppgifter som domstolen har tillgång till, anser jag att relevanskriteriet inte är uppfyllt. 
      
      c)      Objektivitetskriteriet
      48.      Bedömningen i ovanstående punkter av huruvida avgiften i fråga och det sätt som den fastställs på (3,5 procent av leverantörens
         omsättning) kan anses uppfylla relevanskriteriet kan, med vederbörliga ändringar, även tillämpas på objektivitetskriteriet.
         
      
      49.      För att uppfylla objektivitetskriteriet måste den ifrågavarande avgiften grundas på de relevanta anläggningarna och deras
         art samt på tjänsteleverantörens faktiska nyttjande av dem.
      
      50.      Vidare delar jag Lufthansas åsikt att det förhållandet att den procentsats som tillämpas för att fastställa den ifrågavarande
         avgiftens storlek beräknas på leverantörens totala omsättning från marktjänsterna – det vill säga att samtliga marktjänster faktiskt beaktas – inte heller kan anses uppfylla objektivitetskriteriet såvida flygplatsens ledningsenhet inte
         kan anföra sakliga skäl för detta.
      
      51.      Jag saknar kännedom om någon handling eller omständighet som visar hur avgiftens storlek fastställs och kan därför inte komma
         till slutsatsen att avgiften är knuten till en kostnad för flygplatsens ledningsenhet. Såsom nämnts ovan kan det snarare tolkas
         som om avgiften motsvarar en intäkt som ledningsenheten önskar erhålla. 
      
      52.      Vad således gäller kravet på att avgiften skall bestämmas på grunder som är relevanta och objektiva, framgår det av det ovanstående
         att den ifrågavarande avgiften utgår endast som en procentsats av användarens omsättning och att den saknar samband med eller
         återspeglar flygplatsens ledningsenhets faktiska kostnader som är kopplade till leverantörernas tillhandahållande av administrativa
         tjänster och övervakningstjänster. Även i detta fall blir min slutsats att den ifrågavarande avgiften inte uppfyller de krav
         som uppställs i artikel 16.3 i direktivet.
      
      d)      Insynskriteriet
      53.      Avgiften i fråga kan anses uppfylla insynskriteriet under förutsättning att det råder insyn i förhållandet mellan det sätt
         som avgiftens storlek fastställs (det vill säga 3,5 procent av Lufthansas omsättning från marktjänster) och de faktiskt tillhandahållna
         tjänsterna för vilka avgiften utgår. 
      
      54.      Vad gäller insynen i det sätt som avgiften fastställs saknas det specifika uppgifter i de nationella bestämmelserna om vilka
         tjänster som avgiften faktiskt omfattar, och den portugisiska regeringen gav inte heller något slutgiltigt svar på denna fråga.
         När denna regering ombads att förtydliga vad dessa tjänster faktiskt innebär, förklarade den portugisiska regeringen endast
         att avgiften utgör en motprestation för tillträdet till flygplatsens allmänna anläggningar, vilket omfattar städning, belysning,
         underhåll, säkerhet osv. 
      
      55.      Lufthansa har vidare gjort gällande att flygplatsens ledningsenhet inte har lämnat något offentligt klargörande angående uttaget
         och beräkningen av den ifrågavarande avgiften, trots att flygplatsens användarkommitté har utfärdat ett antal negativa yttranden
         angående denna fråga. Lufthansa har tillagt att den saknar kännedom om användningsområdet för dessa intäkter och således inte
         kan uttala sig om huruvida det är berättigat eller ens rättsenligt. 
      
      56.      Under dessa omständigheter är förhållandet mellan den relevanta tjänsten och det sätt som avgiften beräknas på enligt min
         mening inte alls uppenbart och genomblickbart. Dessutom bringades inte heller någon klarhet i denna fråga under förhandlingen.
         
      
      57.      Mot bakgrund av det föregående anser jag att en avgift som den som beskrivits av den hänskjutande domstolen inte är förenlig
         med direktivet, särskilt artiklarna 6 och 16.3 i detta, eftersom det inte är utrett att den utgör en avgift som erläggs som
         motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar och att den bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara
         och icke‑diskriminerande. Det åligger således den hänskjutande domstolen, vilken till skillnad från domstolen i förevarande
         fall förfogar över alla de relevanta omständigheterna, att fastställa huruvida den ifrågavarande avgiften med hänsyn till
         de faktiska omständigheterna uppfyller de olika kriterier som angetts ovan.
      
      58.      Vad gäller den hänskjutande domstolens hänvisning till artiklarna 3.1 c EG och 4 EG är det tillräckligt att erinra om att
         det följer av fast rättspraxis att dessa artiklar inte uppställer ett antal fullständiga och färdiga materiella regler, utan
         enbart anger de allmänna mål som gemenskapen och medlemsstaterna skall uppnå.(19) De kan därför användas i tolkningssyfte tillsammans med andra bestämmelser som genomför innehållet i dessa, men bestämmelserna
         kan inte som sådana utgöra grund för att ifrågasätta betalningen av den ifrågavarande avgiften. 
      
      59.      Jag föreslår således att de första tre frågorna skall besvaras så att avgifter såsom den avgift som påförs leverantörer av
         administrativa marktjänster och övervakningstjänster enligt artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel
         18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, inte är förenliga
         med direktiv 96/67, och särskilt artiklarna 6 och 16.3 i detta, i den mån de erläggs som en allmän tillträdesavgift snarare
         än en specifik motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar, och i den mån som de inte bestäms på grunder som
         är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Det ankommer på den nationella domstolen att med hänsyn
         till de faktiska omständigheterna, och med beaktande av den ifrågavarande avgiftens faktiska konstruktion och syfte, fastställa
         huruvida avgiften verkligen betalas som motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar och huruvida avgiften, såsom
         anges i artikel 16.3 i direktivet, bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
         
      
      B –    Den fjärde frågan
      60.      Inom ramen för målet vid den nationella domstolen önskar denna domstol även få klarhet ii huruvida kravet på erläggande av den ifrågavarande avgiften, såsom den fastställts enligt de relevanta bestämmelserna, kan
         anses utgöra missbruk av en dominerande ställning enligt artikel 82 EG. 
      
      61.      Den nationella domstolen har emellertid knappt lämnat domstolen någon information som gör det möjligt att bedöma denna fråga.
         I detta hänseende skall det erinras om att det följer av fast rättspraxis att domstolen inte är behörig att meddela ett förhandsavgörande
         angående en fråga som den nationella domstolen har ställt när den inte förfogar över de sakförhållanden eller rättsliga förhållanden
         som är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt besvara de frågor som har ställts till den.(20)
      
      IV – Förslag till avgörande 
      62.      Jag föreslår att domstolen ska lämna följande svar på de frågor som ställts av Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto i
         förevarande mål:
      
      Avgifter såsom den avgift som påförs leverantörer av administrativa marktjänster och övervakningstjänster enligt artikel 10.1
         i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret
         nr 280/99 av den 26 juli 1999, är inte förenliga med rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden
         för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen, och särskilt artiklarna 6 och 16.3 i detta, i den mån de erläggs som en
         allmän tillträdesavgift snarare än en specifik motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar, och i den mån som
         de inte bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. 
      
      Det ankommer på den nationella domstolen att med hänsyn till de faktiska omständigheterna, och med beaktande av den ifrågavarande
         avgiftens faktiska konstruktion och syfte, fastställa huruvida avgiften verkligen betalas som motprestation för nyttjandet
         av flygplatsens anläggningar och huruvida avgiften, såsom anges i artikel 16.3 i direktivet, bestäms på grunder som är relevanta,
         objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. 
      
      1 –	Originalspråk: engelska.
      
      2 –	EGT L 272, s. 36.
      
      3 –	Beträffande definitionen av vissa av de termer som kommer att användas nedan anges bland annat följande i artikel 2 i direktivet:
         ”c) ledningsenhet: en enhet som tillsammans med eller självständigt från annan verksamhet och i kraft av nationella lagar och författningar
         har i uppdrag att administrera flygplatsernas infrastrukturer, och samordna och kontrollera den verksamhet som aktörer som
         befinner sig på berörd flygplats eller berört flygplatssystem bedriver. … f) egenhantering: situation i samband med marktjänster, där en användare skaffar sig en eller flera typer av marktjänster utan att ingå något
         som helst kontrakt med tredje man i syfte att tillhandahålla sådana tjänster. … g) leverantör av marktjänster: varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller tredje person en eller flera typer av marktjänster” (min kursivering).
      
      4 –	Diário da República I, serie A, nr 170, 23.7.1999, s. 4588.
      
      5 –	Diário da República I, serie B, nr 176, 30.7.1999, s. 4922.
      
      6 –	Originalet har följande lydelse: ”A taxa de assistência administrativa em terra e supervisão é devida pelos prestadores
         de serviços e será definida em função do volume de negócios realizado, por aplicação de um valor percentual.”
      
      7 –	Det vill säga dom av den 16 oktober 2003 i mål C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen (REG 2003, s. I‑11893). Lufthansa
         anser tvärtom att avgiften skall ses som en avgift för tillträde till marknaden.
      
      8 –	För att skilja mellan företag som tillhandahåller marktjänster till tredje man och flygplatsanvändare som väljer egenhantering
         i stället, kommer jag att använda termerna leverantörer och användare som tillämpar egenhantering. Dessa begrepp beskrivs
         för övrigt närmare ovan i fotnot 3. 
      
      9 –	Ovan fotnot 7.
      
      10 –	Ibidem, punkt 63.
      
      11 –	Ibidem, punkt 40.
      
      12 –	Ovan fotnot 7.
      
      13 –	Se i detta avseende domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen (ovan fotnot 7), punkterna 42 och 43. 
      
      14 –	Se, bland annat, dom av den 17 juli 1997 i mål C-354/95, National Farmers’ Union m.fl. (REG 1997, s. I‑4559), punkt 61,
         och av den 2 oktober 2003 i mål C‑148/02, Garcia Avello (REG 2003, s. I‑11613), punkt 31.
      
      15 –	Se generaladvokaten Légers förslag till avgörande i mål C-386/03, kommissionen mot Tyskland (REG 2005, s. I-6947), punkt
         72, och generaladvokaten Mischos förslag till avgörande i målet Flughafen Hannover-Langenhagen (ovan fotnot 7), punkt 24.
      
      16 –	Ovan fotnot 15, punkt 74.
      
      17 –	Ovan fotnot 7.
      
      18 –	Ovan fotnot 7.
      
      19 –	Se i detta hänseende bland annat dom av den 21 september 1999 i mål C-378/97, Wijsenbeek (REG 1999, s. I‑6207), och av
         den 3 oktober 2000 i mål C-9/99, Échirolles Distribution (REG 2000, s. I‑8207).
      
      20 –	Se bland annat dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman m.fl. (REG 1995, s. I‑4921), punkt 61, av den 9 mars 2000 i mål C-437/97, Wein & Co (REG 2000, s. I‑1157), punkt 52, och av den 13 juli 2000
         i mål C-36/99, Idéal tourisme (REG 2000, s. I‑6049), punkt 20.