CELEX: 62016CC0196
Language: fi
Date: 2017-03-30 00:00:00
Title: Julkisasiamies J. Kokottin ratkaisuehdotus 30.3.2017.#Comune di Corridonia ym. vastaan Provincia di Macerata ja Provincia di Macerata Settore 10 – Ambiente.#Tribunale Amministrativo Regionale per le Marchen esittämä ennakkoratkaisupyynnöt.#Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 85/337/ETY – Direktiivi 2011/92/EU – Mahdollisuus suorittaa toiminnassa olevan, biokaasusta energiaa tuottavan laitoksen ympäristövaikutusten arviointi jälkikäteen uuden luvan saamista varten.#Yhdistetyt asiat C-196/16 ja C-197/16.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
30 päivänä maaliskuuta 2017 (1)

Yhdistetyt asiat C‑196/16 ja C‑197/16

Comune di Corridonia ym. (C‑196/16)

ja

Aldo Alessandrini ym. (C‑197/16)

vastaan

Provincia di Macerata ym.

Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Marchen alueellinen hallinto-oikeus, Italia)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2011/92/EU – Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Biokaasulaitokset – Ympäristövaikutusten arviointi laitosten toteuttamisen jälkeen

I       Johdanto

1.        Tällä ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään selvittämään, voidaanko YVA-direktiivin(2) mukainen ympäristövaikutusten arviointi tehdä jälkikäteen, kun kyseinen hanke on jo toteutettu. Menettelytapaa koskeva epävarmuus johtuu siitä, että kyseisen arvioinnin tavoitteet voidaan saavuttaa täysimääräisesti vain, jos se tehdään ennen hankkeen hyväksymistä ja toteuttamista. On tosin kysyttävä myös, mitä vaihtoehtoja jälkikäteen tehtävälle arvioinnille on tällaisten vakavien menettelyvirheiden yhteydessä.
II      Oikeudellinen kehys

A       Kansainvälinen oikeus

2.        Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen(3) (jäljempänä Århusin yleissopimus) 6 artiklassa määrätään yleisön osallistumisesta toimiin, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämän osallistumisen ajankohdasta määrätään 6 artiklan 4 kappaleessa:
”Kukin sopimuspuoli huolehtii siitä, että yleisö voi osallistua jo alkuvaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat avoimia ja kun yleisö voi osallistua menettelyyn tehokkaasti.”
B       Unionin oikeus

3.        YVA-direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa muistutetaan direktiivin taustalla olevista perusperiaatteista:
”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklan mukaisesti unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä ja ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava. Ympäristöön kohdistuvat vaikutukset olisi otettava huomioon mahdollisimman aikaisessa vaiheessa kaikessa teknisessä suunnittelussa ja päätöksenteossa.”

4.        YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määritellään, että luvan käsite tarkoittaa
”toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen”.

5.        YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään luvan ja ympäristövaikutusten arvioinnin välisestä suhteesta seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. – –”

6.        YVA-direktiivin 3 artiklassa vahvistetaan arvioinnin sisältöä koskevat olennaiset vaatimukset:
”Ympäristövaikutusten arvioinnilla tunnistetaan, kuvataan ja arvioidaan tarkoituksenmukaisella tavalla, kussakin yksittäistapauksessa ja 4–12 artiklan mukaisesti hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset seuraaviin tekijöihin:
a)      ihmisiin, eläimiin ja kasveihin;
b)      maaperään, veteen, ilmaan, ilmastoon ja maisemaan;
c)      kiinteään ja irtaimeen omaisuuteen ja kulttuuriperintöön;
d)      a, b ja c alakohdassa tarkoitettujen tekijöiden vuorovaikutukseen.”

7.        YVA-direktiivin 5 artiklan mukaan hankkeen toteuttaja toimittaa tarvittavat tiedot arviointia varten, kun taas 6 ja 7 artiklassa säädetään valtion laitosten ja yleisön osallistumisesta.

8.        YVA-direktiivin 8 artiklan mukaan ”käytyjen neuvottelujen tulokset ja 5, 6 ja 7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä”.
C       Italian oikeus

9.        Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Italian oikeudessa ei ole nykyisin sellaista säännöstä, jolla säänneltäisiin jo toteutetun laitoksen ympäristövaikutusten jälkikäteen tehtävää arviointia.

10.      Luvan saaneista laitoksista säädetään asetuksen nro 152/2006 (decreto legislativo n. 152/2006) 29 §:n 1 momentissa pelkästään, että ilman edeltävää ympäristövaikutusten arviointia toteutetut lupa- tai hyväksyntätoimet voidaan lain rikkomisen perusteella kumota, kuten nyt esillä olevassa asiassa on tapahtunut.

11.      Tilanteesta, jossa laitos toteutetaan ilman ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeellisuutta koskevan ennakkoarvioinnin menettelyvaiheiden tai varsinaisen ympäristövaikutusten arvioinnin suorittamista, asetuksen nro 152/2006 29 §:n 4 momentissa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on ympäristölle aiheutuneen vahingon laajuuden ja seuraamuksen soveltamisen jälkeen jäljelle jäävän vahingon arvioituaan määrättävä työt keskeytettäviksi, ja se voi määrätä purkamisesta sekä siitä, että vastuussa olevan on itse omalla kustannuksellaan saatettava alueet ja ympäristön tila ennalleen tai, jollei tämä näin menettele, että näin tehdään viran puolesta.

12.      Asetuksen nro 152/2006 29 §:n 5 momentissa säädetään, että jos tuomioistuin kumoaa edeltävän ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen myönnetyt luvat tai konsessiot taikka ne kumotaan hallinnollisessa itseoikaisumenettelyssä tai jos ratkaisu, joka koskee hankkeen yhteensoveltuvuutta ympäristönsuojelusäännösten kanssa, kumotaan, 4 momentissa säädettyä toimivaltaa on käytettävä vasta sen jälkeen, kun ympäristövaikutukset on arvioitu uudelleen.
III    Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö

13.      Ennakkoratkaisupyyntö koskee kahta laitosta, joissa oli tarkoitus tuottaa sähköä biomassan anaerobisesta mädättämisestä saatavasta biokaasusta (nimellisteho 999 kWe) ja jotka on toteuttanut VBio1 Società Agricola S.r.l. (jäljempänä VBio1) Corridonian kunnassa (asia C‑196/16) ja VBio2 Società Agricola S.r.l. (jäljempänä VBio2) Loro Picenon kunnassa (asia C‑197/16).

14.      Marchen alue oli hyväksynyt Corridonian laitoksen 5.6.2012 vuoden 2011 lokakuussa tehtyjen lupahakemusten perusteella ja Loro Picenon laitoksen 29.6.2012 vuoden 2011 joulukuussa tehtyjen lupahakemusten perusteella.

15.      Ympäristövaikutusten arviointi kuului Maceratan maakunnan vastuulle, mutta se ei päättänyt arvioinnista, sillä Marchen alueen lainsäädännön mukaan tämänsuuruisten laitosten ympäristövaikutuksia ei tarvinnut arvioida. Alueen kyseinen säännös kumottiin kuitenkin myöhemmin Italian perustuslakituomioistuimessa. Siksi molempien kuntien ja muiden kantajien esittämät lupia koskevat kanteet hyväksyttiin. VBio1 ja VBio2 olivat kuitenkin jo aiemmin toteuttaneet laitokset ja ottaneet ne käyttöön.

16.      Lupien kumoamisen vuoksi Maceratan maakunnan toimivaltaiset viranomaiset totesivat ensin, että molempien laitosten ympäristövaikutukset on arvioitava, ja antoivat sitten 7.7.2014 (Corridonia) ja 10.2.2015 (Loro Piceno) myönteisen ratkaisun yhteensoveltuvuudesta ympäristösuojelua koskevien säännösten kanssa. Pääasioiden kanteet koskevat näitä viimeksi mainittuja ratkaisuja.

17.      Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Marchen alueen hallintotuomioistuin) esittää siksi unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kun SEUT 191 artiklan määräykset ja [YVA-direktiivin] 2 artiklan säännökset otetaan huomioon, soveltuuko menettely, jossa sen määrittäminen, arvioidaanko ympäristövaikutukset, (ja mahdollisesti ympäristövaikutusten arviointi) tapahtuu laitoksen toteuttamisen jälkeen, yhteen [unionin] oikeuden kanssa, kun kansallinen tuomioistuin on kumonnut luvan siitä syystä, ettei asiassa ollut määritetty, onko ympäristövaikutukset arvioitava, sen vuoksi, ettei tällaista määrittämistä [unionin] oikeuden vastaisten kansallisten säännösten perusteella tarvinnut tehdä?”

18.      Kirjalliseen menettelyyn osallistuivat Corridonian ja Loro Picenon kunnat sekä Alessandrini ym. kantajina, Maceratan maakunta ja Marchen alue vastaajina, VBio1 ja VBio2 muina osapuolina sekä Italian tasavalta ja Euroopan komissio. Alessandrini ym. lukuun ottamatta ne esittivät myös suullisia huomautuksia 8.3.2017 pidetyssä istunnossa.
IV      Oikeudellinen arviointi

19.      Hallintotuomioistuin tiedustelee, voidaanko laiminlyöty ympäristövaikutusten arviointi tehdä jälkikäteen, kun kyseinen laitos on toteutettu myöhemmin menestyksellisesti riitautetun luvan perusteella.

20.      Täsmennän ensin oikeudenkäynnin kohdetta (jäljempänä A osa), minkä jälkeen tutkin ympäristövaikutusten arvioinnin ajankohtaa koskevia YVA-direktiivin säännöksiä (jäljempänä B osa) ja lopuksi tarkastelen, mitä seurauksia on jo toteutettujen hankkeiden arvioinnin laiminlyönnillä (jäljempänä C osa).
A       Johdanto

21.      Ensin on huomautettava, että hallintotuomioistuimen mainitsema SEUT 191 artikla ei voi olla yksinään arviointiperuste jäsenvaltioiden toimenpiteille. Kuten komissio on perustellusti todennut, tämä määräys on kohdistettu unionille. Sillä voi kuitenkin olla merkitystä tulkittaessa johdettua oikeutta.(4)

22.      Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan näin ollen perustellusti YVA-direktiiviin, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2011/92. Asiaa koskevissa lupamenettelyissä ensimmäiset hakemukset toimitettiin jo 4.10.2011(5) ja 16.12.2011(6), mutta direktiivi 2011/92 tuli voimaan vasta helmikuussa 2012. Uutta oikeussääntöä on kuitenkin sovellettava lähtökohtaisesti erityisesti vireillä olevissa menettelyissä sen säädöksen voimaantulosta lukien, jossa siitä säädetään.(7) Tästä voidaan poiketa vain poikkeuksellisesti, jos sen soveltaminen johtaa kohtuuttomiin rasitteisiin.(8) Tässä menettelyssä ei ole kuitenkaan mitään syytä tällaiselle poikkeukselle, sillä aiemmin voimassa olleet säännökset ja direktiivin 2011/92 säännökset ovat olennaisilta osin identtisiä.(9) Siksi molempien laitosten kesäkuussa 2012 myönnettyjä lupia arvioitiin jo direktiivin 2011/92 perusteella.

23.      On selvennettävä myös, että unionin tuomioistuimen ei pidä ratkaista sitä, edellyttävätkö kyseiset biokaasulaitteet tosiasiassa ympäristövaikutusten arviointia tai millä perustein siitä olisi päätettävä. VBio1:n ja VBio2:n väitteillä nykyään voimassa olevista Italian oikeussäännöistä, jotka sulkevat pois arviointivelvollisuuden, ei näin ollen ole vaikutusta. Tässä menettelyssä ei ole siksi tarpeen syventyä tarkastelemaan myöskään sitä, onko tämä uusi säännös yhteensopiva YVA-direktiivin kanssa, kun otetaan huomioon biokaasulaitosten ympäristöriskit, kuten räjähdysvaara, metaani- tai formaldehydipäästöt tai lannoituksessa käytettävistä mädätteistä aiheutuvat nitraattimäärät.
B       Ympäristövaikutusten arvioinnin ajankohdasta

24.      YVA-direktiivin 3 artiklan mukaan ympäristövaikutusten arvioinnilla tunnistetaan, kuvataan ja arvioidaan hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset ympäristöön. Arvioinnissa tukeudutaan muun muassa 6 artiklassa säädettyyn yleisön osallistumiseen. YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen ja 1 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan se on tehtävä ennen hankkeen toteuttamiseen oikeuttavan luvan myöntämistä.

25.      Lisäksi YVA-direktiivin johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan ympäristöön kohdistuvat vaikutukset olisi otettava huomioon mahdollisimman aikaisessa vaiheessa kaikessa teknisessä suunnittelussa ja päätöksenteossa. Kuten siinä todetaan, tämä perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä ja ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava, ja SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaan nämä periaatteet ovat unionin ympäristöpolitiikan perustana. Oikeuskäytännössä tätä on tulkittu siten, että ympäristövaikutusten arvioinnin tarkoituksena on, että estetään saasteiden ja haittojen muodostuminen niiden alkulähteillä pikemminkin kuin yritetään myöhemmin torjua niiden vaikutuksia.(10)

26.      Lisäksi on viitattava Århusin yleissopimuksen 6 artiklaan, joka pannaan täytäntöön YVA-direktiivillä.(11) Siinä vahvistettu yleisön osallistuminen päätöksiin, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, on toteutettava alkuvaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat avoimia ja kun yleisö voi osallistua menettelyyn tehokkaasti.(12) Alkuvaiheen osallistumisen tarkoitusta voidaan konkretisoida toteamalla, että se on tehokkaampi, kun se voidaan ottaa kattavasti huomioon hankkeen toteutuksen yhteydessä. Se voi erityisesti osoittaa, miten laitos voidaan toteuttaa ilman vältettävissä olevia lisärasitteita, jotta kielteiset ympäristövaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi.

27.      Jos laitos on jo toteutettu, kaikki vaihtoehdot eivät yleensä ole enää avoimia. Olemassa olevan laitoksen muuttaminen on yleensä kalliimpaa kuin vastaavien toimenpiteiden sisällyttäminen hankkeeseen alkuvaiheessa.

28.      Jos ympäristövaikutusten arviointi tehdään vasta, kun laitos on jo toteutettu, sillä voi olla vaikutusta vain, jos siihen sisältyy ympäristölainsäädännöllisiä vaatimuksia, jotka velvoittavat tekemään laitokseen muutoksia, jos se johtaa harkintavaltaan perustuvien päätösten muuttamiseen tai jos se antaa viitteitä siitä, miten yhä jäljellä olevilla vaihtoehdoilla voidaan harjoittaa ympäristöystävällistä toimintaa.

29.      Jos arviointi sen sijaan osoittaa, miten laitos olisi voitu toteuttaa paremmin haitallisten ympäristövaikutusten minimoimiseksi, ainakaan YVA-direktiivi ei edellytä, että rakennuttajan on huolehdittava vastaavista muutoksista. Direktiivissä ei nimittäin vahvisteta aineellisia sääntöjä, jotka koskisivat ympäristövaikutusten punnintaa verrattuna muihin seikkoihin, eikä myöskään kielletä toteuttamasta hankkeita, joilla voi olla haitallisia ympäristövaikutuksia.(13)

30.      Ympäristövaikutusten oikeaan tunnistamiseen liittyvät käytännön vaikeudet eivät myöskään tue ympäristövaikutusten arvioinnin tekemistä vasta laitoksen toteuttamisen jälkeen. Laitos on jo muuttanut paikallisia ympäristöolosuhteita, ilman että kyseisiä muutoksia voitaisiin todeta varmasti jälkikäteen. Jos esimerkiksi tiukasti suojeltujen lajien, kuten lepakoiden tai tiettyjen sisiliskojen, havaitsematta jäänyt esiintymä tuhoutuisi, ei ole varmaa, että sitä voitaisiin todeta jälkikäteen.

31.      Näitä jälkikäteisen arvioinnin väistämättömiä käytännön puutteita voidaan kompensoida korkeintaan osittain ottamalla arvioinnissa huomioon laitoksen toiminnasta aiheutuvat tosiasialliset ympäristövaikutukset, kun taas oikein tehdyssä arvioinnissa olisi vain tehty niitä koskeva ennuste.

32.      Näin ollen on todettava, että hankkeen ympäristövaikutukset on ehdottomasti arvioitava ennen luvan myöntämistä, eikä laitoksen toteuttamisen jälkeen tehdyllä ympäristövaikutusten arvioinnilla voida korjata kokonaan alun perin tapahtunutta arvioinnin laiminlyöntiä.(14)

33.      Lisäksi tämä toteamus korostaa tehokkaiden turvaamistoimien välttämättömyyttä hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia koskevissa riita-asioissa. Jos turvaamistoimet evätään, kanteen menestyminen ei takaa tehokasta korjaustoimenpidettä. Siksi olisi hyvin valitettavaa, jos toimivaltaiset tuomioistuimet – kuten VBio1 ja VBio2 toteavat – ovat tosiasiassa hylänneet luvan lykkäämisen ja mahdollistaneet siten laitosten ennenaikaisen toteuttamisen.
C       Laiminlyödyn arvioinnin seuraukset

34.      Mitä sitten voidaan tehdä, jos vasta hankkeen toteuttamisen jälkeen todetaan, että sen ympäristövaikutukset olisi pitänyt arvioida? Corridonian ja Loro Picenon sekä Alessandrinin ym. väitteen taustalla näyttää mahdollisesti olevan muun muassa se olettamus, ettei kyseisille hankkeille voida enää myöntää lupaa, minkä vuoksi laitokset olisi lakkautettava.

35.      Vaikka tämä oikeudellinen seuraus on ainakin teoriassa mahdollinen, se ei yleensä tule kyseeseen. Vaikka menettelyvirheen täydellinen korjaaminen hankkeen toteuttamisen jälkeen ei ole enää mahdollista (jäljempänä 1 osa), virheen seurauksia voidaan kuitenkin lieventää merkittävästi (jäljempänä 2 osa).
1.      Menettelyvirheen korjaaminen

36.      Osapuolet keskustelivat intensiivisesti laiminlyödyn ympäristövaikutusten arvioinnin korjaamisen osalta siitä, miten Irlantia vastaan annettua tuomiota olisi tulkittava. Sen mukaan unionin oikeuden vastaisten menettelyjen ja toimenpiteiden legalisointi sallitaan vain, jos tällainen mahdollisuus ei tarjoa asianomaisille tilaisuutta kiertää unionin sääntöjä tai vapauta niitä niiden soveltamisesta ja jos se pysyy poikkeuksellisena.(15)

37.      Osapuolet ovat kuitenkin jättäneet huomiotta sen, että unionin tuomioistuin on myöhemmin tähän tuomioon vetoamisen yhteydessä selventänyt yleisön osallistumisen laiminlyönnin korjaamiseen liittyviä vaatimuksia direktiivin 96/61/EY(16) alalla. Sen mukaan sen jälkikäteisen toteuttamisen ajankohtana kaikkien vaihtoehtojen on oltava avoimia ja menettelyvirheen korjaamisen menettelyn tässä vaiheessa on annettava yleisölle, jota asia koskee, vielä todellinen mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekomenettelyn lopputulokseen.(17) Näiden toteamusten on koskettava myös ympäristövaikutusten arviointia.

38.      Koska hankkeen toteuttamisen jälkeen kaikki vaihtoehdot eivät ole enää avoimia ja yleisön tehokasta osallistumista on näin ollen rajoitettu, ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyöntiä ei enää siinä vaiheessa voida korjata täysimääräisesti. Hanketta ei siksi voida käsitellä tulevaisuudessa siten kuin se olisi hyväksytty ympäristövaikutusten arviointivelvollisuus huomioon ottaen.
2.      Menettelyvirheen seurausten korjaaminen

39.      Vielä ei ole kuitenkaan selvennetty kattavasti, miten menettelyvirheen seurauksiin olisi suhtauduttava. Pidän tältä osin aiheellisena käytännönläheisiä toimenpiteitä, jotka eivät kuitenkaan kannusta YVA-direktiivin säännösten kiertämiseen.

40.      Unionin tuomioistuin on jo korostanut, että SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaan jäsenvaltioiden on poistettava lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat unionin oikeuden rikkomisesta. Tällainen velvollisuus kuuluu kullekin asianomaisen jäsenvaltion viranomaiselle sen toimivallan rajoissa. Toimivaltaisten viranomaisten on siten toimivaltansa rajoissa ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että tutkitaan, voiko hankkeilla olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja jos näin on, että hankkeiden ympäristövaikutukset arvioidaan. Tällaisia erityistoimenpiteitä ovat muun muassa jo myönnetyn luvan peruuttaminen tai lykkääminen kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutusten arvioimiseksi YVA-direktiivissä säädetyllä tavalla. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon jäsenvaltioiden menettelyllinen autonomia.(18)

41.      Jos lupa peruutetaan tai sitä lykätään, yleensä – kuten pääasiassa – on ensin aiheellista keskeyttää kyseisen laitoksen toiminta.(19) YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdan ja 2 artiklan 1 kohdan mukaan tämä lupa on edellytys hankkeen toteuttamiselle eli myös sen toiminnalle. Tämä menettelytapa vastaa lisäksi ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteita. Jos ympäristövaikutusten arviointi olisi ollut tarpeen, on arveluttavaa, vastaako ilman tällaista arviointia myönnetty lupa kaikkia sovellettavia ympäristönsuojelustandardeja. Toiminnan keskeyttämisen riski luo voimakkaan kannustimen sille, että tällaisten hankkeiden lupamenettelyssä pyritään noudattamaan YVA-direktiiviä.

42.      Jos sen sijaan luvan peruuttaminen tai keskeyttäminen on suljettu pois, koska lupapäätös on jo tullut lainvoimaiseksi, jäsenvaltioiden on otettava huomioon ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönti ainakin toiminnan harjoittamista koskevan myöhemmän luvan myöntämisvaiheessa ja varmistettava kyseisen direktiivin tehokas vaikutus huolehtimalla, että tällainen arviointi tehdään ainakin menettelyn tässä vaiheessa.(20)

43.      Sen sijaan hankkeen toteuttajan luottamuksensuojalla ja oikeusvarmuudella, joihin VBio1 ja VBio2 vetoavat, ei voi olla merkitystä pääasioissa.

44.      Niin kauan kuin lupa ei ole lainvoimainen, sillä ei voida perustella luottamuksensuojaa. Jos hankkeen toteuttaja toteuttaa hankkeensa, vaikka luvasta on nostettu kanne, hän kantaa riskin siitä, että lupa osoittautuu myöhemmin lainvastaiseksi. Muutoin kyseenalaistettaisiin kolmannen osapuolen tehokas oikeussuoja, joka taataan perusoikeuskirjan 47 artiklassa ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa ympäristöoikeudellisten menettelyjen osalta.

45.      Jos hankkeen toteuttajan luottamus perustuu unionin oikeuden vastaisiin kansallisiin sääntöihin, olisi korkeintaan pohdittava vahingonkorvausvaatimusta vastuussa olevia kansallisia elimiä vastaan.(21)

46.      Se, että direktiiveillä voitaisiin luoda velvoitteita yksityisille, on ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Yksityisiin nähden direktiivin säännöksillä voidaan ainoastaan antaa oikeuksia. Näin ollen yksityinen ei voi vedota direktiiviin jäsenvaltiota vastaan silloin, kun on kyse valtion velvoitteesta, joka on välittömästi yhteydessä kolmannelle kyseisen direktiivin perusteella kuuluvan toisen velvoitteen täytäntöönpanoon. Sitä vastoin pelkät kielteiset vaikutukset kolmansien oikeuksiin, vaikka ne olisivat varmoja, eivät ole peruste kieltää yksityistä vetoamasta direktiivin säännöksiin asianomaista jäsenvaltiota vastaan.(22)

47.      Siksi unionin tuomioistuin on jo todennut, että asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluva velvollisuus varmistaa, että toimivaltaiset viranomaiset arvioivat ympäristövaikutukset, ei ole välittömästi yhteydessä hankkeen toteuttajalle YVA-direktiivin perusteella kuuluvan velvoitteen täytäntöönpanoon. Se, että toiminta on lopetettava arvioinnin tulosten valmistumisen ajaksi, on tosin kyseisen valtion velvoitteiden myöhäisestä täyttämisestä johtuva seuraus. Tällaista seurausta ei voida kuitenkaan pitää direktiivin säännösten vaikutuksena, joka kohdistuu hankkeen toteuttajaan velvoitteiden epäsuorana asettamisena.(23)

48.      Näin ollen on selvää, että ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönti on korjattava myöhemmin, jos se on tosiasiassa vielä mahdollista. Kyseisen hankkeen toteuttaminen, eli pääasioissa biokaasulaitosten rakentaminen, ei voi olla sen esteenä.

49.      Tällainen jälkikäteinen arviointi on myös järkevä, koska sillä voidaan saavuttaa ainakin osittain edellä 25 kohdassa mainitut YVA-direktiivin tavoitteet.

50.      Arvioinnissa voidaan yksilöidä edelleen useita hankkeen ympäristövaikutuksia tai tilanteen mukaan hankkeen kaikki ympäristövaikutukset. Se on näin ollen hankkeen vaatimustenmukaisuuden arvioinnin perusta. Jos nimittäin käy ilmi, että hanke rikkoo pakottavia oikeudellisia vaatimuksia, sitä on mukautettava vastaavasti tai se on mahdollisesti jopa lakkautettava. Sillä, että hanke on jo toteutettu, ei saa olla ratkaisevaa merkitystä tässä uudelleenarvioinnissa,(24) jottei luoda kannustimia sille, että hanke toteutetaan sääntöjen vastaisesti ilman arviointia.(25)

51.      Jälkikäteen tehdyllä arvioinnilla on erityistä merkitystä myös lupaviranomaiselle mahdollisesti annetun harkintavallan kannalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaa sen on nimittäin otettava huomioon ympäristövaikutusten arvioinnin tulokset. Siksi jälkikäteen tehdyn arvioinnin yhteydessä harkintavaltaan perustuvia päätöksiä on tarkasteltava uudelleen ja mahdollisesti muutettava tulosten perusteella. Tällaisessa harkintavaltaan perustuvassa päätöksessä merkitystä on tosin oltava myös hankkeen toteuttajan perusoikeuksilla.(26)

52.      Lisäksi arvioinnin avulla yleisölle, jota asia koskee, toimivaltaisille viranomaisille ja hankkeen toteuttajille annetaan tietoja tällaisista vaikutuksista ja mahdollisista riskeistä.(27)

53.      Biokaasulaitoksia koskeva esimerkki ilmentää hankkeen toteuttajan tällaisten tietojen merkitystä. Jos laitoksia harjoitetaan sivutoimisesti, kuten on yleistä, vastuullisilla toiminnanharjoittajilla ei välttämättä ole ennalta alan erityiskoulutusta eikä asiaan kuuluvaa kokemusta, joiden perusteella voitaisiin olettaa, että ne pystyvät minimoimaan laitoksen päivittäisestä toiminnasta aiheutuvat haitat ja riskit myös ilman ympäristövaikutusten arviointia.

54.      Lisäksi voitaisiin kysyä, onko mahdollista korjata se seikka, että ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönnin vuoksi hankkeen toteuttamisessa ei ehkä voitu hyödyntää kaikkia vaihtoehtoja haitallisten ympäristövaikutusten vähentämiseksi. Tällainen korjaustoimenpide vastaisi tosin velvoitetta korjata unionin oikeuden rikkomisen seuraukset, mutta toisaalta YVA-direktiivi ei velvoita hankkeen toteuttajaa myöskään ympäristövaikutusten oikea-aikaisessa arvioinnissa toteuttamaan hanketta mahdollisimman ympäristöystävällisesti.

55.      Joka tapauksessa unionin tuomioistuimen ei tarvitse ratkaista viimeksi mainittua kysymystä tässä menettelyssä, koska ei ole mitään viitteitä siitä, että se olisi merkityksellinen kansallisen tuomioistuimen ratkaistavana olevan asian kannalta.

56.      Näin ollen on niin, että vaikka ympäristövaikutusten arviointi voidaan tehdä jälkikäteen laitoksen toteuttamisen jälkeen, toisin kuin silloin, kun menettelyvirhe korjataan kaikilta osin, sen johdosta laitoksen ja sen vaikutusten ei voida katsoa saaneen kaikilta osin lainmukaista lupaa. Edellä mainitun toiminnan keskeyttämiseen liittyvän riskin lisäksi ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyöntiä voidaan käyttää perusteena lupaviranomaisia vastaan esitetyille vahingonkorvausvaatimuksille ja mahdollisesti jopa häiriöiden poistamista koskeville vaatimuksille erityisesti, jos arviointiin perustuvaa varoitusta(28) ei voitu antaa (oikea-aikaisesti).
V       Ratkaisuehdotus

57.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu direktiivi 2011/92/EU, kun sitä tulkitaan SEUT 191 artiklan valossa, velvoittaa toteuttamaan menettelyn, jossa määritetään, arvioidaanko ympäristövaikutukset, ja mahdollisesti varsinaisen ympäristövaikutusten arvioinnin ennen kyseiselle hankkeelle myönnettävää lupaa ja sen toteuttamista. Jos tätä velvollisuutta rikotaan, toimivaltaisten elinten on toteutettava menettely jälkikäteen ja tehtävä tarvittavat johtopäätökset sen tulosten perusteella. Hankkeen ei voida kuitenkaan katsoa saaneen kaikilta osin direktiivin 2011/92 mukaista lupaa.

1      Oikeudenkäyntikieli: saksa.

2      Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1). Tässä menettelyssä ei vielä sovelleta 16.4.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1) tehtyjä muutoksia.

3      EUVL 2005, L 124, s. 4, hyväksytty 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1).

4      Ks. tuomio 9.3.2010, ERG ym. (C‑378/08, EU:C:2010:126, 46 kohta); tuomio 9.3.2010 ERG ym. (C‑379/08 ja C‑380/08, EU:C:2010:127, 39 kohta) ja tuomio 4.3.2015, Fipa Group ym. (C‑534/13, EU:C:2015:140, 42 kohta).

5      VBio1:n kirjelmä, 34 kohta.

6      VBio2:n kirjelmä, 33 kohta.

7      Tuomio 7.11.2013, Gemeinde Altrip ym. (C‑72/12, EU:C:2013:712, 22 kohta).

8      Näin ymmärrän tuomion 18.6.1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, 23 kohta) ja siihen perustuvan oikeuskäytännön.

9      Ks. tuomio 16.4.2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, 26–28 kohta).

10      Tuomio 3.7.2008, komissio v. Irlanti (C‑215/06, EU:C:2008:380, 58 kohta).

11      Yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/35/EY (EUVL 2003, L 156, s. 17) johdanto-osan 11 perustelukappale.

12      Ks. tuomio 15.1.2013, Križan ym. (C‑416/10, EU:C:2013:8, 88–90 kohta) ja tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, 46 kohta).

13      Tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 46 kohta).

14      Tuomio 3.7.2008, komissio v. Irlanti (C‑215/06, EU:C:2008:380, 61 kohta).

15      Tuomio 3.7.2008, komissio v. Irlanti (C‑215/06, EU:C:2008:380, 57 kohta).

16      Tuolloin ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/61/EY (EYVL 1996, L 257, s. 26), nyt osa teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) 24.11.2010 annettua direktiiviä 2010/75/EU (EUVL 2010, L 334, s. 17).

17      Tuomio 15.1.2013, Križan ym. (C‑416/10, EU:C:2013:8, 90 kohta).

18      Tuomio 7.1.2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, 64, 65 ja 68 kohta) ja tuomio 17.11.2016, ASA Abfall Service (C‑348/15, EU:C:2016:882, 46 kohta).

19      Ks. tuomio 7.1.2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, 58 kohta).

20      Tuomio 17.3.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym. (C‑275/09, EU:C:2011:154, 37 kohta) ja tuomio 17.11.2016, ASA Abfall Service (C‑348/15, EU:C:2016:882, 44 kohta).

21      Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Grüne Liga Sachsen ym. (C‑399/14, EU:C:2015:631, 65 kohta).

22      Ks. tuomio 7.1.2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, 56–57 kohta).

23      Ks. tuomio 7.1.2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, 58 kohta).

24      Ks. tuomio 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen ym. (C‑399/14, EU:C:2016:10, 77 kohta).

25      Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Grüne Liga Sachsen ym. (C‑399/14, EU:C:2015:631, 70 kohta).

26      Unionin perusoikeuksien ja jäsenvaltioiden perusoikeuksien rajaaminen toisistaan, ks. tuomio 6.3.2014, Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126).

27      Ks. tiedottamisesta yleisölle, jota asia koskee, ratkaisuehdotukseni Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, 51 kohta).

28      Ratkaisuehdotukseni Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, 51 kohta).