CELEX: 52014PC0020
Language: pl
Date: 2014-01-22
Title: Wniosek DECYZJA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotycząca ustanowienia i funkcjonowania rezerwy zapewniającej stabilność rynku dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE

|
			
		
		
		52014PC0020
		
			Wniosek DECYZJA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotycząca ustanowienia i funkcjonowania rezerwy zapewniającej stabilność rynku dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE /* COM/2014/020 final - 2014/0011 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	UZASADNIENIE
1.           Wprowadzenie
Na początku trzeciego okresu
rozliczeniowego (2013-2020) unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU
ETS) charakteryzował się dużą nierównowagą
pomiędzy podażą i popytem na uprawnienia, co spowodowało
nadwyżkę w wysokości około 2 mld uprawnień, która
zgodnie z oczekiwaniami w kolejnych latach wzrośnie do ponad 2,6 mld
uprawnień do 2020 r. Powodem tej nierównowagi jest przede wszystkim
niedostosowanie podaży sprzedawanych na aukcji uprawnień do emisji,
która ustalana jest w sposób bardzo sztywny, a popytem na nie, który jest
elastyczny i wpływają na niego cykle koniunkturalne, ceny paliw
kopalnych oraz inne czynniki. Niższy popyt zazwyczaj wiąże
się ze zmniejszeniem podaży. Tak się jednak nie dzieje w
przypadku podaży uprawnień do emisji na rynku dwutlenku węgla w
UE przy obecnych ramach regulacyjnych.
EU ETS został ustanowiony w celu
realizacji celów ograniczenia emisji w UE w sposób zharmonizowany i
opłacalny. Podczas gdy osiągnięcie celu w zakresie ochrony
środowiska jest gwarantowane przez pułap, istnienie dużej
nadwyżki uprawnień ogranicza zachęty do niskoemisyjnych
inwestycji, a co za tym idzie negatywnie wpływa na
opłacalność systemu. Jeśli podmioty gospodarcze podejmują
decyzje inwestycyjne w sytuacji nadwyżki uprawnień na rynku i
wiążącego się z nią sygnału cenowego, ogólne
koszy związane z zapobieganiem zmianie klimatu wzrosną w perspektywie
średnio- i długoterminowej. Krótko mówiąc, jeśli nie zostaną
podjęte działania mające zapobiec tej nierównowadze, będzie
ona miała bardzo poważny wpływ na zdolność EU ETS do
osiągnięcia celu ETS na kolejnych etapach w sposób opłacalny,
kiedy trzeba będzie zrealizować dużo ambitniejsze niż w
chwili obecnej cele w zakresie emisji krajowych[1].
Oczekuje się, że cel na 2030 r.
dotyczący emisji gazów cieplarnianych, określany w ramach polityki w
zakresie klimatu i energii spowoduje zastosowanie bardziej ambitnego
współczynnika liniowego redukcji od początku etapu 4 w 2021 r.
Spowodowałoby to stopniowe i rozciągnięte w czasie
złagodzenie nierównowagi na rynku. Ocena skutków towarzysząca ramom
na 2030 r. pokazuje jednak, że bardziej ambitny współczynnik liniowy
redukcji nie wystarczy w przypadku konieczności złagodzenia skutków
poważnej nierównowagi na rynku. Jednocześnie nie chroniłby on EU
ETS przed nieoczekiwanymi i nagłymi wstrząsami popytowymi w
przyszłości.
Z tych powodów należy zastosować
odstępstwo od przepisów dyrektywy w celu ustanowienia rezerwy
zapewniającej stabilność rynku.
2.           Kontekst wniosku
Jako środek krótkoterminowy w celu
złagodzenia skutków nadwyżki uprawnień do emisji podjęto
decyzję o opóźnieniu sprzedaży na aukcji 900 mln uprawnień
do emisji w pierwszych latach etapu 3. W tym kontekście Komisja
również potwierdziła swoje zobowiązanie do przedstawienia
wariantów działania w celu przyjęcia dalszych stosownych środków
strukturalnych, aby wzmocnić ETS podczas etapu 3[2].
Biorąc pod uwagę, że
nadwyżka ma charakter strukturalny i długotrwały, konieczne
są dalsze działania wzmacniające EU ETS, aby zagwarantować
opłacalne przejście na gospodarkę niskoemisyjną. W swoim
sprawozdaniu z listopada 2012 r.: „Stan europejskiego rynku uprawnień
do emisji dwutlenku węgla w 2012 r.”[3]
Komisja przedstawiła niewyczerpującą listę sześciu
wariantów reformy strukturalnej EU ETS. Podczas konsultacji społecznych,
które przeprowadzono po opublikowaniu tego sprawozdania, w dyskusjach
pojawił się dodatkowy wariant ustanowienia rezerwy zapewniającej
stabilność rynku, dzięki której sprzedawanie na aukcji uprawnień
do emisji stałoby się bardziej elastyczne oraz wzrosłaby
odporność systemu na wstrząsy. 
Wraz z niniejszym wnioskiem opublikowane
zostaną sprawozdanie z oceny skutków i streszczenie. Ocena skutków
wykazała, że ustanowienie rezerwy zapewniającej
stabilność rynku mogłoby pomóc w złagodzeniu obecnej
nierównowagi oraz spowodować, że ETS byłby bardziej odporny na
wszelkie potencjalne ważniejsze wydarzenia w przyszłości, które
mogłyby poważnie zaburzyć równowagę między
podażą a popytem. W odniesieniu do różnych elementów projektu
ocena skutków pokazała, że zastosowanie rezerwy zapewniającej
stabilność rynku w odniesieniu do całkowitej liczby
uprawnień w obiegu przyniosłoby korzyści w postaci
uwzględniania zmian w popycie wynikających nie tylko ze zmian
makroekonomicznych, ale również z innych czynników, takich jak
uzupełniające strategie polityczne oraz zmiany po stronie
podaży, takie jak napływ międzynarodowych jednostek emisji.
3.           Aspekty prawne wniosku 
Aby zapewnić przewidywalność,
rezerwa zapewniająca stabilność rynku zaprojektowana jest jako
obiektywny i oparty na określonych zasadach mechanizm, na podstawie
którego wolumeny uprawnień sprzedawanych na aukcji są dostosowywane w
„sposób automatyczny” na wcześniej określonych warunkach stosowanych
od początku etapu 4 EU ETS, rozpoczynającego się w 2021 r.
Podczas gdy ocena skutków pokazała, że ustanowienie rezerwy
zapewniającej stabilność rynku już na etapie 3
przyniosłoby korzyści w zakresie wzmocnienia i skuteczności
rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, opóźnienie
sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji powinno przynieść
pewną tymczasową ulgę w nadchodzących latach. Proponuje
się zatem ustanowienie rezerwy zapewniającej stabilność
rynku na początku etapu 4, aby dać uczestnikom rynku
wystarczającą ilość czasu na dostosowanie się do
wprowadzenia rezerwy i wystarczającą pewność
regulacyjną podczas etapu 3 EU ETS.
Rezerwa zapewniająca stabilność
rynku określona w niniejszym wniosku funkcjonuje, uruchamiając
dostosowania rocznych wolumenów sprzedawanych na aukcji, jeśli
całkowita liczba uprawnień w obiegu przekracza pewną z góry
określoną liczbę:
a)           poprzez dodawanie uprawnień do
rezerwy poprzez odliczanie ich od wolumenów sprzedawanych na aukcji w
przyszłości w celu złagodzenia niestabilności rynku
wynikającej ze znacznej tymczasowej nadwyżki w EU ETS, jeśli
całkowita nadwyżka jest wyższa niż 833 mln uprawnień;
b)           poprzez uwalnianie uprawnień z
rezerwy i dodawanie ich do wolumenów sprzedawanych na aukcji w
przyszłości w celu złagodzenia niestabilności rynku
wynikającej ze znacznego tymczasowego deficytu w EU ETS, jeśli
całkowita nadwyżka jest wyższa niż 400 mln uprawnień;
Uprawnienia są zatem dodawane do rezerwy
zapewniającej stabilność rynku i uwalniane z niej w
zależności od całkowitej liczby uprawnień znajdujących
się w obiegu. Ten wskaźnik jest bezpośrednim miernikiem
rzeczywistej nierównowagi między podażą a popytem i z tego
względu uważany jest za lepszy od bardziej pośrednich i
niepewnych mierników czynników stymulujących rozwój rynku, takich jak PKB,
ceny paliw, pogoda i opady itp. Górna i dolna granica jego zakresu zostały
określone w wyniku konsultacji z zainteresowanymi stronami i
odzwierciedlają przedział, w którym zgodnie z wcześniejszymi
doświadczeniami rynek jest w stanie funkcjonować w sposób uporządkowany.
Aby zapewnić przewidywalność i
bardziej stopniowe wprowadzanie zmian do rezerwy zapewniającej
stabilność rynku, wcześniej określony wolumen 100 mln
uprawnień rocznie będzie uwalniany z rezerwy w przypadku
spełnienia odpowiednich warunków. Ilość ta odpowiada około 5 %
obecnych rocznych emisji w EU ETS, co na podstawie wcześniejszych
doświadczeń powinno wystarczyć na pokrycie nawet bardzo
gwałtownego i dużego wzrostu popytu. 
Wprowadzenie rezerwy zapewniającej
stabilność rynku stanowi potencjalnie istotną zmianę w
strukturze i sposobie funkcjonowania EU ETS. Wczesne doświadczenia w
zakresie zasad funkcjonowania rezerwy mogą okazać się
wartościowe i umożliwić poprawę modelu i zasad
funkcjonowania rezerwy. Jednocześnie przewidywalność i stabilność
są bardzo ważne, aby rynek uprawnień do emisji dwutlenku
węgla okazał się udanym przedsięwzięciem. W celu
uzyskania odpowiedniej równowagi wniosek przewiduje przeprowadzenie
przeglądu ze szczególnym zwróceniem uwagi na niektóre parametry rezerwy do
2026 roku.
Wniosek zawiera również przepisy
mające na celu zapewnienie niezakłóconej podaży uprawnień
na aukcji w okresach przejścia między okresami rozliczeniowymi w
przypadkach, w których brak interwencji spowodowałby gwałtowne
zmiany. Nie będzie to miało wpływu na wolumen uprawnień w
okresach trzyletnich i polega na prostym uśrednieniu rocznych wolumenów,
które złagodzi potencjalne przejściowe i tymczasowe wpływy na
podaż aukcji wynikające z zasad określonych w dyrektywie 2003/87/WE
i rozporządzeniu Komisji nr 1031/2010 na koniec okresu w odniesieniu do
np. uprawnień pozostających w rezerwie dla nowych instalacji na
koniec okresu, uprawnień nieprzydzielonych ze względu na
zamknięcia lub objętych odstępstwem na modernizację sektora
energii elektrycznej. Jeśli wolumen uprawnień, które powinny być
sprzedane na aukcji w ostatnim roku danego okresu, przekroczy średnią
liczbę, która będzie sprzedawana na aukcji w dwóch kolejnych latach o
więcej niż 30 %, różnica ta zostanie równo
rozłożona na te lata. Przepis ten opiera się na
doświadczeniu z przejścia z etapu 2 do etapu 3 EU ETS i unika
powtórzenia negatywnych skutków mechanizmów przejściowych.
Wniosek ma taką samą podstawę
prawną jak dyrektywa 2003/87/WE. Ze względu na swój kontekst i zakres
czasowy niniejszy wniosek składany jest jako część ram
polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030.
Prawo UE do
działania wynika z faktu, iż ETS funkcjonuje jako ogólnoreuropejski
system w sposób w pełni zharmonizowany. Wniosek jest zgodny z zasadami
pomocniczości i proporcjonalności określonymi w art. 5 Traktatu
o Unii Europejskiej.
2014/0011 (COD)
Wniosek
DECYZJA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotycząca ustanowienia i funkcjonowania
rezerwy zapewniającej stabilność rynku dla unijnego systemu
handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmieniająca
dyrektywę 2003/87/WE 
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII
EUROPEJSKIEJ
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 192 ust. 1,
uwzględniając wniosek Komisji
Europejskiej,
po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego
parlamentom narodowym,
uwzględniając opinię
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[4], 
uwzględniając opinię Komitetu
Regionów[5],

stanowiąc zgodnie ze zwykłą
procedurą ustawodawczą,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)       Artykuł 10 ust. 5
dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady[6] przewiduje, że co
roku należy przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie
sprawozdanie dotyczące funkcjonowania rynku uprawnień do emisji
dwutlenku węgla. 
(2)       W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu
Europejskiego i Rady: Stan europejskiego rynku uprawnień do emisji
dwutlenku węgla w 2012 r.[7]
wskazano potrzebę podjęcia działań w celu złagodzenia
nierównowagi między popytem a podażą. Ocena skutków ram dla
polityki klimatyczno-energetycznej na 2030 r.[8] pokazuje, że
zgodnie z oczekiwaniami nierównowaga ta będzie rosnąć, a
przyjęcie liniowej ścieżki do osiągnięcia bardziej
surowych wartości docelowych nie wystarczy do rozwiązania tego
problemu. Zmiana współczynnika liniowego jedynie zmienia stopniowo
pułap. Co za tym idzie, nadwyżka również zmniejszałaby
się tylko stopniowo, tak że rynek musiałby wciąż
funkcjonować przez ponad dekadę z nadwyżką około 2 mld
uprawnień lub wyższą. Aby rozwiązać ten problem i
spowodować, że EU ETS będzie bardziej odporny na
nierównowagę, należy ustanowić rezerwę
zapewniającą stabilność rynku. W
celu zapewnienia pewności regulacyjnej w odniesieniu do podaży na
aukcji podczas etapu 3 i aby dać uczestnikom rynku wystarczającą
ilość czasu na dostosowanie się do zmiany struktury ETS,
należy ustanowić rezerwę zapewniającą
stabilność rynku na początku etapu 4 rozpoczynającego
się w 2021 r. Aby zachować maksymalny stopień
przewidywalności, należy ustanowić jasne zasady dotyczące
wprowadzania uprawnień do rezerwy i uwalniania ich z rezerwy. Jeśli
spełnione będą odpowiednie warunki, począwszy do 2021 r.,
uprawnienia odpowiadające 12 % liczby uprawnień w obiegu w roku
x-2 powinny być wprowadzone do rezerwy. Odpowiednia liczba
uprawnień powinna być zostać uwolniona z rezerwy, jeśli całkowita
liczba uprawnień w obiegu jest niższa niż 400 mln. 
(3)       Ponadto, oprócz ustanowienia
rezerwy zapewniającej stabilność rynku, należy
wprowadzić kilka ważnych zmian do dyrektywy 2003/87/WE w celu
zapewnienia spójności i sprawnego funkcjonowania ETS. W szczególności wykonanie dyrektywy 2003/87/WE
może prowadzić do sprzedawania na aukcji dużych wolumenów
uprawnień pod koniec każdego okresu rozliczeniowego, co może
podważyć stabilność rynku. Co za tym idzie, aby
uniknąć nierównowagi na rynku w zakresie podaży uprawnień
pod koniec jednego okresu rozliczeniowego i na początku kolejnego okresu
rozliczeniowego, co mogłoby spowodować zakłócenia na rynku,
należy wprowadzić przepis umożliwiający sprzedaż części
jakiejkolwiek dużej nadwyżki podaży pod koniec jednego okresu
rozliczeniowego w pierwszych dwóch latach kolejnego okresu rozliczeniowego. 
(4)       Komisja powinna dokonać
przeglądu funkcjonowania rezerwy zapewniającej stabilność
rynku pod kątem doświadczeń zdobytych w trakcie jej stosowania.
Przegląd funkcjonowania rezerwy zapewniającej stabilność
rynku powinien przede wszystkim wykazać, czy zasady dotyczące
wprowadzania uprawnień do rezerwy są odpowiednie w stosunku do
założonego celu, jakim jest rozwiązanie problemu nierównowagi
miedzy podażą a popytem.
(5)       Należy zatem odpowiednio
zmienić art. 10 i art. 13 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE,
PRZYJMUJĄ NINIEJSZĄ
DECYZJĘ
Artykuł 1
Rezerwa zapewniająca stabilność rynku
1.           Ustanawia się
rezerwę zapewniającą stabilność rynku, która
będzie funkcjonować od dnia 1 stycznia 2021 r.
2.           Komisja publikuje
całkowitą liczbę uprawnień znajdujących się w
obiegu każdego roku do dnia 15 maja kolejnego roku. Całkowita liczba
uprawnień znajdujących się w obiegu dla roku x to skumulowana
liczba uprawnień wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r., w tym
liczba uprawnień wydanych zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE w
tym okresie, oraz uprawnień do stosowania międzynarodowych jednostek
emisji wykorzystywanych przez instalacje w ramach EU ETS w odniesieniu do
emisji do dnia 31 grudnia roku x, minus skumulowane tony zweryfikowanych emisji
z instalacji objętych EU ETS między dniem 1 stycznia 2008 r. a
dniem 31 grudnia roku x, wszelkie uprawnienia anulowane zgodnie z art. 12 ust. 4
dyrektywy 2003/87/WE oraz liczba uprawnień znajdujących się w
rezerwie. Nie uwzględnia się emisji podczas trzyletniego okresu,
który rozpoczął się w 2005 r. i zakończył w 2007 r.,
oraz uprawnień wydanych w odniesieniu do tych emisji. Pierwsza publikacja
będzie mieć miejsce przed dniem 15 maja 2017 r.
3.           Co roku, począwszy od 2021 r.,
liczba uprawnień równa 12 % całkowitej liczby uprawnień
znajdujących się w obiegu w roku x-2, opublikowana w maju roku x-1,
wprowadzana jest do rezerwy, chyba że wspomniana liczba uprawnień,
która ma być wprowadzona do rezerwy, wynosi mniej niż 100 mln.
4.           W dowolnym roku, jeśli
całkowita liczba uprawnień znajdujących się w obiegu wynosi
mniej niż 400 mln, uwalnia się z rezerwy 100 mln uprawnień.
W przypadku gdy w rezerwie znajduje się mniej niż 100 mln
uprawnień, wszystkie uprawnienia zostają uwolnione z rezerwy na mocy
niniejszego ustępu.
5.           W dowolnym roku, jeśli
nie ma zastosowania ust. 4 i przyjmuje się środki na mocy art. 29a
dyrektywy, z rezerwy uwalnia się 100 mln uprawnień. W przypadku
gdy w rezerwie znajduje się mniej niż 100 mln uprawnień,
wszystkie uprawnienia zostają uwolnione z rezerwy na mocy niniejszego
ustępu. 
6.           Jeśli podejmuje się
działania zgodnie z ust. 3 lub 5, kalendarze aukcji uwzględniają
uprawnienia wprowadzone do rezerwy lub które mają zostać zwolnione z
rezerwy.
Artykuł 2
Zmiany do dyrektywy 2003/87/WE
W dyrektywie 2003/87/WE wprowadza się
następujące zmiany:
1)           art. 10 ust. 1 otrzymuje brzmienie:
2)           „1. Począwszy od 2021 r.,
państwa członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia,
które nie są przydzielone jako bezpłatne uprawnienia zgodnie z art. 10a
i 10c i nie są wprowadzone do rezerwy zapewniającej
stabilność rynku ustanowionej decyzją Parlamentu Europejskiego i
Rady [OPEU please insert number of this Decision when known](*).”;
3)           w art. 10 dodaje się
następujący ustęp:
„1a. Jeśli wolumen
uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa
członkowskie w ostatnim roku każdego okresu, o którym mowa w art. 13
ust. 1, przekracza o ponad 30 % oczekiwany średni wolumen
uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w ciągu
pierwszych dwóch lat następujących po okresie przed zastosowaniem
art. 1 ust. 3 decyzji [OPEU please insert number of this Decision when known],
dwie trzecie różnicy między wolumenami odejmuje się od
uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w ciągu
ostatniego roku danego okresu i dodaje w równych ratach do wolumenów
przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie
w ciągu pierwszych dwóch lat kolejnego okresu.”;
4)           w art. 13 ust. 2 akapit drugi dodaje
się zdanie:
„Podobnie uprawnienia
znajdujące się w rezerwie zapewniającej stabilność
rynku ustanowionej decyzją [OPEU please
insert number of this Decision when known], które straciły
ważność, zastępuje się uprawnieniami, które są
ważne w danym okresie.”.
Artykuł 3
Przegląd
Do
dnia 31 grudnia 2026 r. Komisja, na podstawie analizy
prawidłowości funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do
emisji dwutlenku węgla, dokonuje przeglądu rezerwy zapewniającej
stabilność rynku i w stosownych przypadkach przedstawia
propozycję Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Przegląd
dotyczy przede wszystkim wartości procentowej dla celów określania
liczby uprawnień, które mają być wprowadzone do rezerwy zgodnie
z art. 1 ust. 3, oraz wartości liczbowej progu całkowitej liczby
uprawnień znajdujących się w obiegu określonej w art. 1
ust. 4.
Artykuł 4
Przepisy przejściowe
Artykuł 10 ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE
zmienionej dyrektywą 2009/29/WE stosuje się do dnia 31 grudnia 2020 r.
Artykuł 5
Wejście w życie
Niniejsza
decyzja wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Parlamentu Europejskiego             W
imieniu Rady
Przewodniczący                                             Przewodniczący
[1]               COM(2012) 652 final.
[2]               COM(2012) 416 final.
[3]               COM(2012) 652 final.
[4]               Dz.U. C , , s. .
[5]               Dz.U. C , , s. .
[6]               Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu
przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz
zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275 z 25.10.2003,
s. 32).
[7]               COM(2012) 652 final.
[8]               Insert reference.