CELEX: 62020CC0353
Language: es
Date: 2022-01-13 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. A. Rantos, presentadas el 13 de enero de 2022.###

Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 13 de enero de 2022 (1)

Asunto C‑353/20

Skeyes

contra

Ryanair DAC, anteriormente Ryanair Ltd

[Petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal de Empresas de Hainaut, división de Charleroi, Bélgica)]
«Procedimiento prejudicial — Transporte aéreo — Reglamento (CE) n.º 550/2004 — Prestación de servicios de navegación aérea — Proveedores de servicios — Ejercicio de prerrogativas de poder público — Incumplimiento de la obligación de prestar esos servicios — Obstáculos a la libre prestación de servicios y a la libertad de empresa del usuario — Tutela judicial efectiva»

I.      Introducción

1.        La presente petición de decisión prejudicial se ha planteado en el contexto de un litigio entre Skeyes, proveedor exclusivo de servicios de control de la circulación y el tránsito aéreo civil belga, y la compañía aérea Ryanair, en relación con un mandamiento judicial adoptado por el tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal de Empresas de Hainaut, división de Charleroi, Bélgica) contra Skeyes por el que se ordenó la reapertura del espacio aéreo belga tras una acción colectiva del personal de dicha empresa.

2.        El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en particular, sobre la interpretación del artículo 8 del Reglamento (CE) n.º 550/2004, relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo. (2) Desea que se dilucide si el citado Reglamento pretende sustraer del control judicial los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios que incumbe al proveedor de servicios de que se trata y si excluye, además de la aplicación de las normas sobre competencia, la aplicación de otras normas del Derecho de la Unión, en particular, las que prohíben los obstáculos a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios.

3.        El presente asunto brindará al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar, por primera vez, el Reglamento n.º 550/2004, que se inscribe en el contexto de las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 549/2004, por el que se fĳa el marco para la creación del cielo único europeo. (3) No obstante, el interés de este asunto rebasa el ámbito estricto del Reglamento n.º 550/2004, puesto que plantea cuestiones relativas tanto a la aplicabilidad del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») como a la invocabilidad de las libertades económicas, esto es, la libertad de empresa y la libre prestación de servicios, frente a un proveedor exclusivo de servicios de tránsito aéreo civil que goza de prerrogativas de poder público.
II.    Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

1.      Reglamento n.º 549/2004

4.        Los considerandos 1, 3, 7 y 10 del Reglamento n.º 549/2004 exponen lo siguiente:
«(1)      La puesta en práctica de la política común de transportes exige un sistema de transporte aéreo eficaz que permita el funcionamiento seguro y regular de los servicios de transporte aéreo y que facilite por tanto la libre circulación de mercancías, personas y servicios.
[…]
(3)      El buen funcionamiento del sistema de transporte aéreo requiere un nivel elevado y coherente de seguridad en los servicios de navegación aérea que permitan una utilización óptima del espacio aéreo europeo, así como un nivel uniforme y elevado de seguridad del tránsito aéreo, de conformidad con la misión de interés general de los servicios de navegación aérea, incluidas las obligaciones de servicio público. Debe efectuarse, por tanto, de acuerdo con las normas más estrictas de responsabilidad y competencia.
[…]
(7)      El espacio aéreo constituye un recurso limitado, cuya utilización óptima y eficaz solo es posible teniendo en cuenta las necesidades de todos los usuarios y, cuando proceda, asegurando su participación en todo el proceso de desarrollo, toma de decisiones y puesta en marcha del cielo único europeo, incluido el Comité del cielo único.
[…]
(10)      Los servicios de navegación aérea, y en particular los servicios de tránsito aéreo que tienen carácter de autoridades públicas, requieren una separación funcional o estructural, y están organizados, según los Estados miembros, con arreglo a formas jurídicas que varían mucho de un Estado miembro a otro».

5.        El artículo 1 del citado Reglamento, que lleva por epígrafe «Objetivo y ámbito de aplicación», establece en su apartado 1:
«El objetivo de la iniciativa del cielo único europeo consiste en reforzar las actuales normas de seguridad y de eficacia global del tránsito aéreo general en Europa, mejorar al máximo la capacidad para responder a las necesidades de todos los usuarios del espacio aéreo y reducir al mínimo los retrasos. […]»

6.        El artículo 2 de este reglamento, cuyo epígrafe es «Definiciones», dispone:
«A los efectos del presente Reglamento y de las medidas mencionadas en el artículo 3, serán de aplicación las definiciones siguientes:
[…]
4)      servicios de navegación aérea: los servicios de tránsito aéreo, los servicios de comunicación, navegación y vigilancia, los servicios meteorológicos destinados a la navegación aérea y los servicios de información aeronáutica;
5)      proveedores de servicios de navegación aérea: cualquier entidad pública o privada encargada de la prestación de servicios de navegación aérea para la circulación aérea general;
[…]
8)      usuarios del espacio aéreo: el conjunto de aeronaves operadas como tránsito aéreo general;
[…]»

2.      Reglamento n.º 550/2004

7.        Los considerandos 3 a 6, 8, 10 y 13 del Reglamento n.º 550/2004 exponen lo siguiente:
«(3)      El [Reglamento n.º 549/2004] fija el marco para la creación del cielo único europeo.
(4)      A fin de crear el cielo único europeo, deben adoptarse medidas que garanticen la prestación segura y eficaz de servicios de navegación aérea en consonancia con la organización y la utilización del espacio aéreo previstos en el Reglamento (CE) n.º 551/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo (denominado en lo sucesivo Reglamento del espacio aéreo) [ (4)]. Es importante organizar de forma armonizada la prestación de dichos servicios para responder adecuadamente a la demanda de los usuarios del espacio aéreo y para regular el tránsito aéreo de modo seguro y eficaz.
(5)      La prestación de servicios de tránsito aéreo, tal como se contempla en el presente Reglamento, está relacionada con el ejercicio de las competencias de los poderes públicos que no son de índole económica y por tanto no justifican la aplicación de las normas del Tratado en materia de competencia.
(6)      Los Estados miembros son responsables de supervisar la prestación segura y eficaz de servicios de navegación aérea y de controlar el cumplimiento por parte de los proveedores de servicios de navegación aérea de los requisitos comunes establecidos a nivel comunitario.
[…]
(8)      El buen funcionamiento del sistema de transporte aéreo requiere igualmente la aplicación de normas uniformes y de altos niveles de seguridad por parte de los proveedores de servicios de navegación aérea.
[…]
(10)      Debe establecerse un sistema común de certificación de los servicios de navegación aérea que permita definir los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios de navegación aérea y supervisar regularmente el cumplimiento de estos requisitos, garantizando a la vez la continuidad de la prestación de los servicios.
[…]
(13)      La prestación de servicios de comunicación, navegación, y vigilancia, así como de servicios de información aeronáutica, debe organizarse con arreglo a condiciones de mercado, teniendo en cuenta las características especiales de tales servicios y manteniendo un nivel elevado de seguridad».

8.        El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 550/2004 dispone:
«Las autoridades nacionales de supervisión a las que se refiere el artículo 4 del [Reglamento n.º 549/2004] garantizarán la adecuada supervisión de la aplicación del presente Reglamento, en particular por lo que respecta a la actividad segura y eficaz de los proveedores de servicios de navegación aérea que prestan servicios en relación al espacio aéreo que se halla bajo responsabilidad del Estado miembro que designó o creó la autoridad correspondiente.»

9.        En virtud del artículo 6 del Reglamento n.º 550/2004, que lleva por epígrafe «Requisitos comunes»:
«Se establecerán requisitos comunes para la prestación de servicios de navegación aérea de conformidad con el procedimiento mencionado en el apartado 3 del artículo 5 del [Reglamento n.º 549/2004]. Los requisitos comunes incluirán los siguientes aspectos:
–        competencia y capacidad técnica y operativa,
–        sistemas y procesos de gestión de la seguridad y la calidad,
–        sistemas de notificación,
–        calidad del servicio,
–        solvencia financiera,
–        responsabilidad y cobertura de riesgos,
–        propiedad y estructura organizativa, incluida la prevención de conflictos de intereses,
–        recursos humanos, incluidas plantillas adecuadas,
–        seguridad.»

10.      El artículo 7, apartado 7, del Reglamento n.º 550/2004 dispone lo siguiente:
«Las autoridades nacionales de supervisión supervisarán el cumplimiento de los requisitos comunes y de las condiciones adjuntas a los certificados. Deberán incluirse los pormenores de estos controles en los informes anuales que habrán de presentar los Estados miembros de conformidad con el apartado 1 del artículo 12 del [Reglamento n.º 549/2004]. Si una autoridad nacional de supervisión considera que el titular de un certificado ha dejado de cumplir dichos requisitos o condiciones, adoptará las medidas oportunas garantizando al mismo tiempo la continuidad de los servicios. Dichas medidas podrán incluir la retirada del certificado.»

11.      El artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004, titulado «Designación de proveedores de servicios de tránsito aéreo», establece:
«1.      Los Estados miembros garantizarán la prestación de servicios de tránsito aéreo en régimen de exclusividad dentro de bloques específicos de espacio aéreo, respecto del espacio aéreo que se encuentren bajo su responsabilidad. Para ello, los Estados miembros designarán un proveedor de servicios de tránsito aéreo que esté en posesión de un certificado válido en la Comunidad.
2.      Los Estados miembros definirán los derechos y obligaciones que tendrán los proveedores de servicios designados. Estas obligaciones podrán incluir las condiciones de puesta a disposición en tiempo útil de la información pertinente necesaria para identificar todos los movimientos de aeronaves en el espacio aéreo bajo su responsabilidad.
3.      Los Estados miembros podrán elegir discrecionalmente un proveedor de servicios, siempre que cumpla los requisitos y condiciones enunciados en los artículos 6 y 7.
[…]»
3.      Reglamento n.º 1008/2008

12.      El artículo 2, punto 14, del Reglamento (CE) n.º 1008/2008 (5) dispone:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
14) “derecho de tráfico”: el derecho a explotar un servicio aéreo entre dos aeropuertos comunitarios».

13.      El artículo 3 de este mismo Reglamento, que lleva por epígrafe «Licencia de explotación», establece en su apartado 1:
«No se permitirá a ninguna empresa establecida en la Comunidad transportar por vía aérea pasajeros, correo o carga, a cambio de remuneración o pago de alquiler, a no ser que se le haya concedido la licencia de explotación correspondiente.
Las empresas que cumplan los requisitos del presente capítulo tendrán derecho a recibir una licencia de explotación.»

14.      El artículo 15, apartado 1, del citado Reglamento dispone lo siguiente:
«Las compañías aéreas comunitarias tendrán derecho a realizar servicios aéreos intracomunitarios.»

15.      A tenor del artículo 19, apartado 1, de este mismo Reglamento:
«El ejercicio de los derechos de tráfico estará sujeto a las normas comunitarias, nacionales, regionales o locales publicadas relativas a la seguridad, intrínseca o extrínseca, la protección del medio ambiente y la asignación de franjas horarias.»
B.      Derecho belga

16.      El artículo 1, apartados 1 y 4, de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques (Ley de 21 de marzo de 1991 de reforma de determinadas empresas públicas económicas), en su versión modificada por la loi du 16 décembre 2015 (Ley de 16 de diciembre de 2015) (en lo sucesivo, «Ley de empresas públicas»), establece que:
«1.      Todos los organismos de interés público que precisen disponer de autonomía de gestión en un sector industrial o comercial determinado podrán, tras la adaptación legal de su estatuto orgánico a las disposiciones del presente título, obtener tal autonomía mediante la celebración de un contrato de gestión con el Estado conforme a lo dispuesto en la presente Ley.
[…]
4.      Las empresas públicas autónomas engloban los siguientes organismos:
[…]
4)      Skeyes».

17.      El artículo 170 de la Ley de Empresas Públicas dispone lo siguiente:
«Skeyes tiene por objeto:
1)      garantizar la seguridad de la navegación aérea en los espacios aéreos cuya responsabilidad incumbe al Estado belga en virtud del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de 7 de diciembre de 1944, [ (6)] en particular su anexo 2, aprobado por la loi du 30 avril 1947 (Ley de 30 de abril de 1947), o de cualquier otro acuerdo internacional;
2)      garantizar, en el aeropuerto de Bruselas-Nacional, el control de los movimientos de las aeronaves en las fases de aproximación, aterrizaje, despegue y en las pistas y pistas de rodaje y el estacionamiento de las aeronaves en las plataformas, y seguir garantizando la seguridad del tránsito aéreo en los aeropuertos y aeródromos públicos regionales, de conformidad con el acuerdo de cooperación celebrado el 30 de noviembre de 1989 con las regiones;
3)      proporcionar a los servicios de policía e inspección aeronáutica y aeroportuaria información sobre las aeronaves, su pilotaje, movimientos y efectos observables;
4)      proporcionar información meteorológica para la navegación aérea, así como servicios de telecomunicaciones u otros servicios relacionados con las actividades mencionadas en los puntos 1 y 2.»

18.      Con arreglo al artículo 171 de la Ley de Empresas Públicas:
«Las actividades previstas en el artículo 170, puntos 1 a 3, constituyen obligaciones de servicio público.»
III. Procedimiento principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

19.      La empresa pública autónoma de Derecho belga Skeyes fue designada por el Reino de Bélgica como proveedora exclusiva de servicios de tránsito aéreo civil belga, de conformidad con el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004. Como controladora del espacio aéreo belga, su misión consiste en garantizar la prestación de servicios de navegación aérea en dicho espacio.

20.      Esta empresa ha experimentado en el pasado episodios de tensiones sociales. En particular, a raíz de las acciones colectivas de varios controladores aéreos, Skeyes se vio obligada a cerrar el espacio aéreo belga en varias ocasiones en el período comprendido entre febrero y mayo de 2019 debido a la falta de personal disponible. En este contexto, Skeyes adoptó determinadas medidas denominadas de «tipo cero», que implicaron que ningún aparato pudiera despegar o aterrizar en dicho espacio aéreo ni transitar por él.

21.      Tras el cierre del espacio aéreo belga el 16 de mayo de 2019 debido a la ausencia de numerosos controladores aéreos en sus puestos de trabajo, la compañía aérea Ryanair, que opera en Bélgica desde los aeropuertos de Charleroi (Bélgica) y Bruselas (Bélgica), presentó una demanda de extrema urgencia ante el tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal de Empresas de Hainaut, división de Charleroi), órgano jurisdiccional remitente, con el fin de que se ordenara a Skeyes a garantizar que el tráfico aéreo funcionara con normalidad.

22.      Mediante auto de ese mismo día, el órgano jurisdiccional remitente estimó la demanda de Ryanair, bajo apercibimiento a Skeyes de imposición de una multa coercitiva de 250 000 euros por cada hora que el cielo aéreo belga permaneciera cerrado. Los efectos de este auto se limitaban al período comprendido entre el 16 y el 24 de mayo de 2019. Dado que Ryanair recibió dicho auto el 16 de mayo a las 15.38, hora en que el cielo había sido reabierto al tránsito aéreo, y al no haberse registrado hasta el 24 de mayo de 2019 ninguna otra alteración, el referido auto dejó de producir dichos efectos jurídicos sin que se llegase a aplicar multa coercitiva alguna.

23.      Skeyes formuló una oposición de tercero contra el mencionado auto ante el órgano jurisdiccional remitente, alegando que este carecía de competencia para conocer de la demanda de Ryanair. A este respecto, Skeyes alegó, con carácter principal, que ese órgano jurisdiccional no era competente para conocer de la pretensión relativa a su función de controlador aéreo belga. En su opinión, Ryanair no es, en efecto, titular de ningún derecho subjetivo que le permita ejercitar tal pretensión, en la medida en que Skeyes es la única competente para regular el espacio aéreo belga. Con carácter subsidiario, alega que no puede, en su condición de empresa de Derecho público, estar sujeta a la competencia de un Tribunal de l’entreprise (Tribunal de Empresas).

24.      Según la resolución de remisión, el Derecho belga establece que las decisiones administrativas son, en principio, ajenas a la competencia de los tribunales ordinarios. Estas se encuentran sujetas a la jurisdicción del Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica), que resuelve los recursos de anulación por vicios de forma, bien sustanciales, bien prescritas bajo sanción de nulidad, por exceso o por desviación de poder, interpuestos contra los actos unilaterales de las autoridades administrativas. Sin embargo, el Poder Judicial es competente para subsanar o prevenir cualquier vulneración dolosa o culposa de un derecho subjetivo por parte de una autoridad administrativa en el ejercicio de sus facultades discrecionales. Por consiguiente, el hecho de que de tal autoridad disponga de una facultad de apreciación no excluye que los órganos jurisdiccionales ordinarios sean competentes, siempre que la demanda tenga por objeto el restablecimiento de derechos subjetivos.

25.      Al albergar dudas sobre los posibles límites de las facultades discrecionales que el Reglamento n.º 550/2004 concede a los proveedores de servicios de tránsito aéreo, el tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal de Empresas de Hainaut, división de Charleroi, Bélgica), decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el Reglamento n.º 550/2004, y en particular su artículo 8, en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a sustraer del control de los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de que se trate los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios por el proveedor de servicios de tráfico aéreo, o deben interpretarse las disposiciones del [citado Reglamento] en el sentido de que obligan a los Estados miembros a disponer un recurso eficaz contra los supuestos incumplimientos, habida cuenta de la naturaleza de los servicios prestados?
2)      En la medida en que el Reglamento n.º 550/2004 establece que “la prestación de servicios de tránsito aéreo, tal como se contempla en el presente Reglamento, está relacionada con el ejercicio de las competencias de los poderes públicos que no son de índole económica y por tanto no justifican la aplicación de las normas del Tratado en materia de competencia”, ¿debe interpretarse en el sentido de que no solo excluye las normas de competencia propiamente dichas, sino también todas las demás normas aplicables a las empresas públicas activas en un mercado de bienes y servicios que produzcan un efecto indirecto sobre la competencia, como las que prohíben los obstáculos a la libertad de empresa y a la prestación de servicios?»

26.      Skeyes, Ryanair, los Gobiernos belga, español y polaco y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. A excepción del Gobierno español, estas partes también intervinieron en la audiencia celebrada el 20 de octubre de 2021.
IV.    Análisis

A.      Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

27.      El Gobierno belga alega, con carácter principal, la inadmisibilidad de las dos cuestiones prejudiciales remitidas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente. Por cuanto se refiere a la primera cuestión prejudicial, el citado Gobierno señala, en primer lugar, que ese órgano jurisdiccional se limita a reproducir la posición de Skeyes y omite identificar las normas nacionales aplicables. En segundo lugar, alega que la primera cuestión prejudicial es asimismo inadmisible, debido a que el mencionado órgano jurisdiccional no indica de qué manera la respuesta a esta cuestión puede permitirle resolver el litigio de que conoce. Respecto a la segunda cuestión prejudicial, el Gobierno belga afirma, por una parte, que tal cuestión está redactada en términos demasiado generales, que no permiten formular observaciones escritas, y que, por otra parte, esta cuestión prejudicial no cumple los requisitos del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

28.      Considero procedente desestimar estas alegaciones. Se desprende, en efecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia De ello se desprende que las cuestiones prejudiciales planteadas por los tribunales nacionales gozan de una presunción de pertinencia y que el Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre estas cuestiones cuando resulte que la interpretación que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (7)

29.      Pues bien, es manifiesto que no es esta la situación en el caso de autos, ya que la interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente de la normativa de la Unión y, en particular, de lo dispuesto en el Reglamento n.º 550/2004, tiene relación directa con el objeto del litigio principal, el problema planteado por este litigio no es hipotético, sino real, y el Tribunal de Justicia dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas.

30.      En estas circunstancias, considero que las cuestiones prejudiciales planteadas deben considerarse admisibles.
B.      Primera cuestión prejudicial

31.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si el Reglamento n.º 550/2004, y en particular su artículo 8, debe interpretarse en el sentido de que una compañía aérea puede interponer un recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el proveedor de servicios de navegación aérea (8) con objeto de someter a control judicial los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios que incumbe a este último.

32.      Para empezar, he de señalar que el Reglamento n.º 550/2004 se inscribe en el contexto de las disposiciones del Reglamento n.º 549/2004, por el que se fĳa el marco para la creación del cielo único europeo. (9) Así pues, considero que el análisis que figura a continuación no debe limitarse únicamente al Reglamento n.º 550/2004, sino que es necesario tomar asimismo en consideración tanto el Reglamento n.º 549/2004 como el Reglamento n.º 1008/2008, que establece las normas comunes para la explotación de servicios aéreos dentro de la Unión Europea.

33.      Con objeto de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, es preciso, en primer lugar, examinar si los Reglamentos antes citados confieren derechos a las compañías aéreas —cuestión sobre la que las partes han expresado posiciones divergentes— (1) y, en segundo lugar, examinar la cuestión de si la eventual existencia de tales derechos confiere a las compañías aéreas la posibilidad de interponer recurso contra una decisión de cierre del espacio aéreo como la adoptada por Skeyes (2).
1.      Derechos de las compañías aéreas y obligaciones de los proveedores de servicios de navegación aérea en el ámbito del cielo único europeo

34.      Procede recordar que las compañías aéreas que operan en el territorio de la Unión lo hacen en virtud de las licencias expedidas por los Estados miembros de acuerdo con el Reglamento n.º 1008/2008.

35.      En particular, el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del citado Reglamento establece que toda empresa que cumpla los requisitos enunciados en su capítulo II tiene derecho a obtener una licencia de explotación, lo cual es un requisito previo para ejercer una actividad en el ámbito del transporte aéreo.

36.      El artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 1008/2008 reconoce la libertad de prestación de servicios de transporte aéreo, al disponer el citado precepto que una compañía aérea —titular de una licencia válida— tiene derecho a realizar servicios de transporte aéreo intracomunitarios.

37.      De ello se deduce que el derecho de un operador que cumpla los requisitos establecidos en el Reglamento n.º 1008/2008 para obtener una licencia, así como el derecho a ejercer las actividades amparadas por dicha licencia después de haberla obtenido son derechos garantizados por el Derecho de la Unión.

38.      Por otro lado, ha de observarse que, con independencia de los derechos conferidos por el Derecho derivado de la Unión, las compañías aéreas gozan de los derechos y libertades que confiere el Derecho primario de la Unión, en particular la libertad de empresa y la libre prestación de servicios en virtud del artículo 16 de la Carta y del artículo 56 TFUE.

39.      Los proveedores de servicios de navegación aérea, por su parte, son designados por los Estados miembros de conformidad con el Derecho de la Unión. Por consiguiente, las competencias atribuidas a estos proveedores, ejercidas por estos como titulares de prerrogativas de poder público, se derivan de las disposiciones adoptadas por un Estado miembro al efecto de aplicar el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004.

40.      En consecuencia, los proveedores de servicios de navegación aérea deben cumplir determinadas obligaciones en el ámbito de las misiones que les son encomendadas, entre otras, la de garantizar la continuidad de los servicios de control del tránsito aéreo. A este respecto, ha de recordarse que la continuidad de los servicios de control del tránsito aéreo es uno de los objetivos del Derecho de la Unión en virtud del artículo 1 del Reglamento n.º 550/2004, en relación con el artículo 7, apartado 7, de este Reglamento. (10)

41.      Más concretamente, uno de los principales objetivos del «cielo único europeo» es la prestación segura y eficaz de servicios de navegación aérea con el fin de responder de manera adecuada «a las necesidades de todos los usuarios del espacio aéreo». (11) Procede señalar, a este respecto, que el artículo 2, punto 8, del Reglamento n.º 549/2004 define los «usuarios del espacio aéreo» como «el conjunto de aeronaves operadas como tránsito aéreo general».

42.      Por consiguiente, es preciso señalar que la posibilidad de que una compañía aérea ejerza los derechos y libertades que se le confieren en virtud del Derecho primario y del Derecho derivado de la Unión está supeditada al cumplimiento por los proveedores de servicios de navegación aérea de las misiones que les incumben, en primer lugar, la de garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de navegación aérea.

43.      Sin embargo, el objetivo de la continuidad de los servicios de control del tránsito aéreo está, en el presente asunto, estrechamente vinculado al de la seguridad aérea. En este sentido, si bien las compañías aéreas tienen derechos concretos, tales derechos están sujetos a las normas del Derecho de la Unión en materia de seguridad. Esto se ve confirmado además por las disposiciones del Reglamento n.º 1008/2008, ya que la libertad de prestación de servicios de transporte aéreo dentro de la Unión establecida en el artículo 15 del citado Reglamento está condicionada por el artículo 19, apartado 1, de este, en virtud del cual el ejercicio de esa libertad está sujeta a las normas [de explotación] de la Unión relativas a la seguridad. El objetivo de la seguridad aérea también es, por otra parte, el eje fundamental de los Reglamentos n.os 549/2004 (12) y 550/2004. (13)

44.      De ello se desprende que la obligación de prestar servicios de navegación aérea por los proveedores encargados de esta misión no es absoluta e incondicional, sino que es posible que las actividades de un proveedor de servicios designado sean suspendidas, y ello únicamente por razones objetivas, principalmente la seguridad aérea. En tal caso, cuando el proveedor de servicios se vea obligado, por ejemplo, a aplicar una medida de «tipo cero» y a cerrar efectivamente el espacio aéreo a las compañías aéreas, cabe prever que ya no podrá realizar las actividades amparadas por su licencia.

45.      No obstante, ha de señalarse que el concepto de «seguridad aérea» solo puede definirse conceptualmente por referencia a factores objetivos, a saber, hechos que escapan al control del proveedor en cuestión (como, por ejemplo, condiciones meteorológicas adversas, una erupción volcánica, un acto de terrorismo o una guerra), o relacionados con la consecución del objetivo de la propia seguridad aérea (por ejemplo, la adaptación de los sistemas de control del tránsito aéreo o la construcción de nuevas torres de control u otras instalaciones para mejorar la seguridad aérea). De ello se deduce que, en principio, un proveedor de servicios de navegación aérea no puede invocar la seguridad aérea para adoptar una medida de «tipo cero» cuando el cierre del espacio aéreo haya venido impuesto por razones «internas» —como, por ejemplo, razones organizativas que hayan tenido como resultado una escasez de controladores aéreos— que sean exclusivamente imputables a dicho proveedor. En cualquier caso, como se explica en el punto 77 de las presentes conclusiones, la decisión de un proveedor de servicios de navegación aérea de cerrar el espacio aéreo debe estar sujeta a control judicial incluso cuando este invoque razones relacionadas con la seguridad aérea.
2.      Derecho de las compañías aéreas a un recurso efectivo contra los proveedores de servicios de navegación aérea

46.      Por lo que respecta a la primera parte de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004 debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros sustraer del control judicial los supuestos incumplimientos por parte de los proveedores designados de la obligación de prestar servicios de navegación aérea.

47.      Ha de recordarse que, como se desprende de su epígrafe, este artículo se refiere a la designación de proveedores de servicios de navegación aérea por los Estados miembros, al tiempo que precisa, en su apartado 2, que son estos últimos los que definen los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios designados. Procede asimismo señalar que el citado artículo es la base jurídica para la designación de Skeyes por el Reino de Bélgica como proveedor exclusivo de servicios de tráfico aéreo civil belga.

48.      A este respecto, debe precisarse que la cuestión que nos plantea el órgano jurisdiccional remitente no se refiere a la apreciación de la designación de Skeyes como proveedor de servicios de navegación aérea como tal, ni al control por el Reino de Bélgica del modo en que Skeyes lleva a cabo su misión. En efecto, la primera cuestión prejudicial se refiere únicamente a la posibilidad de sustraer del control judicial los supuestos incumplimientos por parte del proveedor de servicios de navegación aérea de la obligación de prestación de servicios.

49.      Pues bien, el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004 no contiene disposición alguna que obligue o autorice a los Estados miembros a sustraer del control de los órganos jurisdiccionales nacionales los litigios entre un proveedor de servicios de navegación aérea y los usuarios del espacio aéreo. En efecto, el citado artículo no guarda relación con el control por los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de los proveedores de servicios de navegación aérea y, por lo tanto, no confiere «inmunidad de jurisdicción» alguna a estos últimos.

50.      En consecuencia, considero, a la luz de lo anterior, que el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004 debe interpretarse en el sentido de que no autoriza a los Estados miembros a sustraer del control de los órganos jurisdiccionales nacionales los supuestos incumplimientos por parte del proveedor de servicios de navegación aérea de su obligación de prestación de servicios. Ha de observarse por otro lado que, como excepción al principio del control judicial, solo cabe invocar la «inmunidad de jurisdicción» cuando tal inmunidad esté expresamente prevista, lo que no sucede en el presente asunto.

51.      Por lo que se refiere a la segunda parte de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, con carácter más general, si el Reglamento n.º 550/2004 debe interpretarse en el sentido de que las compañías aéreas deben disponer de un derecho de recurso para impugnar los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios de navegación aérea que incumbe al proveedor designado.

52.      A este respecto, Ryanair y los Gobiernos español y polaco alegan que la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa. En cambio, la demandada, el Gobierno belga y la Comisión opinan lo contrario.

53.      Ryanair considera que, si bien el Reglamento n.º 550/2004 no contiene disposición alguna relativa al control por los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de los proveedores de servicios de navegación aérea, este silencio no puede interpretarse en el sentido de que concede inmunidad de jurisdicción a dichos proveedores, que siguen estando sujetos a las exigencias del Derecho de la Unión. En efecto, con arreglo a los artículos 19 TUE y 47 de la Carta y a la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia relativa al principio de tutela judicial efectiva, (14) corresponde, en el caso de autos, al Reino de Bélgica establecer la posibilidad de que las compañías aéreas puedan interponer recurso judicial contra estos proveedores de servicios en caso de incumplimiento de sus obligaciones, a la luz del Derecho de la Unión.

54.      El Gobierno polaco sostiene que el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que garantiza a las compañías aéreas el derecho de recurso efectivo para solicitar el cese de las perturbaciones provocadas por el proveedor de servicios de navegación aérea, cuando estas se deban a razones que le sean exclusivamente imputables.

55.      Por su parte, el Gobierno español considera que, si se sustrajeran del control judicial los supuestos incumplimientos de un proveedor de servicios de navegación aérea en el ámbito de la misión que lleva a cabo, la limitación del derecho de un usuario del espacio aéreo, como Ryanair, a desarrollar sus actividades con arreglo a la libre prestación de servicios, que derivaría de una resolución administrativa lesiva para sus intereses, supondría una vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva.

56.      Por el contrario, la Comisión considera, en primer lugar, que ninguna disposición del Reglamento n.º 550/2004 confiere derechos directos a las compañías aéreas frente a los proveedores de servicios de navegación aérea. Aduce que la falta de tales disposiciones está justificada por el objetivo primordial de la seguridad aérea, perseguido por este Reglamento, que es incompatible con un eventual control judicial de las decisiones de dichos proveedores. En segundo lugar, alega que, en caso de eventuales incumplimientos por parte de los proveedores designados en el ejercicio de sus funciones, corresponde a las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate, que supervisan el ejercicio de dichas funciones por parte de estos proveedores de servicios, adoptar las medidas necesarias para subsanar esos defectos.

57.      Aun cuando están de acuerdo con el análisis de la Comisión, Skeyes y el Gobierno belga sostienen que los usuarios del espacio aéreo solo podrían invocar el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 47 de la Carta, en caso de vulneración de un derecho o libertad garantizados por el Derecho de la Unión. Pues bien, en su opinión, los Reglamentos n.os 549/2004 y 550/2004 no confieren derecho subjetivo alguno a Ryanair. Más concretamente, estos Reglamentos no establecen ni una obligación de prestación de servicios a cargo de los proveedores de servicios de navegación aérea ni un derecho a la prestación de servicios en favor de los usuarios del espacio aéreo.

58.      A este respecto, Skeyes y el Gobierno belga consideran que el carácter discrecional de esta facultad incide en el tipo de medidas que un tribunal podría verse obligado a adoptar contra el proveedor de servicios de navegación aérea, en virtud del principio de separación de poderes. Según estas dos partes, el referido principio podría oponerse a que el juez nacional adopte, en lugar de ese proveedor de servicios, medidas que forman parte de la facultad discrecional de este último. (15) Por otro lado, Skeyes y el Gobierno belga estiman que, pese a la falta de derechos garantizados por el Derecho de la Unión en beneficio de Ryanair en el presente asunto, en el Derecho belga existen en la práctica diversos instrumentos que permiten que se lleve a cabo el control judicial de los actos de Skeyes. (16)

59.      Considero que el Reglamento n.º 550/2004 debe interpretarse en el sentido de que las compañías aéreas deben disponer de un derecho de recurso contra una decisión como la adoptada por Skeyes, con el fin de impugnar los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios de navegación aérea que incumbe a dicho proveedor.

60.      En efecto, en primer lugar, ha de recordarse que el artículo 47 de la Carta establece, en su párrafo primero, que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva en las condiciones establecidas en el citado artículo. A este derecho corresponde la obligación de los Estados miembros, contenida en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos regulados por el Derecho de la Unión.

61.      En virtud asimismo de jurisprudencia reiterada, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. (17) Incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, en virtud del principio de cooperación establecido por el artículo 4 TUE, apartado 3, proporcionar la tutela judicial de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. (18)

62.      En cuanto a las vías de recurso que deben establecer los Estados miembros, si bien el Tratado FUE introdujo una serie de acciones directas que las personas físicas y jurídicas pueden, en su caso, ejercitar ante el juez de la Unión, ni dicho Tratado ni el artículo 19 TUE se propusieron crear, para la preservación del Derecho de la Unión, vías jurisdiccionales nacionales distintas de las establecidas en el Derecho nacional. (19)

63.      Por lo tanto, ante la inexistencia de una normativa de la Unión en esta materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. (20) Solo cabe llegar a una solución diferente cuando el sistema establecido por el ordenamiento jurídico nacional de que se trate no permita ninguna vía jurisdiccional, siquiera de carácter incidental, que garantice el respeto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, o cuando los justiciables se vean obligados a quebrantar el Derecho para tener acceso al juez. (21)

64.      En este contexto, la regulación procesal de las acciones destinadas a garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de esos derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (22)

65.      Por lo que respecta más concretamente a la cuestión de las medidas cautelares, ha de recordarse que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, el juez nacional que conoce de un litigio regido por el Derecho de la Unión debe estar facultado para conceder medidas cautelares que garanticen la plena eficacia de la resolución judicial que debe recaer acerca de la existencia de los derechos invocados sobre la base del Derecho de la Unión. (23)

66.      Cabe precisar, para empezar, que, a diferencia de la sentencia dictada en el asunto Unibet, (24) que fue invocada entre otros por Ryanair en sus observaciones escritas, la cuestión que se plantea en el presente asunto no es la de la «creación» de un nuevo medio de recurso (autónomo) no previsto en el Derecho nacional, sino la de si Ryanair puede presentar una demanda de extrema urgencia basándose en un medio de recurso preexistente en el Derecho nacional.

67.      En efecto, como se ha señalado en el punto 24 de las presentes conclusiones, el asunto principal se inscribe en el contexto particular del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales administrativos y civiles belgas por lo que respecta a los recursos interpuestos por los justiciables contra las autoridades administrativas o las empresas públicas a las que el Estado belga ha conferido prerrogativas de poder público cuando están en juego los «derechos subjetivos» de los justiciables en cuestión.

68.      En este sentido, ha de precisarse que de la resolución de remisión se desprende que, si bien Ryanair tenía la posibilidad de interponer recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales, se cuestionan, sin embargo, tanto la naturaleza de dicho recurso (a saber, si este se limita únicamente a una acción de responsabilidad extracontractual ante un tribunal administrativo o incluye también una acción de extrema urgencia) como la competencia del órgano jurisdiccional remitente para conocer del citado recurso, habida cuenta de la incertidumbre sobre la legitimación de Ryanair para interponerlo.

69.      Pues bien, como se ha mencionado en el punto 63 de las presentes conclusiones, en virtud de jurisprudencia reiterada, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y definir la regulación procesal correspondiente. Por lo tanto, el reparto de competencias entre los tribunales belgas para conocer de tal pretensión no es una cuestión de Derecho de la Unión. En efecto, corresponde al ordenamiento jurídico interno determinar si, en virtud del Derecho belga y de las normas procesales aplicables, la competencia para conocer de la demanda de [Ryanair] de manera eficaz —es decir, basándose en una demanda de urgencia— podía corresponder a otra instancia jurisdiccional. (25)

70.      Observo, en segundo lugar, que la argumentación de Skeyes y del Gobierno belga se basa en la premisa de que admitir que pueda presentarse un recurso como el interpuesto en el procedimiento principal equivale a reconocer que el Poder Judicial puede sustituir a la Administración ejerciendo por sí mismo la facultad discrecional en cuestión.

71.      En mi opinión, esta alegación no puede prosperar.

72.      En efecto, en el presente asunto no se aborda la cuestión de que el Poder Judicial ponga en entredicho las facultades discrecionales de los proveedores de servicios de navegación aérea ni de que sustituya a la Administración ejerciendo las facultades discrecionales en cuestión, sino la de que el juez nacional «controle» una decisión (muy concreta) adoptada por la Administración que podría ser perjudicial para las compañías aéreas y sus usuarios. Por lo tanto, como se explica a continuación, opino que este tipo de apreciación la debe realizar el juez nacional, puesto que, de lo contrario, las compañías aéreas como Ryanair se verían privadas de un recurso judicial efectivo en el sentido del artículo 47 de la Carta.

73.      Por otro lado, como he puesto de relieve en los puntos 39 y 40 de las presentes conclusiones, considero que los Reglamentos n.os 550/2004 y 549/2004 están destinados precisamente a satisfacer las necesidades de los usuarios del espacio aéreo. En este sentido, no pueden sustraerse del control judicial los supuestos incumplimientos de un proveedor de servicios de navegación aérea en el ejercicio de sus funciones, ya que de lo contrario se desvirtuaría la propia finalidad de estos Reglamentos.

74.      En tercer lugar, por cuanto atañe a la alegación basada en la seguridad formulada por la Comisión, ha de recordarse que la obligación de prestar servicios de navegación aérea no es absoluta, de forma que las actividades de un proveedor de servicios designado pueden suspenderse por razones objetivas, principalmente la seguridad. (26) No obstante, como señala con razón el Gobierno polaco, ello no puede traducirse en privar sistemáticamente a las compañías aéreas de la posibilidad de solicitar el control judicial de las decisiones de ese proveedor de servicios en cualquier circunstancia.

75.      Además, permitir que un proveedor de servicios de navegación aérea restrinja el tránsito aéreo a su discreción por motivos de seguridad sin que esos motivos estén sujetos a control judicial sería, por definición, contrario a los objetivos del cielo único europeo y restringiría los derechos y libertades fundamentales tanto de las compañías aéreas como de los ciudadanos de la Unión. Por lo tanto, considero que, pese a su importancia primordial en el contexto del funcionamiento del cielo único europeo, el objetivo de la seguridad aérea no es un concepto aislado, sino que debe interpretarse a la luz no solo de los demás objetivos fundamentales de este, sino también, con carácter más general, de las demás libertades fundamentales (como la libre prestación de servicios, la libre circulación de mercancías y la libre circulación de personas en el espacio Schengen). ¿Cuál sería, en efecto, el alcance del cielo único europeo si cada Estado miembro pudiera cerrar su espacio aéreo a discreción?

76.      Por añadidura, no veo cómo el hecho de reconocer la existencia de un control judicial —incluso en forma de una acción de extrema urgencia— podría socavar, o incluso comprometer, la seguridad aérea. A este respecto, considero que la cuestión de si un proveedor de servicios de navegación aérea puede invocar motivos relativos a la seguridad aérea para cerrar el espacio aéreo no está relacionada con la competencia de un órgano jurisdiccional, ni siquiera con la admisibilidad de una acción judicial. Se trata antes bien de una cuestión de fondo que ha de estar sujeta a un control judicial que permita apreciar los motivos de seguridad invocados por ese proveedor para determinar si el cierre del espacio aéreo está justificado.

77.      Tal interpretación es aún más pertinente en el presente asunto, teniendo en cuenta que de los motivos de la petición de decisión prejudicial se desprende que la medida de «tipo cero» fue aplicada debido a la escasez de controladores aéreos. En el presente asunto, la aplicación de esta medida de seguridad fue decidida por razones organizativas exclusivamente imputables a Skeyes y no a raíz de hechos externos cuya causa pudiera ser independiente de la acción (o inacción) de dicho proveedor, como, por ejemplo, las condiciones meteorológicas desfavorables, una erupción volcánica o un acto terrorista. (27) Por lo tanto, considero que, aun cuando puede aceptarse la interrupción de los servicios de navegación aérea cuando esta es consecuencia de una huelga que tiene carácter de fuerza mayor, no parece necesaria la misma solución cuando tales acciones colectivas no son hechos aislados, sino que parecen producirse de forma reiterada a lo largo del período de que se trata sin que el proveedor en cuestión esté obligado a adoptar las medidas necesarias para garantizar la continuidad de los servicios de navegación aérea. En cualquier caso, la apreciación final en todos estos supuestos debe corresponder al juez nacional.

78.      En este sentido, aceptar la posición de la Comisión equivaldría a declarar la total inmunidad de un proveedor de servicios de navegación aérea frente a la mayoría de las acciones judiciales, incluso en los casos en que —con independencia de los hechos del presente asunto— dicho proveedor invocara de forma injustificada (incluso abusiva) motivos de seguridad para no cumplir su obligación de prestar los servicios de navegación aérea.

79.      A la luz de lo anterior, considero que el hecho de que un proveedor de servicios pueda decidir el cierre de su espacio aéreo de forma discrecional por motivos de seguridad, sin que esta decisión pueda ser objeto de control judicial, pondría en peligro los derechos y libertades que el Derecho de la Unión reconoce a las compañías aéreas y a sus usuarios. Además, el hecho de que tal decisión administrativa se adopte en el ejercicio de una facultad discrecional no debe impedir, en principio, el control judicial de esta decisión.

80.      En cuarto y último lugar, opino que no puede prosperar la solución propuesta por la Comisión, según la cual, en caso de eventuales incumplimientos de sus obligaciones por parte de los proveedores designados en el ejercicio de sus funciones, solo es competente para intervenir la autoridad nacional de supervisión de los proveedores de servicios de navegación aérea.

81.      Ha de observarse, ante todo, que el control al que se refiere la Comisión es un control administrativo y no un control judicial. Pues bien, la existencia de un mecanismo de control administrativo de las actividades de un proveedor de servicios de navegación aérea no puede sustituir al control judicial o privar a una compañía aérea de un recurso judicial efectivo, en el sentido del artículo 47 de la Carta.

82.      En efecto, contrariamente al control judicial que permite a un justiciable acudir a un tribunal por la vulneración de uno de sus derechos, la razón de ser y el objetivo principal de ese control administrativo no es la protección de los derechos individuales de los usuarios del espacio aéreo, sino que tiene un carácter más amplio, a saber, garantizar que los proveedores de servicios de navegación aérea cumplan las misiones que les han encomendado los Estados miembros. Así, de conformidad con el artículo 7, apartado 7, del Reglamento n.º 550/2004, la misión de las autoridades nacionales de supervisión es supervisar —so pena de retirada del certificado concedido a favor de esos proveedores de servicios— «el cumplimiento de los requisitos comunes y de las condiciones adjuntas a los certificados» de dichos proveedores. Pues bien, los «requisitos comunes» para la prestación de servicios de navegación, que se definen en el artículo 6 del Reglamento n.º 550/2004, se refieren principalmente a los aspectos técnicos, organizativos y operativos propios del cometido de los proveedores de dichos servicios y no parecen estar directamente relacionados con los derechos de las compañías aéreas. (28) Por lo tanto, considero que, por su naturaleza, su objetivo y el resultado que obtiene, la referida supervisión no puede compararse con un control judicial ni calificarse como tal.

83.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.º 550/2004, y en particular su artículo 8, debe interpretarse en el sentido de que no permite sustraer del control de los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de que se trate los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios por parte del proveedor de servicios de navegación aérea. En cambio, el artículo 47 de la Carta exige que las compañías aéreas tengan acceso a un recurso judicial efectivo que les permita poner fin a los incumplimientos por parte del proveedor de servicios designado, con arreglo al artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004, de su obligación de prestación de servicios de navegación aérea.
C.      Segunda cuestión prejudicial

84.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el considerando 5 del Reglamento n.º 550/2004. Mientras que, según este considerando, las normas sobre competencia no son aplicables a la prestación de servicios de navegación aérea, dicho órgano jurisdiccional desea saber si el citado considerando acarrea también la inaplicabilidad de todas las demás normas que tengan un efecto indirecto sobre la competencia, como las que prohíben los obstáculos a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios.

85.      Como se desprende de la resolución de remisión, esta cuestión tiene por objeto determinar si una compañía aérea, como Ryanair, puede invocar el artículo 16 de la Carta o el artículo 56 TFUE contra las decisiones adoptadas por Skeyes en el ejercicio de sus facultades discrecionales.

86.      Ha de señalarse, para empezar, que, en sus observaciones escritas, la mayoría de las partes coinciden en que procede responder negativamente a la segunda cuestión prejudicial, posición que comparto por las siguientes razones.

87.      En primer lugar, considero que la respuesta negativa a la segunda cuestión prejudicial se desprende directamente del propio tenor del considerando 5 del Reglamento n.º 550/2004, que se refiere únicamente a las normas sobre competencia del Tratado FUE, sin mencionar otras normas como las que prohíben los obstáculos a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios.

88.      Por otro lado, de ninguna disposición del Reglamento n.º 550/2004 puede deducirse que su considerando 5 tenga un alcance más amplio y deba interpretarse en el sentido de que excluye la aplicación de otras normas del Tratado FUE a los proveedores de servicios de navegación aérea. Así pues, ninguna disposición del citado Reglamento permite afirmar expresamente que, en el ámbito de su actividad, los proveedores de servicios de navegación aérea, designados de conformidad con las disposiciones de ese mismo Reglamento y que tienen atribuidas prerrogativas de poder público, estén exentos del cumplimiento del artículo 16 de la Carta y del artículo 56 TFUE.

89.      En segundo lugar, es preciso señalar que, incluso en lo que respecta a la inaplicabilidad de las normas del Derecho en materia de competencia mencionadas en el considerando 5 del Reglamento n.º 550/2004, esta no es absoluta, sino que encuentra su justificación en la particularidad de la prestación de servicios de navegación aérea, que son prestados en régimen de exclusividad por un proveedor designado discrecionalmente por los Estados miembros.

90.      A este respecto, el considerando 5 del Reglamento n.º 550/2004 se limita a reproducir la jurisprudencia del Tribunal de Justicia basada en la sentencia dictada en el asunto Sat Fluggesellschaft, (29) según la cual la excepción a la aplicación de las normas sobre competencia se justifica por la falta de naturaleza económica de los servicios de tránsito aéreo, debido a su asimilación a una autoridad pública.

91.      No obstante, ha de precisarse que la inaplicabilidad de las normas del Derecho en materia de competencia se limita únicamente al ejercicio de competencias como poder público y no abarca todos los servicios encomendados a los proveedores de servicios. Así pues, no cabe excluir que, aun cuando determinados servicios de un proveedor de servicios aéreos gocen de la inaplicabilidad de estas normas, otros servicios de ese mismo proveedor estén sujetos a ellas, en particular cuando las actividades realizadas por este sean disociables de las que desarrolla en su condición de autoridad pública y puedan constituir actividades económicas. (30)

92.      En tercer lugar, debe recordarse que los proveedores de servicios de navegación aérea, como Skeyes, son responsables de garantizar la gestión y el buen funcionamiento del tránsito aéreo en el espacio aéreo bajo su responsabilidad. Pues bien, no cabe duda de que esta misión está intrínsecamente asociada a la utilización de ese espacio aéreo por los usuarios y al derecho de estos a prestar sus servicios en el cielo único europeo, en el marco de la libertad de empresa y de la libre prestación de servicios. (31) De ello se desprende que, además de no estar justificado en modo alguno por la interpretación literal y contextual del Reglamento n.º 550/2004, tal enfoque sería contrario no solo a las libertades de circulación, sino también a los propios objetivos de los Reglamentos n.os 549/2004 y 550/2004, relacionados con la necesidad de responder a las necesidades y a la demanda de los usuarios del espacio aéreo. (32)

93.      Por último, ha de señalarse que, si bien el preámbulo de un acto de la Unión puede precisar el contenido de las disposiciones de ese acto y constituye un importante elemento de interpretación que puede aclarar la voluntad del autor de un acto jurídico, (33) no es menos cierto que, como ya se ha observado en los puntos 87 y 88 de las presentes conclusiones, el Reglamento n.º 550/2004 no contiene disposición alguna que pueda justificar la exclusión a que se refiere la segunda cuestión prejudicial.

94.      A la luz de lo anterior, propongo que se responda a la segunda cuestión prejudicial que el Reglamento n.º 550/2004 no excluye la aplicación, respecto a los proveedores de servicios designados para la prestación de servicios de navegación aérea, de las normas aplicables a las empresas públicas que operan en un mercado de bienes y servicios, como las que prohíben los obstáculos a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios.
V.      Conclusión

95.      Por cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunal de Empresas de Hainaut, division de Charleroi, Bélgica) del siguiente modo:
«1)      El Reglamento (CE) n.º 550/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo, y en particular su artículo 8, debe interpretarse en el sentido de que no permite sustraer del control de los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de que se trate los supuestos incumplimientos de la obligación de prestación de servicios por parte del proveedor de servicios de navegación aérea. En cambio, el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige que las compañías aéreas tengan acceso a un recurso judicial efectivo que les permita poner fin a los incumplimientos por parte del proveedor de servicios designado, con arreglo al artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004, de su obligación de prestación de servicios de navegación aérea.
2)      El Reglamento n.º 550/2004 no excluye la aplicación, respecto a los proveedores de servicios designados para la prestación de servicios de navegación aérea, de las normas aplicables a las empresas públicas que operan en un mercado de bienes y servicios, como las que prohíben los obstáculos a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios.»

1      Lengua original: francés.

2      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004 (DO 2004, L 96, p. 10).

3      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004 (DO 2004, L 96, p. 1).

4      DO 2004, L 96, p. 20.

5      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO 2008, L 293, p. 3).

6      Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 15, p. 295.

7      Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, apartados 55 y 56 y jurisprudencia citada).

8      Los términos «tránsito aéreo» y «navegación aérea» se utilizan indistintamente en las presentes conclusiones.

9      Véanse los considerandos 3 y 4 del Reglamento n.º 550/2004.

10      Véase asimismo el considerando 10 del Reglamento n.º 550/2004.

11      Véanse el artículo 1 y el considerando 7 del Reglamento n.º 549/2004 y los considerandos 4 y 6 del Reglamento n.º 550/2004.

12      Véanse el artículo 1, apartado 1, y el considerando 3 del Reglamento n.º 549/2004.

13      Véanse el artículo 6, apartado 1, y los considerandos 8 y 13 del Reglamento n.º 550/2004.

14      Ryanair se remite a los apartados 37 a 39 de la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

15      Véanse los puntos 23 y 24 de las presentes conclusiones.

16      Así, el Derecho común de la responsabilidad extracontractual o los métodos habituales de control judicial de los actos de una persona jurídica de Derecho público por los tribunales de lo contencioso-administrativo podrían permitir un control efectivo de los actos de una autoridad administrativa como Skeyes.

17      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 37 y jurisprudencia citada.

18      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 38 y jurisprudencia citada.

19      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 40 y jurisprudencia citada.

20      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 42 y jurisprudencia citada.

21      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 41 y jurisprudencia citada.

22      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 43 y jurisprudencia citada.

23      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartado 67 y jurisprudencia citada.

24      Sentencia de 13 de marzo de 2007 (C‑432/05, EU:C:2007:163).

25      Quisiera precisar que, si el criterio decisivo para establecer la competencia del órgano jurisdiccional remitente se limita al de la existencia de derechos subjetivos, el análisis expuesto en los puntos 34 a 45 de las presentes conclusiones indica que, en principio, debe considerarse que las compañías aéreas, como Ryanair, son titulares de tales «derechos subjetivos».

26      Véanse los puntos 43 y 44 de las presentes conclusiones.

27      Véase el punto 45 de las presentes conclusiones.

28      Con carácter ilustrativo, los «requisitos comunes» incluyen los siguientes elementos: la competencia e idoneidad técnica y operativa, su estructura organizativa y su solvencia financiera y los sistemas de información de los proveedores.

29      Sentencia de 19 de enero de 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30      Véase el considerando 13 del Reglamento n.º 550/2004.

31      Véanse los puntos 34 a 41 de las presentes conclusiones.

32      Véanse los puntos 41 y 42 de las presentes conclusiones.

33      Véase la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113), apartado 75.