CELEX: 61988CJ0366
Language: es
Date: 1990-10-09 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1990. # República Francesa contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Instrucciones internas de servicio - Acto susceptible de recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE. # Asunto C-366/88.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-366/88 (
            *1
         )
      I. Hechos y procedimiento
      1. Marco jurídico
      El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), prevé un sistema de financiación comunitaria directa de las restituciones a la exportación a terceros países y de las intervenciones destinadas a la regulación de los mercados agrarios por la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA). El octavo considerando de dicho Reglamento precisa que los gastos de la Comunidad deben ser objeto de controles en profundidad.
      A tenor del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento, los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del Fondo y adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno.
      Según el apartado 2 de dicho artículo, los agentes facultados por la Comisión para las verificaciones sobre el terreno tendrán acceso a los libros y a cualquier documento de otro tipo que tenga relación con los gastos financiados por el Fondo. Podrán comprobar en particular:
      
               a)
            
            
               la conformidad de las prácticas administrativas con las normas comunitarias;
            
         
               b)
            
            
               la existencia de los documentos justificativos necesarios y su concordancia con las operaciones financiadas por el Fondo;
            
         
               c)
            
            
               las condiciones en las que se realizarán y comprobarán las operaciones financiadas por el Fondo.
            
         La Comisión dará aviso con la suficiente antelación, y antes de la verificación, al Estado miembro ante el que vaya a realizarse dicha verificación o en cuyo territorio vaya a tener lugar. En dichas comprobaciones podrán participar agentes del Estado miembro interesado.
      A petición de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro, se efectuarán verificaciones o exámenes relativos a las operaciones citadas en el presente Reglamento por las instancias competentes de dicho Estado miembro. Podrán participar en ellos agentes de la Comisión.
      En virtud del apartado 3 del mismo artículo, el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, establecerá, en tanto fuere necesario, las normas generales de aplicación del presente artículo.
      Un grupo de trabajo de diversos servicios creado por la Comisión el 7 de enero de 1987 adoptó las instrucciones internas de servicio sobre ciertas modalidades administrativas y técnicas que deben aplicar los agentes autorizados por la Comisión para la toma de muestras y el análisis de productos, efectuados en el marco de la gestión y del control del FEOGA (en lo sucesivo, «las instrucciones internas»), sobre las que la Comisión informó al FEOGA el 15 de septiembre de 1988. Fueron publicadas en el Diario Oficial de 11 de octubre de 1988 (DO C 264, p. 3).
      Los considerandos de las instrucciones internas se refieren al citado Reglamento n° 729/70 y concretamente a su artículo 9. Explican que la toma de muestras y su análisis son cada vez más necesarios para el ejercicio de los controles en el marco del FEOGA. Para tal fin, es conveniente establecer ciertas modalidades administrativas y técnicas que los agentes de la Comisión deberán aplicar en dichos controles.
      El 29 de enero de 1988, la Comisión presentó una propuesta de reglamento del Consejo [COM(87) 694 final], por la cual se establecen las normas generales relativas a los controles en el sector vitivinícola (DO C 24, p. 8). Dicha propuesta se basa en el apartado 2 del artículo 79 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 84, p. 1). El objeto de la propuesta consiste en establecer las normas relativas a la mejora de los controles en el sector vitivinícola. Regula el establecimiento de la estructura comunitaria que garantiza a los agentes especializados de la Comisión el modo de intervenir en dicho sector y prevé las normas para la colaboración de dichos agentes con los organismos nacionales de control. El apartado 2 del artículo 1 de la propuesta prevé que el reglamento no afecte a la aplicación, en los Estados miembros, de las normas relativas a los controles comunitarios en materia de gastos. La propuesta se convirtió en el Reglamento (CEE) n° 2048/89 del Consejo, de 19 de junio de 1989 (DO L 202, p. 32).
      2. Antecedentes de hecho
      En virtud del citado Reglamento n° 729/70, en abril y julio de 1987, la Comisión requirió a las autoridades francesas para que le facilitaran las muestras de vino tomadas por funcionarios nacionales. Las autoridades francesas comunicaron a la Comisión los resultados de los análisis de dichas muestras sin facilitarle las propias muestras.
      Ante dicha negativa, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CEE contra la República Francesa. Mientras tanto, ésta interpuso un recurso con arreglo a los artículos 173 y 174 del Tratado, en el que solicita la anulación de las instrucciones internas.
      3. Procedimiento
      El recurso del Gobierno francés se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de diciembre de 1988.
      La fase escrita siguió su curso reglamentario.
      Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
      No obstante, el Tribunal de Justicia requirió al Gobierno francés para que contestara por escrito a una pregunta y a la Comisión para que le remitiera un documento.
      II. Pretensiones de las partes
      El Gobierno francés, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia:
      
               —
            
            
               declare nulo y sin valor ni efecto alguno el documento 88/C 264/03, denominado «instrucciones internas de servicio sobre la toma de muestras y el análisis de los productos efectuados en el marco de la gestión y el control del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria»;
            
         
               —
            
            
               condene en costas a la parte demandada.
            
         La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia:
      
               —
            
            
               desestime el recurso;
            
         
               —
            
            
               condene en costas a la parte demandante.
            
         III. Motivos y alegaciones de las partes
      En cuanto a la admisibilidad
      En su escrito de contestación, la Comisión planteó una excepción de inadmisibilidad. Considera que las instrucciones internas no constituyen un acto susceptible de recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE.
      A este respecto, se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y, particularmente, a la sentencia de 11 de noviembre de 1981 (IBM, 60/81, Rec. 1981, p. 2639). Según la Comisión, las instrucciones internas son de carácter meramente interno, sin que surtan efecto alguno, jurídico o económico, para los operadores económicos o los Estados miembros. La Comisión precisa que, según las instrucciones internas, los gastos en que se haya incurrido para la toma de muestras corren a cargo de la Comisión, que las cantidades obtenidas se limitan a lo estrictamente necesario para el control y que las muestras que no se utilizan se devuelven a su propietario.
      Por otra parte, la Comisión recuerda que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 27 de septiembre de 1988 (Reino Unido contra Comisión, 114/86, Rec. 1988, p. 5289), consideró que las instrucciones meramente internas y preparatorias no pueden ser objeto de recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado.
      El Gobierno francés se opone a la excepción de inadmisibilidad. Niega que puedan compararse las instrucciones internas del caso de autos con las referidas en la citada sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1988. En efecto, es preciso referirse a la naturaleza del acto de que se trate.
      A este respecto, el Gobierno francés señala que, en el presente caso, las instrucciones internas añaden normas generales de aplicación a las contenidas en el artículo 9 del Reglamento n° 729/70. De acuerdo con los considerandos de las instrucciones internas, se trata de medios de investigación complementarios a los medios ya previstos en el artículo 9 del Reglamento n° 729/70; por consiguiente, imponen nuevas obligaciones a las administraciones de los Estados miembros así como a los operadores económicos implicados. Por lo tanto, los Estados miembros están obligados a prestar su asistencia técnica para las tomas de muestras que efectúan los agentes comunitarios. Por otra parte, las instrucciones internas hacen necesario modificar la legislación francesa con respecto a la habilitación de los agentes de las administraciones francesas y las obligaciones de los operadores económicos.
      En cuanto al fondo
      1. Incompetencia de la Comisión
      En primer lugar, el Gobierno francés sostiene que, mediante las controvertidas instrucciones, la Comisión sobrepasó las competencias que le atribuye el Reglamento n° 729/70 y el artículo 43 del Tratado. En efecto, las «informaciones» que los Estados miembros deben poner a disposición de la Comisión, en virtud del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento n° 729/70 no incluyen ni la toma ni el análisis de muestras.
      Por otra parte, el apartado 2 del mismo artículo 9 limita el ámbito de las verificaciones que deben efectuar los agentes facultados por la Comisión a los controles documentários y contables. Por el contrario, la toma y análisis de muestras constituyen una operación material no comprendida dentro de dichos controles. Por lo tanto, la finalidad de las instrucciones internas consiste en establecer nuevas normas generales; no obstante, normas de tal naturaleza deberían establecerse mediante un Reglamento del Consejo, en virtud del apartado 3 del artículo 9 del Reglamento n° 729/70, o incluso del artículo 43 del Tratado CEE.
      La Comisión se opone a la interpretación restrictiva del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 729/70, en la forma mantenida por el Gobierno francés. Una interpretación de tal naturaleza impide que la Comisión detecte los casos de fraude. Ya el tenor mismo del artículo 9, que es muy amplio, indica que los agentes facultados por la Comisión no están obligados a limitarse tan sólo a los controles documentários y contables. Además, las verificaciones sobre el terreno, que se mencionan en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo, se refieren a las condiciones en las que se realizan las operaciones financiadas por el Fondo; por lo tanto, deberían incluir la toma y el análisis de muestras. Sobre el particular, la Comisión se refiere a la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de febrero de 1989 (República Helénica contra Comisión, 214/86; Rec. 1989, p. 367).
      La Comisión repite que para los operadores económicos y los Estados miembros, las instrucciones internas no crean ninguna responsabilidad jurídica o económica adicional en relación con las disposiciones ya vigentes en el marco de la financiación del FEOGA. Por consiguiente, las instrucciones internas no pueden revestir el carácter de «normas generales de aplicación» en el sentido del apartado 3 del artículo 9 del Reglamento n° 729/70.
      2. Desviación de poder
      Por otra parte, el Gobierno fiancés sostiene que la actividad desarrollada por la Comisión en relación con la toma y el análisis de muestras es constitutiva de desviación de poder.
      Hace referencia a la propuesta de reglamento relativa a los controles en el sector vitivinícola. Durante las negociaciones sobre dicha propuesta en el seno del Consejo, surgieron dificultades sobre el punto concreto de las competencias en materia de toma de muestras. Ante estas dificultades, la Comisión anunció que las instrucciones internas eran de carácter definitivo y que se publicarían en el DO; de este modo, la misma se arrogó una facultad que no le correspondía, ni pasó de una negociación difícil en el seno del Consejo, en el sector concreto de los productos vitivinícolas, a una atribución unilateral de amplios poderes de dicisión a los agentes de la Comisión que abarcan la totalidad de los sectores de una organización común de mercados.
      La Comisión subraya el espíritu diáfano de las instrucciones internas y de la citada propuesta. En su opinión, la finalidad de la propuesta consiste en establecer controles, en un determinado sector, que desbordan ampliamente el aspecto financiero. Por el contrario, si bien las instrucciones internas abarcan todos los productos agrarios que corresponden a una organización común, las mismas se refieren tan sólo al aspecto financiero. Por otra parte, la Comisión recuerda que los dos actos poseen distintos fundamentos jurídicos. Llama la atención sobre el apartado 2 del artículo 1 de la propuesta que prevé (en su versión original):
      «el presente Reglamento no afectará a la aplicación en los Estados miembros de las normas relativas:
      [...]
      [...]
      a los controles comunitarios en materia de gastos».
      La actual versión de dicha disposición prevé que el Reglamento no afectará a los controles comunitarios en virtud del artículo 9 del Reglamento n° 729/70 (apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 2048/89).
      IV. Respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia
      El Tribunal de Justicia requirió al Gobierno francés para que explicara más pormenorizadamente cuáles son, por lo que respecta a los operadores económicos o los Estados miembros, las consecuencias jurídicas o económicas nuevas en relación con las derivadas del Reglamento (CEE) n° 729/70. El Gobierno francés respondió a esta pregunta de la siguiente forma.
      En pura lógica no debería resultar ninguna consecuencia de la aplicación de las instrucciones de referencia ya que, por su carácter de medidas internas de la Comisión, no deberían ser aplicables a los Estados miembros ni a los operadores económicos. No obstante, dichas instrucciones fueron objeto de publicación en el DO y su redacción implica algunas consecuencias jurídicas y económicas a cargo de los Estados miembros y de los operadores económicos inexistentes hasta entonces, en la medida en que van más allá de una mera interpretación y pretenden establecer nuevas normas de Derecho comunitario. Las instrucciones internas constituyen una práctica nueva de los controles a que alude el artículo 9 del Reglamento n° 729/70. En efecto, la interpretación de dicho artículo, que hasta entonces habían mantenido los Estados miembros y la Comisión, se limitaba a la práctica de verificaciones sobre el terreno, sin incluir las tomas de muestras.
      Consecuencias jurídicas
      Por lo tanto, las instrucciones internas exigen que los Estados miembros introduzcan en el Derecho interno la obligación de los operadores económicos de aceptar las tomas comunitarias que realicen los agentes de la Comisión. Posteriormente, el Estado miembro de que se trate debería asistir en la realización de dichas tomas.
      Los operadores comunitarios deberían aceptar las tomas de carácter comunitario. Además, las instrucciones internas pueden tener consecuencias para los operadores económicos en materia de secreto de fabricación. En efecto, los agentes de la Comisión están facultados para pedir a los operadores económicos incluso sus procedimientos de obtención y fórmulas (apartado 8 de las instrucciones internas).
      Consecuencias económicas
      De los trabajos de asistencia efectuados por los controladores nacionales con motivo de las tomas de muestras que realicen los agentes de la Comisión pueden resultar costes adicionales para los Estados miembros. Igualmente, pueden derivar consecuencias económicas de la denuncia ante los Tribunales nacionales de prácticas disconformes con el Derecho interno en materia de represión de los fraudes imputables a los operadores económicos.
      El párrafo 3 del apartado 2 de las instrucciones internas puede suponer costes adicionales para los operadores económicos. Establece que «el propietario de las mercancías o su representante será responsable del transporte y mantenimiento de las mercancías en el lugar de la toma de muestra, así como de las operaciones de desembalaje y reembalaje». De ello deduce el Gobierno francés que el mantenimiento y los deterioros que en su caso afecten a los productos controlados correrán a cargo de los operadores económicos. Además, el párrafo 2 del apartado 7 de las instrucciones internas descarta cualquier indemnización a favor de los operadores económicos en relación con las muestras que, como consecuencia del examen efectuado, hubieran perdido su valor comercial, en su totalidad o en parte.
      P. J. G. Kapteyn
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
      9 de octubre de 1990 (
            *1
         )
      En el asunto C-366/88,
      
         República Francesa, representada por la Sra. Edwige Belliard, sous-directeur du droit économique del ministère des Affaires étrangères, y el Sr. Claude Chavance, attaché principal d'administration centrale del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de Francia, 9, boulevard Prince-Henri,
      parte demandante,
      contra
      
         Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Peter Oliver, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
      parte demandada,
      que tiene por objeto la anulación de las instrucciones internas de servicio 88/C 264/03 sobre ciertas modalidades administrativas y técnicas que deben aplicar los agentes autorizados por la Comisión para la toma de muestras y el análisis de productos, efectuados en el marco de la gestión y del control del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (DO C 264, p. 3),
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
      integrado por los Sres. O. Due, Presidente; G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg y P. J. G. Kapteyn, Jueces,
      Abogado General: Sr. G. Tesauro
      Secretaria: Sra. D. Lou termán, administradora principal
      habiendo considerado el informe para la vista,
      oídos los informes orales de los representantes de las partes en la vista de 14 de junio de 1990,
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de julio de 1990,
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de diciembre de 1988, la República Francesa, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación de un acto adoptado por la Comisión, con el título de «Instrucciones internas de servicio 88/C 264/03 sobre ciertas modalidades administrativas y técnicas que deben aplicar los agentes autorizados por la Comisión para la toma de muestras y el análisis de productos, efectuados en el marco de la gestión y del control del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria» (DO C 264, p. 3).
            
         
               2
            
            
               A tenor del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), «los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del Fondo y adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno».
            
         
               3
            
            
               El apartado 2 de dicho artículo dispone:
               «[...] los agentes facultados por la Comisión para las verificaciones sobre el terreno tendrán acceso a los libros y a cualquier documento de otro tipo que tenga relación con los gastos financiados por el Fondo. Podrán comprobar en particular:
               
                        a)
                     
                     
                        la conformidad de las prácticas administrativas con las normas comunitarias;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        la existencia de los documentos justificativos necesarios y su concordancia con las operaciones financiadas por el Fondo;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        las condiciones en las que realizarán y comprobarán las operaciones financiadas por el Fondo.
                     
                  La Comisión dará aviso, con la suficiente antelación y antes de la verificación, al Estado miembro ante el que se vaya a realizar dicha verificación o en cuyo territorio vaya a tener lugar. En dichas comprobaciones podrán participar agentes del Estado miembro interesado.
               A instancia de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro, se efectuarán verificaciones o exámenes relativos a las operaciones citadas en el presente Reglamento por las instancias competentes de dicho Estado miembro. Podrán participar en ellos agentes de la Comisión [...]»
            
         
               4
            
            
               En virtud del apartado 3 del mismo artículo, el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, establecerá, en tanto fuere necesario, las normas generales de aplicación de dicho artículo.
            
         
               5
            
            
               La Comisión adoptó el acto impugnado en virtud del Reglamento n° 729/70, antes citado, y especialmente de su artículo 9. De acuerdo con el cuarto considerando de dicho acto, para conseguir que la toma de muestras y su análisis se realicen en condiciones óptimas, es conveniente establecer ciertas modalidades administrativas y técnicas que los agentes de la Comisión deberán aplicar en dichos controles.
            
         
               6
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         Sobre la admisibilidad del recurso
      
               7
            
            
               La Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, alegando que las instrucciones internas objeto del mismo no constituyen un acto que pueda recurrirse con arreglo al artículo 173 del Tratado. Sostiene que dichas instrucciones se hallan desprovistas de cualquier efecto jurídico y económico para los operadores afectados y para los Estados miembros y que, por lo tanto, como su nombre indica, son meramente internas.
            
         
               8
            
            
               Ante todo debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el recurso de anulación se da contra cualesquiera disposiciones que adopten las instituciones, independientemente de su naturaleza o forma, destinadas a producir efectos jurídicos (sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión contra Consejo, Rec. 1971, p. 263).
            
         
               9
            
            
               Además, procede señalar que, en principio, las instrucciones internas únicamente producen efectos en el interior de la Administración sin que generen ningún derecho u obligación para terceros. No pueden constituir, por lo tanto, actos lesivos susceptibles, como tales, de recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado (véase la sentencia de 25 de febrero de 1988, «Les Verts» contra Parlamento, 190/84, Rec. 1988, p. 1017, apartado 8).
            
         
               10
            
            
               No obstante, el acto impugnado se distingue de una mera instrucción de servicio tanto por las circunstancias en las que se adoptó como por las modalidades de su elaboración, redacción y publicación. En efecto, de las actuaciones se deduce que, en el caso de autos, se trata de una definición de postura por parte de la Comisión acerca del ámbito de la facultad de control de sus agentes en materia de toma de muestras con arreglo al artículo 9 del citado Reglamento n° 729/70. Esta definición de postura se basa en la interpretación de dicho precepto que determinados Estados miembros habían impugnado con anterioridad.
            
         
               11
            
            
               Para determinar si, con el acto impugnado, se pretende producir efectos jurídicos nuevos en relación con los del artículo 9 del citado Reglamento n° 729/70, debe examinarse su contenido.
            
         
               12
            
            
               De lo anterior se desprende que la valoración de la excepción de inadmisibilidad depende de la correspondiente a los motivos de impugnación alegados por la República Francesa contra el acto controvertido y, por lo tanto, debe examinarse con las cuestiones de fondo que plantea el litigio.
            
         Sobre el fondo
      
               13
            
            
               En apoyo de su recurso, la República Francesa invoca motivos basados en la incompetencia de la Comisión y la desviación de poder en que la misma incurrió.
            
         
               14
            
            
               En relación con la incompetencia de la Comisión, la República Francesa alega que, en la medida en que establece normas generales en materia de toma directa de muestras de productos en las empresas, el acto controvertido va más allá de lo que dispone el texto del artículo 9 del Reglamento n° 729/70, pese a que, según el apartado 3 del mismo precepto, tales normas forman parte de la competencia exclusiva del Consejo.
            
         
               15
            
            
               Por el contrario, la Comisión sostiene que entre las obligaciones de los Estados miembros se encuentra la de poner a su disposición todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del Fondo, así como la de adoptar todas las medidas que puedan facilitar sus controles, incluidas las verificaciones sobre el terreno previstas en el apartado 1 del artículo 9, y que las verificaciones que realizan los agentes facultados por la misma, con arreglo al apartado 2 del citado artículo, comprenden la toma y el análisis de muestras.
            
         
               16
            
            
               En primer lugar, deben recordarse los principales términos del acto controvertido que sean pertinentes para el caso de autos.
            
         
               17
            
            
               Para un análisis más pormenorizado, este Tribunal se remite a las conclusiones del Abogado General; baste señalar que, en el marco de la colaboración con los Esta-dos miembros en materia de controles realizados en virtud del artículo 9 del Reglamento n° 729/70, los agentes de la Comisión «tendrán acceso» a los establecimientos e instalaciones de los que, de forma no exhaustiva, se facilita una lista, con el fin de tomar o hacer tomar muestras (apartado 1), que los servicios de la Comisión «informarán» al Estado miembro de que se trate de su intención de tomar muestras para su análisis, con una antelación mínima de 48 horas antes de la toma efectiva, sin que, no obstante, estén «obligados» a presentarle la lista de establecimientos que serán controlados (apartado 3) y que los agentes «pedirán», a los operadores de que se trate, todos los elementos de valoración que juzguen necesarios para el conocimiento de los productos examinados (apartado 8).
            
         
               18
            
            
               En cuanto a las consecuencias económicas que derivan de las instrucciones, debe señalarse que, si bien la Comisión corre con los gastos de la toma de muestras, de envasado, de envío a los laboratorios y de análisis (párrafo 2 del apartado 2), el propietario de las mercancías o su representante es responsable del transporte y mantenimiento de las mismas en el lugar de la toma de muestras, así como de las operaciones de desembalaje y reembalaje (párrafo 3 del apartado 2) y que, por otra parte, la pérdida parcial o total del valor de las muestras, a causa de su análisis, no da lugar a indemnización alguna (párrafo 2 del apartado 7).
            
         
               19
            
            
               Además, debe recordarse que, en virtud del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 729/70, antes citado, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, corresponde a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para, entre otras cosas, asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo.
            
         
               20
            
            
               En efecto, en el marco del sistema de controles que establece el Reglamento n° 729/70, la Comisión ejerce únicamente una función de carácter complementario. Ello se expresa claramente en el octavo considerando del Reglamento n° 729/70 antes citado, según el cual, como complemento a los controles que los Estados miembros efectúen a iniciativa propia y que seguirán siendo esenciales, procede prever unos controles que realizarán agentes de la Comisión así como la facultad que ésta se reserva de recurrir a los Estados miembros.
            
         
               21
            
            
               A este fin, el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento n° 729/70, antes citado, impone a los Estados miembros la obligación de dar a la Comisión todas las informaciones necesarias y de facilitar la realización de los controles que la misma considere útiles, incluyendo verificaciones sobre el terreno.
            
         
               22
            
            
               Del tenor del apartado 2 de dicho artículo se desprende que la finalidad de las verificaciones sobre el terreno consiste en comprobar la corrección de los controles efectuados por los Estados miembros, lo cual responde a los términos del octavo considerando del Reglamento n° 729/70 antes mencionado.
               Del sistema de control que establece dicho artículo se desprende que, si se considerara necesario realizar tomas o análisis de muestras, los Estados miembros deben efectuarlas, por iniciativa propia, en el marco de las responsabilidades que les impone el apartado 1 del artículo 8, o bien a instancia de la Comisión, con arreglo al párrafo 3 del apartado 2 del artículo 9.
            
         
               23
            
            
               Por lo tanto, procede señalar que el acto controvertido no se limita a aclarar las normas contenidas en el artículo 9 del Reglamento n° 729/70 antes citado, sino que va más allá de lo que dispone el texto de dicho Reglamento ya que atribuye a la Comisión, independientemente de los Estados miembros, la facultad de tomar muestras y establece las modalidades de su intervención.
            
         
               24
            
            
               En cuanto a la competencia de la Comisión para adoptar disposiciones que vayan más allá de lo que dispone el texto del artículo 9 del Reglamento n° 729/70, procede subrayar que, en modo alguno, dicho Reglamento prevé este tipo de facultades y que, en cualquier caso, en virtud del apartado 3 de dicho artículo, tan sólo el Consejo tiene facultades para adoptar normas generales de aplicación de esta misma disposición.
            
         
               25
            
            
               De las consideraciones que anteceden se desprende que la medida impugnada constituye una decisión adoptada por un órgano incompetente. Por consiguiente, sin que proceda pronunciarse sobre el otro motivo alegado por la República Francesa, debe declararse la admisibilidad y procedencia del recurso interpuesto para la anulación de esta medida.
            
         Costas
      
               26
            
            
               A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Anular las instrucciones internas de servicio 88/C 264/03 sobre ciertas modalidades administrativas y técnicas que deben aplicar los agentes autorizados por la Comisión para la toma de muestras y el análisis de productos, efectuados en el marco de la gestión y del control del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Condenar en costas a la Comisión.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Mancini
                     O'Higgins
                     Moitinho de Almeida
                     Diez de Velasco
                     Schockweiler
                     Grévisse
                     Zuleeg
                     Kapteyn
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de octubre de 1990.
                     
                        
                           El secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.