CELEX: 52013PC0550
Language: pt
Date: 2013-07-24
Title: Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo às comissões de intercâmbio aplicáveis a operações de pagamento associadas a cartões

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		52013PC0550
		
			Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo às comissões de intercâmbio aplicáveis a operações de pagamento associadas a cartões /* COM/2013/0550 final - 2013/0265 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.           CONTEXTO DA PROPOSTA
Justificação e objetivos da proposta
A presente proposta visa contribuir para a
criação de um mercado europeu de pagamentos que permita aos consumidores,
retalhistas e outras empresas beneficiarem plenamente a nível da UE das
vantagens do mercado interno da UE, incluindo o comércio eletrónico, em
consonância com a estratégia Europa 2020 e a Agenda Digital. 
Nesse sentido e a fim de promover os serviços
ao nível de toda a UE, a eficiência e a inovação no domínio dos instrumentos de
pagamento por cartão e das operações de pagamento associadas a cartões num
contexto fora de linha, em linha e móvel, deve haver clareza jurídica e
condições de concorrência equitativas. Além disso, devem ser proibidas regras
comerciais e outras condições que impeçam os consumidores e os retalhistas de
dispor de informações corretas sobre as comissões pagas pelas operações de
pagamento e que, por conseguinte, entravem a criação do mercado interno
plenamente eficaz. 
Contexto geral
O quadro regulamentar e legislativo em matéria
de pagamentos de pequeno montante na UE tem sido desenvolvido ao longo dos
últimos 12 anos, tendo o advento do euro constituído um fator de
aceleração. O Regulamento n.º 2560/2001 sobre a equivalência dos encargos relativos
a pagamentos nacionais e transfronteiras em euros levou ao desenvolvimento de
outras iniciativas que visam a plena realização do mercado interno de
pagamentos. 
O quadro legislativo e regulamentar é
complementado por uma série de investigações e decisões ao abrigo do direito da
concorrência da UE realizadas pela Comissão nos últimos anos no domínio dos
pagamentos de pequeno montante. 
A disponibilidade de pagamentos eletrónicos
seguros, eficientes, competitivos e inovadores é de importância crucial para o
mercado interno para todos os produtos e serviços e tem um impacto crescente à
medida que se evolui do comércio tradicional para o comércio eletrónico. Neste
contexto, a concretização de um mercado interno plenamente eficiente no domínio
dos cartões de pagamento tem sido prejudicada pela aplicação generalizada de
determinadas regras e práticas comerciais restritivas. As referidas regras e
práticas resultam também numa falta de informação ao dispor dos consumidores e
retalhistas sobre os custos e a fixação dos preços das operações que impedem o
funcionamento das condições ótimas do mercado, provocando inclusivamente preços
ineficazes. 
Uma das principais práticas que dificulta a
realização de um mercado integrado é a utilização generalizada de sistemas «quadripartidos», que são o tipo mais
comum de sistemas de cartões, das denominadas comissões de intercâmbio
multilaterais (CIM). Estas são comissões interbancárias acordadas
coletivamente, em geral entre os prestadores de serviços de pagamento adquirentes
e os prestadores de serviços de pagamento emitentes pertencentes a um
determinado sistema. As referidas comissões de intercâmbio
pagas pelos prestadores de serviços de pagamento adquirentes fazem parte das comissões que estes cobram aos comerciantes (as taxas de serviço ao comerciante ou TSC), que os
comerciantes por sua vez repercutem nos consumidores. Deste modo, as elevadas comissões
de intercâmbio pagas pelos comerciantes têm como resultado preços finais de
bens e serviços mais elevados, que são pagos por todos os consumidores. A
concorrência entre sistemas de cartões parece, na prática, ter largamente como
objetivo convencer o maior número possível de prestadores de serviços de
pagamento emitentes a emitir os seus cartões, o que resulta geralmente em comissões
mais elevadas em lugar de menos elevadas, em contraste com o
habitual efeito disciplinador dos preços exercido pela concorrência numa
economia de mercado. 
Atualmente, não há legislação que regule as comissões
de intercâmbio na UE, exceto indiretamente no caso da Dinamarca no que diz
respeito às taxas de serviço ao comerciante aplicáveis a operações em presença
das duas partes. No entanto, muitas autoridades nacionais da concorrência têm
em curso processos de aplicação efetiva da legislação em matéria de
concorrência, incluindo no Reino Unido, Alemanha e Itália. Além disso, alguns
Estados‑Membros estão em vias de adotar legislação sobre esta matéria,
incluindo a Polónia, a Hungria, o Reino Unido e a Itália. 
Repercussões
nos consumidores
Os aumentos de
preços resultantes das comissões de intercâmbio são prejudiciais para os
consumidores, os quais normalmente não têm conhecimento das comissões pagas
pelos comerciantes pelo instrumento de pagamento que utilizam. Há
simultaneamente uma série de práticas de incentivo aplicadas pelos prestadores
de serviços de pagamento emitentes (como vales de viagem, bónus, descontos,
recuperação de pagamentos, seguros gratuitos, etc.) que orientam os
consumidores para a utilização de instrumentos de pagamento que geram comissões
elevadas para os prestadores de serviços de pagamento emitentes. As regras
aplicadas pelos sistemas de cartões de pagamento e as práticas aplicadas pelos
prestadores de serviços de pagamento tendem a manter os comerciantes e os
consumidores ignorantes sobre as diferenças de comissões e a reduzir a
transparência do mercado, por exemplo, «combinando» comissões ou proibindo os
comerciantes de escolher uma marca de cartão de menor custo em cartões
multimarca ou orientando os consumidores para a utilização de cartões de menor
custo. Mesmo quando os comerciantes estão conscientes dos diferentes custos, as
regras do sistema impedem-nos frequentemente de agir no sentido de uma redução
das comissões. De especial importância são as chamadas «regras de aceitação de
todos os cartões» (RATC) que exigem aos comerciantes a aceitação de todos os
produtos emitidos no âmbito da mesma marca, mesmo que as comissões a pagar
pelos comerciantes por esses cartões possam variar por um fator de 3-4 dentro da
mesma categoria de cartões (isto é, crédito/débito) ou por um fator máximo de
25 entre categorias de cartões, como no caso dos cartões de crédito premium
e dos cartões de débito de baixo custo. O resultado das comissões acordadas
coletivamente e das medidas que têm por efeito reduzir a transparência é que os
bancos não têm de competir no que diz respeito a este elemento das suas comissões,
o que tem como consequência preços de retalho mais elevados para os
consumidores, incluindo os que não pagam com cartão ou que pagam com cartões de
baixo custo. De facto, estes últimos consumidores estão a subsidiar a
utilização por outros - muitas vezes consumidores mais abastados - de meios de
pagamento mais onerosos através de preços de retalho mais elevados. Para além
da escolha limitada no que se refere aos prestadores de serviços de pagamento,
de uma inovação reduzida e de preços mais elevados pagos pelos serviços de
pagamento, as comissões de intercâmbio põem também em causa a política da
Comissão de promoção e facilitação do uso de pagamentos eletrónicos em
benefício dos consumidores[1].
Por último, a falta de escolha quanto aos prestadores de serviços de pagamento,
incluindo a um nível pan-europeu, impede efetivamente os consumidores de colher
todos os benefícios do mercado interno, em especial no que diz respeito ao
comércio eletrónico.
Efeitos no mercado interno
Há atualmente uma grande variedade de comissões
de intercâmbio aplicadas nos sistemas de cartões de pagamento nacionais e
internacionais, o que resulta na fragmentação do mercado e impede os
retalhistas e os consumidores de beneficiarem das vantagens do mercado interno
de bens e serviços. Mesmo considerando apenas os sistemas internacionais de
cartões de pagamento, as comissões de intercâmbio diferem por um fator máximo
de 10, o que resulta em diferenças substanciais nos custos entre retalhistas
nos respetivos países. Em consequência das grandes diferenças de comissões
entre Estados-Membros, os retalhistas têm também dificuldade em formular uma
estratégia de preços a nível da UE para os seus produtos e serviços, tanto em
linha como fora de linha, em detrimento dos consumidores. Os retalhistas não
podem ultrapassar as diferenças de comissões recorrendo a serviços de aceitação
de cartões oferecidos pelos bancos de outros Estados-Membros, uma vez que as
regras específicas definidas pelos sistemas de pagamento exigem a aplicação da comissão
de intercâmbio no «ponto de venda» (país do retalhista) em cada operação de
pagamento. Este facto impede os bancos adquirentes de oferecerem com sucesso os
seus serviços numa base transfronteiras e os retalhistas de reduzir os custos
dos pagamentos em benefício dos consumidores. 
Efeitos na entrada no mercado
As comissões de intercâmbio restringem
igualmente a entrada no mercado uma vez que as receitas assim obtidas pelos
prestadores de serviços de pagamento emitentes funcionam como um limiar mínimo
que persuade os prestadores de serviços de pagamento emitentes a emitir cartões
de pagamento ou outros instrumentos de pagamento, como sejam soluções de
pagamento em linha e móveis, oferecidas por novos operadores. Além disso, a
entrada no mercado dos operadores pan-europeus continua a ser difícil, uma vez
que as comissões de intercâmbio nos Estados-Membros da UE variam largamente e
os novos operadores têm de oferecer comissões de intercâmbio, no mínimo,
comparáveis às prevalecentes em cada mercado em que pretendem entrar. Este
facto tem impacto na viabilidade do seu modelo empresarial, afetando
nomeadamente potenciais economias de escala e de âmbito. Este facto explica
também por que razão em alguns Estados-Membros os sistemas de cartões nacionais
(normalmente menos onerosos) tiveram tendência a desaparecer. As barreiras à
entrada no mercado que as comissões de intercâmbio criaram para as soluções de
pagamento em linha e móveis têm também como resultado um menor nível de
inovação.
Conforme já referido, não existe atualmente na
UE legislação que regule as comissões de intercâmbio, exceto indiretamente no
caso da Dinamarca. No entanto, muitas autoridades nacionais da concorrência têm
em curso processos relativos à aplicação efetiva da legislação em matéria de
concorrência. Além disso, alguns Estados-Membros estão em vias de adotar
legislação sobre a matéria. Os diferentes trâmites dos processos nacionais e a
legislação prevista podem resultar numa fragmentação ainda maior do mercado. 
Por conseguinte, o presente regulamento propõe
o estabelecimento de regras comuns aplicáveis às comissões de intercâmbio na
União Europeia mediante a fixação de níveis máximos de comissões aplicáveis a
operações por cartões de pagamento que são amplamente utilizados pelos
consumidores e que, por conseguinte, os retalhistas têm dificuldade em recusar
ou em imputar encargos suplementares. As referidas regras criarão condições equitativas
de concorrência que eliminarão a fragmentação do mercado atualmente existente
decorrente da divergência das comissões. O presente regulamento permitirá
igualmente a entrada no mercado com êxito de novos operadores pan‑europeus e a
inovação com base numa infraestrutura existente assente na «igualdade de
condições de concorrência». Deste modo, os consumidores e os retalhistas
beneficiarão de uma maior escolha de prestadores de serviços de pagamento
(operadores novos e históricos), nomeadamente a nível pan-europeu. O
regulamento proporá também medidas em matéria de transparência a fim de
permitir aos retalhistas e aos consumidores fazer escolhas mais informadas sobre
instrumentos de pagamento. 
Disposições em vigor no domínio da proposta
A presente iniciativa complementará o quadro
legislativo em vigor aplicável aos serviços de pagamento na UE, em especial no
que diz respeito à realização do mercado interno dos pagamentos e à migração
para instrumentos de pagamento pan-europeus.
A Diretiva 2007/64/CE do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 13 de novembro de 2007, relativa aos serviços de pagamento no
mercado interno (designada a seguir por «Diretiva Serviços de Pagamento» ou
DSP)[2] visa estabelecer condições e
direitos normalizados para os serviços de pagamento propostos no mercado em
benefício dos consumidores e empresas de toda a União. A referida diretiva,
cuja revisão está em curso paralelamente à elaboração da presente proposta,
estabelece o quadro geral aplicável aos pagamentos na UE. É complementada por
vários regulamentos, como o Regulamento (CE) n.º 924/2009 relativo a
pagamentos transfronteiriços ou o Regulamento (CE) n.º 260/2012 que estabelece
os prazos de migração para a transição de todas as transferências e débitos
diretos em euros na UE dos sistemas nacionais para sistemas pan-europeus. O
Regulamento (CE) n.º 260/2012 também clarifica que não podem ser cobradas comissões
de intercâmbio multilaterais por cada operação de débito direto.
Para além do quadro legislativo, a Comissão
Europeia e as autoridades nacionais da concorrência iniciaram nos últimos
20 anos uma série de processos antitrust sobre práticas
anticoncorrenciais no mercado de pagamentos por cartões. O acórdão do Tribunal
Geral de maio de 2012[3]
confirmou as conclusões da Comissão na sua Decisão MasterCard de dezembro de
2007[4] de que as CIM restringem a
concorrência na medida em que inflacionam o custo da aceitação de cartões pelos
comerciantes, sem quaisquer vantagens para os consumidores. O Tribunal rejeita
o argumento de que as CIM eram indispensáveis para o funcionamento de um
sistema de cartões de pagamento. A fim de abordar os problemas em matéria de
concorrência, a Comissão aceitou os compromissos assumidos pela Visa e
MasterCard de aplicarem CIM mais baixas a operações transfronteiras (e a
algumas operações nacionais): os compromissos da MasterCard de 2009 (limites
máximos para CIM transfronteiras aplicáveis aos consumidores de 0,2 % para
cartões de débito e de 0,3 % para cartões de crédito e alterações das
regras que impõe aos retalhistas através dos prestadores de serviços de
pagamento adquirentes) e os compromissos da Visa Europa de 2010 (à semelhança
dos assumidos pela MasterCard, com limites máximos aplicáveis apenas a débitos,
mas abrangendo também as CIM nacionais quando estas são fixadas pela própria
Visa Europa e não pelos bancos nacionais). Em 2013, a Visa Europa assumiu
também compromissos quanto às operações transfronteiras por cartões de crédito
relativamente a determinados países em que estas comissões são fixadas pela
Visa Europa, bem como às regras aplicáveis a aquisições transfronteiras. Estão
em curso processos de concorrência em vários outros Estados-Membros, incluindo
a Polónia, Hungria, Itália, Letónia, Reino Unido, Alemanha e França. A
autoridade francesa da concorrência, por exemplo, tornou vinculativos os
compromissos do Groupement des Cartes Bancaires – o sistema nacional de
cartões – em 7 de julho de 2011, a fim de reduzir as suas comissões de
intercâmbio para níveis equivalentes aos acordados pela MasterCard e Visa para
as suas operações transfronteiras.
Embora não exista na UE legislação em matéria
de comissões de intercâmbio, exceto indiretamente na Dinamarca[5], alguns Estados-Membros
estão em vias de adotar legislação, incluindo a Polónia, Hungria, Reino Unido e
Itália. Na Polónia, o Parlamento está a analisar um projeto de legislação que
regulamenta as comissões de intercâmbio, com os limites máximos das CIM a
diminuir progressivamente para 0,5 % até ao início de 2016, abolindo a
regra da aceitação de todos os cartões e permitindo a cobrança de encargos
suplementares (unicamente para cartões de crédito). Na Hungria, está em debate
uma proposta legislativa que estabeleceria limites máximos para as comissões de
intercâmbio de crédito e de débito aos respetivos níveis transfronteiras, sendo
o Banco Central Húngaro o responsável pelo cálculo dessas comissões. Em Itália,
o Ministério da Economia e das Finanças publicou em dezembro de 2012 um projeto
de decreto para fins de consulta que incide nos limites a aplicar à combinação
de comissões e na comparabilidade das comissões de intercâmbio e das taxas de
serviço ao comerciante, uma vez que as taxas de serviço ao comerciante devem
ter em conta o volume das operações e ser mais baixas para pagamentos de baixo
valor. No Reino Unido, o Governo propõe que os sistemas de pagamento sejam
sujeitos a regulamentação económica, estabelecendo uma nova entidade
reguladora, centrada na concorrência e baseada no modelo utilizado para os
serviços de utilidade pública, para os sistemas de pagamento de pequeno
montante[6].

Coerência com outras políticas e objetivos
da União
Os objetivos da proposta são coerentes com as
políticas e os objetivos da União. Em primeiro lugar, permitirão melhorar o
funcionamento do mercado interno de serviços de pagamento e, de forma mais
geral, de todos os bens e serviços em benefício dos consumidores e empresas
europeus. Em segundo lugar, apoiam amplamente outras políticas da União,
nomeadamente a política em matéria de concorrência (ao estabelecer obrigações,
direitos e oportunidades iguais para todos os operadores no mercado e ao
facilitar a prestação transfronteiras de serviços de pagamento, aumentando assim
o nível de concorrência). A avaliação de impacto que acompanha a presente
proposta conclui que as medidas propostas promoveriam a integração do mercado
em benefício dos consumidores e dos comerciantes, favoreceriam a entrada no
mercado a nível pan-europeu e proporcionariam uma maior segurança jurídica
quanto aos modelos comerciais dos atuais sistemas de cartões e dos novos
operadores no mercado. Estas medidas permitiriam igualmente enfrentar a ameaça
da «exportação» de modelos baseados em práticas anticoncorrenciais para
serviços de pagamento novos e inovadores. 
Apesar de o acórdão do Tribunal Geral confirmar
a avaliação da Comissão de que as CIM, conforme aplicadas no sistema
MasterCard, restringem a concorrência e não resultaram em ganhos de eficiência
que compensassem os prejuízos causados aos comerciantes e consumidores, os
sistemas nacionais e internacionais de cartões que operam atualmente na UE não
parecem estar dispostos a ajustar, de forma proativa, as suas práticas a fim de
respeitar as regras de concorrência europeias e nacionais. Embora as
autoridades nacionais da concorrência estejam a abordar esta questão em
estreita cooperação com a Comissão, a aplicação do direito da concorrência em
função de diferentes calendários e procedimentos pode não conduzir a resultados
suficientemente abrangentes e atempados que permitam libertar todo o potencial
da integração do mercado e da inovação necessário para assegurar a
competitividade do mercado europeu de pagamentos a nível mundial. Tendo em
conta as regras da UE em matéria de concorrência e a experiência da Comissão em
processos de concorrência no domínio dos pagamentos, a presente proposta visa,
por conseguinte, proporcionar clareza jurídica a fim de assegurar uma
integração e concorrência efetivas, permitindo assim melhorar o bem-estar
económico de todas as partes interessadas relevantes e, em particular, dos
consumidores. Ao facilitar as transações económicas na União, contribui também
para a prossecução dos objetivos mais amplos da estratégia Europa 2020 da UE.
2.           RESULTADOS DAS CONSULTAS DAS PARTES
INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
Consulta das partes interessadas
Métodos de consulta, principais setores
visados e perfil geral dos consultados
Em 11 de janeiro de 2012, a Comissão Europeia
publicou o Livro Verde «Para um mercado europeu integrado dos pagamentos por
cartão, por Internet e por telemóvel»[7],
que foi seguido de uma consulta pública. A Comissão recebeu mais de 300
respostas à consulta pública. Os contributos aprofundados das partes
interessadas[8]
facultaram informações relevantes sobre novos desenvolvimentos recentes e sobre
possíveis necessidades de alteração do quadro em vigor aplicável aos
pagamentos. 
Realizou-se uma audição pública em 4 de maio
de 2012 que contou com a presença de cerca de 350 partes interessadas. 
Em 20 de novembro de 2012, o Parlamento
Europeu adotou a Resolução «Para um mercado europeu integrado dos pagamentos
por cartão, por Internet e por telemóvel»[9],
que é um relatório relativo ao Livro Verde. 
Resumo das respostas e modo como foram
tidas em conta
O processo de consulta permitiu identificar
algumas das mensagens-chave relacionadas com o âmbito de aplicação do presente
regulamento. As partes interessadas de todas as categorias concordaram
invariavelmente sobre a necessidade de proporcionar maior clareza jurídica no
que diz respeito às comissões de intercâmbio multilaterais (CIM). Os
prestadores de serviços de pagamento consideraram este aspeto particularmente
relevante tendo em conta os processos de concorrência em curso intentados a
nível europeu e nacional. Em segundo lugar, os comerciantes em particular, mas
também partes interessadas de outras categorias, apontaram a existência de
obstáculos à aquisição transfronteiras, que devem ser eliminados a fim de
permitir a realização de um verdadeiro mercado único dos serviços de pagamento.
Verificou-se também um grande interesse no debate relativo às regras
comerciais, embora as opiniões tendessem a dividir-se em função das categorias
de partes interessadas. 
Os prestadores de serviços de pagamento e os
sistemas de cartões consideraram que o facto de as CIM divergirem substancialmente
entre países e relativamente a pagamentos transfronteiras dentro do mesmo
sistema de cartões não era problemático e que, em sua opinião, não entravava a
integração do mercado. Por outro lado, os comerciantes, as organizações de
consumidores e alguns prestadores de serviços de pagamento não bancários
consideraram que essas diferenças não se justificam e que deveriam ser
aplicadas CIM iguais às operações nacionais e transfronteiras e em todos os
Estados-Membros. As autoridades públicas consideraram que as CIM devem ser
harmonizadas a fim de permitir a realização de um mercado integrado. Os
prestadores de serviços de pagamento pareceram opor-se a uma iniciativa
regulamentar sobre comissões de intercâmbio, alegando que tal resultaria na
aplicação de comissões mais elevadas cobradas aos titulares de cartões e que os
retalhistas não repercutiriam os benefícios nos consumidores. Por outro lado,
os retalhistas consideraram que as CIM resultam numa concorrência invertida que
favorece os meios de pagamento mais onerosos e aumenta os obstáculos à entrada
no mercado, criando simultaneamente um risco de contágio dos pagamentos por
cartões para os pagamentos móveis e por Internet. A maioria das organizações de
consumidores apoiou a análise dos comerciantes quanto ao impacto negativo das CIM
na concorrência e no bem-estar dos consumidores, mas expressou preocupações
quanto ao facto de a redução das CIM poderem resultar na aplicação de comissões
mais elevadas aos cartões e noutros encargos para os consumidores. As
autoridades da concorrência apoiaram a necessidade de atuar no sentido da
redução das CIM, em especial no que diz respeito a sistemas quadripartidos bem
implantados. As opiniões de outras autoridades públicas foram divergentes.
No que diz respeito à aquisição
transfronteiras, a maioria dos sistemas e prestadores de serviços de pagamento
reconheceu a necessidade de harmonização das normas e regras locais, enquanto
os comerciantes e os consumidores concordaram quanto à existência de muitos
obstáculos locais à aquisição transfronteiras. Ao contrário dos sistemas e
prestadores de serviços de pagamento, os comerciantes preferiam soluções
regulamentares à normalização autorregulada. Os sistemas e os prestadores de
serviços de pagamento preferiam que fossem aplicadas as CIM do país em que é
efetuada a venda, enquanto a maioria dos comerciantes e prestadores de serviços
de pagamento (PSP) não bancários se mostrou favorável à aplicação de uma CIM
comum em todo o mercado interno. Apenas os prestadores de serviços de pagamento
e os sistemas de cartões existentes consideraram haver necessidade de
autorização prévia obrigatória para as aquisições transfronteiras. 
Relativamente às regras comerciais, não houve
consenso quanto aos benefícios, à necessidade de regulamentar a orientação dos
consumidores e à regra de aceitação de todos os cartões (RATC) que obriga os
comerciantes a aceitar todos os cartões da mesma marca caso aceitem uma
categoria de cartões dessa marca. A maioria dos sistemas e prestadores de
serviços de pagamento foi favorável à manutenção do statu quo, enquanto
os comerciantes, os consumidores, as autoridades da concorrência e a maior
parte das autoridades públicas consideraram que os comerciantes deveriam ser
autorizados, pela via da regulamentação, a orientar os consumidores para a
utilização de meios de pagamento menos onerosos – embora os consumidores
estivessem contra a imposição de encargos suplementares. A abolição da RATC foi
rejeitada pelos sistemas e prestadores de serviços de pagamento, mas foi apoiada
– pela via da regulamentação – por outras partes interessadas uma vez que foi
considerada como permitindo aos comerciantes aceitar apenas meios de pagamento
menos onerosos e tendo um impacto positivo na concorrência, embora os consumidores
se tenham exprimido com maior prudência. A proibição da combinação de taxas de
serviço ao comerciante cobradas aos retalhistas foi apoiada pela maioria das
partes interessadas – tendo os sistemas e prestadores de serviços de pagamento
exprimido a opinião de que as comissões diferenciadas já foi implementada após
as medidas tomadas pela MasterCard e dos compromissos assumidos pela Visa.
No relatório sobre a consulta pública relativa
ao Livro Verde[10]
é apresentada uma panorâmica pormenorizada das opiniões dos Estados-Membros e
das partes interessadas sobre as comissões de intercâmbio. 
O Parlamento Europeu, no seu relatório de
iniciativa sobre o Livro Verde, reconheceu os objetivos e os entraves à
integração identificados no Livro Verde e apelou à adoção de medidas legislativas
numa série de áreas relativas a pagamentos por cartão, sugerindo
simultaneamente uma abordagem mais prudente no que diz respeito aos pagamentos
móveis e por internet devido à menor maturidade desses mercados. Além disso, o
Parlamento adotou uma posição firme no que diz respeito a proporcionar aos
participantes no mercado maior clareza sobre as comissões de intercâmbio e
pronunciou-se a favor de uma abordagem gradual que conduza a uma proibição das comissões
de intercâmbio pela via da regulamentação.
Avaliação de Impacto
A Comissão realizou a avaliação de impacto
prevista no programa de trabalho. A referida avaliação de impacto foi elaborada
em estreita consulta com o Banco Central Europeu (BCE). A avaliação de impacto
incidiu simultaneamente em opções de revisão da Diretiva Serviços de Pagamento
e de regulamentação das comissões de intercâmbio multilaterais.
A avaliação de impacto aborda a questão da
ineficácia da concorrência nos mercados de pagamento por cartões e de
pagamentos associados a cartões, o que impede o seu funcionamento em condições
ótimas e em comissões relativamente elevadas que estão a ser repercutidas nos
comerciantes e, por sua vez, nos consumidores. Neste contexto, foram também
salientados aspetos como a limitada integração do mercado, as reduzidas
possibilidades de entrada no mercado de novos operadores pan-europeus, o
desaparecimento de sistemas de cartões nacionais (em geral menos onerosos) e o
limitado nível de inovação. As comissões de intercâmbio são consideradas um
importante fator explicativo subjacente a esta evolução. A enorme disparidade
dos níveis das comissões de intercâmbio entre os Estados-Membros constitui
também um obstáculo à integração do mercado. Estes efeitos são intensificados
por uma série de regras comerciais que têm impacto na transparência, na
capacidade dos retalhistas para escolher uma adquirente noutro Estado-Membro («aquisição
transfronteiras») e na capacidade dos retalhistas para orientar os seus
clientes para meios de pagamento mais eficientes ou para recusar cartões
onerosos (a RATC).
A avaliação de impacto analisa seis cenários
relativos às comissões de intercâmbio: i) ausência de ação da Comissão, ii) regulamentação
da aquisição transfronteiras e do nível das comissões de intercâmbio aplicáveis
às operações transfronteiras, iii) concessão de mandatos aos Estados‑Membros
para a fixação de comissões de intercâmbio nacionais com base numa metodologia
comum, iv), regulamentação de um nível máximo comum aplicável às comissões de
intercâmbio em toda a UE: a) quer o limite máximo aplicável às comissões de
intercâmbio – de nível diferente para cartões de débito e de crédito – abranja
tanto os cartões de débito e de crédito como apenas os cartões de débito e b) quer
as comissões de intercâmbio aplicáveis a operações por cartão de débito sejam
totalmente proibidas ou apenas reduzidas para um nível baixo, v) isenção ou não
dos cartões comerciais (normalmente mais onerosos) e dos cartões emitidos por
sistemas tripartidos da regulamentação das comissões de intercâmbio e (vi)
Regulamentação das taxas de serviço ao comerciante, ou seja, regulamentação das
comissões pagas pelos retalhistas ao seu banco adquirente. 
Os limites máximos de 0,2 % e 0,3 % foram
analisados, respetivamente, nos cenários ii) e iv) para as operações por cartão
de débito e de crédito. Estes níveis baseiam-se no chamado «teste de indiferença
do comerciante» («Merchant Indifference Test») desenvolvido na
literatura económica, que identifica o nível de comissões que um comerciante
estaria disposto a pagar se comparasse o custo da utilização pelo cliente de um
cartão de pagamento com o custo do pagamento sem cartão (em numerário) (tendo
em conta a taxa de serviço paga aos bancos adquirentes, ou seja, a taxa de
serviço ao comerciante). A utilização de instrumentos de pagamento eficientes é
assim incentivada com a promoção dos cartões que proporcionam maiores
benefícios transacionais, impedindo simultaneamente a imposição de taxas de
serviço ao comerciante desproporcionadas, que imporiam custos ocultos a outros
consumidores. Poderia também verificar-se um nível excessivo de taxas de
serviço ao comerciante decorrente de acordos coletivos sobre comissões de
intercâmbio, uma vez que os comerciantes têm relutância em renunciar a
instrumentos de pagamento onerosos por recearem perder clientes. Tomam
igualmente em consideração os níveis propostos por sistemas (Visa Europa,
MasterCard, Groupement Cartes Bancaires) em processos de concorrência e
aceites pelas autoridades da concorrência como não necessitando de ação
ulterior.
A avaliação concluiu que a opção mais
vantajosa parece ser uma combinação de: 
·              
uma série de medidas destinadas a reforçar um
funcionamento eficiente do mercado, incluindo a limitação das RATC e permitindo
aos comerciantes determinar a escolha da marca de cartões no ponto de venda
relativamente a todas as operações por cartão e operações associadas
a cartões, baseadas em modelos de sistemas quadripartidos; e
·              
limitação do nível das comissões de intercâmbio
aplicáveis a operações transfronteiras com cartões «consumidor» de débito e de
crédito (na primeira fase) e, numa segunda fase, limitação do nível das comissões
de intercâmbio aplicadas a operações nacionais com cartões «consumidor» de
crédito e de débito. 
A avaliação de impacto e o respetivo anexo
apresentam também uma explicação pormenorizada de outras medidas propostas no
regulamento com vista a assegurar a transparência e o funcionamento eficiente
do mercado, incluindo a abolição de medidas de não orientação dos clientes, a
permissão da identificação do cartão, cartões multimarca («co-badging»),
a obrigação de os prestadores de serviços de pagamento apresentarem faturas aos
beneficiários e a imposição de diferenciação das comissões. 
Estas medidas gerais em matéria de
transparência propostas no presente regulamento deveriam conduzir a um mercado
mais eficiente para todas as operações por cartões de pagamento e associadas
a cartões com base em modelos de sistemas (de cartões) quadripartidos.
No entanto, uma vez que determinadas
categorias de cartões passaram a ser tão amplamente utilizadas pelos
consumidores que os comerciantes se encontram geralmente numa posição em que
não podem recusar esses cartões ou dissuadir os consumidores de os utilizar por
receio de «perder oportunidades comerciais», são necessárias medidas adicionais
para assegurar um mercado integrado, o efetivo funcionamento do mercado e a
eliminação de práticas comerciais anticoncorrenciais nestas áreas. Estas
medidas são aplicáveis a cartões «consumidor» de débito e de crédito.
Importante ainda, numa primeira fase e a fim
de proporcionar a necessária clareza jurídica, é permitir aos comerciantes
escolher um adquirente fora do seu próprio Estado-Membro («aquisição
transfronteiras») e regulamentar o nível das comissões de intercâmbio transfronteiras.
Embora o seu impacto possa limitar-se aos grandes comerciantes, seria todavia propício
à integração do mercado e poderia, à semelhança da disposição equivalente do Regulamento
Data-Limite de Migração para o SEPA, ter um efeito disciplinador e convergente
no nível das comissões de intercâmbio aplicáveis num contexto puramente
nacional. 
No entanto, a mais longo prazo, os pequenos
retalhistas devem poder também beneficiar diretamente de medidas conducentes a comissões
de intercâmbio mais eficientes e a condições equitativas de concorrência para
os prestadores de serviços de pagamento. Após um período transitório, o âmbito
da regulamentação aplicável às comissões de intercâmbio para cartões
«consumidor» deveria, por conseguinte, ser alargado a fim de abranger também as
comissões de intercâmbio nacionais. Atualmente, em oito Estados-Membros da UE
as comissões de intercâmbio para operações por cartão de débito são
muito baixas ou inexistentes e sem efeitos negativos apreciáveis na emissão e
utilização de cartões; pelo contrário, estes tendem a ser os Estados‑Membros
com o nível mais elevado de emissão e utilização de cartões. De acordo com as
tendências observadas nos últimos dez anos, é de esperar que a emissão e a
utilização de cartões de débito continuarão a aumentar nos próximos anos, de
modo que, após o período transitório previsto no regulamento, os cartões de
débito poderão ser considerados «omnipresentes» na UE e que já não se
justifique incentivar a emissão e utilização de cartões através de comissões
transmitidas dos retalhistas para os prestadores de serviços de pagamento
emitentes. Neste momento é já muito raro abrir-se uma conta de pagamento e não se
ter um cartão, o que, por si só, implica poupanças de custos significativas
para os prestadores de serviços de pagamento. Além disso, a proposta de
diretiva[11]
sobre, inter alia, o acesso a uma conta de pagamento com características
básicas propõe que os Estados-Membros devem assegurar que uma conta de
pagamento com características básicas inclua operações de pagamento
(nomeadamente pagamentos em linha) através de um cartão de pagamento. Para que
os pequenos retalhistas possam beneficiar diretamente das medidas conducentes a
comissões de intercâmbio mais eficientes e a condições equitativas de concorrência
para os prestadores de serviços de pagamento, seria também necessário
regulamentar as comissões aplicáveis aos cartões «consumidor» nacionais. A fim
de evitar uma discriminação entre pequenos e grandes retalhistas, os quais
podem beneficiar mais facilmente da aquisição transfronteiras, propõe-se
alargar o limite máximo proposto para as operações transfronteiras
durante a primeira fase também a operações nacionais por cartão de
crédito na segunda fase. No entanto, a Comissão considera que o grau de
maturidade dos mercados no EEE, em especial no que se refere à emissão e
utilização de cartões de débito, deve ser analisado mais aprofundadamente e que
deve ser verificado se não haverá efetivamente necessidade de cobrar comissões
de intercâmbio para incentivar esta implantação. Entretanto, conforme já
explicado, seriam aplicáveis, respetivamente, limites máximos de 0,2 % e 0,3 %
às operações por cartão de débito e de crédito.
No âmbito do estabelecimento de limites
máximos para as comissões de intercâmbio, no conjunto, os retalhistas
beneficiariam de comissões mais baixas, o que resultaria numa poupança, uma
parte da qual poderia ser repercutida nos consumidores. Os consumidores já
pagam através da incorporação de comissões de intercâmbio (por via das TSC) nos
preços de venda a retalho e os bancos são menos suscetíveis de repercutir os
benefícios das comissões de intercâmbio nos seus titulares de contas do que os
comerciantes de os repercutir nos seus clientes, tendo em conta o menor nível
de concorrência no setor bancário e a atual falta de mobilidade dos
consumidores no domínio da banca de retalho. Por conseguinte, a repercussão dos
benefícios seria, em qualquer caso, mais importante se dependesse dos
comerciantes do que se dependesse dos bancos. Na Austrália, após a intervenção,
estimou-se uma redução de 0,67 AUD por cada compra e de 77,19 AUD por cada
conta, por ano. Todavia, o impacto pode variar em função do setor retalhista,
da dimensão do comerciante, da sua utilização de instrumentos de pagamento e do
«cabaz de compras». Será sempre difícil associar a variação de um determinado
fator económico à do preço específico de um produto ou serviço numa determinada
loja de retalho.
Contudo, isso não significa que os custos
imputados atualmente aos retalhistas seriam automaticamente transferidos para
os consumidores pelos respetivos bancos. Os sistemas de pagamento são complexos
por natureza: o banco do titular do cartão interage com o titular do cartão, o
banco do comerciante interage com o comerciante e ambos enfrentam, em
princípio, a concorrência de outros bancos e diferentes circunstâncias de
mercado no seu comportamento face aos respetivos consumidores. Por conseguinte,
seria de esperar que a fixação de um limite máximo para as comissões de
intercâmbio tivesse um efeito positivo na aceitação de cartões, que pode, com
base em efeitos de escala, também influenciar positivamente a emissão de
cartões. Uma diminuição das comissões de intercâmbio elevadas na maioria dos
países parece estar, de um modo geral, associada a uma maior aceitação de
cartões e parece que nos países em que as comissões de intercâmbio são baixas
se verifica uma maior utilização de cartões. A Dinamarca apresenta uma das comissões
mais elevadas de utilização de cartões na UE, com 216 operações per capita com
um sistema de comissão de intercâmbio nula. O mesmo se pode dizer dos sistemas
internacionais: na Suíça, Maestro não cobra qualquer comissão de
intercâmbio e é o principal sistema de cartões de débito. Nos Países Baixos,
verifica-se uma utilização e aceitação elevadas e crescentes dos cartões, em
substituição do numerário. A Dinamarca e os Países Baixos caracterizam-se por
terem baixos encargos aplicados às contas bancárias em comparação com países
com comissões de intercâmbio mais elevadas (por exemplo, a França, mesmo após a
aplicação das regras da concorrência, e a Espanha). Em Espanha, verificou-se um
aumento na utilização dos cartões após a intervenção, com a média do valor das
operações de pagamento por cartões a diminuir de 15 % no período de 2005 a
2010. Paralelamente, o valor e o volume das operações por cartão aumentaram, de
acordo com os números oficiais do Banco de Espanha[12].
Tal como mostrado supra, os sistemas nacionais
sem comissões de intercâmbio apresentam também os níveis mais elevados de
utilização de cartões (dados do BCE), com o Reino Unido e a Suécia tendo também
comissões de intercâmbio relativamente baixas. 
O impacto global das reduções da comissão de
intercâmbio nas receitas dos prestadores de serviços de pagamento emitentes e
adquirentes é difícil de estimar, uma vez que os aumentos no volume de
operações por cartão (devido a uma maior aceitação) e as poupanças para os PSP
relativamente ao tratamento de numerário poderiam compensar, pelo menos
parcialmente, as perdas devidas à limitação das comissões de intercâmbio.
Poderá verificar-se uma outra poupança de custos resultante de um menor número
de levantamentos de dinheiro em caixas automáticos e dos montantes mais
limitados das comissões de intercâmbio que estes têm normalmente de pagar aos
bancos adquirentes de caixas automáticos. Não é, por conseguinte, óbvio que as
receitas dos bancos emitentes diminuam em consequência disso. Em termos de
viabilidade, um sistema de cartão de débito sem quaisquer comissões de intercâmbio
parece ser perfeitamente viável, de um ponto de vista comercial, sem aumentar
os custos das contas correntes para os consumidores. Na Dinamarca, por exemplo,
a comissão de intercâmbio do seu sistema nacional de débito é nula e um titular
de conta médio paga despesas de gestão da sua conta corrente bem inferiores à
média da UE. Do mesmo modo, na Suíça, a principal rede de cartões de débito é a
Maestro (parte da MasterCard) que não cobra qualquer comissão de intercâmbio
multilateral. 
De facto, não existe uma ligação automática
entre a diminuição das comissões de intercâmbio e o aumento das despesas anuais
sobre os cartões. As comissões aplicadas aos cartões parecem estar mais
relacionadas, por exemplo, com o nível de concorrência no setor da banca de retalho.
Nos EUA, os bancos tentaram aumentar as comissões cobradas aos titulares de
cartões após a regulamentação das comissões de intercâmbio, mas viram-se
obrigados a recuar devido à revolta dos consumidores. Na Suíça, registou-se uma
diminuição das comissões cobradas aos titulares de cartões paralelamente à
diminuição das comissões de intercâmbio. Na Austrália, as comissões cobradas
aos titulares de cartões estavam a aumentar rapidamente até serem fixados
limites máximos para as comissões de intercâmbio e, após as reformas, o aumento
das comissões cobradas aos titulares de cartões abrandou (entre 1997 e 2002:
cartões de crédito +218 % e entre 2003 e 2008: +122 %). Em Espanha,
após a intervenção, as comissões médias anuais aumentaram anualmente
6,18 EUR em relação a cartões de débito e 11,45 EUR em relação a
cartões de crédito. No entanto, a carteira de cartões dos bancos aumentou com
um crescimento dos cartões de crédito significativamente superior ao dos
cartões de débito, apesar da crise económica. Outras tendências poderão talvez
indicar que a concorrência no setor bancário espanhol é relativamente limitada:
por exemplo, as despesas de gestão de contas correntes duplicou no período de
2007 a 2012, tendo as comissões para descobertos aumentado. Os aumentos das comissões
dos bancos de retalho parecem ser generalizados no setor da banca de retalho em
Espanha sem relação com as comissões de intercâmbio. 
Alguns indícios apontam para descidas nos
preços nos EUA um ano após a regulamentação das CIM. Além disso, com base em
informações relativas à Austrália, afigura-se que os retalhistas beneficiarão
integralmente (100%) de comissões de intercâmbio mais baixas – uma vez que os
mercados adquirentes tendem a ser mais competitivos do que os mercados
emitentes, enquanto o potencial aumento das comissões cobradas aos titulares de
cartões está limitado a 30-40 % do montante da redução da comissão de
intercâmbio. Além disso, após a fixação de limites máximos aplicáveis às comissões
de intercâmbio e a adoção de medidas em matéria de transparência, os
consumidores que utilizam meios de pagamento de baixo custo deixarão de
«subsidiar» os consumidores (frequentemente mais ricos) que utilizam meios de
pagamento mais onerosos uma vez que os comerciantes não podem orientar os consumidores,
especialmente para os cartões de «utilização obrigatória». 
Uma vez que a concorrência voltaria a
desempenhar o seu papel, os consumidores e retalhistas beneficiariam com a
entrada de novos operadores no mercado de pagamentos. Mesmo que as comissões
cobradas aos titulares de cartões aumentem — o que não é um dado adquirido uma
vez que é provável que o impacto nas receitas do setor bancário decorrente da
fixação de um limite máximo para as comissões de intercâmbio seja contrastante
— continua a ser provável que os consumidores beneficiem de comissões de
intercâmbio mais baixas devido a preços de retalho mais baixos, mesmo que os
retalhistas não repercutam 100 % da poupança de custos, e com a entrada de
novos operadores no mercado de pagamentos. É também conveniente ter em conta
que os consumidores beneficiarão muito provavelmente com os serviços oferecidos
pelos novos operadores no mercado. Um exemplo concreto, no que diz respeito às comissões
de intercâmbio inferiores a 0,2 %, é o caso dos Países Baixos onde foi
desenvolvida uma solução de pagamento em linha (Ideal) de baixo custo em grande
parte pelo facto de as baixas comissões de intercâmbio prevalecentes nesse
mercado terem incentivado os bancos a inovar. Em consequência, os consumidores
neerlandeses não têm de pagar comissões de subscrição de cartões de crédito
elevadas para compras em linha.
Os cartões comerciais e os cartões emitidos
por sistemas tripartidos, embora tendam a ser mais dispendiosos, não seriam
abrangidos – conforme proposto na opção v – pelos vários limites máximos
propostos para os cartões «consumidor», uma vez que têm quotas de mercado
reduzidas na UE e estruturas de comissões diferentes, não se esperando que esta
situação se altere no futuro. No entanto, as medidas propostas para as
operações por cartão «consumidor» seriam aplicadas aos referidos sistemas na
medida em que estes emitam tais cartões e recorram a prestadores de serviços de
pagamento objeto de licenças de modo a que o seu sistema funcione efetivamente
de forma semelhante à de um sistema quadripartido. Além disso, as medidas de
promoção da transparência seriam aplicáveis a esses sistemas em todas as
condições.
A regulamentação das taxas de serviço ao
comerciante, conforme constam da opção vi, implicaria a cobertura não só das comissões
de intercâmbio como também de outras comissões impostas aos comerciantes. Tal
representaria, de facto, o controlo dos preços dos comerciantes e a
regulamentação dos preços a retalho. Em contrapartida, a fixação de limites
máximos aplicáveis às comissões de intercâmbio significaria a regulamentação
dos preços grossistas, a fim de os alinhar com a análise realizada no âmbito de
processos de concorrência para fins de realização do mercado interno, visto que
as comissões de intercâmbio não constituem preços finais para os retalhistas e
ainda menos para os consumidores.
As medidas em matéria de transparência e de
orientação dos consumidores continuariam a ser de importância primordial para
evitar uma forte promoção de cartões com comissões de intercâmbio não
regulamentadas. Seria também necessário incluir medidas antievasão. 
3.           ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA
Síntese da ação proposta
A proposta está dividida em duas partes
principais. 
A primeira parte apresenta as regras em
matéria de comissões de intercâmbio. No que se refere a essas comissões, a
proposta cria uma área «regulamentada» e uma área «não regulamentada». A área
regulamentada é constituída por todas as operações por cartão que são
amplamente utilizadas pelos consumidores e, por conseguinte, difíceis de
recusar pelos retalhistas, ou seja, cartões «consumidor» de crédito e de débito
e operações de pagamento associadas a cartões. A área não regulamentada
consiste em todas as operações por cartão de pagamento e operações de pagamento
associadas a cartões que estão fora da área regulamentada, incluindo os
chamados cartões comerciais ou cartões emitidos por sistemas tripartidos.
Na «área regulamentada», durante um período de
transição de dois anos a contar da publicação do regulamento, os níveis máximos
de comissões de intercâmbio são impostos apenas às operações transfronteiras
(em que o titular do cartão utiliza o seu cartão noutro Estado‑Membro) ou às operações
transfronteiras de aquisição (em que o comerciante recorre a um PSP adquirente
noutro Estado-Membro). 
Embora a avaliação de impacto tenha
considerado a proibição das comissões de intercâmbio aplicáveis a cartões de
débito como uma componente da opção mais vantajosa, a Comissão considera que a
maturidade dos mercados no EEE, em especial no que se refere à emissão e
utilização de cartões de débito, deve ser analisada mais aprofundadamente e que
se deve verificar se não é efetivamente necessária a aplicação de comissões de
intercâmbio para a respetiva promoção antes de se abolir completamente as comissões
de intercâmbio aplicáveis a cartões de débito. Por conseguinte, propõe-se que,
após a fase de transição de liberalização e regulamentação apenas das aquisições
transfronteiras, as comissões máximas aplicáveis a operações transfronteiras de
aquisição sejam igualmente aplicáveis às operações nacionais. Dois anos após a
plena entrada em vigor da legislação, a Comissão apresentará ao Parlamento
Europeu e ao Conselho um relatório sobre a sua aplicação, avaliando em especial
a adequação do nível das comissões de intercâmbio, tendo em conta a utilização
e o custo dos vários meios de pagamentos e o nível de entrada no mercado de
novos operadores e de novas tecnologias. 
Após o termo do período de transição, todas as
operações (transfronteiras e nacionais) de pagamento por
cartão «consumidor» de débito e todas as operações de pagamento associadas
a cartões baseadas nessas operações serão sujeitas a uma comissão de
intercâmbio máxima de 0,20 % e todas as operações de pagamento (transfronteiras
e nacionais) por cartão «consumidor» de crédito e todas as operações
de pagamento associadas a cartões baseadas nessas operações serão
sujeitas a uma comissão de intercâmbio máxima de 0,30 %. Estes limites
máximos, uma vez que foram aceites pelas autoridades competentes da
concorrência como não exigindo ação ulterior, parecem constituir parâmetros de
referência razoáveis que já foram implementados sem porem em causa o
funcionamento dos sistemas de cartões internacionais e dos serviços de
pagamento, nem os prestadores, os retalhistas e o bem-estar dos consumidores,
proporcionando simultaneamente segurança jurídica.
A segunda parte do regulamento reflete regras
comerciais que serão aplicáveis a todas as categorias de operações de
pagamento por cartão e associadas a cartões baseadas nessas operações. A
partir da data de entrada em vigor do regulamento, por exemplo:
·              
A aplicação da «regra da aceitação de todos os
cartões» será limitada. Não será todavia autorizada qualquer discriminação em
função do banco emitente ou da proveniência do titular do cartão nem entre
cartões com o mesmo nível de comissões de intercâmbio.
·              
Será proibida a aplicação de qualquer regra que
impeça ou limite os comerciantes quanto à orientação dos clientes para
instrumentos de pagamentos mais eficientes («regras de não orientação dos
consumidores»).
·              
Os prestadores de serviços de pagamento adquirentes
facultarão aos comerciantes, no mínimo mensalmente, declarações relativas às comissões
cobradas, nas quais são especificadas as comissões pagas pelos comerciantes no
mês em causa por cada categoria de cartões e por cada marca individual, por
cada serviço de aquisição prestado pelo adquirente; 
·              
Será proibida a aplicação de qualquer regra que
impeça os comerciantes de informar os seus clientes das comissões que estes
pagam aos adquirentes de serviços de pagamento.
A avaliação de impacto foi alterada na
sequência da reunião do Comité das Avaliações de Impacto de 20 de março de
2013. Entre as alterações importantes contam-se a prestação de informações
suplementares sobre o mercado de cartões, o seu funcionamento e a
jurisprudência da UE relacionada com as comissões de intercâmbio, juntamente
com um resumo da literatura económica relacionada com as comissões de
intercâmbio. O possível impacto da imposição de comissões de intercâmbio
máximas nas comissões cobradas aos titulares de cartões, no bem-estar geral dos
consumidores e nas receitas dos bancos foi apresentado de forma mais
proeminente, a fim de simplificar a apresentação dos impactos das opções mais
importantes no texto principal. As interdependências entre diferentes opções e
pacotes estão explicadas de melhor forma, juntamente com a justificação de
um pacote de medidas global que inclui as comissões de intercâmbio,
corroborando as razões para a regulamentação das comissões de intercâmbio por
via legislativa. 
Base jurídica
Artigo 114.º, n.º 1, do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia.
Princípio da subsidiariedade
O princípio da subsidiariedade é aplicável,
uma vez que a proposta não é da competência exclusiva da União.
Os objetivos da proposta não podem ser
suficientemente realizados pelos Estados-Membros pelo(s) motivo(s) a seguir
indicado(s).
Pela sua natureza, um mercado integrado de
pagamentos, baseado em redes que ultrapassam as fronteiras nacionais, requer
uma abordagem à escala da União, uma vez que os princípios, regras, processos e
normas aplicáveis têm de ser coerentes em todos os Estados-Membros, a fim de
assegurar a segurança jurídica e o caráter equitativo das condições de concorrência
face a todos os participantes no mercado. A alternativa a uma abordagem à
escala da União seria um sistema de ações nacionais de regulamentação e de
aplicação da lei da concorrência, que seria menos eficaz do que a ação da UE e
com maior complexidade e custos mais elevados do que a legislação a nível
europeu. Uma eventual intervenção a nível da UE respeita, por conseguinte, o
princípio da subsidiariedade. Esta abordagem apoia o Espaço Único de Pagamentos
em Euros (SEPA) e é consentânea com a Agenda Digital, em especial com a criação
de um Mercado Único Digital. Promove a inovação tecnológica e contribui para o
crescimento e o emprego, em especial nos domínios do comércio eletrónico e do
comércio móvel.
Além disso, tendo em conta a natureza
transfronteiras dos mercados de pagamentos, quaisquer medidas tomadas pelas
autoridades públicas que procurem reduzir ou alterar o nível das comissões
grossistas (comissões de intercâmbio) num Estado-Membro poderiam, por si só,
perturbar o bom funcionamento do mercado de pagamentos a nível da UE e não
seriam conducente à integração do mercado, uma vez que não teriam como
resultado a criação de condições equitativas em toda a UE. Seria esse o caso,
por exemplo, de medidas nacionais diferentes destinadas a regulamentar as comissões
de intercâmbio ou a fixar-lhes limites, conforme atualmente previsto em vários
Estados-Membros.
Por conseguinte, a proposta respeita o
princípio da subsidiariedade.
Princípio da proporcionalidade
A proposta respeita o princípio da
proporcionalidade pelos motivos a seguir indicados.
A proposta não vai além do estritamente
necessário para alcançar os seus objetivos, nomeadamente contribuir para o
desenvolvimento de um mercado da UE de pagamentos que permita aos consumidores,
retalhistas e outras empresas beneficiar plenamente do mercado interno da UE,
incluindo o comércio eletrónico. Estas possibilidades acrescidas de entrada no
mercado de operadores pan-europeus, de um maior nível de inovação e de uma
maior capacidade para os sistemas de cartões nacionais (em geral menos onerosos),
juntamente com uma utilização mais limitada de numerário, proporcionam
oportunidades aos retalhistas e prestadores de serviços de pagamento,
independentemente de se tratar de bancos ou de novos operadores no mercado. Uma
concorrência efetiva nos mercados de pagamentos por cartão e de pagamentos
associados a cartões terá efeitos positivos no mercado e resultará numa escolha
mais ampla de prestadores de serviços de pagamento, incluindo operadores pan‑europeus
e intervenientes inovadores, bem como na redução dos custos para os retalhistas
e consumidores. Estas poupanças deverão, por seu turno, ser repercutidas pelos
comerciantes nos consumidores através de preços de venda a retalho mais baixos.
As comissões de intercâmbio enquanto tais, e
os seus níveis largamente divergentes, constituem um obstáculo à integração do
mercado e a uma concorrência efetiva, cujos efeitos são intensificados por uma
série de regras comerciais que resultam numa menor transparência face aos
retalhistas e consumidores e na limitação da capacidade dos retalhistas quanto
à escolha de um adquirente noutro Estado-Membro e à orientação dos consumidores
pelos retalhistas para meios de pagamento mais eficientes. 
Com base nas consultas às partes interessadas,
conforme resumidas na avaliação de impacto, a Comissão propõe um conjunto de
medidas destinado a reforçar a eficiência do funcionamento do mercado,
limitando o nível das comissões de intercâmbio aplicadas às operações
transfronteiras por cartões «consumidor» de débito e de crédito (na primeira
fase) e, numa segunda fase, limitando o nível das comissões de intercâmbio
também no que diz respeito às operações nacionais por cartões «consumidor» de
crédito e de débito. 
A ausência de regulamentação não resolveria de
forma alguma os problemas ligados a uma dependência crescente dos dois
operadores internacionais no mercado, com o desaparecimento gradual de sistemas
de cartões nacionais (em geral menos onerosos). As economias de escala e de
âmbito para os potenciais novos operadores pan-europeus e operadores inovadores
continuam a ser limitadas, continuando os comerciantes e consumidores a pagar o
preço de um mercado de pagamentos da UE fragmentado e oneroso (mais de 1 %
do PIB da UE, ou seja 130 mil milhões de EUR por ano, segundo dados do BCE). A
opção de basear a resolução destes problemas em procedimentos de aplicação do
direito da concorrência, em especial com base no acórdão MasterCard, demorará
provavelmente muitos anos e processar-se-á sempre numa base casuística, não
podendo por conseguinte proporcionar condições equitativas de concorrência. 
É necessário e proporcionado abranger as
operações nacionais e não apenas as operações transfronteiras que beneficiariam
principalmente os grandes retalhistas. A questão das operações transfronteiras
pode ser resolvida rapidamente, criando oportunidades para os retalhistas
procurarem serviços de aquisição transfronteiras menos onerosos e incentivando
os sistemas ou comunidades bancárias nacionais a reduzir as suas comissões de
aquisição. Foi recentemente utilizado um processo semelhante no que diz
respeito aos débitos diretos. O Regulamento Data-Limite de Migração para o SEPA
limita as comissões de intercâmbio aplicáveis a débitos diretos, abolindo as comissões
de intercâmbio transnacionais aplicáveis a débitos diretos e permitindo
simultaneamente a manutenção das comissões de intercâmbio nacionais até 2017.
Em consequência, e tendo em conta que numerosos comerciantes decidem recorrer a
um adquirente estabelecido em países vizinhos, os bancos comprometeram-se a
abolir as comissões de intercâmbio aplicáveis a débitos diretos já a partir de
1 de setembro de 2013[13],[14]. 
Em consequência de medidas unilaterais e de
compromissos assumidos no âmbito de processos de concorrência, um grande número
de operações transfronteiras de pagamento por cartão na União processa-se já de
acordo com as comissões de intercâmbio máximas aplicáveis na primeira fase do
presente regulamento. Estes elementos podem, por conseguinte, ser introduzidos
rapidamente. Contudo, as comissões de intercâmbio nacionais teriam de ser
alteradas. É, pois, necessário prever um período de transição para as operações
de pagamento nacionais. Além disso, a proposta não impede os Estados-Membros de
manterem ou estabelecerem limites mais baixos, ou medidas com objetivo ou
efeito equivalente, na legislação nacional.
Além do mais, a fixação de limites máximos
aplicáveis às comissões de intercâmbio beneficiariam os retalhistas, que são
mais suscetíveis de transferir estes benefícios para os seus clientes do que os
bancos, tendo em conta os atuais níveis mais baixos de concorrência e de
mudança no setor bancário. 
Simultaneamente, os consumidores já pagam as comissões
de intercâmbio indiretamente nos preços de retalho e os consumidores que
utilizam numerário ou cartões de débito estão atualmente a subsidiar a
utilização de cartões mais dispendiosos por outros consumidores. Poderia
argumentar-se que a redução das comissões de intercâmbio encorajaria os bancos
a aumentar as comissões cobradas aos titulares de cartões. No entanto, não há
provas de uma tal ligação. As comissões aplicadas aos cartões parecem ser
sobretudo determinadas pelo nível de concorrência no setor da banca de retalho.

Embora a presente proposta promova a
integração do mercado, a entrada no mercado de operadores e o bem-estar dos
consumidores e retalhistas, um impacto negativo nos prestadores de serviços de
pagamento e bancos históricos não é de forma alguma certo. Prevê-se que a
fixação de um limite máximo aplicável às comissões de intercâmbio a estes
níveis tenha um efeito positivo na aceitação de cartões pelos comerciantes, o
que incentivaria os consumidores a utilizarem mais os pagamentos por cartão. Os
aumentos no volume das operações por cartão (decorrentes de uma maior
aceitação) e as poupanças em termos de tratamento de numerário poderiam, pelo
menos, compensar parcialmente os bancos de potenciais perdas devidas à
limitação das comissões de intercâmbio. Poderiam daí resultar outras poupanças
de custos decorrentes de um menor número de levantamentos de numerário nos
caixas automáticos.
Os limites máximos previstos de 0,2 % e 0,3 %
baseiam-se no chamado «teste de indiferença do comerciante», que identifica o
nível de comissões que um comerciante estaria disposto a pagar se comparasse o
custo decorrente da utilização pelo cliente de um cartão de pagamento com o
custo de pagamentos sem cartão (em numerário). Os valores foram calculados com
base neste teste, utilizando dados recolhidos por quatro bancos centrais
nacionais. Estes valores foram aceites pela Visa, pela MasterCard e pelo
sistema de cartões nacional francês - Groupement Cartes Bancaires. A
proposta é, por conseguinte, proporcionada em relação aos objetivos
supramencionados. Todas as regras propostas foram sujeitas a um teste de
proporcionalidade de molde a assegurar uma regulamentação adequada e
proporcionada.
Escolha dos instrumentos
Instrumentos propostos: regulamento.
O recurso a outros meios não seria apropriado
pelos motivos a seguir indicados.
Os níveis das comissões de intercâmbio e as
regras comerciais restritivas exigem uma normalização a nível técnico e a maior
harmonização possível. Esta necessidade leva a optar por um regulamento e não
por uma diretiva. Além disso, dadas as características de rede do setor dos
pagamentos, a maior parte dos benefícios do SEPA só se concretizará quando a
transição nacional para os instrumentos de pagamento à escala da União estiver
concluída em todos os Estados-Membros da UE. Uma diretiva cuja aplicação a
nível nacional possa ser divergente corre o risco de perpetuar a atual
fragmentação do mercado de pagamentos. Por último, uma diretiva atrasaria o
processo de migração devido ao tempo necessário para a transposição nacional.
Por conseguinte, é recomendado que o instrumento jurídico utilizado assuma a
forma de um regulamento com vista a regulamentar as comissões de intercâmbio e
as regras comerciais restritivas no mercado de pagamentos por cartão e no
mercado de pagamentos associadas a cartões por dispositivo móvel e por Internet.
O presente regulamento respeita os direitos
fundamentais e observa os princípios reconhecidos, em especial, na Carta dos
Direitos Fundamentais da União Europeia, designadamente a liberdade de empresa,
o direito a um recurso efetivo ou a um tribunal imparcial, e deve ser aplicado
em conformidade com os referidos direitos e princípios.
4.           Incidência orçamental
A presente proposta não tem incidência no
orçamento da UE. 
5.           ELEMENTOS OPCIONAIS 
Cláusula de reexame/revisão/caducidade
A proposta inclui uma cláusula de reexame.
Espaço Económico Europeu
O ato proposto incide em matérias respeitantes
ao EEE, pelo que o seu âmbito deve ser alargado ao Espaço Económico Europeu.
Explicação pormenorizada da proposta
A breve síntese que se segue visa facilitar o
processo de decisão, descrevendo os principais elementos do regulamento.
Artigo 1.º — Objeto e âmbito — Estabelece
que o regulamento diz respeito às regras aplicáveis às comissões de intercâmbio
relativas às operações por cartão de pagamento e às operações de pagamento
associadas a cartões no interior da UE quando o beneficiário e o seu prestador
de serviço de pagamento envolvido na operação de pagamento estão estabelecidos
na UE, bem como às regras comerciais relativas a esses pagamentos.
Artigo 2.º – Definições – Estas são
harmonizadas, tanto quanto possível, com as utilizadas na Diretiva 2007/64/CE.
Contudo, dado o âmbito limitado do regulamento em comparação com o da Diretiva
Serviços de Pagamento, algumas das definições foram adaptadas às necessidades da
presente proposta.
Artigo 3.º – Comissões de intercâmbio
máximas aplicáveis a operações por cartões «consumidor» de débito e de crédito
– Estabelece limites máximos aplicáveis às comissões de intercâmbio para os
prestadores de serviços de pagamento de 0,2 % e 0,3 % para operações
transfronteiras por cartão «consumidor» de débito e de crédito, com entrada em
vigor 2 meses após a publicação. 
Artigo 4.º – Comissões de intercâmbio
máximas aplicáveis a todas as operações por cartões «consumidor» de débito e de
crédito – Estabelece os limites máximos das comissões de intercâmbio para os
prestadores de serviços de pagamento em 0,2 % e 0,3 % do valor da operação
aplicável a todas as operações por cartão «consumidor» de débito e de crédito,
com entrada em vigor 2 anos após a publicação. 
Artigo 5.º – Proibição de evasão às comissões
– Estabelece que, para fins da aplicação dos limites máximos previstos nos
artigos 3.º e 4.º, a compensação líquida pelas comissões recebidas e pagas
entre o emitente e o sistema é integrada no cálculo das comissões de
intercâmbio pagas e recebidas para fins da avaliação de uma possível evasão. 
Artigo 6.º – Licenciamento - Estabelece
que as licenças emitidas por sistemas para fins de emissão ou aquisição não
devem ser limitadas a um determinado território, devendo abranger a totalidade
do território da União. 
Artigo 7.º – Separação entre o sistema e
o processamento – Estabelece que deve existir uma separação a nível
organizacional entre os sistemas e as entidades que processam as operações e
proíbe a discriminação territorial nas normas de processamento, ao mesmo tempo
que exige a interoperabilidade técnica dos sistemas das entidades de
processamento.
Artigo 8.º - Cartão multimarca e escolha
da aplicação – Estabelece que o emitente do instrumento de pagamento decide se
o pedido de pagamento pode estar associado ao mesmo cartão ou carteira. A
escolha da aplicação de pagamento utilizada continua a ficar ao critério do
consumidor e não pode ser determinada previamente pelo emitente através de
mecanismos automáticos integrados no instrumento ou equipamento no ponto de
venda. 
Artigo 9.º – Comissões diferenciadas –
Esclarece que os bancos adquirentes devem oferecer e cobrar aos beneficiários
individualmente por diferentes categorias e diferentes marcas de cartões de
pagamento, não devem impor um preço único e devem facultar informações
relevantes sobre os montantes aplicáveis às diferentes categorias e marcas. 
Artigo 10.º – Regra da aceitação de todos
os cartões – Esclarece que os sistemas de pagamento e os prestadores de
serviços de pagamento não podem impor a um retalhista a aceitação de uma
categoria ou marca se este aceitar outra categoria ou marca, exceto se a marca
ou categoria estiver sujeita à mesma comissão de intercâmbio regulamentada. Por
exemplo, os comerciantes que aceitam cartões «consumidor» de débito não podem
ser forçados a aceitar cartões «consumidor» de crédito, mas podem ser obrigados
a aceitar outros cartões «consumidor» de débito.
Artigo 11.º – Regras de orientação dos
consumidores – Esclarece que os sistemas de pagamento e os prestadores de
serviços de pagamento não podem impedir os retalhistas de orientar os
consumidores para a utilização de instrumentos de pagamento específicos da
preferência do retalhista. Esta disposição em nada prejudica as regras
relevantes sobre descontos e encargos suplementares estabelecidas ao abrigo da
Diretiva Serviços de Pagamento e do artigo 19.º da Diretiva Direitos dos
Consumidores. Os sistemas de pagamento e os prestadores de serviços de pagamento
não podem impedir os retalhistas de informar os consumidores sobre as comissões
de intercâmbio e as taxas de serviço ao comerciante.
Artigo 12.º – Informações a prestar ao
beneficiário sobre cada operação de pagamento – Estabelece as informações que o
prestador de serviços de pagamento deve facultar ao comerciante após a execução
de cada operação de pagamento e prevê a possibilidade de essas informações
serem fornecidas periodicamente.
Artigo 13.º –- Autoridades competentes –
Regulamenta os procedimentos de designação das autoridades nacionais
responsáveis pela aplicação das disposições do presente regulamento.
Artigo 14.º – Sanções – Define que os
Estados-Membros devem estabelecer regras em matéria de sanções por infração às
disposições do regulamento e notificar a Comissão dessas regras.
Artigo 15.º – Procedimentos de resolução
extrajudicial de reclamações e de recurso – Estabelece que os Estados-Membros
devem definir requisitos específicos para a resolução de litígios entre
beneficiários e prestadores de serviços de pagamento. 
Artigo 16.º – Cláusula de reexame –
Estabelece que deve ser efetuado um reexame quatro anos após a data de entrada
em vigor do regulamento, com especial incidência no nível das comissões de
intercâmbio. Este artigo estabelece os mecanismos para a avaliação da aplicação
efetiva das disposições do regulamento e, se necessário, para a proposta de
alterações ao mesmo.
Artigo 17.º - Entrada em vigor - Define a data
de entrada em vigor do regulamento.
2013/0265 (COD)
Proposta de
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO
CONSELHO
relativo às comissões de intercâmbio
aplicáveis a operações de pagamento associadas a cartões
(Texto relevante para efeitos do EEE)
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA
UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 114.º, n.º 1,
Tendo em conta a proposta da Comissão
Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo
aos parlamentos nacionais,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e
Social Europeu[15],
Tendo em conta o parecer do Banco Central
Europeu[16],
Deliberando de acordo com o processo
legislativo ordinário,
Considerando o seguinte:
(1)       A fragmentação do mercado
interno prejudica a competitividade, o crescimento e a criação de emprego na
União. Tendo em vista o bom funcionamento do mercado interno, é necessário eliminar
os obstáculos diretos e indiretos ao bom funcionamento e plena realização de um
mercado integrado de pagamentos eletrónicos em que não exista qualquer
distinção entre pagamentos nacionais e pagamentos transfronteiras. 
(2)       A Diretiva 2007/64/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho[17]
estabeleceu a base jurídica para a criação de um mercado interno de pagamentos
à escala da União, uma vez que facilitou substancialmente a atividade dos prestadores
de serviços de pagamento ao criar regras uniformes aplicáveis à prestação de
serviços de pagamento.
(3)       O Regulamento (CE)
n.º 924/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho[18] estabeleceu o
princípio de que os encargos pagos pelos utilizadores pelos pagamentos
transfronteiras em euros devem ser idênticos aos encargos pagos por pagamentos
equivalentes no interior de cada Estado-Membro, incluindo os pagamentos por
cartão abrangidos pelo presente regulamento. 
(4)       O Regulamento (UE) n.° 260/2012
do Parlamento Europeu e do Conselho[19]
estabeleceu as regras aplicáveis às transferências e aos débitos diretos em
euros no mercado interno, mas excluiu do seu âmbito os pagamentos associados a
cartões.
(5)       A Diretiva 2011/83/UE do
Parlamento Europeu e do Conselho[20] harmonizou determinadas regras aplicáveis aos contratos celebrados
entre consumidores e profissionais, incluindo regras sobre
as comissões a aplicar pela utilização dos meios de pagamento, com base nas
quais os Estados-Membros devem proibir os profissionais de cobrar aos
consumidores, no que diz respeito à utilização de um determinado meio de
pagamento, comissões que ultrapassem os custos incorridos pelo profissional
para a utilização desses meios de pagamento.
(6)       A disponibilidade de
pagamentos eletrónicos seguros, eficientes, competitivos e inovadores é de
importância crucial para os consumidores, retalhistas e empresas poderem
beneficiar plenamente das vantagens do mercado único, sendo ainda mais
importante à medida que a importância do comércio eletrónico aumenta a nível
mundial. 
(7)       Vários Estados-Membros[21] estão a elaborar legislação de regulamentação das comissões de
intercâmbio que abrange uma série de questões, incluindo os limites aplicáveis
às comissões de intercâmbio a vários níveis, as taxas de serviço ao
comerciante, a regra de aceitação de todos os cartões ou as medidas de
orientação dos consumidores. As decisões administrativas em vigor em alguns
Estados-Membros variam de forma significativa. Tendo em conta que as comissões
de intercâmbio são prejudiciais para os retalhistas e os consumidores, prevê-se
a introdução de medidas regulamentares a nível nacional com vista a abordar a
questão do nível dessas comissões ou das divergências entre estas. Essas
medidas nacionais são suscetíveis de criar barreiras significativas à plena
realização do mercado interno na área dos pagamentos por cartão, Internet e
móveis associados a cartões, pelo que constituiriam um entrave à liberdade de
prestação de serviços.
(8)       Os cartões de pagamento são o
instrumento de pagamento eletrónico mais frequentemente utilizado em compras a
retalho. No entanto, a integração do mercado dos cartões de pagamento da União
está longe de estar concluída, uma vez que há muitas soluções de pagamento que
não se podem desenvolver para além das fronteiras nacionais ou que novos
prestadores de serviços de pagamento pan-europeus estão impedidos de entrar no
mercado. A falta de integração do mercado tem atualmente como consequência
preços mais elevados, uma menor escolha de serviços de pagamento ao dispor dos
consumidores e retalhistas e oportunidades mais limitadas para beneficiar das
vantagens do mercado interno. É, por conseguinte, necessário eliminar os
obstáculos ao funcionamento eficiente do mercado de cartões, incluindo os
pagamentos móveis e por Internet que estejam associados a operações por cartão
e que ainda coloquem barreiras à realização de um mercado plenamente integrado.

(9)       Tendo em vista o bom
funcionamento do mercado interno, deve ser promovida e facilitada a utilização
de pagamentos eletrónicos a fim de beneficiar os retalhistas e consumidores. Os
cartões e os outros meios de pagamento eletrónico podem ser utilizados de forma
mais versátil, incluindo as possibilidades de pagamento em linha, a fim de
tirar partido do mercado interno e do comércio eletrónico, assegurando
simultaneamente aos retalhistas pagamentos eletrónicos potencialmente seguros.
Por conseguinte, os pagamentos por cartões e associados a cartões, em lugar dos
pagamentos em numerário, poderiam ser vantajosos para os retalhistas e
consumidores, desde que as comissões a pagar pela utilização dos sistemas de
pagamento sejam fixadas a um nível economicamente eficiente, contribuindo
simultaneamente para a inovação e a entrada no mercado de novos operadores. 
(10)     Uma das principais práticas
que prejudica o bom funcionamento do mercado interno de pagamentos por cartões
e pagamentos associados a cartões é a existência generalizada de comissões de
intercâmbio que, na maior parte dos Estados-Membros, não estão sujeitas a
qualquer legislação. As comissões de intercâmbio são comissões interbancárias
geralmente aplicadas entre os prestadores de serviços de pagamento adquirentes
e emitentes de cartões pertencentes a um determinado sistema de cartões de
pagamento. As comissões de intercâmbio constituem uma parte importante das comissões
cobradas aos comerciantes pelos prestadores de serviços de
pagamento adquirentes por cada operação efetuada com
cartão. Por sua vez, os comerciantes incorporam esses custos de utilização de
cartões nos preços dos bens e serviços. A concorrência entre os sistemas de
cartões parece, na prática, ter basicamente como objetivo persuadir o maior
número possível de prestadores de serviços de pagamento emitentes (por exemplo,
os bancos) a emitir os seus cartões, o que resulta geralmente em comissões de
intercâmbio no mercado mais elevadas e não menos elevadas, em
contraste com o habitual efeito disciplinador sobre os preços exercido pela
concorrência numa economia de mercado. A regulamentação das comissões de
intercâmbio permitirá assim melhorar o funcionamento do mercado interno. 
(11)     A atual grande variedade de comissões
de intercâmbio e o seu nível impedem a emergência de «novos» operadores
pan-europeus com modelos empresariais baseados em comissões de intercâmbio mais
baixas, em detrimento de potenciais economias de escala e de âmbito e dos
consequentes ganhos de eficiência. Esta situação tem um impacto negativo nos
retalhistas e nos consumidores e impede a inovação. Uma vez que os operadores
pan-europeus teriam de oferecer aos bancos emitentes, no mínimo, o nível mais
elevado de comissões de intercâmbio prevalecente no mercado em que pretendem
entrar, o resultado é também a persistente fragmentação do mercado. Os sistemas
nacionais existentes com comissões de intercâmbio mais baixas ou nulas podem
também ser forçados a abandonar o mercado devido à pressão dos bancos para
obterem maiores receitas com as comissões de intercâmbio. Em consequência, os
consumidores e os comerciantes veem-se confrontados com uma escolha limitada,
preços mais elevados e menor qualidade dos serviços de pagamento, ao mesmo
tempo que se verifica uma restrição da sua possibilidade de utilização de
soluções de pagamento pan-europeias. Além disso, os retalhistas não podem
ultrapassar as diferenças de comissões recorrendo a serviços de aceitação de
cartões propostos por bancos de outros Estados-Membros. De facto, as regras
específicas aplicadas pelos sistemas de pagamento exigem a aplicação da comissão
de intercâmbio aplicada no «ponto de venda» (país do retalhista) para cada
operação de pagamento. Esta situação impede os bancos adquirentes de oferecerem
com sucesso os seus serviços a nível transfronteiras. Além disso, impede também
os retalhistas de reduzir os custos dos seus pagamentos em benefício dos
consumidores.
(12)     A aplicação da legislação em
vigor pela Comissão e pelas autoridades nacionais de concorrência não tem sido
capaz de corrigir esta situação.
(13)     Por conseguinte, para evitar a
fragmentação do mercado interno e distorções significativas da concorrência
decorrentes de legislação e decisões administrativas divergentes, é necessário,
em conformidade com o disposto no artigo 114.º do TFUE, tomar medidas para
abordar o problema das comissões de intercâmbio elevadas e divergentes, a fim
de permitir aos prestadores de serviços de pagamento prestar os seus serviços a
nível transfronteiras e aos consumidores e retalhistas utilizar serviços
transfronteiras. 
(14)     A aplicação do presente
regulamento não prejudica a aplicação das regras de concorrência da União e
nacionais. Não deve também impedir os Estados-Membros de manterem ou
estabelecerem limites mais baixos, ou medidas com objetivo ou efeito
equivalente, na legislação nacional.
(15)     O presente regulamento adota
uma abordagem gradual. Como primeiro passo, é necessário tomar medidas para
facilitar a emissão e aquisição transfronteiras de operações por cartão de
pagamento. O facto de permitir aos comerciantes escolher um adquirente
estabelecido fora do seu próprio Estado-Membro («aquisição transfronteiras») e
de impor um nível máximo de comissões de intercâmbio transfronteiras para
operações de aquisição transfronteiras deve proporcionar a necessária clareza
jurídica. Além disso, as licenças de emissão ou aquisição de instrumentos de
pagamento devem ser válidas sem restrições geográficas no interior da União.
Estas medidas facilitarão o bom funcionamento do mercado interno de pagamentos
por cartão, por Internet e móveis, em benefício dos consumidores e dos
retalhistas.
(16)     Em consequência de medidas
unilaterais e de compromissos assumidos no âmbito de processos de concorrência,
muitas operações transfronteiras de pagamento por cartão na União são já
realizadas respeitando as comissões de intercâmbio máximas aplicáveis na
primeira fase do presente regulamento. Por conseguinte, as disposições
relativas a essas operações devem entrar em vigor rapidamente, criando
oportunidades para os retalhistas procurarem serviços de aquisição mais baratos
para além das suas fronteiras nacionais e incentivando as comunidades ou
sistemas bancários nacionais a baixar as suas comissões de aquisição. 
(17)     No que diz respeito às
operações nacionais, é necessário um período de transição para que os sistemas
e os prestadores de serviços de pagamento tenham tempo para se adaptarem aos
novos requisitos. Por conseguinte, após um período de dois anos a contar da
data de entrada em vigor do presente regulamento, e a fim de garantir a plena
realização do mercado interno de pagamentos associado a cartões, os limites
máximos aplicáveis às comissões de intercâmbio para operações de pagamento por
cartão «consumidor» devem ser alargados a fim de abranger todos os pagamentos
transfronteiras e nacionais. 
(18)     A fim de
facilitar as aquisições transfronteiras, todas as operações (transfronteiras e nacionais) de pagamento por
cartão de débito «consumidor» e todas as operações de pagamento associadas a
cartões devem ser sujeitas a uma comissão de intercâmbio máxima de 0,20 %
e todas as operações de pagamento (transfronteiras e nacionais) por
cartão de crédito «consumidor» e todas as operações de pagamento associadas
a cartões devem ser sujeitas a uma comissão de intercâmbio máxima de 0,30 %.

(19)     Estes limites têm por base o
chamado «teste de indiferença do comerciante» («Merchant Indifference Test»)
desenvolvido na literatura económica, que identifica o nível de comissões que
um comerciante estaria disposto a pagar se comparasse o custo da utilização
pelo cliente de um cartão de pagamento com o custo do pagamento sem cartão (em
numerário) (tendo em conta a taxa de serviço paga aos bancos adquirentes, ou
seja, a taxa de serviço ao comerciante a adicionar à comissão de intercâmbio).
A utilização de instrumentos de pagamento eficientes é assim incentivada com a
promoção dos cartões que proporcionam maiores benefícios transacionais,
impedindo simultaneamente a imposição de taxas de serviço ao comerciante
desproporcionadas, que imporiam custos ocultos a outros consumidores. Poderia
também verificar-se um nível excessivo de taxas de serviço ao comerciante
decorrente de acordos coletivos sobre comissões de intercâmbio, uma vez que os
comerciantes têm relutância em renunciar a instrumentos de pagamento onerosos
por recearem perder clientes. A experiência demonstrou que aqueles níveis são
proporcionados, na medida em que não põem em causa o funcionamento dos sistemas
de cartões internacionais e dos prestadores de serviços de pagamento.
Proporcionam também benefícios aos retalhistas e consumidores e garantem a
segurança jurídica.
(20)     O presente regulamento deve
abranger todas as operações em que o prestador de serviços de pagamento do
ordenante e o prestador de serviço de pagamento do beneficiário estejam
estabelecidos na União. 
(21)     Em conformidade com o
princípio da neutralidade tecnológica estabelecido na Agenda Digital para a
Europa, o presente regulamento deve ser aplicável às operações de pagamento
associadas a cartões, independentemente do contexto em que essa operação se
realiza, incluindo através de serviços e instrumentos de pagamento de pequeno
montante em linha, fora de linha ou móveis.
(22)     Em geral, as operações de
pagamento por cartão são efetuadas com base nos dois principais modelos
empresariais, os chamados sistemas de cartões de pagamento tripartidos (titular
do cartão – sistemas adquirente e emitente – comerciante) e os sistemas de
cartões de pagamento quadripartidos (titular do cartão – banco emitente – banco
adquirente – comerciante). Muitos sistemas de cartões de pagamento
quadripartidos utilizam uma comissão de intercâmbio explícita, na maior parte
das vezes multilateral. As comissões de intercâmbio (comissões pagas pelos
bancos adquirentes para incentivar a emissão e utilização de cartões) estão
implícitas nos sistemas de cartões de pagamento tripartidos. Com vista a reconhecer
a existência de comissões de intercâmbio implícitas e a contribuir para a
criação de condições de concorrência equitativas, os sistemas de cartões de
pagamento tripartidos que utilizam prestadores de serviços de pagamento como
emitentes ou adquirentes devem ser considerados sistemas de cartões de
pagamento quadripartidos e obedecer às mesmas regras, devendo as medidas
relativas à transparência e outras medidas relacionadas com as regras
comerciais ser aplicáveis a todos os prestadores de serviços.
(23)     É importante assegurar que as
disposições relativas às comissões de intercâmbio a cobrar ou a receber pelos
prestadores de serviços de pagamento não sejam contornadas por fluxos
alternativos de comissões para prestadores de serviços de pagamento emitentes.
Para evitar essa situação, a «compensação líquida» das comissões pagas e
recebidas pelo prestador de serviços de pagamento emitente de um sistema de
cartões de pagamento deve ser considerada uma comissão de intercâmbio. Ao
calcular a comissão de intercâmbio, para fins de verificação de uma possível
evasão às medidas em vigor, deve ser tido em consideração o montante total dos
pagamentos ou incentivos recebidos por um prestador de serviços de pagamento
emitente de um sistema de cartões de pagamento no que diz respeito às operações
regulamentadas, deduzido das comissões pagas ao sistema pelo prestador de
serviços de pagamento emitente. Os pagamentos, incentivos e comissões
considerados podem ser diretos (ou seja, baseados no volume ou por operação) ou
indiretos (incluindo incentivos comerciais, bónus ou descontos caso sejam
atingidos determinados volumes de operações). 
(24)     Os consumidores não estão
normalmente conscientes das comissões pagas pelos comerciantes pelo instrumento
de pagamento que utilizam. Simultaneamente, há uma série de práticas de
incentivos utilizadas por prestadores de serviços de pagamento emitentes (tais
como vales de viagem, bónus, descontos, débitos retroativos, seguros gratuitos,
etc.) que podem orientar os consumidores para a utilização de instrumentos de
pagamento que geram comissões elevadas para os prestadores de serviços de
pagamento emitentes. Para evitar essa situação, as medidas que impõem
restrições às comissões de intercâmbio só devem ser aplicáveis a cartões de
pagamento que se tornaram produtos de massa e que os comerciantes têm
geralmente dificuldade em recusar devido à sua emissão e utilização
generalizadas (ou seja, os cartões «consumidor» de débito e de crédito). Com
vista a promover o bom funcionamento do mercado nas componentes não
regulamentadas do setor e a limitar a transferência de atividades das
componentes regulamentadas para as não regulamentadas do setor, é necessário
adotar uma série de medidas, incluindo a separação entre o sistema e a
infraestrutura, bem como a orientação do ordenante pelo beneficiário, e
permitir a aceitação seletiva de instrumentos de pagamento pelo beneficiário.
(25)     A separação entre o sistema e
a infraestrutura deverá permitir a todas as entidades de processamento entrar
em concorrência com vista a captar clientes para os sistemas. Uma vez que o
custo do processamento constitui uma parte significativa do custo total da
aceitação de cartões, é importante que esta componente da cadeia de valor seja
aberta a uma concorrência efetiva. Para efeitos da separação entre o sistema e
a infraestrutura, os sistemas de cartões e as entidades de processamento devem
ser independentes em termos da sua forma jurídica, organização e processo
decisório. Não devem estabelecer qualquer discriminação, por exemplo, dando-se
mutuamente um tratamento preferencial ou facultando informações privilegiadas
que não estejam ao dispor dos seus concorrentes no respetivo segmento de
mercado, impondo requisitos de informação excessivos ao seu concorrente no
respetivo segmento de mercado, beneficiando as respetivas atividades com
subsídios cruzados ou estabelecendo modalidades de governação partilhadas. Tais
práticas discriminatórias contribuem para a fragmentação do mercado, têm
impactos negativos na entrada de novos operadores no mercado e impedem a
emergência de operadores pan-europeus, prejudicando assim a plena realização do
mercado interno dos pagamentos por cartão, por Internet e móveis, em detrimento
dos retalhistas, das empresas e dos consumidores. 
(26)     As regras aplicadas pelos
sistemas de cartões de pagamento e as práticas aplicadas pelos prestadores de
serviços de pagamento tendem a manter os comerciantes e os consumidores
ignorantes sobre as diferenças de comissões e a reduzir a transparência do
mercado, por exemplo, combinando comissões ou proibindo os comerciantes de
escolher uma marca de cartão mais barata em cartões multimarca («co-branded»)
ou de orientar os consumidores para a utilização desses cartões mais
baratos. Mesmo quando os comerciantes estão conscientes dos diferentes custos,
as regras do sistema impedem‑nos frequentemente de agir no sentido da redução
das comissões.
(27)     Os instrumentos de pagamento
implicam diferentes custos para o beneficiário, sendo alguns instrumentos mais
onerosos do que outros. Salvo quando um instrumento de pagamento é imposto por
lei para determinadas categorias de pagamentos ou não pode ser recusado devido
ao seu estatuto de curso legal, o beneficiário deve poder orientar os
ordenantes no sentido da utilização de um instrumento de pagamento específico.
Os sistemas de cartões e os prestadores de serviços de pagamento impõem várias
restrições aos beneficiários a este respeito, sendo exemplos dessas restrições
sobre a recusa pelo beneficiário de instrumentos de pagamento específicos para
baixos montantes e sobre a prestação de informações ao ordenante quanto às comissões
incorridas pelo beneficiário com instrumentos de pagamento específicos ou a
limitação imposta ao beneficiário do número de caixas registadoras no seu
estabelecimento que aceitam instrumentos de pagamento específicos. As referidas
restrições devem ser abolidas.
(28)     Em conformidade com o disposto
no artigo 55.º da proposta COM(2013) 547, o beneficiário pode orientar o
ordenante no sentido da utilização de um instrumento de pagamento específico.
No entanto, o beneficiário não deve imputar encargos pela utilização de
instrumentos de pagamento cujas comissões de intercâmbio estejam regulamentadas
no âmbito do presente regulamento, uma vez que nessas situações as vantagens da
imposição de encargos suplementares se tornam limitadas e geram simultaneamente
maior complexidade no mercado. 
(29)     A regra de aceitação de todos
os cartões é uma obrigação dupla imposta aos beneficiários pelos prestadores de
serviços de pagamento emitentes e pelos sistemas de cartões de pagamento de,
por um lado, aceitar todos os cartões da mesma marca (o elemento de «aceitação
de todos os produtos»), independentemente dos diferentes custos desses
cartões e, por outro lado, de o fazer independentemente do banco emitente que
emitiu o cartão (o elemento de «aceitação de todos os emitentes»). É do
interesse dos consumidores que, para a mesma categoria de cartões, o
beneficiário não possa discriminar entre emitentes ou titulares de cartões e
que os sistemas de pagamento e os prestadores de serviços de pagamento possam
impor aos beneficiários essa obrigação. Por conseguinte, embora o elemento de
«aceitação de todos os emitentes» da regra de «aceitação de todos os
cartões» seja uma regra justificável no âmbito de um sistema de cartões de
pagamento, uma vez que impede os beneficiários de discriminarem entre bancos
que tenham emitido um cartão, o elemento de «aceitação de todos os produtos»
é essencialmente uma prática de subordinação que tem por efeito subordinar a
aceitação de cartões de baixo custo à aceitação de cartões de custo elevado. A
eliminação do elemento de «aceitação de todos os produtos» da regra de
«aceitação de todos os cartões» permitirá aos comerciantes limitar a escolha de
cartões de pagamento que oferecem apenas aos cartões de pagamento de (mais)
baixo custo, o que beneficiaria também os consumidores graças à redução dos
custos incorridos pelos comerciantes. Os comerciantes que aceitam cartões de
débito não seriam então obrigados a aceitar também cartões de crédito e os que
aceitam cartões de crédito não seriam obrigados a aceitar cartões comerciais.
No entanto, a fim de proteger o consumidor e a sua capacidade de utilização de
cartões de pagamento tão frequentemente quanto possível, os comerciantes devem
ser obrigados a aceitar todos os cartões que estejam sujeitos à mesma comissão
de intercâmbio regulamentada. Tal limitação teria também como consequência um contexto
mais concorrencial para os cartões com comissões de intercâmbio não regulamentadas
ao abrigo do presente regulamento, uma vez que os comerciantes ganhariam um
maior poder de negociação no que diz respeito às condições em que aceitam esses
cartões. 
(30)     Para o funcionamento eficaz
das limitações à regra de aceitação de todos os cartões são indispensáveis
determinadas informações. Em primeiro lugar, os beneficiários devem dispor de
meios para identificar as diferentes categorias de cartões. Por conseguinte, as
várias categorias devem ser identificáveis de modo visível e por via eletrónica
no dispositivo. Em segundo lugar, o ordenante deve também ser informado sobre a
aceitação do(s) seu(s) instrumento(s) de pagamento num determinado ponto de
venda. É necessário que qualquer limitação à utilização de uma determinada
marca seja anunciada pelo beneficiário ao ordenante ao mesmo tempo e nas mesmas
condições que a informação de aceitação de uma determinada marca. 
(31)     A fim de garantir a
possibilidade de recurso em caso de aplicação incorreta do presente
regulamento, ou quando se verificam litígios entre os utilizadores de serviços
de pagamento e os prestadores de serviços de pagamento, os Estados-Membros
devem estabelecer procedimentos adequados e eficazes de resolução extrajudicial
de reclamações e de recurso. Os Estados-Membros devem estabelecer o regime de
sanções aplicável em caso de infração ao presente regulamento e assegurar que
essas sanções sejam eficazes, proporcionadas e dissuasivas, e que sejam
efetivamente aplicadas. 
(32)     Atendendo a que os objetivos
do presente regulamento, nomeadamente o estabelecimento de requisitos uniformes
aplicáveis a operações por cartão de pagamento e operações móveis e por
Internet associadas aos pagamentos por cartão, não podem ser suficientemente
realizados pelos Estados-Membros e podem, pois, devido à escala da ação, ser
mais bem alcançados ao nível da União, a União pode tomar medidas em
conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do
Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade
consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para
atingir aqueles objetivos.
(33)     O presente regulamento
respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente,
na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em especial o direito a
um recurso efetivo ou a um tribunal imparcial, à liberdade de empresa e à
defesa do consumidor e tem de ser aplicado em conformidade com os referidos
direitos e princípios,
ADOTARAM O PRESENTE REGULAMENTO:
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Artigo 1.º
Âmbito de aplicação
1.           O presente regulamento
estabelece requisitos técnicos e comerciais uniformes aplicáveis às operações
de pagamento por cartão efetuadas no interior da União nas quais tanto o
prestador de serviços de pagamento do ordenante como o prestador de serviços de
pagamento do beneficiário estão estabelecidos na União. 
2.           O presente regulamento não é
aplicável aos instrumentos de pagamento que apenas podem ser utilizados no
âmbito de uma rede restrita destinada a satisfazer necessidades específicas
através de instrumentos de pagamento cuja utilização é limitada, uma vez que
permitem ao titular do instrumento específico adquirir bens ou serviços apenas
nas instalações do emitente, numa rede restrita de prestadores de serviços vinculados
diretamente por um acordo comercial a um emitente profissional, ou uma vez que
só podem ser utilizados para adquirir uma gama limitada de bens ou serviços.
3.           O capítulo II não é
aplicável às seguintes operações:
(a)         
Operações com cartões comerciais;
(b)         
Levantamentos de numerário em caixas automáticos e
(c)         
Operações com cartões emitidos por sistemas de
cartões de pagamento tripartidos.
4.           O artigo 7.º não é
aplicável a sistemas de cartões de pagamento tripartidos. 
Artigo 2.º
Definições 
Para efeitos do presente regulamento,
entende-se por:
(1)                   
«Adquirente», um prestador de serviços de pagamento
ligado por contrato, direta ou indiretamente, a um beneficiário para fins de
processamento das operações de pagamento do beneficiário; 
(2)                   
«Emitente», um prestador de serviços de pagamento
ligado por contrato, direta ou indiretamente, a um ordenante para fins de
início, processamento e liquidação das operações de pagamento do ordenante; 
(3)                   
«Consumidor», uma pessoa singular que, em contratos
de serviços de pagamento abrangidos pelo presente regulamento, atua com
objetivos alheios às suas atividades comerciais, empresariais ou profissionais;
(4)                   
«Operação por cartão de débito», uma operação de
pagamento por cartão, incluindo por cartões pré-pagos ligados a uma conta
corrente ou de depósito, à qual é debitada uma operação num prazo máximo de 48
horas após a operação ter sido autorizada/iniciada; 
(5)                   
«Operação por cartão de crédito», uma operação de
pagamento por cartão em que a operação é liquidada mais de 48 horas após a
operação ter sido autorizada/iniciada; 
(6)                   
«Cartão comercial», quaisquer cartões de pagamento
emitidos para empresas ou entidades do setor público cuja utilização está
limitada às despesas profissionais dos empregados ou funcionários públicos, ou
cartões emitidos para pessoas singulares que exercem uma atividade
independente, cuja utilização está limitada às despesas profissionais das
referidas pessoas singulares ou dos seus empregados; 
(7)                   
«Operação de pagamento associada a cartões», um
serviço utilizado para completar uma operação de pagamento por meio de qualquer
cartão, dispositivo ou software de telecomunicações, digital ou
informático se daí resultar uma operação de pagamento por cartão. As operações
de pagamento associadas a cartões excluem as operações associadas a outros
tipos de serviços de pagamento; 
(8)                   
«Operação de pagamento transfronteiras», uma
operação de pagamento por cartão ou associada a um cartão iniciada por um
ordenante ou por um beneficiário em que o prestador de serviços de pagamento do
ordenante e o prestador de serviços de pagamento do beneficiário estão
estabelecidos em Estados-Membros diferentes ou em que o cartão de pagamento é
emitido por um prestador de serviços de pagamento emitente estabelecido num
Estado-Membro diferente do Estado do ponto de venda; 
(9)                   
«Comissão de intercâmbio», uma comissão paga,
direta ou indiretamente, para cada operação realizada (por exemplo, por um
terceiro) entre os prestadores de serviços de pagamento do ordenante e do
beneficiário envolvidos numa operação de pagamento por cartão ou associada a
cartões; 
(10)               
«Taxa de serviço ao comerciante», uma taxa paga
pelo beneficiário ao adquirente por cada operação, que compreende a comissão de
intercâmbio, a comissão ligada ao sistema de pagamento e ao processamento e a
margem do adquirente; 
(11)               
«Beneficiário», a pessoa singular ou coletiva que é
a destinatária prevista dos fundos que foram objeto de uma operação de
pagamento; 
(12)               
«Ordenante», uma pessoa singular ou coletiva
titular de uma conta de pagamento e que autoriza uma ordem de pagamento a partir
dessa conta ou, na ausência de conta de pagamento, a pessoa singular ou
coletiva que emite uma ordem de pagamento; 
(13)               
«Sistema de cartões de pagamento», um conjunto
único de regras, práticas, normas e/ou orientações de execução que rege a
realização de operações de pagamento a nível da União e no interior dos
Estados-Membros e que está separado da infraestrutura ou sistema de pagamentos
que assegura o seu funcionamento; 
(14)               
«Sistema de cartões de pagamento quadripartido», um
sistema de cartões de pagamento em que os pagamentos são efetuados a partir da
conta de pagamento de um titular de cartão para a conta de pagamento de um
beneficiário por intermédio do sistema, de um prestador de serviços de
pagamento emitente de cartões de pagamento (no lado do titular do cartão) e de
um prestador de serviços de pagamento adquirente (no lado do beneficiário), bem
como as operações associadas a cartões baseadas na mesma estrutura; 
(15)               
«Sistema de cartões de pagamento tripartido», um
sistema de cartões de pagamento em que os pagamentos são efetuados a partir de
uma conta de pagamento detida pelo sistema em nome do titular para uma conta de
pagamento detida pelo sistema em nome do beneficiário, bem como as operações associadas
a cartões baseados na mesma estrutura. Quando um sistema de cartões de
pagamento tripartido concede uma licença a outros prestadores de serviços de
pagamento para a emissão e/ou aquisição de cartões de pagamento, esse sistema é
considerado um sistema de cartões de pagamento quadripartido; 
(16)               
«Instrumento de pagamento», qualquer dispositivo
personalizado e/ou conjunto de procedimentos acordados entre o utilizador e o
prestador do serviço de pagamento que é utilizado pelo utilizador de serviços
de pagamento, ou em seu nome, para iniciar uma ordem de pagamento; 
(17)               
«Instrumento de pagamento associado a cartões»,
qualquer instrumento de pagamento, incluindo um cartão, telemóvel, computador
ou qualquer outro dispositivo tecnológico que contenha a aplicação adequada,
que é utilizado pelo ordenante para iniciar uma ordem de pagamento que não seja
uma transferência ou um débito direto conforme definido no artigo 2.º do
Regulamento (UE) n.º 260/2012; 
(18)               
«Aplicação de pagamento», um software ou
meio equivalente carregado num dispositivo que permite iniciar operações de
pagamento associadas a cartões e que permite ao ordenante emitir ordens de
pagamento; 
(19)               
«Ordem de pagamento», qualquer instrução de um
ordenante ao seu prestador de serviços de pagamento solicitando a execução de
uma operação de pagamento; 
(20)               
«Operação por cartão de pagamento», uma operação de
pagamento realizada por meio de um cartão de pagamento ou utilizando a
infraestrutura das operações por cartão de pagamento e baseada nas regras
comerciais aplicáveis às operações por cartão de pagamento;
(21)               
«Prestador de serviços de pagamento», uma pessoa
singular ou coletiva autorizada a prestar os serviços de pagamento enumerados
no anexo da Diretiva 2007/64/CE. O prestador de serviços de pagamento pode ser
um emitente ou um adquirente, ou ambos; 
(22)               
«Utilizador de serviços de pagamento», uma pessoa
singular ou coletiva que utiliza um serviço de pagamento na qualidade de
ordenante ou de beneficiário ou de ambos; 
(23)               
«Operação de pagamento», uma ação, iniciada pelo
ordenante, ou em seu nome, ou pelo beneficiário dos fundos a transferir,
independentemente de quaisquer obrigações subjacentes entre o ordenante e o
beneficiário; 
(24)               
«Processamento», a prestação de serviços de
processamento de operações de pagamento em termos das ações necessárias para a
execução de uma instrução de pagamento entre o adquirente e o emitente; 
(25)               
«Entidade de processamento», uma pessoa singular ou
coletiva que presta serviços de processamento de operações de pagamento. 
Capítulo II
Comissões de intercâmbio 
Artigo 3.º 
Comissões de intercâmbio aplicáveis a operações transfronteiras com cartões
«consumidor» de débito ou de crédito
1.           Com efeitos dois meses após a
entrada em vigor do presente regulamento, os prestadores de serviços de
pagamento não podem propor nem solicitar, para as operações transfronteiras por
cartão de débito, uma comissão de intercâmbio, por cada operação, ou
outra remuneração acordada que tenha um objetivo ou efeito equivalente,
superior a 0,2 % do valor da operação.
2.           Com efeitos dois meses após a
entrada em vigor do presente regulamento, os prestadores de serviços de
pagamento não podem propor nem solicitar para as transfronteiras por cartão de
crédito, uma comissão de intercâmbio, por cada operação, ou outra
remuneração acordada que tenha um objetivo ou efeito equivalente, superior a 0,3
% do valor da operação. 
Artigo 4.º
Comissões de intercâmbio aplicáveis a todas as operações com cartões
«consumidor» de débito ou de crédito 
1.           Com efeitos dois anos após a
entrada em vigor do presente regulamento, os prestadores de serviços de
pagamento não podem propor nem solicitar para as operações associadas a cartões
de débito, uma comissão de intercâmbio, por cada operação, ou outra
remuneração acordada que tenha um objetivo ou efeito equivalente, superior a 0,2
% do valor da operação.
2.           Com efeitos dois anos após a
entrada em vigor do presente regulamento, os prestadores de serviços de
pagamento não podem propor nem solicitar para as operações associada a cartões
de crédito, uma comissão de intercâmbio, por cada operação, ou outra
remuneração acordada que tenha um objetivo ou efeito equivalente, superior a 0,3
% do valor da operação. 
Artigo 5.º
Proibição de evasão 
Para fins de aplicação dos limites máximos
referidos no artigo 3.º e no artigo 4.º, qualquer compensação líquida
recebida de um sistema de cartões de pagamento por um banco emitente em relação
a operações de pagamento ou atividades conexas deve ser tratada como parte da comissão
de intercâmbio.
Capítulo III
Regras comerciais 
Artigo 6.º
Licenciamento
1.           São proibidas quaisquer
restrições territoriais no interior da União, ou disposições com efeito
equivalente, nos acordos de concessão de licenças relativos à emissão de
cartões de pagamento ou à aquisição de operações por cartão de pagamento.
2.           São proibidas quaisquer
restrições territoriais no interior da União, ou disposições com efeito
equivalente, nas regras aplicadas pelos sistemas de cartões de pagamento
quadripartidos. 
3.           São proibidos quaisquer
requisitos ou obrigações de obtenção de uma licença ou autorização específica
de um país para o exercício de atividades transfronteiras, ou disposições com efeito
equivalente, nos acordos de concessão de licenças relativos à emissão de
cartões de pagamento ou à aquisição de operações por cartão de pagamento.
4.           São proibidos quaisquer
requisitos ou obrigações de obtenção de uma licença ou autorização específica
de um país para o exercício de atividades transfronteiras, ou disposições com
efeito equivalente, nas regras aplicadas pelos sistemas de cartões de pagamento
quadripartidos. 
Artigo 7.º
Separação entre o sistema de cartões de pagamento e as entidades de
processamento 
1.           Os sistemas de cartões de
pagamento e as entidades de processamento devem ser independentes em termos da
sua forma jurídica, organização e processo decisório. Não devem estabelecer
qualquer discriminação entre as suas filiais ou acionistas, por um lado, e os
utilizadores desses sistemas e outros parceiros contratuais, por outro lado, e
não devem, em especial, condicionar de forma alguma a prestação de qualquer
serviço que proponham à aceitação pela respetiva parte contratante de qualquer
outro serviço proposto.
2.           Os sistemas de cartões de
pagamento devem prever a possibilidade de as mensagens de autorização e de
compensação de operações por cartão de caráter isolado serem separadas e
processadas por entidades de processamento diferentes.
3.           É proibida qualquer
discriminação territorial nas regras de processamento aplicadas pelos sistemas
de cartões de pagamento.
4.           As entidades de processamento
na União devem velar por que o seu sistema seja tecnicamente interoperável com
outros sistemas de entidades de processamento na União mediante a utilização de
normas desenvolvidas por organismos de normalização internacionais ou europeus.
Além disso, as entidades de processamento não devem adotar ou aplicar regras
comerciais que restrinjam a interoperabilidade com outras entidades de
processamento na União.
Artigo 8.º
Cartões multimarca («co-badging») e escolha da aplicação
1.           São proibidas regras relativas
a sistemas ou a acordos de concessão de licenças que dificultem ou impeçam a
integração por um emitente de duas ou mais marcas diferentes de instrumentos de
pagamento num cartão ou dispositivo de telecomunicações, digital ou
informático. 
2.           Qualquer diferença de
tratamento dos emitentes ou adquirentes no quadro das regras relativas a sistemas
e a acordos de concessão de licenças no que diz respeito à integração de várias
marcas num cartão ou dispositivo de telecomunicações, digital ou informático
deve ser objetivamente justificada e não discriminatória. 
3.           Os sistemas de cartões de
pagamento não podem impor aos prestadores de serviços de pagamento emitentes e
adquirentes requisitos de comunicação de informações, obrigações de pagamento
de comissões ou outras obrigações com o mesmo objetivo ou efeito relativamente
a operações realizadas com qualquer dispositivo em que a sua marca esteja
presente quando o seu sistema não é utilizado nessas operações. 
4.           Todas as condições de
encaminhamento que visem orientar as operações para um canal ou processo
específico e outras normas e requisitos técnicos e de segurança aplicáveis ao
tratamento de mais de uma marca de cartão de pagamento num cartão ou
dispositivo de telecomunicações, digital ou informático devem ser não
discriminatórios e aplicados de forma não discriminatória. 
5.           Quando um mecanismo de
pagamento permite escolher entre diferentes marcas de instrumentos de
pagamento, a marca aplicada à operação de pagamento em causa deve ser
determinada pelo ordenante no ponto de venda.
6.           Os sistemas de cartões de
pagamento, os emitentes, os adquirentes e os operadores de infraestruturas de
tratamento de cartões de pagamento não devem inserir mecanismos automáticos, software
ou dispositivos no instrumento de pagamento ou em equipamento instalado no ponto
de venda que limitem a escolha da aplicação de pagamento pelo ordenante aquando
da utilização de um instrumento de pagamento multimarca. 
Artigo 9.º
Comissões diferenciadas
1.           Os adquirentes devem propor e
cobrar individualmente aos beneficiários taxas de serviço ao comerciante
específicas para diferentes categorias e marcas de cartões de pagamento, salvo
se os comerciantes solicitarem por escrito aos prestadores de serviços de
pagamento adquirentes a cobrança de taxas de serviço ao comerciante agrupadas. 
2.           Os acordos entre os
prestadores de serviços de pagamento adquirentes e os beneficiários devem
incluir informações separadas sobre o montante das taxas de serviço ao
comerciante, das comissões de intercâmbio e das comissões de sistema aplicáveis
a cada categoria e marca de cartões de pagamento.
Artigo 10.º
Regras de aceitação de todos os cartões
1.           Os sistemas de pagamento e os
prestadores de serviços de pagamento não devem aplicar regras que possam
obrigar os beneficiários que aceitam cartões e outros instrumentos de pagamento
emitidos por um prestador de serviços de pagamento emitente, no âmbito de um
sistema de instrumentos de pagamento, a aceitar também outros instrumentos de
pagamento da mesma marca e/ou categoria emitidos por outros prestadores de
serviços de pagamento emitentes no âmbito do mesmo sistema, exceto se estes
estiverem sujeitos às mesmas comissões de intercâmbio regulamentadas. 
2.           A restrição das regras de
aceitação de todos os cartões referida no n.º 1 em nada prejudica a
possibilidade de os sistemas de pagamentos e os prestadores de serviços de
pagamento estabelecerem que determinados cartões não podem ser recusados com
base na identidade do prestador de serviços de pagamento emitente ou do titular
do cartão.
3.           Os comerciantes que decidam
não aceitar todos os cartões ou outros instrumentos de pagamento de um sistema
de cartões de pagamento devem informar os consumidores de forma clara e
inequívoca no mesmo momento em que os informam sobre a aceitação de outros
cartões e instrumentos de pagamento do sistema. Essas informações devem ser
apresentadas de forma muito visível à entrada do estabelecimento, na caixa ou
no sítio Web ou noutro meio eletrónico ou móvel aplicável e devem ser
facultadas ao ordenante em tempo útil antes de este celebrar um acordo de
compra com o beneficiário.
4.           Os prestadores de serviços de
pagamento emitentes devem assegurar que os seus instrumentos de pagamento
possam ser identificados de forma visível e por via eletrónica, a fim de
permitir aos beneficiários determinar inequivocamente qual foi a escolha do
ordenante em termos de marcas e categorias de cartões pré-pagos, de débito, de
crédito ou comerciais ou de pagamentos associados a cartões efetuados através
destes instrumentos. 
Artigo 11.º
Regras de orientação dos consumidores
1.           São proibidas as regras relativas
a acordos de concessão de licenças, as regras relativas ao sistema aplicadas
por sistemas de cartões de pagamento e as regras relativas a acordos celebrados
entre os prestadores de serviços de pagamento adquirentes e os beneficiários
que impeçam estes últimos de orientar os consumidores para a utilização de
qualquer instrumento de pagamento preferido pelo beneficiário. Esta proibição
abrange também todas as regras que proíbam aos beneficiários tratar de forma
mais ou menos favorável instrumentos de pagamento de um dado sistema
relativamente a outros.
2.           São proibidas as regras relativas
a acordos de concessão de licenças, as regras relativas ao sistema aplicadas
por sistemas de cartões de pagamento e as regras relativas a acordos celebrados
entre os prestadores de serviços de pagamento adquirentes de cartões e os
beneficiários que impeçam estes últimos de informar os ordenantes sobre as comissões
de intercâmbio e as taxas de serviço ao comerciante. 
3.           As disposições estabelecidas
nos n.os 1 e 2 em nada prejudicam as regras relativas aos encargos,
reduções ou outras medidas de orientação estabelecidas no artigo 55.º da
proposta COM(2013) 547 e no artigo 19.º da Diretiva 2011/83/UE[22]. 
Artigo 12.º
Informações a prestar ao beneficiário sobre as operações de pagamento
1.           Após a execução de uma
operação de pagamento, o prestador de serviços de pagamento do beneficiário
deve facultar a este último as seguintes informações: 
(a)         
A referência que permita ao beneficiário
identificar a operação de pagamento;
(b)         
O montante da operação de pagamento na moeda na
qual a conta de pagamento do beneficiário é creditada;
(c)         
O montante de eventuais encargos da operação de
pagamento, indicando separadamente o montante da comissão de intercâmbio. 
Com o consentimento prévio e expresso do
beneficiário, as informações referidas no primeiro parágrafo podem ser
agregadas por marca, aplicação, categoria de instrumento de pagamento e comissões
de intercâmbio aplicáveis à operação. 
2.           Os contratos entre os
adquirentes e os beneficiários podem prever que as informações referidas no n.º
1, primeiro parágrafo, sejam prestadas ou disponibilizadas periodicamente, no
mínimo uma vez por mês, e de uma forma acordada que permita aos beneficiários
armazenar e reproduzir informações inalteradas.
Capítulo IV
Disposições finais
Artigo 13.º
Autoridades competentes
1.           Os Estados-Membros devem
designar as autoridades competentes habilitadas a assegurar a aplicação do
presente regulamento e com poderes em matéria de investigação e execução. 
2.           Os Estados-Membros podem
designar organismos existentes para agirem como autoridades competentes. 
3.           Os Estados-Membros podem
designar autoridades competentes diferentes.
4.           Os Estados-Membros devem
notificar à Comissão as referidas autoridades competentes no prazo de dois
meses a contar da data de entrada em vigor do presente regulamento. Os
Estados-Membros devem notificar imediatamente à Comissão qualquer alteração
subsequente relativa a essas autoridades.
5.           As autoridades competentes
designadas referidas no n.º 1 devem dispor dos recursos adequados para o
desempenho das suas funções.
6.           Os Estados-Membros devem
exigir das autoridades competentes uma fiscalização eficaz do cumprimento do
presente regulamento e a tomada de todas as medidas necessárias para garantir
esse cumprimento. 
7.           Os Estados-Membros devem
velar por que as designações referidas no n.º 1 possam ser objeto de recurso.
Artigo 14.º
Sanções
1.           Os Estados-Membros devem
determinar as regras relativas a sanções aplicáveis em caso de infrações ao
presente regulamento e tomar todas as medidas necessárias para assegurar a sua
aplicação. As referidas sanções devem ser efetivas, proporcionadas e
dissuasivas. 
2.           Os Estados-Membros devem
notificar essas disposições à Comissão no prazo de dois meses a contar da data
de entrada em vigor do presente regulamento, bem como qualquer alteração
posterior das mesmas no mais breve prazo possível.
Artigo 15.º
Procedimentos de resolução extrajudicial de reclamações e de recurso 
1.           Os Estados-Membros devem
instituir procedimentos adequados e eficazes de resolução extrajudicial de
reclamações e de recurso para a resolução de litígios entre os beneficiários e
os respetivos prestadores de serviços de pagamento no quadro do presente regulamento.
Para o efeito, os Estados-Membros devem designar organismos existentes, quando
adequado, ou criar novos organismos.
2.           Os Estados-Membros devem
notificar à Comissão os referidos organismos no prazo de dois anos a contar da
data de entrada em vigor do presente regulamento. Os Estados-Membros devem
notificar imediatamente à Comissão qualquer alteração subsequente que diga
respeito aos referidos organismos. 
Artigo 16.º
Cláusula de reexame 
Quatro anos após a entrada em vigor do
presente regulamento, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho
um relatório sobre a respetiva aplicação. O relatório da Comissão analisa, em
particular, a adequação dos níveis das comissões de intercâmbio e os mecanismos
de orientação, tais como os encargos, tomando em consideração a utilização e o
custo dos vários meios de pagamento e o nível da entrada no mercado de novos
operadores e de novas tecnologias. 
Artigo 17.º
Entrada em vigor
O presente regulamento entra em vigor no
vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União
Europeia.
O presente regulamento é obrigatório em todos
os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Parlamento Europeu                             Pelo
Conselho
O Presidente                                                  O
Presidente
[1]               Ver, por exemplo, a recente proposta relativa ao acesso
a contas de pagamento com características básicas (COM(2013) 266 final, de 8 de
maio de 2013).
[2]               http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:01:PT:HTML
[3]               Acórdão do Tribunal Geral de 24 de maio de 2012,
Processo T 111/08, MasterCard e o./Comissão, ainda não publicado na Coletânea.
[4]               Processo
COMP/34.579, MasterCard, Decisão da Comissão de 19 de dezembro de 2007
(http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/34579/34579_1889_2.pdf)
[5]                      Artigo 80.º da lei dinamarquesa sobre serviços de pagamento e
moeda eletrónica, lei de consolidação n.º 365 de 26 de abril de 2011, http://www.finanstilsynet.dk/en/Regler-og-praksis/Translated-regulations/~/media/Regler-og-praksis/2012/C_Act365_2011_new.ashx. A referida
lei regula as taxas de serviço ao
comerciante (TSC) relativas a operações em presença das duas partes e prevê o
pagamento pelos comerciantes de uma taxa anual dividida entre 8 categorias de
custos diferentes, sendo os montantes fixados pelo Ministério da Economia.

[6]               https://www.gov.uk/government/consultations/opening-up-uk-payments
[7]               http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0941:EN:NOT
[8]               http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/cim/gp_feedback_statement_en.pdf
[9]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0426+0+DOC+XML+V0//EN
[10]             http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/cim/gp_feedback_statement_en.pdf
[11]             COM(2013) 266 final 
[12]             Ver Avaliação de Impacto, p. 208
[13]             http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=418&id_article=1895
[14]             http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=418&id_article=1895
[15]             JO C , , p. 
[16]             JO C , , p. 
[17]             Diretiva 2007/64/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 13 de novembro de 2007, relativa aos serviços de pagamento no mercado
interno, que altera as Diretivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE e
revoga a Diretiva 97/5/CE (JO L 319 de 5.12.2007, p. 1).
[18]             Regulamento (CE) n.º 924/2009 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativo aos pagamentos transfronteiriços
na Comunidade e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2560/2001 (JO L 266 de 9.10.2009, p.
11).
[19]             Regulamento (UE) n.° 260/2012 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 14 de março de 2012, que estabelece requisitos técnicos e de
negócio para as transferências a crédito e os débitos diretos em euros e que
altera o Regulamento (CE) n. ° 924/2009 (JO L 94 de 30.3.2012, p. 22).
[20]             Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 25 de outubro de 2011, relativa aos direitos dos consumidores, que altera a
Diretiva 93/13/CEE do Conselho e a Diretiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e
do Conselho e que revoga a Diretiva 85/577/CEE do Conselho e a Diretiva 97/7/CE
do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 304 de 22.11.2011, p. 64).
[21]             Itália, Hungria, Polónia e Reino Unido. 
[22]             Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 25 de outubro de 2011, relativa aos direitos dos consumidores.