CELEX: 62017CC0266
Language: hr
Date: 2018-09-13 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez-Bordone od 13. rujna 2018.#Rhein-Sieg-Kreis i Rhenus Veniro GmbH & Co. KG protiv Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH i dr.#Zahtjevi za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf.#Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Javne usluge željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Članak 5. stavci 1. i 2. – Izravno sklapanje – Ugovori o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom i tramvajem – Pretpostavke – Direktiva 2004/17/EZ – Direktiva 2004/18/EZ.#Spojeni predmeti C-266/17 i C-267/17.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
      od 13. rujna 2018. (
            1
         )
      
         Spojeni predmeti C‑266/17 i C‑267/17
      
      Rhein‑Sieg‑Kreis
      protiv
      Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH,
      BVR Busverkehr Rheinland GmbH (C‑266/17),
      uz sudjelovanje:
      Regionalverkehr Köln GmbH
      i
      Rhenus Veniro GmbH & Co. KG
      protiv
      Kreis Heinsberg (C‑267/17),
      uz sudjelovanje:
      WestVerkehr GmbH
      
         (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka))
      
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Usluge javnog cestovnog prijevoza putnika – Izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama: unutarnji operater – Uvjeti primjene Uredbe (EZ) br. 1370/2007 – Sličan nadzor – Ugovori koje uzastopno izravno sklapa unutarnji operater – Trenutak u kojem treba ocijeniti jesu li ispunjeni uvjeti za izravno sklapanje ugovora”
      
               1. 
            
            
               Dva predmetna zahtjeva za prethodnu odluku upućena su povodom ugovorâ o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom koje su njemačka lokalna tijela izravno sklopila sa svojim „unutarnjim operaterima” (odnosno koji su u tijeku sklapanja). Sud koji je uputio zahtjev ističe da nijedan od tih ugovora nema pravni oblik koncesije za usluge prijevoza.
            
         
               2. 
            
            
               Širenje tog mehanizma izravnog sklapanja ugovora, kojim se zanemaruje uloga slobodnog tržišnog natjecanja i pogoduje gradskim prijevoznicima, zabrinjava preostale privatne prijevoznike u tom sektoru koji se suočavaju sa smanjenjem svojeg tržišnog udjela, dok javni prijevoznici zadržavaju ili povećavaju svoj tržišni udio.
            
         
               3. 
            
            
               Kao prvo i nadasve, sud koji je uputio zahtjev želi znati uređuje li se izravno sklapanje tih ugovora s unutarnjim operaterima posebnim propisom, koji bi u predmetnom slučaju bio članak 5. Uredbe br. 1370/2007 (
                     2
                  ), općim direktivama u području javne nabave ili pravilima UFEU‑a. Osim te glavne dvojbe, njegova se pitanja odnose na druge aspekte odnosa između lokalnih tijela i njihovih unutarnjih operatera.
            
         
         I. Pravni okvir Unije: Uredba br. 1370/2007
      
      
               4.
            
            
               Članak 2. glasi kako slijedi:
               „Za potrebe ove Uredbe:
               […]
               
                        (b)
                     
                     
                        ‚nadležno tijelo’ znači svako tijelo javne vlasti ili skupinu tijela javne vlasti države članice ili država članica s ovlastima intervencije u javni prijevoz putnika na danom zemljopisnom području, odnosno svako tijelo kojem je dana takva ovlast;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        ‚lokalno nadležno tijelo’ znači svako nadležno tijelo čije zemljopisno područje nadležnosti nije cijela država;
                     
                  […]
               
                        (h)
                     
                     
                        ‚izravno sklapanje’ znači sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja;
                     
                  
                        (i)
                     
                     
                        ‚ugovor o javnim uslugama’ znači jedan ili više pravno obvezujućih akata koji potvrđuju sporazum između nadležnog tijela i operatera javne usluge o povjeravanju upravljanja i obavljanja usluga javnog prijevoza putnika tom operateru, obuhvaćenih obavezama obavljanja javne usluge; […]
                     
                  
                        (j)
                     
                     
                        ‚unutarnji operater’ znači zasebna pravna osoba nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama;
                     
                  […]”.
            
         
               5.
            
            
               U skladu s člankom 4.:
               „[…]
               7.   […] Ako se podugovara, od operatera kojem je povjereno upravljanje i obavljanje usluga javnog prijevoza putnika u skladu s ovom Uredbom zahtijeva se da sam pruža glavninu usluga javnog prijevoza putnika. […]”
            
         
               6.
            
            
               Člankom 5. propisuje se:
               „1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama 2004/17/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)] ili 2004/18/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)] [(u daljnjem tekstu, zajedno: direktive o javnoj nabavi)] za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama [2004/17] ili [2004/18], odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.
               2.   Osim ako je to zabranjeno nacionalnim zakonom, svako lokalno nadležno tijelo, bilo ono pojedinačno tijelo ili skupina tijela koja pružaju integrirane usluge javnog prijevoza putnika, može odlučiti samo pružati usluge javnog prijevoza putnika ili izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama sa zasebnom pravnom osobom nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama. Kada lokalno nadležno tijelo donese takvu odluku, vrijedi sljedeće:
               
                        (a)
                     
                     
                        u svrhu određivanja ima li lokalno nadležno tijelo nadzor, u obzir se uzimaju činitelji kao što su stupanj zastupljenosti u upravnim, upravljačkim ili nadzornim tijelima, s tim povezane pojedinosti u osnivačkim aktima, vlasništvo, stvarni utjecaj i nadzor nad strateškim odlukama i pojedinačnim odlukama uprave. U skladu s pravom Zajednice, stopostotno vlasništvo lokalnog nadležnog tijela, a posebno u slučaju javno‑privatnih partnerstava, nije obvezan uvjet za uspostavljanje nadzora u smislu ovog stavka, ako postoji prevladavajući javni utjecaj te se nadzor može postići na temelju drugih kriterija;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        uvjet primjene ovog stavka jest da unutarnji operater i svaki subjekt nad kojim taj operater ima čak i najmanji utjecaj obavljaju svoje djelatnosti javnog prijevoza putnika unutar područja lokalnog nadležnog tijela, bez obzira na moguće pruge koje izlaze iz tog područja ili druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela, kao i da ne sudjeluju u konkurentnim javnim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika organiziranih izvan područja lokalnog nadležnog tijela;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        neovisno o točki (b), unutarnji operater može sudjelovati u pravednim konkurentnim javnim nadmetanjima u razdoblju od najviše dvije godine prije isteka njegovog izravno sklopljenog ugovora o javnim uslugama, pod uvjetom da je donesena konačna odluka da se usluge javnog prijevoza putnika obuhvaćene ugovorom unutarnjeg operatera podvrgnu pravednom konkurentnom javnom nadmetanju, te da unutarnji operater nije zaključio ni jedan drugi izravno sklopljeni ugovor o javnim uslugama;
                     
                  […]
               
                        (e)
                     
                     
                        razmatra li se podugovaranje prema članku 4. stavku 7., unutarnji operater obavezan je sam obaviti glavninu usluga javnog prijevoza putnika.
                     
                  3.   Sva nadležna tijela koja su se opredijelila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater sklapaju ugovore o javnim uslugama na temelju konkurentnog postupka nadmetanja, osim u slučajevima opisanim u stavcima 4., 5. i 6. Postupak usvojen za konkurentsko nadmetanje treba biti otvoren za sve operatere i pravedan te poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije. Nakon podnošenja ponuda i mogućeg predizbora, postupak može uključivati pregovore u skladu s ovim načelima da bi se odredio najbolji način ispunjavanja posebnih ili složenih uvjeta.
               […]”
            
         
               7.
            
            
               Člankom 7. utvrđuje se:
               „[…]
               2.   Svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere da bi osiguralo da barem sljedeći podaci budu objavljeni u Službenom listu Europske unije, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja:
               
                        (a)
                     
                     
                        ime i adresa nadležnog tijela;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        vrsta predviđenog sklapanja;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem.
                     
                  […]”
            
         
               8.
            
            
               Člankom 8. propisuje se:
               „[…]
               2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 3., sklapanje ugovora o javnim uslugama željeznicom ili cestom treba biti u skladu sa člankom 5. od 3. prosinca 2019. Tijekom ovog prijelaznog razdoblja države članice trebaju poduzeti mjere postupnog usklađivanja s člankom 5. da bi se izbjegli ozbiljni strukturni problemi, posebno oni vezani uz prijevozne kapacitete.
               U roku šest mjeseci nakon prve polovine prijelaznog razdoblja, države članice Komisiji dostavljaju izvješće o napretku s naglaskom na provedbi postupnog sklapanja ugovora o javnim uslugama u skladu s člankom 5. Na temelju izvješća o napretku država članica, Komisija može predložiti odgovarajuće mjere upućene državama članicama.
               3.   U primjeni stavka 2. ne uzimaju se u obzir ugovori o javnim uslugama dodijeljeni u skladu s pravom Zajednice i nacionalnim pravom:
               
                        (a)
                     
                     
                        prije 26. srpnja 2000. na temelju pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        prije 26. srpnja 2000. na temelju postupka različitog od pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        poslije 26. srpnja 2000. i prije 3. prosinca 2009. na temelju pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;
                     
                  
                        (d)
                     
                     
                        poslije 26. srpnja 2000. godine i prije 3. prosinca 2009. na temelju postupka različitog od pravednog konkurentnog postupka nadmetanja.
                     
                  Ugovori navedeni pod (a) mogu se nastaviti do svog isteka. Ugovori navedeni pod (b) i (c) mogu se nastaviti do svojeg isteka, ali ne dulje od 30 godina. Ugovori navedeni pod (d) mogu se nastaviti do svoga isteka, uz uvjet da su ograničenog trajanja usporedivog s trajanjima određenima u članku 4.
               Ugovori o javnim uslugama mogu se nastaviti do svog isteka ako bi njihov prekid doveo do prekomjernih pravnih ili gospodarskih posljedica, te uz uvjet da je Komisija dala svoju suglasnost.
               […]”
            
         
         II. Činjenice u sporu i prethodna pitanja
      
      
         
            A.
          
            U predmetu C‑266/17
         
      
      
               9.
            
            
               Rhein‑Sieg‑Kreis (okrug Rhein‑Sieg) je teritorijalna jedinica savezne zemlje Sjeverne Rajne – Vestfalije koja se, u skladu s nacionalnim pravom, smatra nadležnim tijelom u svojem zemljopisnom području za potrebe Uredbe.
            
         
               10.
            
            
               U okrugu Rhein‑Sieg posluje unutarnji operater (Regionalverkehr Köln GmbH, u daljnjem tekstu: RV Köln) koji ima vlastitu pravnu osobnost (
                     3
                  ). Kao što se to navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, taj Kreis (okrug) nad društvom RV Köln provodi nadzor „sličan onom nad vlastitim službama, koji ima oblik zajedničkog nadzora s drugim članovima društva” (
                     4
                  ).
            
         
               11.
            
            
               Osim toga, zajedno s drugim teritorijalnim jedinicama, okrug Rhein‑Sieg osnovao je udruženje prijevoznika (Verkehrsverbund Rhein‑Sieg) koje se osobito bavi utvrđivanjem tarifa, ali ne obavlja djelatnost prijevoza.
            
         
               12.
            
            
               Okrug je objavio (
                     5
                  ) da će, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe, izravno sklopiti ugovore o uslugama javnog prijevoza putnika „unutar svojeg zemljopisnog područja, uključujući moguće linije koje polaze s tog područja prema susjednim područjima” (
                     6
                  ).
            
         
               13.
            
            
               RV Köln pruža uslugu javnog prijevoza putnika za koju je ugovor sklopljen na području okruga, bez obzira na moguće linije koje izlaze iz tog područja i druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela (
                     7
                  ).
            
         
               14.
            
            
               Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH i BVR Busverkehr Rheinland GmbH pobijali su obavijest o dodjeli ugovora pred Vergabekammer Rheinland (vijeće nadležno u postupcima javne nabave savezne zemlje Porajnje, Njemačka), koji je zabranio izravno sklapanje ugovora s unutarnjim operaterom jer nisu bili ispunjeni uvjeti primjene iz članka 5. stavka 2. Uredbe: teritorijalna jedinica nije imala nadzor nad operaterom te se usluga javnog prijevoza putnika pružala na područjima koja nisu bila područja javnog naručitelja.
            
         
               15.
            
            
               Odluka koju je donio Vergabekammer Rheinland (vijeće nadležno u postupcima javne nabave savezne zemlje Porajnje) pobijana je pred sudom koji je uputio zahtjev. Potonji sud ističe postojanje različitih stajališta sudova u Njemačkoj u pogledu ugovora o cestovnom prijevozu putnika koji nemaju oblik koncesija za usluge:
               
                        –
                     
                     
                        Prema stajalištu nekih sudova, samo koncesija opravdava primjenu Uredbe. Ako koncesija ne postoji, primjenjuje se opći sustav iz direktiva o javnoj nabavi.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Prema stajalištu drugih sudova, člankom 5. stavkom 2. Uredbe uspostavlja se posebni sustav koji ima jaču pravnu snagu od općih pravila. Upućivanje iz članka 5. stavka 1. na direktive o javnoj nabavi bespredmetno je u slučajevima poput ovoga jer se one ne primjenjuju na unutarnje sklapanje ugovora.
                     
                  
         
               16.
            
            
               U tim okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Može li se članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 primijeniti na ugovore koji nisu ugovori koji u smislu članka 5. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 imaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu direktiva 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ?
                     
                  U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
               
                        2.
                     
                     
                        Je li u slučaju kada pojedinačno nadležno tijelo u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 sklopi ugovor o javnim uslugama izravno s unutarnjim operaterom nedopušten zajednički nadzor koji to tijelo provodi zajedno s drugim članovima društva unutarnjeg operatera ako je ovlast intervencije u javni prijevoz putnika u određenom zemljopisnom području (članak 2. točke (b) i (c) Uredbe (EZ) br. 1370/2007) podijeljena između pojedinačnog nadležnog tijela i skupine tijela javne vlasti koja pruža integrirane usluge javnog prijevoza putnika, na primjer jer ovlast sklapanja ugovora o javnim uslugama s unutarnjim operaterom ostaje pojedinačnom nadležnom tijelu, čime se, međutim, zadaća utvrđivanja tarifa prenosi na udruženje prijevoznika, kojem uz pojedinačno nadležno tijelo pripadaju i ostala nadležna tijela na svojim zemljopisnim područjima?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        U slučaju kada pojedinačno nadležno tijelo u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 sklopi ugovor o javnim uslugama izravno s unutarnjim operaterom, protivi li se zajedničkom nadzoru koje to tijelo provodi zajedno s drugim članovima društva unutarnjeg operatera činjenica da, prema njegovu društvenom ugovoru prilikom odlučivanja o sklapanju, izmjeni ili raskidu nekog ugovora o javnim uslugama u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, pravo glasa ima samo onaj član društva koji sâm ili čiji izravni ili neizravni vlasnik sklapa ugovor o javnim uslugama s unutarnjim operaterom u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Dopušta li se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (b) Uredbe (EZ) br. 1370/2007 da unutarnji operater pruža usluge javnog prijevoza putnika i za druga lokalno nadležna tijela unutar njihova zemljopisnog područja (uključujući moguće linije koje izlaze iz tog područja i druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela) kada one nisu ugovorene na temelju konkurentnog postupka nadmetanja?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        Dopušta li se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (b) Uredbe (EZ) br. 1370/2007 da unutarnji operater pruža usluge javnog prijevoza putnika izvan područja nadležnosti javnog naručitelja za druga tijela na temelju ugovorâ o javnim uslugama koji su obuhvaćeni prijelaznom odredbom iz članka 8. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1370/2007?
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        U kojem trenutku moraju biti ispunjene pretpostavke iz članka 5. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007?”
                     
                  
         
         
            B.
          
            U predmetu C‑267/17
         
      
      
               17.
            
            
               Kreis Heinsberg (okrug Heinsberg) je teritorijalna jedinica savezne zemlje Sjeverne Rajne – Vestfalije. Zajedno s gradom Aachenom, metropolskim područjem Aachena i okrugom Düren dio su općinskog udruženja kojim se upravlja na temelju javnog prava Aachener Verkehrsverbund, koje je osnovano radi promicanja i poticanja lokalnog javnog prijevoza putnika za svoje članove (
                     8
                  ).
            
         
               18.
            
            
               Okrug Heinsberg je 15. ožujka 2016. objavio (
                     9
                  ) da će, bez poziva na nadmetanje, izravno sklopiti ugovore o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom i drugim vozilima, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe.
            
         
               19.
            
            
               Unutarnji operater (
                     10
                  ), kojemu se namjeravao dodijeliti ugovor za navedenu uslugu počevši od 1. siječnja 2018., i to za razdoblje od 120 mjeseci, bilo je društvo WestVerkehr GmbH koje je svoju djelatnost uglavnom obavljalo putem svojeg društva kćeri u kojemu ima stopostotni udio, odnosno društva Kreisverkehrsgesellschaft Heinsberg GmbH, i koje je to namjeravalo i dalje činiti nakon izravnog sklapanja ugovora.
            
         
               20.
            
            
               Društvo Rhenus Veniro GmbH pobijalo je sklapanje ugovora pred Vergabekammerom Rheinland (vijeće nadležno u postupcima javne nabave savezne zemlje Porajnje), koji je njegovu žalbu odbio 11. studenoga 2016., zbog čega je navedeno društvo podnijelo tužbu Oberlandesgerichtu Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) i pritom navelo: (a) da se članak 5. stavak 2. Uredbe ne primjenjuje i (b) da, podredno, okrug Heinsberg, kao član Aachener Verkehrsverbunda, nije nadležan za izravno sklapanje ugovora jer je to nadležnost pojedinačnog tijela ili skupine tijela, a ne tijela u svojstvu člana skupine tijela.
            
         
               21.
            
            
               U tim okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Može li se članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 primijeniti na ugovore o javnim uslugama u smislu članka 2. točke (i) Uredbe koji se sklapaju izravno i koji u smislu članka 5. stavka 1. druge rečenice Uredbe nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu direktiva 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Pretpostavljaju li članak 2. točka (b) i članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 s pomoću riječi ‚ili’ isključivu nadležnost pojedinačnog tijela ili skupine tijela ili može li, u skladu s navedenim odredbama, pojedinačno tijelo biti član i skupine tijela te na tu skupinu prenijeti određene ovlasti, a ipak istodobno zadržati ovlasti intervencije u skladu s člankom 2. točkom (b) i ostati lokalno nadležno tijelo u smislu članka 5. stavka 2. Uredbe?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Isključuje li se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (e) Uredbe (EZ) br. 1370/2007, na temelju obveze samostalnog obavljanja glavnine usluga javnog prijevoza putnika koju nalaže unutarnjem operateru, mogućnost da dotični unutarnji operater putem društva kćeri koje je u njegovu stopostotnom vlasništvu izvrši pružanje te glavnine usluga?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        U kojem trenutku moraju biti ispunjene pretpostavke za izravno sklapanje ugovora u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007: već u trenutku objave namjere izravnog sklapanja ugovora u skladu s člankom 7. iste uredbe ili tek u trenutku samog izravnog sklapanja ugovora?”
                     
                  
         
         III. Postupak pred Sudom
      
      
               22.
            
            
               Tajništvo Suda zaprimilo je odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 17. svibnja 2017., pri čemu je odlučeno da se predmeti spoje.
            
         
               23.
            
            
               Pisana očitovanja podnijeli su Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH, Rhenus Veniro GmbH, okruzi Rhein‑Sieg i Heinsberg, austrijska vlada i Europska komisija.
            
         
               24.
            
            
               Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH, Rhenus Veniro GmbH, BVR Busverkher Rheinland GmbH, okruzi Rhein‑Sieg‑Kreis i Heisenberg te Europska komisija sudjelovali su na raspravi održanoj 31. svibnja 2018.
            
         
         IV. Analiza
      
      
         
            A.
          
            Primjena Uredbe (prvo prethodno pitanje u predmetima C‑266/17 i C‑267/17)
         
      
      
               25.
            
            
               Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u ovim dvama sporovima treba poći od pretpostavke da pravni odnos između javnog naručitelja i operatera zaduženog za pružanje usluge javnog cestovnog prijevoza putnika ne odgovara koncesiji za javne usluge, nego ugovoru o javnim uslugama.
            
         
               26.
            
            
               Ako je tako, primjenjuje se članak 5. stavak 1. Uredbe, čija je posljedica da se sklapanje tog ugovora o javnim uslugama u načelu provodi u skladu s direktivama 2004/17 i 2004/18 (
                     11
                  ).
            
         
               27.
            
            
               Problem je u tome da u tim dvjema direktivama, za razliku od kasnijih direktiva iz 2014. (
                     12
                  ), nije predviđeno izravno sklapanje tih ugovora s unutarnjim operaterima (također poznatih kao in house operateri). U toj situaciji postoje sljedeće mogućnosti:
               
                        –
                     
                     
                        Primijeniti sudsku praksu (
                              13
                           ) kojom su u normativnoj situaciji koja je prethodila direktivama o javnoj nabavi iz 2014. utvrđeni okviri izravnog odabira uspješnog ponuditelja kad se radilo o običnom unutarnjem instrumentu u službi javnog naručitelja koji ga nadzire. Sudska praksa uspostavljena presudom Teckal, koja je razvijena upravo kao izuzeće od primjene direktiva 2004/17 i 2004/18, pruža određene smjernice koje proizlaze iz sudske prakse kako bi se omogućila takva sklapanja ugovora tijela javne vlasti s njihovim instrumentalnim subjektima.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Primijeniti posebna pravila koja su predviđena Uredbom za tu vrstu sklapanja ugovora s unutarnjim operaterima.
                     
                  
         
               28.
            
            
               Kao što se to odražava iz nesuglasja među njemačkim sudovima, koje se navodi u odlukama kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku, rješenje problema nije očito te je znatna razlika u pravnim uređenjima koja se temelje na jednom ili drugom pristupu. Situacija bi bila drukčija kad bi se, u sporovima povodom kojih su upućeni predmetni zahtjevi za prethodnu odluku, mogle primijeniti direktive iz 2014. jer je u njihov tekst, s neznatnim razlikama, formalno i u bitnome uključena sudska praksa uspostavljena presudom Teckal (
                     14
                  ).
            
         
               29.
            
            
               U tom slučaju ne bi bilo poteškoća s prihvaćanjem da upućivanje na direktive iz 2004., u okviru članka 5. stavka 1. Uredbe, treba razumjeti kao upućivanje na direktive iz 2014., nakon njihova stupanja na snagu (
                     15
                  ). Budući da se tim direktivama već izričito predviđaju pravila za sklapanje ugovora o javnoj nabavi s in house operaterima, trebalo bi razjasniti imaju li ona prednost pred pravilima sadržanima u članku 5. stavku 2. Uredbe (
                     16
                  ). Međutim, primjena direktiva iz 2014. nije moguća, ratione temporis, na ove predmete (
                     17
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Sud je utvrdio da je „u načelu, primjenjiva direktiva ona koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i konačno razriješi pitanje je li potrebno prethodno nadmetanje za sklapanje ugovora o javnoj nabavi (presuda (od 11. srpnja 2013.) Komisija/Nizozemska, C‑576/10, EU:C:2013:510, t. 52. i navedena sudska praksa). S druge strane, neprimjenjive su odredbe direktive za koju je rok za prenošenje istekao nakon tog trenutka (vidjeti u tom smislu presudu (od 5. listopada 2000.) Komisija/Francuska, C‑337/98, EU:C:2000:543, t. 41. i 42.)” (
                     18
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Dvije odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku pokazuju da su obavijesti o izravnoj dodjeli ugovora objavljene prije krajnjeg roka za prijenos direktiva iz 2014. (
                     19
                  ). Osim toga, ne navodi se nijedan objektivni element iz kojeg bi proizlazilo da se odabir javnog naručitelja promijenio u odnosu na onaj objavljen u tim obavijestima.
            
         
               32.
            
            
               Stoga pozornost ponovno treba usmjeriti na alternativu koju sam prethodno istaknuo, pri čemu nije moguće primijeniti pravila iz direktiva iz 2014. o izravnom sklapanju ugovora s unutarnjim operaterima.
            
         
               33.
            
            
               Postupci predviđeni direktivama 2004/17 i 2004/18 ne primjenjuju se na tu vrstu in house sklapanja ugovora. Kao što sam istaknuo u drugom mišljenju, „u okviru režima in house naručitelj, s funkcionalnog aspekta, ne sklapa ugovor s drugim i zasebnim subjektom, nego, s obzirom na povezanost između njega i formalno različitog subjekta, to zapravo čini sa samim sobom. Strogo gledajući, ne može se govoriti o dodjeli ugovora, nego o pukoj narudžbi ili nalogu koji druga ‚strana’ ne može odbiti, bez obzira na oblik u kojem su izdani […] Zbog nepostojanja stvarnog odnosa među različitim subjektima naručitelj nije dužan provoditi postupke javne nabave kada za obavljanje svojih zadaća upotrebljava vlastita sredstva” (
                     20
                  ).
            
         
               34.
            
            
               Stoga sklapanje ugovora s unutarnjim operaterima treba biti uređeno sudskom praksom uspostavljenom presudom Teckal ili posebnim pravilima iz članka 5. stavka 2. Uredbe (kad se radi o uslugama kopnenog prijevoza).
            
         
               35.
            
            
               Unatoč priznavanju značenja suprotnih argumenata, sklon sam dati prednost članku 5. stavku 2. Uredbe. Prema mojem mišljenju, postoji više argumenata koji potvrđuju to stajalište.
            
         
               36.
            
            
               Prvi se odnosi na doslovno tumačenje članka 5. stavka 1. treće rečenice ako ga se čita a sensu contrario. Ako se stavci 2. do 5. tog članka ne primjenjuju, u iznimnim i ograničenim okolnostima (
                     21
                  ), kada se ugovori „sklapaju u skladu s direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ”, oni su ponovno potpuno primjenjivi ako se navedenim direktivama ne predviđaju izravna sklapanja ugovora s unutarnjim operaterima, kao što je to ovdje slučaj. Kao što sam to već istaknuo, Sud je utvrdio da su in house sklapanja ugovora isključena iz tih dviju direktiva.
            
         
               37.
            
            
               Takvo doslovno tumačenje potkrepljuje tekst članka 5. stavka 1.: ugovori o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom „sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama [2004/17 i 2004/18]” u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge. Ako potonje direktive, kao što je to slučaj, ne propisuju nijedan postupak za sklapanje ugovora s unutarnjim operaterima, koji je prije mehanizam samostalnog pružanja usluge na teret tijela javne vlasti, tada je upućivanje bespredmetno i besmisleno.
            
         
               38.
            
            
               Drukčije bi bilo kad bi se radilo o konkurentnom sklapanju ugovora (odnosno, onome koje nije u korist unutarnjih operatera), u odnosu na koje upućivanje ima puni učinak. Kada tijelo javne vlasti želi s trećom stranom sklopiti takav ugovor, koji nema oblik koncesije, to mora učiniti u okviru natječajnih postupaka koji jesu predviđeni direktivama 2004/17 i 2004/18.
            
         
               39.
            
            
               Drugi se argument odnosi na sustavnu ocjenu primjenjivih pravila, koja je povezana s pravilom specijalnosti. Budući da je zakonodavac Unije 2007. (odnosno nakon donošenja direktiva iz 2004.) želio uspostaviti pojedinačni sustav za in house sklapanje ugovora o uslugama kopnenog prijevoza, smatram da, u slučaju dvojbe, tom sustavu, kako je uređen člankom 5. stavkom 2. Uredbe, treba dati prednost pred onim (općim sustavom) koji proizlazi iz sudske prakse uspostavljene presudom Teckal.
            
         
               40.
            
            
               Treći i posljednji argument uzima u obzir cilj koji se nastoji postići člankom 5. stavkom 2. Uredbe. S obzirom na posebnosti cestovnog prijevoza putnika, zakonodavac Unije želio je da se „svako lokalno tijelo […] može […] odlučiti pružiti vlastite usluge javnog prijevoza putnika na području kojim upravlja ili ih povjeriti unutarnjem operateru bez konkurentnog javnog natječaja”. Uvjeti za primjenu potonjeg mehanizma prilično su precizni i odražavaju ravnotežu između tog cilja i cilja „osigura[nja] jednak[ih] pravila natjecanja za sve” (
                     22
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Tom cilju više odgovara davanje prednosti pojedinačnim pravilima Uredbe, koja su prilagođena obilježjima autobusnog prijevoza putnika, nego ispunjavanje kriterija iz sudske prakse uspostavljene presudom Teckal, koji vrijede u bilo kojem drugom uslužnom sektoru. Među tim se pravilima ističe pravilo koje dopušta (i, u određenoj mjeri, potiče) da se lokalna tijela grupiraju kako bi se ti ugovori sklopili s unutarnjim operaterom nad kojim provode nadzor sličan onom nad vlastitim službama.
            
         
               42.
            
            
               U konačnici, lokalno tijelo koje s unutarnjim operaterom namjerava izravno sklopiti ugovor o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom to mora učiniti poštujući uvjete utvrđene u članku 5. stavku 2. Uredbe.
            
         
         
            B.
          
            Intervencija lokalnog tijela u sklapanje ugovora i nadzor nad unutarnjim operaterom (drugo prethodno pitanje u predmetima C‑266/17 i C‑267/17 i treće prethodno pitanje u predmetu C‑266/17)
         
      
      
               43.
            
            
               Lokalna tijela (okruzi) koja su, u ovim dvama predmetima, sklopila ugovore sa svojim unutarnjim operaterima (odnosno koja ih namjeravaju sklopiti) osnovala su, s drugim sličnim subjektima, udruženja prijevoznika (Verkehrsverbund) na većem teritorijalnom području. Među nadležnostima koje su dodijelila tim udruženjima jest utvrđivanje zajedničkih tarifa za usluge prijevoza putnika na njihovim odnosnim područjima (
                     23
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev želi znati protivi li se ta okolnost tomu da svako od tih dvaju lokalnih tijela (okruga) koja su dio udruženja sklapaju svoje odnosne ugovore.
            
         
               45.
            
            
               Kao što sam već istaknuo, člankom 5. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe dopušta se da lokalna tijela, samostalno ili zajedno s drugim lokalnim tijelima, izravno sklapaju ugovore s unutarnjim operaterima, „[pod uvjetom da] ima[ju] nadzor sličan onom nad vlastitim službama”.
            
         
               46.
            
            
               Općenito, ne vidim zbog čega bi dodjela ovlasti udruženju prijevoznika za odobravanje tarifa narušavala „sličan nadzor” pojedinačnih tijela nad svojim unutarnjim operaterom. Stoga se po tom pitanju slažem s mišljenjem suda koji je uputio zahtjev. Uvođenje zajedničke tarife, koju određuje udruženje, korisnicima olakšava korištenje integrirane usluge prijevoza kupnjom samo jedne karte, bez obzira na to koji unutarnji operater obavlja prijevoz i s kojim je lokalnim tijelom povezan.
            
         
               47.
            
            
               U dijelu koji je ovdje važan relevantno je postoji li „sličan nadzor” svakog lokalnog tijela (ili, ovisno o slučaju, zajednički nadzor skupine tijela) nad unutarnjim operaterom. Ovisno o njihovu uređenju, dodjelom ovlasti udruženju prijevoznika mogle bi se oduzeti nadležnosti lokalnom tijelu do te mjere da ono nad unutarnjim operaterom više ne bi imalo nadzor usporediv s onim nad vlastitim službama.
            
         
               48.
            
            
               Budući da se prethodno pitanje odnosi samo na prijenos tarifnih ovlasti u korist udruženja, ne čini mi se da taj podatak nužno podrazumijeva dokidanje nadzora nad unutarnjim operaterom. Osim toga, svaki okrug, kao lokalno tijelo koje je dio udruženja prijevoznika, sudjeluje u donošenju odluka o tarifama potonjeg udruženja, što pokazuje da i dalje ima nadzor, iako podijeljen, čak i nad tim aspektom usluge.
            
         
               49.
            
            
               Naravno, u konkretnim okolnostima obaju sporova konačnu ocjenu o tome imaju li okruzi, pojedinačno ili skupno, nadzor nad unutarnjim operaterom treba donijeti nacionalni sud, koji jedini raspolaže odgovarajućim dokaznim elementima za provođenje te ocjene (
                     24
                  ). U odlukama kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku u biti nema dovoljno podataka za utvrđivanje stvarnog i potpunog stanja u odnosima između lokalnih tijela i unutarnjeg operatera.
            
         
               50.
            
            
               U tom kontekstu, treće prethodno pitanje u predmetu C‑266/17 odnosi se na izmjenu društvenog ugovora društva RV Köln, donesenu 21. kolovoza 2015. na glavnoj skupštini članova društva, prema kojoj bi se njihovo pravo glasa ograničilo na one članove koji sklope ugovor u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe. Sud koji je uputio zahtjev želi provjeriti može li ta izmjena društvenog ugovora utjecati na nadzor lokalnog tijela koje je javni naručitelj.
            
         
               51.
            
            
               Tekst odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nije lako tumačiti u tom pogledu. U svakom slučaju, u njezinoj se točki 21. navodi da „trenutačno nije moguće znati hoće li se društveni ugovor intervenijenta održati u staroj ili izmijenjenoj verziji od 21. kolovoza 2015.”. Naime, prethodno se objašnjava (u točki 6.) da je odluka o izmjeni od 21. kolovoza 2015. bila pobijana i da je „njezino izvršenje obustavljeno u skladu s pravomoćnom presudom”.
            
         
               52.
            
            
               S obzirom na to (
                     25
                  ), pitanje bi se možda moglo smatrati hipotetskim zato što se odnosi na činjenični element (izmjenu društvenog ugovora) koji ni sâm sud koji je uputio zahtjev ne smatra relevantnim za svoju odluku jer nije na snazi.
            
         
               53.
            
            
               U svakom slučaju, novi tekst društvenog ugovora društva RV Köln u ovom bi predmetu samo potvrdio da okrug, upravo zato što je sklopio ugovor s tim operaterom, ima pravo glasa na svojoj glavnoj skupštini članova društva, odnosno da ima nadzor koji mu pripada nad društvom posebne namjene. Kao što pravilno ističe sud koji je uputio zahtjev, izmjena članka 17. stavka 1. treće rečenice društvenog ugovora „osnažuje utjecaj člana društva koji sklopi ugovor o javnim uslugama i na čijem se području trebaju pružati usluge prijevoza putnika”.
            
         
         
            C.
          
            Područje na kojem unutarnji operater može pružati usluge prijevoza (četvrto i peto prethodno pitanje u predmetu C‑266/17)
         
      
      
               54.
            
            
               Svojim četvrtim pitanjem u predmetu C‑266/17 sud koji je uputio zahtjev želi znati može li unutarnji operater s kojim je izravno sklopljen ugovor pružati usluge kopnenog prijevoza putnika ne samo na području lokalnog tijela koje je javni naručitelj, nego i na području drugih lokalnih tijela skupine.
            
         
               55.
            
            
               Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nije vrlo jasna ni u tom pogledu. Iz njezina bi se teksta opet moglo zaključiti da je pitanje hipotetsko jer:
               
                        –
                     
                     
                        Lokalno je tijelo u obavijesti o dodjeli ugovora istaknulo da se usluga pruža „unutar njegova zemljopisnog područja, uključujući moguće linije koje polaze s tog područja prema susjednim područjima” (točka 10. odluke).
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Sâm sud koji je uputio zahtjev potkrepljuje taj podatak tvrdnjom da se „navedene usluge (bez obzira na moguće linije koje izlaze iz tog područja i druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela) pružaju na području javnog naručitelja” (točka 22. odluke).
                     
                  
         
               56.
            
            
               Međutim, ne treba isključiti mogućnost da se pitanjem želi razjasniti, neovisno o tomu je li se prilikom sklapanja ugovora s društvom RV Köln poštovalo to pravilo, onemogućava li se tom društvu pružanje njegovih usluga drugim lokalnim tijelima, odnosno obavljanje njegove djelatnosti na područjima tih lokalnih tijela.
            
         
               57.
            
            
               U skladu s člankom 5. stavkom 2. točkom (b) Uredbe, unutarnji operater svoje djelatnosti javnog prijevoza putnika može obavljati samo unutar područja lokalnog nadležnog tijela. Međutim, potonje tijelo može biti pojedinačno lokalno tijelo ili skupina lokalnih tijela (
                     26
                  ). Stoga se ničim ne sprečava da jedno ili više lokalnih tijela skupine dodijeli pružanje usluge samo jednom operateru, koji je svima zajednički, a nad kojim imaju nadzor sličan onom nad vlastitim službama. U tom slučaju unutarnji operater može obavljati svoje djelatnosti na svakom od područja tijelâ (skupine) koja su mu povjerila pružanje navedene usluge.
            
         
               58.
            
            
               Uostalom, ta mogućnost nije novost koja se predviđa samo u Uredbi. Sud je prilikom razvijanja sudske prakse uspostavljene presudom Teckal priznao da neka tijela javne vlasti izvršavaju svoje zadaće javne usluge u suradnji s drugim tijelima javne vlasti, koristeći se u tu svrhu zajedničkim instrumentalnim subjektom, nad kojim imaju zajednički nadzor sličan (ne istovjetan) onom nad vlastitim službama (
                     27
                  ).
            
         
               59.
            
            
               U presudi Coditel Brabant (
                     28
                  ) razmatrao se slučaj lokalnog tijela koje je „namjeravalo pristupiti skupini koju čine druga tijela javne vlasti, kao što je to međuopćinska zadruga”, radi provođenja svojih zadaća. Sud je priznao zajednički nadzor lokalnih tijela koji ne mora biti pojedinačan (
                     29
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Ukratko, ako je unutarnji operater zajednički instrumentalni subjekt za više lokalnih tijela, koja nad njim imaju (zajednički) nadzor sličan onom nad vlastitim službama, treba smatrati da je područje navedeno u članku 5. stavku 2. točki (b) Uredbe područje svakog od tih tijela.
            
         
               61.
            
            
               Čini se da sud koji je uputio zahtjev u petom prethodnom pitanju više ne upućuje na područje lokalnih tijela skupine, nego na područje drugih „javnih naručitelja” koji su, hipotetski, s društvom RV Köln potpisali ugovore o uslugama prijevoza prije 3. prosinca 2003., odnosno na koje se primjenjuje prijelazni sustav u skladu s člankom 8. Uredbe.
            
         
               62.
            
            
               Tim je člankom predviđen niz mjera koje podrazumijevaju postupno uvođenje pravila o sklapanju ugovora koja se navode u samoj Uredbi. Bez potrebe navođenja njihova sadržaja, dovoljno je istaknuti da se ugovori o javnim uslugama sklopljeni u skladu s pravom Zajednice ili nacionalnim pravom, u uvjetima i razdobljima navedenima u članku 8. stavku 3., mogu nastaviti do svojeg isteka, uz određena ograničenja.
            
         
               63.
            
            
               Budući da u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nije navedeno više podataka, smatram da su ugovori, koji su postojali prije onih na koje se upućuje, na snazi u skladu s prijelaznim odredbama iz članka 8. navedenima u pitanju. Stoga, s obzirom na postojanje izričitog ovlaštenja iz Uredbe, kojim se predviđa nastavljanje tih ugovora, treba tumačiti da nisu obuhvaćeni teritorijalnim ograničenjem iz članka 5. stavka 2. točke (b) navedene uredbe.
            
         
         
            D.
          
            Trenutak u kojem moraju biti ispunjene pretpostavke iz članka 5. stavka 2. Uredbe (šesto prethodno pitanje u predmetu C‑266/17 i četvrto prethodno pitanje u predmetu C‑267/17)
         
      
      
               64.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev dvoji trebaju li se pretpostavke koje se zahtijevaju u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe ispuniti: (a) u trenutku izravnog sklapanja ugovora ili (b) u trenutku u kojem nadležno tijelo objavi, u skladu s člankom 7. stavkom 2. navedene uredbe, u Službenom listu Europske unije, odgovarajuće informacije u pogledu izravnog sklapanja ugovora koje namjerava provesti.
            
         
               65.
            
            
               Člankom 7. stavkom 2. Uredbe, u kojem se navode podaci koje nadležno tijelo mora navesti u svojoj obavijesti (najmanje jednu godinu prije izravnog sklapanja), ne zahtijeva se navođenje identiteta budućeg uspješnog ponuditelja. Nema prepreka da lokalno tijelo, u razdoblju od obavijesti do sklapanja ugovora, svoje instrumentalne subjekte strukturira na željeni način: važno je da konačno odabrani unutarnji operater ispunjava pravne uvjete (osobito, da podliježe nadzoru tijela koje mu povjerava uslugu).
            
         
               66.
            
            
               Zajedničko tumačenje članka 5. stavka 2. i članka 7. stavka 2. Uredbe stoga me navodi na zaključak da je trenutak u kojem se trebaju ispuniti pretpostavke iz prve od tih odredbi upravo trenutak izravnog sklapanja ugovora. Tek će tada biti poznat identitet odabranog ponuditelja, što je ključni podatak za utvrđivanje provodi li nadležno tijelo, s obzirom na okolnosti, nadzor sličan onom nad vlastitim službama te nalazi li se taj operater u nekoj od okolnosti na koje se upućuje u članku 5. stavku 2. točkama (b) i (c) Uredbe.
            
         
         
            E.
          
            Pružanje usluge unutarnjeg operatera putem društva kćeri (treće prethodno pitanje u predmetu C‑267/17)
         
      
      
               67.
            
            
               Unutarnji operater WestVerkehr GmbH materijalno obavlja javne usluge prijevoza putem društva kćeri, čiji mu kapital pripada u cijelosti. S obzirom na tu činjenicu i na tekst članka 5. stavka 2. točke (e) Uredbe („razmatra li se podugovaranje […] unutarnji operater obavezan je sam obaviti glavninu usluga”), sud koji je uputio zahtjev pita priznaje li se tom odredbom povjeravanje pružanja usluga društvu kćeri.
            
         
               68.
            
            
               Uredbom se predviđa podugovaranje kao mehanizam otvaranja prijevoznicima koji nisu uspješni ponuditelj, a koji su s njime ugovorno povezani. Međutim, prijevoznici koji su podugovaratelji mogu obavljati samo ograničeni postotak usluga jer:
               
                        –
                     
                     
                        Ako je uspješni ponuditelj samostalni prijevoznik, odnosno nije unutarnji operater, „[od njega se] zahtijeva […] da sam pruža glavninu usluga javnog prijevoza putnika” (članak 4. stavak 7.) (
                              30
                           ).
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Suprotno tomu, ako je uspješni ponuditelj unutarnji operater, „obavezan je sam obaviti glavninu usluga” (članak 5. stavak 2. točka (e)).
                     
                  
         
               69.
            
            
               Međutim, smatram da se u slučaju poput predmetnog zapravo ne može govoriti o podugovaranju. Slažem se sa stajalištem koje je okrug Heinsberg iznio u svojim pisanim očitovanjima istaknuvši da odnos između društva kćeri, čiji cjelokupni temeljni kapital pripada unutarnjem operateru koji nad njim provodi nadzor, i tog operatera nije odnos podugovaranja. Za podugovaranje su potrebna dva samostalna prijevoznika (
                     31
                  ) koja „u uvjetima jednakosti, a ne ovisnosti ili hijerarhijske podređenosti” (
                     32
                  ) međusobno ugovaraju uvjete svojeg ugovornog odnosa.
            
         
               70.
            
            
               Podugovaranje na koje se upućuje u prethodno navedenim člancima Uredbe odvija se kada unutarnji operater odluči upotrijebiti treću stranu, nepovezanu sa strukturom svojeg društva, za pružanje usluga (
                     33
                  ). Međutim, ako unutarnji operater, u istu svrhu, iskorištava društvo kćer u stopostotnom vlasništvu koje on u potpunosti nadzire, do te mjere da ga obvezuje svojim poslovnim odlukama, tada zapravo, s funkcionalnog aspekta, navedene usluge stvarno pruža ista gospodarska i operativna cjelina. Stoga ne postoji stvarna treća strana s kojom se podugovara.
            
         
               71.
            
            
               U tim okolnostima, veza in house koja povezuje okrug Heinsberg i njegova unutarnjeg operatera (WestVerkehr GmbH) proširuje se na društvo kćer u kojem potonje društvo ima stopostotni udio, a nad kojim lokalno tijelo također provodi nadzor (drugog stupnja) istovjetan onom koji provodi nad svojim (preostalim) službama.
            
         
               72.
            
            
               Stoga se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (e) Uredbe ne isključuje mogućnost da unutarnji operater putem društva kćeri u njegovu stopostotnom vlasništvu i pod njegovim potpunim nadzorom izvrši pružanje glavnine usluga za koje su sklopljeni ugovori.
            
         
         V. Zaključak
      
      
               73.
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
               
                        „1.
                     
                     
                        Članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70:
                        
                                 –
                              
                              
                                 Primjenjuje se na ugovore koje lokalna nadležna tijela izravno sklapaju s unutarnjim operaterima nad kojima provode nadzor sličan onom nad vlastitim službama, kad se radi o ugovorima o uslugama javnog prijevoza putnika koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge, u smislu Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga ili Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama.
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 Ne protivi mu se to da lokalna tijela udruženju lokalnih tijela, čiji su ona dio, dodijele ovlast utvrđivanja zajedničkih tarifa za usluge, pod uvjetom da ta dodjela navedenim tijelima ne onemogući da nad unutarnjim operaterom provode nadzor sličan onom koji provode nad vlastitim službama, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 Njime se ne isključuje mogućnost da unutarnji operater s kojim je lokalno nadležno tijelo sklopilo ugovor o pružanju usluga izvrši to pružanje putem društva kćeri koje u potpunosti nadzire, koje može obvezivati svojim odlukama i koje je u njegovu stopostotnom vlasništvu.
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 Njime se dopušta da unutarnji operater, kao instrumentalni subjekt svih lokalnih tijela skupine, pruža usluge javnog prijevoza putnika na svakom od područja tih tijela.
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 Isto tako, njime se dopušta da unutarnji operater nastavi pružati svoje usluge izvan područja teritorijalne nadležnosti lokalnog tijela koje je javni naručitelj, pod uvjetom da to čini u skladu s ugovorima na koje se primjenjuje prijelazni sustav iz članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Pretpostavke za izravno sklapanje ugovora s unutarnjim operaterom, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 trebaju se ispuniti u trenutku samog izravnog sklapanja ugovora.”
                     
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: španjolski
      (
            2
         )	Uredba (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.) (u daljnjem tekstu: Uredba)
      (
            3
         )	Radi se o društvu s ograničenom odgovornošću, u čijem kapitalu sudjeluje više javnih tijela zajedno s okrugom Rhein‑Sieg (koji to čini neizravno putem društva kćeri u kojemu ima stopostotni udio).
      (
            4
         )	Točka 20. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
      (
            5
         )	Komunikacija objavljena u dodatku Službenog lista Europske unije od 30. rujna 2015.
      (
            6
         )	Točka 10. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
      (
            7
         )	Ibidem, točka 22.
      (
            8
         )	Člankom 10. društvenog ugovora udruženja, naslovljenim „Uspostava skupine tijela”, utvrđeno je da su „članovi udruženja skupina tijela u smislu članka 5. stavka 2. prve rečenice [Uredbe]. Njegovi članovi mogu izravno sklapati ugovore o javnim uslugama s unutarnjim operaterima. Unutarnji operateri mogu pružati usluge javnog prijevoza putnika na području svih članova udruženja na linijama koje izlaze iz njihova područja. U tu je svrhu, u svakom slučaju, potrebna suglasnost člana udruženja koji nije povezan s unutarnjim operaterom u pogledu usluga javnog cestovnog prijevoza putnika predviđenih za njegovo područje. Za potrebe predmetnih društvenih ugovora, smatra se da su izravna sklapanja ugovora proveli svi članovi udruženja”. Dodaje se da je „za provedbu postupaka za sklapanje ugovora u svojstvu javnog naručitelja u skladu s člankom 5. stavkom 2. [Uredbe] u načelu zadužen član koji nadzire unutarnjeg operatera za potrebe navedene odredbe”.
      (
            9
         )	Obavijest objavljena u dodatku Službenog lista Europske unije od 15. ožujka 2016.
      (
            10
         )	Na raspravi je jedna od stranaka izrazila sumnje u pogledu toga može li se prijevoznik koji je uspješni ponuditelj smatrati unutarnjim operaterom. Međutim, za sud koji je uputio zahtjev to svojstvo nije predmet rasprave.
      (
            11
         )	U skladu s tom odredbom, „ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanima onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ, odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se”. Moje isticanje.
      (
            12
         )	Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68. i SL 2016., L 311, str. 26.) i Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243.) (u daljnjem tekstu: direktive iz 2014.)
      (
            13
         )	Presuda od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562; u daljnjem tekstu: sudska praksa uspostavljena presudom Teckal)
      (
            14
         )	Tako se u članku 12. Direktive 2014/24 uređuju „ugovori između subjekata u javnom sektoru”. U članku 28. Direktive 2014/25 uređuju se „ugovori između javnih naručitelja”.
      (
            15
         )	U Komunikaciji Komisije o interpretativnim smjernicama u pogledu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza (SL 2014., C 92, str. 1.) navodi se da „budući da su direktive navedene u Uredbi (EZ) br. 1370/2007 (Direktiva 2004/17/EZ i Direktiva 2004/18/EZ) stavljene izvan snage i zamijenjene prethodno navedenim direktivama [2014/24 i 2014/25], upućivanja u Uredbi (EZ) br. 1370/2007 treba razumjeti u kontekstu odnošenja na nove direktive” (odjeljak 2.1.1.).
      (
            16
         )	Na raspravi se razmatralo treba li primijeniti, istodobno ili usporedno, jedna ili druga pravila. Međutim, smatram da nije pravi trenutak za tu raspravu, za razliku od onoga što će se dogoditi u pogledu in house sklapanja ugovora nakon 18. travnja 2016.
      (
            17
         )	Prema Komisijinu mišljenju, članak 5. stavak 2. Uredbe ne primjenjuje se u ovim slučajevima jer se ograničava na koncesije. Njezino stajalište u biti dovodi do toga da se unaprijed predviđa primjena in house pravila direktiva iz 2014. na činjenice na koje se primjenjuju direktive iz 2004. Paradoksalno, kada Komisija podrobno analizira drugo prethodno pitanje i sljedeća prethodna pitanja iz predmeta C‑267/17, poziva se na sadržaj te odredbe kako bi potkrijepila svoje argumente.
      (
            18
         )	Presuda od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067), t. 31. Vidjeti i presudu od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:817), t. 32., s upućivanjem na presudu od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), t. 83.
      
      (
            19
         )	One su se trebale prenijeti najkasnije 18. travnja 2016., dok su obavijesti o dodjeli ugovora iz glavnih postupaka objavljene 30. rujna 2015. i 16. ožujka 2016.
      (
            20
         )	Mišljenje u predmetu LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319), t. 70. i 71.
      
      (
            21
         )	Vidjeti presudu od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:817), t. 39.
      
      (
            22
         )	Uvodna izjava 18. Uredbe
      (
            23
         )	Opseg tih nadležnosti ne opisuje se detaljno u odlukama kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev odnosi se samo na utvrđivanje tarifa.
      (
            24
         )	Čimbenici koje treba uzeti u obzir „u svrhu određivanja ima li [lokalno nadležno tijelo] nadzor” navedeni su u članku 5. stavku 2. točki (a) Uredbe.
      (
            25
         )	Okrug Rhein‑Sieg u svojim pisanim očitovanjima u predmetu C‑266/17 tvrdi da se „suprotno navodima suda koji je uputio zahtjev, nova verzija društvenog ugovora od 21. kolovoza 2015. treba u potpunosti primijeniti” (točka 29.).
      (
            26
         )	Tako je izričito navedeno u stavku 2. podstavku prvom tog članka.
      (
            27
         )	Presuda od 29. travnja 2007., Asemfo (C‑295/05, EU:C:2007:227), t. 62.: „iz sudske prakse proizlazi da, kada postoji više regionalnih ili lokalnih vlasti koje provode nadzor nad poduzećem, može se smatrati da je ta pretpostavka [obavljanje bitnog dijela svoje djelatnosti s javnim tijelom ili tijelima čiji je dio] ispunjena ako to poduzeće obavlja bitan dio svoje djelatnosti, ne nužno s određenim regionalnim ili lokalnim vlastima, nego s navedenim regionalnim ili lokalnim vlastima kao skupinom (presuda [od 11. svibnja 2006.], Carbotermo i Consorzio Alisei [C‑340/04, EU:C:2006:308], t. 70.)”.
      (
            28
         )	Presuda od 13. studenoga 2008. (C‑324/07, EU:C:2008:621)
      (
            29
         )	Ibidem, t. 54. i izreka: „U slučaju da tijelo javne vlasti pristupi međuopćinskoj zadruzi čiji su članovi isključivo tijela javne vlasti, kako bi na nju prenijela pružanje javne usluge, nadzor koji takva povezana tijela provode nad tom zadrugom, kako bi ga se smatralo nadzorom sličnim onom nad vlastitim službama, navedena tijela mogu zajednički provoditi tako da odlučuju, ovisno o slučaju, većinom glasova”.
      (
            30
         )	U okviru presude od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:817), razmatrala se primjena tog članka na postupak javne nabave u skladu s Direktivom 2004/18 te je navedeno da se članku 7. stavku 4. Uredbe ne protivi utvrđenje da operater mora pružiti 70 % usluga.
      (
            31
         )	Uvodna izjava 19. Uredbe, u pogledu podugovaranja, odnosi se na sudjelovanje drugih prijevoznika, „osim samog operatera javne usluge”. Moje isticanje.
      (
            32
         )	Pozivam se na svoje mišljenje u predmetu LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319), t. 71. i sljedeće.
      (
            33
         )	U svojem mišljenju u predmetu LitSpec Met (C‑567/15, EU:C:2017:319), t. 79., zagovarao sam isto stajalište: „javni naručitelj svoje instrumentalne subjekte može, u prije navedenim okvirima, upotrijebiti kako bi im povjerio određene zadaće koje bi, načelno, trebale biti predmet javne nabave, ali koje se od nje izuzimaju. […] Međutim, ako instrumentalni subjekti ne raspolažu dostatnim sredstvima kako bi samostalno obavili zadaće koje im je povjerio javni naručitelj te u tu svrhu moraju upotrijebiti treće osobe, razlozi na kojima se temelji izuzeće in house prestaju i proizlazi da je zapravo riječ o prikrivenoj javnoj nabavi (podizvođenju), u okviru koje javni naručitelj, preko posrednika (instrumentalnog subjekta), nabavlja dobra i usluge od trećih osoba, pri čemu ne poštuje direktive koje bi se trebale primjenjivati na njihovu nabavu”.