CELEX: 62009CC0137
Language: pl
Date: 2010-07-15 00:00:00
Title: Opinia rzecznika generalnego Bot przedstawione w dniu 15 lipca 2010 r. # Marc Michel Josemans przeciwko Burgemeester van Maastricht. # Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Raad van State - Niderlandy. # Swoboda świadczenia usług - Swobodny przepływ towarów - Zasada niedyskryminacji - Środek przyjęty przez organ administracji lokalnej, który zastrzega prawo wstępu do coffeeshopów dla rezydentów niderlandzkich - Sprzedaż tzw. "narkotyków miękkich" - Sprzedaż napojów bezalkoholowych i artykułów spożywczych - Cel zwalczania turystyki narkotykowej i związanych z nią uciążliwości - Porządek publiczny - Ochrona zdrowia publicznego - Spójność - Proporcjonalność. # Sprawa C-137/09.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      YVES’A BOTA
      przedstawiona w dniu 15 lipca 2010 r.(1)
      
      Sprawa C‑137/09
      Marc Michel Josemans
      przeciwko
      Burgemeester van Maastricht
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (Niderlandy)]
      Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Swoboda świadczenia usług – Zakres zastosowania ratione materiae – Sprzedaż środków odurzających – Środek organu administracji lokalnej, na mocy którego prawo wstępu do coffeeshopów mają jedynie osoby zamieszkałe w Niderlandach
         – Zwalczanie turystyki narkotykowej – Zobowiązania państw członkowskich wynikające z art. 4 TUE i 72 TFUE – Konwencja wykonawcza do układu z Schengen – Artykuł 71 ust. 5 – Ochrona krajowego porządku publicznego i europejskiego porządku publicznego
      I –    Wstęp
      A –    Ogólne przedstawienie sprawy
      1.        Czy gwarantowana w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasada swobodnego przepływu usług ma zastosowanie do sprzedaży
         środków odurzających? Innymi słowy, czy osoba prowadząca coffeeshop może powołać się na tę zasadę w celu legitymizacji swojej
         działalności, zaś obywatel państwa członkowskiego może powołać się na tę zasadę w celu udania się na terytorium innego państwa
         członkowskiego, by zażywać tam środki odurzające?
      
      2.        Za tymi prostymi pytaniami skrywają się inne pytania, o trudniejszym charakterze. Czy chcemy Europy, w której producent, przewoźnik
         lub dystrybutor mogą bez ograniczeń powoływać się na gwarantowane w traktacie swobody przepływu w celu uprawy, przewozu, oferowania
         lub też konsumpcji narkotyków? Czy realizowana przez nas przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ma służyć interesom
         handlu narkotykami?
      
      3.        Takie są w istocie pytania postawione w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym.
      
      4.        Niniejsza sprawa wpisuje się w ramy zaostrzania polityki tolerancji, którą Królestwo Niderlandów prowadzi w odniesieniu do
         sprzedaży konopi w coffeeshopach. Burgemeester van Maastricht (burmistrz gminy Maastricht), zdając sobie sprawę z transgranicznych
         konsekwencji tej polityki i licznych zakłóceń porządku publicznego spowodowanych masowym i rosnącym odwiedzaniem tych lokali,
         postanowił zastrzec prawo wstępu do wspomnianych lokali jedynie dla osób zamieszkałych w Niderlandach (zwane dalej: „sporny
         środek”). Gdyby środek ten dotyczył publicznych lokali restauracyjnych, w których sprzedawane są legalne produkty konsumpcyjne,
         stanowiłby on jaskrawe naruszenie gwarantowanych w traktacie swobód przepływu. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy innej kwestii,
         gdyż, w przeciwieństwie do snack–barów i pozostałych lokali szybkiej obsługi, w których sprzedawane są napoje i inne dania
         na wynos, podstawową działalnością coffeeshopów jest sprzedaż środków odurzających, których wprowadzanie do obrotu jest zakazane
         we wszystkich państwach członkowskich.
      
      5.        Raad van State (Niderlandy) zwraca się w konsekwencji do Trybunału o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wspomniany środek
         objęty jest przedmiotowym zakresem prawa Unii oraz, w szczególności, zasadami i podstawowymi swobodami gwarantowanymi w traktacie.
         Raad van State pragnie się również dowiedzieć, czy środek ten może być uzasadniony polityką zwalczania turystyki narkotykowej
         i związanych z nią uciążliwości.
      
      6.        W niniejszej opinii zamierzam wykazać, po pierwsze, że uregulowanie organu administracji lokalnej, przyjęte w ramach ogólnego
         rozporządzenia porządkowego, które zastrzega prawo wstępu do coffeeshopów dla osób zamieszkałych w Niderlandach, nie jest
         objęte zakresem stosowania traktatu ani, w szczególności, swobodnym przepływem usług. W tym zakresie wyjaśnię, że przewidziana
         w art. 56 TFUE swoboda w żadnym wypadku nie może służyć legitymizacji handlu środkami odurzającymi, które, nawet jeżeli są
         one tolerowane w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej, nie mogą korzystać z dobrodziejstw wspólnego rynku.
      
      7.        Po drugie, zamierzam zaproponować Trybunałowi, by w duchu współpracy z sądem krajowym dodatkowo zbadał zgodność spornego środka
         pod innym kątem. Uważam bowiem, biorąc pod uwagę przedmiot sporu oraz wszystkie informacje przedstawione przez sąd krajowy,
         że konieczne jest dokonanie wykładni postanowień prawa Unii, które szczególnie dotyczą ochrony porządku publicznego i zwalczania
         nielegalnego popytu na środki odurzające.
      
      8.        Następnie wykażę, że środek, którego celem jest zwalczenie turystyki narkotykowej i związanej z nią działalności przestępczej,
         jest nie tylko wyrazem uznanego w art. 4 TUE i art. 72 TFUE prawa państwa członkowskiego w zakresie utrzymania porządku publicznego
         na swoim terytorium, lecz również spoczywającego na tym państwie na podstawie art. 71 ust. 5 konwencji wykonawczej do układu
         z Schengen(2) obowiązku dokładania starań w celu ochrony europejskiego porządku publicznego.
      
      B –    Konopie
      9.        Konopie konsumuje obecnie około 4 mln młodych Europejczyków dziennie, zaś problem uprawy tego środka odurzającego dotyczy
         19 państw członkowskich. Ponieważ sposób konsumpcji konopi podlega zmianom, a na rynku pojawiają się ich nowe odmiany, uważam,
         że konieczne jest przypomnienie charakteru tego narkotyku i jego skutków dla zdrowia konsumentów.
      
      1.      Duża liczba rodzajów konopi
      10.      Nazwą marihuana lub „trawka” określa się liście i owoce konopi, które, posiekane i rozdrobnione, palone są same lub z domieszką
         tytoniu. Natomiast nazwą haszysz określa się żywicę wydzielaną przez liście i dojrzałe kwiaty konopi. Haszysz jest od czterech
         do ośmiu razy mocniejszy od marihuany. Zawiera on substancje psychotropowe zwane kanabinoidami, z których najsilniejszą jest
         delta 9–tetrahydrokannabinol (zwana dalej „THC”). Efekty konopi pojawiają się przy zażyciu dawki 0,05 mg/kg THC. Dla przykładu,
         papieros lub skręt marihuany zawiera od 2 do 5 mg THC.
      
      11.      Zawartość THC w istotny sposób zależy od pochodzenia produktu, pory roku i metod produkcji. Poza klasycznymi odmianami pochodzącymi
         z Afryki Północnej (w szczególności z Maroka), Azji i Bliskiego Wschodu sprzedawcy lub dilerzy oferują obecnie nowe preparaty
         konopi o podwyższonym stopniu toksyczności, którego nie są świadomi konsumenci(3). Zgodnie z przeprowadzonymi badaniami, chociaż średnie stężenie THC w przywożonej marihuanie i haszyszu wynosi odpowiednio
         7% i 18,2%, odmiany marihuany pochodzenia niderlandzkiego („nederwiet” lub „hennep”) zawierają stężenie THC w wysokości 20,4%,
         zaś haszysz uzyskiwany z niderlandzkiej marihuany („nederhasj”) w wysokości 39,3%(4).
      
      12.      Na rynku pojawiły się także nowe produkty na bazie marihuany z domieszką kanabinoidów syntetycznych lub tak szkodliwych substancji
         jak ołów, pasta do butów, proszek szklany, produkty lecznicze czy nawet piasek(5). Substancje te umożliwiają zwiększenie ciężaru sprzedawanych produktów i wzmacniają stan odurzenia.
      
      2.      Konsumpcja powodująca zagrożenia dla zdrowia ludzkiego
      13.      Chociaż, jak zobaczymy, polityka tolerancji, którą prowadzi rząd niderlandzki, opiera się na rozróżnieniu między konsumpcją
         i zagrożeniami związanymi z „narkotykami miękkimi” i „narkotykami twardymi”, rozróżnienie to, mając na uwadze pojawienie się
         na rynku nowych odmian konopi i zagrożeń dla zdrowia ludzkiego, moim zdaniem całkowicie przestało mieć znaczenie.
      
      14.      Nie trzeba już udowadniać, jak niebezpieczna i szkodliwa dla użytkowników i całego społeczeństwa jest konsumpcja konopi. Chociaż
         w przypadku sporadycznej konsumpcji związane z nią efekty psychiczne zasadniczo są czasowe i odwracalne, pojawiają się one
         jednakże już po wypaleniu pierwszego skręta, wzmacniają efekty alkoholu i tytoniu oraz mogą powodować stan odurzenia, który,
         przy prowadzeniu pojazdu, może mieć dramatyczne konsekwencje. Problem ten został wyraźnie poruszony przez czterech niderlandzkich
         ministrów odpowiedzialnych za politykę narkotykową w piśmie z dnia 11 września 2009 r. skierowanym do parlamentu niderlandzkiego(6).
      
      15.      Jak wynika z wielu badań naukowych(7), intensywne i długotrwałe używanie konopi może mieć dużo bardziej szkodliwe konsekwencje psychiczne i fizyczne. Ponieważ
         konopie zawierają siedmiokrotnie większą ilość substancji smolistych i tlenku węgla niż tytoń, ich długotrwałe używanie oznacza
         dla palacza większe ryzyko wystąpienia toksyczności płucnej i raka górnych dróg oddechowych(8). Konsumpcja konopi powoduje zmęczenie fizyczne i intelektualne, które osłabia zdolność koncentracji, zapamiętywania oraz
         uczenia się, a także powoduje obniżenie wydajności zawodowej i szkolnej. Regularna konsumpcja konopi może zatem prowadzić
         do zerwania więzi społecznych, co przekłada się, w przypadku osób dorosłych, na większe trudności w wykonywaniu stałej i stabilnej
         pracy, zaś w przypadku osób młodych na zjawisko wagarowania, które w pewnych sytuacjach może oznaczać marginalizację i prowadzić
         do depresji. Konsumpcja konopi może także wywoływać objawy psychiatryczne, takie jak halucynacje. Konopie uznaje się również
         odpowiedzialne za różne formy schizofrenii. Schizofrenia w połączeniu z nadużywaniem konopi oznacza wcześniejsze i częstsze
         występowanie zaburzeń, większą izolację społeczną, zwiększone ryzyko depresji i zachowań samobójczych. Niebezpieczeństwa te
         rosną oczywiście w zależności od sposobu i czasu używania, a także indywidualnej wrażliwości użytkownika oraz ilości zażytej
         substancji.
      
      16.      Konsumpcja konopi wystawia wreszcie ich użytkowników na silniejsze narkotyki. Mimo że tzw. „teoria przejścia” lub „teoria
         eskalacji” jest krytykowana, osoba, która eksperymentowała z halucynogennymi efektami konopi, będzie jednakże bardziej skłonna
         spróbować narkotyków, które mają mocniejsze właściwości.
      
      17.      To właśnie z powodu zagrożeń związanych z konopiami i ich szkodliwością narkotyk ten jest obecnie napiętnowany w wielu konwencjach
         europejskich i międzynarodowych.
      
      II – Ramy prawne
      A –    Prawo Unii
      1.      Zwalczanie narkotyków
      a)      Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
      18.      Zgodnie z art. 3 ust. 1 TUE „[c]elem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów”.
      
      19.      Na mocy art. 3 ust. 2 TUE „Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic
         wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli
         granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości”.
      
      20.      Na mocy art. 4 ust. 2 TUE Unia „[s]zanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu […] utrzymanie porządku
         publicznego”.
      
      21.      Dobrobyt, spójność społeczna, zdrowie i bezpieczeństwo osób stanowią cele, którymi kieruje się Unia w swoich działaniach w zakresie
         zwalczania narkotyków i realizowania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, o których mowa w art. 67 TFUE.
      
      22.      W ramach tych działań Unia zasadniczo zmierza do obniżenia popytu i podaży poprzez, po pierwsze, środki zapobiegające i zwalczające
         nielegalny handel narkotykami i przestępczość zorganizowaną oraz, po drugie, środki zapobiegające narkomanii.
      
      i)      Zwalczanie nielegalnego handlu środkami odurzającymi i przestępczości zorganizowanej
      23.      Zgodnie z art. 67 ust. 3 TFUE zwalczanie nielegalnego handlu środkami odurzającymi i przestępczości zorganizowanej przekłada
         się na wzmocnioną koordynację i współpracę organów policyjnych i sądowych oraz zbliżanie przepisów karnych państw członkowskich.
      
      24.      Jednakże, zgodnie z art. 72 TFUE, państwa członkowskie nadal są odpowiedzialne za utrzymanie porządku publicznego i ochronę
         bezpieczeństwa wewnętrznego na swoim terytorium.
      
      25.      Nielegalny handel narkotykami i przestępczość zorganizowana figurują wśród tzw. „przestępstw o wymiarze europejskim” wymienionych
         w art. 83 ust. 1 TFUE. Na mocy tego przepisu Parlament Europejski i Rada mogą ustanowić normy minimalne odnoszące się do określania
         przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzaju lub
         skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania.
      
      ii)    Zapobieganie narkomanii
      26.      Zapobieganie narkomanii objęte jest art. 168 ust. 1 TFUE oraz art. 35 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(9), które przewidują, że przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony
         zdrowia ludzkiego.
      
      27.      Zgodnie z art. 168 TFUE działania te powinny w szczególności uzupełniać działania państw członkowskich w celu zmniejszenia
         szkodliwych dla zdrowia skutków narkomanii, włącznie z informacją i profilaktyką.
      
      b)      Dorobek Schengen
      28.      Artykuł 71 konwencji wykonawczej do układu z Schengen stanowi:
      
      „1.      Umawiające się Strony zobowiązują się w odniesieniu do bezpośredniego lub pośredniego handlu środkami odurzającymi i substancjami
         psychotropowymi jakiegokolwiek rodzaju, włączając konopie, oraz posiadania takich produktów i substancji dla sprzedaży lub
         wywozu, do przyjęcia zgodnie z obowiązującymi Konwencjami Narodów Zjednoczonych […], wszelkich niezbędnych środków w celu
         zapobiegania i karania nielegalnego handlu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi.
      
      2.      Umawiające się Strony zobowiązują się do zapobiegania i karania środkami administracyjnymi i karnymi nielegalnego wywozu środków
         odurzających i substancji psychotropowych, włączając konopie, jak również sprzedaży, dostarczania i przekazywania takich produktów
         i substancji […]
      
      3.      W celu zwalczania nielegalnego przywozu środków odurzających i substancji psychotropowych, włączając konopie, Umawiające się
         Strony zacieśnią kontrole przepływu osób, towarów oraz środków transportu na swoich granicach zewnętrznych. […]
      
      4.      W celu zapewnienia zgodności z niniejszym artykułem, Umawiające się Strony prowadzą szczególnie kontrole miejsc znanych z wykorzystywania
         do handlu środkami odurzającymi.
      
      5.      Umawiające się Strony dokładają wszelkich starań w celu zapobiegania i zwalczania negatywnych skutków wynikających z nielegalnego
         popytu na środki odurzające i substancje psychotropowe jakiegokolwiek rodzaju, włączając konopie. Każda z Umawiających się
         Stron ponosi odpowiedzialność za środki przyjmowane w tym celu”.
      
      29.      Do aktu końcowego konwencji wykonawczej do układu z Schengen dołączono wspólną deklarację w sprawie art. 71 ust. 2. Deklaracja
         ta ma następujące brzmienie:
      
      „W przypadku gdy Umawiająca się Strona odejdzie od zasady określonej w art. 71 ust. 2 w związku ze swoją narodową polityką
         zapobiegania i postępowania z uzależnieniem od środków odurzających i substancji psychotropowych, wszystkie Umawiające się
         Strony przyjmą niezbędne środki administracyjne oraz karne i ukarzą nielegalny przywóz i wywóz takich produktów i substancji,
         szczególnie skierowany na terytoria innych Umawiających się Stron”.
      
      c)      Prawo wtórne
      30.      Rezolucja Rady z dnia 29 listopada 1996 r.(10) jasno wskazała na problematykę narkoturystyki wewnątrz Unii i przewidziała pierwsze środki w sprawie zwalczania tego zjawiska.
      
      31.      Następnie, w ramach wspólnego działania z dnia 17 grudnia 1996 r.(11), państwa członkowskie potwierdziły swoją wspólną determinację, aby wyeliminować nielegalny handel środkami odurzającymi,
         w szczególności poprzez zwalczanie nielegalnego popytu na środki odurzające, wysokich zysków osiąganych z tego handlu oraz
         turystyki narkotykowej(12). Państwa członkowskie zobowiązały się również do nadania charakteru czynów karalnych czynom popełnianym umyślnie w celu publicznego
         namawiania lub nakłaniania innych osób, przy pomocy dowolnych środków, do popełniania przestępstw nielegalnego używania lub
         produkcji środków odurzających, zachowując przy tym szczególną uwagę w odniesieniu do wykorzystywania Internetu(13).
      
      32.      Następnie, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji ramowej Rady 2004/757/WSiSW z dnia 25 października 2004 r.(14), każde państwo członkowskie zobowiązało się do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia karalności produkcji, wytwarzania,
         sporządzania wyciągów, przygotowania, oferowania, proponowania sprzedaży, rozprowadzania, sprzedaży, dostarczania na wszelkiego
         rodzaju warunkach, pośrednictwa, wysyłki, przesyłania w tranzycie, przewożenia, przywozu lub wywozu narkotyków, jeżeli czyny
         te zostały popełnione umyślnie i bezprawnie(15).
      
      33.      Przyjęty przez Radę w dniu 2 grudnia 2009 r. program sztokholmski(16) przewiduje, jeśli chodzi o strategię bezpieczeństwa wewnętrznego Unii, że zintensyfikowanie działań na poziomie europejskim
         ma w połączeniu z lepszą koordynacją z działaniami na poziomie regionalnym i krajowym podstawowe znaczenie dla ochrony przed
         zagrożeniami ponadnarodowymi. Program ten precyzuje ponadto, że przestępczość zorganizowana i handel narkotykami niezmiennie
         zagrażają bezpieczeństwu wewnętrznemu Unii oraz że przestępczość transgraniczna stała się pilnym problemem, który wymaga wyraźnych
         i kompleksowych działań(17).
      
      34.      Zakres działań Unii obejmuje wreszcie szereg planów mających na celu realizację strategii antynarkotykowej określonej przez
         Unię na lata 2005–2012. Obecny plan działania(18) zawiera pięć celów priorytetowych: koordynacja polityk zwalczania narkotyków na szczeblu krajowym i europejskim(19), ograniczenie popytu na narkotyki, ograniczenie i zwalczanie podaży narkotyków, współpraca międzynarodowa i lepsze zbadanie
         tej problematyki.
      
      2.      Podstawowe swobody przysługujące obywatelom Unii
      35.      Jeśli chodzi o obywatelstwo Unii, każdemu obywatelowi państw członkowskich przyznaje ono prawa podstawowe i indywidualne.
         We wszystkich sytuacjach, które mieszczą się w przedmiotowym zakresie stosowania prawa Unii, każdy obywatel Unii ma prawo
         powołania się na art. 18 TFUE, zakazujący wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową(20).
      
      36.      Sytuacje te obejmują przede wszystkim przypadki przewidziane w art. 21 TFUE(21).
      
      37.      Przepis ten stanowi ogólnie, że każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium
         państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich
         wykonania. Chodzi tu o potwierdzoną w art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej podstawową swobodę, którą obywatele
         Unii mogą wykonywać niezależnie od prowadzenia działalności gospodarczej. A zatem, jeżeli obywatel państwa członkowskiego
         przemieszcza się i przebywa na terytorium Unii, może on powołać się na zapisane w art. 18 TFUE prawo, by nie doświadczać dyskryminacji
         ze względu na przynależność państwową.
      
      38.      Sytuacje te obejmują również przypadki wykonywania swobodnego świadczenia usług zapisanego w art. 56 TFUE(22).
      
      39.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z jednej strony, przedsiębiorstwo może powołać się na prawo do swobodnego świadczenia
         usług(23) wobec państwa, w którym ma ono swoją siedzibę, jeżeli świadczy ono usługi usługobiorcom mającym siedzibę w innym państwie
         członkowskim. Z drugiej strony, prawo to obejmuje prawo usługobiorcy, również turysty, do udania się do innego państwa członkowskiego
         celem skorzystania tam z usługi, nie podlegając ograniczeniom(24). Zgodnie z art. 52 ust. 1 TFUE, do którego odsyła art. 62 TFUE, swoboda ta może stanowić przedmiot ograniczeń uzasadnionych
         względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
      
      40.      Wreszcie wskazana w art. 18 TFUE zasada niedyskryminacji została wprowadzona w życie i skonkretyzowana w dziedzinie swobodnego
         przepływu towarów. Artykuły 34 TFUE i 35 TFUE zakazują odpowiednio ograniczeń ilościowych w przywozie i ograniczeń ilościowych
         w wywozie, a także wszelkich środków o skutku równoważnym. Mimo to, zgodnie z art. 36 TFUE, również w tym zakresie pewne ograniczenia
         mogą być uzasadnione. w szczególności względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochroną zdrowia i życia
         ludzi.
      
      B –    Zobowiązania międzynarodowe
      41.      Konwencja Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, przyjęta
         w Wiedniu w dniu 20 grudnia 1988 r.(25), umacnia i uzupełnia środki przewidziane w Jednolitej konwencji Narodów Zjednoczonych o środkach odurzających, przyjętej
         w Nowym Jorku w dniu 30 marca 1961 r.(26), oraz w Konwencji Narodów Zjednoczonych o substancjach psychotropowych, przyjętej w Wiedniu w dniu 21 lutego 1971 r.(27).
      
      42.      Stronami konwencji Narodów Zjednoczonych z 1988 r. jest Unia, a także wszystkie państwa członkowskie(28).
      
      43.      Artykuł 3 ust. 1 tej konwencji ma następujące brzmienie:
      
      „Każda Strona podejmie środki, jakie okażą się niezbędne, w celu ustalenia za przestępcze, w myśl jej prawa krajowego, następujących
         czynności, jeśli zostały one dokonane umyślnie:
      
      a)      i)     wyrób, wytwarzanie, sporządzanie wyciągów lub preparatów, oferowanie, proponowanie sprzedaży, rozprowadzanie, sprzedawanie,
         dostarczanie na wszelkiego rodzaju warunkach, pośredniczenie, wysyłanie, przesyłanie w tranzycie, przewożenie, wywóz bądź
         przywóz każdego środka odurzającego bądź każdej substancji psychotropowej, dokonywane niezgodnie z postanowieniami konwencji
         z 1961 r., konwencji z 1961 r. z późniejszymi zmianami bądź konwencji z 1971 r.,
      
      […]
      c)      iii) publiczne zachęcanie lub nakłanianie innych osób, wszelkimi sposobami, do popełnienia [tych] przestępstw lub do nielegalnego
         używania środków odurzających lub substancji psychotropowych”.
      
      44.      Na liście środków odurzających, których dotyczy konwencja Narodów Zjednoczonych z 1988 r., wymienione zostały konopie.
      
      C –    Uregulowania niderlandzkie
      45.      Zgodnie z ustawą o środkach odurzających z 1976 r. (Opiumwet 1976, zwaną dalej „ustawą o środkach odurzających”) posiadanie,
         handel, uprawa, transport, wytwarzanie, przywóz i wywóz środków odurzających są zakazane. Czyny te podlegają sankcjom karnym
         w odniesieniu do wszystkich narkotyków, m.in. konopi i ich pochodnych, chyba że są one wykorzystywane do celów medycznych,
         naukowych lub edukacyjnych, pod warunkiem uzyskania uprzedniego zezwolenia.
      
      46.      Polityka tolerancji, którą przyjęło Królestwo Niderlandów w odniesieniu do sprzedaży i konsumpcji „miękkich narkotyków”, jest
         wynikiem długotrwałych prac przygotowawczych, których założenia zostały określone w szczególności w 1972 r. w sprawozdaniu
         rządowym z prac komisji Baana(29) i w 1995 r. w sprawozdaniu pt. „Polityka Niderlandów w zakresie narkotyków: kontynuacja i zmiana”(30).
      
      47.      U podstaw tej polityki leży rozróżnienie na tzw. „narkotyki twarde”, które powodują niedopuszczalne zagrożenia dla zdrowia,
         czyli opiaty, kokainę, kodeinę, heroinę, ecstasy, olej konopny, a także amfetaminę i LSD (lista I), i tzw. „narkotyki miękkie”,
         które obejmują konopie i ich pochodne, i nie wywołują podobnych obaw, choć nadal są uznawane za „ryzykowne” (lista II)(31).
      
      48.      Ponieważ zagrożenia związane z konsumpcją „narkotyków miękkich” są „akceptowalne”, przyjęta przez prawodawcę w odniesieniu
         do nich strategia jest bardziej skomplikowana niż strategia przyjęta w odniesieniu do „narkotyków twardych”. Posiadanie „narkotyków
         miękkich” do osobistego użytku nie jest karalne, a ich sprzedaż, w ściśle ograniczonych ilościach i w kontrolowanych okolicznościach,
         jest tolerowana. Celem prawodawcy niderlandzkiego jest zatem uniknięcie stygmatyzacji i marginalizacji konsumentów „narkotyków
         miękkich” oraz oddzielenie rynku „narkotyków miękkich” od rynku „narkotyków twardych”, by w ten sposób utworzyć barierę społeczną,
         która utrudniałaby przejście z jednego rodzaju narkotyków na drugi.
      
      49.      Polityka tolerancji została w szczególności wprowadzona w ramach wytycznych wydawanych przez kolegium prokuratorów generalnych.
         Wytyczne te, mające moc ustawy, ustalają priorytety niderlandzkiej prokuratury w kwestii wszczynania dochodzeń i ścigania
         karnego w następstwie naruszenia ustawy o środkach odurzających(32). Organy wymiaru sprawiedliwości działają w oparciu o zasadę uznaniowego ścigania i w ramach selektywnej polityki zwalczania
         przestępczości nie podejmują systematycznego ścigania przypadków handlu małymi ilościami tych środków odurzających, skupiając
         się na ściganiu nielegalnego handlu środkami odurzającymi i ciężkiej przestępczości.
      
      50.      Władze niderlandzkie tolerowały zatem sprzedaż małych ilości produktów na bazie konopi prowadzoną w domach młodzieży przez
         uznanych sprzedawców („huisdealer”). Władze te rozszerzyły następnie tę politykę na coffeeshopy sprzedające te produkty osobom
         dorosłym na zasadach komercyjnych („op commerciële basis”).
      
      51.      Zgodnie z uregulowaniami niderlandzkimi coffeeshopy są lokalami publicznymi zaliczanymi do kategorii lokali restauracyjnych
         szybkiej obsługi (tzw. „sektor horeca”), takich jak snack–bary lub frytkarnie, w których mogą być spożywane artykuły spożywcze,
         natomiast zakazana jest sprzedaż alkoholu. Organ administracji lokalnej, tj. burmistrz, prokurator lub komendant policji,
         może wydać zezwolenie na działalność coffeeshopów po spełnieniu następujących warunków.
      
      52.      Po pierwsze, warunkiem prowadzenia coffeeshopu jest uzyskanie zezwolenia na prowadzenie lokalu. Coffeeshopy muszą spełnić
         te same wymagania dotyczące zarządzania i higieny, które odnoszą się do lokali restauracyjnych. Natomiast, jak podkreślono
         na rozprawie, zezwolenie to nie obejmuje sprzedaży konopi, co, jak przypominam, z technicznego punktu widzenia stanowi czyn
         niedozwolony.
      
      53.      Po drugie, warunki, w których sprzedaż konopi w coffeeshopach może być tolerowana, zostały określone w wytycznych prokuratury.
         Warunki te, powszechnie zwane „kryteriami AHOJ–G”, są następujące:
      
      –        A („affichering”): zakaz reklamy z wyjątkiem skrótowej informacji w danym lokalu;
      –        H („harddrugs”): zakaz oferowania lub sprzedaży narkotyków twardych;
      –        O („overlast”): lokal nie może wywoływać uciążliwości; pod pojęciem uciążliwości rozumie się uciążliwości spowodowane ruchem
         i parkowaniem w pobliżu coffeeshopu, hałasem i zanieczyszczeniami, które ruch ten powoduje, oraz obecnością klientów, w tym
         włóczących się w pobliżu sklepów narkomanów;
      
      –        J („jeugdigen”): zakaz wstępu do coffeeshopu i sprzedaży narkotyków osobom nieletnim (poniżej 18 lat);
      –        G („grote hoeveelheden”): prowadzący lokal nie może sprzedać więcej niż 5 g konopi na osobę dziennie; jest to ilość, która
         zazwyczaj sprzedawana jest do osobistego użytku.
      
      54.      Wreszcie tolerowane „zapasy”, które może posiadać coffeeshop, w żadnym wypadku nie mogą przekroczyć 500 g.
      
      55.      Realizacja tej polityki należy do kompetencji organów administracji lokalnej. Burmistrz, prokurator i komendant policji ustalają
         w ramach trójstronnego porozumienia priorytety dla gminy dotyczące sprzedaży „miękkich narkotyków” na jej terenie. Kryteria
         AHOJ–G stanowią wymagania minimalne w ramach tej polityki, zaś organy administracji lokalnej mogą przyjąć ostrzejsze uregulowania,
         dodając nowe warunki, takie jak warunek będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Uregulowania te podlegają kontroli
         sądu administracyjnego.
      
      56.      Artykuł 13b ustawy o środkach odurzających przyznaje władzom gminnym liczne uprawnienia w zakresie sankcjonowania uciążliwości
         i zakłóceń spowodowanych naruszaniem przepisów tej ustawy(33). Jeżeli prowadzący coffeeshop nie stosuje się do ww. wymogów, burmistrz może w związku z tym zarządzić tymczasowe lub ostateczne
         zamknięcie lokalu.
      
      57.      Burmistrz gminy Maastricht, w przeciwieństwie do innych gmin, które nie ustaliły żadnych limitów w tym zakresie lub które
         prowadzą politykę zera tolerancji, postanowił tolerować na terenie swojej gminy ograniczoną liczbę coffeeshopów.
      
      58.      Od 2004 r. Królestwo Niderlandów, jak we wrześniu 2009 r. przypomnieli o tym właściwi ministrowie, prowadzi politykę zmierzającą
         do zaostrzenia przepisów dotyczących prowadzenia coffeeshopów oraz zwalczania przestępczości zorganizowanej(34). Królestwo Niderlandów w porozumieniu z zainteresowanymi gminami pragnie również rozwiązać problemy spowodowane transgranicznymi
         konsekwencjami swojej polityki, a także zmniejszyć liczne zakłócenia porządku i bezpieczeństwa publicznego spowodowane masowym
         i rosnącym napływem turystów narkotykowych na jego terytorium. Mieszkańcy licznie skarżą się nie tylko na problemy związane
         z ruchem i parkowaniem, lecz również na hałas i utrudnienia spowodowane zgromadzeniami konsumentów konopi, którzy zażywają
         je publicznie, oraz na uciążliwości powodowane w pobliżu coffeeshopów przez sieć przestępczości zorganizowanej, nasilającą
         się przez obecność dilerów i narkomanów, z których niektórzy porzucają zużyte strzykawki lub wchodzą na teren budynków(35). Trudności te skupiają się w szczególności w strefach przygranicznych z Belgią, Niemcami i Francją. Według informacji przedstawionych
         na rozprawie przez burmistrza gminy Maastricht, 14 coffeeshopów działających w tej gminie przyciąga ok. 10 000 odwiedzających
         dziennie, 74 000 każdego tygodnia i ponad 3,9 mln rocznie. 70% spośród nich nie mieszka w Niderlandach.
      
      59.      Zdaniem rządu niderlandzkiego zaproponowane środki powinny pozwolić na przywrócenie realizacji początkowego celu działalności
         coffeeshopów, mającymi być punktami sprzedaży działającymi na użytek rezydentów, w których mogą oni zakupić i, w danym wypadku,
         skonsumować konopie w bezpiecznym i spokojnym otoczeniu. Za namową rządu niderlandzkiego organy administracji lokalnej zaostrzyły
         swoje uregulowania, ograniczając liczbę coffeeshopów na swoim terenie, lub podjęły politykę wygaszania, jak wydaje się mieć
         miejsce w przypadku gminy Maastricht(36). Inne gminy postanowiły ograniczyć godziny otwarcia lokali (zamknięcie lokalu pod koniec tygodnia bądź wieczorem) lub ilość
         sprzedawanych albo magazynowanych konopi. Wreszcie niektóre gminy ustanowiły kryterium dystansowe, polegające na zakazie prowadzenia
         coffeeshopu w sąsiedztwie niektórych instytucji, takich jak szkoły lub szpitale psychiatryczne. Zdaniem burmistrza gminy Maastricht
         wydaje się, iż środki te nie pozwoliły na zasadnicze ograniczenie turystyki narkotykowej.
      
      60.      Sporny środek wpisuje się w ten właśnie kontekst. Środek ten, który zakazuje nierezydentom wstępu do coffeeshopów, stanowi
         środek o charakterze pilotażowym(37), poprzez który gmina zamierza doprowadzić do zmniejszenia turystyki narkotykowej i wszystkich związanych z nią uciążliwości.
      
      61.      Sporny środek, którego podstawą jest kryterium siedziby, został przyjęty w dniu 20 grudnia 2005 r. przez Gemeenteraad (radę
         gminy) gminy Maastricht i wszedł w życie w dniu 13 stycznia 2006 r. Zgodnie z informacjami przedstawionymi na rozprawie przez
         burmistrza gminy Maastricht stosowanie tego środka zostało zawieszone w następstwie skierowania do Trybunału wniosku o wydanie
         orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
      
      62.      Zgodnie z art. 2.3.1.3e ust. 1 Algemene plaatslijke verordening (ogólnego rozporządzenia porządkowego gminy Maastricht), w brzmieniu
         z 2006 r. (zwanego dalej „APV”), podmiotowi prowadzącemu lokal w rozumieniu art. 2.3.1.1 ust. 1 lit. a) nr 3 APV zabrania
         się udzielania wstępu do lokalu lub zezwalania na przebywanie w nim innym osobom niż rezydentom. Pod pojęciem „lokal” rozumie
         się w tym przepisie publicznie dostępne pomieszczenie, w którym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oferowane są
         w automatach lub w inny sposób artykuły spożywcze lub napoje bezalkoholowe, przy czym klienci nie są zobowiązani do ich spożycia
         na miejscu(38). Zgodnie z art. 2.3.1.1 ust. 1 lit. d) APV pod pojęciem „rezydent” należy rozumieć osoby, które mają rzeczywiste miejsce
         zamieszkania w Niderlandach.
      
      63.      Artykuł 2.3.1.3e ust. 2 APV stanowi, że burmistrz może postanowić, iż ust. 1 nie ma zastosowania w przypadku danych rodzajów
         lokali wskazanych w APV na obszarze gminy lub w określonych w nim częściach gminy.
      
      64.      Na mocy uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. burmistrz gminy Maastricht wyłączył z zakresu stosowania spornego środka wszystkie
         lokale określone w art. 2.3.1.1 ust. 1 lit. a) nr 3 APV, za wyjątkiem coffeeshopów, herbaciarni, itd., niezależnie od ich
         nazwy.
      
      65.      Zgodnie z art. 2.3.1.5a lit. f) APV burmistrz może nakazać zamknięcie lokalu w rozumieniu art. 2.3.1.1 ust. 1 lit. a) nr 3
         tymczasowo lub definitywnie, jeżeli podmiot prowadzący lokal działa z naruszeniem spornego środka.
      
      III – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym
      66.      Decyzją z dnia 7 kwietnia 1994 r. M. Josemans uzyskał zezwolenie na prowadzenie na ternie gminy Maastricht coffeeshopu „Easy
         Going” – lokalu, w którym poza napojami bezalkoholowymi i artykułami spożywczymi sprzedawane i konsumowane są „narkotyki miękkie”.
         Zezwolenie to zostało wydane z zastrzeżeniem przestrzegania warunków określonych w APV.
      
      67.      Podczas dwóch kontroli przeprowadzonych w dniach 16 lutego i 8 maja 2006 r. policja gminy Maastricht stwierdziła, że wstępu
         do tego lokalu udzielono obywatelom Unii niezamieszkałym w Niderlandach, co stanowi naruszenie kryterium miejsca zamieszkania
         określonego w spornym środku.
      
      68.      Decyzją z dnia 7 września 2006 r. burmistrz gminy Maastricht nakazał, w zastosowaniu APV, tymczasowe zamknięcie wspomnianego
         lokalu.
      
      IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
      69.      Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
      
      „1)      Czy tego rodzaju [środek], jak omawiany w sprawie przed sądem krajowym, dotyczący wstępu nierezydentów do coffeeshopów jest
         w całości lub w części objęty zakresem stosowania traktatu [TFUE], w szczególności zakresem stosowania swobodnego przepływu
         towarów lub swobody świadczenia usług lub zakazem dyskryminacji ustanowionym w art. [18 TFUE] w związku z art. [21 TFUE]?
      
      2)      Czy w zakresie, w jakim mają zastosowanie postanowienia traktatu [TFUE] dotyczące swobodnego przepływu towarów lub swobody
         świadczenia usług, zakazanie nierezydentom wstępu do coffeeshopów stanowi właściwy i proporcjonalny środek dla celów ograniczenia
         turystyki narkotykowej i związanych z nią uciążliwości?
      
      3)      Czy ustanowiony w art. [18 TFUE] w związku z art. [21 TFUE] zakaz dyskryminacji obywateli ze względu na przynależność państwową
         ma zastosowanie do uregulowania dotyczącego wstępu nierezydentów do coffeeshopów, gdy nie mają zastosowania postanowienia
         traktatu [TFUE] dotyczące swobodnego przepływu towarów i swobody świadczenia usług?
      
      4)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy uzasadnione jest dokonane przy tym pośrednie rozróżnienie na rezydentów i nierezydentów
         i czy zakazanie nierezydentom wstępu do coffeeshopów stanowi właściwy i proporcjonalny środek dla celów ograniczenia turystyki
         narkotykowej i związanych z nią uciążliwości?”.
      
      V –    Analiza
      70.      Zadane przez sąd krajowy pytania prejudycjalne obejmują dwa pytania, które kolejno rozpatrzę.
      
      71.      Pytanie pierwsze dotyczy kwestii, czy środek przyjęty przez organ administracji lokalnej, w ramach ogólnego rozporządzenia
         porządkowego, który zastrzega prawo wstępu do coffeeshopów jedynie dla osób zamieszkałych w Niderlandach, objęty jest przedmiotowym
         zakresem prawa Unii oraz, w szczególności, zasadą niedyskryminacji oraz swobodnego przepływu osób, swobodnego świadczenia
         usług i swobodnego przepływu towarów w rozumieniu art. 35 TFUE.
      
      72.      Pytanie drugie dotyczy kwestii, czy, w danym wypadku, środek taki stanowi ograniczenie którejkolwiek z tych podstawowych zasad
         i może być uzasadniony względami dotyczącymi zwalczania turystyki narkotykowej i związanych z nią uciążliwości.
      
      A –    Uwagi wstępne
      73.      Zanim przejdę do rozpatrywania zadanych przez sąd krajowy pytań prejudycjalnych, pragnę na wstępie zwrócić uwagę na postanowienia
         prawa Unii, które, moim zdaniem, wymagają interpretacji.
      
      74.      W swoim postanowieniu odsyłającym sąd krajowy powołał cztery postanowienia traktatu, które, według tego sądu, mogą sprzeciwiać
         się spornemu środkowi. Chodzi o zasadę niedyskryminacji wskazaną w art. 18 TFUE, zasadę swobodnego przepływu osób wymienioną
         w art. 21 TFUE, zasadę swobodnego przepływu towarów w rozumieniu art. 35 TFUE i ,wreszcie, zasadę swobodnego świadczenia usług
         określoną w art. 56 TFUE.
      
      75.      Uważam, że spośród czterech zasad, które powołał sąd krajowy, jedynie zasada swobodnego świadczenia usług określona w art. 56 TFUE
         wchodzi w grę przy ocenie zgodności z prawem spornego środka.
      
      76.      Omawiany środek dotyczy bowiem przede wszystkim świadczenia usług. Na podstawie APV coffeeshopy są lokalami restauracyjnymi,
         dostępnymi publicznie, w których, zgodnie z zezwoleniem na prowadzenie takiego lokalu wydanym przez gminę, sprzedawane są
         artykuły spożywcze i napoje bezalkoholowe. Towary te mogą być spożywane na miejscu lub zakupione na wynos. Chociaż istnieją
         sytuacje, w których klienci dokonują wywozu zakupionego towaru, czynność ta pozostaje czynnością dodatkową, która jest nieodłącznie
         związana ze sprzedażą, i nie uzasadnia tym samym konieczności badania spornego środka w świetle zasady swobodnego przepływu
         towarów, a w szczególności art. 35 TFUE(39).
      
      77.      Ponadto, w zakresie w jakim zasada swobodnego świadczenia usług stanowi szczególny wyraz zasady niedyskryminacji oraz szczególny
         wyraz prawa każdego obywatela Unii do przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, nie ma potrzeby,
         aby Trybunał wypowiadał się w przedmiocie art. 18 TFUE i 21 TFUE(40).
      
      78.      Proponuję natomiast, aby Trybunał dokonał wykładni ogółu reguł, których sąd krajowy nie wskazał wyraźnie w zadanych pytaniach
         prejudycjalnych.
      
      79.      Okoliczność, że sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie
         temu, by Trybunał podał do wiadomości tego sądu wszelkie elementy wykładni, jakie mogą być mu pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanego
         przezeń sporu, niezależnie od tego, czy sąd krajowy odwołał się do nich w treści pytania. W tym względzie do Trybunału należy
         wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego,
         elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu(41).
      
      80.      Uważam, że zadane Trybunałowi w niniejszej sprawie pytanie sądu krajowego nie tyle dotyczy sprzedaży legalnych produktów konsumpcyjnych,
         co sprzedaży środków odurzających. Spór przed sądem krajowym dotyczy konsekwencji tej tolerancji oraz, w szczególności, środków,
         które mogą zostać przyjęte w celu ochrony porządku publicznego przed zakłóceniami związanymi z turystyką narkotykową. Tymczasem
         troska o tę problematykę została wyraźnie wyrażona w art. 4 TUE i 72 TFUE oraz ewidentnie stanowi przedmiot art. 71 ust. 5
         konwencji wykonawczej do układu z Schengen. Proponuję zatem, aby Trybunał dokonał wykładni ww. przepisów, by dostarczyć sądowi
         krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu dokonanie oceny zgodności spornego środka i rozstrzygnięcie zawisłego przed
         nim sporu.
      
      B –    W przedmiocie wyłączenia spornego środka z zakresu stosowania art. 56 TFUE
      81.      W przeciwieństwie do snack–barów i pozostałych lokali szybkiej obsługi, w których sprzedawane są napoje i inne dania na wynos,
         podstawową działalnością coffeeshopów jest w praktyce sprzedaż i konsumpcja konopi. To właśnie na tym polega ich podstawowa
         funkcja i w związku z tym podejście, które należy zastosować podczas analizowania niniejszej sprawy, musi być wiarygodne i realistyczne.
      
      82.      Czy gwarantowana w traktacie zasada swobodnego świadczenia usług ma zastosowanie do sprzedaży środków odurzających? Innymi
         słowy, czy osoba prowadząca coffeeshop może powołać się na tę zasadę w celu legitymizacji swojej działalności, zaś obywatel
         państwa członkowskiego może powołać się na tę zasadę w celu udania się na terytorium innego państwa członkowskiego, by zażywać
         tam środki odurzające?
      
      83.      Uważam, że na te pytania należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
      
      84.      Oczywiste jest, że utworzenie rynku wewnętrznego i ustanowienie odnoszących się do niego uregulowań niesie ze sobą pewne trudności
         w przypadku środków odurzających. Choć zobowiązania międzynarodowe w tym zakresie są jasne, Trybunał był zmuszony wypowiadać
         się kilkakrotnie, by sformułować zasadę, zgodnie z którą środków odurzających, w tym konopi, nie należy traktować na równi
         z innymi towarami, i tym samym są one wyłączone z zakresu stosowania uregulowań odnoszących się do rynku wewnętrznego, gdy
         ich wprowadzanie do obrotu jest nielegalne(42).
      
      85.      Mając na uwadze reguły rynku wewnętrznego, nie wszystkie środki odurzające są zaliczane do tej samej kategorii. Istnieje różnica
         między charakterem towaru i jego użytkowaniem końcowym. A więc zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środki odurzające o zastosowaniu
         medycznym lub naukowym objęte są uregulowaniami rynku wewnętrznego(43).
      
      86.      Tymczasem nie jest tak w przypadku środków odurzających przywiezionych nielegalnie lub przeznaczonych do celów, które są nielegalne.
         Trybunał sformułował tę zasadę po tym, jak pewne państwa członkowskie próbowały stosować do tych produktów uregulowania celne
         i podatkowe.
      
      87.      Rozpoznając sprawę wniesioną przez niemieckich handlarzy narkotykami skazanych na wysokie kary celne za handel środkami odurzającymi
         (heroiną), Trybunał sformułował zasadę, w wyroku w sprawie Horvath(44), że wspólna taryfa celna nie ma zastosowania do produktów objętych całkowitym zakazem przywozu i wprowadzania do obrotu we
         wszystkich państwach członkowskich. Trybunał stwierdził, że „wprowadzenie wspólnej taryfy celnej pozbawia państwa członkowskie
         kompetencji do nakładania należności celnych na przywiezione środki odurzające pochodzące z przemytu […], pozostawiając im
         całkowitą swobodę w zakresie karnego ścigania popełnionych przestępstw, ze wszystkimi tego konsekwencjami, nawet odnoszącymi
         się do sfery pieniężnej”. Według Trybunału środki odurzające pochodzące z przemytu nie uzasadniają pobierania należności celnych,
         lecz tylko zastosowanie przez państwo członkowskie wyłącznie środków karnych.
      
      88.      Orzecznictwo to zostało potwierdzone i doprecyzowane. W wyrokach w sprawach Wolf(45) i Einberger(46) Trybunał wskazał, że zakaz pobierania należności celnych w odniesieniu do środków odurzających wynika z okoliczności, że
         środki te nie mogą być wprowadzane do obrotu gospodarczego Unii. Trybunał uściślił bowiem, że „podczas przywozu środków odurzających,
         które nie znajdują się w obrocie gospodarczym ściśle nadzorowanym przez właściwe organy, do celów wykorzystania w celach medycznych
         lub naukowych, nie powstają żadne należności przywozowe”(47). Trybunał wprowadza zatem rozróżnienie między środkami odurzającymi przywożonymi do celów wykorzystania ich w celach medycznych
         i naukowych i tymi, które zostały przywiezione nielegalnie, wskutek przemytu. Trybunał podnosi ponadto, że przywóz środków
         odurzających na terytorium Unii nie ma żadnego związku z celami, których osiągnięciu służą uregulowania celne. Uregulowania
         te przyczyniają się do osiągnięcia celów wskazanych w art. 3 TUE i powinny także przyczyniać się do rozwoju międzynarodowej
         wymiany handlowej oraz zmniejszenia utrudnień w handlu(48). W związku z tym uregulowania celne mają zastosowanie do środków odurzających wyłącznie w przypadku, gdy środki te znajdują
         się w obrocie gospodarczym Unii, tj. zostały przywiezione legalnie. W przypadku pozostałych środków odurzających, ponieważ
         ich przywóz był nielegalny i nie konkurują one ze środkami przywiezionymi legalnie, wspólna taryfa celna, czyli podstawa prawna
         ustalania wartości towarów, nie ma zastosowania.
      
      89.      Trybunał zastosował to rozwiązanie kilka lat później w odniesieniu do podatku od wartości dodanej (zwanego dalej „podatkiem
         VAT”). Chociaż zdaniem Trybunału zasada neutralności podatkowej, na której opiera się dyrektywa w sprawie podatku VAT, sprzeciwia
         się wprowadzaniu powszechnego zróżnicowania między transakcjami legalnymi i nielegalnymi, od zasady tej istnieje wyjątek dotyczący
         przypadków, w których zakaz ciążący na danej działalności ma tak dalece absolutny charakter, że wyłączona jest wszelka konkurencja
         między działalnością legalną i nielegalną.
      
      90.      Ponieważ nielegalny obrót środkami odurzającymi w Unii jest sprzeczny z celami ogólnego systemu podatku VAT i objęty jest
         całkowitym zakazem, działalność ta nie może konkurować z inną legalną działalnością i nie może zatem dawać podstawy do poboru
         podatków(49). Rozwiązanie to znalazło wielokrotne zastosowane w innych sytuacjach, takich jak przywóz na terytorium Unii morfiny, i jej
         późniejsza odsprzedaż w państwie trzecim(50), lub sprzedaż amfetaminy na terytorium Unii(51). W wyroku w sprawie Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat(52) Trybunał stwierdził wreszcie, że zasada ta ma zastosowanie także w przypadku nielegalnej dostawy środków odurzających na
         bazie konopi, które „nawet jeżeli w jednym lub innym państwie członkowskim są zaliczane do »narkotyków miękkich«, stanowią
         przedmiot całkowitego zakazu prawnego dotyczącego przywozu i wprowadzania do obrotu w [Unii]”(53).
      
      91.      Uważam, że wspomniane orzecznictwo, które opiera się na charakterystycznych cechach środków odurzających oraz na celach, do
         których osiągnięcia zmierza Unia, można bez żadnych wątpliwości zastosować w niniejszej sprawie.
      
      92.      Podobnie jak europejskie uregulowania celne lub podatkowe, zasada swobodnego świadczenia usług jest bowiem narzędziem pozwalającym
         Unii na osiągnięcie wyznaczonych przez nią celów. W szczególności zasada ta powinna przyczyniać się do realizacji przestrzeni
         wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości opartej na wspieraniu pokoju, wartości i dobrobytu narodów Unii(54). W tym celu swobodne świadczenie usług powinno wpływać na poprawę jakości życia obywateli Unii, umożliwiając im dostęp do
         produktów i usług o lepszej jakości za niższą cenę. Swobodny przepływ usług powinien również dawać obywatelom możliwość życia
         w społeczeństwie, w którym zapewniony jest zrównoważony i trwały rozwój gospodarczy i społeczny. Jak ponadto jasno wynika
         z art. 168 TFUE, swobodne świadczenie usług powinno pozwolić zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego, zaś jego wykonywanie
         powinno, w szczególności, doprowadzić do zmniejszenia szkodliwych dla zdrowia obywateli Unii skutków narkomanii.
      
      93.      W tych okolicznościach działalność polegająca na sprzedaży konopi nie znajduje żadnego uzasadnienia. Działalność ta, która
         zakazana jest we wszystkich państwach członkowskich, mimo zaostrzania przepisów upowszechnia konsumpcję coraz bardziej zróżnicowanych
         produktów. Ponieważ działalność ta jest tolerowana, „demokratyzuje” ona użytkowanie środków odurzających, których szkodliwość
         dla zdrowia ludzkiego została stwierdzona. Środki te wpływają na podstawowe funkcje społeczne i poznawcze jednostek, takie
         jak skupienie i uwaga, wzmacniają niektóre problemy związane ze zdrowiem psychicznym, takie jak niepokój i depresja, i prowadzą
         w ten sposób do nieustannie wzrastającej konieczności leczenia na skutek ich konsumpcji.
      
      94.      Tego rodzaju działalność, której prowadzenie miało być dozwolone w ściśle określonych granicach, prowadzi ponadto do opisanych
         przeze mnie wyżej zakłóceń porządku publicznego. Uciążliwości związane z turystyką narkotykową stanowią również zagrożenie
         dla bezpieczeństwa i dobrobytu obywateli Unii i stanowią wystarczający powód, zgodnie z wytycznymi prokuratury niderlandzkiej,
         do zamknięcia coffeeshopów.
      
      95.      Wspomniane uciążliwości są wywoływane także innymi zjawiskami, które również są sprzeczne z tymi wytycznymi.
      
      96.      Zasadniczo obowiązujący w coffeeshopach zakaz reklamy nie zmienia bowiem okoliczności, że nowym, bardziej dynamicznym nośnikiem
         reklamy o zasięgu światowym, stał się Internet. Chociaż narzędzie to umożliwiło poprawę komunikacji i lepszą wymianę informacji,
         za jego pomocą mogą reklamować się również tego typu lokale, co ułatwia sprzedaż i konsumpcję nielegalnych narkotyków. Pewna
         liczba coffeeshopów posiada własną stronę internetową, na której figuruje „menu” lokalu, a także za pomocą której można zamówić
         dostawę konopi lub ich ziaren do miejsca zamieszkania. Katalog oferowanych produktów jest dokładny, płatności zabezpieczone,
         a dostawa dyskretna. Oczywiste jest, że tego rodzaju reklama nie tylko nakłania do konsumpcji konopi, lecz również do ich
         nielegalnej uprawy, co moim zdaniem jest całkowicie sprzeczne z zobowiązaniami państw członkowskich powziętymi w ramach konwencji
         Narodów Zjednoczonych z 1988 r. oraz wspólnego działania 96/750(55).
      
      97.      Ponadto, chociaż sprzedaż „narkotyków twardych” w coffeeshopach jest zakazana, lokale te stanowią mimo to miejsca przyciągające
         dilerów, co raczej sprzyja niż utrudnia przejście z „narkotyków miękkich” na „narkotyki twarde”. W tym względzie zastanawiam
         się, czy intensywne i długotrwałe używanie konopi o silnym działaniu, z domieszką tak szkodliwych substancji jak ołów, pasta
         do butów lub produkty medyczne, których okres ważności upłynął, nie stanowi równie poważnego zagrożenia dla zdrowia i dobrobytu
         jednostek jak używanie LSD.
      
      98.      Wydaje mi się wreszcie, że o ile prowadzący lokal zasadniczo nie może sprzedać więcej konopi niż 5 g na osobę dziennie (rząd
         niderlandzki twierdzi, że jest to ilość zazwyczaj przewidziana do osobistego użytku), dana osoba może swobodnie zaopatrzyć
         się w 13 innych coffeeshopach na terenie gminy Maastricht w taką ilość konopi, która przekracza tę zazwyczaj przewidzianą
         do osobistego użytku.
      
      99.      Uwarunkowania prawne, w ramach których prowadzona jest ta działalność, zawierają jednakże sprzeczności.
      
      100. Bowiem, chociaż sprzedaż konopi jest tolerowana w granicach określonych w wytycznych niderlandzkiej prokuratury, uprawa, transport,
         wytwarzanie, przywóz i wywóz środków odurzających są zakazane na mocy ustawy o środkach odurzających i podlegają sankcjom
         karnym; oznacza to, że, jak na rozprawie poinformował rząd niderlandzki, prowadzący coffeeshop zaopatruje się w te towary
         na własne ryzyko. Rząd ten, naciskany przez Trybunał, zmuszony był przyznać, że omawianego systemu „z prawnego punku widzenia
         […] praktycznie nie można wyjaśnić”. Ponieważ nie istnieją regulacje dotyczące jakiegokolwiek z tych „łańcuchów działalności”,
         polityka ta ułatwia zwrot ku nielegalnym źródłom zaopatrywania i zwiększa ryzyko, że sprzedawane w coffeeshopach konopie będą
         bardzo złej jakości i będą zawierać domieszki.
      
      101. Wreszcie, zgodnie z APV, klienci coffeeshopów nie mają obowiązku konsumować konopi na miejscu(56). Mogą oni kupić je na wynos. Chociaż niektóre osoby kupują małe ilości konopi na użytek osobisty, inni klienci kupują je
         w dużych ilościach i, w przeciwieństwie do rezydentów niderlandzkich, narażają się na ściganie karne z tytułu nielegalnego
         wywozu lub przywozu środków odurzających.
      
      102. Zgodnie z informacjami przedstawionymi na rozprawie granice polityki tolerancji Królestwa Niderlandów są doskonale widoczne
         na przykładzie postępowania, które organy niderlandzkie wszczęły w dniu 3 listopada 2009 r. przeciwko coffeeshopowi „Check
         Point”, mającemu siedzibę w Terneuzen, w pobliżu granicy belgijskiej. Coffeeshop ten, dysponując zapasami przewyższającymi
         200 kg konopi, obsługiwał ponad 3000 klientów dziennie, głównie narodowości belgijskiej i francuskiej, za pomocą systemu numerkowego.
         Zatrzymanych zostało 17 osób ściganych za przynależność do zorganizowanej grupy przestępczej i handel narkotykami, a w szczególności
         za wywóz konopi, w związku z tym, że osoby te sprzedawały konopie obcokrajowcom.
      
      103. Okoliczności te pokazują, o ile jeszcze potrzebne są na to dowody, że działalność polegająca na sprzedaży konopi w żaden sposób
         nie przyczynia się do poprawy dobrobytu obywateli Unii, jest źródłem poważnych zakłóceń porządku publicznego i, pozwalając
         organizacjom przestępczym na wchodzenie na rynek, podważa fundamenty legalnej gospodarki. Ktokolwiek uprawia, produkuje, wytwarza,
         transportuje, przywozi, wywozi, oferuje lub przekazuje w jakimkolwiek celu środki odurzające, tak dalece wykracza poza legalną
         sferę gospodarczą rynku wewnętrznego, że, zamiast korzystać z dobrodziejstw wspólnego rynku, powinien podlegać ściganiu karnemu.
      
      104. Działalność ta, nawet jeżeli dane państwo członkowskie ją toleruje, w żadnym wypadku nie może być zatem objęta zakresem stosowania
         swobodnego świadczenia usług gwarantowanego w art. 56 TFUE.
      
      105. Przyjęcie przeciwnego twierdzenia i poparcie tezy M. Josemansa byłoby równoznaczne z przyznaniem, że ostatecznym przeznaczeniem
         gwarantowanych w traktacie swobód przepływu jest objęcie nimi wszystkich artykułów, które mają wartość rynkową, i wszystkich
         oferowanych na nim usług, niezależnie od ich legalności i zobowiązań państw członkowskich. Tym samym, dzięki powołaniu się
         na podstawowe swobodny, handel środkami odurzającymi byłby uprawniony. Tego rodzaju rozumowanie należy odrzucić, gdyż równie
         dobrze można by je zastosować do handlu ludźmi, prostytucji nieletnich lub też pornografii dziecięcej, a to stanowiłoby niedopuszczalny
         wyłom w realizacji przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, której podstawą jest państwo prawne i poszanowanie
         praw podstawowych.
      
      106. W konsekwencji uważam, że sporny środek, który zastrzega prawo wstępu do coffeeshopów dla osób zamieszkałych w Niderlandach,
         nie jest objęty zakresem stosowania swobodnego przepływu usług ustanowionego w art. 56 TFUE.
      
      107. Moim zdaniem wniosku tego nie podważa okoliczność, że coffeeshopy sprzedają również produkty, których konsumpcja jest legalna,
         takie jak artykuły spożywcze i napoje bezalkoholowe.
      
      108. Przyjęte przeze mnie w niniejszej sprawie podejście musi być wiarygodne i realistyczne. Pytanie, które Trybunałowi zadał sąd
         krajowy, nie dotyczy sprzedaży produktów dodatkowych, lecz środków odurzających sprzedawanych zasadniczo do celów konsumpcji
         osobistej. Coffeeshopy nie istnieją, by prowadzić działalność taką samą jak inne lokale restauracyjne, w których klienci mogą
         nabyć napój orzeźwiający lub kanapkę, lecz są szczególnymi miejscami, w których klienci mogą nabyć i konsumować konopie. Ta
         charakterystyczna cecha coffeeshopu, której nie sposób ignorować, jasno wynika z dwóch ustaleń.
      
      109. Pierwsze z nich dotyczy charakteru problematyki niniejszej sprawy. W rzeczywistości dotyczy ona polityki karnej opartej na
         ocenie zasady uznaniowego ścigania, która, na warunkach określanych przez organy sądowe Królestwa Niderlandów, stanowi uzasadnienie,
         z krajowego punktu wiedzenia, dla przyjętego podejścia tolerancji. Tymczasem ocena ta dotyczy wyłącznie sprzedaży konopi,
         gdyż sprzedaż herbaty nigdy nie była źródłem przestępczości i nigdy nie podlegała ściganiu karnemu. Uważam, że handel produktami,
         których konsumpcja jest legalna, jest pozbawiony znaczenia i stanowi, moim zdaniem, problem pozorny.
      
      110. Drugie stwierdzenie dotyczy samego prowadzenia coffeeshopów. W przeciwieństwie do innych lokali działających w sektorze małej
         gastronomii, otwarcie coffeeshopu wymaga nie tylko uzyskania zezwolenia na jego prowadzenie, lecz również spełnienia wszystkich
         wymogów AHOJ–G. Możliwość otwarcia i prowadzenia działalności tego typu lokali uwarunkowana jest wyłącznie przestrzeganiem
         tych kryteriów. Każde z tych kryteriów, rozpatrywane odrębnie, pozwala na zrozumienie szczególnego charakteru tych lokali
         i stwierdzenie, że działalność coffeeshopów jest w praktyce wyłącznie poświęcona sprzedaży i konsumpcji konopi. Przedstawione
         przez M. Josemansa wyniki finansowe potwierdzają tę rzeczywistość. Podczas gdy osiągnięte przez coffeeshop „Easy Going” obroty
         z tytułu sprzedaży konopi wyniosły w pierwszym trymestrze 2010 r. 10 mln EUR, obroty z tytułu sprzedaży produktów małej gastronomii
         wyniosły 552 400 EUR(57). Jak potwierdził na rozprawie rząd niderlandzki, ta ostatnia działalność stanowi ogólnie między 2,5% a 7,1% całkowitych obrotów
         coffeeshopów w gminie Maastricht (w niniejszej sprawie 5,5% w przypadku „Easy Going”), czyli znikomą jego część. Jest dla
         mnie oczywiste, że turysta, który pokonał kilkadziesiąt lub nawet kilkaset kilometrów, aby dostać się do Maastricht, wstąpi
         do coffeeshopu, by raczej zakupić haszysz lub marihuanę, niż by napić się herbaty, tym bardziej że na terenie gminy Maastricht
         działa ponad 500 lokali małej gastronomii(58).
      
      111. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że sprzedaż produktów, których konsumpcja jest legalna, stanowi znikomą i dodatkową część
         działalności coffeeshopów, uważam, iż rozdzielenie badania zgodności spornego środka na te dwa typy działalności byłoby sztuczne.
         Uznanie, że tego rodzaju środek mógłby stanowić ograniczenie swobodnego świadczenia usług dodatkowych, mogłoby bowiem stanowić
         ryzyko, że postanowienia traktatu mogłyby w ostateczności posłużyć interesom handlu narkotykami.
      
      112. Wobec powyższego proponuje, by Trybunał odpowiedział, że środek przyjęty przez organ administracji lokalnej w ramach ogólnego
         rozporządzenia porządkowego, który zastrzega prawo wstępu do coffeeshopów osobom zamieszkałym w Niderlandach, nie jest objęty
         zakresem stosowania swobodnego przepływu usług ustanowionego w art. 56 TFUE.
      
      C –    W przedmiocie zgodności spornego środka w świetle ciążących na państwie członkowskim obowiązków dotyczących utrzymania krajowego
            porządku publicznego i europejskiego porządku publicznego
      113. Biorąc pod uwagę doniosłość niniejszej sprawy dla funkcjonowania Unii oraz w duchu współpracy z sądem krajowym, uważam, że
         należy teraz dokonać wykładni postanowień prawa Unii dotyczących w szczególności ochrony porządku publicznego i zwalczania
         nielegalnego popytu na środki odurzające.
      
      114. Celem spornego środka jest zwalczanie newralgicznego zjawiska turystyki narkotykowej. Turystyka ta rozwinęła się dzięki zniesieniu
         kontroli na granicach wewnątrzwspólnotowych i w następstwie liberalnej polityki Królestwa Niderlandów w zakresie użytkowania
         i sprzedaży konopi.
      
      115. Zjawisko to przyczynia się do poważnych zakłóceń w Niderlandach, zaś w szczególności w regionach przygranicznych stanowi nawet
         „niedopuszczalne naruszenie sfery mieszkania i życia” rezydentów(59). Celem spornego środka jest zatem ograniczenie problemów związanych z ruchem i parkowaniem oraz zmniejszenie hałasu i utrudnień
         spowodowanych zgromadzeniami palaczy i ich wtargnięciami na teren budynków. Środek ten ma stanowić także odpowiedź na uciążliwości
         i przemoc miejską, które mogą się zwiększyć z powodu obecności na terenie gminy dilerów, narkomanów i zorganizowanych grup
         przestępczych(60).
      
      116. W tym względzie przyjęcie spornego środka jest uzasadnione na podstawie art. 4 TUE i 72 TFUE. Przypomnę, że na mocy tych postanowień
         państwa członkowskie mają obowiązek utrzymywać porządek publiczny na swoim terytorium oraz że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
         państwa te mają swobodę określania środków pozwalających im na jego utrzymanie zgodnie z ich wewnętrznymi potrzebami(61). Chociaż utrwalone jest, że pojęcie porządku publicznego należy interpretować w sposób ścisły i na uzasadnienie tym względem
         można powołać się w przypadku istnienia rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ na podstawowe interesy
         społeczeństwa, nie ma wątpliwości, że turystyka narkotykowa, biorąc pod uwagę zakłócenia, które są z nią związane, jest objęta
         tym pojęciem(62).
      
      117. Turystyka narkotykowa powoduje także poważne zakłócenia porządku publicznego w Unii. Ta myląca nazwa w rzeczywistości kryje
         bowiem za sobą międzynarodowy handel środkami odurzającymi i stanowi pożywkę dla zorganizowanej działalności przestępczej,
         która, jak zauważyła Rada w programie sztokholmskim, zagraża bezpieczeństwu wewnętrznemu Unii(63). Skutki te są na tyle poważne, że wpływają na skuteczność ostrzejszych środków, przyjętych w sąsiedzkich państwach członkowskich.
         Niezaprzeczalnie zjawisko to, samo w sobie, ma wymiar europejski i międzynarodowy, zaś państwa członkowskie zobowiązały się
         je zwalczać właśnie na tym poziomie.
      
      118. Chociaż zgodnie z orzecznictwem nie istnieje „jednolita hierarchia wartości, zgodnie z którą należy oceniać, czy dane zachowanie
         jest sprzeczne z porządkiem publicznym”(64), należy pamiętać, że jednym z celów Unii jest realizacja przestrzeni wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa, w której
         obywatelom Unii zapewniony jest, zgodnie z art. 3 ust. 2 TUE, wysoki poziom bezpieczeństwa. W tym celu państwa członkowskie
         zobowiązały się zwalczać turystykę narkotykową we wszystkich jej wymiarach i wieloma różnymi sposobami.
      
      119. Poza zawarciem dwustronnych i wielostronnych umów na podstawie uchwały z 1996 r.(65) i zbliżeniem praktyk policji i służb celnych przewidzianym we wspólnym działaniu 96/750(66), państwa członkowskie zobowiązały się do przyjęcia wszelkich koniecznych środków zapobiegających nielegalnemu handlowi środkami
         odurzającymi w ramach konwencji wykonawczej do układu z Schengen.
      
      120. W szczególności, zgodnie z art. 71 ust. 5 tej konwencji, państwa członkowskie mają obowiązek dołożyć wszelkich starań w celu
         zapobiegania i zwalczania nielegalnego popytu na środki odurzające, wśród których wyraźnie wymienia się konopie, i ich negatywnych
         skutków. Zgodnie z tym postanowieniem „każda z Umawiających się Stron ponosi odpowiedzialność” za środki przyjmowane w tym
         celu. Tymczasem stwierdzić należy, że sporny środek w prostej linii wpisuje się w to zobowiązanie(67).
      
      121. W kontekście tego, że problem turystyki narkotykowej nie przestaje rosnąć i podważać fundamentów, na których powinna opierać
         się przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, sporny środek zmierza do ograniczenia wyżej wskazanych konsekwencji.
         Stanowi on także wyraz zobowiązań państw członkowskich z tytułu art. 4 TUE i 72 TFUE, a także z tytułu art. 71 ust. 5 konwencji
         wykonawczej do układu z Schengen. To w tych przepisach, i w nich wyłącznie, należy szukać prawnego uzasadnienia wymaganej
         zgodności omawianego środka.
      
      122. Okoliczność, że turystyka narkotykowa prowadzi do nielegalnego transgranicznego handlu środkami odurzającymi, a w każdym przypadku
         go wspiera, i równocześnie wiąże się z innymi rodzajami działalności przestępczej, nie podlega dyskusji. Tym samym zwalczanie
         tych zjawisk powinno stanowić ważny cel, którego osiągnięciu służy prawo Unii, oraz wspólną troskę każdego z państw członkowskich.
         Prawodawca Unii był tego świadomy i w traktacie z Amsterdamu(68), a następnie w traktacie lizbońskim, zamieścił odpowiednie zapisy, nadając problematyce zwalczania nielegalnego handlu środkami
         odurzającymi i przestępczości zorganizowanej nowy wymiar. Uznając, że chodzi tu o szczególnie poważne rodzaje przestępczości
         o charakterze transgranicznym, ze względu na rodzaj lub skutki tych przestępstw lub ze względu na szczególną potrzebą wspólnego
         ich zwalczania, prawodawca Unii uznał, że konieczne jest zapewnienie minimalnej harmonizacji ustawodawstw krajowych odnoszących
         się do określania tego rodzaju przestępstw oraz kar, które mają do nich zastosowanie(69). Na mocy tych postanowień nielegalny handel środkami odurzającymi został zaliczony do kategorii zwanej obecnie „przestępstwami
         o wymiarze europejskim”, które jako zagrażające bezpieczeństwu wewnętrznemu Unii są, w brzmieniu programu sztokholmskiego,
         „pilnym problemem, który wymaga wyraźnych i kompleksowych działań”(70). Właśnie dlatego uważam, że sporny środek byłby ważny nawet w przypadku braku zakłóceń wewnętrznego porządku publicznego
         z powodu obowiązku dokładania starań w celu ochrony europejskiego porządku publicznego.
      
      123. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę, że omawiany środek jest nie tylko wyrazem przyznanego państwu członkowskiemu prawa
         w zakresie utrzymania porządku publicznego na swoim terytorium, lecz również spoczywającego na tym państwie obowiązku, wobec
         pozostałych państw członkowskich, dokładania starań w celu ochrony europejskiego porządku publicznego, zgodnie z podjętymi
         zobowiązaniami, należy uznać omawiany środek za uprawniony na podstawie ww. postanowień.
      
      124. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał odpowiedział sądowi krajowemu, że art. 4 TUE, 72 TFUE i art. 71 ust. 5 konwencji
         wykonawczej do układu z Schengen nie stoją na przeszkodzie środkowi przyjętemu przez organ administracji lokalnej w ramach
         ogólnego rozporządzenia porządkowego, który zastrzega prawo wstępu do coffeeshopów dla osób zamieszkałych w Niderlandach,
         gdyż środek ten jest wyrazem przyznanego tym organom prawa do ochrony porządku publicznego na swoim terytorium przed zakłóceniami
         związanymi z turystyką narkotykową lub wyrazem spełniania obowiązku polegającego na dokładaniu starań w celu ochrony europejskiego
         porządku publicznego.
      
      VI – Wnioski
      125. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Raad van State w następujący
         sposób:
      
      1)      Środek przyjęty przez organ administracji lokalnej w ramach ogólnego rozporządzenia porządkowego, który zastrzega prawo wstępu
         do coffeeshopów dla osób zamieszkałych w Niderlandach, nie jest objęty zakresem stosowania swobodnego świadczenia usług ustanowionego
         w art. 56 TFUE.
      
      2)      Artykuły 4 TUE, 72 TFUE i 71 ust. 5 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw
         Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli
         na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., nie stoją na przeszkodzie takiemu środkowi, gdyż
         jest on wyrazem przyznanego organom administracji publicznej prawa do ochrony wewnętrznego porządku publicznego przed zakłóceniami
         związanymi z turystyką narkotykową lub wyrazem spełniania przez te organy obowiązku polegającego na dokładaniu starań w celu
         ochrony europejskiego porządku publicznego.
      
      1 –	Język oryginału: francuski.
      
      2 –      Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki
         Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000,
         L 239, s. 19), podpisana w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (zwana dalej „konwencją wykonawczą do układu z Schengen”).
      
      3 –	W styczniu 2009 r. rząd Zjednoczonego Królestwa postanowił zaostrzyć środki karne mające do tej pory zastosowanie do sprzedaży
         i handlu konopiami z powodu pojawienia się na rynku ich odmiany zwanej „skunk”, która, dzięki zastosowanej metodzie uprawy,
         zawiera stężenie THC od czterech do pięciu razy wyższe od klasycznych preparatów (zob. okólnik 001/2009 ministra spraw wewnętrznych
         Zjednoczonego Królestwa zatytułowany „Controlled drugs: reclassification of cannabis”, dostępny na stronie internetowej: http://www.homeoffice.gov.uk/about–us/home–office–circulars/circulars–2009/?showall=true).
      
      4 –	Zobacz F.T.A. Pijlman i in., Strong increase in total delta–THC in cannabis preparations sold in Dutch coffee shops, w: Addiction Biology, czerwiec 2005, vol. 10, s. 171. Zob. podobnie sprawozdanie komisji śledczej nr 321 w sprawie krajowej polityki zwalczania
         nielegalnych narkotyków. Komisja ta została utworzona na podstawie uchwały senatu z dnia 12 grudnia 2002 r., dostępnej na
         stronie internetowej francuskiego senatu, a także w: „An overview of cannabis potency in Europe”, European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, Lizbona 2004, i w: 2006 World Drug Report, United Nations Office on Drugs and Crime, vol. 1: Analysis, s. 27.
      
      5 –	Zobacz sprawozdanie roczne sporządzone wspólnie przez Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA)
         i Europol, opublikowane w dniu 23 kwietnia 2010 r., dostępne na stronie internetowej EMCDDA.
      
      6 –	„Letter outlining drugs policy” potwierdzający sprawozdanie komitetu ekspertów w sprawie polityki narkotykowej, pt. „New
         emphasis in Dutch drugs policy”, dostępne na stronie internetowej niderlandzkiego ministerstwa zdrowia i sportu: http://english.minvws.nl/en/kamerstukken/vgp/2009/letter-outlining-drugs-policy.asp.
         Zobacz w szczególności pkt 3 tego pisma.
      
      7 –	Zobacz w szczególności część pierwszą, II, A., pkt 2 sprawozdania komisji śledczej nr 321, wspomnianego w przypisie 4,
         pt. „Les effets du cannabis: la fin du mythe des drogues »douces«”; M. Yücel i in., Regional brain abnormalities associated
         with long–term heavy cannabis use, w: Arch Gen Psychiatry, czerwiec 2008, vol. 65, no 6, s. 694; J.C. van Ours i J. Williams, Cannabis use and mental health problems, w: Center Discussion Paper no 2009–60, lipiec 2009; N. Solowij i in., Cognitive functioning of long–term heavy cannabis users seeking treatment, w: JAMA, marzec 2002, vol. 287, no 9, s. 1123; a także L. Karila i in., Conséquences à court et long terme d’une exposition prénatale
         au cannabis, w: Journal de gynécologie obstétrique et biologie de la reproduction, styczeń 2006, vol. 35, no 1, s. 62. Zobacz podobnie wyraźne stwierdzenie dotyczące konopi zawarte w propozycji rezolucji
         Rady Unii Europejskiej z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie określenia nowej europejskiej strategii antynarkotykowej, dostępnej
         na stronie internetowej publicznego rejestru dokumentów Rady: http://register.consilium.europa.eu.
      
      8 –	Zobacz: Cannabis: quels effets sur le comportement et la santé?, Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (INSERM), Paryż 2001, s. 429. Zob. podobnie najnowsze wersje tej ekspertyzy, dostępne na stronie internetowej INSERM: http://www.inserm.fr.
      
      9 –	Dz.U. 2010, C 83, s. 389.
      
      10 –	Rezolucja w sprawie środków zwalczania problemu narkoturystyki wewnątrz Unii Europejskiej (Dz.U. C 375, s. 3).
      
      11 –	Wspólne działanie 96/750/WSiSW przyjęte przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczące zbliżenia
         ustawodawstw i praktyk państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie walki z narkomanią oraz zapobiegania i zwalczania
         nielegalnego handlu narkotykami (Dz.U. L 342, s. 6).
      
      12 –	Artykuł 3 wspólnego działania.
      
      13 –	Artykuł 9 wspólnego działania.
      
      14 –	Decyzja ramowa ustanawiająca minimalne przepisy określające znamiona przestępstw i kar w dziedzinie nielegalnego handlu
         narkotykami (Dz.U. L 335, s. 8).
      
      15 –	Na podstawie art. 2 ust. 2 decyzji ramowej 2004/757 powyższe czyny są wyłączone z jej zakresu zastosowania, gdy sprawcy
         popełniają je w celu konsumpcji własnej w sposób określony w prawie.
      
      16 –	Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli (Dz.U. 2010, C 115, s. 1).
      
      17 –	Zobacz pkt 4.1 tego programu.
      
      18 –	Plan działania UE w zakresie narkotyków na lata 2009–2012 z dnia 20 grudnia 2008 r. (Dz.U. C 326, s. 7).
      
      19 –	Komisja Europejska zobowiązała się w tym zakresie do wydania w 2010 r. komunikatu w sprawie spójności wewnętrznych i zewnętrznych
         wymiarów polityki zwalczania narkotyków.
      
      20 –	Zobacz wyroki: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑184/99 Grzelczyk, Rec. s. I‑6193; z dnia 1 października 2009 r. w sprawie
         C‑103/08 Gottwald, Zb.Orz. s. I‑9117, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.
      
      21 –	Zobacz wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑73/08 Bressol i in. i Chaverot i in., Zb.Orz. s. I‑2735, pkt 31 i przytoczone
         tam orzecznictwo.
      
      22 –	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C‑222/07 UTECA, Zb.Orz. s. I‑1407, pkt 37, 38 i przywołane tam
         orzecznictwo; z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑91/08 Wall, Zb.Orz. s. I‑2815, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo.
      
      23 –	Zgodnie z art. 57 TFUE „[u]sługami [...] są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są
         objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób”. Usługi te obejmują w szczególności działalność o charakterze
         handlowym.
      
      24 –	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa, Rec. s. I‑11, pkt 16 i przytoczone
         tam orzecznictwo; z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑224/97 Ciola, Rec. s. I‑2517, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo;
         z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C‑203/08 Sporting Exchange, Zb.Orz. s. I‑4695, pkt 23 i przywołane tam orzecznictwo; a także
         w sprawie C‑258/08 Ladbrokes Betting & Gaming i Ladbrokes International, Zb.Orz. s.I‑4757, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo.
         Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem swobodne świadczenie usług jest szczególnym wyrazem prawa
         każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich (zob. w tym zakresie
         wyrok z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie C‑56/09 Zanotti, Zb.Orz. s. I‑4517, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
      
      25 –	Recueil des traités des Nations unies, 1990, vol. 1582, no 1‑27627, zwana dalej „konwencją Narodów Zjednoczonych z 1988 r.”.
      
      26 –	Konwencja wraz ze zmianami wprowadzonymi przez protokół z 1972 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, no 7515). Konopie figurują wśród substancji, które mogą być szczególnie nadużywane, a także wywoływać szkodliwe
         skutki.
      
      27 –	Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, no 14956.
      
      28 –	W zakresie dotyczącym Unii, zob. decyzję Rady 90/611/EWG z dnia 22 października 1990 r. dotyczącą podpisania w imieniu
         Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej Konwencji Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi
         i substancjami psychotropowymi (Dz.U. L 326, s. 56).
      
      29 –	Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico’s van druggeebruik (Baan rapport), Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van de Minister van Justicie, Haga 1972.
      
      30 –	Sprawozdanie to zostało opublikowane przez rząd niderlandzki (ministerstwo spraw zagranicznych i in., 1995 r.).
      
      31 –	Ibidem.
      
      32 –	Zobacz w szczególności wytyczne niderlandzkiej prokuratury w sprawie polityki wykrywania i ścigania karnego przestępstw
         określonych w ustawie o środkach odurzających (Nederlandse Staatscourant 1980, no 137); z dnia 21 października 1994 r. (Nederlandse Staatscourant 1994, no 203), a także z dnia 10 września 1996 r. (Nederlandse Staatscourant 1996, no 187).
      
      33 –	Zobacz podobnie art. 174a ustawy o gminach (Gemeentewet); ustawę o strefach miejskich (środki specjalne) (Wet bijzondere
         maatregelen grootstedelijke problematiek), a także art. 16 ustawy o mieszkaniach (Woningwet).
      
      34 –	Zobacz pismo w sprawie konopi (cannabisbrief), który trzej ministrowie odpowiedzialni za politykę narkotykową przekazali
         parlamentowi niderlandzkiemu w dniu 23 kwietnia 2004 r., który przyjął go w dniu 30 czerwca 2004 r., a także pismo z dnia
         11 września 2009 r. przywołane w przypisie 6 niniejszej opinii.
      
      35 –	Jak dodał na rozprawie burmistrz gminy Maastricht, 82% mieszkańców tej gminy doświadczyło istotnych uciążliwości z powodu
         napływu turystów narkotykowych.
      
      36 –	Uwagi przedstawione na rozprawie przez burmistrza gminy Maastricht.
      
      37 –	Wynika to wyraźnie z listów właściwych ministrów z dnia 23 kwietnia 2004 r. i z dnia 11 września 2009 r., przywołanych
         w przypisie 34 niniejszej opinii, a także z argumentów przedstawionych na rozprawie.
      
      38 –	Wynika to z uwag ustnych przedstawionych na rozprawie przez burmistrza gminy Maastricht, a także przez rząd niderlandzki.
      
      39 –	Zobacz wyrok z dnia 10 marca 2005 r. w sprawie C‑491/03 Hermann, Zb.Orz. s. I‑2025, pkt 21, 27.
      
      40 –	Zobacz orzecznictwo przywołane w przypisie 22 niniejszej opinii.
      
      41 –	Wyroki: z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie C‑420/06 Jager, Zb.Orz. s. I‑1315, pkt 46, 47; z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie
         C‑350/07 Kattner Stahlbau, Zb.Orz. s. I‑1513, pkt 24–26; i z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C‑115/08 ČEZ, Zb.Orz.
         s. I‑10265, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo.
      
      42 –	Zobacz w tym zakresie orzecznictwo przywołane w pkt 85–90 niniejszej opinii, a także pracę doktorską V. Havy, La politique
         de l’Union Européenne en matière de stupéfiants, w: Collection droit de l’Union Européenne, Bruylant, Bruxelles 2008, s. 406.
      
      43 –	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 28 marca 1995 r. w sprawie C‑324/93 Evans Medical i Macfarlan Smith, Rec. s. I‑563.
      
      44 –	Wyrok z dnia 5 lutego 1981 r. w sprawie 50/80, Rec. s. 385. Sprawa ta dotyczyła ustalenia należności celnych w odniesieniu
         do pewnej ilości heroiny zakupionej na czarnym rynku w Amsterdamie i wykrytej podczas przekraczania granicy niderlandzko–niemieckiej.
      
      45 –	Wyrok z dnia 26 października 1982 r. w sprawie 221/81, Rec. s. 3681, dotyczący ustalenia należności celnych mających zastosowanie
         do pewnych ilości heroiny i kokainy zakupionych przez stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym na czarnym rynku
         w Niemczech i Niderlandach i odsprzedanych przez nią z naruszeniem niemieckiej ustawy o środkach odurzających.
      
      46 –	Wyrok z dnia 26 października 1982 r. w sprawie 240/81, Rec. s. 3699, dotyczący ustalenia należności celnych mających zastosowanie
         do pewnych ilości morfiny, która po jej nielegalnym przywiezieniu do Niemiec została sprzedana w Szwajcarii, z naruszeniem
         niemieckiej ustawy o środkach odurzających.
      
      47 –	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Horvath, pkt 16; w sprawie Einberger, pkt 16.
      
      48 –	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Horvath, pkt 13; w sprawie Einberger, pkt 13.
      
      49 –	Podobnie jest w przypadku fałszywych pieniędzy. Zob. w tym zakresie wyrok z dnia 6 grudnia 1990 r. w sprawie C‑343/89 Witzemann,
         Rec. s. I‑4477.
      
      50 –	Wyrok z dnia 28 lutego 1984 r. w sprawie 294/82 Einberger, Rec. s. 1177.
      
      51 –	Wyrok z dnia 5 lipca 1988 r. w sprawie 269/86 Mol, Rec. s. 3627.
      
      52 –	Wyrok z dnia 5 lipca 1988 r. w sprawie 289/86, Rec. s. 3655.
      
      53 –	Punkt 25.
      
      54 –	Artykuł 3 TUE.
      
      55 –	Przypominam, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit c) ppkt iii) konwencji Narodów Zjednoczonych z 1988 r. i art. 9 wspólnego działania
         96/750 państwa członkowskie zobowiązały się nadać rangę przestępstwa czynom polegającym m.in. na podżeganiu lub publicznym
         nakłanianiu innej osoby do nielegalnego używania i wytwarzania konopi oraz zwrócić w tym zakresie szczególną uwagę na użytkowanie
         Internetu.
      
      56 –	Zobacz art. 2.3.1.1 ust. 1 lit a) nr 3 APV.
      
      57 –	Podczas rozprawy M. Josemans stwierdził również, że herbaciarnia mająca siedzibę w Maastricht w 2007 r. osiągała obroty
         rzędu 200 000 EUR.
      
      58 –	Uważam, że to na tej podstawie gmina Maastricht wydała zakaz wstępu do omawianych lokali. Zezwalanie tysiącom osób na wstęp
         do tych lokali, a następnie, już wewnątrz, odmawianie im sprzedaży nie byłoby bowiem ani spójne, ani nawet skuteczne. Mogłoby
         to być nawet niebezpieczne.
      
      59 –	Zobacz pkt 5 pisma trzech ministrów odpowiedzialnych za politykę narkotykową z 2004 r., przywołanego w przypisie 34 niniejszej
         opinii.
      
      60 –	Tamże.
      
      61 –	Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii nie narzuca państwom członkowskim „jednolitej hierarchii wartości” w zakresie
         oceny zachowań, które mogą zostać uznane za sprzeczne z porządkiem publicznym (zob. w tym zakresie wyrok z dnia 20 listopada
         2001 r. w sprawie C‑268/99 Jany i in., Rec. s. I‑8615, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał stwierdził bowiem,
         że wyłącznie państwa członkowskie są uprawnione do oceny ryzyka naruszenia porządku publicznego na ich własnym terytorium.
         Okoliczności te różnią się nie tylko w zależności od państwa członkowskiego i od czasu, lecz również w zależności od kontekstu
         społecznego w tym państwie i doniosłości, jaką państwo to przyznaje zgodnym w świetle prawa Unii celom (zob. w tym zakresie
         wyroki: z dnia 4 grudnia 1974 r. w sprawie 41/74 van Duyn, Rec. s. 1337, pkt 18; z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie C‑265/95
         Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑6959, pkt 33; z dnia 15 czerwca 1999 r. w sprawie C‑349/97 Heinonen, Rec. s. I‑3599,
         pkt 43; a także z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie C‑54/99 Église de scientologie, Rec. s. I‑1335, pkt 17 i przytoczone tam
         orzecznictwo).
      
      62 –	Zobacz w tym zakresie ww. wyrok w sprawie Calfa, a także wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C‑482/01
         i C‑493/01 Orfanopoulos i Oliveri, Rec. s. I‑5257, w których Trybunał przyznał, że zwalczanie handlu środkami odurzającymi
         jest objęte obowiązkiem utrzymywania porządku publicznego. Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Heinonen, w którym Trybunał
         uznał, że celem zwalczania różnych form przestępczości związanych ze spożywaniem alkoholu jest ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego
         państwa. W sprawie tej rząd fiński uzasadniał środek ograniczający przywóz alkoholu okolicznością, że spożywanie tego produktu,
         które znacząco wzrosło, spowodowało w szczególności zwiększenie częstotliwości prowadzenia w stanie nietrzeźwym, nasilenie
         się i zaostrzenie przemocy, a także pojawienie się i wzrost liczby transakcji zawieranych na czarnym rynku.
      
      63 –	Zobacz pkt 4.1 programu sztokholmskiego, który został przywołany w przypisie 16 niniejszej opinii.
      
      64 –	Zobacz ww. wyrok w sprawie Jany i in., pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo.
      
      65 –	Zobacz przypis 10 niniejszej opinii. W uchwale tej Rada wezwała państwa członkowskie do zawierania dwustronnych i wielostronnych
         umów w celu rozwoju wymiany informacji, praktyk i poprawy współpracy w celu zwalczania narkoturystyki. Niezależnie od tego,
         czy współpraca ta odbywa się na poziomie dwustronnym czy wielostronnym, Królestwo Niderlandów i państwa członkowskie powinny
         zatem opracować skuteczne strategie, by rozwiązywać wspólne im problemy związane z porządkiem i bezpieczeństwem publicznym
         oraz koordynować swoją współpracę. A zatem, w ramach umowy dwustronnej o współpracy policyjnej, podpisanej w dniu 20 kwietnia
         1998 r. w Hadze, Królestwo Niderlandów i Republika Francuska postanowiły koordynować swe działania w celu zwalczania turystyki
         narkotykowej i jej struktur [umowa o współpracy w dziedzinie policji i bezpieczeństwa między rządem Republiki Francuskiej
         i rządem Królestwa Niderlandów (dekret nr 99–350 z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie publikacji tej umowy, JORF z dnia 6 maja
         1999 r., s. 6797)].
      
      66 –	Zobacz przypis 11 niniejszej opinii. Przypomnę, że na podstawie art. 1–3 tego wspólnego działania państwa członkowskie
         zobowiązały się do zbliżenia swoich ustawodawstw, a także praktyk policji, służb celnych i organów sądowych w celu zwalczania
         nielegalnego przepływu środków odurzających we Wspólnocie i, w szczególności, turystyki narkotykowej.
      
      67 –	Artykuł 75 wspomnianej konwencji.
      
      68 –	Zobacz w szczególności art. 31 UE, a także decyzję ramową 2004/757.
      
      69 –	Artykuł 83 ust 1 TFUE.
      
      70 –	Zobacz przypis 63 niniejszej opinii.