CELEX: 62013CP0002
Language: fi
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen kannanotto Kokott 13 päivänä kesäkuuta 2014. # SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla annettu lausunto - Kansainvälistä sopimusta koskeva luonnos - Euroopan unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen - Mainitun luonnoksen yhteensopivuus EU- ja EUT-sopimuksen kanssa. # Lausunto 2/13.

Oikeustapauskokoelma
                                                     JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
                                                                          JULIANE KOKOTT
                                                                  13 päivänä kesäkuuta 2014 1
                                                                    Lausuntomenettely 2/13,
                                              jonka Euroopan komissio on pannut vireille
   Unionin tekemät kansainväliset sopimukset — Unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien
        suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen (Euroopan ihmisoikeussopimus) — Unionin ja unionin
         oikeuden erityispiirteiden säilyttäminen — Unionin toimivallan ja sen toimielinten toimivallan
          säilyttäminen — Unionin osallistuminen kansainvälisellä sopimukselle perustettujen elinten
            toimintaan — Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen —
                               Tehokas oikeussuoja yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa
                                                                                        Sisällys
    I–    Johdanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  4
    II – Liittymisprosessin tähänastiset vaiheet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          4
    III – Komission lausuntopyyntö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  5
    IV – Asiaa koskevat oikeussäännöt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                     5
    V – Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                   7
    VI – Sisällön arviointi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .       8
            Alustava huomautus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              8
            A – Unionin toimivallan säilyminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                               10
                   1. Liittymisellä ei rajoiteta unionin toimivaltaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                       11
                   2. Liittymisellä ei laajenneta unionin toimivaltaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                          11
                   3. Unioni ei tarvitse liittymisen johdosta uutta toimivaltaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                  13
                        a) Ennakko-osallistumismenettely . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                   14
   1 — Alkuperäinen kieli: saksa.
FI
          ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                 1
 ---pagebreak---                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
         b) Ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanoa koskeva velvollisuus . . . .                                                                     16
         c) Oikeussuoja YUTP:n alalla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   17
      4. Välipäätelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
  B – Unionin toimielinten toimivallan säilyminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         22
      1. Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                 22
         a) Unionin tuomioistuimien riidanratkaisumonopoli (SEUT 344 artikla) . . . . . . . . . . . . .                                                           22
         b) Unionin tuomioistuimien toimivalta unionin oikeuden tulkinnan ja unionin
             oikeudellisten toimien laillisuuden tutkinnan osalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                     25
         c) Ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan vaikutukset unionin
             tuomioistuimen toimivaltaan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    28
         d) Välipäätelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    29
      2. Unionin muiden toimielinten toimivalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         29
         a) Yleiset huomautukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              29
         b) Unionin institutionaalinen järjestelmä, joka koskee seuraamusten määräämistä
             kilpailuoikeuden rikkomisista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  29
             i)   Komission institutionaalinen rooli kilpailuviranomaisena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                30
             ii)  Ne bis in idem -periaate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  31
             iii) Oikeudenkäynnin kohtuullisen keston periaate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                        31
             iv) Yhteenveto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .       31
  C – Unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden säilyttäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                     32
      1. Ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                             32
         a) Yleiset huomautukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              33
         b) Sopimusluonnoksen erityiset varotoimet, joilla pyritään varmistamaan unionin
             oikeusjärjestyksen itsenäisyys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 34
             i)   Vastuun määrittäminen unionin ja sen jäsenvaltioiden välisessä suhteessa
                  (sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                  35
             ii)  Sen       arvioiminen,                    onko              Euroopan                   unionin                tuomioistuimen
                  ennakko-osallistuminen tarpeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          36
             iii) Ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallan
                  ulottuvuuden välinen ristiriita YUTP:n yhteydessä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                         37
         c) Välipäätelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    38
      2. Välitöntä oikeusvaikutusta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevat periaatteet . . . .                                                              39
2                                                                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
             3. Järjestely, joka koskee oikean vastaajan määrittämistä ihmisoikeustuomioistuimessa
                 käytävässä menettelyssä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        40
                 a) Tehokkaan                               valvonnan                        varmistaminen                             ihmisoikeussopimuksen
                        valvontajärjestelmässä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                      41
                 b) Sen                takaaminen,                  että           unionin               oikeutta              puolustetaan                   tehokkaasti
                        ihmisoikeustuomioistuimessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                               43
                        i)       Se, ettei ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevista menettelyistä ole
                                 riittäviä tietoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            43
                        ii)      Ihmisoikeustuomioistuimen toimivalta tutkia niiden pyyntöjen uskottavuus,
                                 jotka koskevat osallistumista menettelyyn kanssavastaajana . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                         45
                 c) Yhteenveto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  46
             4. Välipäätelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                46
        D – Varotoimet, jotka on toteutettava, jotta unioni voi osallistua ihmisoikeustuomioistuimen
             seurantaelinten toimintaan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       46
             1. Unionin osallistuminen ihmisoikeustuomioistuimen toimintaan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 46
             2. Unionin osallistuminen Euroopan neuvoston ministerikomitean toimintaan . . . . . . . . . . .                                                                            47
             3. Välipäätelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                48
        E–   Jäsenvaltioiden aseman huomioon ottaminen ihmisoikeussopimuksen osalta . . . . . . . . . . . . . .                                                                         48
             1. Jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjojen osalta . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                    49
             2. Jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan osalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                49
             3. Jäsenvaltioiden                     asema             niiden             ihmisoikeussopimuksen                               suhteen              tekemien
                 kansainvälisoikeudellisten varaumien osalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                          50
                 a) Vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta koskeva periaate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                              50
                 b) Ihmisoikeussopimus osana ensisijaisesti sovellettavaa unionin oikeutta . . . . . . . . . . . .                                                                      51
             4. Jäsenvaltioiden asema kanssavastaajajärjestelyn osalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                  52
             5. Välipäätelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                53
        Loppuhuomautus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            53
 VII – Kannanotto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                      3
 ---pagebreak---                                       KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                   SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
I – Johdanto
1. Euroopan unionin suunnitellulla liittymisellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi
tehtyyn yleissopimukseen 2 (Euroopan ihmisoikeussopimus, jäljempänä ihmisoikeussopimus) pyritään
siihen, että perusoikeuksia noudatetaan Euroopassa tehokkaammin ja yhtenäisemmin. Kyseinen
liittyminen johtaa kuitenkin ennen kaikkea siihen, että unionin on itsensä alistuttava useiden tahojen
jo pitkään vaatimaan ulkopuoliseen valvontaan perusoikeuksia koskevien perustavanlaatuisten
sääntöjen noudattamisen osalta. Tällä tavalla unioni hyväksyy lopulta sen, että siihen sovelletaan niitä
samoja sääntöjä, joiden tunnustamista se vaatii toistuvasti myös nykyisiltä ja tulevilta jäsenvaltioiltaan.
2. Suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen on paitsi valtavan poliittisen signaalinsa myös
perustuslaillisen ulottuvuutensa vuoksi hanke, jonka merkitys on huomattava. Kyseinen hanke on
työllistänyt eurooppalaisia toimielimiä vuosikymmenien ajan yhä uudelleen, ja myös yhteisöjen
tuomioistuin on jo kahteen kertaan tarkastellut kyseiseen hankkeeseen liittyviä oikeudellisia
näkökohtia. 3
3. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen SEU 6 artiklan 2 kohdan 4 perusteella on selvää, että
unionilla on toimivalta liittyä ihmisoikeussopimukseen mutta tämän lisäksi jäsenvaltiot ovat myös
asettaneet sille velvollisuuden kulkea tätä tietä. Ihmisoikeussopimukseen liittymisen tavoite on siis
kyseisestä ajankohdasta lukien ollut unionin oikeudessa perustuslain tasoinen tavoite.
4. Kuten niin usein, yksityiskohdat ovat kuitenkin pirullisia. Millä edellytyksin unioni voi liittyä
ihmisoikeussopimukseen ja miten on mahdollista varmistaa, ettei tällaisella liittymisellä vaikuteta
unionin oikeuden erityispiirteisiin, unionin toimivaltaan eikä sen toimielinten toimivaltaan? Nämä ovat
lyhyesti sanottuna ne oikeuskysymykset, joihin unionin tuomioistuimen on vastattava tässä
lausuntomenettelyssä Euroopan komission pyynnöstä. Kyse on siis siitä, että suunnitellun liittymisen
”pienellä painettua osaa”on arvioitava yksityiskohtaisesti sen tarkastamiseksi, onko kyseinen liittyminen
sopusoinnussa unionin perussopimusten kanssa. Tämä tutkinta perustuu ”liittymissopimuksen
tarkistettuun luonnokseen”, jonka neuvottelijat esittivät Strasbourgissa vuoden 2013 kesäkuussa
ihmisoikeuksien johtokomitealle, joka on Euroopan neuvoston toimivaltainen elin.
II – Liittymisprosessin tähänastiset vaiheet
5. Komission 17.3.2010 tekemän suosituksen johdosta Euroopan unionin neuvosto antoi 4.6.2010
valtuutuksen aloittaa neuvottelut unionin liittymiseksi ihmisoikeussopimukseen, nimesi komission
neuvottelijaksi ja esitti sille neuvotteluja koskevat ohjeet.
6. Liittymisneuvotteluja käytiin Euroopan neuvoston institutionaalisissa puitteissa eli tarkemmin
sanottuna kahdessa Euroopan neuvoston ministerikomitean valtuuttamassa peräkkäisessä työryhmässä.
Neuvotteluihin osallistuivat komission ohella myös asiasta kiinnostuneet Euroopan neuvoston
jäsenvaltiot, joista jotkin kuuluvat unioniin ja toiset taas eivät.
2 — Allekirjoitettu Roomassa 4.11.1950.
3 — Tarkastellessaan tätä asiaa ensimmäistä kertaa yhteisöjen tuomioistuin totesi tunnetusti 28.3.1996, että silloisella Euroopan yhteisöllä ei ollut
      toimivaltaa liittyä ihmisoikeussopimukseen (lausunto 2/94, EU:C:1996:140, 36 kohta ja lausunto-osa).
4 — Kyseinen määräys perustuu epäonnistuneen Euroopan perustuslakiehdotuksen (allekirjoitettu Roomassa 29.10.2004, EUVL 2004, C 310, s. 1)
      I-9 artiklan 2 kohtaan.
4                                                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                   KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
7. Euroopan neuvoston ihmisoikeuksien johtokomitealle esitettiin vuoden 2013 kesäkuussa
neuvotteluja koskeva loppukertomus, 5 johon oli liitetty liittymissopimuksen tarkistetun luonnoksen 6
lisäksi vielä muutamia oikeudellisia asiakirjoja koskevia luonnoksia eli luonnos julistukseksi, jonka
Euroopan unioni antaa liittymissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä, luonnos säännöksi, joka
lisätään ministerikomitean sääntöihin, luonnos Euroopan unionin ja sopimuspuolen X väliseksi
yhteisymmärryspöytäkirjaksi ja luonnos liittymissopimuksen selitysmuistioksi. 7 Neuvottelijat ovat
sopineet, että kyseiset tekstit muodostavat yhdessä kokonaisuuden ja ne ovat kaikki yhtä tarpeellisia,
jotta unioni voi liittyä ihmisoikeussopimukseen. 8
III – Komission lausuntopyyntö
8. Unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen perustuslaillisen ulottuvuuden vuoksi ja
oikeusvarmuuden turvaamiseksi komissio pyysi 4.7.2013 päivätyllä kirjelmällä unionin tuomioistuinta
antamaan SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisesti lausunnon seuraavasta kysymyksestä:
”Onko sopimusluonnos, joka koskee Euroopan unionin liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien
suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen, sopusoinnussa perussopimusten kanssa?”
9. Komission lausuntopyyntöön on liitetty sopimusluonnoksen lisäksi myös kaikki muut edellä
7 kohdassa mainitut oikeudellisia asiakirjoja koskevat luonnokset. Kyseiset tekstit ovat valitettavasti
kuitenkin saatavilla vain ranskan ja englannin kielellä.
10. Komission lausuntopyyntöä käsiteltiin unionin tuomioistuimessa aluksi kirjallisesti ja tämän jälkeen
suullisesti 5. ja 6.5.2014 järjestetyissä istunnoissa. Kirjalliseen vaiheeseen osallistuivat lausuntopyynnön
esittäjän komission lisäksi Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti sekä Bulgaria, Tšekki,
Tanska, Saksa, Viro, Irlanti, Kreikka, Espanja, Ranska, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Alankomaat,
Itävalta, Puola, Portugali, Romania, Slovakia, Suomi, Ruotsi ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin
yhdistynyt kuningaskunta. Bulgariaa ja Puolaa lukuun ottamatta kyseiset asianosaiset ovat esittäneet
myös suullisia huomautuksia, ja istunnoissa olivat lisäksi edustettuina Belgia ja Italia.
IV – Asiaa koskevat oikeussäännöt
11. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevat oikeussäännöt ilmenevät SEU 6 artiklasta,
EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetystä pöytäkirjasta N:o 8 (jäljempänä pöytäkirja N:o 8) 9 ja
EU-sopimuksen 6 artiklan 2 kohdasta annetusta julistuksesta (jäljempänä julistus N:o 2). 10
12. EU 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Unioni tunnustaa oikeudet, vapaudet ja periaatteet, jotka esitetään 7 päivänä joulukuuta 2000
hyväksytyssä ja Strasbourgissa 12 päivänä joulukuuta 2007 mukautetussa Euroopan unionin
perusoikeuskirjassa, jolla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla.
5 — Loppukertomus ihmisoikeuksien johtokomitealle (Rapport final au CDDH), Dok. Nr. 47+1(2013)008 rev2, esitetty Strasbourgissa 10.6.2013;
     jäljempänä loppukertomus.
6 — Jäljempänä sopimusluonnos.
7 — Jäljempänä selitysmuistio.
8 — Loppukertomuksen 9 kohta.
9 — Pöytäkirja (N:o 8) Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohdasta, joka koskee liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien
     suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen yleissopimukseen.
10 — Julistus N:o 2, joka on liitetty 13.12.2007 allekirjoitetun Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin
       päätösasiakirjaan.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         5
 ---pagebreak---                              KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                           SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
Perusoikeuskirjan määräykset eivät millään tavoin laajenna perussopimuksissa määriteltyä unionin
toimivaltaa.
Perusoikeuskirjassa esitettyjä oikeuksia, vapauksia ja periaatteita on tulkittava perusoikeuskirjan
tulkintaa ja soveltamista koskevien perusoikeuskirjan VII osaston yleisten määräysten mukaisesti ja
ottaen asianmukaisesti huomioon perusoikeuskirjassa tarkoitetut selitykset, joissa esitetään näiden
määräysten lähteet.
2. Unioni liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen
yleissopimukseen. Liittyminen ei vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan.
3. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa
taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä
periaatteina osa unionin oikeutta.”
13. Pöytäkirjassa N:o 8 määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa sopimuksessa Euroopan
unionin liittymisestä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen
yleissopimukseen on otettava huomioon tarve säilyttää unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet
erityisesti seuraavien osalta:
a)     erityiset menettelysäännöt, joita sovelletaan, jos unioni osallistuu ihmisoikeuksien ja
       perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen seurantaelinten
       toimintaan;
b)     tarpeelliset järjestelyt, joilla varmistetaan, että Euroopan unionin ulkopuolisten valtioiden
       esittämät kanteet sekä yksityiset valitukset osoitetaan tapauksen mukaan asianmukaisesti
       jäsenvaltioille ja/tai unionille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetussa sopimuksessa on varmistettava, ettei unionin liittyminen vaikuta
unionin toimivaltaan eikä sen toimielinten toimivaltuuksiin. Sopimuksessa on lisäksi varmistettava,
ettei se mitenkään vaikuta jäsenvaltioiden asemaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi
tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen ja erityisesti tähän yleissopimukseen liitettyjen pöytäkirjojen
osalta, jäsenvaltioiden yleissopimuksen 15 artiklan mukaisesti toteuttamiin, yleissopimuksesta
poikkeaviin toimenpiteisiin eikä jäsenvaltioiden yleissopimukseen sen 57 artiklan mukaisesti tekemiin
varaumiin.
3 artikla
Mikään 1 artiklassa tarkoitetun sopimuksen määräys ei saa vaikuttaa Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen 344 artiklan soveltamiseen.”
6                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                  KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
14. Hallitustenvälinen konferenssi, joka hyväksyi Lissabonin sopimuksen, on todennut julistuksessa
N:o 2 lisäksi seuraavaa:
”Konferenssi on yhtä mieltä siitä, että unionin liittymisen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien
suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen olisi tapahduttava sellaisin menettelyin, että unionin
oikeusjärjestyksen erityispiirteet säilytetään. Konferenssi panee tässä yhteydessä merkille Euroopan
unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen välillä säännöllisesti käytävän
vuoropuhelun, jota voidaan vahvistaa, kun unioni liittyy mainittuun yleissopimukseen.”
15. Täydennyksen vuoksi on vielä viitattava perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohtaan, jossa määrätään
seuraavaa:
”Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien
suojaamista koskevassa eurooppalaisessa yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja
ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä
tätä laajempaa suojaa.”
V – Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
16. Muutamat asianosaiset ovat esittäneet yksittäisiä epäilyksiä lausuntopyynnön tutkittavaksi
ottamisesta. Niiden arvostelu koskee komission esittämiä selityksiä suunnitelluista unionin sisäisistä
täytäntöönpanotoimenpiteistä ihmisoikeussopimukseen liittymisen osalta. Jotkin asianosaiset ovat
paheksuneet sitä, että komissio ylipäätänsä esittää tätä kysymystä koskevia selityksiä, kun taas toisten
asianosaisten mielestä sen selitykset eivät ole riittävän yksityiskohtaisia.
17. SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaan parlamentti, neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia
unionin tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu kansainvälinen sopimus sopusoinnussa
perussopimusten kanssa. Lausuntomenettelyn tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, jotka voisivat
aiheutua myöhemmistä oikeudenkäynneistä, jotka koskisivat unionia sitovien kansainvälisten
sopimusten yhteensoveltuvuutta unionin primaarioikeuden kanssa. 11
18. Lausuntomenettelyn kohteena voi SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaan olla ”suunniteltu
sopimus”, mikä edellyttää sitä, että unionin tuomioistuimella on oltava käytössään riittävästi tietoa itse
kyseisen sopimuksen sisällöstä. 12
19. Käsiteltävässä asiassa komissio on esittänyt unionin tuomioistuimelle sopimusluonnoksen ja
liiteasiakirjojen täydellisen tekstin. Kaikkien näiden asiakirjojen perusteella voidaan päätellä selkeästi ja
yksiselitteisesti ne edellytykset, joilla unionin on tarkoitus liittyä ihmisoikeussopimukseen, ja erityisesti
ne edellytykset, joilla unionin on tarkoitus alistua ihmisoikeussopimuksella käyttöön otettuun
tuomioistuinvalvontaa koskevaan järjestelyyn. 13 Nämä tiedot riittävät sen arvioimiseksi, onko
suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen sopusoinnussa perussopimusten kanssa.
20. Se, ettei komissio ole esittänyt unionin tuomioistuimelle tässä menettelyssä mitään luonnoksia
suunniteltua liittymissopimusta koskeviksi unionin sisäisiksi täytäntöönpanotoimenpiteiksi, ei estä sen
lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamista. Lausuntomenettelyn kohteena on ainoastaan suunniteltu
liittymissopimus sellaisenaan eivätkä sellaiset unionin sisäiset täytäntöönpanotoimenpiteet, jotka
saattaisivat olla tarpeellisia. Suunniteltuja unionin sisäisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä koskevat tiedot
eivät ole tarpeen sopimusluonnoksen ja sen liiteasiakirjojen sisällön ja ulottuvuuden ymmärtämiseksi.
11 — Lausunto 2/94 (EU:C:1996:140, 3 kohta); lausunto 1/08 (EU:C:2009:739, 107 kohta) ja lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 47 kohta).
12 — Lausunto 2/94 (EU:C:1996:140, 20–22 kohta) ja lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 49 kohta).
13 — Ks. tästä myös lausunto 2/94 (EU:C:1996:140, 20 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                               7
 ---pagebreak---                                   KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
21. Myöskään se, etteivät asianosaiset ole tällä hetkellä yksimielisiä siitä, missä oikeudellisessa
muodossa unionin sisäiset täytäntöönpanotoimenpiteet olisi toteutettava ja millaisia niiden olisi oltava
sisällöltään, ei estä unionin tuomioistuinta arvioimasta sopimusluonnoksen yhteensopivuutta
perussopimusten kanssa. Koska unionin tuomioistuin ei ole menneisyydessäkään edellyttänyt, että
kyseessä olevat toimielimet ovat ensin päässeet keskenään lopulliseen yhteisymmärrykseen
suunnitellun kansainvälisen sopimuksen konkreettisesta sisällöstä, 14 se ei sitäkään suuremmalla syyllä
voi nyt käsiteltävässä tapauksessa katsoa, että lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen riippuisi siitä,
ovatko kyseessä olevat toimielimet päässeet yksimielisyyteen mahdollisten unionin sisäisten
täytäntöönpanotoimenpiteiden täsmällisestä muotoilusta.
22. Kun otetaan huomioon toimielinten välisen tasapainon periaate, joka edellyttää sitä, että kukin
toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen 15 (ks. myös SEU
13 artiklan 2 kohta), unionin tuomioistuimen tehtävänä nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä ei
voi myöskään olla antaa toimivaltaisille toimielimille tässä vaiheessa kattavia ja yksityiskohtaisia tietoja
suunniteltua liittymissopimusta koskevien unionin sisäisten täytäntöönpanotoimenpiteiden sisällöstä.
23. Jos sopimusluonnosta sisällöllisesti arvioitaessa osoittautuu, että sen voimaan saattamiseksi on
ehdottoman välttämätöntä antaa tiettyjä unionin sisäisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, unionin
tuomioistuin voi todeta komission lausuntopyyntöön antamassaan vastauksessa tämän olevan edellytys
sille, että suunniteltu liittymissopimus on sopusoinnussa perussopimusten kanssa.
24. Komission lausuntopyyntö voidaan kuitenkin kaiken kaikkiaan ottaa tutkittavaksi ilman, että olisi
tarvetta ottaa huomioon asianosaisten välillä mahdollisesti olevat erimielisyydet vielä toteutettavien
unionin sisäisten täytäntöönpanotoimenpiteiden konkreettisesta sisällöstä.
VI – Sisällön arviointi
Alustava huomautus
25. Unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen johtaa erityiseen, jollei jopa
ainutlaatuiseen tilanteeseen, jossa kansainvälinen ylikansallinen järjestö eli Euroopan unioni alistuu
toisen kansainvälisen järjestön eli Euroopan neuvoston valvontaan perusoikeuksia koskevien
perustavanlaatuisten sääntöjen noudattamisen osalta. Tästä on seurauksena se, että perusoikeuksien
noudattamista unionin oikeudessa säännellyillä aloilla eivät vastedes valvo pelkästään kansalliset
tuomioistuimet ja unionin tuomioistuimet vaan myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (jäljempänä
ihmisoikeustuomioistuin).
26. Varmistaakseen sen, että unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen on sopusoinnussa voimassa
olevan unionin primaarioikeuden kanssa, neuvotteludelegaatiot ovat sisällyttäneet sopimusluonnokseen
useita sääntelyjä. Toisin kuin joskus oletetaan, unionia ei ole tämän johdosta tarkoitus suosia muihin
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoliin nähden, vaan kaavailluilla sääntelyillä on pikemminkin
tarkoitus ottaa huomioon unionin ja sen jäsenvaltioiden erityistilanne. Kyseiselle tilanteelle on
ominaista myös etenkin se, että Euroopan unionia koskevissa asioissa on usein kyse unionin ja
jäsenvaltioiden toimien ja toimivallan monitahoisesta vuorovaikutuksesta, ja erityisesti se, että
jäsenvaltiot osallistuvat yleensä unionin oikeuden täytäntöön panemiseen.
14 — Lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 55 kohta).
15 — Tuomio parlamentti v. neuvosto (C-70/88, EU:C:1990:217, 22 kohta); tuomio parlamentti v. neuvosto (C-133/06, EU:C:2008:257, 57 kohta) ja
       lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 55 kohta).
8                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                   KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
27. On selvää, että tämä erityinen ja monitahoinen tilanne on otettava huomioon toteuttamalla
perusoikeuksien suojelemisen kannalta tarkoituksenmukaiset varotoimet. Erityisesti on tuotava esiin
kolme sopimusluonnoksessa esitettyä uudistusta, joissa on kyse unionin vastuun määrittämisestä,
kanssavastaajajärjestelystä ja unionin tuomioistuimen ennakko-osallistumista koskevasta menettelystä.
28. Ensinnäkin           unionin            vastuusta          mahdollisista            ihmisoikeussopimuksen             rikkomisista
sopimusluonnoksen              1        artiklan        3    kohdan          ensimmäisessä         virkkeessä        todetaan,         että
ihmisoikeussopimukseen liittymisestä unionille aiheutuvat velvoitteet koskevat vain sen omien
toimielinten, elinten ja laitosten tai niiden nimissä toimivien henkilöiden hyväksymiä toimia ja
toimenpiteitä tai näiden tekemiä laiminlyöntejä. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa
virkkeessä määrätään lisäksi, ettei millään ihmisoikeussopimuksen tai sen lisäpöytäkirjan määräyksillä
velvoiteta unionia toteuttamaan sellaisia toimia tai hyväksymään sellaisia toimenpiteitä, joihin sillä ei
ole toimivaltaa unionin oikeuden nojalla. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä
virkkeessä todetaan lopuksi selkeästi, että jäsenvaltion elinten tai niiden nimissä toimivien henkilöiden
toteuttamat toimet tai toimenpiteet tai näiden tekemät laiminlyönnit katsotaan kyseisen jäsenvaltion
tekemiksi, myös silloin kun ne tapahtuvat unionin oikeutta, EU-sopimuksen ja EUT-sopimuksen
nojalla tehdyt päätökset mukaan lukien, sovellettaessa. Unioni voi kuitenkin sopimusluonnoksen
1 artiklan 4 kohdan toisen virkkeen mukaan joutua tällaisissa tapauksissa kanssavastaajana vastaamaan
mahdollisista ihmisoikeussopimuksen rikkomisista yhdessä asianomaisen jäsenvaltion tai asianomaisten
jäsenvaltioiden kanssa.
29. Sopimusluonnoksen 3 artiklassa vahvistettu uusi kanssavastaajajärjestely, josta käytetään nykyään
myös nimitystä lisävastaajajärjestely, mahdollistaa sen, että tietyissä tapauksissa sekä unioni että yksi
tai useampi sen jäsenvaltio voivat olla yhdessä vastaajia ja näin ollen tasavertaisia osapuolia
ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä menettelyssä jopa siinä tapauksessa, että valittajan valitus on
tehty vain unionia tai vain yhtä tai useampaa sen jäsenvaltiota vastaan. Sopimusluonnoksen
1 artiklan 4 kohdan toisen virkkeen mukaan näin on varsinkin silloin, kun toimi, toimenpide tai
laiminlyönti, josta jäsenvaltion elintä moititaan, on tapahtunut unionin oikeutta sovellettaessa.
30. Kanssavastaajajärjestelyyn liittyy kiinteästi sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa käyttöön
otettu ennakko-osallistumismenettely. Kyseisen menettelyn, josta käytetään nykyään myös nimitystä
”sisäinen ennakkovalvontamenettely”, tarkoituksena on mahdollistaa se, että unionin tuomioistuin voi
oikeusriidassa, joka on saanut alkunsa kansallisissa tuomioistuimissa ja joka ei ole missään vaiheessa
ollut SEUT 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisumenettelyn kohteena, 16 ottaa kantaa unionin
oikeuden yhteensopivuuteen ihmisoikeussopimuksen kanssa ennen kuin ihmisoikeustuomioistuin
antaa asiassa ratkaisunsa.
31. Nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä on tutkittava kysymystä siitä, voidaanko kyseisellä
uudistuksella ja sopimusluonnoksessa määrätyillä muilla uudistuksilla varmistaa unionin liittyminen
ihmisoikeussopimukseen tavalla, joka on sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Tässä tarkoituksessa
on komission lausuntopyynnössä esitettyä jäsentelyä noudattaen tarkasteltava yksitellen niitä erilaisia
oikeudellisia vaatimuksia, jotka liittymissopimukselle asetetaan unionin primaarioikeudessa. Sekä
unionin vastuuta koskevia sääntöjä että kanssavastaajajärjestelyä ja ennakko-osallistumismenettelyä on
tältä osin tarkasteltava erilaisissa asiayhteyksissä. Asiassa on tutkittava erityisesti,
— säilyykö unionin toimivalta (A luku) 17
16 — Tämä saattaa joissakin tapauksissa johtua siitä, että viimeisen oikeusasteen tuomioistuin ei noudata SEUT 267 artiklan kolmannessa
      kohdassa määrättyä velvollisuutta esittää ennakkoratkaisupyyntö, mutta se voi myös aivan yhtä hyvin perustua johonkin niistä kolmesta
      ennakkoratkaisupyynnön      esittämisvelvollisuutta  koskevaan     poikkeukseen,    jotka unionin   tuomioistuin    on     vahvistanut
      CILFIT-oikeuskäytännössään (ks. olennaisesti tuomio Cilfit ym., 283/81, EU:C:1982:335).
17 — Tämän kannanoton 33–104 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       9
 ---pagebreak---                                        KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                     SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
— säilyykö unionin toimielinten toimivalta ennallaan (B luku) 18
— säilytetäänkö unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet (C luku) 19
— onko tarpeelliset varotoimet toteutettu, jotta unioni voi osallistua ihmisoikeussopimuksen
     seurantaelinten toimintaan (D luku), 20 ja
— onko jäsenvaltioiden asema otettu asianmukaisesti huomioon ihmisoikeussopimuksen osalta (E
     luku) 21.
32. Tässä yhteydessä on kiinnitettävä erityistä huomiota myös kysymykseen siitä, onko
ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen sopusoinnussa unionin oikeuden
itsenäisyyden kanssa 22 ja vastaako unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) yhteydessä
omaksuman toiminnan tuomioistuinvalvonta niitä vaatimuksia, jotka ihmisoikeussopimuksen 6
ja 13 artiklassa on asetettu tehokkaan oikeussuojan osalta. 23
A – Unionin toimivallan säilyminen
33. SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaan unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei
vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan.
34. Kyseisessä määräyksessä ilmaistaan se jäsenvaltioiden perustavanlaatuinen huolenaihe, joka kulkee
punaisena lankana läpi koko Lissabonin sopimuksen ja jossa on kyse siitä, että perusoikeussuojan
parantaminen Euroopan tasolla – riippumatta siitä, toteutetaanko se perusoikeuskirjalla vai
ihmisoikeussopimukseen liittymisellä – ei saa johtaa sen hienosti tasapainotetun toimivaltajärjestelmän
vääristymiseen, johon Euroopan unioni perustuu ja joka on ominaista sen suhteelle jäsenvaltioihin. 24
35. SEU 6 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä on viime kädessä tarkoitus varmistaa, että unionin
liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ei kierretä perussopimusten muuttamista koskevia menettelyjä
(SEU 48 artikla) eikä unionin ”perustuslakia vastaavaa asiakirjaa” siten rikota. 25
36. Se, että kaikkien unionin jäsenvaltioiden on ratifioitava suunniteltu liittymissopimus (ks. SEUT
218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan viimeinen lause), ei merkitse mitenkään sitä, että sen
määräyksillä voitaisiin poiketa unionin primaarioikeudesta. Unioni voi pikemminkin tehdä
suunnitellun liittymissopimuksen kaltaisen kansainvälisen sopimuksen ainoastaan, jos ja siltä osin kuin
kyseinen sopimus on sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Jos näin ei ole, perussopimuksia on
nimenomaisesti muutettava unionin tasolla ennen kansainvälisen sopimuksen tekemistä. 26 Unionin
toimielimet eivät missään tapauksessa voi hiljaisesti rikkoa unionin primaarioikeutta (”treaty
override”) 27 edes siinä tapauksessa, että unionin jäsenvaltiot auttaisivat sitä tältä osin kansainvälisestä
sopimuksesta neuvoteltaessa ja sitä ratifioitaessa.
18  —  Tämän kannanoton 105–156 kohta.
19  —  Tämän kannanoton 157–236 kohta.
20  —  Tämän kannanoton 237–248 kohta.
21  —  Tämän kannanoton 249–279 kohta.
22  —  Ks. tästä tämän kannanoton 162–196 kohta ja erityisesti YUTP:n osalta 185–194 kohta.
23  —  Ks. tästä tämän kannanoton 82–103 kohta.
24  —  Ks. tästä SEU 6 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohta, joihin on itse asiassa otettu Euroopan
       perustuslakisopimuksen I-9 artiklan 2 kohdan toinen virke ja II-111 artiklan 2 kohta.
25 — Vastaavasti lausunto 2/94 (EU:C:1996:140, 35 kohta, viimeinen virke).
26 — Kyseinen periaate on ilmaistu erityisesti SEUT 218 artiklan 11 kohdan toisessa virkkeessä.
27 — Vastaavasti myös tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C-402/05 P ja C-415/05 P, EU:C:2008:461,
       285 kohta), jonka mukaan kansainvälisessä sopimuksessa asetetut velvollisuudet eivät voi vaikuttaa siten, että loukattaisiin perussopimusten
       perustuslaillisia periaatteita.
10                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
37. Tätä taustaa vasten nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä on tutkittava, merkitseekö
suunniteltu liittymissopimus EU-sopimuksen tai EUT-sopimuksen vastaisesti unionin toimivallan
rajoittamista (ks. tästä seuraavaksi 1 jakso) tai unionin toimivallan laajentamista (ks. jäljempänä
2 jakso); lisäksi on tarkasteltava kysymystä siitä, onko unionille annettava mahdollisesti uutta
toimivaltaa niiden velvoitteiden johdosta, joihin unioni sitoutuu liittymissopimuksen tehdessään (ks.
jäljempänä 3 jakso).
1. Liittymisellä ei rajoiteta unionin toimivaltaa
38. SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaan on ensinnäkin varmistettava, ettei unionin
liittymisellä ihmisoikeussopimukseen rajoiteta unionin toimivaltaa. Tätä korostetaan lisäksi myös
pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä, jonka mukaan liittymissopimuksessa on
varmistettava, ettei liittyminen ihmisoikeussopimukseen ”vaikuta” unionin toimivaltaan.
39. Unionin tuomioistuimen käytössä tässä lausuntomenettelyssä olevaan sopimusluonnokseen ja
siihen liitettyihin asiakirjoihin ei sisälly mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä,
että unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen rajoittaisi unionin toimivaltaa. Myöskään asianosaiset
eivät ole esittäneet huomautuksissaan mitään tämän suuntaista.
40. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittävällä kansainvälisellä siteellä asetetaan epäilemättä
rajoituksia sille, miten unioni käyttää sillä olevaa toimivaltaa. Yhtenä unionin tekemänä
kansainvälisenä            sopimuksena             ihmisoikeussopimuksella                 on        näet         unionin          liityttyä
ihmisoikeussopimukseen unionin toimielimiin nähden sitovia vaikutuksia (SEUT 216 artiklan 2 kohta).
41. Tällaiset toimivallan käyttöön liittyvät rajoitukset perustuvat kuitenkin sen sääntelyn luonteeseen,
jolla perusoikeudet turvataan. Perusoikeuksien omimpana tehtävänä on näet asettaa rajat niin
valtiollisten kuin myös kansainvälisten toimielinten toiminnalle yksityisten suojaamiseksi. SEU
6 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvä tehtävä liittyä ihmisoikeussopimukseen
menettäisi tarkoituksensa, jos unioni ei voisi hyväksyä ihmisoikeussopimuksesta seuraavia rajoituksia
toimivallan käytölleen.
42. Unioni soveltaa muutenkin jo nykyään eli ennen virallista liittymistään ihmisoikeussopimukseen
kyseiseen sopimukseen perustuvia kriteereitä perusoikeuksien suojeluun, joten ne rajoitukset, jotka
ihmisoikeussopimukseen liittymisestä saattaisi tulevaisuudessa seurata unionin toimielinten toimivallan
käytölle, ovat yksinomaan sisällöllisesti tarkasteltuina olleet voimassa jo pitkään (ks. erityisesti SEU
6 artiklan 3 kohta ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke). 28
43. Kaiken kaikkiaan ei siis ole syytä pelätä, että unionin suunnitellulla liittymisellä
ihmisoikeussopimukseen rajoitettaisiin unionin toimivaltaa SEU 6 artiklan 2 kohdan toisessa
virkkeessä ja pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavalla.
2. Liittymisellä ei laajenneta unionin toimivaltaa
44. Lisäksi on tarkasteltava sitä, voiko suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen johtaa sinällään
jollain tavalla unionin olemassa olevan toimivallan laajenemiseen. Myös tämä olisi SEU
6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen nojalla kiellettyä.
28 — Vastaavasti jo aikaisemmin unionin tuomiomistuimen oikeuskäytäntö: ks. lukuisista tuomioista esim. tuomio Hauer (44/79, EU:C:1979:290,
      15 ja 17 kohta); tuomio Johnston (222/84, EU:C:1986:206, 18 kohta) sekä tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto
      ja komissio (EU:C:2008:461, 283 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       11
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
45. Unionin toimivallan laajentamista koskevan kiellon, joka on vahvistettu SEU 6 artiklan 2 kohdan
toisessa virkkeessä, tarkoituksena on viime kädessä varmistaa annetun toimivallan periaatteen
noudattaminen. Kuten tiedetään, kyseinen periaate edellyttää, että unioni toimii ainoastaan
jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa
asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi (SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke ja 2 kohdan
ensimmäinen virke) ja että toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu
jäsenvaltioille (SEU 4 artiklan 1 kohta ja SEU 5 artiklan 2 kohdan toinen virke).
46. Jo ensimmäisessä ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevassa lausunnossaan yhteisöjen
tuomioistuin totesi, että silloisen EY:n perustamissopimuksen missään määräyksessä unionin
toimielimille ei anneta yleisesti toimivaltaa antaa säännöksiä ihmisoikeuksien alalla tai tehdä
kansainvälisiä yleissopimuksia tällä alalla. 29 Tämän osalta mitään ei ole muutettu myöskään unionin
primaarioikeuteen tämän jälkeen Lissabonin sopimuksen voimaantuloon saakka tehdyillä muutoksilla.
Unionilla ei edelläänkään ole mitään yleistä toimivaltaa perus- ja ihmisoikeuksien alalla. Tämän vuoksi
se ei voi myöskään saada mitään tällaista toimivaltaa ihmisoikeussopimukseen liittymisensä johdosta. 30
47. Mahdolliset epäilyt siitä, että suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen saattaisi johtaa
tällaiseen unionin toimivallan laajenemiseen, ovat joka tapauksessa perusteettomia. Lukuisat
sopimusluonnoksen ja sen liitteenä olevien asiakirjojen muotoilut viittaavat pikemminkin siihen, että
kyseisten tekstien laatijat pyrkivät nimenomaan hälventämään nämä huolet heti alkuunsa.
48. Erityisesti sekä sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä että sen
1 artiklan 4 kohdassa varmistetaan, että unionin liittyessä ihmisoikeussopimukseen primaarioikeudessa
vahvistettu unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen toimivallan ja velvoitteiden jako säilyy ennallaan.
49. Yhtäältä sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä korostetaan, että millään
ihmisoikeussopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen määräyksillä ei voida velvoittaa unionia toteuttamaan
sellaisia toimia tai hyväksymään sellaisia toimenpiteitä, joihin sillä ei ole toimivaltaa unionin oikeuden
nojalla. Kyseisellä määräyksellä varmistetaan, että unionin ei sen vuoksi, että se on jäsenenä
ihmisoikeussopimuksessa, tarvitse ryhtyä mihinkään sellaiseen, mihin sillä ei olisi unionin oikeuden
nojalla toimivaltaa.
50. Toisaalta sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden toteuttamia toimia
tai toimenpiteitä tai näiden tekemiä laiminlyöntejä ei voida katsoa unionin tekemiksi edes silloin, kun
jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta.
51. Toisinaan esitetään kysymys siitä, voisiko sopimusluonnoksen mukainen unionin osallistuminen
ihmisoikeussopimuksen seurantaelinten toimintaan merkitä unionin toimivallan laajenemista. Näin ei
kuitenkaan ole. Unionin osallistuminen ihmisoikeussopimuksen seurantaelinten toimintaan ei johda
siihen, että unionin olisi toimittava jotenkin sille EU-sopimuksessa ja EUT-sopimuksessa annetun
toimivallan ulkopuolella. Unionin primaarioikeudessa edellytetään pikemminkin jopa nimenomaisesti,
että unioni myötävaikuttaa Strasbourgin toimielinten toimintaan osallistumalla tiettyjen
parlamentaarisen yleiskokouksen ja ministerikomitean päätösten tekemiseen tai nimittämällä
ehdokkaita ihmisoikeustuomioistuimen tuomarin virkaan (ks. tästä pöytäkirjassa N:o 8 olevan
1 artiklan a alakohta).
29 — Lausunto 2/94 (EU:C:1996:140, 27 kohta).
30 — Euroopan unionin liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen yleissopimukseen koskevista
      institutionaalisista näkökohdista 19.5.2010 annetun Euroopan parlamentin päätöslauselman 2 kohta, asiakirja P7_TA(2010)0184
      (2009/2241/INI), jäljempänä parlamentin vuoden 2010 päätöslauselma.
12                                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                   KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
52. Siltä osin kuin on erityisesti kyse siitä, että ministerikomitea valvoo ihmisoikeustuomioistuimen
lopullisten tuomioiden täytäntöönpanoa (ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 2–5 kappale) ja
sovintoratkaisun ehtojen täytäntöönpanoa (ihmisoikeussopimuksen 39 artiklan 4 kappale), on
todettava, ettei unionin osallistuminen kyseisen elimen toimintaan voi rajoittua pelkästään niihin
tapauksiin, jotka koskevat sitä itseään tai sen jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.
Ulkopuolisen valvonnan – sellaisena kuin se on otettu käyttöön ihmisoikeussopimuksessa –
tarkoituksena on pikemminkin juuri se, että jokaisen ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolen
tehtävänä on valvoa niitä tapauksia, jotka kuuluvat yhden tai useamman muun sopimuspuolen
vastuualueeseen. Unionin kattava osallistuminen kyseiseen vastavuoroiseen valvontajärjestelmään
vastaa ulkopuolisen valvonnan henkeä, johon ihmisoikeussopimus perustuu, ja se kuuluu siis
välittömästi sen SEU 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetun velvollisuuden alaan,
joka koskee ihmisoikeussopimukseen liittymistä.
53. Lopuksi on huomattava, että suunnitellulla liittymissopimuksella ei oteta ennalta kantaa myöskään
siihen kysymykseen, onko – ja missä olosuhteissa – unionilla toimivalta liittyä perus- ja
ihmisoikeuksien suojaamiseksi tehtyihin muihin kansainvälisiin sopimuksiin, kuten esimerkiksi
olemassa         oleviin       tai      tuleviin      ihmisoikeussopimuksen           lisäpöytäkirjoihin.          Suunnitellulla
ihmisoikeussopimuksen 59 artiklan 2 kappaleen muuttamisella 31 sopimusluonnoksessa annetaan näet
unionille yksinomaan Euroopan neuvoston kannalta katsoen kansainväliseen oikeuteen perustuva
mahdollisuus liittyä muihin ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjoihin kuin ensimmäiseen ja
kuudenteen lisäpöytäkirjaan, joihin unionin on tarkoitus liittyä jo nykyisessä vaiheessa. Tällaisen
liittymisen toteutuminen edellyttää kuitenkin erillisiä liittymisasiakirjoja, 32 joiden ratifioimiseen
unionin sisällä sovelletaan jälleen SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä
säädettyä menettelyä.
54. On tosin mahdollista esittää kysymys siitä, saako unioni niin kutsutun ERTA-doktriinin 33
perusteella yksinomaisen toimivallan tehdä muita kansainvälisiä sopimuksia perus- ja ihmisoikeuksien
alalla heti ihmisoikeussopimukseen liittymisensä jälkeen. Ihmisoikeussopimuksesta tulee joka
tapauksessa liittymisen johdosta erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä. 34 Olisi siis teoreettisesti
mahdollista väittää, että unioni saa ihmisoikeussopimukseen liittymisensä johdosta SEUT
216 artiklan 1 kohdan, kun sitä tulkitaan yhdessä SEUT 3 artiklan 2 kohdan kanssa, viimeisen
vaihtoehdon mukaisesti uuden yksinomaisen ulkoisen toimivallan eli ulkoisen toimivallan, jonka
perusteella se voi yksin tehdä tulevaisuudessa kansainvälisiä sopimuksia, jos tällaisten sopimusten
tekeminen voi vaikuttaa ihmisoikeussopimuksen määräyksiin osana unionin sisällä voimassa olevia
”yhteisiä sääntöjä” tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Mielestäni tällainen ERTA-vaikutus estetään
kuitenkin SEU 6 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä, joka on lex specialis -määräys ja jonka mukaan
liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan eli
toimivaltaan, joka sillä oli ennen liittymistä.
55. Tätä taustaa vastaan ei kaiken kaikkiaan voida katsoa, että suunniteltu                                            liittyminen
ihmisoikeussopimukseen johtaisi jonkinlaiseen unionin toimivallan laajenemiseen.
3. Unioni ei tarvitse liittymisen johdosta uutta toimivaltaa
56. Lopuksi on selvitettävä, edellyttääkö liittyminen ihmisoikeussopimukseen sitä, että unioni saa
jäsenvaltioiltaan lisätoimivaltaa.
31 — Ks. tästä sopimusluonnoksen 1 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta.
32 — Ks. myös selitysmuistion 17 kohta.
33 — ERTA-doktriini perustuu tuomioon komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32, 15–19 kohta); tuoreempi yhteenveto on esitetty mm.
      lausunnossa 1/03 (EU:C:2006:81, 114–133 kohta).
34 — Tuomio Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, 5 kohta); tuomio IATA ja ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, 36 kohta) ja tuomio Air Transport
      Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864, 73 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                               13
 ---pagebreak---                                 KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                             SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
57. Tähän kysymykseen ei varmastikaan voida nykytilassa vastata heti yhdellä kertaa lopullisesti ja
sitovasti. Ei näet voida sulkea pois sitä, että ihmisoikeustuomioistuin tulkitsee ihmisoikeussopimuksen
tiettyä määräystä tulevaisuudessa tavalla, joka saattaisi edellyttää unionin primaarioikeuden
muuttamista.
58. Tällainen tilanne ei kuitenkaan ole kovin todennäköinen, koska yhtäältä unioni käyttää jo nykyään
perusoikeuksien suojelussa lähtökohtanaan ihmisoikeussopimukseen perustuvia kriteereitä (ks.
erityisesti SEU 6 artiklan 3 kohta ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke) ja
toisaalta sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä todetaan selkeästi, ettei
ihmisoikeussopimuksella aseteta unionille sellaisia velvoitteita, joiden täyttämiseen sillä ei ole
toimivaltaa unionin oikeuden nojalla.
59. Unionin tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä
varmistaa, että unioni ei suunnitellulla ihmisoikeussopimukseen liittymisellään sitoudu tietoisesti
sellaisiin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin, joita se ei jo nykyisin voi selvästikään täyttää olemassa
olevan toimielinrakenteensa vuoksi.
60. Tässä yhteydessä on tarkasteltava yksityiskohtaisemmin kolmea unionin suunniteltuun
ihmisoikeussopimukseen                liittymiseen           liittyvää        näkökohtaa,    joita     ovat      ensinnäkin
ennakko-osallistumismenettely (ks. jäljempänä a kohta); toiseksi velvollisuus panna täytäntöön
ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot, joissa ihmisoikeussopimuksen rikkominen todetaan (ks.
jäljempänä b kohta), ja kolmanneksi problematiikka, joka koskee oikeussuojaa YUTP:n alalla (ks.
jäljempänä c kohta).
a) Ennakko-osallistumismenettely
61. Ennakko-osallistumismenettelystä määrätään sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa. Sen
mukaan ihmisoikeustuomioistuin varaa tietyin edellytyksin siinä vireillä olevissa menettelyissä unionin
tuomioistuimelle mahdollisuuden lausua tietyn unionin oikeussäännön yhteensopivuudesta
ihmisoikeussopimuksen kanssa.
62. Unionin sisällä tämä merkitsee sitä, että unionilla on oltava tarpeellinen toimivalta ottaa käyttöön
tällainen ennakko-osallistumismenettely. Unioni olisi estynyt tekemään liittymissopimuksen, jos
todettaisiin, ettei sillä ole unionin sisällä oikeudellisia edellytyksiä ottaa käyttöön
ennakko-osallistumismenettelyä.
63. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevassa julkisessa keskustelussa eräät tahot ovat
todellakin esittäneet epäilyksiä siitä, voidaanko ennakko-osallistumismenettely toteuttaa muuttamatta
ensin Euroopan unionin perussopimuksia. Nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä näet Puola on sitä
mieltä, että ennakko-osallistumismenettelyn käyttöön ottaminen ei unionin oikeuden nykyvaiheessa ole
yhteensopivaa perussopimusten kanssa.
64. Pitää paikkansa, että ennakko-osallistumismenettely ei kuulu niiden EU-sopimuksessa ja
EUT-sopimuksessa            nimenomaisesti              määrättyjen           tuomioistuinmenettelyjen    piiriin,    joiden
täytäntöönpano kuuluu toimielimelle Euroopan unionin tuomioistuin (SEU 19 artiklan 1 kohdan
ensimmäinen virke). Tämä seikka yksinään ei kuitenkaan oikeuta päättelemään, että primaarioikeus
estäisi nykyisessä kehitysvaiheessaan ennakko-osallistumismenettelyn käyttöön ottamisen.
65. Unionin tuomioistuin on näet todennut, että sille voidaan kolmannen valtion kanssa tehdyllä
kansainvälisellä sopimuksella myöntää jopa uutta tuomiovaltaa, jollei tällä myöntämisellä vääristetä
unionin tuomioistuimen tehtävää sellaisena kuin se käsitetään EU- ja EUT-sopimuksissa. 35
35 — Lausunto 1/92 (EU:C:1992:189, 32 kohta) ja lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 75 kohta).
14                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
66. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa määrätyn ennakko-osallistumisen osalta on jo
kyseenalaista, voidaanko sitä ylipäätänsä pitää unionin tuomioistuimen uutena toimivaltana. On näet
täysin        mahdollista           katsoa,          että      unionin        tuomioistuimen               osallistuminen            ennakolta
ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevaan menettelyyn merkitsee pelkästään uutta tapaa käyttää
unionin tuomioistuimilla SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen ja 3 kohdan mukaan jo olevaa
lainkäyttötoimivaltaa.
67. Vaikka haluttaisiin katsoa, että ennakko-osallistumismenettelyllä unionin tuomioistuimelle
annetaan uutta toimivaltaa, kyse ei ole kuitenkaan toimivallasta, jolla vääristettäisiin unionin
tuomioistuimelle perussopimuksissa annetun tehtävän luonnetta. Ennakko-osallistumismenettely
vaikuttaa sitä vastoin omalta osaltaan siihen, että unionin tuomioistuin voi hoitaa paremmin sille jo
aikojen alusta annettua tehtävää, ja lisäksi sillä – ainakin yhteisöllistettyjen politiikkojen alalla – oleva
monopoliasema valvoa unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuutta säilyy ennallaan. 36
68. Unionin tuomioistuimen tehtävänä on lähinnä huolehtia siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja
soveltamisessa noudatetaan lakia (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen virke). Tätä tehtävää täyttäessään
sen on erityisesti tulkittava unionin oikeutta (SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan a ja b alakohta)
ja tutkittava unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuus (SEUT 263 artiklan
ensimmäinen kohta ja SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta).
69. Unionin tuomioistuimelle on olennaisilta osin tarkoitus antaa tämä sama tehtävä – unionin
oikeuden tulkinta ja unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuuden valvonta – myös
sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa tarkoitetussa ennakko-osallistumismenettelyssä.
70. Menettelyä koskeva säännöstö, jonka puitteissa unionin tuomioistuin hoitaa kyseistä tehtävää
silloin, kun se osallistuu asian käsittelyyn ennakolta, voi varmastikin erota siitä, minkälainen se on
pätemättömyyskanteiden tai ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä (SEUT 263 ja SEUT 267 artikla).
Erityisesti asian vireille saattamiseen oikeutettujen, menettelyn kulun, mahdollisesti noudatettavien
määräaikojen ja unionin tuomioistuimen ratkaisun vaikutusten osalta saattaa olla eroja.
71. Tällaisilla eroilla yksinään ei muuteta unionin tuomioistuimen eikä myöskään muiden
ennakko-osallistumismenettelyyn mahdollisesti osallistuvien unionin toimielinten toimivallan
luonnetta; niillä ei missään tapauksessa vaikuteta toimivallan luonteeseen siinä määrin, että olisi
oikeutettua katsoa, että sopimusluonnos on yhteensopimaton perussopimusten kanssa. 37
72. Ennakko-osallistumismenettely kuuluu pikemminkin – kuten unionin tuomioistuin on itse
huomauttanut – unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen olennaisiin edellytyksiin. 38 Tällaisen
menettelyn luomisella pyritään säilyttämään unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet sekä
tuomioistuimen toimivalta (pöytäkirjassa N:o 8 oleva 1 artikla ja 2 artiklan ensimmäinen virke). 39
36 — Vastaavasti lausunto 1/00 (EU:C:2002:231, 24 kohta).
37 — Ks. vastaavasti myös lausunto 1/00 (EU:C:2002:231, 14 kohta luettuna yhdessä 18 ja 23 kohdan kanssa).
38 — Tietyistä seikoista, jotka koskevat Euroopan unionin liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaisen
      yleissopimukseen, 5.5.2010 laadittu unionin tuomioistuimen muistio, johon on mahdollista tutustua Euroopan unionin tuomioistuimen
      internetsivustolla osoitteessa http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (viittauspäivä 12.5.2014), erityisesti 9, 11 ja 12 kohta; vastaavasti
      24.1.2011 julkaistu yhteinen tiedonanto, jonka Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen presidentti ja unionin tuomioistuimen presidentti
      antoivat kyseisten tuomioistuimien välillä tammikuussa 2011 järjestetyn tapaamisen johdosta ja johon on mahdollista tutustua Euroopan
      unionin tuomioistuimen internetsivustolla osoitteessa http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (viittauspäivä 12.5.2014), erityisesti
      2 kohdan viimeinen alakohta.
39 — Ks. jäljempänä tämän kannanoton 121–135 ja 180–184 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                             15
 ---pagebreak---                                      KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
73. Tällainen menettely on siis välttämätön osa niitä nyt esillä olevan liittymisen edellyttämiä
toimenpiteitä, joiden toteuttamiseen SEU 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä ei anneta
pelkästään toimivaltaa vaan johon siinä asetetaan myös velvollisuus. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan
1 artiklan a alakohdassa edellytetään lisäksi nimenomaisesti vahvistamaan tällaiset ”erityiset
menettelysäännöt, joita sovelletaan, jos unioni osallistuu [ihmisoikeussopimuksen] seurantaelinten
toimintaan”.
74. Jotta ennakko-osallistumismenettely voidaan konkreettisesti toteuttaa unionin sisällä, Euroopan
unionin tuomioistuimen perussääntöä on muutettava tavalla, joka ei ole luonteeltaan kuitenkaan
”perustuslakia tarkistava”, ja kyseinen muutos voidaan siis toteuttaa tavallista lainsäätämisjärjestystä
noudattaen (SEUT 281 artiklan toinen kohta) tarvitsematta panna vireille muodollista
perussopimusten tarkistusmenettelyä (SEU 48 artikla). 40
75. Mielestäni riittävänä ei kuitenkaan voitaisi pitää sitä, että kyseessä olevat menettelysäännöt otetaan
perussääntöön pelkällä suunnitellun liittymissopimuksen hyväksymisestä annetulla neuvoston
päätöksellä, koska se merkitsisi SEUT 281 artiklan toisessa kohdassa määrätyn tavallisen
lainsäätämisjärjestyksen kiertämistä, eikä annettavilla menettelysäännöillä olisi näin myöskään samaa
vaikutusta ja samaa etusijaa kuin perussäännön määräyksillä.
76. Vasta sen jälkeen, kun Euroopan unionin tuomioistuimen perussääntöön on otettu vaadittavat
määräykset erityisesti asiavaltuuden, menettelyn kulun ja unionin tuomioistuimen ratkaisun
vaikutuksen osalta, ennakko-osallistumismenettely on täysin toiminnallinen ja sen voidaan katsoa
kuuluvan SEU 19 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 281 artiklan ensimmäisen kohdan ja SEU
51 artiklan kanssa, mukaan niihin ”perussopimuksissa määrät[tyihin] mui[hin] tapauksi[in]”, joissa
unionin tuomioistuin tekee ratkaisun.
b) Ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanoa koskeva velvollisuus
77. Myöskään ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappaleeseen perustuva velvollisuus panna
täytäntöön ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot, joissa unionin toimielinten, elinten tai laitosten
todetaan rikkoneen ihmisoikeussopimusta, ei edellytä, että unionille siirretään uutta toimivaltaa.
78. Tällaiset          ihmisoikeustuomioistuimen                    tuomiot           ovat      luonteeltaan     vahvistavia,         eikä
ihmisoikeussopimuksessa määrätä konkreettisesti siitä, miten sopimuspuolten on pantava täytäntöön
niille osoitetut tuomiot, vaan siinä annetaan niille tässä tarkoituksessa tiettyä liikkumavaraa. 41
79. Unionin sisällä ihmisoikeustuomioistuimen toteama ihmisoikeussopimuksen rikkominen olisi
tavallisesti korjattava siten, että unionin toimielimen riidanalainen oikeudellinen toimi kumotaan tai
sitä muutetaan. Unionilla on epäilemättä tarvittava toimivalta antaa tällainen actus contrarius;
toimivalta on sama, jonka nojalla kulloinenkin oikeudellinen toimi on aikoinaan annettu. Tämän
toimivallan lisäksi kyseeseen tulee unionin tuomioistuimilla oleva toimivalta todeta perussopimuksissa
määrätyin edellytyksin unionin oikeudelliset toimet pätemättömiksi (SEUT 263 ja SEUT 267 artikla).
40 — Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön uusia määräyksiä olisi tarvittaessa täydennettävä joillakin unionin tuomioistuimen
      työjärjestyksen yksityiskohtaisilla lisäsäännöillä.
41 — Ks. tästä myös ihmisoikeussopimuksen sopimusvaltioiden Brightonissa vuoden 2012 huhtikuussa järjestetyn Euroopan
      ihmisoikeustuomioistuimen tulevaisuutta käsittelevän korkean tason konferenssin yhteydessä antaman julistuksen (jäljempänä Brightonin
      julistus), johon on mahdollista tutustua ranskan ja englannin kielellä Euroopan neuvoston internetsivustolla osoitteessa
      http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (viittauspäivä 14.5.2014), 11 kohta.
16                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
80. Lisäksi on mahdollista, että vasta ihmisoikeustuomioistuimen tuomio edellyttää unionin
oikeussäännön antamista tai vahingonkorvauksen myöntämistä. Unionin toimielimet voivat täyttää
vaikeuksitta myös tällaisen velvollisuuden niille perussopimuksissa annetun toimivallan nojalla
varsinkin, kun sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä todetaan, että
ihmisoikeussopimus ei velvoita unionia mihinkään, mihin sillä ei ole perussopimusten nojalla
toimivaltaa.
81. Siltä osin kuin ihmisoikeustuomioistuimen toteama ihmisoikeussopimuksen rikkominen olisi
seurausta unionin tuomioistuimen antamasta lainvoimaisesta ratkaisusta, tietyissä tapauksissa saattaisi
olla tarpeen aloittaa kyseessä oleva tuomioistuinmenettely uudelleen. Tämän johdosta olisi
täydennettävä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 44 artiklaa, 42 mikä voitaisiin toteuttaa
SEUT 281 artiklan toisen kohdan nojalla ilman, että vaarana olisi unionin tuomioistuimien tehtävien
vääristyminen.             Tältä       osin       pätee          soveltuvin          osin        se,     mitä        edellä       on      todettu
ennakko-osallistumismenettelystä. 43
c) Oikeussuoja YUTP:n alalla
82. Kumpaakin edellä tarkasteltua näkökohtaa paljon kiistellympi on kysymys siitä, riittääkö unionin
tämänhetkinen toimivalta – tarkemmin sanottuna Euroopan unionin tuomioistuimella toimielimenä
oleva toimivalta (SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) – varmistamaan sen, että
oikeussuojan taso yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa täyttää ihmisoikeussopimuksen 6
ja 13 artiklan vaatimukset. 44
83. Yhtäältä näet unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisestä on epäilemättä seurauksena se, että
unionin on noudatettava kaikilla toiminnan aloillaan, YUTP mukaan lukien, ihmisoikeussopimuksesta
johtuvia perusoikeuksia koskevia takeita ja näin ollen myös ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa
määrättyä oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. 45 Unioni ei voi laiminlyödä näitä velvoitteita edes
esittämällä kansainväliseen oikeuteen perustuvan varauman liittymissopimusta allekirjoitettaessa tai
ratifioimisasiakirjaa talletettaessa, koska ihmisoikeussopimuksen 57 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen
mukaan ”yleisluont[e]iset varaumat” eivät ole sallittuja, 46 eikä myöskään sopimusluonnoksen
11 artiklassa sallita minkäänlaisia varaumia liittymissopimuksen suhteen.
84. Toisaalta unionin sisällä on kuitenkin voimassa periaate, jonka mukaan Euroopan unionin
tuomioistuimella ei ole toimivaltaa YUTP:aa koskevien primaarioikeuden määräysten eikä näiden
määräysten perusteella annettujen oikeudellisten toimien osalta (SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen
alakohdan kuudes virke ja SEUT 275 artiklan ensimmäinen kohta). Unionin tuomioistuimilla voi olla
enintään vain poikkeuksellisesti SEUT 275 artiklan toisen kohdan nojalla YUTP:aa koskeva toimivalta;
kyseinen toimivalta kattaa yhtäältä niin kutsutun koskemattomuuslausekkeen noudattamisen valvonnan
(SEU 40 artikla) ja toisaalta yksityisten nostamat kumoamiskanteet (SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
rajoittavista toimenpiteistä, jotka neuvosto on toteuttanut YUTP:n yhteydessä.
42 — Ks. tältä osin Euroopan neuvoston ministerikomitean 19.1.2000 hyväksymä suositus nro R (2000) 2 jäsenvaltioille tiettyjen asioiden uudelleen
      tarkastelusta tai uudelleen aloittamisesta kansallisella tasolla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamien tuomioiden johdosta. Mallina
      voitaisiin käyttää esimerkiksi niitä uudelleen aloittamisen perusteita, joista säädetään Saksan siviiliprosessilain 580 §:n 8 momentissa ja
      rikosprosessilain 359 §:n 6 momentissa.
43 — Ks. tämän kannanoton 64–74 kohta.
44 — Ks. tähän liittyvästä kysymyksestä siitä, ovatko YUTP:n erityispiirteet esteenä sille, että unioni tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen
      lainkäyttövallan, jäljempänä tämän kannanoton 185–195 kohta.
45 — Selitysmuistion 23 kohdan mukaan unioni on vastuussa riippumatta siitä tilanteesta, jossa sen toimielinten, laitosten ja muiden elinten
      toimet, toimenpiteet tai laiminlyönnit tulevat esiin, ja se kattaa nimenomaisesti YUTP:aa koskevat asiat; ks. täydentävästi sopimusluonnoksen
      3 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unionin vastuun piiriin kuuluvat myös sen EU-sopimuksen nojalla tekemät päätökset.
46 — Strasbourgin tuomarit tarkastavat kunkin yksittäistapauksen osalta erittäin yksityiskohtaisesti, voidaanko jonkin sopimuspuolen esittämä
      varauma hyväksyä, ja erityisesti, onko se muotoiltu riittävän täsmällisesti; ks. asiat nro 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 ja 18698/10,
      Grande Stevens ym. v. Italia, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.3.2014 (204–211 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                              17
 ---pagebreak---                                  KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                              SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
85. Voidaanko unionin oikeusjärjestyksessä YUTP:n alalla taattua oikeussuojaa pitää
ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa tarkoitettuna tehokkaana oikeussuojana, kun otetaan
huomioon edellä mainitut unionin tuomioistuimien lainkäyttövaltaa koskevat rajoitukset? Vai
sitoutuisiko unioni ihmisoikeussopimukseen liittyessään, sellaisena kuin siitä määrätään
sopimusluonnoksessa,               YUTP:n             alalla        sovellettavan               oikeussuojan           osalta        sellaisiin
kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin, joiden täyttämiseen sen toimielimillä – eli Euroopan unionin
tuomioistuimella – ei ole tarpeellista toimivaltaa? Jos unionin tuomioistuin toteaa, että jälkimmäiseen
kysymykseen on vastattava myöntävästi, unioni ei voisi liittyä ihmisoikeussopimukseen ja tämän lisäksi
myös unionin sisällä ilmenisi sellainen aukko oikeussuojajärjestelmässä, joka jo tällä hetkellä olisi
erittäin ongelmallinen erityisesti myös perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä
virkkeessä vahvistetun vastaavuusvaatimuksen kannalta.
86. Komissio 47 ehdottaa, että mahdolliset epäilyt, jotka koskevat yksityisten oikeussuojan tehokkuutta
YUTP:n alalla, olisi mahdollista hälventää tulkitsemalla erityisen laajasti SEUT 275 artiklan toisen
kohdan toista vaihtoehtoa. Sen mielestä kyseinen määräys olisi ymmärrettävä siten, että Euroopan
unionin tuomioistuimella on paitsi toimivalta ratkaista yksityisten rajoittavista toimenpiteistä nostamat
kumoamiskanteet myös toimivalta käsitellä vahingonkorvauskanteet ja vastata kansallisten
tuomioistuimien YUTP:n alalla esittämiin ennakkoratkaisupyyntöihin. Tämän lisäksi se puoltaa sitä,
että yksityisten oikeussuojamahdollisuuksia YUTP:n alalla tarkastellaan siten, että niiden piiriin
kuuluvat paitsi SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut toimet, joilla on sitovia
oikeusvaikutuksia, myös pelkät konkreettiset toimet (Realakte) eli toimet, joilla ei ole
oikeusvaikutuksia.
87. Komissio on suullisessa käsittelyssä todennut vielä, että unionin tuomioistuimet voisivat SEUT
275 artiklan toisessa kohdassa tarjotussa ensimmäisessä vaihtoehdossa kyseessä olevan SEU 40 artiklan
noudattamista koskevan valvonnan kautta huolehtia asianmukaisesta oikeussuojasta YUTP:n alalla.
88. Kuten useilla asianosaisilla 48 myös minulla on vahvoja epäilyjä siitä, onko komission omaksuma
tulkinta SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa esitetyistä kahdesta vaihtoehdosta sellainen
oikeudellisesti       hyväksyttävä            mahdollisuus,               jonka           avulla      yksityisille        voidaan         taata
ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa tarkoitettu tehokas oikeussuoja YUTP:n alalla.
89. Yhtäältä komissio jättää tulkinnassaan ottamatta huomioon sen, että SEUT 275 artikla perustuu
pääsääntöön ja siitä tehtyyn poikkeukseen; komissio muuttaa periaatteen, jonka mukaan unionin
tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa YUTP:n alalla, sellaisena kuin se on vahvistettu SEU
24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudennessa virkkeessä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä
kohdassa, sisällöltään päinvastaiseksi. Kun toisaalta komissio katsoo, että unionin tuomioistuimella on
YUTP:n yhteydessä toimivalta ennakkoratkaisumenettelyjen ja vahingonkorvauskanteiden osalta, se
rikkoo sen SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa annetun toisen vaihtoehdon selkeää sanamuotoa, jossa
on kyse vain toimivallasta ratkaista kumoamiskanteet, jotka yksityiset ovat nostaneet rajoittavista
toimenpiteistä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin edellytyksin, muttei muista
kanteiden kohteista tai kannelajeista eikä varsinkaan SEUT 267 artiklassa tarkoitetuista kansallisten
tuomioistuimien esittämistä ennakkoratkaisupyynnöistä.
47 — Lausuntomenettelyyn osallistuneiden jäsenvaltioiden vähemmistö on esittänyt vastaavanlaisen näkemyksen.
48 — Komission näkemystä ovat vastustaneet erityisen painavasti kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissaan Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja
      neuvosto.
18                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
90. Se, ettei komission omaksumaa näkemystä voida hyväksyä, saa vahvistuksen, kun tarkasteluun
otetaan mukaan SEUT 275 artiklan syntyhistoria. 49 Kyseisen määräyksen oli alun perin tarkoitus
sisältyä III-376 artiklana Euroopan perustuslaista tehtyyn sopimukseen. Sen muotoilu perustuu
olennaisilta osin Eurooppa-valmistelukunnan työhön, joka puolestaan kuvastui Euroopan perustuslakia
koskevan          sopimusehdotuksen 50                 III-282        artiklassa.         Kuten         Eurooppa-valmistelukunnan
valmisteluasiakirjat osoittavat, unionin tuomioistuimille YUTP:n alalla mahdollisesti annettavasta
laajemmasta toimivallasta keskusteltiin aikoinaan seikkaperäisesti, mutta tähän suuntaan menevistä
ehdotuksista ei päästy yksimielisyyteen. 51 Loppujen lopuksi valmistelukunta ja sen jälkeen
perustuslakisopimusta ja Lissabonin sopimusta käsitelleet hallitustenväliset konferenssit hyväksyivät
mallin, jonka mukaan YUTP:aa kehitetään laajalti hallitusten välillä siten, että unionin tuomioistuimilla
on vain tiukasti rajattu toimivalta.
91. Lisäksi sellainen SEUT 275 artiklan tulkinta, jota komissio ehdottaa, johtaisi unionin toimivallan
SEU 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja 2 kohdan toisen virkkeen kanssa ristiriidassa olevaan
laajentamiseen, tarkemmin sanoen unionin toimielimen eli Euroopan unionin tuomioistuimen
lainkäyttövallan laajentamiseen. 52
92. Myöskään sen komission esiin tuoman oikeuskäytännön nojalla, joka perustuu tuomioihin ”Les
Verts”, ”Kadi”, ”Gestoras Pro Amnistía”ja ”Segi”, 53 ei voida päätellä mitään, millä voitaisiin tukea
kyseisen toimielimen omaksumaa näkemystä. Mainituissa tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin tosin
korosti, että unioni on oikeusyhteisö eli nykyisin oikeusunioni. Tämän perustavanlaatuisen
toteamuksen perusteella unionin tuomioistuin on palauttanut mieliin, että sekä jäsenvaltiot että
unionin toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien
toimenpiteiden yhteensoveltuvuus unionin perustuslakia vastaavien asiakirjojen eli perussopimusten
kanssa. 54 Se ei ole päätellyt mitenkään tämän perustavanlaatuisen toteamuksen perusteella, että
samalla olisi tunnustettava praeter legem sellainen uusi oikeussuojakeino tai menettely unionin
tuomioistuimissa, josta primaarioikeudessa ei ole määrätty.
93. On myönnettävä, että unionin tuomioistuin tulkitsi edellä mainituissa asioissa primaarioikeutta
tavalla, jolla voitaisiin taata mahdollisimman hyvin perussopimuksissa nimenomaisesti määrättyjen eri
menettelyjen käytännön tehokkuus. Se korosti esimerkiksi tuomiossa ”Les Verts”, että
ETY-sopimuksen 173 artiklaan perustuva kumoamiskanne voitiin nostaa myös sellaisista parlamentin
toimista, joilla oli oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden. 55 Se tulkitsi tuomiossa ”Gestoras Pro
49 — Ks. yleisesti mahdollisuudesta ottaa syntyhistoria huomiooon perussopimusten määräyksiä tulkittaessa tuomio Pringle (C-370/12,
      EU:C:2012:756, 135 kohta); tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto (C-427/12, EU:C:2014:170, 36 kohta) ja tuomio Inuit Tapiriit
      Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (C-583/11 P, EU:C:2013:625, 50, 59 ja 70 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni viimeksi mainitussa
      asiassa (EU:C:2013:21, 32 kohta).
50 — Eurooppa-valmistelukunta hyväksyi sen 13.6.2003 ja 10.7.2003, ja se luovutettiin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle Roomassa 18.7.2003.
51 — Eurooppa-valmistelukunnan sihteeristö, selittävä muistio tuomioistuinvalvonnasta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla (asiakirja
      CONV 689/1/03 16.4.2003, 5 kohta ja 7 kohdan c alakohta) sekä puheenjohtajiston muistio unionin tuomioistuinta ja unionin yleistä
      tuomioistuinta koskevista artikloista (asiakirja CONV 734/03 2.5.2003, ks. sen osalta erityisesti suunniteltua 240a artiklaa koskevat
      huomautukset).
52 — Ks. tästä tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (EU:C:2013:625, 97 kohta) ja ratkaisuehdotukseni kyseisessä asiassa
      (EU:C:2013:21, 112 ja 113 kohta).
53 — Tuomio Les Verts v. parlamentti (294/83, EU:C:1986:166); tuomio Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (C-354/04 P, EU:C:2007:115);
      tuomio Segi ym. v. neuvosto (C-355/04 P, EU:C:2007:116) sekä tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio
      (EU:C:2008:461).
54 — Tuomio Les Verts v. parlamentti (EU:C:1986:166, 23 kohta); tuomio Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (EU:C:2007:115, 51 kohta) ja
      tuomio Segi ym. v. neuvosto (EU:C:2007:116, 51 kohta); vastaavasti tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja
      komissio (C-402/05 P ja C-415/05 P, EU:C:2008:461, 281 kohta); tuomio E ja F (C-550/09, EU:C:2010:382, 44 kohta); tuomio Puola v.
      komissio (C-336/09 P, EU:C:2012:386, 36 kohta) sekä tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (EU:C:2013:625,
      91 kohta).
55 — Tuomio Les Verts v. parlamentti (EU:C:1986:166, 25 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          19
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
Amnistía” ja tuomiossa ”Segi”vastaavasti EU 56 35 artiklan 1 kohtaan perustuvan
ennakkoratkaisumenettelyn soveltamisalaa silloisen ”kolmannen pilarin” osalta siten, että kyseistä
menettelyä voitiin soveltaa kaikkiin neuvoston toimiin, joilla oli tarkoitus luoda oikeusvaikutuksia
kolmansiin nähden.
94. Nyt tarkasteltavana olevan kysymyksen kannalta valaisevampana voidaan mielestäni kuitenkin pitää
sitä seikkaa, että yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi tuomiossa ”Gestoras Pro Amnistía”ja tuomiossa
”Segi” nimenomaisesti hyväksymästä silloisen ”kolmannen pilarin”yhteydessä sellaisia kannelajeja, joista
ei nimenomaisesti ollut määrätty EU-sopimuksessa, sellaisena kuin se oli Amsterdamin sopimuksessa.
Se totesi erityisesti tuossa asiayhteydessä, ettei sillä ollut toimivaltaa tutkia vahingonkorvauskannetta. 57
Tätä oikeuskäytäntöä voidaan ilman muuta soveltaa myös nyt kyseessä olevaan kysymykseen
oikeussuojasta entisen ”toisen pilarin” eli YUTP:n yhteydessä, jossa unionin tuomioistuimien
toimivalta on perinteisesti vieläkin suppeampi. 58
95. Tätä taustaa vasten komission ehdottama tulkinta SEUT 275 artiklasta ei ole vakuuttava. Täysin
riippumatta siitä, etteivät komission väitteet pidä paikkaansa, on todettava, ettei sen esittämä erityisen
laaja tulkinta unionin tuomioistuimien toimivallasta ole millään tavalla myöskään tarpeen tehokkaan
oikeussuojan takaamiseksi yksityisille YUTP:n alalla. Toteamuksen, joka on täysin asianmukainen ja
jonka mukaan jäsenvaltiot ja unionin toimielimet eivät voi jäädä sellaisen valvonnan ulkopuolelle,
jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus unionin perustuslakia
vastaavien asiakirjojen eli perussopimusten kanssa, ei tarvitse kaikissa tapauksissa johtaa välttämättä
siihen päätelmään, että unionin tuomioistuimet olisivat toimivaltaisia.
96. Kuten näet SEU 19 artiklan 1 kohta osoittaa, perussopimusten oikeussuojajärjestelmä perustuu
kahteen pilariin, joista toisen muodostavat unionin tuomioistuimet ja toisen kansalliset
tuomioistuimet. 59 Jos siis unionin tuomioistuimissa ei ole mahdollista nostaa suoraa kannetta – mikä
yleensä on tilanne YUTP:n alalla – toimivalta on ja pysyy kansallisilla tuomioistuimilla. Tämä
perustuu itse asiassa annetun toimivallan periaatteeseen, jonka mukaan toimivalta, jota
perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille (SEU 4 artiklan 1 kohta, luettuna
yhdessä SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen ja 2 kohdan kanssa). 60
97. Jäsenvaltioilla on lisäksi SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan nimenomainen
velvollisuus säätää tarvittavista oikeussuojakeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi YUTP:n
alalla, joka on yksi unionin oikeuteen kuuluva ala. 61
98. YUTP edellyttää useilta osin jäsenvaltioiden elinten täytäntöönpanotoimia (SEU
26 artiklan 3 kohta, SEU 42 artiklan 3 kohta ja SEU 44 artiklan 1 kohta). Yksityisen mahdollisuudesta
kääntyä kansallisten tuomioistuimien puoleen on määrätty muutenkin silloin, kun yksityinen haluaa
saattaa tuomioistuinvalvonnan piiriin sellaiset YUTP:n yhteydessä toteutetut toimet, toimenpiteet tai
laiminlyönnit, jotka vaikuttavat siihen jollakin tapaa. 62
56 — Euroopan unionista tehty sopimus, sellaisena kuin se on Amsterdamin sopimuksessa.
57 — Tuomio Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (EU:C:2007:115, 46–48 kohta) ja tuomio Segi ym. v. neuvosto (EU:C:2007:116, 46–48 kohta).
58 — Vastaavasti – vaikkakin Lissabonin sopimuksen voimaantuloa edeltäneen oikeudellisen tilanteen osalta – tuomio Gestoras Pro Amnistía ym.
      v. neuvosto (EU:C:2007:115, 50 kohta) ja tuomio Segi ym. v. neuvosto (EU:C:2007:116, 50 kohta).
59 — Lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 66 kohta) sekä tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (EU:C:2013:625, 90 kohta).
60 — Vastaavasti myös – vaikkakin Lissabonin sopimuksen voimaantuloa edeltäneen oikeudellisen tilanteen osalta – julkisasiamies Mengozzin
      ratkaisuehdotus Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (C-354/04 P ja C-355/04 P, EU:C:2006:667, erityisesti 99 ja 104 kohta).
61 — Vastaavasti jo tuomio Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto (C-50/00 P, EU:C:2002:462, 41 kohta); tuomio Gestoras Pro Amnistía
      ym. v. neuvosto (EU:C:2007:115, 56 kohta); tuomio Segi ym. v. neuvosto (EU:C:2007:116, 56 kohta) sekä tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym.
      v. parlamentti ja neuvosto (EU:C:2013:625, 100 ja 101 kohta).
62 — Vastaavasti myös sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kansallisten elinten unionin oikeutta soveltaessaan
      toteuttamat toimet, toimenpiteet ja laiminlyönnit katsotaan jäsenvaltioiden tekemiksi.
20                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                   KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
99. Jopa silloin, kun unionin omat toimielimet, elimet ja muut laitokset panevat YUTP:n täytäntöön
tavalla, joka koskee yksityisiä suoraan ja erikseen, yksityistä ei ole kielletty turvautumasta kansallisiin
tuomioistuimiin siltä osin kuin se ei poikkeuksellisesti voi saada oikeussuojaa suoraan unionin
tuomioistuimilta SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarjotun toisen vaihtoehdon mukaisesti. Jollei
Euroopan unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa perussopimusten nojalla, SEUT 274 artiklan
mukaan jopa riidat, joissa unioni on itse asianosainen, eivät jää yksittäisten jäsenvaltioiden
tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle. Kun otetaan huomioon SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen
alakohdan kuudennessa virkkeessä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu sääntö,
tämä voisi olla normaali tilanne YUTP:n alalla.
100. Jos kansalliset tuomioistuimet saavat käsiteltäväkseen tällaisia oikeusriitoja YUTP:n yhteydessä,
niillä on velvollisuus soveltaa unionin oikeutta. Tässä yhteydessä niiden on tarvittaessa tutkittava
unionin toimielinten, elinten ja laitosten YUTP:n yhteydessä toteuttamien toimien yhteensopivuus
ylemmäntasoisen unionin oikeuden kanssa, ja – jos ne toteavat ne unionin oikeuden kanssa
yhteensopimattomiksi – jätettävä ne soveltamatta konkreettisessa oikeusriidassa. 63 Kuten edellä on jo
todettu, 64 unionin tuomioistuimelle ei näet nimenomaan ole myönnetty perussopimuksissa SEU
24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudennen virkkeen ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen
kohdan mukaan mitään toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja YUTP:n alalla yhteisöllistettyjen
politiikkojen alasta poiketen. Unionin tuomioistuin ei siis voi YUTP:n yhteydessä vedota monopoliin,
joka sillä muuten katsotaan olevan unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnan
lainmukaisuuden valvonnan osalta. Sen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, joka perustuu tuomioon
Foto-Frost, 65 ei vastaavasti voida mielestäni soveltaa YUTP:aan. Toisin kuin on tilanne niillä unionin
oikeuden aloilla, jotka ovat rakenteeltaan ylikansallisia, YUTP:n alalla ei ole voimassa sellaista yleistä
periaatetta, jonka mukaan ainoastaan unionin tuomioistuimet voivat tutkia unionin toimielinten
toimien laillisuuden.
101. Poliittisen integraation kannalta on epäilemättä hyvin valitettavaa, ettei unionin tuomioistuimella
ole YUTP:aan liittyvien kysymysten osalta toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja ja ettei sillä ole
tuomiossa Foto-Frost tarkoitettua monopolia tutkia toimielinten antamien toimien pätevyys, koska
tämän johdosta ei ole mahdollista varmistaa, että unionin oikeutta tulkitaan ja sovelletaan
yhdenmukaisesti YUTP:n yhteydessä. Tämä on kuitenkin johdonmukainen seuraus siitä, että
lainsäätäjä on päättänyt, että YUTP:aa kehitetään edelleen olennaisilta osin hallitusten välillä, ja se
ylikansallinen tekijä, joka muodostaa olennaisen osa kaikkea unionin tuomioistuimen toimivaltaa,
rajoitetaan suppeasti rajattuihin poikkeustapauksiin, jotka on lueteltu tyhjentävästi SEUT 275 artiklan
toisessa kohdassa.
102. Yksityisten tehokas oikeussuoja, jota ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa edellytetään,
voidaan varmistaa myös ilman unionin tuomioistuimella olevaa toimivaltaa antaa ennakkoratkaisu ja
ilman sillä olevaa monopolia tutkia toimielinten antamien toimien pätevyys.
103. YUTP:n osalta on siis kaiken kaikkiaan todettava, että unionin suunniteltu liittyminen
ihmisoikeussopimukseen voidaan toteuttaa ilman, että Euroopan unionin tuomioistuimelle olisi
annettava uutta toimivaltaa, koska YUTP:aan liittyvissä kysymyksissä yksityisten tehokas oikeussuoja
turvataan osittain unionin tuomioistuimien (SEUT 275 artiklan toinen kohta) ja osittain kansallisten
tuomioistuimien (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja SEUT 274 artikla) toimesta.
63 — Tässä tarkoituksessa myös – tosin hieman erilaisessa asiayhteydessä – julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Gestoras Pro Amnistía ym.
      v. neuvosto (EU:C:2006:667, 121–132 kohta).
64 — Ks. edellä tämän kannanoton 88–95 kohta.
65 — Tuomio Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, 15–20 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        21
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
4. Välipäätelmä
104. Kaiken edellä esitetyn perusteella ei siis ole syytä pelätä, että sopimusluonnoksella voitaisiin
muuttaa perussopimuksissa vahvistettua unionin toimivaltaa. Myöskään se, miten suunniteltu
liittymissopimus pannaan täytäntöön unionin sisällä, ei edellytä uuden toimivallan siirtämistä
unionille.
B – Unionin toimielinten toimivallan säilyminen
105. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisestä virkkeestä ja 3 artiklasta seuraa lisäksi, ettei
liittyminen ihmisoikeussopimukseen saa vaikuttaa unionin toimielinten toimivaltaan. Kyseistä
vaatimusta on tarkasteltava ensisijaisesti Euroopan unionin tuomioistuimen (SEU 19 artiklan 1 kohdan
ensimmäinen virke) toimivallan osalta (ks. tältä osin jäljempänä 1 jakso). Täydellisyyden vuoksi
käsittelen lopuksi lyhyesti myös muiden unionin toimielinten toimivaltaa (ks. jäljempänä 2 jakso),
missä yhteydessä on syytä kiinnittää erityistä huomiota unionin oikeudessa käyttöön otettuun
järjestelmään, joka koskee taloudellisten seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden alalla (ks.
jäljempänä 2 jakson b kohta).
1. Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta
106. Euroopan unionin tuomioistuimen – jonka on huolehdittava siitä, että perussopimusten
tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia (SEU 19 artiklan 1 kohta) – roolilla on
perustavanlaatuinen merkitys perussopimuksilla käyttöön otetussa oikeusjärjestyksessä. 66 Unionin
suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen kannalta on tarkasteltava erityisesti kahta seikkaa,
joita ovat yhtäältä unionin tuomioistuimien riidanratkaisumonopoli (ks. jäljempänä a kohta) ja
toisaalta unionin tuomioistuimien toimivalta unionin oikeutta tulkittaessa ja unionin oikeudellisten
toimien laillisuutta tutkittaessa (ks. jäljempänä b kohta). Näiden seikkojen lisäksi on lyhyesti
käsiteltävä ihmisoikeussopimuksen 16. lisäpöytäkirjaa (ks. jäljempänä c kohta).
a) Unionin tuomioistuimien riidanratkaisumonopoli (SEUT 344 artikla)
107. SEUT 344 artiklan mukaan unionin jäsenvaltiot sitoutuvat ”ratkaisemaan perussopimusten
tulkintaa tai soveltamista koskevat riidat vain perussopimuksissa määrätyllä tavalla”. Vakiintuneen
oikeuskäytännön mukaan kyseinen määräys merkitsee sitä, että Euroopan unionin tuomioistuimella on
yksinomainen toimivalta ratkaista kaikki jäsenvaltioiden väliset oikeusriidat siltä osin kuin niissä on
kyse unionin oikeudesta 67 (ks. tästä SEUT 259 artikla). Näin on oltava sitäkin suuremmalla syyllä
myös unionin ja yhden tai useamman sen jäsenvaltion välisten oikeusriitojen osalta (ks. erityisesti
SEUT 258 artikla, SEUT 263 artiklan toinen kohta, SEUT 265 artiklan ensimmäinen kohta ja SEUT
268 artikla). Jäsenvaltiot ovat toisin sanoen antaneet unionin oikeuteen perustuvien riitojensa
ratkaisemiseksi unionin tuomioistuimille riidanratkaisumonopolin, jonka primaarioikeudellisena
perustana on SEUT 344 artikla.
108. Kyseisen perustavanlaatuisen tehtävän suojaamiseksi pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 3 artiklassa
määrätään, ettei mikään suunnitellun liittymissopimuksen määräys saa vaikuttaa SEUT 344 artiklan
soveltamiseen.
66 — Vastaavasti lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 46 kohta) ja tuomio komissio v. Irlanti (C-459/03, EU:C:2006:345, 169 kohta), jossa mainitaan
      unionin tuomioistuimen roolin yhteydessä ”yhteisön perusteet”tai ”yhteisön tuomioistuinjärjestelmän peruspiirteet”; vastaavasti tuomio Kadi
      ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (EU:C:2008:461, 285 ja 304 kohta).
67 — Lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 46 kohta) ja tuomio komissio v. Irlanti (EU:C:2006:345, 123 ja 169 kohta).
22                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                       KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
109. Tässä yhteydessä näyttää olevan syytä tarkastella erityisesti ihmisoikeussopimuksen 33 artiklassa
määrättyä valtiovalitusmenettelyä, 68 jonka mukaan jokainen sopimuspuoli voi ilmoittaa
ihmisoikeustuomioistuimelle, että sen mielestä jokin toinen sopimuspuoli on rikkonut
ihmisoikeussopimuksen ja sen pöytäkirjojen määräyksiä. 69 Jälkimmäistä määräystä on arvioitava
yhdessä ihmisoikeussopimuksen 55 artiklan kanssa, jonka mukaan sopimuspuolet sitoutuvat
pääsääntöisesti olemaan saattamatta muille kuin ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetuille
sovitteluelimille ratkaistavaksi valitusteitse ihmisoikeussopimuksen tulkintaan tai soveltamiseen
liittyvän kiistan.
110. Sen jäsenvaltioille SEUT 344 artiklasta seuraavan velvollisuuden, jonka mukaan niiden on
turvauduttava unionin oikeuteen perustuvissa oikeusriidoissa yksinomaan unionin tuomioistuimeen, ja
sen      ihmisoikeussopimuksen                  55      artiklassa     vahvistetun          velvollisuuden,        joka       koskee
ihmisoikeussopimukseen                      liittyvien         oikeusriitojen             saattamista             valtiovalituksella
ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi, välillä on selvästi jännitteitä. Unionin liittymisen johdosta
näet – kuten edellä on jo huomautettu – ihmisoikeussopimuksesta tulee erottamaton osa unionin
oikeusjärjestystä 70 (ks. myös SEUT 216 artiklan 2 kohta). Komission yllättävästä näkemyksestä
poiketen on hyvin todennäköistä, että kyseisen liittymisen jälkeen unionin jäsenvaltioiden välille tai
jäsenvaltioiden ja unionin välille syntyy unionin oikeuden soveltamisalalla oikeusriitoja
ihmisoikeussopimuksen tulkinnasta tai soveltamisesta.
111. Sillä, että tällaisen oikeusriidan ratkaiseminen edellyttää ihmisoikeussopimuksen 33 artiklan
mukaisen valtiovalitusmenettelyn vireille panemista ihmisoikeustuomioistuimessa, loukattaisiin unionin
tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa, ja se olisi siis ristiriidassa SEUT 344 artiklan kanssa.
112. Kyseinen ongelma oli jo täysin tiedossa neuvoteltaessa unionin suunnitellusta liittymisestä
ihmisoikeussopimukseen. Sen ratkaisemiseksi sopimusluonnokseen otettiin 5 artikla, jonka mukaan
Euroopan unionin tuomioistuimessa käytäviä menettelyjä ”ei pidä tulkita [ihmisoikeussopimuksen]
55 artiklassa tarkoitetuiksi riitojenratkaisumenettelyiksi”. Selitysmuistiossa täsmennetään tämän
sopimusluonnoksen määräyksen osalta, että ”[ihmisoikeussopimuksen] 55 artikla ei estä soveltamasta
SEUT 344 artiklassa määrättyä oikeussääntöä”. 71
113. Se, miten selitysmuistiossa tulkitaan sopimusluonnoksen 5 artiklaa, ratkaisee siis
ihmisoikeussopimuksen 55 artiklan ja SEUT 344 artiklan välisen mahdollisen ristiriidan siinä mielessä,
että unioni ja sen jäsenvaltiot voivat saattaa niiden välillä mahdollisesti ilmenevät oikeusriidat, jotka
koskevat ihmisoikeussopimuksen tulkintaa ja soveltamista, myös jatkossa unionin tuomioistuimien
käsiteltäviksi, eikä niillä ole velvollisuutta panna ihmisoikeustuomioistuimessa vireille
ihmisoikeussopimuksen 33 artiklan mukaista valtiovalitusmenettelyä.
114. Sopimusluonnoksessa tai sen liiteasiakirjoissa ei kuitenkaan tosiasiassa suljeta pois sitä
mahdollisuutta, että unionin jäsenvaltiot saattavat niiden välisen unionin oikeuteen perustuvan
oikeusriidan, joka koskee ihmisoikeussopimuksen tulkintaa ja soveltamista, kaikesta huolimatta
valtiovalituksella ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi, vaikka niillä ei olisikaan siihen mitään
kansainväliseen oikeuteen perustuvaa velvollisuutta ihmisoikeussopimuksen 55 artiklan, kun sitä
tulkitaan yhdessä sopimusluonnoksen 5 artiklan kanssa, perusteella.
68 — Sopimusluonnoksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan kyseisestä menettelystä aletaan sen jälkeen, kun unioni on liittynyt
      ihmisoikeussopimukseen, käyttää nimitystä ”sopimuspuolten valitusmenettely”. Yksinkertaisuuden vuoksi käytän kuitenkin jäljempänä
      edelleen käsitettä ”valtiovalitus”.
69 — Käytännössä tällaiset menettelyt ovat harvinaisia.
70 — Tuomio Haegeman (EU:C:1974:41, 5 kohta); tuomio IATA ja ELFAA (EU:C:2006:10, 36 kohta) ja tuomio Air Transport Association of
      America ym. (EU:C:2011:864, 73 kohta).
71 — Selitysmuistion 74 kohdan viimeinen virke.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 23
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
115. Jos halutaan varmistaa, että ihmisoikeussopimukseen liittyvissä unionin oikeuteen perustuvissa
oikeusriidoissa unionin jäsenvaltiot eivät missään olosuhteissa loukkaa tällä tavalla unionin
tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa, suunnitellussa liittymissopimuksessa olisi – mahdollisesti
Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen 72 282 artiklan antaman esimerkin mukaan –
oltava sopimusluonnoksen 5 artiklaa yksityiskohtaisempi säännöstö, jonka mukaan on paitsi niin, että
ihmisoikeussopimuksen 33 artikla ei vaikuta SEUT 344 artiklan soveltamiseen, myös niin, että SEUT
344 artikla on ensisijainen ihmisoikeussopimuksen 33 artiklaan nähden. Ihmisoikeustuomioistuimessa
tästä huolimatta tehtyjen valtiovalitusten osalta voitaisiin siten esittää tutkimatta jättämistä koskeva
väite. Ihmisoikeustuomioistuimelle olisi lisäksi ennen kuin se antaa ratkaisunsa siinä vireillä olevassa
unionin jäsenvaltioiden välisessä valtiovalitusmenettelyssä – ainakin epäselvissä tapauksissa –
asetettava velvollisuus antaa unionin tuomioistuimelle ennakko-osallistumismenettelyn kautta tilaisuus
ottaa kantaa siihen, onko menettelyn kohteena SEUT 344 artiklassa tarkoitettu unionin oikeuteen
perustuva riita.
116. Näin laajakantoinen säännöstö, joka ei myöskään vastaa mitään tavallista käytäntöä
kansainvälisissä sopimuksissa, ei mielestäni ole kuitenkaan ehdottoman välttämätön SEUT 344 artiklan
käytännön            tehokkuuden            varmistamiseksi             ja     näin         ollen       unionin        tuomioistuimen
riitojenratkaisumonopolin säilyttämiseksi.
117. Mutta tähän liittyy muutakin. Jos nyt käsiteltävässä tapauksessa haluttaisiin ottaa käyttöön
nimenomainen säännöstö, joka koskee ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevien valtiovalitusten
tutkimatta jättämistä ja SEUT 344 artiklan ensisijaisuutta, ennakkoedellytyksenä suunnitellun
liittymissopimuksen yhteensopivuudelle unionin primaarioikeuden kanssa, tämä merkitsisi
implisiittisesti sitä, että lukuisissa unionin aiemmin tekemissä kansainvälisissä sopimuksissa olisi puute,
koska niissä ei määrätä mistään tällaisesta lausekkeesta.
118. Mielestäni SEUT 344 artiklan käytännön tehokkuuden turvaamiseksi on riittävää, että niitä
jäsenvaltioita vastaan, jotka saattavat unionin oikeuteen perustuvat oikeusriitansa muiden
kansainvälisten elinten kuin Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, on mahdollista panna
vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely (SEUT 258–SEUT
260 artikla), 73 jonka yhteydessä voidaan tarvittaessa päättää myös välitoimista (SEUT 279 artikla). 74
119. Olen tämän vuoksi kaiken kaikkiaan sitä mieltä, että sopimusluonnos ei tuo esiin mitään
oikeudellisia ongelmia SEUT 344 artiklan kannalta, kun sitä tulkitaan yhdessä pöytäkirjassa N:o 8
olevan 3 artiklan kanssa.
120. Jos unionin tuomioistuin olisi kuitenkin sitä mieltä, että SEUT 344 artiklan käytännön tehokkuus
on varmistettava paremmin kuin miten se on nykyisin toteutettu sopimusluonnoksessa, se voisi todeta,
että unionin suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen on yhteensopiva perussopimusten kanssa
ainoastaan, jos unioni ja sen jäsenvaltiot antavat unionin liittymisen yhteydessä julistuksen. Kyseisessä
julistuksessa unionin ja jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava muihin ihmisoikeussopimuksen
sopimuspuoliin nähden kansainvälisoikeudellisesti sitovalla tavalla, etteivät ne aio keskenään panna
ihmisoikeustuomioistuimessa vireille ihmisoikeussopimuksen 33 artiklaan perustuvia menettelyjä
ihmisoikeussopimuksen mahdollisten rikkomisten vuoksi, jos riidan kohde koskee unionin oikeuden
soveltamisalaa. 75
72 — Allekirjoitettiin 10.12.1982 Montego Bayssa (EYVL 1998, L 179, s. 1).
73 — Näin tapahtui asiassa komissio v. Irlanti (EU:C:2006:345).
74 — Välitoimena unionin tuomioistuin voisi velvoittaa kyseessä olevan jäsenvaltion toteamaan ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa
      menettelyssä, ettei se aio viedä ihmisoikeustuomioistuimessa vireille panemaansa valtiovalitusta pidemmälle (ihmisoikeussopimuksen 37
      artikan 1 kappaleen a kohta). Jos unionin tuomioistuin myöhemmin hylkäisi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan
      kanteen perusteettomana, ihmisoikeustuomioistuimella olisi mahdollisuus päättää valtiovalituksen ottamisesta takaisin asialistalleen
      (ihmisoikeussopimuksen 37 artiklan 2 kappale).
75 — Vastaavasti parlamentin vuoden 2010 päätöslauselman 8 kohta (mainittu edellä alaviitteessä 30).
24                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
b) Unionin tuomioistuimien toimivalta unionin oikeuden tulkinnan ja unionin oikeudellisten toimien
laillisuuden tutkinnan osalta
121. Riippumatta siitä unionin tuomioistuimilla SEUT 344 artiklan perusteella olevasta
riidanratkaisumonopolista, jota edellä on juuri tarkasteltu, unionin tuomioistuimilla on Euroopan
unionin tuomioistuinjärjestelmässä tehtävänä tulkita unionin oikeutta viimeisenä asteena sitovasti, ja
sillä on monopoliasema 76 sen valvoessa unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuutta. 77
122. Lähtökohtaisesti mikään ei tältä osin muutu myöskään unionin suunnitellun
ihmisoikeussopimukseen                   liittymisen         jälkeen.        Ihmisoikeustuomioistuimen                  tuomiot,          joissa
ihmisoikeussopimuksen rikkominen todetaan, ovat näet puhtaasti vahvistavia ja niissä jätetään
kulloinkin kyseessä olevalle sopimuspuolelle tiettyä harkintavaltaa niiden täytäntöönpanon osalta
(ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappale). 78 Ihmisoikeustuomioistuin ei myöskään ota
tuomioissaan kantaa sitovaan tulkintaan tai kyseessä olevien sopimuspuolten oikeussääntöjen
pätevyyteen. 79 Se pikemminkin vain tulkitsee ihmisoikeussopimusta ja toteaa siinä vahvistettujen
perusoikeuksien mahdolliset loukkaukset.
123. Ihmisoikeustuomioistuin ei kuitenkaan voi välttää tarkastelemasta tuomioissaan kyseessä olevien
sopimuspuolten kansallista oikeutta, jos tämä on tarpeen, jotta se voi ottaa kantaa
ihmisoikeussopimuksessa                   taattujen        perusoikeuksien            loukkaamista            koskevaan           väitteeseen.
Ihmisoikeustuomioistuimen on tuomioissaan nojauduttava välttämättä kansallisten oikeussääntöjen
sisällön ja ulottuvuuden määrätynlaiseen tulkintaan. Vain tällä tavalla se voi esimerkiksi arvioida
järkevästi, täyttävätkö kansallisessa oikeusjärjestyksessä säädetyt oikeussuojakeinot vaatimukset, jotka
koskevat oikeutta ”tehokkaaseen oikeussuojakeinoon”(ihmisoikeussopimuksen 13 artikla), ja onko
tietyistä ihmisoikeussopimuksen perusoikeuksia koskevista rajoituksista ”säädetty laissa” kansallisessa
oikeusjärjestyksessä (ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappale, 8 artiklan 2 kappale,
9 artiklan 2 kappale, 10 artiklan 2 kappale ja 11 artiklan 2 kappale). 80 Ihmisoikeustuomioistuin on
tässä tarkoituksessa tarkastellut jo aikaisemmin antamissaan ratkaisuissa myös unionin oikeutta ja
unionin tuomioistuimen sen osalta antamaa oikeuskäytäntöä. 81
124. Jotta voidaan varmistaa, että tällaisissa tilanteissa unionin tuomioistuimien toimivalta säilyy ja
ihmisoikeussopimuksen valvontajärjestelmän sisällä noudatetaan samalla toissijaisuusperiaatetta,
sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa määrätään ennakko-osallistumismenettelystä. Kyseisen
määräyksen mukaan silloin, kun ihmisoikeustuomioistuimessa on vireillä menettely, jossa unioni on
kanssavastaajana, unionin tuomioistuimelle on annettava riittävästi aikaa tutkia unionin oikeussäännön
yhteensopivuutta ihmisoikeussopimuksen kanssa, jos se ei ole vielä suorittanut tällaista tutkintaa.
125. Kuten             unionin           tuomioistuin            on        itse      todennut            muistiossaan, 82            tällaisella
ennakko-osallistumismenettelyllä voidaan lähtökohtaisesti turvata unionin tuomioistuimien toimivalta
unionin liittyessä ihmisoikeussopimukseen ja se on tämän kannalta lisäksi myös välttämätön.
76 — Ks. kyseisestä monopoliasemasta lausunto 1/00 (EU:C:2002:231, 24 kohta) ja tuomio Foto-Frost (EU:C:1987:452, 15–20 kohta).
77 — Toisin on ainoastaan YUTP:n osalta (ks. tästä SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudes virke ja SEUT 275 artikla sekä
       huomautukseni edellä tämän kannanoton 85–101 kohdassa).
78 — Ks. edellä tämän kannanoton 78 kohta.
79 — Selitysmuistion 62 kohdan viimeinen virke; ks. lisäksi asia 11801/85, Kruslin v. Ranska, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.4.1990
       (A-sarja, nro 176-A, 29 kohta) ja asia 20689/08, W v. Alankomaat, ihmisoikeustuomioistuimen päätös 20.1.2009.
80 — Ks. esim. asia 71362/01, Smirnov v. Venäjä, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.6.2007 (Recueil des arrêts et décisions 2007-VII, 45 kohta);
       asia 56716/09, Harju v. Suomi, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.2.2011 (40 ja 44 kohta) ja asia 56720/09, Heino v. Suomi,
       ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.2.2011 (45 kohta).
81 — Ks. esim. asia 17862/91, Cantoni v. Ranska, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.11.1996 (Recueil des arrêts et décisions 1996-V); asia
       24833/94, Matthews v. Yhdistynyt kuningaskunta, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.2.1999 (Recueil des arrêts et décisions 1999-I); asia
       45036/98, Bosphorus v. Irlanti, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.6.2005 (Recueil des arrêts et décisions 2005-VI); asia 30696/09, M.S.S.
       v. Belgia ja Kreikka, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.1.2011 (Recueil des arrêts et décisions 2011) ja asia 13645/05, Cooperatieve
       Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij ym. v. Alankomaat, ihmisoikeustuomioistuimen päätös 20.1.2009.
82 — Mainittu edellä alaviitteessä 38.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           25
 ---pagebreak---                                   KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
126. On kuitenkin vielä tutkittava, etteivät ennakko-osallistumisen edellytykset, sellaisina kuin ne on
vahvistettu sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa, ole liian rajoittavia siten, että unionin
tuomioistuimien toimivalta saattaa vaarantua. Nämä edellytykset voidaan jakaa kolmeen seuraavaan
ryhmään:
— ennakko-osallistumismenettelyn soveltamisala liittyy erottamattomasti kanssavastaajan asemaan
    siten, että unionin tuomioistuin voi alusta pitäen osallistua menettelyyn ennakolta ainoastaan, jos
    unioni on kanssavastaajana ihmisoikeustuomioistuimessa
— ennakko-osallistumisesta määrätään vain niitä tapauksia varten, joissa unionin tuomioistuin ei ole
    vielä        tutkinut          kysymyksessä            olevan         unionin         oikeussäännön              yhteensopivuutta
    ihmisoikeussopimuksen kanssa
— ennakko-osallistumisen kohteena on kyseisen unionin oikeussäännön yhteensopivuus niiden
    ihmisoikeussopimuksessa                      tunnustettujen                perusoikeuksien                  kanssa,              joihin
    ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä vedotaan.
127. Ensinnäkin se, että ennakko-osallistumismenettelyn soveltamisala liittyy unionin asemaan
kanssavastaajana, on mielestäni unionin tuomioistuimien toimivallan turvaamisen kannalta
asianmukaista. Kyseisestä liittymästä voidaan tosin tehdä se vastakkaispäätelmä, että unionin
tuomioistuin ei voi osallistua menettelyyn ennakkoon, jos valitus ihmisoikeustuomioistuimessa on
pantu vireille unionia itseään vastaan vastaajana tai jos unioni ei ylipäätänsä ole osapuolena
ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä menettelyssä joko vastaajana tai kanssavastaajana.
Kummassakaan viimeksi mainitussa tapauksessa se, ettei ennakko-osallistuminen ole mahdollista, ei
kuitenkaan merkitse sitä, että unionin tuomioistuimien toimivaltaan voitaisiin puuttua.
128. Jos näet unioni on itse vastaajana, se, ettei oikeusriidan kohde voi tulla
ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi ennen kuin unionin tuomioistuimilla on toimivaltansa
mukaisesti ollut tilaisuus tarkastella kyseessä olevan unionin oikeussäännön tulkintaa ja laillisuutta,
varmistetaan jo vaatimuksella siitä, että kaikki unionin sisäiset oikeussuojakeinot on käytetty ensin
loppuun (ihmisoikeussopimuksen 35 artiklan 1 kappale). Jos unioni ei sitä vastoin ole vastaaja eikä
kanssavastaaja – ja näin ollen ihmisoikeustuomioistuimessa käytävän menettelyn osapuoli –, ei ole
tarvetta huolestua siitä, että unionin tuomioistuimien toimivaltaan puututtaisiin, koska tuomio, jonka
ihmisoikeustuomioistuin antaa, ei ole unionia sitova, vaikka siinä olisikin esitetty unionin oikeutta
koskevia toteamuksia (ks. ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappale).
129. Yhtä vähän unionin tuomioistuimien toimivalta voi toiseksi vaarantua sen johdosta, että
ennakko-osallistuminen on rajattu tapauksiin, joissa unionin tuomioistuimet eivät vielä ole ottaneet
kantaa kyseessä olevan unionin oikeussäännön yhteensopivuuteen ihmisoikeussopimuksen kanssa. Jos
näet unionin tuomioistuimet ovat jo kertaalleen ottaneet lainvoimaisessa ratkaisussa kantaa johonkin
konkreettiseen oikeuskysymykseen, joka tulee myöhemmin esiin ihmisoikeustuomioistuimessa vireille
pannussa valituksessa, ne ovat jo käyttäneet toimivaltaansa. 83 Tällaisessa acte éclairé -tapauksessa edes
unionin jäsenvaltioiden ylimmän oikeusasteen tuomioistuimilta ei näet odotettaisi, että ne saattavat
asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Saman on pädettävä ihmisoikeustuomioistuimen ja
unionin tuomioistuimien välisessä suhteessa.
130. Ongelmallista on kolmanneksi sitä vastoin se, että sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdan
mukaan ennakko-osallistumisen kohde on rajattu kysymyksiin, jotka koskevat unionin oikeuden
yhteensopivuutta (saksaksi: Vereinbarkeit, ranskaksi: compatibilité, englanniksi: compatibility) niiden
ihmisoikeussopimuksessa tunnustettujen perusoikeuksien kanssa, joihin ihmisoikeustuomioistuimessa
83 — Ks. siitä, kuka on toimivaltainen ratkaisemaan, ovatko unionin tuomioistuimet jo tutkineet kertaalleen kysymyksen riidanalaisen unionin
      oikeussäännön yhteensopivuudesta ihmisoikeussopimuksen kanssa, jäljempänä tämän kannanoton 180–184 kohta.
26                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
vireillä olevassa menettelyssä vedotaan. Kuten edellä on näet todettu, 84 unionin tuomioistuimien
toimivalta ei millään tavalla rajoitu unionin oikeuden oikeussääntöjen laillisuuden tutkintaan vaan se
koskee aivan ratkaisevalla tavalla myös niiden tulkintaa. Tällä unionin tuomioistuimien tulkintaa
koskevalla toimivallalla on erityistä merkitystä juuri perusoikeuksia koskevien kysymysten yhteydessä,
koska suurimmassa osassa tapauksia jo tulkinnalla voidaan varmistaa, että kyseessä oleva unionin
oikeussäännös ei ole ristiriidassa perusoikeuksien kanssa. 85 Tämä pätee sekä unionin primaarioikeuden
määräyksiin että johdetun oikeuden säännöksiin.
131. Toisin kuin komissio näyttää katsovan, 86 unionin tuomioistuimien toimivaltaa loukattaisiin
merkittävästi, jos ennakko-osallistumismenettelyn kohde rajattaisiin puhtaasti laillisuutta tai pätevyyttä
koskeviin kysymyksiin ikään kuin unionin tuomioistuimella olisi ainoastaan mahdollisuus valita
mustan ja valkoisen välillä.
132. Onneksi sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa oleva viittaus ”tutkinut – – yhteensopivuutta”
on sellaisenaan riittävän avoin, jotta sen voidaan katsoa sisältävän myös unionin oikeuden tulkintaa
koskevat kysymykset ja jotta unionin tuomioistuimen ennakko-osallistuminen on mahdollista unionin
oikeussääntöjen ihmisoikeussopimuksen mukaisen tulkinnan varmistamiseksi.
133. Kuten selitysmuistiosta kuitenkin ilmenee, sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu
”yhteensopivuuden tutkiminen”merkitsee unionin johdetun oikeuden osalta vain sitä, että unionin
tuomioistuin ratkaisee unionin toimielinten, elinten ja laitosten antamiin oikeudellisiin toimiin
sisältyvän oikeussäännön ”pätevyyden”. 87
134. Se, että selitysmuistiossa rinnastetaan tällä tavalla toisiinsa johdetun oikeuden ”pätevyyttä”ja
”yhteensopivuutta”              koskevat         kysymykset,           herättää        huomattavia            epäilyjä        siitä,     onko
ennakko-osallistumisen asiallinen soveltamisala, sellaisena kuin se määritellään sopimusluonnoksen
3 artiklan 6 kappaleessa, todellakin riittävä unionin tuomioistuimien toimivallan säilyttämiseksi. Jotkin
asianosaiset ovat tosin pyrkineet vähättelemään selitysmuistion merkitystä sopimusluonnoksen
3 artiklan 6 kohdan tulkinnan kannalta. Tämä ajattelutapa ei kuitenkaan ole vakuuttava, koska
selitysmuistio           muodostaa            osan          neuvoteltua          kokonaispakettia              unionin           liittymiseksi
ihmisoikeussopimukseen ja sille on sen laatijoiden mukaan annettava sama merkitys kuin sopimukselle
itselleen. 88
135. Edellä mainitut epäilyt ennakko-osallistumismenettelyn ulottuvuudesta voidaan lopultakin poistaa
ainoastaan sellaisella selvennyksellä, jonka mukaan unionin tuomioistuimelle sopimusluonnoksen
3 artiklan 6 kohdan mukaan annettava mahdollisuus tutkia ennakko-osallistumisen perusteella unionin
oikeuden yhteensopivuus ihmisoikeussopimuksen kanssa kattaa paitsi unionin oikeuden
primaarioikeuteen myös johdettuun oikeuteen liittyvät tulkintakysymykset. Tällainen selvennys on
mielestäni tarpeen oikeusvarmuuden turvaamiseksi. Katson tästä syystä, että sopimusluonnosta
voidaan pitää yhteensopivana perussopimusten kanssa ainoastaan sillä edellytyksellä, että tällainen
selvennys esitetään.
84 — Tämän kannanoton 121 kohta.
85 — Ks. vastaavasti yhtenä esimerkkinä tuomio Orkem v. komissio (374/87, EU:C:1989:387, erityisesti 28 ja 32–25 kohta); tuomio Ordre des
      barreaux francophones et germanophone ym. (C-305/05, EU:C:2007:383, erityisesti 28 kohta) ja tuomio Promusicae (C-275/06,
      EU:C:2008:54, erityisesti 68 kohta); samankaltaisella tavalla myös tuomio NS (C-411/10 ja C-493/10, EU:C:2011:865, erityisesti 99, 100
      ja 106 kohta).
86 — Komissio on unionin tuomioistuimessa järjestetyssä suullisessa käsittelyssä pitänyt kiinni kannastaan, jonka mukaan on täysin riittävää
      katsoa, että ennakko-osallistumismenettelyä sovelletaan unionin johdetun oikeuden säädösten osalta vain pätevyyttä koskeviin kysymyksiin.
87 — Selitysmuistion 66 kohta.
88 — Loppukertomuksen 9 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           27
 ---pagebreak---                              KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                           SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
c) Ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan vaikutukset unionin tuomioistuimen
toimivaltaan
136. Lopuksi on lyhyesti käsiteltävä ihmisoikeussopimuksen kuudettatoista lisäpöytäkirjaa. Asianosaiset
ovat nyt vireillä olevan lausuntomenettelyn suullisessa vaiheessa ottaneet unionin tuomioistuimen
jäsenten esittämien kysymysten johdosta lyhyesti kantaa niihin vaikutuksiin, jotka kyseisellä
pöytäkirjalla on mahdollisesti unionin tuomioistuimen toimivaltaan.
137. Tuossa kuudennessatoista lisäpöytäkirjassa, jonka vain seitsemän unionin jäsenvaltiota on tähän
mennessä allekirjoittanut 89 ja jota yksikään niistä ei ole vielä ratifioinut, määrätään sellaisen
vapaaehtoisen ”ennakkoratkaisupyyntömenettelyn” käyttöön ottamisesta
ihmisoikeussopimusjärjestelmässä, jonka perusteella eräät ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolten
ylimmät tuomioistuimet voisivat pyytää ihmisoikeustuomioistuimelta sellaista lausuntoa
ihmisoikeussopimuksen tulkinnasta, joka ei ole sitova.
138. Aluksi on todettava, ettei kuudestoista lisäpöytäkirja ole sellaisenaan nyt vireillä olevan
lausuntomenettelyn kohteena, koska se ei kuulu niihin oikeudellisiin asiakirjoihin, joihin unionin on
sopimusluonnoksen mukaan tarkoitus liittyä.
139. Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, etteikö kuudestoista lisäpöytäkirja voisi välillisesti vaikuttaa
unionin tuomioistuimen tehtävään, vaikka unioni ei sitä itse ratifioisikaan ja siihen kuuluisivat vain
muutamat sen jäsenvaltioista. Kuten edellä on jo huomautettu, ihmisoikeussopimuksesta tulee näet
unionin liittyessä ihmisoikeussopimukseen sellaisenaan erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä,
joten unionin tuomioistuimella on toimivalta tulkita sitä ennakkoratkaisumenettelyn (SEUT
267 artikla) perusteella. 90 Unionin tuomioistuimella oleva tehtävä tulkita ihmisoikeussopimusta
unionin sisällä voisi kuitenkin vaarantua sen johdosta, että niiden jäsenvaltioiden ylimmät
tuomioistuimet, jotka ovat ratifioineet ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan,
saattaisivat ihmisoikeussopimuksen määräysten perusteella pyrkiä saattamaan ihmisoikeussopimuksen
tulkintaa koskevat kysymykset pikemminkin ihmisoikeustuomioistuimen kuin unionin tuomioistuimen
käsiteltäviksi.
140. Tämä ilmiö ei kuitenkaan ole viime kädessä mikään seuraus unionin liittymisestä
ihmisoikeussopimukseen. Myös siinä tapauksessa, ettei unioni liity suunnitellulla tavalla
ihmisoikeussopimukseen, sellaisten jäsenvaltioiden tuomioistuimet, jotka ovat ratifioineet
kuudennentoista         lisäpöytäkirjan,            voivat        ihmisoikeussopimuksen          tulkintaa    koskevissa
perusoikeuskysymyksissä kääntyä ihmisoikeustuomioistuimen puoleen sen sijaan, että ne esittäisivät
unionin tuomioistuimelle aineellisesti samat kysymykset perusoikeuskirjan tulkinnasta.
141. Tämän ongelman ratkaisemiseksi on riittävää viitata SEUT 267 artiklan kolmanteen kohtaan, jossa
vahvistetaan jäsenvaltioiden viimeisen oikeusasteen tuomioistuimien velvollisuus esittää unionin
tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö. SEUT 267 artiklan kolmas kohta on ensisijainen kansalliseen
oikeuteen ja näin ollen myös ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan kaltaisiin unionin
yksittäisten jäsenvaltioiden mahdollisesti ratifioimiin kansainvälisiin yleissopimuksiin nähden. Tästä
seuraa, että jäsenvaltioiden viimeisen oikeusasteen tuomioistuimien on – siltä osin kuin niiden
ratkaistavana on unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluva oikeusriita – käännyttävä
perusoikeuskysymysten osalta ensisijaisesti unionin tuomioistuimen puoleen ja noudatettava
ensisijaisesti sen antamia ratkaisuja.
89 — Tilanne 6.5.2014.
90 — Tuomio Haegeman (EU:C:1974:41, 6 kohta) ja tuomio Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, 39 kohta).
28                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
d) Välipäätelmä
142. Lyhyestä sanottuna on vielä todettava, ettei sopimusluonnos vaikuta Euroopan unionin
tuomioistuimen toimivaltaan tavalla, joka olisi yhteensopimaton pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan
ensimmäisen virkkeen kanssa, edellyttäen, että ennakko-osallistumismenettelyn soveltamisalaa
selvennetään tämän kannanoton 135 kohdassa esitetyllä tavalla.
2. Unionin muiden toimielinten toimivalta
143. Unionin muiden toimielinten ja erityisesti parlamentin, Eurooppa-neuvoston, neuvoston ja
komission toimivallan osalta ei ole selvää, missä määrin unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen
voisi vaikuttaa niihin. Unionin tuomioistuimessa käydyssä lausuntomenettelyssä ei ole tullut esiin
mitään sellaisia seikkoja, jotka voisivat olla osoituksena mahdollisesta toimivaltaan vaikuttamisesta.
a) Yleiset huomautukset
144. Yleisesti on huomattava, että unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen seurauksena kaikkien
sen toimielinten on toimivaltaansa käyttäessään noudatettava ihmisoikeussopimuksessa taattuja
ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. Tämä on kuitenkin, kuten muualla on jo todettu, 91 sellainen
välttämätön ja tavoiteltu seuraus ihmisoikeussopimukseen liittymisestä, jota ei saa sekoittaa
pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuun toimivaltaan
vaikuttamiseen.
145. Siltä osin kuin lausuntomenettelyyn osallistuneet unionin toimielimet ja jäsenvaltiot ovat ottaneet
kantaa siihen, kuka määrittelee tulevaisuudessa sen näkemyksen, jonka unioni omaksuu
ihmisoikeussopimuksen tai Euroopan neuvoston elimissä, ja kuka edustaa niissä unionia, kyse on
ongelmista, jotka on ratkaistava siinä vaiheessa, kun suunniteltua liittymissopimusta koskevat unionin
sisäiset täytäntöönpanotoimenpiteet saavat konkreettisen muotonsa. Tässä yhteydessä mahdollisesti
esiin tuleva jonkin toimielimen toimivaltaan kohdistuva rajoitus ei näet perustu liittymissopimukseen
itseensä vaan yksinomaan täytäntöönpanotoimenpiteisiin. Tähän liittyviä oikeuskysymyksiä on näin
ollen arvioitava tulevissa oikeudenkäynneissä 92 eikä sitä voida ottaa – edes varmuuden vuoksi – nyt
vireillä olevan lausuntomenettelyn kohteeksi, koska nuo kysymykset olisivat puhtaasti hypoteettisia.
b) Unionin institutionaalinen järjestelmä, joka koskee seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden
rikkomisista
146. Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa asianosaiset ovat lausuneet lyhyesti siitä,
edellyttääkö unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen unionin toimielinten olemassa
olevan toimivallan muuttamista tai muiden järjestelmällisten mukautusten tekemistä unionin
kilpailuoikeuden alalla ja tarkemmin sanottuna määrättäessä taloudellisia seuraamuksia SEUT 101 ja
SEUT 102 artiklan rikkomisista. Tässä yhteydessä tarkastellaan ensiksi Euroopan komission
institutionaalista roolia kilpailuviranomaisena, toiseksi ne bis in idem -periaatetta ja kolmanneksi
oikeudenkäynnin kohtuullista kestoa koskevaa periaatetta.
91 — Ks. edellä tämän kannanoton 40–42 kohta.
92 — Ks. esim. vireillä oleva asia C-73/13, neuvosto v. komissio, jossa tulee esiin – vaikkakaan ei ihmisoikeussopimuksen yhteydessä – samanlaisia
      oikeuskysymyksiä.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           29
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
i) Komission institutionaalinen rooli kilpailuviranomaisena
147. Kun SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa sovelletaan unionin tasolla, komissio toimii
kilpailuviranomaisena ja sillä on toimivalta määrätä yrityksille ja yritysten yhteenliittymille tuntuvia
taloudellisia seuraamuksia (sakkoja ja uhkasakkoja) saattamatta asiaa ensin tuomioistuimen
käsiteltäväksi (ks. SEUT 103 artiklan 2 kohdan a alakohta, SEUT 105 artikla sekä asetuksen
(EY) N:o 1/2003 93 23 ja 24 artikla). Tällä komission institutionaalisella roolilla 94 on perussopimusten
järjestelmässä erityistä merkitystä, joka liittyy läheisesti perustavanlaatuiseen tehtävään taata Euroopan
sisämarkkinoiden toiminta.
148. Jotkin väittävät, että tällainen järjestelmä, joka perustuu siihen, että viranomainen määrää
hallinnollisia seuraamuksia, olisi ongelmallinen ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa taatun
oikeudenmukaista rikosoikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kannalta.
149. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön nykytilan perusteella tällaiset epäilykset eivät
kuitenkaan ole perusteltuja. Kuten ihmisoikeustuomioistuin on näet todennut, hallinnolliset
seuraamukset ja myös kilpailuoikeuden alalla määrättävät seuraamukset kuuluvat tosin
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistettujen rikosoikeuden alalla noudatettavien menettelyllisten
takeiden soveltamisalaan. Ne eivät kuitenkaan kuulu rikosoikeuden ”kovaan ytimeen” – olisi
mahdollista myös sanoa, että ne yksinomaan muistuttavat rikosoikeudellisia seuraamuksia 95 –, mistä
on seurauksena se, että ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistettuja rikosoikeudellisia takeita ei
tarvitse välttämättä soveltaa täysimääräisesti. 96
150. Ihmisoikeustuomioistuin on äskettäin todennut nimenomaisesti, että viranomainen voi määrätä
sakkoja kartelleja koskevan kiellon rikkomisesta, jos asianomainen yritys voi saattaa sitä vastaan
tehdyn kartellilainsäädäntöön perustuvan sakkopäätöksen sellaisen lainkäyttöelimen käsiteltäväksi, jolla
on täysi harkintavalta (saksaksi ”vollumfänglicher Prüfungsbefugnis”, ranskaksi ”pleine juridiction”,
englanniksi ”full jurisdiction”). Kyseinen edellytys täyttyy Euroopan unionin oikeussuojajärjestelmässä,
kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön 97 sekä ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön 98
perusteella voidaan päätellä.
151. Unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei siis edellytä ihmisoikeussopimuksen
6 artiklan kannalta mitään institutionaalisia muutoksia siihen järjestelmään, joka koskee taloudellisten
seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden alalla.
93 — Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus
      (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1).
94 — Täydellisyyden vuoksi on huomautettava, ettei komissiolla ole mitään yksinomaista toimivaltaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan
      täytäntöönpanon osalta. Siltä osin kuin täytäntöönpano tapahtuu kansallisella tasolla, myös lukuisat jäsenvaltiot ovat perustaneet kansallisia
      kilpailuviranomaisia, joiden tehtävät ja toimivalta muistuttavat komission tehtäviä ja toimivaltaa.
95 — Ks. tästä ratkaisuehdotukseni ETI ym. (C-280/06, EU:C:2007:404, 71 kohta); ratkaisuehdotukseni Toshiba Corporation ym. (C-17/10,
      EU:C:2011:552, 48 kohta) ja ratkaisuehdotukseni Schenker ym. (C-681/11, EU:C:2013:126, 40 kohta). Unionin tuomioistuimet soveltavat
      vakiintuneessa oikeuskäytännössä rikosoikeuden periaatteita unionin kilpailuoikeuteen (ks. syyttömyysolettamasta tuomio Hüls v. komissio,
      C-199/92 P, EU:C:1999:358, 149 ja 150 kohta ja kahdenkertaisen seuraamuksen kiellosta (ne bis in idem -periaate) tuomio Toshiba
      Corporation ym., C-17/10, EU:C:2012:72, 94 kohta).
96 — Asia 73053/01, Jussila v. Suomi, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.11.2006 (Recueil des arrêts et décisions 2006-XIV, 43 kohta);
      vastaavasti asia 43509/08, Menarini Diagnostics v. Italia, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 27.9.2011 (62 kohta); ks. myös asia E-15/10,
      Posten Norge v. EFTAn valvontaviranomainen, EFTAn tuomioistuimen tuomio 18.4.2012 (EFTA Court Reports 2012, s. 246, 87 ja 88 kohta)
      ja unionin tuomioistuimen tuomio Schindler Holding ym. v. komissio (C-501/11 P, EU:C:2013:522, 33–35 kohta).
97 — Tuomio Otis ym. (C-199/11, EU:C:2012:684, erityisesti 63 kohta); tuomio Chalkor v. komissio (C-386/10 P, EU:C:2011:815, erityisesti
      67 kohta) ja tuomio Schindler Holding ym. v. komissio (EU:C:2013:522, erityisesti 33–38 kohta) sekä täydentävästi ratkaisuehdotukseni
      viimeksi mainitussa asiassa (EU:C:2013:248, 27–30 kohta).
98 — Ihmisoikeustuomioistuimen tuomio asiassa Menarini Diagnostics v. Italia (mainittu edellä alaviitteessä 96, 57–67 kohta) sellaisen
      kartellioikeuden täytäntöönpanoa koskevan kansallisen järjestelmän osalta, joka muistuttaa suuresti unionin tasolla voimassa olevaa
      järjestelmää.
30                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                      KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
ii) Ne bis in idem -periaate
152. Myöskään ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleessa
vahvistetun kaksinkertaisen seuraamuksen kiellon (ne bis in idem -periaate) kannalta katsoen unionin
suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei edellytä sitä, että SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan
täytäntöönpanoa koskevaa unionin oikeuden järjestelmää muutetaan. Sopimusluonnos ei näet koske
lainkaan        ihmisoikeussopimuksen                  seitsemättä         lisäpöytäkirjaa.         Unioni        ei       siis    sitoudu
ihmisoikeussopimukseen liittyessään mihinkään kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin ne bis in idem
-periaatteen osalta. Tällä hetkellä suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen kannalta ne bis in
idem -periaatteen osalta ei siis olisi mitään neuvottelutarvetta, vaikka – vastoin näkemystäni 99 –
haluttaisiin lähteä siitä, että se, miten kyseinen oikeusperiaate ymmärretään unionin
kilpailuoikeudessa, ei vastaa tällä hetkellä (vielä) täysimääräisesti sitä, miten ihmisoikeustuomioistuin
on ymmärtänyt sen rikosasioissa.
iii) Oikeudenkäynnin kohtuullisen keston periaate
153. Lopuksi on todettava oikeudenkäynnin kohtuullisen keston periaatteesta, joka voidaan samalla
tavalla johtaa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleesta, että sen tunnustetaan olevan yleisesti
voimassa unionin oikeudessa (ks. perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta ja 47 artiklan 2 kohta) ja että
unionin tuomioistuinta on jo usein pyydetty valvomaan sen noudattamista erityisesti kilpailuasioissa.
154. Pelkästään sen perusteella, että useissa yksittäistapauksissa on pitänyt todeta, että komissio on
kilpailuviranomaisena 100 tai unionin yleinen tuomioistuin tuomioistuinvalvontaa ensimmäisessä
oikeusasteessa harjoittavana elimenä 101 loukannut kyseistä periaatetta, ei sinänsä voida päätellä, että
suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen edellyttää institutionaalisten muutosten tekemistä
unionin sisällä.
155. Ratkaisevaa on mielestäni pikemminkin, että unionin toimielinten osalta toteutetaan kaikki
tarvittavat varotoimet, jotta menettelyn kohtuullisen keston periaatteen mahdolliset loukkaukset
voidaan ehkäistä ja jotta sen loukkaamisesta määrätään tehokkaat seuraamukset. Mielestäni ei ole
olemassa mitään sellaista konkreettista seikkaa, josta ilmenisi, ettei tällaisiin toimiin olisi ryhdytty. 102
iv) Yhteenveto
156. Komission ja neuvoston tavoin olen siis kaiken kaikkiaan sitä mieltä, että unionin suunniteltu
liittyminen ihmisoikeussopimukseen voidaan toteuttaa tarvitsematta muuttaa unionin toimielinten
olemassa olevaa toimivaltaa tai ryhtyä muihin järjestelmällisiin mukautuksiin kilpailuoikeuden alalla.
99 — Ratkaisuehdotus Toshiba Corporation ym. (EU:C:2011:552, 111–124 kohta).
100 — Tuomio Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. komissio (C-105/04 P, EU:C:2006:592,
       35–62 kohta) ja tuomio Technische Unie v. komissio (C-113/04 P, EU:C:2006:593, 40–72 kohta); ks. lisäksi ratkaisuehdotukseni Solvay v.
       komissio (C-109/10 P, EU:C:2011:256, 305–310 kohta) ja ratkaisuehdotukseni Solvay v. komissio (C-110/10 P, EU:C:2011:257,
       146–151 kohta).
101 — Tuomio Baustahlgewebe v. komissio (C-185/95 P, EU:C:1998:608, 26–47 kohta); tuomio Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland v.
       komissio (C-385/07 P, EU:C:2009:456, 183–188 kohta); tuomio Gascogne Sack Deutschland v. komissio (C-40/12 P,
       EU:C:2013:768, 97–102 kohta) ja tuomio FLSmidth v. komissio (C-238/12 P, EU:C:2014:284, 118–123 kohta).
102 — Ks. tästä erityisesti äskettäin annettu tuomio Gascogne Sack Deutschland v. komissio (EU:C:2013:768, 89–96 kohta) ja tuomio FLSmidth v.
       komissio (EU:C:2014:284, 116 ja 117 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       31
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
C – Unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden säilyttäminen
157. Liittymissopimuksessa on pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan mukaan otettava lisäksi huomioon
tarve ”säilyttää unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet”. Myös julistuksen N:o 2 ensimmäisessä
virkkeessä ilmaistaan perustavanlaatuinen toivomus siitä, että ”unionin oikeusjärjestyksen erityispiirteet
säilytetään”.
158. Pöytäkirjassa N:o 8 ja julistuksessa N:o 2 mainituilla erityispiirteillä tarkoitetaan erityisesti
seuraavia kahta seikkaa: yhtäältä unionin liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ei saa rajoittaa unionin
oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä ja toisaalta kyseinen liittyminen on toteutettava ottamalla huomioon
unionin ominaispiirteet monitasoisena järjestelmänä.
159. Unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyden osalta on huomattava, että Euroopan unionin
perussopimuksilla on otettu käyttöön omanlainen uusi oikeusjärjestys eli itsenäinen oikeusjärjestys.
Sen suojaaminen on muodostanut jo yli 50 vuoden ajan yhden unionin tuomioistuimen
oikeuskäytännön kulmakivistä, 103 ja se tunnustetaan nykyään yleisesti. Mainittu itsenäisyys ei ole
ominaista ainoastaan unionin oikeudelle suhteessa jäsenvaltioiden oikeuteen vaan se on otettava
huomioon myös suhteessa kolmansiin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin: jos unioni tekee
kansainvälisen sopimuksen, on varmistettava, ettei sillä loukata unionin oikeusjärjestyksen
itsenäisyyttä. 104
160. Unionin ominaispiirteisiin monitasoisena järjestelmänä kuuluu nyt merkityksellisessä
asiayhteydessä ennen kaikkea se, että toimivalta ja velvoitteet on unionin sisällä jaettu lukuisten
primaarioikeuteen ja johdettuun oikeuteen sisältyvien oikeussääntöjen mukaisesti kansallisten ja
unionin elinten välillä.
161. Jäljempänä tarkastellaan sitä, kunnioitetaanko sopimusluonnoksessa näitä unionin ja unionin
oikeuden erityispiirteitä. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan perusteella tässä yhteydessä on näet
kiinnitettävä huomiota erityisesti kolmeen seikkaan, joita ovat
— se, että unioni tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan (1 jakso), 105
— välitöntä oikeusvaikutusta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevat periaatteet (2 jakso) 106 sekä
— menetelmät, jotka koskevat oikean vastaajan määrittämistä ihmisoikeustuomioistuimessa käytävissä
    menettelyissä (3 jakso). 107
1. Ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen
162. Aluksi on tarkasteltava unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden (pöytäkirjassa N:o 8 oleva
1 artikla) yhteydessä sitä, voidaanko kyseisiin erityispiirteisiin puuttua sillä, että unioni tunnustaa
suunnitellusti         ihmisoikeustuomioistuimen                  lainkäyttövallan.        Komissio          ei     yllättävästi       ole
lausuntopyynnössään maininnut sanaakaan tästä kysymyksestä, jolla on perustavanlaatuista merkitystä
sopimusluonnoksen oikeudellisen arvioinnin kannalta. Kysymystä on kuitenkin tarkasteltu
perusteellisesti asianosaisten kesken unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa.
103 — Ks. perustavanlaatuisesti tuomio van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1); tuomio Costa (6/64, EU:C:1964:66) ja tuomio Internationale
       Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, 3 kohta) sekä myöhemmin lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 65 kohta).
104 — Lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 30 kohta); lausunto 1/92 (EU:C:1992:189, 18 kohta); lausunto 1/00 (EU:C:2002:231, 11 kohta) ja lauusnto
       1/09 (EU:C:2011:123, 67 kohta).
105 — Tämän kannanoton 162–196 kohta.
106 — Tämän kannanoton 197–207 kohta.
107 — Tämän kannanoton 208–235 kohta.
32                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                      KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
a) Yleiset huomautukset
163. Sitä, että unioni kuuluu ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan piiriin, ei ole vahvistettu
nimenomaisesti sopimusluonnoksen missään kohdassa. Kyseinen luonnos merkitsee kuitenkin
välttämättä sitä, että unioni, kuten kaikki muutkin ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolet, tunnustaa
ihmisoikeussopimukseen liittyessään ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan. 108
164. Useiden asianosaisten omaksuman näkemyksen mukaisesti haluan korostaa sitä, että kyseinen
perusoikeuksia             koskevien             perustavanlaatuisten                sääntöjen            noudattamisen            ulkopuolista
tuomioistuinvalvontaa koskeva tekijä merkitsee suurinta muutosta tämänhetkiseen oikeudelliseen
tilanteeseen verrattuna, ja sitä pidetään yleisesti unionin suunnitellusta ihmisoikeussopimukseen
liittymisestä saatavana todellisena lisäarvona. 109 Tässä yhteydessä sitä, että unioni tunnustaa
ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan, ei saisi nähdä pelkkänä alistumisena 110 vaan
mahdollisuutena vahvistaa unionin tuomioistuimen ja ihmisoikeustuomioistuimen välillä kahtena
aidosti eurooppalaisena tuomioistuimena jo nykyään käytävää vuoropuhelua perusoikeuksista (ks.
vastaavasti myös julistuksen N:o 2 toinen virke). Tämä yhteistyö johtaa parhaassa mahdollisessa
tapauksessa perusoikeussuojan vahvistumiseen Euroopassa, ja sillä edistetään näin myös unionin
perustana olevien perusarvojen toteutumista (SEU 2 artikla).
165. Kuten pöytäkirjan N:o 8 1 artiklan a alakohdassa olevasta nimenomaisesta viittauksesta
”erityi[siin] menettelysään[töihin], joita sovelletaan, jos unioni osallistuu [ihmisoikeussopimuksen]
seurantaelinten toimintaan”, selkeästi ilmenee, myös Lissabonin sopimuksen laatijat lähtivät siitä, että
unioni tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan, jos liittymissopimuksessa toteutetaan
varotoimet, joilla unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet voidaan säilyttää.
166. Unionin tuomioistuin on vastaavasti jo todennut, että se, että unionin tuomioistuin alistuu
kansainvälisen sopimuksen tekemällä sellaisen kansainvälisen tuomioistuimen lainkäyttövaltaan, jonka
tehtävänä on tulkita ja soveltaa kyseisen yleissopimuksen määräyksiä, ei lähtökohtaisesti ole
yhteensopimatonta unionin oikeuden kanssa. 111
167. Koska ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuinten perusoikeuskysymyksissä antamat
ratkaisut ovat jo nykyään suuressa määrin yhdensuuntaisia, sen, että ihmisoikeustuomioistuimen
lainkäyttövalta tunnustetaan muodollisesti seurauksena unionin liittymisestä ihmisoikeussopimukseen,
ei suurimmassa osassa tapauksia pitäisi johtaa mihinkään käytännön ongelmiin. On kuitenkin
korostettava, että unionin ihmisoikeussopimukseen liittyminen merkitsee välttämättä sitä, että unionin
on oltava valmis tunnustamaan myös sellaiset ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut, joista seuraa, että
voimassa oleva unionin oikeus on yhteensopimaton ihmisoikeussopimuksen kanssa, tai joissa todetaan,
että unioni on yksittäistapauksessa rikkonut ihmisoikeussopimusta. 112
168. Tämän lausuntomenettelyn suullisessa vaiheessa on tarkasteltu perusteellisesti kysymystä siitä,
olisiko         unionin           tuomioistuimen                varattava           itselleen         oikeus         olla      tunnustamatta
ihmisoikeustuomioistuimen tuomioita, jos ne ovat ristiriidassa unionin perustuslaillisen identiteetin –
eräänlainen unionin oikeuteen perustuva ordre public -peruste – kanssa tai jos ne perustuvat
Strasbourgin tuomareiden toimivallan selvään ylittämiseen ja ne on annettu näin ollen ultra vires.
108 — Ks. myös selitysmuistion 26 kohta, jossa korostetaan, että ihmisoikeustuomioistuimen antamat ratkaisut yksilövalitusmenettelyissä sekä
       valtiovalitusmenettelyissä, joissa unioni on asianosaisena, sitovat unionin toimielimiä ja näin ollen myös unionin tuomioistuinta.
109 — Ks. jo edellä tämän kannanoton 1 kohta.
110 — Ks. tästä myös parlamentin vuoden 2010 päätöslauselma (sen 1 kohdan viimeinen luetelmakohta), jonka mukaan kumpikaan tuomioistuin
       ei ole ylemmäntasoinen toiseen nähden vaan molemmat ovat erikoistuneet eri aloihin.
111 — Lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 40 ja 70 kohta) ja lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 74 kohta).
112 — Vastaavasti myös Brightonin julistuksen 3 ja 26 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          33
 ---pagebreak---                                       KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                   SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
169. Mielestäni tällä hetkellä ei ole olemassa mitään syytä siihen, että unionin tuomioistuin vahvistaa
tällaisen tuomioistuinvarauman perustuslakiin perustuvista syistä.
170. Unionin jäsenvaltioiden joidenkin perustuslakituomioistuimien oikeuskäytännössä on tosin
vastaavanlaisia varaumia, jotka koskevan unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välistä suhdetta. 113
Mielestäni ei ole kuitenkaan täysin vakuuttavaa soveltaa samaa menettelytapaa unionin oikeuden ja
ihmisoikeussopimuksen                       väliseen           suhteeseen             sekä          unionin           tuomioistuimen              ja
ihmisoikeustuomioistuimen välisiin suhteisiin, riippumatta siitä, pidetäänkö mainittuja varauksia
lähtökohtaisesti oikeutettuina vai ei. Ihmisoikeussopimuksella ei näet oteta käyttöön unionin oikeuteen
verrattavissa olevaa ylikansallista oikeusjärjestystä, joka olisi jo itsessään ensisijainen sopimuspuolten
kansallisiin oikeusjärjestyksiin nähden ja joka saisi niissä aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Tämän
lisäksi ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolilla on ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden
täytäntöönpanon osalta edelleen tyypillisesti huomattavasti suurempaa harkintavaltaa kuin unionin
jäsenvaltioilla on yleensä käytettävinään unionin tuomioistuimien oikeuskäytäntöön nähden.
171. Jos tulevaisuudessa tulisi kuitenkin kerran eteen sellainen epätodennäköinen tapaus, jossa
ihmisoikeustuomioistuimen tuomio aiheuttaisi epäilyksiä sen yhteensopivuudesta unionin
oikeusjärjestyksen perustavanlaatuisten periaatteiden tai unionin toimielinrakenteen rakenteellisten
ominaispiirteiden kanssa, paitsi unionin tuomioistuimen myös unionin poliittisten elinten ja
jäsenvaltioiden tehtävänä olisi löytää tarkoituksenmukaiset ratkaisut. 114 Tässä yhteydessä käytettävissä
olevien vaihtoehtojen kirjo ulottuu unionin oikeuden – mukaan lukien unionin primaarioikeuden –
muuttamisesta unionin irtisanoutumiseen Strasbourgin järjestelmästä (ihmisoikeussopimuksen
58 artikla). 115
b) Sopimusluonnoksen erityiset varotoimet, joilla pyritään varmistamaan unionin oikeusjärjestyksen
itsenäisyys
172. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on erityisesti todettu, että unionin oikeusjärjestyksen
itsenäisyyden säilyttämiseksi kansainvälisessä sopimuksessa on varmistettava, ettei unionin ja sen
toimielinten toimivaltaa rajoiteta ja ettei kansainvälinen tuomioistuin voi tulkita unionin oikeutta
unionia ja sen toimielimiä sitovalla tavalla. 116
173. Näistä seikoista ensimmäistä eli unionin ja sen toimielinten toimivallan säilyttämistä olen
tarkastellut jo edellä SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen ja pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan
ensimmäisen virkkeen yhteydessä. 117 Toisen edellä mainitun seikan osalta on sitä vastoin vielä
tutkittava, varmistetaanko sopimusluonnoksella se, ettei ihmisoikeustuomioistuin tulkitse unionin
oikeutta suoraan eikä välillisesti unionia ja sen toimielimiä sitovalla tavalla.
174. Suunnitellun liittymissopimuksen määräyksillä, jotka koskevat sitä, kenen tekemiksi toimet,
toimenpiteet ja laiminlyönnit katsotaan (sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke
ja 4 kohdan ensimmäinen virke), sekä kanssavalittajajärjestelyllä ja ennakko-osallistumismenettelyllä
(sopimusluonnoksen 3 artikla) on jo toteutettu sellaiset varotoimet, joilla voidaan varmistaa, että
ihmisoikeustuomioistuin ei tulkitse unionin oikeutta unionin toimielimiä eikä myöskään sen
113 — Kaikkein tunnetuimmat tässä yhteydessä ovat varmastikin Saksan Bundesverfassungsgerichtin vahvistama varauma, jota voidaan kuvata
       käsitteillä ”ultra-vires-valvonta”ja ”identiteetin valvonta” (ks. tästä Bundesverfassungsgerichtin tuomio 89, 155 Maastrichtin sopimuksesta ja
       Bundesverfassungsgerichtin tuomio 123, 267 Lissabonin sopimuksesta), ja Italian Corte costituzionalen kehittämä teoria ”controlimiti”
       (tästä perustavanlaatuisesti Corte costituzionalen tuomio nro 170, 8.6.1984, Granital).
114 — Kuten unionin tuomioistuin on tuomiossa Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (EU:C:2008:461, 285 kohta)
       todennut, kansainvälisessä sopimuksessa asetetut velvollisuudet eivät voi vaikuttaa siten, että perussopimusten perustuslaillisia periaatteita
       loukattaisiin.
115 — Komissio on myös unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa viitannut irtisanomismahdollisuuteen.
116 — Lausunto 1/00 (EU:C:2002:231, 11–13 kohta); ks. myös lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 41–46 ja 61–65 kohta) ja lausunto 1/92
       (EU:C:1992:189, 32 ja 41 kohta).
117 — Ks. tästä edellä tämän kannanoton 33–104 ja 105–156 kohta.
34                                                                                                                        ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
jäsenvaltioita sitovalla tavalla. Se, ovatko kyseiset varotoimet riittäviä unionin oikeuden itsenäisyyden
tehokkaan suojelun varmistamiseksi, riippuu kuitenkin siitä, miten niitä koskevia konkreettisia
yksityiskohtia arvioidaan. Tältä osin sopimusluonnos näyttää mielestäni tuovan esiin kolme ongelmaa,
joihin otan kantaa seuraavaksi.
i) Vastuun määrittäminen unionin ja sen jäsenvaltioiden välisessä suhteessa (sopimusluonnoksen
3 artiklan 7 kohta)
175. Ensimmäinen unionin oikeuden itsenäisyyden kannalta esiin tuleva ongelma koskee vastuun
määrittämistä unionin ja sen jäsenvaltioiden välisessä suhteessa silloin, kun ne molemmat ovat yhdessä
vastaajana tai kanssavastaajana asianosaisia ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä
ja kun ihmisoikeustuomioistuin toteaa tuomiossaan ihmisoikeussopimusta rikotun.
176. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohdan ensimmäisessä lauseessa vahvistetaan tosin sääntö, jonka
mukaan vastaaja ja kanssavastaaja ovat yhteisesti vastuussa ihmisoikeustuomioistuimen toteamasta
ihmisoikeussopimuksen rikkomisesta. Tällä tavalla ihmisoikeustuomioistuin on vapautettu tarpeesta
määrittää unionin oikeuden perusteella, kuka – unioni vai sen jäsenvaltio[t] – on
ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kohdan perusteella vastuussa ihmisoikeussopimuksen
rikkomisesta.          Useimmissa             tapauksissa             tämä         sääntely           voisi         johtaa       siihen,        ettei
ihmisoikeustuomioistuimen tarvitse tulkita sitovalla tavalla sitä toimivaltaa ja niitä velvoitteita, jotka
unionilla ja sen jäsenvaltioilla on unionin oikeuden perusteella. 118
177. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohdan toisessa lauseessa ihmisoikeustuomioistuimelle annetaan
kuitenkin myös mahdollisuus päättää, että yksin vastaajan tai yksin kanssavastaajan on katsottava
olevan vastuussa ihmisoikeussopimuksen todetusta rikkomisesta. Tällaisen toteamuksen johdosta
vastaajan ja kanssavastaajan toimivalta ja vastuu on rajattava täsmällisesti, mikä edellyttää sitä, että
ihmisoikeustuomioistuin ottaa unionin oikeuden oikeussääntöihin kantaa ainakin välillisesti.
178. On myönnettävä, että sopimusluonnoksessa rajataan 3 artiklan 7 kohdan toisessa lauseessa
määrätty mahdollisuus poiketa yhteisvastuuta koskevasta periaatteesta tapauksiin, joissa vastaaja ja
kanssavastaaja ovat esittäneet ihmisoikeustuomioistuimessa tämänsuuntaisia perusteluja. Vaikka
kyseisen lausekkeen muotoilu ei ole täysin selkeä, 119 sillä tarkoitetaan mielestäni sitä, että
ihmisoikeustuomioistuin voi poiketa vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta koskevasta
periaatteesta ainoastaan näiden esittämien yhtäpitävien perustelujen nojalla.
179. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohdan toiseen lauseeseen sisältyvällä kytkennällä vastaajan ja
kanssavastaajan perusteluihin ei kuitenkaan ole mitään vaikutusta siihen seikkaan, että
ihmisoikeustuomioistuin ottaa kyseistä lauseketta sovellettaessa unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita
sitovalla tavalla kantaa siihen, miten niille unionin oikeuden perusteella kuuluva toimivalta ja
velvoitteet rajataan. Ihmisoikeustuomioistuimelle ei kuitenkaan ole annettu tällaista tehtävää, vaikka
unionin toimielimet tai jäsenvaltiot antaisivatkin siihen suostumuksensa yksimielisillä kannanotoilla.
Unionin oikeuden itsenäisyyttä koskevasta periaatteesta näet seuraa, että yksin Euroopan unionin
tuomioistuimella on toimivalta tulkita sitovalla tavalla unionin oikeuden oikeussääntöjä. Tämän
johdosta sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohdan toinen lause on ristiriidassa unionin oikeuden
itsenäisyyttä koskevan periaatteen kanssa.
118 — Vastaavasti myös selitysmuistion 62 kohta.
119 — Selitysmuistio ei sisällä mitään toteamuksia, joilla kyseiset epäselvyydet voitaisiin poistaa. Erityisesti sen 62 kohdassa viitataan samoin vain
      vastaajan ja kanssavastaajan tai kanssavastaajien esittämiin perusteluihin.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                35
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
ii) Sen arvioiminen, onko Euroopan unionin tuomioistuimen ennakko-osallistuminen tarpeen
180. Toinen unionin oikeuden itsenäisyyden kannalta esiin tuleva ongelma koskee sen arvioimista,
onko tietyssä konkreettisessa tapauksessa tarpeen panna vireille unionin tuomioistuimen
ennakko-osallistumista koskeva menettely.
181. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdan mukaan unionin tuomioistuimelle on
ennakko-osallistumismenettelyllä annettava riittävästi aikaa tutkia unionin oikeussäännön ja
ihmisoikeussopimuksen yhteensopivuutta, jos se ei ole vielä tehnyt tällaista tutkintaa. Näin ollen
kysymyksellä siitä, onko unionin tuomioistuin jo ottanut kertaalleen kantaa unionin oikeussäännön ja
ihmisoikeussopimuksen yhteensopivuuteen, on konkreettisessa yksittäistapauksessa ratkaiseva merkitys
ennakko-osallistumismenettelyn vireille panemisen kannalta.
182. Tämän kysymyksen arvioiminen ei useissa tapauksissa ole varmastikaan erityisen vaikeaa, koska
unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella voidaan helposti päätellä, onko se jo
aikaisemmin              ottanut        kertaalleen          kantaa          unionin         oikeussäännön              yhteensopivuuteen
ihmisoikeussopimuksen kanssa. Esiin saattaa kuitenkin tulla sellaisia rajatapauksia, joissa on siitä
huolimatta, että unionin tuomioistuin on aikaisemmin tarkastellut kyseessä olevaa unionin
oikeussäännöstä, edelleen epäselvää, onko se ottanut jo riittävällä tavalla kantaa kyseisen
oikeussäännön yhteensopivuuteen nyt ihmisoikeustuomioistuimessa vedotun ihmisoikeussopimuksessa
tunnustetun perusoikeuden kanssa 120 ja onko se tarkastellut tätä yhteensopivuutta täysin yleisesti
sellaisten samojen oikeudellisten näkökohtien perusteella, joista on juuri sillä hetkellä tullut
merkityksellisiä ihmisoikeustuomioistuimessa. 121
183. Unionin oikeuden itsenäisyyden kanssa olisi ristiriidassa se, että myös tällaisissa rajatapauksissa
yksin ihmisoikeustuomioistuin voisi tehdä päätöksen unionin tuomioistuimen ennakko-osallistumisen
tarpeellisuudesta. Viime kädessä näet ainoastaan unionin tuomioistuin itse voi antaa luotettavia tietoja
siitä, onko se jo kertaalleen tarkastellut ihmisoikeustuomioistuimessa konkreettisesti esillä olevan
oikeuskysymyksen osalta unionin tietyn oikeussäännön yhteensopivuutta yhden tai useamman
ihmisoikeussopimuksessa tunnustetun perusoikeuden kanssa.
184. Unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä koskevan periaatteen noudattamiseksi ja unionin
tuomioistuimen lainkäyttövallan säilyttämiseksi on siten varmistettava, että ihmisoikeustuomioistuin
aloittaa epävarmassa tilanteessa aina sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdan mukaisen
ennakko-osallistumismenettelyn. Ihmisoikeustuomioistuin voi katsoa, ettei unionin tuomioistuimen
ennakko-osallistuminen ole tarpeen, ainoastaan, jos on ilmeistä, että unionin tuomioistuimet ovat jo
käsitelleet sitä konkreettista oikeuskysymystä, joka on otettu esiin ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä
olevassa valituksessa. 122 Tämänsuuntainen kansainvälisoikeudellisesti sitova selvennys on mielestäni
välttämätön sen varmistamiseksi, että unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyys säilyy ennallaan
ennakko-osallistumisjärjestelyn osalta.
120 — On ajateltavissa, että unionin tuomioistuin on tosin jo tutkinut unionin oikeudellisen toimen yhteensopivuutta yhden
       ihmisoikeussopimuksen perusoikeuden kanssa (esim. ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan kanssa) muttei kuitenkaan sellaisen toisen
       perusoikeuden (esim. ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale) kannalta, jonka väitetty loukkaaminen on nyttemmin valituksen
       kohteena ihmisoikeustuomioistuimessa.
121 — Unionin tuomioistuin on esimerkiksi kahteen kertaan tarkastellut täysin erilaisista näkökulmista tietojen säilyttämisestä annetun direktiivin
       pätevyyttä: ensimmäisellä kerralla se tutki sitä ainoastaan direktiivin oikeudellisen perustan kannalta ja vasta toisella kerralla tiettyjen
       perusoikeuksien kannalta (ks. yhtäältä tuomio Irlanti v. parlamentti ja neuvosto, C-301/06, EU:C:2009:68 ja toisaalta tuomio Digital Rights
       Ireland ja Seitlinger ym., C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238).
122 — Kyse on tältä osin viime kädessä ongelmista, jotka ovat samankaltaisia kuin niihin tilanteisiin liittyvät ongelmat, joissa viimeisen
       oikeusasteen kansalliset tuomioistuimet on vapautettu velvollisuudestaan esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö SEUT
       267 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti (ks. perustavanlaatuisesti tuomio Cilfit ym., EU:C:1982:335), ja ne on syytä ratkaista samalla
       tavalla.
36                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                  KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                               SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
iii) Ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallan ulottuvuuden välinen
ristiriita YUTP:n yhteydessä
185. Kolmas unionin oikeuden itsenäisyyden kannalta mahdollisesti esiin tuleva ongelma koskee
perusoikeussuojaa ja unionin oikeudellisiin toimiin kohdistuvaa tuomioistuinvalvontaa YUTP:n
yhteydessä. 123
186. YUTP:n yhteydessä on epäilyksettä olemassa tiettyä ristiriitaa Euroopan unionin tuomioistuimen
toimivallan (SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) ja ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan
välillä. Tämän on myöntänyt erityisesti myös neuvosto nyt vireillä olevan lausuntomenettelyn
suullisessa vaiheessa.
187. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen jälkeen ihmisoikeustuomioistuimen tehtävänä on
tutkia kaikilla unionin oikeuden aloilla eli myös YUTP:n alalla yksityisten ja valtioiden tekemät
valitukset ja todeta mahdolliset ihmisoikeussopimuksen loukkaukset, joiden osalta unionin voidaan
sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan katsoa olevan vastuussa
vastaajana tai kyseisen luonnoksen 1 artiklan 4 kohdan toisen virkkeen nojalla kanssavastaajana. 124
188. Unionin tuomioistuimilla on – kuten edellä on jo todettu – YUTP:n alalla sitä vastoin vain
rajoitettu toimivalta (SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudes virke, luettuna yhdessä SEUT
275 artiklan kanssa), ja tehokkaasta oikeussuojasta huolehtiminen YUTP:n alalla on olennaisilta osin
unionin jäsenvaltioiden tuomioistuimien tehtävä (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, luettuna
yhdessä SEUT 274 artiklan kanssa). Myös ennakko-osallistumismenettelyä (sopimusluonnoksen
3 artiklan 6 kohta) voidaan luonnollisesti soveltaa vain siltä osin kuin Euroopan unionin
tuomioistuimella on perussopimusten mukaan ylipäätänsä toimivalta tulkita YUTP:n yhteydessä
unionin oikeutta ja valvoa unionin toimielinten toiminnan lainmukaisuutta; muussa tapauksessa sen
toimivaltaa laajennettaisiin SEU 4 artiklan 1 kohdan, 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen
ja 2 kohdan sekä SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen vastaisesti.
189. Voiko unioni tätä taustaa vasten tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan? Onko
unionin oikeuden itsenäisyyden kanssa yhteensopivaa, että ihmisoikeustuomioistuin voi tutkia unionin
toimielinten YUTP:n yhteydessä toteuttamien toimien, toimenpiteiden tai laiminlyöntien
yhteensopivuuden ihmisoikeussopimuksen kanssa, vaikka unionin tuomioistuimilla ei SEUT
275 artiklan toisessa kohdassa määrättyjä poikkeuksia lukuun ottamatta ole toimivaltaa harjoittaa
omasta puolestaan tällaista valvontaa? Onko hyväksyttävissä, että unionin on YUTP:n yhteydessä
vastattava kansainvälisen oikeuden perusteella ihmisoikeussopimuksen mahdollisista rikkomisista
vastaajana tai kanssavastaajana, vaikka sillä ei samanaikaisesti ole sisäisesti käytössään omaa
ylikansallista tuomioistuinta, jolla olisi toimivalta määrätä seuraamus tällaisista rikkomisista ja edistää
ihmisoikeussopimuksen täytäntöönpanoa?
190. Nämä kysymykset ovat luonteeltaan täysin uusia. Siltä osin kuin on ilmeistä, unionin oikeuden
itsenäisyyttä koskevat ongelmat ovat näet kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä tulleet tähän mennessä
esiin ainoastaan tapauksissa, joissa on pelätty unionin tuomioistuimien ja kansainvälisen
tuomioistuimen välistä toimivaltaristiriitaa, muttei sitä vastoin tapauksessa, jossa unionin
tuomioistuimen toimivalta on pienempi kuin kansainvälisen tuomioistuimen toimivalta.
191. Mielestäni unionin oikeuden itsenäisyyden periaate ei estä tunnustamasta sellaisen kansainvälisen
tuomioistuimen lainkäyttövaltaa, jonka toimivalta ulottuu tietyllä alalla, eli tässä tapauksessa ulko- ja
turvallisuuspolitiikan alalla, pidemmälle kuin unionin toimielimen eli Euroopan unionin
tuomioistuimen toimivalta.
123 — Ks. samankaltaisesta ongelmasta, joka koskee sitä, voidaanko YUTP:n ominaispiirteillä taata tehokas oikeussuoja kyseisellä politiikan alalla,
       edellä jo tämän kannanoton 82–103 kohta.
124 — Ks. tästä myös edellä tämän kannanoton 83 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                            37
 ---pagebreak---                                  KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                              SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
192. Unionin oikeuden itsenäisyyden periaate edellyttää tosin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan
sitä, että kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä varmistetaan, ettei unionin ja sen toimielinten toimivaltaa
rajoiteta ja ettei kansainvälinen tuomioistuin voi tulkita unionin oikeutta unionia ja sen toimielimiä
sitovalla tavalla. 125 Tällä pyritään loppujen lopuksi kuitenkin vain välttämään yhtäältä unionin
tuomioistuimien oikeuskäytännön ja toisaalta kansainvälisen tuomioistuimen oikeuskäytännön väliset
mahdolliset ristiriidat ja säilyttämään unionin ainutlaatuinen ylikansallinen rakenne. 126
193. Oikeuskäytäntöön liittyvät ristiriidat ja unionin ylikansalliselle rakenteelle aiheutuva vaara on
kuitenkin alusta pitäen suljettu pois siltä osin kuin Euroopan unionin perussopimusten laatijat ovat
tietyllä alalla – kuten tässä tapauksessa YUTP:n alalla – luopuneet tietoisesti ylikansallisesta
rakenteesta sekä siitä, että unionin oma lainkäyttöelin tulkitsisi unionin oikeutta yhtenäisesti ja
itsenäisesti. Siihen, ettei unionin sisällä ole toteutettu sellaisia riittäviä varotoimia, joilla yksinään
voitaisiin turvata unionin oikeuden itsenäisyys, voidaan tuskin vedota kansainvälisen järjestön
lainkäyttöelimen lainkäyttövallan tunnustamista vastaan. Myöskään yksityisten tehokasta oikeussuojaa
ei tällaisissa tilanteissa heikennetä vaan vahvistetaan kansainvälisen lainkäyttövallan tunnustamisella.
194. Tämä pätee varsinkin unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen osalta, koska
Lissabonin sopimuksen laatijat ovat SEU 6 artiklan 2 kohdassa antaneet unionin toimielimille
tietoisesti kyseisen hankkeen toteuttamista koskevan toimivallan ja tehtävän ilman, että YUTP:n osalta
olisi ensin otettu käyttöön ylikansallinen rakenne ja että erityisesti unionin tuomioistuimille olisi
annettu kokonaisvaltainen lainkäyttövalta. Lissabonin sopimuksen laatijat eivät siis itse ole kaikella
todennäköisyydellä nähneet mitään ristiriitaa yhtäältä sen, että unionin tuomioistuinten lainkäyttövaltaa
YUTP:n alalla on rajoitettu voimakkaasti, ja toisaalta sen välillä, että ihmisoikeustuomioistuimen
lainkäyttövalta tunnustetaan unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen johdosta.
195. Kuten edellä on jo todettu, tämä ei millään tavalla ole esteenä sille, että ihmisoikeussopimusta
sovelletaan tehokkaasti ja että yksityiset saavat tehokasta oikeussuojaa YUTP:n alalla. Lissabonin
sopimuksen laatijat ovat tältä osin turvautuneet kansallisiin tuomioistuimiin Euroopan unionin
oikeussuojajärjestelmän toisena pilarina. Noiden kansallisten tuomioistuimien tehtävänä on määrätä
seuraamukset mahdollisista ihmisoikeussopimuksen rikkomisista YUTP:n yhteydessä ja edistää
ihmisoikeussopimuksen täytäntöönpanoa (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, luettuna yhdessä
SEUT 274 artiklan kanssa), jollei unionin tuomioistuimilla ole poikkeuksellisesti toimivaltaa SEUT
275 artiklan toisen kohdan perusteella. 127
c) Välipäätelmä
196. Perussopimusten              kanssa       ei     ole      yhteensopimatonta             se,    että     unioni       tunnustaa
ihmisoikeussopimukseen liittymisensä johdosta                             ihmisoikeustuomioistuimen               lainkäyttövallan,
edellyttäen, että sopimusluonnoksessa esitetään tarpeelliset selvennykset unionin tuomioistuimen
ennakko-osallistumisen (luonnoksen 3 artiklan 6 kohta) tarpeellisuuden arvioimisen sekä vastaajan ja
kanssavastaajan vastuun määrittämisen (luonnoksen 3 artiklan 7 kohta) osalta. Tämän lisäksi sillä, että
ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi saatettaisiin YUTP:n alalla saattaa kysymyksiä, jotka eivät
kuulu unionin tuomioistuimien toimivaltaan, ei ole vaikutusta sopimusluonnoksen yhteensopivuuteen
perussopimusten kanssa.
125 — Ks. edellä tämän kannanoton 172 kohta.
126 — Ks. erityisesti Euroopan talousalueen perustamisesta lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 34, 35, 41–46 ja 61–65 kohta) ja lausunto 1/92
       (EU:C:1992:189, 32–41 kohta).
127 — Ks. edellä tämän kannanoton 96–103 kohta.
38                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
2. Välitöntä oikeusvaikutusta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevat periaatteet
197. Niihin olennaisiin ominaispiirteisiin, jotka kuvaavat unionin oikeusjärjestystä uutena itsenäisenä
oikeusjärjestyksenä, kuuluvat lisäksi unionin oikeuden ensisijaisuus jäsenvaltioiden oikeuteen nähden
ja sen lukuisien säännösten ja määräysten välitön oikeusvaikutus. 128 Tämän vuoksi on toiseksi
arvioitava pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan kannalta sitä, voidaanko unionin suunnitellulla
liittymisellä ihmisoikeussopimukseen heikentää unionin oikeuden välitöntä oikeusvaikutusta ja
ensisijaisuutta.
198. Siltä osin kuin aluksi on kyse unionin oikeuden välittömästä oikeusvaikutuksesta, haluan
huomauttaa, ettei unionin liittymisen ihmisoikeussopimukseen pitäisi aiheuttaa mitään erityisiä
ongelmia. Suunnitellun liittymissopimuksen voimaantulon johdosta ihmisoikeussopimuksesta tulee
olennainen osa unionin oikeusjärjestystä. 129 Tässä ominaisuudessa ihmisoikeussopimuksella on omalta
osaltaan yleensä välittömiä vaikutuksia unionin oikeuden tavoin. Ihmisoikeussopimuksen määräykset,
joissa vahvistetaan perinteiset perusoikeudet tai joissa täsmennetään menettelysäännöt
ihmisoikeustuomioistuimessa vireille pantuja yksilövalituksia varten, ovat näet sisällöltään ehdottomia
ja riittävän täsmällisiä, jotta unionin kansalaiset ja tarvittaessa yritykset voivat vedota niihin.
199. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittyminen merkitsee samalla tavalla sitä, että
ihmisoikeussopimukseen sovelletaan unionin oikeudessa säännellyissä tapauksissa periaatetta, joka
koskee unionin oikeuden ensisijaisuutta jäsenvaltioiden kansalliseen oikeuteen nähden. Tämä perustuu
SEUT 216 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat
jäsenvaltioita. 130
200. Ongelmallisempaa on kuitenkin                           arvioida     ihmisoikeussopimuksen              tulevaa      sijaa     unionin
oikeusjärjestyksen normihierarkiassa.
201. Yhtäältä näet ihmisoikeussopimus sijoittuu yhtenä unionin tekemänä kansainvälisenä
sopimuksena primaarioikeuden ja muun johdetun oikeuden välille. Ihmisoikeussopimus on tosin
ensisijainen muuhun johdettuun oikeuteen nähden, koska se sitoo unionin toimielimiä (SEUT
216 artiklan 2 kohta). Samanaikaisesti se on kuitenkin primaarioikeuteen nähden toissijainen, koska
komissio on neuvotellut suunnitellun liittymissopimuksen ja neuvosto hyväksyy sen, joten se kuuluu
unionin toimielinten toimena unionin tuomioistuimen laillisuusvalvonnan piiriin (ks. SEUT
263 artiklan ensimmäinen kohta, SEUT 267 artiklan ensimmäinen kohta sekä jo aikaisemmassa
vaiheessa SEUT 218 artiklan 11 kohta). Tältä osin ei voi olla merkitystä sillä, että jäsenvaltioiden on
hyväksyttävä kyseinen liittymissopimus valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti (ks. SEUT
218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan viimeinen lause).
202. Jos toisaalta siitä, että kyseinen suunniteltu kansainvälinen sopimus on unionin primaarioikeuden
ja muun johdetun oikeuden ”välissä olevalla sijalla”, haluttaisiin päätellä, että perussopimusten osalta
voidaan vastaisuudessa vedota rajoituksetta niiden ”ensisijaisuuteen” ihmisoikeussopimukseen nähden,
ihmisoikeussopimuksella unionin oikeusjärjestyksessä oleva erityinen merkitys unohdettaisiin.
203. On näet muistettava, että velvollisuus noudattaa ihmisoikeussopimukseen perustuvia kriteereitä
perusoikeuksien suojeluun on unionissa perustuslain tasoinen velvollisuus. Tämä ilmenee yhtäältä SEU
6 artiklan 3 kohdasta, jonka mukaan ihmisoikeussopimuksessa taatut perusoikeudet ovat yleisinä
periaatteina osa unionin oikeutta. Toisaalta perusoikeuskirjaa, joka on sellaisenaan oikeudelliselta
128 — Lausunto 1/91 (EU:C:1991:490, 21 kohta) ja lausunto 1/09 (EU:C:2011:123, 65 kohta).
129 — Tuomio Haegeman (EU:C:1974:41, 5 kohta); tuomio IATA ja ELFAA (EU:C:2006:10, 36 kohta) ja tuomio Air Transport Association of
       America ym. (EU:C:2011:864, 73 kohta).
130 — Ks. siitä, että tässä yhteydessä on tarvittaessa otettava huomioon jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen osalta, jäljempänä tämän
       kannanoton 249–277 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        39
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
arvoltaan sitovaa primaarioikeutta (SEU 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan viimeinen lause),
on tulkittava ja sovellettava siten, että ihmisoikeussopimuksen katsotaan perusoikeuskirjan
52 artiklan 3 kohdan 1 virkkeessä vahvistetun yhdenmukaisuusvaatimuksen vuoksi muodostavan
perusoikeuksille unionissa annettavan suojan vähimmäistason.
204. Tätä taustaa vasten ihmisoikeussopimuksessa tunnustetun perusoikeuden ja unionin
primaarioikeuden määräyksen välistä mahdollista ristiriitaa ei voida ratkaista pelkästään viittaamalla
siihen, että ihmisoikeussopimus on muodollisesti unionin perussopimuksiin nähden alemmalla
sijalla. 131 SEU 6 artiklan 3 kohdasta ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä
virkkeestä seuraa sitä vastoin, että ihmisoikeussopimuksessa tunnustetut perusoikeudet on otettava
huomioon unionin primaarioikeutta tulkittaessa ja sovellettaessa ja että kyseisten perusoikeuksien ja
asianomaisten primaarioikeuden määräysten välillä on aina pyrittävä löytämään hienovarainen
tasapaino.
205. Unionin suunnitellulla liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ei muuteta perustavanlaatuisesti tätä
hienovaraisen tasapainon löytämistä koskevaa velvollisuutta, joka on johdettavissa jo nykyään SEU
6 artiklan 3 kohdasta ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä virkkeestä.
206. On mahdollista, ettei ihmisoikeustuomioistuin määrittele aina yhtäältä perusoikeussuojaa
koskevien vaatimusten ja toisaalta yleisen edun tai jopa taloudellisten etujen välistä tasapainoa täysin
samalla tavalla kuin unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään tähän mennessä tehnyt. 132 Tältä osin
se, että unionin toimielimet ovat tulevaisuudessa sidottuja ihmisoikeustuomioistuimen
oikeuskäytäntöön unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen johdosta, voisi hyvinkin johtaa
tietynlaiseen painotusten muuttumiseen esimerkiksi perusoikeuksien ja Euroopan sisämarkkinoiden
perusvapauksien välillä. Tämä mahdollinen kehitys olisi joka tapauksessa väistämätön seuraus unionin
liittymisestä ihmisoikeussopimukseen ja ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustamisesta,
joita Lissabonin sopimuksen laatijat ovat edellyttäneet SEU 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä
virkkeessä ja pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan a alakohdassa. 133
207. Välittömälle oikeusvaikutukselle ja unionin oikeuden ensisijaisuudelle ei siis kaiken kaikkiaan
aiheudu vaaraa siitä, että unioni liittyy ihmisoikeussopimukseen sopimusluonnoksessa esitetyllä tavalla.
3. Järjestely, joka koskee oikean vastaajan määrittämistä ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä
menettelyssä
208. Kolmanneksi on tarkasteltava lopuksi pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdan
vaatimuksia. Kyseisen määräyksen mukaan unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet on säilytettävä
siltä osin kuin on kyse ”tarpeellis[ista] järjestely[istä], joilla varmistetaan, että Euroopan unionin
ulkopuolisten valtioiden esittämät kanteet sekä yksityiset valitukset osoitetaan tapauksen mukaan
asianmukaisesti jäsenvaltioille ja/tai unionille”.
209. Toisin kuin erityisesti pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdan saksankielisen version
ylimalkainen tarkastelu saattaa antaa ymmärtää, tässä yhteydessä ei ole niinkään kyse valitusten
lähettämisestä (übermitteln) sen varsinaisessa merkityksessä vaan pikemminkin vastuussa olevan
vastaajan asianmukaisesta määrittämisestä. Kuten kyseisen määräyksen muut kieliversiot – etenkin sen
131 — Vastaavasti myös tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (EU:C:2008:461, 285 ja 304 kohta), jonka
       mukaan unionin perustuslaillisiin periaatteisiin kuuluu periaate, jonka mukaan kaikissa unionin toimenpiteissä on kunnioitettava
       perusoikeuksia, ja perusoikeuksien suojelu kuuluu unionin perusteisiin.
132 — Ks. esimerkkinä tästä ongelmasta mm. tuomio Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333); tuomio Omega (C-36/02, EU:C:2004:614); tuomio
       International Transport Workers’ Federation ja Finnish Seamen’s Union (ns. tuomio Viking, C-438/05, EU:C:2007:772); tuomio Laval ja
       Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809); tuomio Dynamic Medien (C-244/06, EU:C:2008:85) ja tuomio Digital Rights Ireland (C-293/12
       ja C-594/12, EU:C:2014:238).
133 — Ks. ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan tunnustamisesta edellä erityisesti tämän kannanoton 163–171 kohta.
40                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                      KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
ranskan- ja englanninkieliset versiot 134 – osoittavat, kyse on sen varmistamisesta, että
ihmisoikeustuomioistuimelle tehdyt valitukset osoitetaan asianmukaisesti aina tilanteen mukaan
jäsenvaltioille ja/tai unionille, eli selvemmin sanottuna siitä, että ne osoitetaan oikealle tai oikeille
vastaajille.
210. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdassa vahvistetun vaatimuksen taustalla on se, että
Euroopan unionia koskevissa asioissa on usein kyse unionin ja jäsenvaltioiden toteuttamien toimien ja
niillä olevan toimivallan monitahoisesta vuorovaikutuksesta, ja erityisesti se, että jäsenvaltiot
osallistuvat          yleensä         unionin          oikeuden        täytäntöön           panemiseen.            Tämä        johtaa       siis
ihmisoikeussopimuksen järjestelmän kannalta sellaiseen poikkeukselliseen sekamuotoiseen
tilanteeseen, jossa yksi tai useampi ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoli vahvistaa oikeussääntöjä
(unionin jäsenvaltioiden antama unionin primaarioikeus, unionin toimielinten antama unionin johdettu
oikeus), jotka yksi tai useampi ihmisoikeussopimuksen muu sopimuspuoli panee täytäntöön (joskus
unioni itse mutta useammin kansalliset viranomaiset). 135 Tämä voi johtaa ongelmatilanteisiin
määritettäessä oikeaa vastaajaa niissä ihmisoikeustuomioistuimissa käytävissä menettelyissä, jotka
liittyvät unionin oikeuteen.
211. Vaatimusta, joka koskee ”tarpeellisten järjestelyjen” toteuttamista oikean vastaajan määrittämiseksi
ja joka pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdassa asetetaan edellytykseksi unionin liittymiselle
ihmisoikeussopimukseen, on tulkittava tätä taustaa vasten. Se perustuu kahteen tavoitteeseen. Yhtäältä
tällaisten varotoimien johdosta ihmisoikeustuomioistuin voi harjoittaa tehokasta valvontaa
yksilövalitusmenettelyissä (ihmisoikeussopimuksen 34 artikla), jos unionin oikeutta sovelletaan
yksityisiin        väitetysti         ihmisoikeussopimuksen                vastaisella         tavalla;      samalla        tavalla      muut
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolet voivat hoitaa tehokkaammin valvontatehtävänsä valtiovalitusten
(ihmisoikeussopimuksen 33 artikla) 136 avulla. Toisaalta kyseisillä varotoimilla varmistetaan, että unioni
ja sen jäsenvaltiot voivat puolustaa tehokkaasti unionin oikeutta väitteiltä, joiden mukaan se ei ole
yhteensopiva ihmisoikeussopimuksen kanssa.
212. Sopimusluonnokseen sisältyvillä säännöillä, jotka koskevat sitä, kenen tekemiksi katsotaan unionin
ja sen jäsenvaltioiden toteuttamat toimet, toimenpiteet tai laiminlyönnit (ks. kyseisen luonnoksen
1 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke ja 1 artiklan 4 kohdan ensimmäinen virke), ja kanssavastaajaa
koskevalla järjestelyllä (ks. luonnoksen 3 artikla) pyritään yhdessä juuri näiden kummankin tavoitteen
toteutumiseen.
a) Tehokkaan valvonnan varmistaminen ihmisoikeussopimuksen valvontajärjestelmässä
213. Siltä osin kuin on kyse ensimmäisestä pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdan kahdesta
tavoitteesta eli tehokkaan valvonnnan varmistamisesta ihmisoikeussopimuksen valvontajärjestelmässä,
haluan huomauttaa, että sopimusluonnokseen sisältyvillä vastuuseen joutumista koskevilla säännöillä
varmistetaan, ettei esiin voi tulla epäilyksiä siitä, mille vastaajalle yksityisten oikeussubjektien tai
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolien on osoitettava valituksensa, jossa ne vetoavat siihen, että
unionin oikeudella tai sen soveltamisella rikotaan ihmisoikeussopimusta.
134 — Ranskaksi ”pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre …”
       ja englanniksi ”to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to …” (kursivointi
       tässä).
135 — Selitysmuistion 38 kohta.
136 — Ks. myös selitysmuistion 39 kohta, jonka mukaan kyse on pyrkimyksestä välttää sellaiset aukot ihmisoikeussopimuksen järjestelmässä, jotka
       liittyvät osallistumiseen, vastuuseen ja tuomioiden sitovuuteen (ranskaksi ”éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la
       participation, à la responsabilité et à l’opposabilité”).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           41
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
214. Edellä mainittujen vastuuseen joutumista koskevien sääntöjen mukaan unioni on vastuussa
ainoastaan omien toimielintensä, elintensä ja laitostensa tai niiden nimissä toimivien henkilöiden
toteuttamista toimista ja toimenpiteistä tai näiden tekemistä laiminlyönneistä (sopimusluonnoksen
1 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke), kun taas jäsenvaltiot ovat yksin vastuussa kansallisten
viranomaisten toteuttamista toimista tai toimenpiteistä tai näiden tekemistä laiminlyönneistä myös
silloin, kun kyseinen toimi, toimenpide tai laiminlyönti tapahtuu unionin oikeutta sovellettaessa
(sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdan ensimmäinen virke).
215. Samanaikaisesti kanssavastaajajärjestelyllä huolehditaan siitä, että ihmisoikeustuomioistuimen
tuomiot, joissa unionin oikeudella tai sen soveltamisella todetaan rikotun ihmisoikeussopimusta,
pannaan tehokkaasti täytäntöön (ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kohta).
— Unionilla katsotaan olevan sopimusluonnoksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan kanssavastaajan asema
     silloin, kun valittaja kyseenalaistaa väitteellään siitä, että kansalliset elimet ovat rikkoneet
     ihmisoikeussopimusta, viime kädessä unionin oikeuden yhteensopivuuden ihmisoikeussopimuksen
     kanssa, 137 ja erityisesti, kun ihmisoikeussopimuksen rikkominen, johon kansalliset elimet ovat
     väitetysti syyllistyneet, olisi voitu estää ainoastaan jättämällä noudattamatta jotakin unionin
     oikeuteen perustuvaa velvoitetta.
— Unionin jäsenvaltioilla on sitä vastoin sopimusluonnoksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan
     kanssavastaajan asema silloin, kun valittaja kyseenalaistaa väitteellään siitä, että unionin
     toimielimet, elimet tai laitokset ovat rikkoneet ihmisoikeussopimusta, viime kädessä
     EU-sopimuksen, EUT-sopimuksen tai muiden primaarioikeuden määräysten yhteensopivuuden
     ihmisoikeussopimuksen kanssa, 138 ja erityisesti, kun väitetty ihmisoikeussopimuksen rikkominen
     olisi voitu estää ainoastaan jättämällä noudattamatta jotakin unionin primaarioikeuteen perustuvaa
     velvoitetta.
216. Vastaajana on yksinkertaistettuna aina se, jonka katsotaan olevan vastuussa syyksiluetusta
toimesta, toimenpiteestä tai laiminlyönnistä, kun taas kanssavastaajan asema kuuluu sille, jolla on valta
muuttaa tarvittaessa niitä unionin oikeussääntöjä, joihin kyseinen toimi, toimenpide tai laiminlyönti
perustuu: 139 unionin johdetun oikeuden osalta kanssavastaajana on siis unioni itse ja unionin
primaarioikeuden osalta unionin jäsenvaltiot.
217. Ongelmallisena voitaisiin kuitenkin pitää sitä, että sopimusluonnoksen mukaan yksikään
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoli ei ole velvollinen ottamaan ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä
olevassa menettelyssä kanssavastaajan tehtävää. 140 Näin ollen on teoreettisesti mahdollista, että
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoli – riippumatta siitä, onko se unioni vai unionin jäsenvaltio –
jättää omasta aloitteestaan esittämättä pyynnön saada osallistua asian käsittelyyn kanssavastaajana tai
hylkää ihmisoikeustuomioistuimen kutsun osallistua oikeudenkäyntiin kanssavastaajana jopa siinä
tapauksessa, että sopimusluonnoksen 3 artiklan 2 kohdan tai 3 kohdan edellytykset ovat täyttyneet.
Tällaisessa tilanteessa on vaarana, ettei ihmisoikeustuomioistuimen tuomiota, jossa unionin oikeuteen
perustuva ihmisoikeussopimuksen rikkominen todetaan, voida panna täytäntöön luotettavasti, koska
se, jonka asiana on muuttaa tarvittaessa unionin oikeutta, ei ole sidottu ihmisoikeustuomioistuimen
tuomioon siitä syystä, ettei se ole osallistunut menettelyyn kanssavastaajana.
137 — Ks. esimerkkinä tästä asia 45036/98, Bosphorus v. Irlanti, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.6.2005 (Recueil des arrêts et décisions
        2005-VI) ja asia 13645/05, Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij ym. v. Alankomaat,
        ihmisoikeustuomioistuimen päätös 20.1.2009.
138 — Myös tämä ongelma on tullut esiin jo aikaisemmin; ks. asia 24833/94, Matthews v. Yhdistynyt kuningaskunta, ihmisoikeustuomioistuimen
        tuomio 18.2.1999 (Recueil des arrêts et décisions 1999-I).
139 — Vastaavasti myös selitysmuistion 56 kohdan viimeinen virke.
140 — Selitysmuistion 53 kohta.
42                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
218. Ensi         näkemältä           tämä          ongelma         voitaisiin ratkaista parhaimmin siten, että
ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevaan menettelyyn osallistuminen kanssavastaajana olisi sekä
unionin että sen jäsenvaltioiden osalta pakollista aina silloin, kun sopimusluonnoksen
3 artiklan 2 kohdan tai 3 kohdan aineelliset edellytykset täyttyvät. Se, että kanssavastaajajärjestelystä
tehdään tällä tavalla automaattinen esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimen esittämällä pyynnöllä
osallistua asian käsittelyyn, voisi kuitenkin johtaa ristiriitaan unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyden
kanssa, 141 koska siinä tapauksessa unionin sisäisten elinten (unionin tasolla tai jäsenvaltioiden tasolla)
asiana ei olisi enää päättää omalla vastuullaan ja lopullisesti siitä, liittyykö asia unionin oikeuteen ja
onko unionin oikeutta puolustettava ihmisoikeustuomioistuimessa.
219. Neuvottelijat ovat ottaneet nämä ristiriitaiset intressit huomioon, koska ne ovat määränneet siitä,
että unioni antaa yksipuolisen julistuksen liittymissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä. 142
Suunnitellussa julistuksessa unioni sitoutuu muun muassa huolehtimaan siitä, että se esittää
ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä pyynnön saada osallistua asian käsittelyyn
kanssavastaajana tai hyväksyy ihmisoikeustuomioistuimen kutsun osallistua oikeudenkäyntiin
kanssavastaajana, jos liittymissopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset ovat täyttyneet.
Näin yhtäältä säilytetään unionin oikeuden itsenäisyys ja toisaalta varmistetaan, että unioni on
kanssavastaajana sidottu kaikkiin sellaisiin ihmisoikeustuomioistuimen mahdollisiin tuomioihin, joiden
täytäntöönpano edellyttää unionin toimielinten, elinten tai laitosten toimia.
220. On totta, että sopimusluonnoksessa ja sen liiteasiakirjoissa ei ole määrätty mistään vastaavasta
julistuksesta, jolla unionin jäsenvaltiot sitoutuvat osallistumaan asian käsittelyyn kanssavastaajana, jos
unionin primaarioikeuden yhteensopivuus ihmisoikeussopimuksen kanssa tulisi kerran esiin
ihmisoikeustuomioistuimessa. Unionin oikeuden kannalta katsottuna tällainen jäsenvaltioiden antama
sitoumus ei kuitenkaan ole ehdottoman välttämätön, koska niiden on jo niille unionin oikeudessa
(SEU 4 artiklan 3 kohta) asetetun vilpittömän yhteistyön velvoitteen nojalla osallistuttava
ihmisoikeustuomioistuimessa kanssavastaajana kaikkiin sellaisiin menettelyihin, joiden osalta
sopimusluonnoksen 3 artiklan 3 kohdan edellytykset ovat täyttyneet. Näin on varsinkin silloin, kun
unionin toimielin vaatii jäsenvaltioita pyytämään ihmisoikeustuomioistuimelta lupaa saada osallistua
asian käsittelyyn kanssavastaajana.
b) Sen takaaminen, että unionin oikeutta puolustetaan tehokkaasti ihmisoikeustuomioistuimessa
221. Siltä osin kuin on kyse pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdan toisesta tavoitteesta eli
sen takaamisesta, että unionin oikeutta puolustetaan tehokkaasti ihmisoikeustuomioistuimessa, sen
toteutuminen edellyttää mielestäni sitä, että unioni ja sen jäsenvaltiot asetetaan tosiasiassa sellaiseen
asemaan, että ne voivat osallistua asian käsittelyyn ihmisoikeustuomioistuimessa, jos ne katsovat sen
olevan tarpeellista.
i) Se, ettei ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevista menettelyistä ole riittäviä tietoja
222. Unionin oikeuden tehokas puolustaminen edellyttää ensinnäkin sitä, että unioni saa varmuudella
tiedon kaikista ihmisoikeustuomioistuimessa yhtä tai useampaa sen jäsenvaltioita vastaan vireille
olevista menettelyistä, joihin sen olisi mahdollista osallistua kanssavastaajana sopimusluonnoksen
3 artiklan 2 kohdan nojalla. Samalla tavalla unionin jäsenvaltioille on ilmoitettava kaikista
ihmisoikeustuomioistuimessa unionia vastaan vireillä olevista menettelyistä, joihin ne voisivat
osallistua kanssavastaajina sopimusluonnoksen 3 artiklan 3 kohdan nojalla.
141 — Ks. itsenäisyyden periaatteesta yleisesti tämän kannanoton 159 kohta.
142 — Loppukertomuksen liite II.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                          43
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
223. Sopimusluonnosta koskevan selitysmuistion perusteella neuvottelijat näyttävät lähteneen siitä, että
nykyisellä järjestelmällä, joka koskee kaikkien sellaisten ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi
saatettujen asioiden julkaisemista, jotka on annettu tiedoksi asianomaiselle vastaajalle, voidaan taata
tarpeellisten tietojen levittäminen. 143
224. Tältä osin on huomattava, että ihmisoikeustuomioistuin ei tällä hetkellä, toisin kuin komissio on
istunnossa väittänyt, julkaise järjestelmällisesti kaikkia vireillä olevia valituksia eikä myöskään
valituksia, jotka on jo annettu tiedoksi asianomaiselle vastaajalle. Ihmisoikeustuomioistuimella ei
erityisesti ole – toisin kuin unionin tuomioistuimella, jolla on käytössään Euroopan unionin virallinen
lehti – mitään virallista ja säännöllisesti ilmestyvää julkaisua, jossa tällaiset asiat mainittaisiin ja niiden
osalta ilmoitettaisiin riidan kohde. Myöskään internetissä vapaasti käytettävissä olevassa
ihmisoikeustuomioistuimen hakukoneessa (”HUDOC”) ei ole, toisin kuin unionin tuomioistuimen
internetsivustolla, mitään järjestelmällistä yhteenvetoa kaikista vireillä olevista ja tiedoksi annetuista
valituksista. Ilmeisesti ei ole määrätty myöskään siitä, että ihmisoikeustuomioistuin toimittaisi
unionille automaattisesti kaikki sellaiset valitukset, jotka se antaa tiedoksi yhdelle tai useammalle
unionin jäsenvaltiolle, eikä käänteisesti ole myöskään suunniteltu, että unionin jäsenvaltioille
lähetettäisiin järjestelmällisesti kaikki unionille tiedoksi annetut valitukset.
225. Näissä olosuhteissa ei siis ole tällä hetkellä mahdollista lähteä siitä, että
ihmisoikeustuomioistuimessa omaksutulla järjestelmällä, joka koskee siinä vireillä olevien valitusten
tiedoksi antamista ja julkaisemista, voitaisiin ilmoittaa potentiaalisille kanssavastaajille luotettavasti
kaikkien sellaisten menettelyjen olemassaolosta, joissa ne saattaisivat katsoa aiheelliseksi esittää
sopimusluonnoksen 3 artiklan 5 artiklan ensimmäisen virkkeen nojalla pyynnön saada osallistua
menettelyyn.
226. Eräät asianosaiset ovat sitä mieltä, että jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten on niille asetetun
vilpittömän yhteistyön velvoitteen (SEU 4 artiklan 3 kohta) johdosta ilmoitettava unionin oikeuden
nojalla toisilleen kaikista sellaisista valituksista, jotka ihmisoikeustuomioistuin antaa niille tiedoksi, ja
tälle velvoitteelle olisi tarvittaessa annettava vielä konkreettinen muoto liittymissopimusta koskevilla
unionin sisäisillä täytäntöönpanotoimenpiteillä.
227. En ole tästä samaa mieltä. Potentiaalisten kanssavastaajien mahdollisuus vedota menettelyllisiin
oikeuksiin ihmisoikeustuomioistuimessa ei voi riippua siitä, että ne saavat epäsuorasti muilta
menettelyn osapuolilta tiedon unionin oikeuteen liittyvän valitusmenettelyn olemassaolosta. Jotta
unionilla tai sen jäsenvaltioilla sopimusluonnoksen 3 artiklan 2 kohdan, 3 kohdan ja 5 kohdan mukaan
olevien osallistumismahdollisuuksien täysi käytännön tehokkuus voidaan varmistaa ja niille voidaan
taata parhaat mahdolliset edellytykset puolustaa unionin oikeutta ihmisoikeustuomioistuimessa,
ihmisoikeustuomioistuimen on itsensä huolehdittava siitä, että unionille ilmoitetaan automaattisesti
kaikista valituksista, jotka ihmisoikeustuomioistuin on antanut tiedoksi yhdelle tai useammalle
jäsenvaltiolle, ja kääntäen myös ihmisoikeustuomioistuimen on ilmoitettava kaikille unionin
jäsenvaltioille järjestelmällisesti kaikista unionille tiedoksi annetuista valituksista. Sähköisen
tiedonvälityksen ja tietokoneavusteisen asiakirjojen hallinnoinnin aikakautena tämän velvollisuuden ei
voida katsoa merkitsevän kohtuutonta hallinnollista rasitetta ihmisoikeustuomioistuimelle. Vertailun
vuoksi haluan todeta, että myös unionin tuomioistuin toimittaa itse käytännössä merkitykselliset tiedot
kaikille niille, joilla mahdollisesti saattaisi olla oikeus osallistua menettelyyn, 144 eikä se jätä tätä missään
tapauksessa unionin tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn kantajan tai vastaajan tehtäväksi.
143 — Selitysmuistion 52 kohdan viimeinen virke.
144 — Tätä varten kaikki unionin tuomioistuimissa vireillä olevat asiat julkaistaan jo menettelyn varhaisessa vaiheessa unionin tuomioistuimen
       internetsivustolla ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
44                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                  KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                              SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
228. Sitä, ettei unionille ja sen jäsenvaltioille anneta järjestelmällisesti tietoa niistä valituksista, jotka
ihmisoikeustuomioistuin               antaa        tiedoksi           päävastaajille,             ei      voida         korjata    sillä,    että
ihmisoikeustuomioistuin voi sopimusluonnoksen 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan
esittää asianmukaisissa menettelyissä kutsun osallistua kyseiseen menettelyyn kanssavastaajana.
Kyseisen määräyksen mukaan näet ihmisoikeustuomioistuimella ei ole velvollisuutta esittää tällaisia
kutsuja järjestelmällisesti vaan sillä on tiettyä harkintavaltaa valita ne asiat, joissa se pitää sitä
tarpeellisena.
ii) Ihmisoikeustuomioistuimen toimivalta tutkia niiden pyyntöjen uskottavuus, jotka koskevat
osallistumista menettelyyn kanssavastaajana
229. Unionin oikeuden tehokas puolustaminen edellyttää lisäksi sitä, että unioni voi osallistua
ihmisoikeustuomioistuimessa kaikkiin sellaisiin menettelyihin, joissa on sen mukaan kyse unionin
oikeuden yhteensopivuudesta ihmisoikeussopimuksen kanssa. Samalla tavalla unionin jäsenvaltioilla on
oltava mahdollisuus osallistua kaikkiin sellaisiin menettelyihin ihmisoikeustuomioistuimessa, joissa
niiden mielestä tulee esiin unionin oikeuden yhteensopivuus ihmisoikeussopimuksen kanssa.
230. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 5 kohdan kolmannesta virkkeestä kuitenkin seuraa, että
ihmisoikeustuomioistuimella olisi oikeus tutkia, ovatko unionin ja sen jäsenvaltioiden pyynnöt saada
osallistua menettelyyn kanssavastaajana sisällöllisesti uskottavia. Ihmisoikeustuomioistuimella on
tämän johdosta harkintavaltaa sen osalta, hyväksytäänkö jokin kanssavastaajaksi. Muutamat
asianosaiset ovat tosin pyrkineet vähättelemään kyseisen harkintavallan merkitystä. Asianosaiset ovat
kuitenkin kaiken kaikkiaan olleet hyvin erimielisiä siitä, miten laaja ihmisoikeustuomioistuimen
harkintavalta on. 145 On siis ilmeistä, että suunniteltu pyynnön uskottavuutta koskeva tutkinta aiheuttaa
huomattavaa epävarmuutta potentiaalisten kanssavastaajien osallistumismahdollisuuksien osalta.
231. Kyseisellä pyynnön uskottavuuden tutkinnalla voidaan mielestäni vaarantaa unionin oikeuden
tehokasta puolustamista ihmisoikeustuomioistuimessa koskeva tavoite, joka on pöytäkirjassa N:o 8
olevan 1 artiklan b alakohdan taustalla. Jopa silloin, kun on odotettavissa, että
ihmisoikeustuomioistuin tavallisesti hyväksyy pyynnön saada osallistua menettelyyn kanssavastaajana,
ei näet kuitenkaan voida pitää mahdottomana, että se tietyissä tapauksissa katsoo, etteivät tällaisen
pyynnön tueksi esitetyt perustelut ole uskottavia. Tällöin unioni tai sen jäsenvaltiot eivät voisi
osallistua menettelyyn ihmisoikeustuomioistuimessa, vaikka niiden mielestä unionin oikeuden
puolustaminen kyseisessä menettelyssä olisi tarpeen.
232. Tällainen tilanne ei olisi myöskään yhteensopiva unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyden kanssa.
Kyseinen itsenäisyys edellyttää sitä, että unioni tai sen jäsenvaltiot päättävät omalla vastuullaan ja
ilman, että jollakin unionin järjestelmän ulkopuolisella elimellä olisi oikeus puuttua asiaan, onko
tietyssä asiassa kyse unionin oikeudesta ja onko menettelyyn osallistuminen kanssavastaajana niiden
mielestä tämän vuoksi tarpeellista.
233. Tätä kanssavastaajajärjestelyyn, sellaisena kuin siitä määrätään sopimusluonnoksessa, liittyvää
ilmeistä puutetta ei voida korvata sillä, että ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolilla on
ihmisoikeussopimuksen                36       artiklan           2        kappaleen             mukaan            mahdollisuus         osallistua
ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevaan menettelyyn ”sivuväliintulon”perusteella. Tällainen
kolmannelle annettu oikeus osallistua menettelyyn ei viimeksi mainitun määräyksen mukaan ole näet
mikään automaattinen oikeus, vaan se on ihmisoikeustuomioistuimen harkintavallassa (”voi”).
145 — Muutamat asianosaiset ovat katsoneet, että ihmisoikeustuomioistuimen olisi sopimusluonnoksen 3 artiklan 5 kohdan kolmannen virkkeen
       mukaan vain varmistettava, että pyynnölle on ylipäänsä esitetty perustelut, kun taas toiset asianosaiset ovat olleet sitä mieltä, että
       ihmisoikeustuomioistuimen olisi tämän lisäksi tutkittava sisällöllisesti, ovatko esitetyt perustelut ensi arviolta pitävät.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                            45
 ---pagebreak---                                      KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                  SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
234. Tässä yhteydessä saattaa olla kiinnostavaa ottaa vertailukohdaksi unionin tuomioistuimen
voimassa olevat menettelysäännöt. Niissä annetaan lainsäädäntömenettelyyn osallistuneille unionin
toimielimille ja jäsenvaltioille oikeus osallistua kaikkiin vireillä oleviin menettelyihin täysin riippumatta
siitä, osoittavatko ne, että niillä on siihen oikeutettu intressi, eikä kyseistä oikeutta ole rajoitettu
minkäänlaisella harkintavallalla tai unionin tuomioistuimen pyynnön uskottavuuteen kohdistamalla
tutkinnalla. 146 Kyseiset säännöt ilmaisevat sitä erityistä vastuuta, joka mainituilla unionin toimielimillä
ja jäsenvaltioilla on unionin oikeusjärjestyksen osalta.
c) Yhteenveto
235. Suunniteltua kanssavastaajajärjestelyä, sellaisena kuin siitä määrätään sopimusluonnoksen
3 artiklassa, voidaan pitää yhteensopivana pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan b alakohdan kanssa
ainoastaan, jos varmistetaan, että potentiaalisille kanssavastaajille ilmoitetaan järjestelmällisesti ja
poikkeuksetta kaikista menettelyistä, joissa ne voisivat sopimusluonnoksen 3 artiklan 5 kohdan
ensimmäisen virkkeen mukaan esittää pyynnön saada osallistua menettelyyn kanssavastaajana, ja että
ihmisoikeustuomioistuin ei voi tutkia mahdollisten menettelyyn osallistumista koskevien pyyntöjen
uskottavuutta kyseisen luonnoksen 3 artiklan 5 kohdan kolmannen virkkeen perusteella.
4. Välipäätelmä
236. Yhteenvetona on todettava, että sopimusluonnoksen voidaan katsoa olevan yhteensopiva unionin
ja unionin oikeuden erityispiirteiden kanssa ainoastaan, jos kyseistä luonnosta muutetaan edellä 179,
184 ja 235 kohdassa esitellyllä tavalla.
D – Varotoimet, jotka on toteutettava, jotta unioni voi osallistua ihmisoikeustuomioistuimen
seurantaelinten toimintaan
237. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan a alakohdan mukaan suunniteltu liittymissopimus edellyttää
lisäksi sitä, että unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet säilytetään siltä osin kuin on kyse
”erityis[istä] menettelysäännö[istä], joita sovelletaan, jos unioni osallistuu [ihmisoikeussopimuksen]
seurantaelinten toimintaan”.
238. Unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen johdosta unioni osallistuu
ihmisoikeustuomioistuimen kummankin seurantaelimen eli ihmisoikeustuomioistuimen, joka on
tuomioistuinvalvontaa harjoittava elin, ja Euroopan neuvoston ministerikomitean, joka on poliittinen
valvontaelin, toimintaan.
1. Unionin osallistuminen ihmisoikeustuomioistuimen toimintaan
239. Aluksi on todettava unionin osallistumisesta ihmisoikeustuomioistuimen toimintaan, että
suunniteltu kanssavastaajajärjestely ja ennakko-osallistumismenettely – joista kummastakin määrätään
sopimusluonnoksen 3 artiklassa – ovat pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan a alakohdassa
tarkoitettuja erityisiä menettelysääntöjä. Kuten edellä olen jo todennut, kyseisillä säännöillä voidaan
lähtökohtaisesti säilyttää unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet ihmisoikeussopimukseen
liittymisen osalta. Kyseiset järjestelyt edellyttävät ainoastaan eräitä yksittäisiä muutoksia, täydennyksiä
ja selvennyksiä kyseisten järjestelyjen toiminnan osalta. 147
146 — Ks. osallistumisesta ennakkoratkaisumenettelyyn Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artikla; ks. osallistumisesta suoria
       kanteita ja valituksia koskeviin menettelyihin kyseisen perussäännön 40 artiklan ensimmäinen kohta ja unionin tuomioistuimen
       työjärjestyksen 131 artiklan 2 kohta.
147 — Ks. tästä edellä erityisesti tämän kannanoton 135, 179, 184 ja 235 kohta.
46                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
240. Se, että unionilla on tämän lisäksi oikeus vaikuttaa ihmisoikeustuomioistuimen tuomarien
valintaan Euroopan neuvoston parlamentaariseen yleiskokoukseen osallistuvan Euroopan parlamentin
valtuuskunnan välityksellä (sopimusluonnoksen 6 artiklan ja ihmisoikeussopimuksen 22 artikla), on
itsestään selvää. Sama koskee unionin oikeutta esittää omia ehdokkaitaan ihmisoikeustuomioistuimen
tuomarin virkaan. Unionin ja unionin oikeusjärjestyksen erityispiirteiden säilyttämiseksi ei ole tässä
yhteydessä tarpeen toteuttaa mitään erityisiä varotoimia. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan
a alakohdan kannalta on pikemminkin riittävää, että unioni vaikuttaa – kuten sopimusluonnoksessa
määrätään – ihmisoikeussopimuksen tasavertaisena sopimuspuolena ihmisoikeustuomioistuimen
tuomarien          valintaan          ja   että      unionin         ehdotuksesta               nimetty       tuomari          osallistuu
ihmisoikeustuomioistuimen tasavertaisena jäsenenä kyseisen tuomioistuimen lainkäyttötoimintaan. 148
2. Unionin osallistuminen Euroopan neuvoston ministerikomitean toimintaan
241. Unionin osallistumisesta Euroopan neuvoston ministerikomitean työhön on todettava, että
sopimusluonnoksen 7 artiklassa, luettuna yhdessä suunnitellun ”säännön nro 18” 149 kanssa, on eräitä
erityissääntöjä kyseisen elimen päätöksenteossa noudatettavista enemmistövaatimuksista silloin, kun se
niiden asioiden osalta, joissa unioni on asianosaisena, hoitaa tehtäväänsä valvoa
ihmisoikeustuomioistuimen lopullisten tuomioiden täytäntöönpanoa (ihmisoikeussopimuksen
46 artiklan 2–5 kappale) ja sovintoratkaisujen ehtojen täytäntöönpanoa (ihmisoikeussopimuksen
39 artiklan 4 kappale).
242. Erityisesti on todettava, että säännössä nro 18 olevan 2 kohdan mukaan neljäsosa niiden
edustajien äänistä, joilla on oikeus kuulua ministerikomiteaan, riittää sellaisten ministerikomitean
lopullisten päätösten tekemiseen, joilla asia siirretään ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi.
Sääntöjen rikkomista koskeva menettely ja tuomioiden tulkintaa koskeva menettely voidaan siis panna
vireille ihmisoikeustuomioistuimessa jo tällaisen ministerikomiteassa olevan ”hypervähemmistön”
perusteella.
243. Kyseiset erityissäännöt on annettu sen vuoksi, että unioni ja sen jäsenvaltiot äänestävät niillä
unionin oikeuden perusteella olevan vilpittömän yhteistyön velvoitteen (SEU 4 artiklan 3 kohta)
johdosta yhtenäisesti, jos asiassa on kyse ihmisoikeussopimuksen potentiaalisista rikkomisista, jotka
liittyvät unionin oikeuteen. 150 Unionin ja sen jäsenvaltioiden toimien, toimenpiteiden ja laiminlyöntien
tehokkaan ulkopuolisen valvonnan mahdollistamiseksi ministerikomiteassa äänestyssääntöjä on
kuitenkin pitänyt mukauttaa siten, ettei unioni voi yksinään estää päätöksen tekemistä. 151
244. Myönnettäköön, että edellä mainituista erityissäännöistä on seurauksena se, että niiden Euroopan
neuvostoon kuuluvien valtioiden, jotka eivät ole unionin jäsenvaltioita, painoarvo ministerikomitean
työssä on huomattava silloin, kun on kyse unionilla ihmisoikeussopimuksen perusteella olevien
velvoitteiden noudattamisen valvonnasta. Erityissäännöt voivat johtaa siihen, että unioni ja sen
jäsenvaltiot – vaikka ne lukumääräisesti tarkasteltuna muodostaisivatkin itse asiassa enemmistön –
”äänestetään kumoon” valvottaessa sellaisia tuomioita ja sovintoratkaisuja, joiden osapuolena unioni
on. Koska ministerikomitea on poliittinen elin, ei voida myöskään sulkea pois sitä, että sopimusvaltiot,
jotka eivät kuulu unioniin, äänestävät riitatapauksessa tavalla, jossa ei kiinnitetä tarvittavaa huomiota
unionin ja unionin oikeuden erityispiirteisiin.
148 — Selitysmuistion 77 kohta.
149 — Tämä uusi menettelysääntö, jonka otsikko on ”Tuomiot ja sovintoratkaisut asioissa, joissa Euroopan unioni on osapuolena”, on tarkoitus
       lisätä ”Tuomioiden ja sovintoratkaisujen ehtojen täytäntöönpanon valvontaa koskev[iin] miniterikomitean sään[töihin]” (ks.
       loppukertomuksen liite III).
150 — Selitysmuistion 82 kohta.
151 — Selitysmuistion 84–92 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      47
 ---pagebreak---                                  KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                              SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
245. Kollektiivisten takeiden järjestelmän, johon liittyy tehokas ulkopuolinen valvonta, 152 luonteeseen
kuuluu kuitenkin, että Euroopan neuvostoon kuuluvat valtiot, jotka eivät ole unionin jäsenvaltioita,
voivat tehdä tällaisia päätöksiä unionin ja sen jäsenvaltioiden tahdon vastaisesti, jos ne ovat sitä mieltä,
että unioni ei ole noudattanut ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon tai sen tekemään
sovintoratkaisuun perustuvia velvoitteitaan. Ilman suunniteltuja erityissääntöjä unionilla ja sen
jäsenvaltioilla olisi ministerikomiteassa veto-oikeus omassa asiassaan, mikä merkitsisi loppujen lopuksi
sitä, että ulkopuolinen valvontajärjestelmä olisi täysin absurdi.
246. Unionin ja unionin oikeuden erityispiirteisiin puuttumisen vaara näyttää kuitenkin pieneltä, koska
ministerikomitea ei itse ota lopullisesti kantaa siihen, onko unioni pannut asianmukaisesti täytäntöön
sen osalta annetun tuomion tai sen tekemän sovintoratkaisun. Se, että päätöksenteko
ministerikomiteassa perustuu mahdollisesti poliittisiin näkökohtiin, johtaa pikemminkin vain siihen,
että asian oikeudellinen arviointi saatetaan (jälleen) ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi.
247. Ministerikomitean työtä koskevat säännöt näyttävät siis kaiken kaikkiaan sellaisilta, että niillä
voidaan säilyttää unionin erityispiirteet siltä osin kuin on kyse unionin osallistumisesta
ihmisoikeustuomioistuimen elinten toimintaan. Ne eivät herätä mitään epäilyksiä niiden
yhteensopivuudesta perussopimusten kanssa.
3. Välipäätelmä
248. Kaiken kaikkiaan ei siis ole olemassa (jollei edellä tämän kannanoton 135, 179, 184
ja 235 kohdassa ja jäljempänä 265 kohdassa esittämistäni huomautuksista muuta johdu) mitään viitteitä
siitä, että niillä sopimusluonnokseen sisältyvillä säännöillä, jotka koskevat unionin osallistumista
ihmisoikeussopimuksen seurantaelinten toimintaan, puututtaisiin unionin ja unionin oikeuden
erityispiirteisiin tai että ne olisivat muuten yhteensopimattomia perussopimusten kanssa.
E – Jäsenvaltioiden aseman huomioon ottaminen ihmisoikeussopimuksen osalta
249. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisen virkkeen mukaan on lopuksi varmistettava, ettei
suunniteltu       liittymissopimus             mitenkään            vaikuta        unionin         ”jäsenvaltioiden           asemaan”
ihmisoikeussopimuksen osalta eikä erityisestikään seuraavan kolmen seikan osalta:
— ensimmäiseksi ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjat (ks. tästä seuraavaksi 1 jakso)
— toiseksi jäsenvaltioiden ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaisesti mahdollisesti toteuttamat
     hätätilatoimenpiteet (ks. tästä jäljempänä 2 jakso) sekä
— kolmanneksi jäsenvaltioiden ihmisoikeussopimuksen 57 artiklan mukaisesti mahdolliset tekemät
     varaumat (ks. tästä jäljempänä 3 jakso).
250. Tämän lisäksi tarkastelen jäljempänä lyhyesti jäsenvaltioiden asemalle ihmisoikeussopimuksessa
mahdollisesti aiheutuvaa vaaraa kanssavastaajajärjestelyn osalta (ks. jäljempänä 4 jakso).
152 — Myös Brightonin julistuksen 27 kohdassa korostetaan ministerikomitean tehokkaan ja oikeudenmukaisen valvonnan merkitystä.
48                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                 SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
1. Jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjojen osalta
251. Ensinnäkin jäsenvaltioiden asemasta ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjojen osalta on
huomautettava, etteivät kaikki jäsenvaltiot ole välttämättä ratifioineet kaikkia näitä oikeudellisia
tekstejä. 153 Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisella virkkeellä pyritään tästä syystä varmistamaan,
ettei unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen johda välillisesti siihen, että jäsenvaltiot olisivat
sidottuja sellaisiin ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjoihin, joiden sopimuspuolia ne eivät (vielä) itse
ole.
252. Suunnitellun liittymissopimuksen on joka tapauksessa tarkoitus johtaa ainoastaan unionin
liittymiseen ihmisoikeussopimuksen ensimmäiseen ja kuudenteen lisäpöytäkirjaan. Kaikki unionin
jäsenvaltiot ovat jo liittyneet kumpaankin näistä pöytäkirjoista. Tältä osin ei siis ole olemassa mitään
”jäsenvaltioiden asemaa”, johon unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen voisi
vaikuttaa.
253. Sitä, olisiko unionin mahdollinen myöhempi liittyminen muihin ihmisoikeussopimuksen
lisäpöytäkirjoihin, joihin kaikki unionin jäsenvaltiot eivät välttämättä ole liittyneet, yhteensopivaa
pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisessa virkkeessä olevien primaarioikeuden sääntöjen kanssa, ei
tarvitse selvittää nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä, koska kyse on sellaisesta tällä hetkellä
täysin hypoteettisesta kysymyksestä, joka ei ole nykyisen liittymismenettelyn kohteena. Tästä
riippumatta jäsenvaltioiden on SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan viimeisessä lauseessa
olevan erityisen ratifiointivaatimuksen perusteella huolehdittava itse aina silloin, kun unioni liittyy
tulevaisuudessa johonkin ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjaan, niiden kansainvälisoikeudellisten
velvoitteiden, joihin unioni tällöin sitoutuu, ja jäsenvaltioiden omien velvoitteiden välisestä
johdonmukaisuudesta.
254. Täydennyksen vuoksi on muistutettava siitä, että unionin oikeus on aineelliselta kannalta katsoen
saanut jo pitkään vaikutteita ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjoista, vaikka kaikki unionin
jäsenvaltiot eivät niihin kuulukaan. Tällaiset lisäpöytäkirjat on yhtäältä otettu huomioon
perusoikeuskirjassa, 154 ja toisaalta niillä voi olla merkitystä määritettäessä unionin oikeuden yleisten
oikeusperiaatteiden sisältöä 155 (ks. myös SEU 6 artiklan 3 kohta). Ei voida pitää mahdottomana, etteikö
jo sillä, että unionin oikeudessa ja unionin tuomioistuimissa viitataan tällä tavalla ilmioikeussopimusten
lisäpöytäkirjojen sisältöön, voisi olla vaikutusta jäsenvaltioiden asemaan ja esimerkiksi niillä oleviin
velvoitteisiin silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa
tarkoitetulla tavalla. Tässä yhteydessä on kuitenkin kyse jo unionin oikeuden nykytilassa olemassa
olevasta ilmiöstä eikä niinkään unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen mahdollisesta
seurauksesta.
255. Suunnitellusta unionin liittymisestä ihmisoikeussopimukseen ei siis kaiken kaikkiaan seuraa
mitään sellaisia muutoksia jäsenvaltioiden asemaan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjojen osalta,
jotka pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisella virkkeellä on tarkoitus estää.
2. Jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan osalta
256. Ihmisoikeussopimuksen 15 artiklassa vahvistetun hätätilalausekkeen osalta on huomautettava, että
kyseisen artiklan mukaan ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolilla on ”sodan tai muun yleisen hätätilan
aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää”, oikeus ryhtyä tietyissä rajoissa ”toimiin”, jotka merkitsevät
poikkeamista ihmisoikeussopimuksen mukaisista velvoitteista.
153 — Kaikki unionin jäsenvaltiot eivät ole vielä ratifioineen lisäpöytäkirjoja N:o 4, 7, 12 ja 13.
154 — Ks. erityisesti perusoikeuskirjan 19, 50 ja 52 artiklaa koskevat selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17).
155 — Ks. esim. yleisestä ne bis in idem -oikeusperiaatteesta tuomio Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio (C-238/99 P, C-244/99 P,
       C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P ja C-254/99 P, EU:C:2002:582, 59 kohta) ja tuomio Showa Denko v. komissio
       (C-289/04 P, EU:C:2006:431, 50 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    49
 ---pagebreak---                                 KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                              SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
257. Unionin liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ei muuteta millään tavalla tätä mahdollisuutta
ryhtyä hätätilatoimiin. Millään sopimusluonnoksen määräyksellä ei rajoiteta jäsenvaltioiden
mahdollisuutta          turvautua        ihmisoikeussopimuksen     15    artiklaan. Myöskään      sillä,  että
ihmisoikeussopimuksesta tulee unionin liittymisen johdosta erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä
ja että siihen sovelletaan SEUT 216 artiklan 2 kohdan perusteella periaatetta, joka koskee unionin
oikeuden ensisijaisuutta kansalliseen oikeuteen nähden, 156 ei ole vaikutusta siihen, että jäsenvaltiot
soveltavat hätätilatoimia. Muiden ihmisoikeussopimuksen määräysten tavoin näet myös
ihmisoikeussopimuksen 15 artikla otetaan osaksi unionin oikeutta. Unionin oikeudessa on lisäksi jo
itsessään ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaa vastaava hätätilalauseke, joka on vahvistettu SEUT
347 artiklassa ja jonka mukaan jäsenvaltiot voivat ryhtyä pääosin samoihin toimiin, joihin ne voivat
ryhtyä myös ihmisoikeussopimuksen perusteella.
258. Ei siis ole olemassa mitään syytä pelätä, että                         unionin suunniteltu liittyminen
ihmisoikeussopimukseen saattaisi vaikuttaa jäsenvaltioiden                   asemaan ihmisoikeussopimuksen
15 artiklan osalta.
3. Jäsenvaltioiden asema niiden ihmisoikeussopimuksen suhteen tekemien kansainvälisoikeudellisten
varaumien osalta
259. On vielä tutkittava, voiko sopimusluonnos vaikuttaa jäsenvaltioiden asemaan siltä osin kuin ne
ovat ihmisoikeussopimuksen 57 artiklan mukaan tehneet kansainvälisoikeudellisia varaumia jonkin
yleissopimuksen määräyksen suhteen. Tätä ongelmaa voidaan lähestyä kahdelta kannalta: yhtäältä
ottamalla lähtökohdaksi vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta koskeva periaate, sellaisena kuin
siitä määrätään sopimusluonnoksessa (ks. tästä jäljempänä a jakso), ja toisaalta kiinnittämällä
huomiota siihen unionin oikeuden ensisijaisuutta kansalliseen oikeuteen nähden koskevaan
periaatteeseen, jota sovelletaan myös ihmisoikeussopimukseen sen jälkeen, kun unioni on liittynyt
siihen (ks. tästä jäljempänä b jakso).
a) Vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta koskeva periaate
260. Yhtenä pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisen virkkeen tavoitteena on estää se, että
ihmisoikeustuomioistuin voisi unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen jälkeen todeta tuomiossaan
jonkin unionin jäsenvaltion rikkoneen sellaista ihmisoikeussopimuksen määräystä, jonka suhteen
kyseinen        jäsenvaltio       on      ihmisoikeussopimuksen     sopimuspuolena     tehnyt    nimenomaan
kansainvälisoikeudellisen varauman.
261. Toisin kuin komissio näyttää katsovan, sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa
vahvistetuilla säännöillä ei mielestäni ole millään tavalla poistettu sitä mahdollisuutta, että
ihmisoikeustuomioistuin voisi antaa tällaisen tuomion.
262. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdassa täsmennetään tosin, että unionille aiheutuu
ihmisoikeussopimukseen liittymisen johdosta velvoitteita vain sen toimielinten, elinten ja laitosten tai
niiden nimissä toimivien henkilöiden toteuttamien toimien ja toimenpiteiden tai näiden tekemien
laiminlyöntien osalta. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdasta ilmenee lisäksi, että kansallisten
elinten toteuttamat toimet tai toimenpiteet tai näiden tekemät laiminlyönnit katsotaan ainoastaan
unionin jäsenvaltion tekemiksi myös silloin, kun kyseinen toimi, toimenpide tai laiminlyönti tapahtuu
unionin oikeutta sovellettaessa.
156 — Ks. edellä tämän kannanoton 198 kohta.
50                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                 KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                              SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
263. Sopimusluonnoksen keskeisiin tekijöihin kuuluu kuitenkin edellä jo useaan otteeseen mainittu
kanssavastaajajärjestely ja siihen liittyvä sääntö, jonka mukaan unioni ja yksi tai useampi sen
jäsenvaltio        ovat      yhteisesti      vastuussa   unionin    oikeutta   sovellettaessa tapahtuneista
ihmisoikeussopimuksen mahdollisista rikkomisista (sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohta).
264. Tämä säännöstö voi johtaa tilanteisiin, joissa ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa todetaan, että
yksi tai useampi jäsenvaltio on kanssavastaajana (ks. sopimusluonnoksen 3 artiklan 3 kohta) yhdessä
unionin kanssa vastuussa jonkin ihmisoikeussopimuksessa taatun perusoikeuden loukkaamisesta,
vaikka kyseessä olevat jäsenvaltiot olisivat itse tehneet ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolina
kansainvälisoikeudellisen varauman kyseessä olevan ihmisoikeussopimuksen määräyksen suhteen.
Kyseisessä tilanteessa unionin liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ja siitä seuraavalla yhteisvastuuta
koskevalla säännöllä saatettaisiin siis laajentaa kyseessä olevien jäsenvaltioiden vastuuta yli niiden
kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden, joihin ne ovat itse sitoutuneet ihmisoikeussopimuksen
sopimuspuolina.
265. Nämä sopimusluonnoksen säännöt ovat räikeässä ristiriidassa pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan
toisen virkkeen kanssa, jonka mukaan unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei saa vaikuttaa
jäsenvaltioiden asemaan ihmisoikeussopimuksen osalta. Näissä olosuhteissa unioni voi tehdä
suunnitellun liittymissopimuksen ainoastaan, jos siinä selvennetään asianmukaisesti, että vastaajan ja
kanssavastaajan yhteisvastuuta koskeva periaate ei vaikuta ihmisoikeussopimuksen 57 artiklassa
tarkoitettuihin sopimuspuolten mahdollisesti tekemiin varaumiin.
b) Ihmisoikeussopimus osana ensisijaisesti sovellettavaa unionin oikeutta
266. Ei ole myöskään epäilystä siitä, että unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen johtaa unionin
oikeuden nykyiseen kehitysvaiheeseen verrattuna myös unionin sisällä siihen, että jäsenvaltiot ovat
voimakkaammin sidottuja ihmisoikeussopimukseen. Kuten edellä on jo useaan otteeseen todettu,
ihmisoikeussopimuksesta tulee unionin liittymisen johdosta erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä
ja siihen sovelletaan SEUT 216 artiklan 2 kohdan perusteella periaatetta, joka koskee unionin
oikeuden ensisijaisuutta kansalliseen oikeuteen nähden. 157
267. Suurimmassa osassa tapauksia tällä ei varmastikaan ole mitään käytännön vaikutuksia, sillä
unionin oikeudessa on myös unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisestä (SEU 6 artiklan 2 kohta)
riippumatta taattu lukuisia perusoikeuksia, joilla tarjotaan joko perusoikeuskirjan (SEU
6 artiklan 1 kohta) yhteydessä tai yleisten oikeusperiaatteiden muodossa (SEU 6 artiklan 3 kohta)
vähintäänkin yhtä hyvää, jollei jopa parempaa suojaa kuin ihmisoikeussopimuksessa vahvistetuilla
perusoikeuksilla. Kaikkien jäsenvaltioiden on soveltaessaan unionin oikeutta perusoikeuskirjan
51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla noudatettava joka tapauksessa rajoituksetta unionin
perusoikeuksia riippumatta siitä, ovatko ne tehneet ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolina
kansainvälisoikeudellisia varaumia ihmisoikeussopimuksen vastaavien määräysten tai sen
lisäpöytäkirjojen suhteen.
268. Jos kuitenkin oltaisiin siinä epätodennäköisessä tilanteessa, että tietty perusoikeus tunnustetaan
vain ihmisoikeussopimuksessa eikä sitä voitaisi samanaikaisesti johtaa perusoikeuskirjasta tai unionin
oikeuden yleisistä oikeusperiaatteista, jäsenvaltiot olisivat unionin oikeutta soveltaessaan velvollisia
noudattamaan kyseistä perusoikeutta SEUT 216 artiklan 2 kohdan perusteella. Tällaisessa tilanteessa
jäsenvaltio voisi siis tulevaisuudessa olla unionin oikeuden nojalla velvollinen noudattamaan sellaista
ihmisoikeussopimuksen määräystä, jonka suhteen se on mahdollisesti itse tehnyt varauman
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolena.
157 — Ks. edellä tämän kannanoton 198 kohta.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                      51
 ---pagebreak---                                      KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                                   SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
269. Kyseiset SEUT 216 artiklan 2 kohdan mahdolliset vaikutukset jäsenvaltioiden oikeusasemaan
muodostavat kuitenkin sellaisen puhtaasti unionin oikeuteen perustuvan ongelman, jota ei saa ottaa
suunnitellun liittymissopimuksen kohteeksi vaan joka on ratkaistava yksinomaan unionin sisällä
unionin oikeuden itsenäisyyden perusteella. 158 Nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä on riittävää
todeta, ettei pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisessa virkkeessä edellytetä millään tavalla, että
sopimusluonnokseen otetaan tätä koskeva sääntö unionin ja sen jäsenvaltioiden välisten sisäisten
oikeussuhteiden osalta. Tällainen sääntö liittymissopimuksessa merkitsisi sitä vastoin välttämättäkin
ristiriitaa unionin oikeuden itsenäisyyden kanssa.
4. Jäsenvaltioiden asema kanssavastaajajärjestelyn osalta
270. Viimeiseksi on kiinnitettävä huomiota siihen, ettei pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toiseen
virkkeeseen sisältyvä luettelo seikoista, joiden osalta jäsenvaltioiden asema on säilytettävä
ihmisoikeussopimukseen liittyen, ole tyhjentävä (ks. muotoilu ”erityisesti”). Unionin suunnitellun
ihmisoikeussopimukseen liittymisen yhteydessä voi siis tulla esiin myös muita oikeudellisia ongelmia,
joita ei ole nimenomaisesti mainittu mutta joilla saattaa olla vaikutusta jäsenvaltioiden asemaan.
271. Tässä yhteydessä on soveliasta kiinnittää vielä kerran lyhyesti huomiota kanssavastaajajärjestelyyn,
josta määrätään sopimusluonnoksen 3 artiklassa.
272. Kuten edellä olen jo huomauttanut, sopimusluonnoksen mukaan se, että unioni tai sen
jäsenvaltiot osallistuvat kanssavastaajina ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevaan menettelyyn, ei
ole automaattista. 159 Siinä varmastikin epätodennäköisessä tilanteessa, jossa unioni ei kanssavastaajana
osallistuisi valitusmenettelyyn, joka on pantu vireille yhtä tai useampaa sen jäsenvaltiota vastaan,
vaikka tätä koskevat sopimusluonnoksen 3 artiklan 2 kohdan edellytykset olisivat täyttyneet,
ihmisoikeustuomioistuin ei voisi myöskään pakottaa unionia tekemään näin. Sen olisi pikemminkin
vain todettava vastaajana olevan jäsenvaltion tai jäsenvaltioiden olevan yksin vastuussa
ihmisoikeussopimuksen mahdollisesta rikkomisesta (ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappale),
vaikka kyseiseen rikkomiseen olisi syyllistytty unionin oikeutta sovellettaessa.
273. Johtaako tämä jäsenvaltioilla edelleen oleva riski siitä, että niiden on mahdollisesti otettava yksin
vastuu sellaisesta ihmisoikeussopimuksen rikkomisesta, joka perustuu unionin oikeuteen, pöytäkirjassa
N:o 8 olevan 2 artiklan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla jäsenvaltioiden aseman heikkenemiseen
ihmisoikeussopimuksen osalta? Mielestäni näin ei ole.
274. Yhtäältä näet jäsenvaltioilla on jo nykyään tällainen vastuuriski, vaikkei unioni olekaan liittynyt
ihmisoikeussopimukseen. Unionin jäsenvaltioiden osalta katsotaan näet jo unionin oikeuden
nykyvaiheessa, etteivät ne voi kiertää kansainvälisoikeudellista vastuutaan ihmisoikeussopimuksen
yhteydessä siirtämällä suvereeneja oikeuksia unionille. Tämän vuoksi jo nykyään on mahdollista, että
ihmisoikeustuomioistuimessa pannaan vireille unionin jäsenvaltioita vastaan valitusmenettely, jolla
pyritään siihen, että kyseisten jäsenvaltioiden katsotaan olevan vastuussa ihmisoikeussopimuksen
väitetyistä rikkomisista, jotka perustuvat suvereenien oikeuksien siirtämiseen unionille.
Ihmisoikeustuomioistuin tutkii puolestaan tällaiset väitteet, mutta sen valvonta on tähän saakka ollut
rajoitettua, kuten Bosphorus-oikeuskäytännöstä 160 ilmenee. Vaikka ihmisoikeustuomioistuin ryhtyisi
158 — Nyt vireillä olevan lausuntomenettelyn kehykset hajoaisivat, jos tähän ongelmaan otettaisiin kantaa yksityiskohtaisemmin. Tässä kohdassa
       voidaan ainoastaan huomauttaa, että on ajateltavissa muttei mitenkään välttämätöntä, että pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisessa
       virkkeessä ilmaistut oikeudelliset näkemykset otetaan unionin sisällä huomioon SEUT 216 artiklan 2 kohtaa tulkittaessa ja sovellettaessa ja
       rajoitetaan tarvittaessa jäsenvaltioiden sitoutumusta, kun on kyse unionin ilman varaumia ratifioimasta ihmisoikeussopimuksesta.
159 — Ks. edellä tämän kannanoton 217–219 kohta.
160 — Asia 45036/98, Bosphorus v. Irlanti, ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.6.2005 (Recueil des arrêts et décisions 2005-VI).
52                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                 KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                             SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen jälkeen harjoittamaan tiukempaa valvontaa kuin
Bosphorus-oikeuskäytännössä, tällä ei olisi mitään olennaista vaikutusta siihen jäsenvaltioille edelleen
kuuluvaan velvoitteeseen, jonka mukaan niiden on noudatettava ihmisoikeussopimusta eivätkä ne voi
kiertää kyseistä velvollisuutta siirtämällä suvereeneja oikeuksia kansainvälisille elimille.
275. Toisaalta se yksipuolinen julistus, joka unionin on tarkoitus antaa ja jonka teksti kuuluu unionin
tuomioistuimelle toimitettuihin sopimusluonnoksen liiteasiakirjoihin, merkitsee – kun samalla otetaan
huomioon unionin oikeuden itsenäisyys – asianmukaista taetta siitä, että unioni ei jätä jäsenvaltioitaan
ihmisoikeustuomioistuimessa ”pulaan” silloin, kun sopimusluonnoksen 3 artiklan 2 kohdassa määrätyt
edellytykset sen osallistumiselle asian käsittelyyn kanssavastaajana ovat täyttyneet.
276. Se, että unionia ei automaattisesti vedetä kanssavastaajana mukaan kaikkien sellaisten sen
jäsenvaltioita vastaan tehtyjen valitusten käsittelyyn, jotka koskevat unionin oikeutta, vaan se voi
itsenäisesti päättää osallistumisestaan ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevaan menettelyyn, ei siis
kaiken kaikkiaan johda jäsenvaltioiden tilanteen olennaiseen muuttumiseen ihmisoikeussopimuksen
osalta. Ei varsinkaan ole mahdollista katsoa, että niiden asema heikentyisi unionin
ihmisoikeussopimukseen liittymistä edeltävään tilanteeseen verrattuna.
5. Välipäätelmä
277. Tiivistäen voidaan siis todeta, ettei ole syytä pelätä, että sopimusluonnos voisi vaikuttaa
pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla jäsenvaltion asemaan
ihmisoikeussopimuksen osalta, edellyttäen, että siihen tehdään edellä 265 kohdassa mainittu selvennys.
Loppuhuomautus
278. Tutkittaessa sopimusluonnosta SEU 6 artiklan 2 kohtaan ja pöytäkirjaan N:o 8 sisältyvien
oikeudellisten perusteiden nojalla ja julistuksen N:o 2 valossa ei ole ilmennyt mitään sellaista seikkaa,
jolla voitaisiin vakavasti kyseenalaistaa suunnitellun unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen
yhteensopivuus perussopimusten kanssa. Sopimusluonnokseen on tehtävä ainoastaan muutamia
verrattain pieniä muutoksia tai täydennyksiä, jotka on mahdollista toteuttaa ilman suurempia
vaikeuksia.
279. Tätä taustaa vasten ei mielestäni ole tarkoituksenmukaista todeta, että sopimusluonnos on
tämänhetkisessä muodossaan ristiriidassa perussopimusten kanssa. Unionin tuomioistuimen olisi
pikemminkin todettava ottamalla mallia Euroopan talousaluetta koskevasta toisesta lausunnostaan, 161
että sopimusluonnos on sopusoinnussa perussopimusten kanssa edellyttäen, että siihen tehdään
ehdottamani muutokset, täydennykset ja selvennykset.
VII – Kannanotto
280. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin lausuu seuraavaa:
Strasbourgissa 10.6.2013 esitetty tarkistettu luonnos sopimukseksi, jolla unioni liittyy ihmisoikeuksien
ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen, on sopusoinnussa perussopimusten kanssa
edellyttäen, että kansainvälisoikeudellisesti sitovalla tavalla varmistetaan, että
161 — Lausunto 1/92 (EU:C:1992:189, lausunto-osan 1 kohta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                    53
 ---pagebreak---                          KANNANOTTO – JULIANE KOKOTT – LAUSUNTOMENETTELY 2/13
                       SEUT 218 ARTIKLAN 11 KOHTAAN PERUSTUVA LAUSUNTOMENETTELY
— unionille ja sen jäsenvaltioille ilmoitetaan järjestelmällisesti ja poikkeuksetta kaikista
   ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevista valituksista, jos ne annetaan, ja heti, kun ne annetaan
   tiedoksi kyseessä olevalle vastaajalle, jotta unioni ja jäsenvaltiot voivat tarvittaessa esittää
   sopimusluonnoksen 3 artiklan 5 kohdan nojalla pyynnön saada osallistua menettelyyn
   kanssavastaajana
— ihmisoikeustuomioistuin ei voi tutkia niiden unionin ja sen jäsenvaltioiden sopimusluonnoksen
   3 artiklan 5 kohdan nojalla esittämien pyyntöjen uskottavuutta, jotka koskevat oikeutta osallistua
   asian käsittelyyn kanssavastaajana
— sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohtaan perustuva Euroopan unionin tuomioistuimen
   ennakko-osallistuminen kattaa kaikki oikeuskysymykset, jotka liittyvät unionin primaarioikeuden ja
   unionin johdetun oikeuden ihmisoikeussopimuksen mukaiseen tulkintaan
— sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohtaan perustuvasta ennakko-osallistumismenettelystä voidaan
   luopua vain silloin, kun on selvää, että Euroopan unionin tuomioistuin on jo tarkastellut sitä
   konkreettista oikeuskysymystä, josta ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa valituksessa on
   kyse
— sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohdassa vahvistetulla vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta
   koskevalla periaatteella ei ole vaikutusta ihmisoikeussopimuksen 57 artiklassa tarkoitettuihin
   sopimuspuolten mahdollisesti tekemiin varaumiin ja
— ihmisoikeustuomioistuin ei muilta osin saa missään tilanteessa poiketa toteamiensa
   ihmisoikeussopimuksen rikkomisten osalta sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohdassa vahvistetusta
   vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta koskevasta periaatteesta.
54                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475