CELEX: 62020CC0500
Language: hr
Date: 2022-02-03 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisne odvjetnice Ćapeta iznesen 03. veljače 2022.###

Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 3. veljače 2022.(1)

Predmet C-500/20

ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft

protiv

Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Međunarodni sporazumi – Željeznički prijevoz – Konvencija o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) – Jedinstvena pravila o Ugovoru o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu (CUI) – Nadležnost Suda – Troškovi koje je snosio prijevoznik za najam zamjenskih lokomotiva nakon oštećenja njegovih vlastitih lokomotiva – Proširenje opsega odgovornosti ugovornih strana upućivanjem na nacionalno pravo”

I.      Uvod

1.        U srpnju 2015. vlak koji se sastojao od šest lokomotiva iskliznuo je iz tračnica na kolodvoru Kufstein (Austrija), pri čemu su oštećene dvije lokomotive. Popravak lokomotiva trajao je šest odnosno osam mjeseci te je tijekom tog razdoblja prijevoznik unajmio zamjenske lokomotive. U središtu ovog spora nalaze se osnova i opseg odgovornosti za troškove  nastale najmom.

2.        Zahtjev za prethodnu odluku koji je podnio Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija) odnosi se na tumačenje dijela Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (u daljnjem tekstu: COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. koji se odnosi na odgovornost upravitelja željezničke infrastrukture. Uvodno, sud koji je uputio zahtjev pita je li Sud nadležan za tumačenje odredaba COTIF-a, koji su zaključili i EU i njegove države članice u području prometa, u kojem Unija i države članice dijele nadležnost. Ovo nije prvi put da je Sud pozvan odlučiti o vlastitoj nadležnosti u pogledu mješovitih sporazuma(2). S obzirom na složenost koja obilježava mješovito vanjsko djelovanje(3), ovo vjerojatno neće biti ni posljednji put.

3.        U slučaju da nadležnost bude utvrđena, Sud je nadalje pozvan protumačiti opseg odgovornosti upravitelja željezničke infrastrukture u skladu s Jedinstvenim pravilima o Ugovoru o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu (u daljnjem tekstu: Jedinstvena pravila CUI)(4), kao i moguća odstupanja od njih. Sud još nije imao prilike tumačiti Jedinstvena pravila CUI.
II.    Pravni okvir 

4.        Sve države članice Unije, uz iznimku Republike Cipra i Republike Malte, stranke su COTIF-a  kojim je osnovana Međuvladina organizacija za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF). Europska unija ratificirala je COTIF s učinkom od 1. srpnja 2011.(5).
A.      Jedinstvena pravila CUI 

5.        Jedinstvena pravila CUI(6) primjenjuju se na svaki ugovor o korištenju željezničke infrastrukture u svrhu međunarodnog prijevoza, kao što je ugovor koji su zaključile stranke u glavnom postupku.

6.        U skladu s člankom 4. Jedinstvenih pravila CUI, naslovljenim „Obvezno pravo”:
„Ako nije drukčije predviđeno u ovim Jedinstvenim pravilima, svaki uvjet koji bi, izravno ili neizravno, derogirao ova Jedinstvena pravila, poništava se. Poništenje takvog uvjeta ne uključuje poništenje drugih odredaba ugovora. Ipak, ugovorne strane mogu preuzeti veću odgovornost i teže obveze od onih predviđenih Jedinstvenim pravilima ili utvrditi maksimalni iznos odštete za gubitak [imovine] ili štetu [na imovini].”

7.        Članak 8. Jedinstvenih pravila CUI, naslovljen „Odgovornost upravitelja”, u stavcima 1. i 4., određuje:
„§  1. Upravitelj odgovara
a)      za fizički gubitak (usmrćenje, ranjavanje ili bilo kakvo drugo tjelesno ili mentalno oštećenje),
b)      za gubitak [imovine] ili štetu [na imovini] (uništenje ili oštećenje pokretne ili nepokretne imovine),
c)      za novčani gubitak kao rezultat štete koju prijevoznik plaća na temelju Jedinstvenih pravila CIV i Jedinstvenih pravila CIM,
koje su pretrpjeli prijevoznik ili njegovi pomoćnici tijekom korištenja infrastrukture ili koji potječu od infrastrukture.
 [...] 
§  4.      Ugovorne strane mogu se dogovoriti da li i u kojoj mjeri je upravitelj odgovoran za gubitak ili štetu koju je prouzročio prijevozniku zbog kašnjenja ili prekida poslovanja.”

8.        Članak 19. Jedinstvenih pravila CUI, naslovljen „Ostali postupci”, u stavku 1. određuje:
„U svim slučajevima kad su ova Jedinstvena pravila mjerodavna, svaki postupak glede odgovornosti, po bilo kojoj osnovi, može se pokrenuti protiv upravitelja ili protiv prijevoznika, samo prema uvjetima i ograničenjima postavljenima u ovim Jedinstvenim pravilima.”
B.      Sporazum o pristupanju 

9.        Sporazumom o pristupanju(7) utvrđuje se, među ostalim, odnos između obveza koje proizlaze iz prava Unije i onih koje proizlaze iz COTIF-a i njegovih priloga. Konkretnije, njegov članak 2. određuje:
„Ne dovodeći u pitanje predmet i svrhu Konvencije da promiče, poboljšava i omogućuje međunarodni željeznički promet i ne dovodeći u pitanje njezinu punu primjenu u odnosu na druge stranke Konvencije, u njihovim međusobnim odnosima, stranke Konvencije koje su države članice Unije primjenjuju pravila Unije i stoga ne primjenjuju pravila koja proizlaze iz te Konvencije, osim ako pravilo Unije kojim se određeno dotično pitanje uređuje ne postoji.” [neslužbeni prijevod]

10.      Nadalje, člankom 7. Sporazuma o pristupanju pojašnjava se metoda za određivanje opsega nadležnosti Unije:
„Opseg nadležnosti Unije općenito formuliran navest  će se u pisanoj izjavi koju daje Unija u trenutku sklapanja ovog sporazuma. Tu se izjavu može po potrebi izmijeniti notifikacijom od strane Unije OTIF-u. Ta izjava neće zamijeniti niti na bilo koji način ograničiti područja koja su obuhvaćena notifikacijama o nadležnosti Unije učinjenima prije donošenja odluke OTIF-a putem formalnog glasanja ili na drugi način.” [neslužbeni prijevod]
C.      Odluka 2013/103(8)

11.      Druga uvodna izjava Odluke 2013/103 navodi: 
„Unija ima isključivu nadležnost ili podijeljenu nadležnost sa svojim državama članicama u područjima obuhvaćenima Konvencijom o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. [...]”

12.      Usto, Prilog I. Odluci 2013/103 uključuje Izjavu Europske unije o ostvarivanju nadležnosti, koja se navodi u članku 7. Sporazuma o pristupanju (u daljnjem tekstu: Izjava). Izjava sadrži dodatak u kojem se nalazi popis instrumenata putem kojih je Unija do tada izvršila svoju nadležnost.
D.      Austrijsko pravo

13.      Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, člankom 1293. i sljedećima austrijskog Građanskog zakonika (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch) (u daljnjem tekstu: ABGB) uređuje se odgovornost za naknadu štete na temelju štetnikove krivnje. U ugovornim odnosima dužnik je obvezan dokazati da nije kriv zbog neispunjavanja svojih ugovornih obveza (članak 1298. ABGB-a). Dužnik je odgovoran za krivnju svojih pomoćnika za ispunjenje preuzetih obveza (članak 1313.a ABGB-a). Pod pretpostavkom da se krivnja može pripisati tuženiku, u skladu s nacionalnim pravom potraživani troškovi najma zamjenskih lokomotiva mogu biti predmet naknade.
III. Okolnosti spora i prethodna pitanja

14.      U prosincu 2014. društvo Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, privatno željezničko društvo sa sjedištem u Njemačkoj (u daljnjem tekstu: Lokomotion), i ÖBB-Infrastruktur Aktiengeselschaft, austrijsko društvo za željezničku infrastrukturu (u daljnjem tekstu: ÖBB-Infrastruktur), sklopili su ugovor o korištenju željezničke infrastrukture za međunarodni prijevoz, za koje kao protučinidbu društvo Lokomotion plaća naknadu.

15.      Sastavni dio tog ugovora su Opći uvjeti poslovanja u pogledu ugovora o korištenju infrastrukture (u daljnjem tekstu: OUP) društva ÖBB-Infrastruktur.

16.      OUP određuje da se odgovornost uređuje ABGB-om, Unternehmensgesetzbuchom (Zakonik o društvima), Eisenbahn- und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetzom (Zakon o osiguranju odgovornosti željezničkih i motornih vozila) i Jedinstvenim pravilima CUI, osim ako su u suprotnosti s OUP-om.

17.      Nakon iskliznuća iz tračnica šest lokomotiva društva Lokomotion 15. srpnja 2015., dvije oštećene lokomotive nisu se mogle koristiti tijekom razdoblja popravka. Društvo Lokomotion unajmilo je dvije zamjenske lokomotive, zbog čega je pretrpjelo troškove. 

18.      Društvo Lokomotion od društva ÖBB-Infrastruktur potražuje isplatu iznosa od 629 110 eura (zajedno s kamatama i troškovima) na ime troškova unajmljivanja zamjenskih lokomotiva kao posljedice nesreće. Ono navodi da je do nesreće došlo zbog nedostataka željezničke infrastrukture koju je ÖBB-Infrastruktur stavio na raspolaganje. Potonji je nezakonito i skrivljeno povrijedio svoje obveze propisane zakonom o željeznicama, koje se odnose na pravilnu izradu, provjeru, održavanje, obnovu i popravak tračnica. Troškove najma zamjenskih lokomotiva stoga treba smatrati gubitkom imovine ili štetom na imovini u smislu članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI.

19.      S druge strane, društvo ÖBB-Infrastruktur tvrdi da je uzrok nesreće bila izvučena vlačna kuka na lokomotivama koje su iskliznule iz tračnica, a koja je bila preopterećena još i prije iskliznuća, te da je za to kriv Lokomotion. Društvo ÖBB-Infrastruktur dodatno tvrdi  da su gubici novčane naravi te da ih stoga nije moguće nadoknaditi na temelju članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI.

20.      Prvostupanjski sud djelomičnom presudom odbio je Lokomotionovu tužbu, smatrajući da se primjenjuju isključivo Jedinstvena pravila CUI, uz isključenje odredaba o odgovornosti za štetu iz ABGB-a. Potom se složio s mišljenjem društva ÖBB-Infrastruktur, zaključivši da se troškovi najma ne mogu smatrati „[štetom na imovini]” u smislu članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI.

21.      Međutim, žalbeni sud ukinuo je djelomičnu presudu prvostupanjskog suda te mu je naložio da nakon dopune postupka donese novu odluku. On je smatrao da članak 8. stavak 1. točku (b) Jedinstvenih pravila CUI treba tumačiti široko te da ona uključuje i „[sekundarni gubitak imovine ili štetu na imovini]”. 

22.      Društvo ÖBB-Infrastruktur podnijelo je žalbu protiv te odluke te od Oberster Gerichtshofa (Vrhovni sud) zahtijeva da je ukine.

23.      U tim je okolnostima Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Je li Sud Europske unije nadležan za tumačenje [Jedinstvenih pravila CUI]?
2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:      Treba li članak 8. stavak 1. točku (b) [Jedinstvenih pravila CUI] tumačiti na način da odgovornost upravitelja za gubitak ili štetu imovine koja se propisuje u tom članku obuhvaća i troškove koji prijevozniku nastaju jer zbog oštećenja svojih lokomotiva treba unajmiti druge, zamjenske lokomotive?
3.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje i niječnog odgovora na drugo pitanje:      

Treba li članak 4. i članak 19. stavak 1. [Jedinstvenih pravila CUI] tumačiti na način da ugovorne strane mogu djelotvorno preuzeti veću odgovornost na temelju paušalnog upućivanja na nacionalno pravo ako je u skladu s time točno da se opseg odgovornosti povećava, ali je, odstupajući od odgovornosti koja ne ovisi o krivnji u skladu s [Jedinstvenim pravilima CUI], krivnja uvjet za utvrđivanje odgovornosti?”

24.      Pisana očitovanja podnijele su stranke glavnog postupka i Europska komisija.
IV.    Analiza 

A.      Prvo pitanje: Je li Sud nadležan za tumačenje Jedinstvenih pravila CUI?

25.      Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li Sud nadležan za tumačenje Jedinstvenih pravila CUI, koje su dio COTIF-a, međunarodnog sporazuma zaključenog kao mješoviti sporazum.

26.      Mješoviti sporazumi su međunarodni sporazumi koje su istovremeno zaključile i Europska unija i sve njezine države članice  ili neke od njih(9). Iako nisu izrijekom predviđeni u Ugovorima, mješoviti sporazumi su tvorevine političkog i pravnog realiteta Europske unije. Oni odražavaju jedinstvenost i složenost izgradnje integrirane Europe(10).

27.      Kada međunarodni sporazum uređuje područja koja se nalaze i unutar i izvan dodijeljenih ovlasti Unije, Unija nema ustavne ovlasti potrebne za zaključivanje takvog sporazuma u cijelosti. Zbog toga mu se, uz Uniju, moraju priključiti i države članice kao stranke, kako bi se osiguralo valjano sklapanje sporazuma u pogledu dijelova koji se odnose na isključivu nadležnost država članica. Ta takozvana „obvezna mješovitost”(11) rezultat je primjene načela dodjele ovlasti(12), koje uređuje ovlasti Unije i u unutarnjem i u vanjskom djelovanju(13).

28.      Međutim, u drugim situacijama mješovitost je stvar izbora. Ta takozvana „fakultativna mješovitost”(14) nastaje kada je načelo dodjele zadovoljeno s obzirom na cijeli sporazum. To znači da Unija posjeduje potrebne nadležnosti nad svim odredbama međunarodnog sporazuma, čak i ako neke od tih nadležnosti još nisu izvršene te su stoga samo potencijalne. Stoga fakultativna mješovitost ne proizlazi iz primjene načela dodjele, kao što je to slučaj s obveznom mješovitosti, već je prije riječ o načinu izvršavanja dodijeljenih ovlasti.

29.      Ako Unija dijeli nadležnost sa svojim državama članicama u područjima obuhvaćenima sporazumom, takav sporazum može biti sklopljen – kako je to potvrdila i sudska praksa Suda – ili kao mješoviti sporazum ili ga Unija može sklopiti samostalno(15). Kako ću to detaljnije objasniti u dijelu 2. ovog mišljenja, to znači i da Unija može svoju podijeljenu nadležnost izvršavati ne samo putem donošenja unutarnjeg zakonodavstva već i putem zaključivanja međunarodnog sporazuma o pitanju o kojem nikakvo unutarnje zakonodavstvo još ne postoji.

30.      Stoga su fakultativni mješoviti sporazumi posljedica političkog izbora načina izvršavanja dodijeljenih podijeljenih nadležnosti.

31.      Sporazum o kojem je riječ u ovom predmetu je fakultativni mješoviti sporazum u području prometne politike, u kojem Unija dijeli nadležnost sa svojim državama članicama(16). Nijedan dio predmetnog sporazuma ne pripada području koje se nalazi u isključivoj nadležnosti država članica, niti to itko tvrdi. Drugim riječima, Unija bi mogla regulirati sva područja obuhvaćena COTIF-om. Niz pitanja je, doista, interno široko i reguliran čak i prije pristupanja Unije COTIF-u(17).

32.      Međutim, Jedinstvena pravila CUI pokrivaju područje koje je u trenutku pristupanja Unije COTIF-u spadalo u potencijalne podijeljene nadležnosti(18). To znači da je zakonodavna nadležnost u tom području dodijeljena Uniji, ali mogućnost njezina korištenja (još) nije upotrijebljena. Kada se preciznije formulira, pitanje suda koji je uputio zahtjev stoga glasi je li Sud nadležan tumačiti dijelove mješovitog sporazuma koji se odnose na materiju u kojoj Ugovori dodjeljuju nadležnost Uniji, ali u odnosu na koju Unija još nije donijela interne propise.

33.      Na to pitanje još nije dan jasan odgovor.

34.      Nadležnost Suda nad mješovitim sporazumima raspravljana je u iznenađujuće malom broju presuda, i to zbog različitih razloga(19). Sudska praksa Suda još nije dala općenit odgovor o opravdanju i granicama nadležnosti Suda nad mješovitim sporazumima. Nasuprot tomu, niz nezavisnih odvjetnika(20) i pravnih teoretičara(21) istaknuo je poteškoće koje proizlaze iz pristupa Suda problemu nadležnosti, navodeći, u biti, da on dovodi do pravne nesigurnosti u vezi s primjenjivim standardom.

35.      To je očito i iz raspona odgovora koje su ponudili sudionici u ovom postupku u vezi s prvim pitanjem. Lokomotion osporava nadležnost Suda, navodeći da Jedinstvena pravila CUI ne potpadaju pod Ugovore jer nisu akt institucije Unije i da u svakom slučaju Sud nikada nije tumačio Jedinstvena pravila CUI te stoga nije nadležan. Nasuprot tomu, ÖBB-Infrastruktur i Komisija smatraju da Sud može tumačiti Jedinstvena pravila CUI. Međutim, oni ističu različite argumente i pozivaju se na različitu sudsku praksu. S jedne strane, ÖBB-Infrastruktur poziva se na presudu u predmetu COTIF I(22) i zaključuje da je Sud nadležan za tumačenje Jedinstvenih pravila CUI jer je Unija nadležna u odnosu na COTIF. S druge strane, Komisija smatra da nije dovoljno da je Unija nadležna, ali da – s obzirom na to da se Jedinstvena pravila CUI odnose na područje koje je velikim dijelom pokriveno Unijinim zakonodavstvom – Sud može utvrditi svoju nadležnost. U tom pogledu Komisija se većinom oslanja na presudu Lesoochranárske zoskupenie(23).

36.      Prema mojem mišljenju, prilikom odgovaranja na pitanje o nadležnosti Suda treba uzeti u obzir složenost ustavne podjele ovlasti koja se nalazi u pozadini mješovitih sporazuma. Stoga odgovor na pitanje je li Sud nadležan u odnosu na pojedinu odredbu mješovitog sporazuma ne može zaobići razloge zbog kojih je Unija postala stranka takvog sporazuma.  Smatram da je Sud nadležan samo u odnosu na one odredbe mješovitog sporazuma usvajanjem kojih je Unija izvršila svoju nadležnost.

37.      Bez obzira na nepostojanje izričitog objašnjenja u tom smislu, mišljenja sam da se postojeća sudska praksa može razumjeti na način da dopušta donošenje zaključka da Sud nema automatsku nadležnost nad svim odredbama mješovitog sporazuma, već može tumačiti samo one odredbe u odnosu na koje je Unija izvršila svoju nadležnost. Tu ću analizu iznijeti u poglavlju 1.

38.      Ne samo da je takvo tumačenje moguće  na temelju postojeće sudske prakse već smatram i da je to jedino objašnjenje koje je prihvatljivo s aspekta ustavne podjele nadležnosti, kako je zamišljena u Ugovorima. Međutim, to povlači pitanje načina na koji Unija može vanjski izvršavati nadležnost kao i pitanje posljedica izvršavanja podijeljene nadležnosti. Tim ću se pitanjima baviti u poglavlju 2.

39.      Potom ću u poglavlju 3. to rasuđivanje primijeniti na predmetni slučaj, kako bih zaključila da je Sud nadležan za tumačenje Jedinstvenih pravila CUI jer je Unija – pristupanjem COTIF-u – izvršila svoju nadležnost u vezi s pravilima koja su u njemu utvrđena, uključujući i ona o odgovornosti upravitelja željezničke infrastrukture. 
1.      Sudska praksa o nadležnosti Suda da tumači mješovite sporazume

40.      Objašnjavanje ovlasti Suda da tumači međunarodne sporazume počelo je presudom u predmetu Haegeman 1974.(24). U tom je predmetu bila riječ o nadležnosti Suda da tumači međunarodne sporazume općenito, a ne samo mješovite sporazume. Pitanje se postavilo jer članak 177. UEEZ-a (danas članak 267. UFEU-a) ne navodi izričito međunarodne sporazume kao akte koje Sud može tumačiti. Sud je odlučio da je nadležan za tumačenje sporazuma o pristupanju između EEZ-a i Grčke jer ga je sklopilo Vijeće te stoga predstavlja sastavni dio prava Unije(25). Međutim, kako je to primijetio C. Timmermans, „uključivanje mješovitog sporazuma u pravni poredak Unije ne povlači za sobom [...] neograničenu nadležnost Suda u pogledu cjelokupnog sporazuma”(26).

41.      Pitanje nadležnosti Suda da tumači mješovite sporazume jer su dio prava Unije, odnosno jer konkretna odredba koju je potrebno protumačiti potpada u okvir nadležnosti Unije, prvi se put pojavilo u predmetu Demirel(27). Njemačka i britanska vlada tvrdile su da Sud nije nadležan u odnosu na one odredbe mješovitog sporazuma s Turskom u odnosu na koje su države članice izvršile svoje vlastite ovlasti(28). Sud je na te argumente odgovorio objasnivši da predmetno pitanje nije potpadalo pod isključivu nadležnost država članica te je kao irelevantan odbacio argument prema kojem Unija još nije izvršila svoju potencijalnu nadležnost, međutim, nije objasnio razloge(29).

42.      Iako bi se, posljedično, presuda Demirel mogla tumačiti na način da je Sud utvrdio da je nadležan tumačiti sve odredbe mješovitog sporazuma, osim onih koje obuhvaćaju područje koje se još uvijek nalazi u isključivoj nadležnosti država članica, Sud nije jasno izrazio ni objasnio takvo stajalište. Ta se starija presuda stoga ne može smatrati konačnim stajalištem o općenitom pitanju nadležnosti Suda da tumači mješovite sporazume(30). 

43.      Kasnije presude koje se odnose na nadležnost Suda za tumačenje,  prema mojem mišljenju, mogu se podijeliti u dvije osnovne skupine. Prva se skupina sastoji od onih presuda koje predlažu široko tumačenje nadležnosti Suda, na temelju toga što su mješoviti sporazumi dio prava Unije te kao takvi zahtijevaju ujednačeno tumačenje. U toj je skupini nekoliko presuda koje se odnose na Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (Sporazum TRIPS), kao što su presude Hermès(31) i Dior(32), presuda u predmetu Lesoochranárske zoskupenie(33), koja se odnosi na Aarhušku konvenciju, kao i nedavna presuda u predmetu Republika Moldova(34), koja se odnosi na Ugovor o energetskoj povelji (ECT). Druga skupina predmeta usvaja rezerviraniji pristup te, kako bi  utvrdila nadležnost Suda, traži vezu između odredbe čije se tumačenje traži i izvršavanja Unijine nadležnosti. U toj su skupini presuda Merck(35), koja se također odnosi na Sporazum TRIPS, kao i niz presuda koje su donesene u postupcima zbog povrede obveze, kao što su Komisija/Irska(36), koja se odnosi na Bernsku konvenciju za zaštitu književnih i umjetničkih djela, Etang de Berre(37), koja se odnosi na Konvenciju o zaštiti Sredozemnog mora od onečišćavanja, ili MOX Plant(38), koja se odnosi na Konvenciju Ujedinjenih naroda o pravu mora.

44.      U tim se presudama pitanje nadležnosti pojavilo zbog različitih razloga te se one stoga ne mogu pravilno razumjeti izvan svojih posebnih konteksta. Međutim, prema mojem mišljenju, sve se one mogu tumačiti na način da dovode do zaključka da Sud svoju nadležnost nad konkretnom odredbom mješovitog sporazuma povezuje s izvršavanjem Unijine nadležnosti.

45.      To tumačenje nije otprve očito, osobito s obzirom na prvu skupinu presuda. Stoga ću svoju izjavu pojasniti na primjeru presude u predmetu Hermès(39). U tom je predmetu Sud rješavao situaciju u kojoj nije bilo jasno potpada li nacionalna privremena mjera u vezi sa žigom Beneluksa pod članak 50. Sporazuma TRIPS, kojim se uređuju privremene mjere.  Jedino Unijino zakonodavstvo u području obuhvaćenom relevantnom odredbom Sporazuma TRIPS bila je Uredba o žigu Zajednice(40). Međutim, spor se odnosio na žig Beneluksa, a ne na žig Zajednice. Svejedno, Sud je utvrdio svoju nadležnost jer se članak 50. Sporazuma TRIPS može jednako primijeniti i na situacije obuhvaćene nacionalnim pravom i na one obuhvaćene pravom Unije. Kako je to Sud objasnio, njegovo ujednačeno tumačenje očito je u interesu Unije(41).

46.      Pozivanje Suda na „interes za ujednačeno tumačenje” može dovesti do zaključka da je takav interes bio glavno opravdanje za utvrđivanje nadležnosti za tumačenje članka 50. Sporazuma TRIPS.

47.      Međutim, u tom predmetu – kao i u ostalima koji spadaju u prvu skupinu – Sud je morao odgovoriti na dva različita pitanja u vezi sa svojom nadležnošću, koja se moraju razdvojiti. Prvo je pitanje je li Sud, u načelu, nadležan za tumačenje konkretne odredbe mješovitog sporazuma (u predmetu Hermès članka 50. Sporazuma TRIPS). Drugo je pitanje može li Sud tumačiti relevantne odredbe mješovitog sporazuma kad to tumačenje treba primijeniti nacionalni sud u sporu koji ne ulazi u područje prava Unije.

48.      Prilikom odgovaranja na prvonavedeno pitanje upravo je Unijino izvršavanje ovlasti u odnosu na odredbu mješovitog sporazuma čije se tumačenje tražilo omogućilo Sudu da utvrdi svoju nadležnost. Pristupajući Sporazumu TRIPS, njegov je članak 50. postao dio prava Unije u području žigova Zajednice. Stoga je pristupanje Unije Sporazumu TRIPS učinilo njegov članak 50. dijelom prava Unije.

49.      Sud se pozvao na „interes za ujednačeno tumačenje” samo da opravda drugo pitanje u vezi sa svojom nadležnosti. To je bilo potrebno jer se spor pred nacionalnim sudom nije odnosio na žig Zajednice, već na žig Beneluksa. Stoga se u tom slučaju članak 50. Sporazuma TRIPS primjenjivao kao nacionalno pravo, a ne pravo Unije. Sud je – navodeći i primjenjujući sudsku praksu koju je razvio u predmetima Dzodzi(42), Leur-Bloem(43) i  Giloy(44) – svoju nadležnost da tumači pravo Unije u situacijama koje se nalaze izvan područja primjene tog prava opravdavao nužnošću izbjegavanja suprotstavljenih tumačenja prava Unije do kojih bi moglo doći ako Sud ne pomogne nacionalnim sudovima u internim situacijama. Međutim, to je bilo moguće samo zato što je članak 50. Sporazuma TRIPS uopće postao dio prava Unije.

50.      Slično je rezoniranje primijenjeno u svim predmetima za koje sam navela da pripadaju u prvu skupinu. U svima njima razlog kojim se opravdavala nadležnost Suda da tumači članak 50. Sporazuma TRIPS, članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije ili odredbe koje se odnose na izravne strane investicije iz ECT-a počivao je na Unijinoj odluci da te odredbe  pristupanjem navedenim mješovitim sporazumima učini dijelom prava Unije. 

51.      Ta je logika jasnije iznesena u drugoj skupini predmeta, u kojima je Sud izravnije povezao sadržaj sporazuma s izvršavanjem Unijinih nadležnosti. Nadležnost je utvrđena ili zato što su pitanje obuhvaćeno mješovitim sporazumom već uređivala postojeća pravila Unije ili, ako to nije bio slučaj, jer se smatralo da spada u područje koje je u velikoj mjeri uređeno pravilima Unije. Ako, međutim, takva poveznica nije utvrđena, Sud je utvrdio da nije nadležan za tumačenje, čak i ako je na temelju Ugovorâ postojala potencijalna podijeljena nadležnost.

52.      To je bio slučaj u predmetu Merck(45). Sud je ponovno dobio zadatak tumačenja Sporazuma TRIPS, ovaj put njegova članka 33., koji uređuje istek razdoblja zaštite patenata. Sud je utvrdio da njegova nadležnost ovisi o tome je li Unija izvršila svoju nadležnost u relevantnom području Sporazuma TRIPS. Nakon što je zaključio da patenti nisu (ili da su samo sporadično) uređeni pravom Unije, Sud je smatrao da o pitanju ima li članak 33. Sporazuma TRIPS izravni učinak treba odlučiti nacionalni sud. Prema riječima samog Suda, „mora se zaključiti da, s obzirom na to da je članak 33. Sporazuma TRIPS dio područja u kojem, u ovom stadiju razvitka prava Zajednice, države članice zadržavaju primarnu nadležnost, one mogu odlučiti hoće li ili neće priznati izravan učinak toj odredbi”(46).

53.      Primijenjeno na pitanje nadležnosti, to je značilo da Sud nije bio nadležan za tumačenje članka 33. Sporazuma TRIPS jer Unija još nije izvršila svoju podijeljenu nadležnost u području zaštite patenata.

54.      U nizu presuda navedenih u točki 43. ovog mišljenja – donesenih u postupcima zbog povrede obveze, a ne u prethodnim postupcima – nadležnost Suda također se vezivala uz izvršavanje Unijine nadležnosti. U tim se presudama pitanje nadležnosti postavljalo na nešto drukčiji način. U navedenim postupcima od Suda se kao prethodno pitanje tražilo da odluči je li navodno povrijeđena odredba mješovitog sporazuma dio prava Unije ili to nije slučaj. Samo u prvonavedenom slučaju za državu članicu moglo se utvrditi da je „propustila ispuniti svoje obveze iz Ugovorâ”. Te su presude uvele prividno novi čimbenik: nadležnost postoji ako je predmetno područje već velikim dijelom uređeno Unijinim zakonodavstvom(47).

55.      Utvrđenje da je neko područje politike već u velikoj mjeri uređeno pravom Unije treba shvatiti kao pokazatelj koji Sudu omogućava da zaključi da je Unija i pristupanjem mješovitom sporazumu također odlučila izvršiti svoju podijeljenu nadležnost u pogledu određenog pitanja koje nije uređeno njezinim unutarnjim zakonodavstvom. Izvršavanje nadležnosti je stoga uslijedilo putem sklapanja predmetnog mješovitog sporazuma(48). To je omogućilo postojanje nadležnosti Suda.

56.      Ako se tumače na predloženi način, obje skupine sudske prakse omogućavaju zaključak prema kojem nadležnost Suda da tumači odredbu mješovitog sporazuma u odnosu na koju Unija još nije izvršila svoje nadležnosti na unutarnjoj razini ovisi o tome je li Unija izvršila svoju nadležnost u odnosu na to konkretno pitanje putem sklapanja mješovitog sporazuma. 

57.      U nastavku ću objasniti zašto je u trenutnom ustavnom poretku Unije taj zaključak nužan i jedini moguć.
2.      Nužna veza između odredbe čije se tumačenje zahtijeva i izvršavanja Unijinih nadležnosti

58.      Izvršavanje nadležnosti koje Unija dijeli sa svojim državama članicama uređeno je Ugovorima. Ustavni izbor načina uređenja nadležnosti istodobno  je i opravdanje i ograničenje nadležnosti Suda da tumači mješovite sporazume.
a)      O tome kako odredbe UFEU-a o izvršavanju nadležnosti opravdavaju nadležnost Suda

59.      Unija svoje nadležnosti može izvršavati na unutarnjoj razini, putem donošenja unutarnjeg zakonodavstva, ili na vanjskoj razini, samom činjenicom pristupanja međunarodnom sporazumu koji uređuje neko područje podijeljene nadležnosti. Mogućnost sklapanja mješovitog sporazuma iz područja podijeljene nadležnosti ne ovisi o tome je li takva nadležnost već izvršena na unutarnjoj razini. Ona se može prvi put izvršiti sklapanjem međunarodnog sporazuma.

60.      Nezavisni odvjetnici već su predlagali takav pristup. U predmetu Mox Plant nezavisni odvjetnik M. Poiares Maduro smatrao je da „sklapanje međunarodnog sporazuma samo po sebi može predstavljati oblik izvršavanja neisključive nadležnosti Zajednice, neovisno o ranijem donošenju unutarnjeg zakonodavstva Zajednice”(49).

61.      Dvije nedavne presude u predmetima COTIF I(50) i Antartic MPA(51) potvrđuju da se podijeljena nadležnost može prvi put izvršiti sklapanjem međunarodnog sporazuma(52). U presudi COTIF I Sud je uklonio sumnje koje je uzrokovalo Mišljenje 2/15(53) te je potvrdio da Unija može uvijek odlučiti(54) da samostalno sklopi međunarodni sporazum iz područja podijeljene nadležnosti(55). To znači da Unija može svoju podijeljenu nadležnost prvi put izvršiti potpisivanjem međunarodnog sporazuma. 

62.      Stoga, kad se god može zaključiti da je Unija pristupanjem međunarodnom sporazumu odlučila izvršiti (do tog trenutka samo potencijalne) podijeljene nadležnosti, relevantne odredbe tog sporazuma od trenutka njegova sklapanja postaju izvršena nadležnost Unije te, posljedično, postaju dio prava Unije. 

63.      Kako se čini, dio nejasnoća potječe od miješanja pitanja vanjskog izvršavanja podijeljene nadležnosti (putem sklapanja međunarodnog sporazuma) i onoga jesu li vanjske nadležnosti isključive. To je rezultat načina na koji je načelo iz presude ERTA(56)  utjelovljeno u današnjem članku 3. stavku 2. UFEU-a. U tom se članku navodi da Unija ima „isključivu” nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma kada bi njegovo sklapanje moglo utjecati na one nadležnosti koje su već izvršene putem zajedničkih pravila ili ih izmijeniti.

64.      Za razliku od vanjskih odnosa Unije, u unutarnjim situacijama UFEU govori o isključivim ili podijeljenim nadležnostima. Isključive nadležnosti sprečavaju države članice da djeluju, ali, slično tomu, i podijeljene nadležnosti, nakon što ih je Unija izvršila, također sprečavaju države članice da djeluju. Međutim, u unutarnjim odnosima to se ne zove isključiva nadležnost; to se zove preempcija (iako UFEU ne koristi taj izraz). Preempcija je uređena člankom 2. stavkom 2. UFEU-a.

65.      I nemogućnost država članica da sklope međunarodne sporazume ako bi to utjecalo na zajednička pravila također je posljedica preempcije. Međutim, u strukturi Ugovorâ takva je preempcija smještena u odredbu koja se odnosi na isključive nadležnosti (članak 3. stavak 2. UFEU-a). To bi mogao biti razlog zbog kojeg je izvršavanje nadležnosti u vanjskim odnosima često shvaćano i objašnjavano drukčije od izvršavanja nadležnosti u unutarnjim odnosima.

66.      Usto, članak 3. stavak 2. UFEU-a govori o preempciji kada je podijeljena ovlast prvo izvršena na unutarnjoj razini. On određuje da je Unija, a ne države članice, ovlaštena sklopiti sporazum koji se odnosi na područje u kojem je nadležnost država članica preemptirana. Međutim, članak 3. stavak 2. UFEU-a ne rješava pitanje posljedica koje nastaju ako je podijeljena nadležnost prvi put izvršena na vanjskoj razini.

67.      Ako se upotrijebi primjerenija terminologija preempcije(57), situacija postaje jasna. U članku 2. stavku 2. UFEU-a određuje se da u području podijeljenih ovlasti države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija nije izvršila svoju nadležnost. Formulirano obrnuto, države članice ne mogu izvršavati svoju nadležnost (preemptirane su u tome) ako je Unija izvršila svoju nadležnost o konkretnom pitanju. Stoga, ako je Unija izvršila podijeljenu nadležnost na unutarnjoj razini, države članice ne mogu djelovati kako bi utjecale na zajednička pravila, bilo donošenjem unutarnjeg zakonodavstva bilo sklapanjem međunarodnog sporazuma. To je razlog iza načela iz presude u predmetu ERTA koje je sadržano u članku 3. stavku 2. UFEU-a.

68.      Bez obzira na to izvrši li Unija podijeljenu nadležnost sklapanjem međunarodnog sporazuma ili donošenjem propisa unutar svojeg pravnog poretka, posljedica bi trebala biti ista: države članice ne mogu jednostrano izmijeniti tu odredbu. Stoga u tom pogledu nije relevantno je li Unija svoju nadležnost izvršila na unutarnjoj ili vanjskoj razini. Razlog zbog kojeg države članice ne mogu u svojim pravnim porecima jednostrano mijenjati odredbe međunarodnog sporazuma isti je kao i onaj zbog kojeg ne mogu jednostrano mijenjati mjere usvojene u pravnom poretku Unije: osiguranje dosljedne i ujednačene primjene prava Unije.

69.      Oslanjanje na pojam preempcije omogućava da se riješi još jedna uobičajena zabuna u vanjskim odnosima Unije, ona prema kojoj se pitanje implicitne vanjske nadležnosti Unije miješa s pitanjem isključivosti njezine vanjske nadležnosti(58). Naime, Unija ima implicitnu vanjsku nadležnost u svim područjima u kojima ima unutarnju nadležnost (isključivu ili podijeljenu). Izvršavanje nadležnosti koja je na unutarnjoj razini zamišljena kao podijeljena sprečava države članice da tu nadležnost izvršavaju na unutarnjoj ili vanjskoj razini(59). 

70.      Iz navedenog je, nadalje, očito da potraga za postojećim unutarnjim pravilima Unije ili ocjena je li područje već u velikoj mjeri uređeno pravilima Unije služi za utvrđivanje jesu li pokušaji država članica da reguliraju predmetno pitanje već bili preemptirani. To opravdava i nadležnost Suda za tumačenje.

71.      Na zajednička pravila može utjecati ne samo donošenje suprotnih pravila ili izmjena njihova teksta već i njihovo tumačenje. Neovisno tumačenje država članica zajedničkih pravila moglo bi na njih utjecati ili ih izmijeniti. Sud ima vrhovnu ovlast u pravnom poretku Unije za tumačenje onih odredaba međunarodnog sporazuma koje su postale zajednička pravila jer je Unija izvršila svoju podijeljenu nadležnost pristupanjem međunarodnom sporazumu. 

72.      Stoga je reći da je Sud nadležan za tumačenje odredaba međunarodnog sporazuma putem kojeg je Unija izvršila svoju podijeljenu nadležnost jednako kao reći da je Sud nadležan za tumačenje uredbe ili direktive koju su donijele institucije Unije. Relevantni dijelovi takvog međunarodnog sporazuma za pravni poredak Unije imaju istu narav kao i unutarnje sekundarno pravo. Iz toga logično slijedi da je Sud nadležan.
b)      O tome kako odredbe UFEU-a o izvršavanju nadležnosti ograničavaju nadležnost Suda

73.      Priznavanje Unijine ovlasti da svoju podijeljenu nadležnost prvi put izvrši na međunarodnoj razini osjetljivo je pitanje s ustavnopravnog gledišta jer taj izbor utječe na mogućnost da države članice reguliraju predmetno područje. To je tako zbog preempcijskog učinka većine podijeljenih nadležnosti iz Ugovorâ: jednom kada je Unija regulirala neko pitanje, države članice ne mogu ga samostalno regulirati tako dugo dok Unijino uređenje ostaje na snazi. 

74.      Ideja da se nadležnost Suda pojednostavni na način da se proširi na sve odredbe mješovitog sporazuma samo zbog toga što je on postao dio prava Unije i zbog toga što to povećava ujednačenost tumačenja prava Unije jest privlačna(60). Međutim, kako je to pravilno primijetio nezavisni odvjetnik G. Cosmas(61), navedeni interes Unije ne može opravdati ukidanje postojeće podjele nadležnosti između Unije i država članica. Ta je podjela utvrđena u Ugovorima, koji su ustavna povelja Unijina pravnog i političkog sustava. Stoga, iako povezivanje izvršavanja Unijinih nadležnosti i nadležnosti Suda čini Sud „taocem složenosti ovlasti Unije”(62), taj nedostatak sam po sebi ne može opravdati ignoriranje ustavnih izbora izvršenih u pogledu načina razgraničenja ovlasti Unije i država članica.

75.      To je razlog zbog kojeg Sud može utvrditi svoju nadležnost samo u pogledu onih odredaba mješovitog sporazuma u kojima je Unija izvršila svoju regulatornu nadležnost. U unutarnjem zakonodavstvu usvojenom u području podijeljene nadležnosti uvijek je jasno da je Unija željela urediti sve što se nalazi u takvim aktima. Nasuprot tomu, u mješovitim sporazumima to nije očito, već se mora potvrditi analizom svakog konkretnog sporazuma u njegovu vlastitom kontekstu.

76.      Odluka o tome treba li podijeljenu nadležnost koja preemptira države članice u djelovanju izvršiti Unija ili ne predstavlja politički izbor(63). Međutim, taj izbor podliježe ustavnim načelima Unije. Kao prvo, Unija može djelovati samo kako bi ostvarila ciljeve Unijinih politika(64). Kao drugo, ona može izvršavati podijeljenu nadležnost samo ako su zadovoljena načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ta načela uređuju izvršavanje Unijinih nadležnosti i na unutarnjoj i na vanjskoj razini(65).

77.      Supsidijarnost štiti donošenje odluka na razini država članica. To postaje posebno važno ako se uzme u obzir da podijeljene nadležnosti, kada su jednom ostvarene na razini Unije, sprečavaju djelovanje država članica. Ako Unija svoju nadležnost ostvari na vanjskoj razini, načelo supsidijarnosti ne osigurava se istim postupcima kao u slučaju donošenja odluka na unutarnjoj razini(66). Međutim, to se načelo svejedno mora poštovati. Stoga se njegova povreda može isticati kao razlog za propitivanje sukladnosti međunarodnog sporazuma s Ugovorima ex ante u postupku prema članku 218. stavku 11. UFEU-a ili ex post u postupku radi poništenja ili prethodnom postupku o valjanosti.

78.      Nezavisni odvjetnik G. Cosmas istaknuo je jednu drugu ustavnopravnu osobinu koju se ne bi smjelo zanemariti prilikom utvrđivanja nadležnosti Suda nad mješovitim sporazumima. Tiče se horizontalnog razgraničenja ovlasti između Suda i drugih institucija Unije. Kako je on istaknuo, iako je općoj ulozi Suda inherentna pravotvorna uloga, to ne znači da Sud treba preuzeti zakonodavnu inicijativu(67). Odluka o usklađivanju nacionalnog zakonodavstva u određenom području, u ovom slučaju u vezi s odgovornosti upravitelja željezničke infrastrukture, pripada političkim institucijama Unije u postupku donošenja odluka uređenom Ugovorima. Kada bi Sud automatski zaključio da su sve odredbe mješovitog sporazuma rezultat izvršavanja Unijinih nadležnosti (što bi bio rezultat automatske uspostave nadležnosti Suda), on bi u stvarnosti zamijenio ocjenu nadležnih Unijinih političkih institucija o tome je li usklađivanje u tom području potrebno ili nije svojom ocjenom.

79.      U predmetu COTIF I Savezna Republika Njemačka je tvrdila da izvršavanje podijeljene nadležnosti na vanjskoj razini – a da se to prvo ne učini na unutarnjoj razini – dovodi do opasnosti od isključivanja sudjelovanja Europskog parlamenta i zaobilaženja redovnog zakonodavnog postupka(68). Taj je argument, s obzirom na ustavni poredak Unije, bitan. 

80.      Međutim, postupkom na temelju članka 218. UFEU-a osigurava se da institucije Unije uživaju slične ovlasti kada se nadležnosti izvršavaju na vanjskoj razini kao što su to one koje uživaju u zakonodavnim postupcima na unutarnjoj razini. Sud je to i priznao u svojoj sudskoj praksi. Potvrdio je da članak 218. stavak 6. točka (a) podtočka v. UFEU-a(69) utvrđuje postupak primjenjiv u slučaju sporazuma kojima se obuhvaćaju područja na koja se primjenjuje redovni zakonodavni postupak(70). Smatrao je da ta dva postupka osiguravaju sličnu institucionalnu ravnotežu(71). U oba slučaja Komisija ima pravo inicijative, Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom te se zahtijeva suglasnost Europskog parlamenta. 

81.      S obzirom na ustavnopravnu važnost povezivanja nadležnosti Suda za tumačenje mješovitog sporazuma s izvršavanjem Unijinih ovlasti prilikom usvajanja takvog sporazuma, jedini je mogući zaključak da je prije odlučivanja o postojanju nadležnosti Suda za tumačenje nužno provesti ocjenu razloga za sklapanje sporazuma i okolnosti u kojima je sklopljen. To, dakako, pretpostavlja da je Sud nadležan za tumačenje cjelokupnog sporazuma kako bi odlučio koje su od njegovih odredaba odredbe prava Unije. Sud je doista već potvrdio takvu nadležnost za tumačenje(72).

82.      Zadaća utvrđivanja koje su od odredaba mješovitog sporazuma one u odnosu na koje je Unija izvršila svoju podijeljenu nadležnost jest složena te se može provesti samo na pojedinačnoj osnovi. Može li se već iz same činjenice da je neki sporazum sklopljen kao mješoviti doći do nekog zaključka? Moglo bi se tvrditi da države članice sudjeluju u takvom sporazumu jer je odlučeno da Unija izvrši samo neke od podijeljenih nadležnosti, dok druge ostaju u regulatornoj odgovornosti država članica.

83.      Koji bi bio drugi razlog za pristupanje država članica sporazumu? Smatram da države članice mogu imati i druge razloge da kao stranke pristupe međunarodnom sporazumu, uz Uniju, čak i ako takav sporazum dovodi do preempcije njihova jednostranog djelovanja u svim područjima koja obuhvaća. Primjerice, države članice bi mogle željeti zadržati kontrolu nad pregovorima za takav sporazum, iako bi je izgubile nakon njegova sklapanja. Države članice bi također mogle jednostavno željeti ostati vidljive na međunarodnoj razini. Konačno, međunarodno pravo (za razliku od prava Unije) moglo bi zahtijevati njihovo sudjelovanje. Stoga ne mislim da se mnogo toga može zaključiti iz puke činjenice da je neki sporazum sklopljen kao mješovit.

84.      Mješoviti sporazumi u kojima je Unija stranka mogu biti vrlo različiti(73). Oni mogu biti bilateralni ili multilateralni, ispregovarani kao novi sporazumi ili postojati od prije razdoblja u kojem je Unija stekla nadležnost da postane njihova stranka. Okolnosti koje okružuju sklapanje svakog pojedinačnog sporazuma mogu se razlikovati. Osobito je teško dati odgovor na pitanje je li Unija izvršila svoju podijeljenu nadležnost kad je riječ o multilateralnim sporazumima u kojima su države članice bile stranke prije nego što im je Unija pristupila. Stoga smatram da se nadležnost Suda za tumačenje mješovitog sporazuma ne može odrediti unaprijed kao opće pravilo primjenjivo na sve sporazume.

85.      Sud mora ocijeniti okolnosti sudjelovanja Unije u konkretnom sporazumu kako bi zaključio je li Unija izvršila svoju podijeljenu nadležnost u odnosu na konkretnu odredbu takvog sporazuma. Ako je to slučaj, Sud je stekao nadležnost za tumačenje takve odredbe mješovitog sporazuma za potrebe njezine primjene unutar pravnog poretka Unije.

86.      Moguće je da Sud iz pripremnih akata, postupka koji je doveo do sklapanja mješovitog sporazuma, njegova teksta ili bilo kojih drugih relevantnih okolnosti neće biti u stanju zaključiti da je Unija namjeravala izvršiti neke od svojih podijeljenih nadležnosti pristupanjem predmetnom sporazumu. Smatram da bi Sud tada morao zaključiti da – kako bi se poštovala ustavna organizacija nadležnosti – ovlasti ostaju kod država članica. U tom bi se slučaju Sud morao proglasiti nenadležnim. Međutim, u ovom predmetu to nije slučaj.
3.      Nadležnost Suda da tumači Jedinstvena pravila CUI

87.      COTIF, zajedno s Jedinstvenim pravilima CUI, jest, kako je to objašnjeno u uvodu ovog mišljenja, mješoviti međunarodni sporazum iz područja prometa, za koje se u Ugovorima predviđa da Unija dijeli svoju nadležnost s državama članicama. U trenutku pristupanja Unije COTIF-u svi njime obuhvaćeni predmeti spadali su u nadležnost Unije, bilo isključivu ili podijeljenu. Stoga ne postoji područje u kojem države članice imaju isključivu nadležnost.

88.      Dvadeset i pet država članica Unije bile su stranke COTIF-a prije nego što je Unija pristupila kao stranka 2011. Jasno je da je Unija preuzela odgovornost za one dijelove COTIF-a u kojima je posjedovala isključivu vanjsku nadležnost na temelju internog zakonodavstva (posredstvom preempcije)(74). Popis zakonodavnih akata Unije bio je priložen Izjavi(75).

89.      Izjava se, međutim, ne može shvatiti kao taksativni popis područja u kojima je Unija izvršila svoju nadležnost pristupanjem COTIF-u, s obzirom na to da Unijino izvršavanje unutarnjih nadležnosti stalno evoluira(76). Stoga ona ne sprečava tumačenje prema kojem je Unija izvršila svoje podijeljene nadležnosti (prvi put) samim aktom pristupanja COTIF-u.

90.      Jedinstvena pravila CUI, kao dio COTIF-a, obuhvaćaju područje prometne politike Unije, koje još nije bilo (ili je bilo samo marginalno(77)) regulirano na unutarnjoj razini. Jedinstvena pravila CUI odnose se na ugovore o korištenju željezničke infrastrukture i na odgovornost prijevoznika ili upravitelja željezničke infrastrukture koja bi mogla nastati tijekom takvog korištenja.

91.      Je li Unija pristupanjem Jedinstvenim pravilima CUI kao dijelu COTIF-a izvršila svoju podijeljenu nadležnost u području prometa i preemptirala države članice od uređivanja ugovora o korištenju željezničke infrastrukture kao i odgovornosti za štetu u pogledu ugovora unutar Unije? Ako je odgovor potvrdan, Sud je nadležan za tumačenje relevantnih odredaba Jedinstvenih pravila CUI. 

92.      Za Jedinstvena pravila CUI, koja usklađuju sklapanje ugovora o korištenju željezničke infrastrukture i odgovornost stranaka za štetu u prekograničnom prometu unutar Unije, može se smatrati da doprinose ciljevima Unije u pogledu prometne politike. 

93.      Usklađenim uređivanjem odgovornosti za štetu uklanjaju se razlike u prekograničnom željezničkom prometu te se na taj način doprinosi uklanjanju prepreka za neometano funkcioniranje prekograničnog prometa, što je cilj koji se ne bi mogao jednostavno postići ako bi ga se prepustilo neusklađenim zakonodavstvima država članica. Stoga se djelovanje na razini Unije može opravdati jer potpada pod jedan od ciljeva prometne politike te zadovoljava načelo supsidijarnosti.

94.      Člankom 2. Sporazuma o pristupanju određuje se: „Ne dovodeći u pitanje predmet i svrhu Konvencije da promiče, poboljšava i omogućuje međunarodni željeznički promet i ne dovodeći u pitanje njezinu punu primjenu u odnosu na druge stranke Konvencije, u njihovim međusobnim odnosima, stranke Konvencije koje su države članice Unije primjenjuju pravila Unije i stoga ne primjenjuju pravila koja proizlaze iz te Konvencije, osim ako pravilo Unije kojim se određeno dotično pitanje uređuje ne postoji”(78).

95.      Članak 2. Sporazuma o pristupanju shvaćam kao izraz Unijine namjere da regulira odgovornost u vezi s izvršavanjem ugovora o korištenju željezničke infrastrukture u prekograničnom prometu unutar Unije primjenom Jedinstvenih pravila CUI na te odnose. Drugim riječima, Unija je odlučila regulirati odgovornost upravitelja mreže prihvaćenjem Jedinstvenih pravila CUI i za situacije unutar Unije.

96.      Usto, Prilog II. Odluci 2013/103(79) objašnjava značenje istaknute rečenice na sljedeći način: „Pojam‚  kojim se određeno dotično pitanje  uređuje’ treba tumačiti kao da se primjenjuje na posebni slučaj koji je uređen odredbom Konvencije, uključujući njezine dodatke, a koji nije uređen zakonodavstvom Europske unije”.

97.      Riječi „osim ako pravilo Unije kojim se određeno dotično pitanje uređuje ne postoji” moraju se, prema mojem mišljenju, tumačiti na način da će Unija koristiti COTIF kao vlastita pravila koja uređuju promet unutar Unije. Tako Unija tu konvenciju primjenjuje u područjima koja još uvijek nije regulirala na unutarnjoj razini i za potrebe reguliranja situacija unutar Unije nad kojima ima podijeljenu nadležnost.

98.      Ta konvencija uključuje Jedinstvena pravila CUI, što znači da je Unija odlučila primjenjivati ta pravila na odgovornost upravitelja željezničke infrastrukture u situacijama unutar Unije. Istodobno, jasno je da tim izborom Unija sebe nije onemogućila da izmijeni ta pravila u odnosu na promet unutar Unije. Stoga se Jedinstvena pravila CUI na odnose unutar Unije primjenjuju samo ako i onoliko dugo koliko ne postoje druga pravila koja je usvojila Unija. No, dok se takva pravila ne usvoje, Jedinstvena pravila CUI također postaju pravo Unije.

99.      Zbog navedenog razloga smatram da je Unija izvršila svoju nadležnost u području prometne politike – koju dijeli s državama članicama – da sustav odgovornosti upravitelja željezničke infrastrukture, kako je zamišljen Jedinstvenim pravilima CUI, primijeni i na situacije unutar Unije. To je uzrokovalo preempciju regulatornih ovlasti država članica u tom području. Stoga je Sud nadležan za tumačenje Jedinstvenih pravila CUI.
B.      Drugo pitanje: je li šteta pretrpljena zbog najma zamjenskih lokomotiva obuhvaćena Jedinstvenim pravilima CUI?

100. Svojim drugim pitanjem nacionalni sud pita uključuje li članak 8. stavak 1. točka (b) Jedinstvenih pravila CUI troškove koje je prijevoznik  pretrpio za najam zamjenskih lokomotiva tijekom razdoblja popravka oštećenih lokomotiva. Stoga je Sud pozvan protumačiti pojam šteta na imovini u skladu s tom odredbom. Kao što je to već navedeno u uvodu, Sud još nije imao prilike tumačiti Jedinstvena pravila CUI. 

101. Društvo ÖBB-Infrastruktur tvrdilo je da troškovi najma zamjenskih lokomotiva predstavljaju štetu na imovini društva Lokomotion, a ne štetu na samim lokomotivama, te da ih stoga treba razlikovati od troškova koji se odnose na štetu na samim lokomotivama. Usto, tvrdilo je da se struktura Jedinstvenih pravila CUI temelji na objektivnoj odgovornosti upravitelja željezničke infrastrukture, što bi trebalo dovesti do restriktivnog tumačenja opsega odgovornosti iz članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI. Društvo ÖBB-Infrastruktur istaknulo je da, za razliku od članka 15. Jedinstvenih pravila CUI(80), koji omogućava prekoračivanje ograničenja odgovornosti u slučaju kada je utvrđena krivnja, zahtjev objektivne odgovornosti iz članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI zahtijeva usko tumačenje pojma „šteta na imovini”. 

102. Komisija se složila s tim tumačenjem, primjećujući da struktura COTIF-a i Jedinstvenih pravila CUI podupire razlikovanje između materijalne i novčane štete, pri čemu je jedino prvonavedena obuhvaćena člankom 8. stavkom 1. točkom (b) Jedinstvenih pravila CUI. 

103. Nasuprot tomu, Lokomotion je tvrdio da troškovi najma zamjenskih lokomotiva predstavljaju dio troškova koji proizlaze iz štete na imovini iz članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI, s obzirom na to da i oni doprinose povratu lokomotiva u njihovo prvotno stanje.

104. Ne slažem se s time.

105. Sud se prilikom tumačenja odredaba međunarodnog sporazuma ranije oslonio(81) na članak 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969.(82) i na članak 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija od 21. ožujka 1986.(83), u kojima je izraženo međunarodno običajno pravo. U skladu s tim odredbama, ugovor se mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora(84). 

106. Kao prvo, i suprotno Lokomotionovim navodima, ništa u strukturi i kontekstu članka 8. stavka 1. Jedinstvenih pravila CUI ne sugerira da je njegova svrha da u cijelosti uspostavi izvornu situaciju operatora, uključujući i uklanjanje bilo koje ili svih smetnji za redovno funkcioniranje njegova poduzeća uzrokovanih štetom na imovini. 

107. U stvari, članak 8. stavak 1. točka (a) Jedinstvenih pravila CUI odnosi se na fizički gubitak (usmrćenje, ranjavanje ili bilo kakvo drugo tjelesno ili mentalno oštećenje). Primjerice, u slučaju tjelesne ozljede operatorova osoblja, ne čini mi se da bi u skladu s tom odredbom prijevoznik mogao potraživati troškove koji se odnose na zapošljavanje dodatnog osoblja uzrokovano takvom ozljedom.

108. U skladu s time, troškovi koje prema mojem mišljenju treba nadoknaditi u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (b) Jedinstvenih pravila CUI su troškovi popravka koje je snosio Lokomotion. Unajmljivanje zamjenskih lokomotiva, prema mojem mišljenju, ne odnosi se na gubitak imovine ili štetu na imovini, već predstavlja dodatni trošak koji proizlazi iz Lokomotionove namjere da nastavi pružati svoje usluge bez prekida.

109. Jedina odredba Jedinstvenih pravila CUI koja se odnosi na novčane troškove (to jest, one koji se ne odnose na konkretnu štetu na osobama ili imovini) koje prijevoznik može prenijeti na upravitelja infrastrukture jest njihov članak 8. stavak 1. točka (c).

110. Usto, tekst članka 8. stavka 1. točke (b) određuje da upravitelj (u ovom slučaju ÖBB-Infrastruktur) „odgovara”, čime se utvrđuje objektivna odgovornost. Složila bih se s društvom ÖBB-Infrastruktur i Komisijom da objektivna odgovornost zahtijeva restriktivno tumačenje pojma „gubitak imovine ili šteta na imovini”.

111. Naposljetku, relevantnim za restriktivno tumačenje opsega odgovornosti upravitelja u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (b) Jedinstvenih pravila CUI smatram i članak 8. stavak 4. tih pravila. Konkretnije, ta odredba omogućuje proširenje opsega upraviteljeve odgovornosti za „gubitak ili štetu koju je prouzročio prijevozniku zbog kašnjenja ili prekida poslovanja”. Taj gubitak ili štetu prijevoznik je pretrpio zbog nemogućnosti pravodobnog i urednog korištenja izgubljenog ili oštećenog vozila. 

112. Ne tvrdim da troškovi koje je pretrpio Lokomotion potpadaju pod tu odredbu, s obzirom na to da njegovo poslovanje nije, prema dostupnim informacijama, bilo odgođeno ili prekinuto. Međutim, troškovi koje se može nadoknaditi izvan štete same imovine u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (b) Jedinstvenih pravila CUI izrijekom su navedeni u sustavu tih pravila.

113. Naposljetku, članak 8. stavak 1. točka (c) Jedinstvenih pravila CUI spominje „novčani gubitak kao rezultat štete koju prijevoznik plaća na temelju Jedinstvenih pravila CIV(85) i Jedinstvenih pravila CIM(86)”. Novčani gubici koji se mogu nadoknaditi na temelju objektivne odgovornosti su oni koji su prijevozniku nastali kao posljedica njegove nemogućnosti da postupi u skladu s obvezom prijevoza prema Jedinstvenim pravilima CIV i Jedinstvenim pravilima CIM. Stoga se ti novčani gubici mogu prevaliti na upravitelja infrastrukture.

114. To mi se tumačenje čini sukladnim s Izvješćem s objašnjenjem Jedinstvenih pravila CUI(87), u kojem se navodi da novčani gubici nisu uključeni u članak 8. stavak 1. točku (b) Jedinstvenih pravila CUI.

115. Točno je da je zbog najma lokomotiva teško zamisliti situaciju u kojoj bi moglo doći do novčanih gubitaka navedenih u članku 8. stavku 1. točki (c) i članku 8. stavku 4. Jedinstvenih pravila CUI. Međutim, to ne znači da su takvi gubici obuhvaćeni člankom 8. stavkom 1. točkom (b) Jedinstvenih pravila CUI.

116. Stoga smatram da troškovi najma zamjenskih lokomotiva ne potpadaju pod koncept štete na imovini iz članka 8. stavka 1. točke (b) Jedinstvenih pravila CUI.
C.      Treće pitanje: Mogu li stranke ugovorom dogovoriti veću odgovornost na temelju paušalnog upućivanja na nacionalno pravo?

117. Svojim trećim pitanjem nacionalni sud pita predstavlja li paušalno upućivanje u ugovoru na ABGB, u slučaju da se članak 8. stavak 1. točka (b) Jedinstvenih pravila CUI ne primjenjuje na troškove koje je društvo Lokomotion pretrpjelo za zamjenu oštećenih lokomotiva, valjano preuzimanje veće odgovornosti nego što je ona iz Jedinstvenih pravila CUI, u skladu s njihovim člankom 4. i člankom 19. stavkom 1.

118. Ovo pitanje od Suda zahtijeva da odluči o primjerenoj ravnoteži između slobode ugovaranja i obvezujuće naravi Jedinstvenih pravila CUI o odgovornosti za štetu(88).

119. Kako je to ranije objašnjeno, stranke su se suglasile s uključenjem OUP-a u svoj ugovor o korištenju željezničke infrastrukture(89). Potonji upućuje na niz izvora, uključujući i ABGB, koji pak, s jedne strane, zahtijeva krivnju kao pretpostavku odgovornosti za štetu, ali dopušta širi opseg zahtjeva, kao što su troškovi najma u ovom predmetu. 

120. Može li se u tim okolnostima zaključiti da su stranke uključivanjem supsidijarne primjene ABGB-a ugovorile veću odgovornost, kako se to dopušta člankom 4. Jedinstvenih pravila CUI?

121. Smatram da je odgovor na to pitanje pozitivan.

122. Članak 4. Jedinstvenih pravila CUI strankama dopušta da preuzmu veću odgovornost i teže obveze od onih utvrđenih u Jedinstvenim pravilima CUI.

123. Kao prvo, ne smatram da ta odredba zahtijeva da i osnova i opseg odgovornosti budu veći od onih iz Jedinstvenih pravila CUI. Smatram da članak 4. Jedinstvenih pravila CUI prije strankama pruža slobodu ugovaranja proširenja odgovornosti za štetu. 

124. Ovo se tumačenje slaže s Izvješćem s objašnjenjem članka 4. Jedinstvenih pravila CUI, u kojem se navodi da je svrha tog članka da se ugovornim stranama omogući da „prošire svoju odgovornost”(90). U Izvješću s objašnjenjem ne pravi se razlika između osnove i opsega odgovornosti.

125. Stoga stranke mogu ugovoriti proširenje odgovornosti upravitelja mreže za gubitke koje je pretrpio operator unajmljivanjem zamjenskih lokomotiva tijekom popravka oštećenih lokomotiva. Također, ta se odgovornost može temeljiti na krivnji.

126. Društvo ÖBB-Infrastruktur iznijelo je argument prema kojem općenito upućivanje na nekoliko izvora nacionalnog zakonodavstva u njihovu OUP-u predstavlja primjeričan, a ne taksativan popis, što ga čini previše nepreciznim da bi ga se smatralo odstupanjem koje je u skladu s člankom 4. Jedinstvenih pravila CUI. Društvo ÖBB-Infrastruktur također je tvrdilo da OUP upućuje na nekoliko nacionalnih zakona koji bi se mogli primjenjivati na predmetnu situaciju, što dovodi do potrebe primjene Jedinstvenih pravila CUI kao jedinog instrumenta koji uređuje odgovornost koja proizlazi iz ugovora.

127. Članak 4. Jedinstvenih pravila CUI ne ograničava način na koji stranke mogu ugovoriti opsežniju odgovornost. Ništa ne sugerira da se to ne bi moglo postići paušalnim izborom pravila nacionalnog sustava. Nacionalni sud dužan je odlučiti je li to uistinu bila namjera ugovornih strana.

128. Taj zaključak ne dovodi u pitanje članak 19. stavak 1. Jedinstvenih pravila CUI, koji određuje obveznu primjenu Jedinstvenih pravila CUI na druge postupke u vezi s odgovornosti za štetu. Izvješće s objašnjenjem članka 19. stavka 1. Jedinstvenih pravila CUI(91) određuje da je njegov cilj „u potpunosti zaštititi sustav odgovornosti za štetu [...] ograničavanjem izvanugovornih zahtjeva”. Međutim, smatram da se spor iz glavnog postupka odnosi na ugovorne tražbine (proširenje odgovornosti) ugovorene u skladu s onim što dopušta članak 4. Jedinstvenih pravila CUI. Iz navedenog slijedi da se članak 19. stavak 1. Jedinstvenih pravila CUI ne primjenjuje na predmetni slučaj.

129. Stoga smatram da Sud na treće pitanje treba odgovoriti da članak 4. i članak 19. stavak 1. Jedinstvenih pravila CUI ugovornim stranama dopuštaju proširenje odgovornosti paušalnim upućivanjem na nacionalno pravo. Takvo proširenje može dovesti do odgovornosti koja je većeg opsega, ali je, međutim, uvjetovana dokazivanjem krivnje.
V.      Zaključak

130. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način:
1.      Sud Europske unije nadležan je za tumačenje Jedinstvenih pravila o Ugovoru o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu (CUI) (Dodatak E Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF)).
2.      Članak 8. stavak 1. točku (b) Jedinstvenih pravila CUI treba tumačiti na način da ne uključuje troškove koje je prijevoznik pretrpio zbog toga što je morao unajmiti lokomotive kako bi zamijenio svoje postojeće lokomotive zbog štete koja je na njima uzrokovana.
3.      Članak 4. i članak 19. stavak 1. Jedinstvenih pravila CUI treba tumačiti na način da ugovornim stranama stvarno dopuštaju preuzimanje veće odgovornosti paušalnim upućivanjem na nacionalno pravo, uključujući i kada to dovodi do većeg opsega odgovornosti, koja, međutim, ovisi o krivnji.

1      Izvorni jezik: engleski

2      Sud je mješovite sporazume definirao kao one za koje je „potrebno da [ih] potpišu i sklope i Unija i svaka od njenih država članica”. Vidjeti Mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU-Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 29.).

3      Eeckhout, P., EU External Relations Law, II. izd., Oxford University Press, Oxford, 2011., str 278.

4      Dodatak E COTIF-u od 9. lipnja 1999.

5      Vidjeti točke 9. do 11. infra.

6      Vidjeti bilješku 4. supra.

7      Sporazum između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 8.) (u daljnjem tekstu: Sporazum o pristupanju).

8      COTIF je u pravnom poretku Unije ratificiran Odlukom Vijeća 2013/103/EU od 16. lipnja 2011. o potpisivanju i sklapanju Sporazuma između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 286.).

9      Znatan broj međunarodnih sporazuma kojih je Europska unija stranka zaključeni su kao mješoviti sporazumi. A. Rosas citirao je studiju provedenu u 2001., u kojoj su pronađena 154 mješovita sporazuma. Danas je taj broj vjerojatno veći. Vidjeti Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations” u Chamon, M. i Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020., str. 8.-18., na str. 4.

10      S obzirom na to, Allan Rosas je smatrao da „mješoviti sporazumi predstavljaju zornu ilustraciju specifičnog karaktera projekta europske integracije”. Vidjeti A. Rosas (nav. u bilj. 9. supra), str. 8.

11      Prete, L., „The Constitutional Limits to the Choice of Mixity after EUSFTA, COTIF I, MPA Antarctic and COTIF II: Towards a More Constructive Discourse?”, European Law Review, 45(1), 2020., str. 113.-127., na str. 114.

12      Članak 5. stavak 2. UEU-a

13      Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:296, t. 63.)

14      Izraz je skovao Allan Rosas, A., „Mixed Union – Mixed Agreements”, u: Koskenniemi M. (ur.), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leiden, 1998., str. 131. Vidjeti također Chamon, M. i Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?” u Chamon, M. i Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020., str. 2.; Govaere, I., „‘Facultative’ and ‘Functional Mixity’ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Paper in Law 03/2019; Hillion, C. i Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation” u Chamon, M. i Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020., str. 86.

15      Presude od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935, t. 66.) i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 126.)

16      Članak 4. stavak 2. točka (g) UFEU-a navodi promet među podijeljenim nadležnostima.

17      Vidjeti Izjavu Europske unije o ostvarivanju nadležnosti, točka 12. supra.

18      Izraz je koristio i nezavisni odvjetnik G. Cosmas u svojem mišljenju u spojenim predmetima Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:378, t. 32.). Koristio ga je i nezavisni odvjetnik M. Szpunar u svojem mišljenju u predmetu Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:296, t. 93.); također i pravni teoretičari: primjerice, J. Heliskoski, „The Jurisdiction of the European Court of Justice to Give Preliminary Rulings on the Interpretation of Mixed Agreements”, Nordic Journal of International Law, sv. 69., 2000., str. 395.-412., na str. 409.

19      Najnovija je bila presuda od 2. rujna 2021., Republika Moldova (C-741/19, EU:C:2021:655). Međutim, glavni razlog za ispitivanje nadležnosti u tom predmetu nije bila činjenica da je predmetni sporazum mješoviti sporazum (što je bio), već to da je spor u kojem se postavilo pitanje tumačenja bio između dviju stranaka izvan Unije, no rješavao se pred sudom države članice. 

20      Vidjeti osobito mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Tesaura u predmetu Hermès (C-53/96, EU:C:1997:539, t. 20. do 21.); mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u spojenim predmetima Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:378, t. 40. i 41.); mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz-Jaraba Colomera u predmetu Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:48, t. 47. do 54.); mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2010:436, t. 50. do 56.).

21      Heliskoski,  J., nav. u bilj. 18. supra; Koutrakos,  P., „Interpretation of Mixed Agreements” u Hillion,  C. i Koutrakos,  P. (ur.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, London: Hart Publishing, 2010., str. 116.-137.; Prete, L., nav. u bilj. 11. supra.

22      Presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935) (u daljnjem tekstu: presuda COTIF I).

23      Presuda od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125)

24      Presuda od 30. travnja 1974., Haegeman (181/73, EU:C:1974:41)

25      Presuda od 30. travnja 1974., Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, t. 3. do 6.). Ta je argumentacija primijenjena i kako bi se opravdala nadležnost za tumačenje akata usvojenih na temelju međunarodnog sporazuma kojeg je Unija stranka (vidjeti presudu od 20. rujna 1990., Sevince C-192/89, EU:C:1990:322). Argument iz presude Haegeman postao je standardno opravdanje nadležnosti Suda da tumači međunarodne sporazume u prethodnom postupku, koji se ponavlja u svim takvim predmetima. Vidjeti nedavnu presudu od 2. rujna 2021., Republika Moldova (C-741/19, EU:C:2021:655, t. 23. i navedenu sudsku praksu).

26      Timmermans, C. W. A., „The Court of Justice and Mixed Agreements”; u: Sud Europske unije (ur.), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law – La Cour de Justice et la Construction de l'Europe:  Analyses et Perspectives de Soixante Ans de Jurisprudence,  2013., T.M.C. Asser Press, Haag, Nizozemska, str. 667.

27      Presuda od 30. rujna 1987., Demirel (12/86, EU:C:1987:400) (u daljnjem tekstu: presuda Demirel)

28      Ibid, točka 8.

29      Ibid, točke 9. i 10.

30      U tom pogledu vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u spojenim predmetima Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:378, t. 37. do 38.).

31      Presuda od 16. lipnja 1998., Hermès (C-53/96, EU:C:1998:292) (u daljnjem tekstu: presuda Hermès).

32      Presuda od 14. prosinca 2000., Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:688, t. 35. i 39.)

33      Presuda od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125)

34      Presuda od 2. rujna 2021., Republika Moldova (C-741/19, EU:C:2021:655)

35      Presuda od 11. rujna 2007., Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:496)

36      Presuda od 19. ožujka 2002., Komisija/Irska (C-13/00, EU:C:2002:184)

37      Presuda od 7. listopada 2004., Komisija/Francuska (C-239/03, EU:C:2004:598)

38      Presuda od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska (C-459/03, EU:C:2006:345)

39      Presuda od 16. lipnja 1998., Hermès (C-53/96, EU:C:1998:292)

40      Uredba Vijeća (EZ) br. 40/94 od 20. prosinca 1993. o žigu Zajednice (SL 1994., L 11, str. 1.)

41      Presuda od 16. lipnja 1998., Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292, t. 32.)

42      Presuda od 18. listopada 1990., Dzodzi (C-297/88 i  C-197/89, EU:C:1990:360)

43      Presuda od 17. srpnja 1997., Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369)

44      Presuda od 17. srpnja 1997., Giloy (C-130/95, EU:C:1997:372)

45      Presuda od 11. rujna 2007., Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:496)

46      Presuda od 11. rujna 2007., Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:496, t. 47.)

47      Primjerice, presude od 19. ožujka 2002., Komisija/Irska (C-13/00, EU:C:2002:184, t. 16.) i od 7. listopada 2004., Komisija/Francuska (C-239/03, EU:C:2004:598, t. 29.)

48      U tom pogledu vidjeti objašnjenje u mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u predmetu Komisija/Irska (C-459/03, EU:C:2006:42, t. 33.).

49      Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u predmetu Komisija/Irska (C-459/03, EU:C:2006:42, t. 33.). Na toj je osnovi zaključio da se presuda u ranijem predmetu Etang de Berre  (presuda od 7. listopada 2004., Komisija/Francuska, C-239/03, EU:C:2004:598) može tumačiti na način da je „Sud u okolnostima tog slučaja smatrao da je Zajednica, u području ispuštanja slatke vode i sedimenata u morski okoliš, sklapanjem sporazuma izvršila svoju neisključivu nadležnost”.  

50      Presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935, t. 66.)

51      Presuda od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 126.)

52      Takvo tumačenje ove sudske prakse predlažu i pravni teoretičari. Vidjeti Neframi E.: „Article 216(1) TFEU and the Union’s shared external competence in the light of mixity: Germany v Council (COTIF)”, Common Market Law Review, sv. 56., 2019., str. 489.-520., na str. 506.-507.

53      Mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini između Unije i Singapura) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376)

54      Kako je to Sud objasnio, izjava u Mišljenju 2/15 da u području podijeljene, ali neizvršene nadležnosti predviđeni sporazum „ne može odobriti sama Unija” (Mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini između Unije i Singapura), od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 244.) predstavlja samo ponavljanje činjeničnih okolnosti odluke da se sporazum sa Singapurom sklopi kao mješoviti sporazum (presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935, t. 68.). Sud je pojasnio političku pozadinu potpisivanja tog sporazuma: za mješoviti sporazum odlučilo se zbog nemogućnosti da se unutar Vijeća postigne potrebna većina kako bi se sporazum sklopio bez sudjelovanja država članica. Stoga je mješoviti karakter rezultat političkih okolnosti, a ne pravne nužnosti.

55      To je točno kada je riječ o pravu Unije. Dakako, ako međunarodno pravo sprečava Uniju da sklopi međunarodni sporazum bez sudjelovanja svih ili nekih od država članica, takav se sporazum mora sklopiti kao mješoviti da bi bio u skladu s međunarodnim pravom. Vidjeti, u tom smislu, presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 127. do 133.).

56      Vidjeti presudu od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32, t. 17.).

57      I nezavisna odvjetnica J. Kokott raspravljala je o preempciji u dvama mišljenjima: Mišljenje u predmetu Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15, EU:C:2018:362, t. 111. do 117.) i mišljenje u predmetu Komisija/Vijeće (C-13/07, EU:C:2009:190), t. 76.).

58      O zabuni vidjeti odličan članak Cremona, M., „Defining Competence in EU External Relations: Lessons from the Treaty Reform Process” u Dashwood, A. i Maresceau, M. (ur.), Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008., str. 34.-69.

59      To vrijedi u područjima preemptivnih podijeljenih nadležnosti, ali ne i u područjima paralelnih podijeljenih nadležnosti. Iako je većina podijeljenih nadležnosti predviđenih Ugovorima preemptivne naravi, postoje i određene podijeljene nadležnosti koje nisu preemptivne, već paralelne po naravi. To znači da ih i Unija i države članice mogu istodobno izvršavati. Takve su nadležnosti u području humanitarne pomoći i razvojne suradnje. U tom pogledu vidjeti članak 4. stavak 4. UFEU-a. 

60      Mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz-Jaraba Colomera u predmetu Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:48, t. 54. do 60.)

61      Mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u spojenim predmetima Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:378, t. 44.)

62      Mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz-Jaraba Colomera u predmetu Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:48, t. 52.)  i mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2010:436, bilj. 31. u t. 47.)

63      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u Mišljenju 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima)  (EU:C:2016:657, t. 119.).

64      Člankom 216. stavkom 1. UFEU-a predviđa se, među ostalim, i to da Unija može sklopiti međunarodni sporazum ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije.

65      Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:296, t. 118.)

66      De Baere, G., „Subsidiarity as a Structural Principle Governing the use of EU External Competences”, u Cremona, M. (ur.), Structural Principles in EU External Relations Oxford, Hart Publishing, 2018., str. 93.-116., na str. 112.-114.

67      Mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u spojenim predmetima Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:378, t. 48.)

68      Presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935, t. 70.)

69      Taj je postupak poštovan prilikom pristupanja Unije COTIF-u, uključujući i Jedinstvena pravilima CUI.  Vidjeti preambulu Odluke 2013/103.

70      Presuda od 26. studenoga 2014., Parlament i Komisija/Vijeće (C-103/12 i C-165/12, EU:C:2014:2400, t. 84.)

71      Sud se u svojoj presudi od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće (C-658/11, EU:C:2014:2025, t. 56.)  složio s nezavisnim odvjetnikom Y. Botom da su postupci za unutarnje i vanjsko djelovanje simetrični

72      U presudama od 14. prosinca 2000.,  Dior i dr. (C-300/98 i C-392/98, EU:C:2000:688, t. 33.), od 11. rujna 2007., Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C-431/05, EU:C:2007:496, t. 33.) i od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, t. 31.)

73      A. Rosas, op. cit. u bilj. 9. supra, str. 12.

74      Vidjeti točke 64. do 67. supra.

75      Vidjeti članak 7. Sporazuma o pristupanju i dodatak Prilogu I. Odluke 2013/103 naslovljen „Izjava Europske unije o ostvarivanju nadležnosti”. 

76      Povezano, Sud je utvrdio u vezi s pristupanjem Unije Konvenciji o pravu mora od 10. prosinca 1982. (UNCLOS) i Izjavom o nadležnosti Zajednice u kontekstu tog pristupanja da ona predstavlja korisnu referencu, ali se ne može smatrati taksativnom. Vidjeti presudu od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska (C-459/03, EU:C:2006:345, t. 109.). Vidjeti i Govaere, I., „Beware of the Trojan Horse: Dispute Settlement in (Mixed) Agreements and the Autonomy of the EU Legal Order”, u Hillion,  C.  i Koutrakos,  P.  (ur.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, London, Hart Publishing, 2010., str. 187.-207., na str. 194.

77      Direktivom 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.), koja je zamijenila niz direktiva nabrojenih u Izjavi (vidjeti točku 12. supra). Komisija se, među ostalim, oslanja na tu direktivu kako bi utvrdila nadležnost Suda. Međutim, smatram da ta direktiva ne dostaje kako bi se utvrdila isključiva nadležnost Unije u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU-a. Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:296, t. 154. i 155.).

78      Moje isticanje

79      Izjava Europske unije u vezi s člankom 2. Sporazuma, priložena kao Prilog II. Odluci 2013/103

80      Članak 15. Jedinstvenih pravila CUI glasi: „Ograničenje odgovornosti predviđeno u ovim jedinstvenim pravilima kao i odredbe nacionalnoga prava, koje ograničavaju odštetu na određeni iznos, ne primjenjuju se ako se dokaže da je gubitak, odnosno šteta počinjena s namjerom izazivanja takvoga gubitka i štete ili iz nemara, znajući da će rezultat vjerojatno biti takav gubitak ili šteta.”

81      Nedavno, primjerice, u presudi od 19. studenoga 2020., Ministère public i  Conseil national de l'ordre des pharmaciens (Marketing kanabidiola (CBD)) (C-663/18, EU:C:2020:938, t. 66.)

82      Zbornik međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1155., str. 331.

83      Službeni dokumenti Konferencije Ujedinjenih naroda o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija, sv. II., str. 91.

84      U tom smislu vidjeti presudu od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, t. 40.).

85      Jedinstvena pravila glede Ugovora o međunarodnom željezničkom prijevozu putnika (CIV). Dodatak A Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980. Konkretno, člankom 26. stavkom 1. Jedinstvenih pravila CIV predviđa se: „Prijevoznik je odgovoran za gubitak ili štetu koja proizlazi iz usmrćenja, osobne povrede ili neke druge tjelesne ili mentalne povrede putnika, koja je rezultat nezgode proizišle iz prometovanja željeznice i koja se dogodila dok je putnik bio u željezničkom vozilu, ulazio ili izlazio iz njega, bez obzira na korištenu željezničku infrastrukturu.”

86      Jedinstvena pravila o Ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu robe. Dodatak B Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980. Konkretno, člankom 23. stavkom 1. Jedinstvenih pravila CIM predviđa se: „Prijevoznik je odgovoran za gubitak ili štetu kao rezultat totalnog ili djelomičnog gubitka ili štete robe između vremena preuzimanja robe i vremena isporuke i za gubitak ili štetu kao rezultat vremena provoza koje je prekoračeno bez obzira na korištenu željezničku infrastrukturu.”

87      Konsolidirano izvješće s objašnjenjem opće skupštine AG 12/13 Prilog 8., 30.  9.  2015., str. 14., glava III., t. 2. Sud je ranije uputio na  Izvješće s objašnjenjem u pogledu Jedinstvenih pravila CUI u svojoj presudi od 26. rujna 2013., ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, t. 41.). Iako Izvješće s objašnjenjem zasigurno nije autoritativni izvor za tumačenje Suda Jedinstvenih pravila CUI, smatram da se ga može koristiti kao pomoć pri tumačenju.

88      Primjerice, Izvješće s objašnjenjem u pogledu Jedinstvenih pravila CUI navodi da „Jedinstvena pravila koja se odnose na ugovor o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu (Jedinstvena pravila CUI) [...] se temelje na osnovnoj ideji da se ugovornim stranama dade maksimalna sloboda uređenja njihovih ugovornih odnosa, ali s time da se odgovornost za štetu mora urediti na ujednačen i obvezujući način. Time će se osobito izbjeći problemi koji bi mogli proizići iz činjenice da države imaju različite sustave odgovornosti za štetu.”; str. 3., t. 7.

89      Vidjeti točke 15. i 16. supra.

90      Izvješće s objašnjenjem u pogledu Jedinstvenih pravila CUI, str. 10., t. 3. Vidjeti bilješku 87. supra.

91      Izvješće s objašnjenjem u pogledu Jedinstvenih pravila CUI, str. 20., t. 1., koja se odnosi na članak 19. Jedinstvenih pravila CUI. Vidjeti bilješku 87. supra.