CELEX: 61979CC0157
Language: es
Date: 1980-06-04
Title: Conclusiones del Abogado General Warner presentadas el 4 de junio de 1980. # Regina contra Stanislaus Pieck. # Petición de decisión prejudicial: Pontypridd Magistrates' Court (Wales) - Reino Unido. # Derecho de residencia de los nacionales comunitarios. # Asunto 157/79.

PIECK
                   CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
                              SR. JEAN-PIERRE WARNER
                            presentadas el 4 de junio de 1980 *
Señor Presidente,                               de octubre de 1968, sobre suspensión de
Señores Jueces,                                 restricciones al desplazamiento y a la estan-
                                                cia de los trabajadores de los Estados miem-
                                                bros y de sus familias dentro de la Comuni-
                                                dad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), y
Este asunto ha llegado al Tribunal de Justi-    de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de
cia mediante una petición de decisión preju-    25 de febrero de 1964, para la coordinación
dicial planteada por un Stipendiary Magis-      de las medidas especiales para los extranje-
trate miembro de la Pontypridd Magistrates'     ros en materia de desplazamiento y de
Court en el país de Gales. Se suscitó en el     residencia, justificadas por razones de orden
marco del proceso iniciado ante dicho           público, seguridad y salud pública (DO
órgano jurisdiccional contra un trabajador       1964,56, p. 850, EE 05/01, p. 36). El efecto
neerlandés, Sr. Stanislaus Pieck, por haber     combinado de estos instrumentos no puede,
infringido la legislación del Reino Unido       sin embargo, apreciarse debidamente, en mi
relativa a la inmigración y plantea cuestio-    opinión, sin tomar también en considera-
nes referentes a la compatibilidad de dicha     ción la Directiva 73/148/CEE del Consejo,
legislación con el Derecho comunitario.         de 21 de mayo de 1973, relativa a la supre-
                                                sión de las restricciones al desplazamiento
                                                y a la estancia, dentro de la Comuni-
                                                dad, de los nacionales de los Estados miem-
Las disposiciones relevantes de Derecho         bros en materia de establecimiento y de
comunitario son, en primer lugar, las del       prestación de servicios (DO L 172, p. 14;
Tratado CEE sobre la libre circulación de       EE 06/01, p. 132).
personas y, en particular, de los trabajado-
res, cuyos términos son tan familiares que
me abstendré de repetirlos, y en segundo
lugar, las disposiciones del Reglamento         Acerca del Reglamento n° 1612/68, seré
(CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de          breve. Sus términos también son familiares.
octubre de 1968, relativo a la libre circula-    Se aplica, claro está, no sólo a los trabaja-
ción de los trabajadores dentro de la Comu-     dores sino también a sus familias. Reviste
nidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), de     una importancia directa en este asunto sólo
la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15      en lo referente a la Directiva 68/360.
   Lengua original: inglés.
                                                                                           671
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 La Directiva 68/360 es el instrumento cuya      versiones danesa, neerlandesa e italiana
 interpretación es el principal objeto de este   tienen exactamente el mismo significado
 asunto. Sustituyó a una Directiva anterior      que la francesa. La alemana dice «Für die
 del Consejo (64/240/CEE), que a su vez          Einreise darf weder ein Sichtvermerk noch
 había reemplazado a una Directiva anterior,     ein gleichartiger Nachweis verlangt wer-
 de 16 de agosto de 1961 (DO 1961, 80,           den». Esta es más cercana a la inglesa, pero
p. 1513). Las disposiciones de la Directiva      «Nachweis» es un termino menos vago que
 68/360 que se controvierten particularmente    «document». La redacción particular de la
 son las siguientes:                            versión inglesa llevó al Abogado de este
                                                caso a concentrarse indebidamente, en mi
                                                opinion, en la cuestión del tipo de documen-
«Artículo 3                                     to al que el apartado 2 del artículo 3 se
                                                refería, en lugar de la cuestión del tipo de
                                                obligación que implicaba. Procede destacar
 1. Los Estados miembros admitirán en su        que el texto inglés del apartado 2 del artícu-
territorio a las personas a que se refiere el   lo 3 de la Directiva 73/148, que es la dispo-
artículo 1, mediante la simple presentación     sición paralela relativa a la supresión de las
de una tarjeta de identidad o de un pasapor-    restricciones al desplazamiento y a la resi-
te válido.                                      dencia, dentro de la Comunidad, de los
                                                nacionales de los Estados miembros en
                                                materia de establecimiento y de prestación
2. No se podrá imponer ningún visado de         de servicios, utiliza la expresión «No entry
entrada, ni otra obligación equivalente,        visa or equivalent requirement».
salvo a los miembros de la familia que no
posean la nacionalidad de un Estado miem-
bro. Los Estados miembros otorgarán a           El artículo 4 de la Directiva 68/360 dispone:
estas personas toda clase de facilidades para
obtener los visados que necesiten.»
                                                «1. Los Estados miembros reconocerán el
                                                derecho de estancia en su territorio a las
Me detendré aquí para observar que la           personas a que se refiere el artículo 1 que
expresión «No entry visa or equivalent          puedan presentar los documentos enumera-
document may be demanded» de la versión         dos en el apartado 3.
inglesa del apartado 2 de dicho artículo son
algo diferentes a la expresión correspon-
diente en las otras versiones lingüísticas.     2. El derecho de estancia se acreditará
Así, la versión francesa, dice «Aucun visa      mediante la expedición de un documento
d'entrée ni obligation equivalente ne peut      denominado "tarjeta de estancia de nacional
être imposé», lo que significa literalmente     de un Estado miembro de la CEE". En este
«no se podrá imponer ningún visado de           documento figurará una nota en la que se
entrada, ni otra obligación equivalente». Las   hará constar que ha sido expedido en apli-
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cación del Reglamento (CEE) n° 1612/68 y         el artículo 8 de la Directiva (del que hablaré
de lo dispuesto por los Estados miembros         más tarde), la versión inglesa precisa sin
para aplicar la presente Directiva. La redac-    ambigüedad «recognize».
ción de dicha nota forma parte, como Ane-
xo, de la presente Directiva.
                                                 El artículo 6 dispone:
3. Para expedir la tarjeta de estancia na-
cional de un Estado miembro de la CEE los        «1. La tarjeta de estancia:
Estados miembros no podrán pedir más que
la presentación de los documentos enumera-
dos a continuación:                              a)    [...]
- al trabajador:                                 b) habrá de tener un plazo de validez de
                                                       cinco aflos por lo menos a partir de su
   a) el documento al amparo del cual ha               expedición y habrá de ser automática-
       entrado en su territorio;                       mente renovable;
   b) una declaración de contratación sus-
       crita por el empresario o un certifica-   2.    [...]
       do de trabajo;
[...]»                                           3. Cuando el trabajador ocupe un empleo
                                                 durante un período superior a tres meses e
                                                 inferior a un afio, al servicio de un empresa-
Detengámonos nuevamente ya que también           rio del Estado de acogida o por cuenta de un
aquí existe una ligera discrepancia entre la     prestador de servicios, el Estado miembro
versión inglesa y la mayor parte de las otras    de acogida le expedirá un documento tem-
versiones. Tal y como el Tribunal de Justi-      poral de estancia cuyo plazo de validez
cia habrá observado, el texto inglés del         podrá quedar limitado a la duración prevista
apartado 1 del artículo 4 comienza con las       del empleo.
palabras «Member States shall grant the
right [...]». En tal contexto, «grant» puede
significar tanto «conferir», como simple-        I···]»
mente «reconocer». La misma ambigüedad
existe en la versión alemana, que utiliza la
palabra «gewähren». Por el contrario, ésta       El artículo 8 establece que «los Estados
no existe en las demás versiones lingüísti-      miembros reconocerán el derecho de estan-
cas, las cuales demuestran, en mi opinión,       cia en su territorio sin expedir la tarjeta de
que «reconocer» es el sentido correcto. En       estancia», a tres tipos de trabajadores:
                                                                                            673
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 a) «al trabajador que ejerza una actividad       en el territorio de un Estado miembro,
      asalariada de una duración prevista no      mientras que los artículos siguientes de la
      superior a los tres meses»; para este       Directiva se refieren al derecho de residen-
      caso «el documento al amparo del cual       cia en él. Este derecho existe con indepen-
      haya entrado el interesado en el territo-   dencia de que el interesado esté en posesión
      rio y una declaración del empresario        de una tarjeta de residencia, que sirve única-
      sobre la duración prevista del empleo,      mente para «acreditar» el derecho y no se
      ampararán su estancia»;                     requiere en todos los casos, por ejemplo,
                                                  cuando vaya a permanecer menos de tres
                                                  meses.
 b) «al trabajador que, teniendo su estan-
      cia en el territorio de uno de los Esta-
      dos miembros a donde regresa en             El Gobierno del Reino Unido se refirió a
     principio todos los días o por lo menos     una declaración recogida en el acta de la
     una vez a la semana, está empleado en       reunión del Consejo durante la cual se
     el territorio de otro Estado miembro».      examinó la Directiva 68/360, y que mante-
     La autoridad competente del Estado en       nía, esencialmente, que un ciudadano de un
     que dicho trabajador está empleado          Estado miembro que buscara un empleo en
     podrá dotarle «de una tarjeta especial,     otro Estado miembro debería disponer de al
     válida para cinco años y renovable          menos tres meses para ello y que, si al
     automáticamente» ;                          término de dicho período no hubiera encon-
                                                 trado empleo, su residencia podría darse por
                                                 terminada. Esta declaración no parece ha-
c) «al trabajador de temporada, cuando           berse publicado oficialmente, aunque es
     sea titular de un contrato de trabajo       mencionada en un determinado número de
     visado por la autoridad competente del      publicaciones (véase, por ejemplo, Harley:
     Estado miembro a cuyo territorio viene      EEC Immigration Law, pp. 105 y 106). En
     a ejercer su actividad».                    la sentencia de 8 de abril de 1976, Royer
                                                 (48/75,» Rec. p. 497), este Tribunal expre-
                                                 só claramente la opinión de que tal persona
El artículo 10 declara que los Estados           entraba en la categoría de aquellas a las que
miembros no podrán dejar de aplicar lo           el Tratado confería el derecho a la libre
dispuesto en la Directiva más que por razo-      circulación (véase el apartado 31 de la
nes de orden público, de seguridad pública       sentencia).
o de salud pública.
                                                 La Directiva 73/148 es, como he dicho, la
Este Tribunal puede comprobar, por tanto,        Directiva paralela relativa a la libertad de
que el artículo 3 de la Directiva 68/360 se      circulación de las personas dentro de la
refiere al derecho de una persona, a quien se    Comunidad en materia de libertad de esta-
aplica el Reglamento n° 1612/88, de entrar       blecimiento y de libre prestación de servi-
674
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 cios. Sustituyó a la Directiva 64/220/CEE          73/148, y en particular, a la cuestión de los
 del Consejo. Se aplica esencialmente a los         permisos de residencia previstos en cada
 «nacionales de un Estado miembro que se            una de ellas. El artículo 5 de la Directiva
 hayan establecido o quieran establecerse en        64/221 dispone:
 otro Estado miembro con objeto de ejercer
 en él una actividad por cuenta propia o que
 quieran llevar a cabo en el mismo una              «1. La decisión que se refiere a la conce-
prestación de servicios», a los nacionales de       sión o a la denegación del primer permiso
 los Estados miembros «que deseen trasla-           de estancia, deberá ser adoptada en el
darse a otro Estado miembro como destina-           más breve plazo, y a más tardar, dentro de
tarios de una prestación de servicios», y a         los seis meses siguientes a la solicitud del
sus familias. Sus disposiciones, en particular      permiso.
el artículo 3 sobre el derecho de entrada y
los artículos 4 y siguientes sobre el derecho
de residencia y las tarjetas de residencia,        El interesado será autorizado a permanecer
corresponden estrechamente a las de la             provisionalmente en el territorio, hasta la
Directiva 68/360. Este Tribunal recordará          decisión de concesión o de denegación del
que, en la sentencia de 7 de julio de 1976,        permiso de estancia.
Watson y Belmann ( 118/75, « Rec. pp. 1185
y ss., especialmente pp. 1202 a 1205), el
Abogado General Sr. Trabucchi se refirió a         2.   [...]»
la aplicación de las disposiciones del Trata-
do sobre la libre circulación de las personas
a los «destinatarios de una prestación de          Los artículos 6 a 9 establecen garantías,
servicios», y que expresó sus dudas acerca         mediante la posibilidad de un recurso o de
del alcance de la categoría de destinatarios       un medio similar, en favor de la persona a la
de servicios, en particular, en lo referente a     que se ha denegado un permiso de residen-
si podía comprender a los turistas. Mantuvo        cia. Las causas de denegación sólo pueden
que una «interpretación amplia» de dicho           ser razones de orden público, de seguridad
concepto conduciría en la práctica a «exten-       pública o de salud pública.
der el derecho a la libre circulación a todos
los nacionales de los Estados miembros,
dado que cada persona es efectivamente o
                                                   Las sentencias de este Tribunal que he
en potencia destinataria de servicios». No
                                                   mencionado, en particular, las sentencias
me extenderé a este respecto, pero diré que
                                                   Royer (antes citada), Watson y Belmann
no debe suponerse que comparto las dudas
                                                   (antes citada) y Sagulo y otros (8/77," Rec.
del Abogado General Sr. Trabucchi.
                                                   1977, p. 1495), subrayan y clarifican deter-
                                                   minados extremos:
Llegamos finalmente a la Directiva 64/221,
que sigue siendo aplicable tanto en relación       1. Las personas que tienen derecho a
a la Directiva 68/360 como a la Directiva          circular libremente dentro de la Comunidad,
                                                                                             675
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  ya sea en calidad de trabajadores o de           por su propia legislación sobre el control de
  miembros de sus familias o en virtud de las      extranjeros, en la medida en que dichas
  disposiciones relativas a la libertad de esta-   formalidades sean razonables y no limiten
  blecimiento o a la libre prestación de servi-    los derechos de entrada y de residencia que
  cios, reciben sus derechos -de entrar en el      el Tratado le concede. Un Estado miembro
 territorio de un Estado miembro que no sea        puede, por ejemplo, exigir al trabajador que
  el suyo y de residir en él- directamente de      se inscriba en un determinado registro, o
  las disposiciones pertinentes del Tratado, tal  que informe de su presencia a una determi-
 y como han sido desarrolladas por las nor-       nada autoridad de dicho Estado miembro;
 mas que el Consejo ha adoptado para su           también puede exigirle que solicite una
 aplicación. Por consiguiente, no es necesa-      tarjeta de residencia del tipo previsto por la
 ria ninguna medida de ningún Estado miem-        Directiva cuando sea pertinente con arreglo
 bro para conferir dichos derechos a una de       a la misma, pero no puede exigirle que esté
 estas personas, y ningún Estado miembro          en posesión de cualquier otro tipo de tarjeta
 puede restringir o impedir su ejercicio.         de residencia que su legislación prescriba
                                                  para los extranjeros en general (cuya expe-
                                                  dición puede ser discrecional). Del mismo
 2. Una tarjeta de residencia del tipo pre-       modo, un Estado miembro no está despro-
 visto en la Directiva 68/360 «tiene única-       visto de la facultad de sancionar la inobser-
 mente efectos declarativos». No es más que       vancia de dichas formalidades.
 la prueba de que el titular está en posesión
 de dichos derechos, y un Estado miembro
 tiene la obligación de expedir dicho permiso     5. No obstante, dichas sanciones no pue-
 a todo aquél que aporte la prueba documen-       den incluir la expulsión, ya que ésta equiva-
tal que demuestre que tiene derecho a ellos.      le a negar el derecho que el Tratado confie-
                                                 re, y sólo puede responder a razones de
                                                 orden público, de seguridad pública o de
 3. De ello se desprende, entre otras cosas,     salud pública. La mera inobservancia de las
que un Estado miembro debe reconocer el          formalidades relativas al control de los
derecho a residir en su territorio a un traba-   extranjeros no pueden constituir ninguna de
jador que puede probar que tiene derecho a       dichas causas.
ello mediante la presentación de dos docu-
mentos especificados en el apartado 3 del
artículo 4 de la Directiva 68/360, a saber, la   6. Otras sanciones, como las multas y la
tarjeta de identidad o el pasaporte y una        privación de libertad, no deben ser tan
declaración de contratación suscrita por el      desproporcionadas a la gravedad de la
empresario o un certificado de trabajo.          infracción que se conviertan en obstáculos
                                                 al ejercicio, por parte de sus titulares, de los
4. Ello no significa que un Estado miem-         derechos que el Tratado concede. Cuando
bro no pueda exigir al trabajador de que se      un Estado miembro no ha adaptado su
trata que cumpla las formalidades prescritas     legislación a las exigencias del Derecho
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comunitario en la materia, incumbe a los          a) no entrará en el Reino Unido a menos
órganos jurisdiccionales de dicho Estado              que haya sido autorizado de conformi-
hacer uso de sus competencias jurisdiccio-            dad con la presente Ley;
nales con el objeto de evitar todo conflicto
con dichas exigencias.
                                                 b) podrá ser autorizado a entrar en el Rei-
                                                      no Unido (o, si ya se encontrare en él, a
La legislación y la práctica relevantes del           permanecer en el Reino Unido) ya sea
Reino Unido figuran en la Immigration Act             para un período limitado o para un
 1971 (Ley de inmigración) y en las «Immi-            período indeterminado;
gration Rules» (Normas de inmigración)
adoptadas por el Secretar/ of State. Estas
últimas establecen la práctica que debe          c) si se le otorgare una autorización limi-
seguirse para aplicar la ley. No tienen fuerza        tada para entrar o permanecer en el
de Ley propiamente dicha, pero con arreglo            Reino Unido, dicha autorización puede
al apartado 2 del artículo 3 de la ley, deben         subordinarse a requisitos que restrinjan
someterse al Parlamento y pueden ser desa-            su empleo u ocupación en el Reino
probadas mediante resolución de una de sus            Unido, o que exijan su inscripción en el
dos cámaras.                                          registro de la policía, o a ambos.»
Los artículos 1 y 2 de la Ley definen, entre     El apartado 3 del artículo 3 dispone:
otras, una categoría de personas llamadas
«patriáis», que tienen «the right of abode in
the United Kingdom», es decir el derecho a       «En caso de una autorización limitada para
residir en el Reino Unido y que por ello son     entrar o permanecer en el Reino Unido,
«libres de vivir y entrar en él y de abando-
nar su territorio, sin estorbo ni obstáculo,
excepto los eventualmente necesarios [...]       a) la autorización concedida a una persona
para demostrar su derecho [...]». (Este              puede modificarse, ya sea mediante
Tribunal recordará que ya traté las compli-          restricción, ampliación o supresión del
caciones de esta legislación en mis conclu-           límite de su duración, o mediante adi-
siones en el asunto en el que recayó la              ción, modificación o revocación de
sentencia de 14 de diciembre de 1979,                requisitos [...]»
Deverd/Comisión (257/78, Rec. p. 3767).
                                                 Los apartados 5 y 6 del artículo 3 tratan
El apartado 1 del artículo 3 de la Ley dispo-    sobre la expulsión. Este Tribunal ya los
ne que, sin perjuicio de diversas excepcio-      conoce puesto que tuvo que examinarlos en
nes que carecen de relevancia aquí:              la sentencia de 27 de octubre de 1977,
                                                 Bouchereau (30/77,«, Rec. p. 1999), y
«Quien no sea "patrial"                          también revestían una cierta importancia
                                                                                           677
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en la sentencia de 22 de mayo de 1980,          El apartado       1 del artículo 4 de la Ley
Santillo (131/79,« Rec. p. 1585). Estos         dispone:
apartados, en la medida en que nos intere-
san, disponen lo siguiente:
                                                «Con arreglo a la presente Ley, la facultad
                                                de conceder y denegar la autorización para
«5) Una persona que no es "patrial" puede       entrar en el Reino Unido será ejercida por
     ser expulsada del Reino Unido              los funcionarios de la Oficina de Inmigra-
                                                ción, y la facultad de autorizar la permanen-
                                                cia en el Reino Unido o de modificar cual-
     a) si, disponiendo sólo de un permiso      quier autorización con arreglo a la letra a)
          limitado para entrar o permanecer,    del apartado 3 del artículo 3 (tanto en lo
          no observa alguna condición unida    referente a la duración como a los requisi-
          al permiso o permanece después       tos), será ejercida por el Secretary of State;
          del período autorizado; o [...]      y [...] dichas facultades se ej ercerán median-
                                               te notificación escrita a la persona afectada
6) Sin perjuicio de la aplicación del apar-
    tado 5 anterior, una persona que no es
     "patrial" podrá ser objeto de expulsión   El apartado 1 del artículo 24 dispone:
     del Reino Unido si [...] es condenada
    por una infracción que se castiga con
    una pena de privación de libertad y de     «Una persona que no es "patrial" será culpa-
     acuerdo con esta condena un Tribunal      ble de una infracción penal sancionada
     facultado por este Act para ello propo-   mediante un procedimiento de urgencia con
    ne su expulsión.»                          una multa no superior a 200 libras o con un
                                               arresto no superior a seis meses, o con
                                               ambas penas, en cualquiera de los casos
                                               siguientes:
El órgano jurisdiccional facultado por la
Ley para proponer la expulsión de una
persona es, como este Tribunal recordará, el   a) si, contrariamente a la presente Ley,
órgano jurisdiccional facultado para conde-          entra a sabiendas en el Reino unido
narla por la infracción de que se trata. Con         infringiendo una orden de expulsión o
arreglo al apartado 2 del artículo 6 de la           sin autorización;
Ley, un órgano jurisdiccional no puede
proponer la expulsión de una persona a
menos que ésta haya recibido notificación      b) si, estando únicamente autorizado a
por escrito, con seis días de antelación             entrar al Reino Unido o a permane-
como mínimo, de ciertos extremos especifi-           cer en él para un período limitado, a
cados en dicho apartado.                             sabiendas
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      i)   prolonga su permanencia más allá      EEC and other Non-Commonwealth Natio-
           del período autorizado; o             nals y las Immigration Rules for Control
                                                 after Entry, EEC and                    other
                                                 Non-Commonwealth Nationals (normas
      ii) no observa alguno de los requisitos    relativas al control a la entrada y posterior a
           de la autorización;                   la entrada, respectivamente, de los naciona-
                                                 les de países miembros de la CEE y de los
                                                 países no miembros de la Commonwealth).
[...]»                                           Ambos se sometieron al Parlamento el 25
                                                 de enero de 1973. Han sido enmendados en
                                                 diversas ocasiones desde entonces, pero no
El Anexo 2 de dicha Ley, titulado «Disposi-      de manera relevante para este asunto.
ciones administrativas relativas al control de
entrada, etc.», dispone, entre otras cosas en
el primer guión del apartado 2:                  Las normas sobre el «Control a la Entrada»
                                                 (que no se aplican a los nacionales de Irlan-
                                                 da, los cuales gozan de un trato más favora-
«Todo funcionario de la Oficina de Inmi-         ble) establecen que toda persona que llegue
gración podrá controlar a toda persona que       al Reino Unido deberá presentar, a petición
llegue al Reino Unido por barco o avión [...]    del funcionario de Inmigración «un pasapor-
con el objeto de determinar                      te nacional válido u otro documento que
                                                 muestre de modo suficiente su identidad y
                                                 nacionalidad» y que los nacionales de otros
a) si alguna de ellas es o no "patrial"; y       Estados miembros de la Comunidad «po-
                                                 drán utilizar documentos nacionales de
                                                 identidad en lugar de pasaporte» (véase la
b) si, en el caso de que no lo sea, puede o      Rule 3 y la nota a pie de página correspon-
      no entrar en el Reino Unido sin permi-     diente). Las normas también establecen que
      so; y                                       los nacionales de determinados países,
                                                 enumerados en un apéndice y que no inclu-
                                                 yen ningún Estado miembro de la Comuni-
c) si, en caso de que no pueda, debe con-        dad, deberán presentar al funcionario de
      cedérsele un permiso y para que perío-      Inmigración «un pasaporte u otro documen-
      do y con qué requisitos (en su caso), o    to de identidad junto con un visado del
      debe denegársele dicho permiso.»           Reino Unido y deberá denegárseles el per-
                                                 miso de entrada si no disponen de visado
                                                 válido» (véase la Rule 8). La parte V de las
Aquí se controvierten dos grupos de normas       normas contiene disposiciones particulares
                                                 referidas a la admisión de nacionales de
adoptadas por el Secretary of State y some-
                                                 otros Estados miembros de la Comunidad.
tidas al Parlamento con arreglo al apartado
                                                 Estas disposiciones prevalecen, cuando son
2 del artículo 3 de la Ley. Se trata de las
                                                 aplicables, sobre cualquier otra disposición
Immigration Rules for Control on Entry,
                                                                                             679
 ---pagebreak---                             CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 157/79
  relevante de las Rules (véase Rule 49).          Entre las normas de la Sección II, la Rule
  Contienen las Rules 51 y 52, que disponen:       34 es particularmente relevante. Dice así:
  «51. Cuando un nacional de un país miem-         «Cuando una persona admitida para un
          bro de la CEE es autorizado a entrar,    período de seis meses obtenga un empleo se
          no se le impondrá ningún requisito       le expedirá una tarjeta de residencia. El
          que restrinja su empleo u ocupación      permiso de residencia estará limitado a la
          en el Reino Unido. El permiso se         duración del empleo cuando ésta sea previ-
          concederá normalmente para un pe-        siblemente inferior a doce meses. Si no, el
          ríodo de seis meses, excepto en el       permiso se concederá para cinco años. Pero
          caso de que sea un residente que         normalmente no se concederá el permiso si
          vuelve o el titular de un permiso de     la persona no ha encontrado empleo al final
        ' residencia válido.                       del período de seis meses para el que se la
                                                   admitió, ni cuando durante dicho período
                                                   haya sido mantenida a cargo de los fondos
  52. Todo nacional de un país miembro de          públicos.»
      la CEE que desee entrar en el Reino
      Unido para aceptar o buscar un empleo,
      establecer un negocio o trabajar por
      cuenta propia, será admitido sin permi-      El efecto de dichas disposiciones, en la
      so de trabajo ni ninguna otra autoriza-     medida en que son relevantes aquí, resulta
      ción previa.»                               ser que todo nacional de un país miembro
                                                  (que no sea Irlanda) que quiera entrar en el
                                                  Reino Unido debe presentar o su pasaporte
                                                  o su tarjeta de identidad y obtener el permi-
 Las normas sobre el «Control posterior a la      so de entrada del funcionario de Inmigra-
 Entrada» están divididas en dos Partes:          ción. A menos que sea un residente que
 «Parte A», titulada «Modificación de la          vuelve o el titular de un permiso de residen-
 autorización de entrada o permanencia», y        cia válido, se le concederá normalmente el
 «Parte B», titulada «Expulsión». No es           permiso para entrar para un período de seis
• necesario tratar ninguna de las disposiciones   meses, independientemente del objeto de su
 de la Parte B. La Parte A se compone de          viaje al Reino Unido. Dicho permiso deberá
 dos Secciones: Sección I, que se aplica          concedérsele «mediante notificación escri-
 generalmente a los nacionales de países no       ta». Posteriormente podrá solicitar al Secre-
 miembros de la Commonwealth, y la Sec-           tary of State que še modifique su permiso,
 ción II, que se aplica específicamente a los     ampliando o suprimiendo el límite de su
 nacionales de los Estados miembros de la         duración. Si obtiene un empleo, la solicitud
 CEE (que no sean, repito, irlandeses). Las       de modificación del permiso se resolverá
 normas de la Sección II, cuando son aplica-      expidiéndole una tarj eta de residencia válida
 bles, prevalecen sobre las de la Sección I.      para cinco años, o para la duración del
 680
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empleo cuando se prevea que será inferior a        de 1977, lo abandonó el 22 de julio de 1978
doce meses.                                       y volvió a entrar una semana más tarde, el
                                                  29 de julio de 1978. Cada vez que entró en
                                                  el Reino Unido, también el 29 de julio de
Se nos ha explicado en nombre del Reino            1978, el funcionario de Inmigración de
Unido que el objetivo del sistema era evitar      servicio selló su pasaporte con la fecha y
retrasos en el puerto o aeropuerto de entra-      lugar de entrada en el Reino Unido y con un
da. Evita que el funcionario de Inmigración       cufio con las palabras «autorizado a entrar
tenga que controlar a todo nacional de un         en el Reino Unido para un período de seis
Estado miembro, a su llegada, con el objeto       meses». Desde que entró en el Reino Unido
de esclarecer si la finalidad de su viaje al      el 3 de diciembre de 1977, el Sr. Pieck ha
Reino Unido es o no una de las que le otor-       sido, y sigue siendo, empleado como tipó-
gan el derecho de entrada con arreglo al          grafo en una empresa llamada Graphic
Tratado. Significa que existe un período de       Prints en Taffs Well, cerca de Cardiff. El
seis meses durante el cual el interesado          permiso de entrada en el Reino Unido para
puede decidir si desea permanecer más             seis meses que se le concedió el 29 de julio
tiempo y, en su caso, solicitar un permiso de     de 1978 llegó a su término el 29 de enero de
residencia. Confieso que este sistema me           1979. En marzo de 1979 fue, por propia
parece sensato, en particular para un país        iniciativa, a la Comisaría de Policía de
que no tiene registros de población, no           South Wales, donde explicó que había
expide tarjetas de identidad, y requiere que      sobrepasado la fecha límite de su permiso y
los extranjeros se inscriban en el registro de    pidió consejo. Se le recomendó que enviara
la policía únicamente en determinados             su pasaporte al Home Office (Ministerio del
casos. Ello no quiere decir, sin embargo,         Interior) junto con una solicitud de prórroga
que el sistema, tal y como se aplica en el        de su residencia, pero no lo hizo. El 3 de
presente asunto, sea conforme al Derecho          mayo de 1979, cuando un policía le pidió
comunitario.                                      que presentara su pasaporte, dijo: «Iba a
                                                  enviarlo, pero se me olvidó». Fue acusado
                                                  entonces de haber infringido el inciso i) de
Los hechos del presente asunto están ex-          la letra b) del apartado 1 del artículo 24 de
puestos en un anexo de la resolución de           la Immigration Act 1971 y se le notificó un
remisión y no se discuten. El Sr. Pieck es un     «aviso relativo a la posibilidad de expul-
nacional neerlandés, titular de un pasaporte      sion» a tenor del apartado 2 del artículo 6
neerlandés. No es «patrial». Tal y como se        de dicha Ley. El cargo que se le imputaba
desprende de su pasaporte entró por primera       estaba formulado en los términos siguientes:
vez en el Reino Unido el 3 de agosto de
1973 y ha salido y entrado del país en dife-
rentes ocasiones. El 12 de abril de 1976 se       «Por, sin ser "patrial" y teniendo únicamen-
renovó su pasaporte en el Consulado neer-         te un permiso limitado para permanecer en
landés de Londres, en dicha ocasión indicó        el Reino Unido, haber permanecido a sa-
como residencia «Cardiff (GB)». Volvió a          biendas en el Reino Unido después del 29
entrar en el Reino Unido el 3 de diciembre        de enero de 1979, fecha límite del permiso.»
                                                                                            681
 ---pagebreak---                           CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 157/79
El 12 de julio de 1979, el Sr. Pieck compa-           lente" contenidos en el apartado 2 del
reció ante el Stipendiary Magistrate y se            artículo 3 de la Directiva del Consejo
declaró no culpable de dicho cargo. En su            68/360?
nombre se alegó: a) que el sello de su pasa-
porte correspondiente a su entrada en el
Reino de Unido el 29 de julio equivalía a un     2) Cuando un ciudadano comunitario entra
«visado de entrada» u «otra obligación equi-         en un Estado miembro de la CEE, ¿es
valente» contrario a lo dispuesto en la Di-          la concesión por parte de dicho Estado
rectiva 68/360, b) que con arreglo a la letra        miembro de un permiso inicial para
b) del apartado 3 del artículo 48 y a la letra       permanecer durante un período limitado
c) del apartado 3 del artículo 48 del Trata-         a seis meses compatible con los dere-
do, el Sr. Pieck tenía derecho a desplazarse         chos que los artículos 7 y 48 del Trata-
libremente y a permanecer en el Reino                do CEE y las Directivas 64/221 y
Unido para ocupar un empleo, y que la                68/360 garantizan a dicho ciudadano?
supuesta concesión de un permiso para
entrar en el Reino Unido limitado a seis
meses a partir del 29 de julio de 1978 vul-     3) En caso de respuesta afirmativa a la
neraba dichos derechos, y además era con-            segunda cuestión, cuando dicho ciuda-
traria al artículo 7 del Tratado; c) que con-        dano ha sido autorizado a permanecer
ceder un permiso inicial de seis meses para          en un Estado miembro durante un pe-
entrar en el Reino Unido era contrario a las         ríodo de seis meses y cuando, siendo un
disposiciones de la Directiva 68/360; y d)           trabajador por cuenta ajena, pero no
que incluso en el caso de que pudiera impo-          habiendo solicitado el permiso de resi-
nerse un permiso de residencia inicial para          dencia, permanece después del perío-
seis meses en el momento de la entrada en            do autorizado, ¿puede castigarse dicha
el Reino Unido, su incumplimiento no                 infracción en dicho Estado miembro
podría castigarse con la expulsión o la              con penas que comprendan la priva-
privación de libertad.                               ción de libertad y/o la propuesta de
                                                     expulsión?»
Se formularon alegaciones en sentido con-
trario en nombre de la Corona.                  La alegación que nos ha sido expuesta
                                                acerca de la primera cuestión estaba, como
                                                ya he dicho, deformada por el hecho de que
Como consecuencia, el Magistrado que            la versión inglesa del apartado 2 del artículo
conocía del asunto planteó tres cuestiones a    3 de la Directiva 68/360 se refiere más bien
este Tribunal. Ligeramente abreviadas,          a un «documento» que se «solicita» y no a
dicen así:                                      una obligación que se impone. Ello condujo
                                                al representante del Gobierno del Reino
«1) ¿Cual es el significado de los términos     Unido a subrayar que los nacionales de
     "visado de entrada ni obligación equiva-   países miembros de la CEE no tenían que
682
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«presentan), a su llegada a los puertos o               trabajador que no posean la nacionali-
aeropuertos del Reino Unido, nada más que               dad de ningún Estado miembro; y
sus tarjetas de identidad o pasaportes. Tam-
bién originó una erudita discusión acerca de
la etimología de la palabra «visado», y de su      iii) exigir a los Estados miembros que
significado en los usos consulares y en los             otorguen a dichas personas «toda clase
acuerdos internacionales sobre la supresión             de facilidades para obtener los visados
de los visados. Basándose en el significado             que necesiten».
de «visado» en dichos contextos, el Gobier-
no del Reino Unido mantuvo que la frase
«visado de entrada, ni otra obligación equi-      Por ello, en mi opinión, sería incompatible,
valente» del apartado 2 del artículo 3 se         tanto con el objetivo como con el tenor
refería a «una autorización o permiso escrito      literal del artículo 3, interpretarlo en el
que el interesado debe obtener del o de los       sentido de que permite a un Estado miem-
representantes en el extranjero del Estado        bro exigir a un trabajador un requisito adi-
miembro al que desee dirigirse antes de su        cional a la presentación de su tarjeta de
llegada al mismo en el momento y lugar de          identidad o pasaporte, siempre que dicho
entrada designados».                              requisito deba cumplirse en el lugar de
                                                  entrada a su territorio y no con anterioridad,
                                                  mediante solicitud dirigida a sus represen-
En mi opinión, esta interpretación de la          tantes en el extranjero.
expresión controvertida es demasiado res-
tringida. El artículo 3 de la Directiva debe
interpretarse, a mi parecer, como un todo         Por otro lado, el artículo 3 no significa
tomando en consideración el objetivo de la        obviamente que, cuando un trabajador
Directiva, que es abolir las restricciones a la   presente su tarjeta de identidad o pasaporte
libre circulación de trabajadores y de sus        al funcionario de Inmigración u otro funcio-
familias dentro de la Comunidad. Creo que,        nario competente de un Estado miembro,
según el tenor literal del apartado 2 del         dicho funcionario deba necesariamente
artículo 3, se han querido hacer tres cosas:      permanecer mudo y pasivo. Al menos una
                                                  sonrisa, una inclinación de cabeza, o una
i)   subrayar y reforzar los términos del          señal con la mano debe permitirse. Si esto
     apartado 1 del artículo 3, el cual exige      es así, no veo ninguna posible objeción a
     a todo Estado miembro que autorice a          que se cuñe el pasaporte del interesado, o
      las personas a las que se aplica la Di-      que se le expida un documento separado
     rectiva a entrar en su territorio «median-    reconociendo su derecho a entrar en el
     te la simple presentación de una tarjeta     territorio del Estado miembro de que se
      de identidad o de un pasaporte válido»;     trata. Así pues, en mi opinión, si en el
                                                   presente caso el cuño en el pasaporte del
                                                   Sr. Pieck hubiera dicho simplemente «autori-
ii) prever una excepción a dicha exigencia         zado a entrar en el Reino Unido» y si, desde
      para los miembros de la familia de un        el punto de vista del derecho del Reino
                                                                                             683
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  Unido, dicho cufio no hubiera significado       porque, por otro lado, puede denegarse a
  más que el reconocimiento de su derechos        una persona particular por razones de orden
  entrar en el Reino Unido, no hubiera podido     público, salud pública o seguridad pública.
  objetarse nada a este respecto.                 A primera vista, esto significa que un Esta-
                                                  do miembro puede denegar la entrada a
                                                  quien resulte aplicable uno de estos límites.
 En este análisis, el caso que nos ocupa
 presenta dos dificultades.
                                                 ¿Se desprende de ello que un Estado miem-
 La primera y más evidente es que de             bro está facultado (o incluso quizás obliga-
 hecho el cuño en el pasaporte del Sr, Pieck     do), cuando un ciudadano de otro Estado
 decía además «para un periodo de seis me-       miembro pretende entrar en su territorio, a
 ses». Propongo dejar esto de lado por el        examinar su caso para ver si tiene o no el
 momento.                                        derecho a entrar, es decir, en otras palabras,
                                                 a hacer precisamente aquello que el sistema
                                                 del Reino Unido, tal y como se nos ha expli-
 La segunda dificultad surge porque parece       cado, está dirigido a evitar? A este respecto,
 derivarse de las disposiciones de la Immi-      el artículo 3 de la Directiva contiene en sí
 gration Act 1971 y de las Immigration Rules     mismo una aparente contradicción. Sólo se
 for Control on Entry que, desde el punto de     aplica a las personas a las que se aplica el
 vista de la legislación del Reino Unido, la     Reglamento n° 1612/68, pero exige a los
 concesión de la autorización de entrada         Estados miembros que autoricen a dichas
puede no ser un mero reconocimiento de un        personas a entrar en su territorio mediante la
derecho, sino que puede ser discrecional.        simple presentación de una tarjeta de identi-
Por supuesto, no corresponde a este Tribu-       dad o de un pasaporte válido, documentos
nal de Justicia, sino a los órganos jurisdic-    que no pueden probar por sí mismos si el
cionales del Reino Unido, determinar si esto    titular es una persona a la cual se aplica el
es así. Por lo que respecta al Derecho comu-    Reglamento. Existen dos medios posibles de
nitario aplicable, que es el que interesa a     resolver dicho dilema. Uno es mantener que
este Tribunal de Justicia, se ha mantenido      el artículo 3 implica que la persona afectada
en nombre del Gobierno del Reino Unido          debe, además de presentar su tarjeta de
que un Estado miembro debe disponer de          identidad o su pasaporte, probar que es una
dicha discrecionalidad porque la libertad de    persona a quien el Reglamento se aplica. El
circulación de personas está sujeta, con        otro consiste en mantener que los autores de
arreglo a dicho Derecho, a límites. Está,       la Directiva se proponían, sin perjuicio de
evidentemente, sujeta a límites en la medida    una posible excepción por razones de orden
en que, por un lado, no se extiende a los       público, de seguridad pública o de salud
nacionales de un Estado miembro que de-         pública, que los Estados miembros autoriza-
seen ir a otro Estado miembro con una           ran a los nacionales de los demás Estados
finalidad no contemplada en el Tratado, y       miembros a entrar en su territorio simple-
684
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mente sobre la base de la prueba de su             de la Directiva 68/360, en la medida en que
nacionalidad, y que cualquier cuestión             establece que «no se podrá imponer ningún
relativa a su derecho a encontrarse allí con      visado de entrada, ni otra obligación equiva-
arreglo al Tratado debería examinarse des-         lente» significa que un Estado miembro no
pués de la entrada. En mi opinión, es prefe-      puede exigir a un nacional de otro Estado
rible la última solución por dos motivos. En       miembro ningún otro requisito además de la
primer lugar, es más coherente que la pri-         presentación de una tarjeta de identidad o
mera con el tenor de la Directiva. Es con          un pasaporte válido como condición para
arreglo a los artículos 4 y 8, relativos al        autorizarle a entrar en su territorio.
derecho de residencia, que el interesado
debe aportar la prueba de que el Reglamen-
to se le aplica. Que esto sea algo que debe
hacer después de entrar, y no en el momento        Por lo que respecta al hecho de que el cuño
de la entrada, se desprende, por ejemplo,          que se puso en el pasaporte del Sr. Pieck
del uso del pretérito en la frase «el docu-        decía además «para un período de seis me-
mento al amparo del cual ha entrado en su          ses», me parece que ello carece de relevan-
territorio» del artículo 4 y de la letra a) del    cia en relación con el artículo 3, el cual se
apartado 1 del artículo 8. En segundo lugar,       refiere únicamente a la entrada. Dicha
es acorde con el sentido común, tal y como         precisión afectaba al derecho del Sr. Pieck
la práctica del Reino Unido efectivamente          de permanecer en el Reino Unido después
demuestra. Los autores de la Directiva             de haber entrado, lo que es objeto de la
deben haber sido conscientes del hecho de          segunda cuestión planteada por el Juez
que estay las Directivas siguientes, relativas     remitente.
a la libre circulación de personas en materia
de libertad de establecimiento y de libre
prestación de servicios, cubrirían entre           Por cuanto respecta a esta cuestión, creo
todas a un gran número, por no decir a la          haber dicho lo suficiente acerca de las dis-
mayor parte, de ciudadanos en los Estados          posiciones del Tratado y de la legislación
miembros que se desplazan a otros Estados          relevante del Consejo, así como en mi resu-
miembros. No pueden haber pretendido que           men sobre el efecto de las decisiones de este
se retenga a todo el mundo en las fronteras        Tribunal de Justicia interpretándolas, para
interiores de la Comunidad mientras se             demostrar que un Estado miembro no pue-
separan las ovejas de las cabras. Tampoco          de, excepto por razones de orden público,
me parece que ello exceda de las facultades        de seguridad pública o de salud pública,
que los artículos 49, 54 y 63 del Tratado          limitar el derecho de un trabajador que es
confieren al Consejo para legislar de modo         un nacional de otro Estado miembro a per-
que se evite este resultado.                       manecer en su territorio, pero que puede
                                                   exigirle que demuestre, con arreglo a los
                                                   artículos 4 y siguientes de la Directiva
Así pues, en mi opinión, la respuesta a la         68/360 y a los artículo 5 y siguientes de la
primera cuestión planteada por el Juez             Directiva 64/221, su derecho a permanecer
remitente es que el apartado 2 del artículo 3      en él.
                                                                                             685
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 El representante del Gobierno del Reino         sión de que es mejor que no diga nada al
 Unido nos ha dicho que el único efecto de       respecto.
 un cufio como el que se puso en el pasaporte
 del Sr. Pieck era indicar al interesado que
habia sido debidamente autorizado a entrar       Así llegamos finalmente a la tercera cues-
y que disponía de un período de seis meses       tión planteada por el Juez de remisión.
para obtener un permiso de residencia, al
cual tendría absoluto derecho sin perjuicio
de consideraciones de orden público, segu-       La respuesta figura nuevamente en las sen-
ridad pública y salud pública. El cufio, así     tencias del Tribunal de Justicia cuyo efecto
se dijo, no restringía de ningún modo los        he resumido. En mi opinión, podría revestir
derechos del interesado; le concedía un          alguna importancia si hubiera que interpre-
período de seis meses para decidirse a           tar el cargo formulado contra el Sr. Pieck,
obtener un permiso de residencia en caso de      tal y como sugirió el Gobierno del Reino
que quisiera permanecer. Por supuesto            Unido, en el sentido de que omitió solicitar
corresponde a los órganos jurisdiccionales       un permiso de residencia estando obligado
del Reino Unido y no a este Tribunal, deter-     a hacerlo. Evidentemente, no podía ser
minar si dicha interpretación del cuño es        expulsado por este motivo. De esto no cabe
correcta. Yo me limito a observar que el         duda. En cuanto a si podía imponérsele una
cargo formulado contra el Sr. Pieck es que      pena de privación de libertad, esto depende
«sin ser "patriar" y teniendo únicamente un      del juicio de valor que lleve a cabo el órga-
permiso limitado para permanecer en el          no jurisdiccional acerca de la gravedad de la
Reino Unido, haber permanecido a sabien-         infracción. El representante del Gobierno
das en el Reino Unido después de [...] la       del Reino Unido ha mantenido que dicha
fecha límite del permiso». El cargo no es        infracción podía sancionarse con una pena
haber omitido solicitar un permiso de resi-     de privación de libertad en circunstancias
dencia estando obligado a hacerlo.              excepcionales, por ejemplo si fuera conti-
                                                nuada y constituyera un rechazo deliberado
                                                del cumplimiento de la ley. No veo ninguna
                                                razón para discrepar.
A este respecto, me fueron entregadas en la
vista copias de un impreso (HO Form
IS.120) del que se me dijo que se había
estado entregando desde el 1 de enero de        Se nos ha dicho en nombre del Reino Unido
1980 a los nacionales de otros Estados          que el Sr. Pieck, cuando compareció ante el
miembros a su llegada en el Reino Unido,        Juez de remisión, el 12 de julio de 1979, fue
en lugar de cufiarles el pasaporte. En este     acusado también de haber robado el bolso
asunto no se suscita ninguna cuestión relati-   de una señora, delito del que se declaró
va a la compatibilidad de los términos de       culpable y por el que se le sometió a liber-
dicho impreso con el Derecho comunitario.       tad condicional y se le condenó a pagar una
Después de dudarlo, he llegado a la conclu-     indemnización de 1,50 UKL y las costas
686
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por valor de 15 UKL. El Gobierno del          vación de libertad por la infracción de la
Reino Unido sugirió, a mi entender, que el    Immigration Act. Personalmente opino que
Juez de remisión podía pertinentemente        no, pero, dado que el Juez de remisión no
tomar en consideración la condena por         ha planteado a este Tribunal de Justicia
dicho delito con el fin de determinar si      ninguna cuestión al respecto, no diré nada
procedía sancionarle con una pena de pri-     más sobre ello.
En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones que
le ha planteado el Juez de remisión en los términos siguientes:
 1) En la medida en que el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 68/360 dispone
    que «no se podrá imponer ningún visado de entrada, ni otra obligación
    equivalente», dicha disposición significa que un Estado miembro no puede
    imponer a un nacional de otro Estado miembro, como requisito de acceso a su
    territorio, ninguna obligación además de la presentación de una tarjeta de
    identidad o un pasaporte válido.
2) Un Estado miembro no puede, excepto por razones de orden público, seguridad
    pública o salud pública, limitar la residencia en su territorio de un nacional de
    otro Estado miembro a un período más breve que aquel al que tiene derecho a
    residir allí con arreglo al artículo 48 del Tratado CEE y a lo dispuesto en la
    Directiva 68/360, pero puede, cuando las disposiciones de dicha Directiva
    permitan expedir un permiso de residencia, exigirle que solicite dicho permiso
    en un plazo de seis meses a partir de la entrada en su territorio, o en cualquier
    otro plazo razonable.
 3) Cuando un Estado miembro ha impuesto legítimamente a un nacional de otro
    Estado miembro la obligación de solicitar un permiso de residencia, el
     incumplimiento por parte de éste de dicha obligación no puede castigarse con
     la expulsión y sólo puede castigarse con una pena de privación de libertad
    cuando las circunstancias del delito lo conviertan en excepcionalmente grave.
                                                                                      687