CELEX: 62019CC0404
Language: da
Date: 2020-09-03 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat H. Saugmandsgaard Øe fremsat den 3. september 2020.#Den Franske Republik mod Europa-Kommissionen.#Appel – Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) – gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/2014 – udgifter udelukket fra EU-finansiering – udgifter afholdt af Den Franske Republik – fast korrektion på 100% – proportionalitet – Europa-Kommissionens retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning.#Sag C-404/19 P.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
   H. SAUGMANDSGAARD ØE
   fremsat den 3. september 2020 (
         1
      )
   Sag C-404/19 P
   Den Franske Republik
   mod
   Europa-Kommissionen
   »Appel – EGFL og ELFUL – udgifter udelukket fra EU-finansiering – direkte arealstøtte udbetalt i Haute-Corse – alvorlige mangler i kontrolsystemet – betingelser for anvendelsen af en fast finansiel korrektion på 100% – sats på 100% – forordning (EU) nr. 1306/2013 – artikel 52, stk. 2 – delegeret forordning (EU) nr. 907/2014 – artikel 12, stk. 7, litra c) – retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning – punkt 3.2.5«
   
      I. Indledning
   
   
            1.
         
         
            Den Franske Republik har ved den foreliggende appel nedlagt påstand om delvis ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 12. marts 2019, Frankrig mod Kommissionen (
                  2
               ), hvorved Retten frifandt Kommissionen i det søgsmål, som denne medlemsstat havde anlagt til prøvelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/2014 (
                  3
               ). Ved denne afgørelse pålagde Kommissionen bl.a. den nævnte medlemsstat en fast finansiel korrektion på 100% for direkte arealstøtte udbetalt i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014, fordi der var konstateret alvorlige mangler i kontrolsystemet for den nævnte støtte. Satsen på 100% svarer til den samlede støtte, der er udbetalt.
         
      
            2.
         
         
            Betingelserne for at anvende en fast korrektion på 100% er fastsat i punkt 3.2.5 i Kommissionens retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner (
                  4
               ). Ifølge dette punkt kan der anvendes en sådan sats, hvis manglerne i en medlemsstats kontrolsystem er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gør alle betalinger uregelmæssige.
         
      
            3.
         
         
            Den Franske Republik har til støtte for appellen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede dom, da den fastslog, at det var med rette, at Kommissionen pålagde en fast korrektion på 100%. Denne medlemsstat har ikke bestridt, at kontrolsystemet i Haute-Corse var mangelfuldt, og at Kommissionen derfor kunne pålægge en fast korrektion, men den har foreholdt Retten, at denne anlagde en urigtig fortolkning og anvendelse af retningslinjernes punkt 3.2.5, da den fastslog, at de deri nævnte betingelser for at anvende en sats på 100% var opfyldt. I den foreliggende appelsag skal Domstolen derfor – så vidt vides for første gang – tage stilling til de betingelser, der gælder for pålæggelse af en fast finansiel korrektion på 100% som omhandlet i retningslinjernes punkt 3.2.5.
         
      
            4.
         
         
            Efter min bedømmelse vil jeg foreslå Domstolen at ophæve den appellerede dom delvis.
         
      
      II. Retsforskrifter
   
   
      
         A.
       
         Forordning (EU) nr. 1306/2013
      
   
   
            5.
         
         
            Artikel 52 i forordning (EU) nr. 1306/2013 (
                  5
               ) med overskriften »Efterprøvende regnskabsafslutning« bestemmer i stk. 1, at Kommissionen vedtager gennemførelsesretsakter, der afgør, hvilke beløb der skal udelukkes fra Unionens finansiering, når den konstaterer, at EGFL’s og ELFUL’s udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-retten. Kommissionen anslår ifølge denne forordnings artikel 52, stk. 2, de beløb, der skal udelukkes, på grundlag af det regelstridige forholds konstaterede omfang, og tager i den forbindelse hensyn til overtrædelsens art samt til den økonomiske skade, der er påført Unionen.
         
      
      
         B.
       
         Gennemførelsesforordning (EU) nr. 907/2014
      
   
   
            6.
         
         
            Kriterier og metoder til anvendelse af korrektioner inden for rammerne af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 er fastsat i artikel 12 i gennemførelsesforordning (EU) nr. 907/2014 (
                  6
               ). Det fremgår af denne forordnings artikel 12, stk. 6, at hvis de beløb, der skal udelukkes fra Unionens finansiering, ikke kan fastsættes ved beregning eller ekstrapolering som omhandlet i denne artikels stk. 2 og 3 (
                  7
               ), anvender Kommissionen den relevante standardsatskorrektion under hensyntagen til overtrædelsens art og alvor samt sin egen vurdering af risikoen for, at Unionen påføres økonomisk skade.
         
      
            7.
         
         
            Artikel 12, stk. 7, litra c), i gennemførelsesforordning nr. 907/2014 foreskriver:
            »Ved fastsættelse af standardsatskorrektionen tager Kommissionen særligt hensyn til følgende forhold, der på grund af manglernes grovhed udgør en større risiko for at skade Unionens budget:
            […]
            
                     c)
                  
                  
                     medlemsstaten anvender ikke et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis
                  
               […]«
         
      
      
         C.
       
         Retningslinjerne
      
   
   
            8.
         
         
            Kommissionen har i sine retningslinjer beskrevet de generelle principper og den standardsatskorrektion, som Kommissionen kan foreslå i henhold til artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 12, stk. 6 og 7, i gennemførelsesforordning nr. 907/2014 (
                  8
               ).
         
      
            9.
         
         
            Med hensyn til de generelle principper fremgår det af retningslinjerne, at det sandsynlige økonomiske tab for Unionen for så vidt angår faste korrektioner må bestemmes ved en vurdering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medført, og denne vurdering kan såvel vedrøre arten og kvaliteten af den foretagne kontrol som antallet af tilfælde, hvor der faktisk er foretaget kontrol. Princippet bag, dvs. proportionalitetsprincippet, som er beskrevet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, er, at korrektionssatsen skal være tydeligt forbundet med det økonomiske tab, som Unionen er blevet påført (
                  9
               ).
         
      
            10.
         
         
            Hvad angår standardsatskorrektionen fremgår det af retningslinjerne, at der afhængig af de deri nævnte forhold anvendes en korrektion på 2%, 3%, 5%, 7% eller 10% (
                  10
               ). Det fremgår desuden af retningslinjerne, at der i ekstraordinære tilfælde kan træffes beslutninger om højere korrektionssatser på op til 100% (
                  11
               ). En sådan højere sats anvendes i de tilfælde, der er nævnt i artikel 12, stk. 7, litra c), i gennemførelsesforordning nr. 907/2014. Retningslinjernes punkt 3.2.5, der vedrører denne bestemmelse, bestemmer således:
            »Når medlemsstaten ikke anvender »et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis[ (
                  12
               )]«, er en korrektion på 25% begrundet, idet det med rimelighed kan antages, at frihed til ustraffet at indgive uretmæssige anmodninger vil medføre særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet.
            Korrektionssatsen kan sættes højere, hvis det er relevant. Det kunne være tilfældet, når, som et resultat af de oplysninger, medlemsstaten har leveret, risikopopulationen er blevet (stærkt) begrænset. Eller hele udgiften kan afvises, hvis manglerne er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gør alle betalinger uregelmæssige.«
         
      
      III. De faktiske omstændigheder i sagen, retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
   
   
      
         A.
       
         De faktiske omstændigheder i sagen
      
   
   
            11.
         
         
            I dette forslag til afgørelse kan sagens baggrund, som Retten gennemgik i den appellerede doms præmis 1-37, sammenfattes på følgende måde.
         
      
            12.
         
         
            I perioden fra den 24. til den 28. november 2014 foretog Kommissionen en undersøgelse i Frankrig af sektoren for den ansøgte arealstøtte for ansøgningsårene 2013 og 2014. Efter denne undersøgelse underrettede Kommissionen Den Franske Republik om resultaterne, hvorefter der fulgte en korrespondance mellem Kommissionen og denne medlemsstat vedrørende undersøgelsen.
         
      
            13.
         
         
            Ved skrivelse af 20. maj 2016 (herefter »meddelelsen af 20. maj 2016«) meddelte Kommissionen Den Franske Republik sit forslag om at udelukke et samlet beløb på 117439017,55 EUR fra EU-finansiering, fordi det arealstøttesystem, der var indført i Frankrig, ikke var i overensstemmelse med EU-reglerne i ansøgningsårene 2013 og 2014. Dette beløb bestod af fire grupper af forslag til korrektioner, hvoraf den ene vedrørte direkte arealstøtte udbetalt i Haute-Corse. Denne korrektion indebar en fast korrektion på 100% svarende til et beløb på 28973945,46 EUR.
         
      
            14.
         
         
            Den nævnte faste korrektion på 100% var baseret på en række konstaterede mangler, der bl.a. vedrørte problemer med definitionen af støtteberettigede arealer.
         
      
            15.
         
         
            For det første kunne der ifølge den franske lovgivning anvendes forudfastsatte satser for hensyntagen til landskabstræk på landbrugsarealer, som ikke var i overensstemmelse med EU-lovgivningen om »god landbrugs- og miljømæssig stand« (herefter »GLM«), hvilket havde medført, at de franske myndigheder ikke altid havde udelukket ikke-støtteberettigede arealer. Den franske lovgivning havde nærmere bestemt ikke sikret kontrollen med, om landbrugsjorden blev »holdt« i GLM i overensstemmelse med artikel 6 i forordning (EF) nr. 73/2009 (
                  13
               ).
         
      
            16.
         
         
            For det andet var korrektionsforslaget baseret på problemer med definitionen af støtteberettigede arealer, som skyldtes de franske myndigheders fejlfortolkning af artikel 34 i forordning (EF) nr. 1122/2009 (
                  14
               ). De franske myndigheder havde i det væsentlige betragtet arealer, som primært var tilplantet med skov med meget begrænsede græsressourcer eller ikke var tilgængelige for dyr, og som blev indberettet som »landes et parcours« (hedeområder og overdrev), som støtteberettigede, selv om disse arealer ikke opfyldte betingelserne i EU-lovgivningen.
         
      
            17.
         
         
            I meddelelsen af 20. maj 2016 oplyste Kommissionen desuden, at disse mangler allerede var blevet observeret ved den efterprøvende regnskabsafslutning for ansøgningsårene 2008-2012, men at de franske myndigheder ikke havde foretaget nogen ændring af den fremgangsmåde, som de anvendte i denne forbindelse. Når der ikke var var sket nogen ændring af den hidtil anvendte fremgangsmåde, som havde reel indvirkning på området, skulle de korrektioner, der var blevet anvendt for det pågældende departement i forbindelse med de foregående undersøgelser – en fast sats på 100% – fortsat anvendes for ansøgningsårene 2013 og 2014.
         
      
            18.
         
         
            Ved skrivelse af 22. juni 2016 rettede de franske myndigheder henvendelse til forligsorganet vedrørende den finansielle korrektion, som Kommissionen havde fastsat for departementet Haute-Corse. De gjorde i det væsentlige gældende, at det argument, hvormed Kommissionen havde begrundet sin afvisning af den opgørelse, som de havde foreslået i denne forbindelse, ikke var tilstrækkeligt, henset til EU-lovgivningen, og at den foreslåede faste korrektion på 100% for Haute-Corse ikke var forenelig med de procedurer for opgørelse af skaden, der er fastsat i denne lovgivning.
         
      
            19.
         
         
            Forligsorganet afgav sin udtalelse den 19. december 2016. Det konstaterede i det væsentlige, at et forlig ikke var muligt på daværende tidspunkt, og fastslog, at en korrektion på 100% formentlig var uforholdsmæssig i forhold til den reelle risiko for EGFL. Forligsorganet opfordrede som følge heraf Kommissionens tjenestegrene til at overveje en lavere korrektion.
         
      
            20.
         
         
            Den 21. februar 2017 fastlagde Kommissionen sin endelige holdning. Den fastholdt den oprindelige holdning, som den havde indtaget i meddelelsen af 20. maj 2016, og præciserede, at en fast korrektion på 100% var begrundet, for så vidt som det fremgik af de foreliggende oplysninger, at manglerne i forbindelse med støttekontrollen i Haute-Corse var så alvorlige, at de udgjorde en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne og indebar en meget høj risiko for EGFL.
         
      
            21.
         
         
            Den 8. november 2017 vedtog Kommissionen i henhold til artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 den omtvistede afgørelse, hvorved den pålagde fire grupper af korrektioner, herunder en fast korrektion på 100% svarende til 28973945,46 EUR for udgifter i forbindelse med direkte arealstøtte til Korsika for ansøgningsårene 2013 og 2014, fordi der var konstateret alvorlige mangler i kontrolsystemet for den nævnte støtte (under overskriften »Alvorlige mangler i kontrolsystemet, Korsika«). I den sammenfattende rapport, der var knyttet som bilag til den omtvistede afgørelse, begrundede Kommissionen pålæggelsen af denne korrektion med de samme forhold, som den havde angivet i sin meddelelse af 20. maj 2016.
         
      
      
         B.
       
         Sagen for Retten
      
   
   
            22.
         
         
            Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. januar 2018 anlagde Den Franske Republik sag med påstand om delvis annullation af den omtvistede afgørelse med støtte i en række anbringender, der var rettet mod de fire grupper af finansielle korrektioner, herunder korrektionen på 100% for Haute-Corse. Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen.
         
      
      
         C.
       
         Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
      
   
   
            23.
         
         
            Ved appelskrift af 23. maj 2019 har Den Franske Republik iværksat den foreliggende appel til prøvelse af den appellerede dom. Denne medlemsstat har i forbindelse med appellen udelukkende bestridt rigtigheden af en af de fire grupper af finansielle korrektioner, som Retten tog stilling til i den appellerede dom, nemlig den faste korrektion på 100% for direkte arealstøtte udbetalt i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014.
         
      
            24.
         
         
            I appelskriftet har Den Franske Republik således nedlagt følgende påstande:
            
                     –
                  
                  
                     Den appellerede dom ophæves delvist, idet Den Franske Republik ikke fik medhold i sin påstand om annullation – som følge af tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – af den omtvistede afgørelse, for så vidt som Den Franske Republik herved blev pålagt en fast korrektion på 100% som følge af mangler i kontrolsystemet for arealstøtte i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Der træffes endelig afgørelse i sagen, idet den omtvistede afgørelse annulleres, for så vidt som Den Franske Republik herved blev pålagt faste korrektioner på 100% som følge af mangler i kontrolsystemet for arealstøtte i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                  
               
      
            25.
         
         
            I svarskriftet har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
            
                     –
                  
                  
                     Appellen forkastes.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                  
               
      
            26.
         
         
            Den Franske Republik og Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 27. februar 2020.
         
      
      IV. Bedømmelse
   
   
            27.
         
         
            Med sit eneste anbringende har Den Franske Republik gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede dom fastslog, at Kommissionen havde ret til at pålægge den faste korrektion på 100% for direkte arealstøtte udbetalt i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014.
         
      
            28.
         
         
            Denne korrektion blev i den omtvistede afgørelse begrundet med den særlige situation, der gjorde sig gældende i departementet Haute-Corse, hvor Kommissionen havde konstateret en række mangler, der bl.a. vedrørte problemer med definitionen af de støtteberettigede arealer (
                  15
               ). Kommissionen oplyste ligeledes, at disse mangler allerede var blevet observeret ved den efterprøvende regnskabsafslutning for årene 2008-2012, og at der ligeledes skulle anvendes en fast korrektion på 100% for ansøgningsårene 2013 og 2014, fordi de franske myndigheder ikke havde ændret deres fremgangsmåde (
                  16
               ).
         
      
            29.
         
         
            Den Franske Republik anfægtede denne afgørelse i sagen for Retten, hvor den bl.a. gjorde gældende, at de betingelser for at anvende den faste korrektion på 100%, der er fastsat i retningslinjernes punkt 3.2.5, ikke var opfyldt, og at den omtvistede korrektion som følge heraf var uforholdsmæssig.
         
      
            30.
         
         
            I den appellerede dom forkastede Retten dette anbringende (
                  17
               ). Nærmere bestemt fortolkede Retten i den appellerede doms præmis 117 og 118 i det væsentlige de betingelser for at anvende en sats på 100%, der er fastsat i retningslinjernes punkt 3.2.5, hvorefter den i den appellerede doms præmis 134-136 anvendte denne fortolkning på omstændighederne i den foreliggende sag. I denne forbindelse fastslog den for det første, at kontrolsystemet i Haute-Corse var baseret på en fejlagtig definition af de støtteberettigede arealer, hvilket var i strid med en af de materielle betingelser for arealstøtteordningen, og for det andet, at en sådan tilsidesættelse var så alvorlig, at den ifølge retningslinjernes punkt 3.2.5 udgjorde en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gjorde alle betalinger uregelmæssige. Retten udledte heraf, at det derfor var begrundet, at Kommissionen havde pålagt den omtvistede korrektion.
         
      
            31.
         
         
            Til støtte for appellen har Den Franske Republik anført, at Retten i den appellerede doms præmis 118 foretog en retlig fejl i forbindelse med sin fortolkning af retningslinjernes punkt 3.2.5, hvilket derefter medførte en fejlagtig anvendelse af de samme retningslinjer i den appellerede doms præmis 134-136. Denne medlemsstat hævder bl.a., at den omstændighed, at kontrolsystemet ikke overholder en materiel betingelse for arealstøtteordningen, ikke – i sig selv – er tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af en sats på 100%. Det må sammenfattende fastslås, at Den Franske Republik ikke som sådan har anfægtet de mangler, som Kommissionen konstaterede i kontrolsystemet i Haute-Corse, men blot har anført, at sådanne mangler ikke kan medføre, at der anvendes en fast sats på 100%.
         
      
            32.
         
         
            Kommissionen har tilbagevist Den Franske Republiks argumenter og gjort gældende, at anbringendet må forkastes.
         
      
            33.
         
         
            Ved bedømmelsen af Den Franske Republiks anbringende skal det indledningsvis undersøges, hvilken begrundelse Kommissionen har givet for at pålægge den omtvistede korrektion, eftersom parterne er uenige om dette spørgsmål i sagen for Domstolen (afsnit A). Dernæst skal den fortolkning af retningslinjernes punkt 3.2.5, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 117 og 118, efterprøves (afsnit B). I lyset af denne vurdering skal det efterprøves, om det var med føje, at Retten godkendte Kommissionens pålæggelse af den omtvistede korrektion i den appellerede doms præmis 134-136 (afsnit C).
         
      
      
         A.
       
         Kommissionens begrundelse for at pålægge den omtvistede korrektion
      
   
   
            34.
         
         
            Jeg vil indledningsvis påpege, at en finansiel korrektionssats på 100% kan være begrundet i to forskellige situationer: Når samtlige udgifter afholdes uden EU-retligt retsgrundlag (»den første situation«), eller når en medlemsstats kontrolsystem er meget mangelfuldt, hvilket gør alle betalinger uregelmæssige, selv om der foreligger EU-retligt retsgrundlag (»den anden situation«) (
                  18
               ). Det er denne anden situation, der er beskrevet i retningslinjernes punkt 3.2.5.
         
      
            35.
         
         
            I sagen for Domstolen har Kommissionen bekræftet, at pålæggelsen af den omtvistede korrektion var baseret på den anden situation. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at denne pålæggelse ligeledes var baseret på den første situation. I svarskriftet har Kommissionen således anført, at »der både var tale om udbetaling af støtte uden retsgrundlag og om et klart svigt i kontrolsystemet i Haute Corse«, hvilket den også bekræftede i retsmødet (
                  19
               ).
         
      
            36.
         
         
            Det er i denne forbindelse vigtigt at vide, om pålæggelsen af den omtvistede korrektion udelukkende var baseret på den anden situation, hvilket Den Franske Republik har gjort gældende, eller om den både var baseret på den anden og den første situation, hvilket Kommissionen har anført; for det første vil begrundelsen og dermed domstolskontrollen være forskellig i de to situationer, og for det andet har Den Franske Republik foreholdt Retten, at den i den appellerede dom foretog en sammenblanding af de betingelser, der i henholdsvis den første og den anden situation gælder for pålæggelse af en finansiel korrektionssats på 100%.
         
      
            37.
         
         
            Ved bedømmelsen af Den Franske Republiks anbringende skal det derfor indledningsvis undersøges, i hvilken eller hvilke situationer Kommissionen pålagde den omtvistede korrektion. I denne forbindelse vil jeg først henvise til forskellene mellem de to situationer.
         
      
      1. Forskellene mellem de to situationer
   
   
            38.
         
         
            Hvad for det første angår begrundelsen for at pålægge en sats på 100% må det konstateres, at denne i den første situation skal findes i lovgivningen.
         
      
            39.
         
         
            Det fremgår nemlig af Domstolens faste praksis, at EGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter EU’s regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Det kan således kun pålægges EGFL at afholde udgifter, når de er afholdt efter reglerne inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Alle andre udbetalte beløb, især beløb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den fælles markedsordning, påhviler derfor medlemsstaterne (
                  20
               ).
         
      
            40.
         
         
            I denne situation er støtte, som er udbetalt med manglende retsgrundlag, udelukket fra EU-finansiering, uafhængigt af om der er fastslået uregelmæssigheder eller forsømmelser fra de nationale myndigheders side. Kommissionen har i denne forbindelse ingen skønsmargen i forhold til at acceptere eller afvise EU-finansiering af en udgift (
                  21
               ). Når der i en sådan situation pålægges en korrektion, sker det derfor i form af en punktvis korrektion, hvilket gør det muligt at fastlægge det tab, som Unionen påføres – og dermed det beløb, der skal udelukkes.
         
      
            41.
         
         
            
               I den anden situation skal begrundelsen for at anvende en sats på 100% bl.a. findes i den omstændighed, at medlemsstaten anvender et kontrolsystem meget mangelfuldt som omhandlet i artikel 12, stk. 7, litra c), i forordning nr. 907/2014. I retningslinjernes punkt 3.2.5, der vedrører denne bestemmelse, præciserede Kommissionen således, at der skal anvendes en korrektion på 100%, hvis manglerne i kontrolsystemet er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gør alle betalinger uregelmæssige (
                  22
               ).
         
      
            42.
         
         
            Det bør fremhæves, at til forskel fra den situation, hvor der udbetales støtte uden retsgrundlag (den første situation), er den sats på 100%, der er omhandlet i retningslinjernes punkt 3.2.5, en fast sats, hvilket indebærer, at tabet for EU-budgettet ikke kan fastlægges præcist. Ifølge artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 907/2014 anvendes de faste korrektioner, der er fastsat i denne artikels stk. 7, således, når det ikke er muligt at fastlægge de beløb, der skal udelukkes, ved beregning eller ekstrapolering som nævnt i denne artikels stk. 2 eller 3 (
                  23
               ).
         
      
            43.
         
         
            I overensstemmelse med artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 907/2014 skal Kommissionen med andre ord, når den anvender faste korrektioner, fastlægge det beløb, der skal udelukkes, ud fra omfanget af risikoen for tab for EU-budgettet under hensyntagen til overtrædelsens art og alvor (
                  24
               ).
         
      
            44.
         
         
            Hvad for det andet angår domstolskontrollen følger det af det ovenfor anførte, at Retten i den første situation skal kontrollere, om de nationale myndigheder har ydet støtte uden EU-retligt retsgrundlag. Formålet med denne bedømmelse er at vurdere, om der er udbetalt støtte i strid med de materielle betingelser, som gælder for den pågældende støtteordning, og som er afgørende for at fastslå en støtteansøgnings retmæssighed, således at denne støtte falder uden for støtteordningen (
                  25
               ).
         
      
            45.
         
         
            I den anden situation skal Retten derimod kontrollere, om Kommissionen med rette kunne antage, at manglerne i kontrolsystemet var så alvorlige, at de udgjorde en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gjorde alle betalinger uregelmæssige som omhandlet i retningslinjernes punkt 3.2.5. Retten skal med andre ord kontrollere, om der var grundlag for Kommissionens vurdering af risikoen for et reelt tab for EU-budgettet (
                  26
               ).
         
      
      2. Den omtvistede korrektions begrundelse
   
   
            46.
         
         
            Med hensyn til den omtvistede korrektion bør Kommissionens anbringende om, at denne korrektion ligeledes var baseret på den første situation, efter min opfattelse afvises. Jeg må nemlig konstatere, at dette anbringende ikke blev fremført for Retten, og at Retten i den appellerede dom nøjedes med at efterprøve, om den omtvistede korrektion var begrundet, henset til retningslinjernes punkt 3.2.5 (
                  27
               ). Det bør påpeges, at dette punkt vedrører den anden situation.
         
      
            47.
         
         
            Selv om dette anbringende var blevet fremført for Retten, var det efter min opfattelse under alle omstændigheder med føje, at Retten i den appellerede dom nøjedes med at efterprøve, om det var begrundet at pålægge den omtvistede korrektion, henset til den anden situation. Jeg må nemlig for det første konstatere, at det fremgår af processkrifterne i sagen, at Kommissionen baserede pålæggelsen af den omtvistede korrektion på de mangler, der var konstateret i kontrolsystemet (
                  28
               ), hvilket ikke ville have haft nogen betydning, hvis hele den udbetalte støtte allerede havde været uretmæssig på grund af manglende EU-retligt retsgrundlag (
                  29
               ). Det er desuden ubestridt, at Kommissionen pålagde den omtvistede korrektion på 100% i form af en fast korrektion (
                  30
               ).
         
      
            48.
         
         
            Det følger heraf, at det i forbindelse med den foreliggende appel kun skal efterprøves, om Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at det som følge af et mangelfuldt kontrolsystem var begrundet at pålægge en korrektion på 100% i medfør af retningslinjernes punkt 3.2.5 (
                  31
               ).
         
      
      
         B.
       
         Rettens fortolkning af retningslinjernes punkt 3.2.5
      
   
   
            49.
         
         
            Rettens fortolkning af retningslinjernes punkt 3.2.5 findes i den appellerede doms præmis 117 og 118. I præmis 117 og 118 henviste Retten til en fortolkning af dette punkt i retningslinjerne, som den tidligere har anvendt i sin praksis (
                  32
               ).
         
      
            50.
         
         
            Det bør fremhæves, at Den Franske Republik alene har anfægtet den fortolkning, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 118. I denne præmis 118 henvises der imidlertid til den foregående præmis 117. For at kunne efterprøve rigtigheden af den nævnte præmis 118 er det derfor nødvendigt først at undersøge den nævnte præmis 117. Som jeg vil forklare, er den retspraksis, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117, efter min opfattelse udtryk for en passende fortolkning af dette punkt i retningslinjerne (afsnit 1), hvorimod Retten ser ud til at have begået en retlig fejl i præmis 118 (afsnit 2).
         
      
      1. Den retspraksis, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117
   
   
            51.
         
         
            Med hensyn til den retspraksis, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117, fremgår det heraf, at der i henhold til retningslinjernes punkt 3.2.5 anvendes en korrektionssats på 100%, »når et kontrolsystem er fuldstændigt fjernt fra den relevante EU-lovgivning, ikke tager hensyn til materielle elementer i den pågældende støtteordning og til dens formål og endelig i sagens natur ikke gør det muligt at påvise den praksis, hvorefter de pågældende erhvervsdrivende omgår eller manipulerer materielle elementer. Disse kontrolmangler skaber nemlig en risiko for, at alle betalinger, der foretages i forbindelse med den pågældende støtteordning, er uregelmæssige. Disse mangler kan således på grund af deres finansielle følger for fondene sidestilles med interventioner, der ligger uden for en støtteordning«.
         
      
            52.
         
         
            Denne retspraksis er i mine øje udtryk for en passende fortolkning af retningslinjernes punkt 3.2.5, eftersom de tre kumulative indikatorer, der er nævnt i præmis 117, samlet set gør det muligt at efterprøve, om manglerne i et kontrolsystem er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gør alle betalinger uregelmæssige som omhandlet i retningslinjerne.
         
      
            53.
         
         
            Den første indikator (at kontrolsystemet ligger fuldstændigt fjernt fra den relevante EU-lovgivning) sikrer overholdelsen af den væsentlige betingelse for anvendelse af satsen på 100%, som er fastsat i retningslinjernes punkt 3.2.5, nemlig at manglerne i kontrolsystemet er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne. Jeg vil i denne forbindelse fremhæve, at såfremt kontrolsystemet ikke anvendes eller anvendes meget mangelfuldt som omhandlet i artikel 12, stk. 7, litra c), i forordning nr. 907/2014, men der ikke er tale om en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, bør der ifølge retningslinjerne som hovedregel anvendes en sats på 25%.
         
      
            54.
         
         
            Den anden indikator (at kontrolsystemet ikke tager hensyn til materielle elementer i den pågældende støtteordning og til dens formål) angiver den type mangel, der kan gøre alle betalinger uregelmæssige. Det bør påpeges, at de materielle elementer i en støtte er væsentlige betingelser for støttens tildeling (
                  33
               ), og at den omstændighed, at kontrolsystemet ikke tager hensyn til et eller flere af disse elementer, derfor kan gøre alle betalinger uregelmæssige (
                  34
               ). Det samme gælder for en støtteordnings formål. Selv om de materielle betingelser formelt er opfyldt, kan det forekomme, at de underliggende formål med den fælles markedsordning ikke er det, således at alle betalinger uregelmæssige (
                  35
               ).
         
      
            55.
         
         
            Den tredje indikator (at kontrolsystemet i sagens natur ikke gør det muligt at påvise den praksis, hvorefter de pågældende erhvervsdrivende omgår eller manipulerer materielle elementer) er endelig baseret på det tilfælde, som er nævnt i artikel 12, stk. 7, litra c), i forordning nr. 907/2014, og hvori der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis.
         
      
            56.
         
         
            Som det følger af disse tre kumulative indikatorer, er anvendelsen af en fast sats på 100% – efter min opfattelse med god grund – underlagt strenge rammer.
         
      
            57.
         
         
            Der bør nemlig for det første henvises til, at anvendelsen af satsen på 100% er begrænset til ekstraordinære tilfælde, hvor mangler i kontrolsystemet på grund af deres finansielle følger for fondene kan sidestilles med interventioner, der ligger uden for en støtteordning (den første situation) (
                  36
               ). Som følge af de konkrete mangler i kontrolsystemet, som ikke gør det muligt at efterprøve, om den udbetalte støtte er retmæssig (
                  37
               ), er Kommissionen imidlertid ikke i stand til at fastslå, om hele den omtvistede støtte faktisk er blevet udbetalt i strid med EU-retten, hvilket er tilfældet, når støtten er udbetalt uden retsgrundlag. De tre indikatorer, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117, gør det i denne forbindelse muligt at efterprøve, om manglerne i kontrolsystemet er så alvorlige, at det kan antages, at alle betalinger er uregelmæssige.
         
      
            58.
         
         
            Der bør for det andet henvises til, at der ifølge retningslinjernes punkt 3.2.5 som hovedregel bør anvendes en sats på 25%, når medlemsstaten ikke anvender et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis. Anvendelsen af en korrektionssats på over 25% – og så meget desto mere en sats på 100% – forudsætter med andre ord, at det godtgøres, at der foreligger omstændigheder, som er mere alvorlige end i den situation, hvor det er begrundet at anvende en korrektion på 25%, og for så vidt angår en sats på 100%, at der foreligger særdeles alvorlige omstændigheder (
                  38
               ). Det er i den forbindelse nødvendigt at anvende flere indikatorer for at fastlægge sådanne mere alvorlige omstændigheder.
         
      
      2. Den retspraksis, der er nævnt i den appellerede doms præmis 118
   
   
            59.
         
         
            Det bemærkes dernæst i den appellerede doms præmis 118, at »[d]et fremgår således af denne retspraksis[, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117], at det ikke så meget er de mangelfulde hovedkontroller i forbindelse med kontrolsystemet, der begrunder anvendelsen af en korrektion på 100%, som den manglende hensyntagen til materielle elementer i den pågældende støtteordning og til dens formål. Hvis den eller de materielle betingelser for tildeling af støtte ikke er opfyldt, er det begrundet at udelukke samtlige udgifter (dom af 10.7.2014, Grækenland mod Kommissionen, T-376/12, EU:T:2014:623, præmis 123 (ikke trykt i Sml.))«.
         
      
            60.
         
         
            Det er efter min opfattelse ikke indlysende, hvordan denne præmis skal forstås, og navnlig hvordan den forholder sig til de tre indikatorer, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117. Rækkevidden af denne præmis blev således – efter min opfattelse med god grund – drøftet i retsmødet. Præmis 118 er nemlig uklar i to henseender.
         
      
            61.
         
         
            Jeg må for det første konstatere, at denne præmis 118 henviser til præmis 123 i dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen (
                  39
               ), men kun indeholder brudstykker herfra. For det andet hersker der også usikkerhed om rækkevidden af den nævnte præmis 123, som efter min opfattelse ikke kan klarlægge rækkevidden af den appellerede doms præmis 118.
         
      
            62.
         
         
            Jeg må ikke desto mindre konstatere, at Retten i den appellerede doms præmis 135 henviste til præmis 118 og udtalte, at »ifølge den retspraksis, som er nævnt i [den appellerede doms] præmis 117 og 118, […] begrunder den manglende hensyntagen til de materielle betingelser for den pågældende støtteordning, at samtlige udgifter udelukkes«.
         
      
            63.
         
         
            Det er som følge heraf min opfattelse, at Retten i den nævnte præmis 118, som Den Franske Republik påpegede i retsmødet, fejlagtigt foretog en sammenblanding af den begrundelse – baseret på tre kumulative indikatorer – for at pålægge en fast sats på 100%, der er angivet helt korrekt i den appellerede doms præmis 117, og begrundelsen for at pålægge en finansiel korrektion på 100%, når der er ydet støtte uden retsgrundlag. Det bør fremhæves, at det kun er i det sidstnævnte tilfælde, at den manglende hensyntagen til de materielle betingelser kan begrunde en korrektion svarende til 100%.
         
      
            64.
         
         
            I denne henseende præciserede Kommissionen i retsmødet, at retningslinjernes punkt 3.2.5 vedrører en situation, hvor den nationale lovgivning overholder de materielle betingelser, der følger af EU-retten, og hvor den eneste overtrædelse, som medlemsstaten har begået, ligger i kontrolsystemet, som ikke sikrer, at de materielle betingelser faktisk er opfyldt. I den foreliggende sag skal overtrædelsen imidlertid findes både i forhold til den nationale lovgivning, som ikke er forenelig med EU-retten, og i forhold til kontrolsystemet. Det er således den fejlagtige definition i den nationale lovgivning, der har medført fejl i kontrolsystemet (
                  40
               ).
         
      
            65.
         
         
            Præmis 117 og 118 skal ifølge Kommissionen forstås i denne sammenhæng. De nævnte præmisser indebærer – samlet set – at hvis man i forbindelse med faste korrektioner står over for både en overtrædelse i forhold til den nationale lovgivning og mangler i kontrolsystemet, og disse mangler ikke gør det muligt at se, hvem der havde ret til støtte og i hvilken størrelsesorden, er en fast korrektion på 100% således begrundet. I en sådan situation er der således en risiko for, at samtlige udgifter er forkerte.
         
      
            66.
         
         
            Uanset at den fortolkning, som Kommissionen har foreslået, henset til det ovenfor anførte, ikke er helt i trit med den appellerede dom, strider den efter min opfattelse under alle omstændigheder mod de retlige rammer og mod retningslinjerne.
         
      
            67.
         
         
            Med hensyn til de retlige rammer skal det nemlig for det første påpeges, at pålæggelsen af enhver fast sats – uanset dens størrelse – i sagens natur er udtryk for, at det er umuligt at fastlægge det reelle tab nøjagtigt. Usikkerheden om den skade, som Unionen påføres, begrunder derfor, at der pålægges en fast sats, men den kan ikke i sig selvbegrunde en sats på 100%.
         
      
            68.
         
         
            For det andet, selv hvis det med rimelighed antages, at den omstændighed, at den nationale lovgivning – uafhængigt af kontrolsystemet – ikke overholder de materielle betingelser, generelt øger risikoen for, at Unionen lider skade, indebærer dette på ingen måde – i sig selv – at den reelle risiko udgør 100%. Det bør i denne forbindelse fremhæves, at det ikke er enhver tilsidesættelse af de materielle betingelser, der kan gøre alle betalinger uregelmæssige (
                  41
               ), og at det som følge heraf ikke kan antages, at den reelle risiko udgør 100%, uden at der som minimum foretages en sådan forudgående vurdering.
         
      
            69.
         
         
            Med hensyn til retningslinjerne er Kommissionens fortolkning heraf efter min opfattelse baseret på en sammenblanding af betingelserne for anvendelsen af en korrektionssats på 25% og for anvendelsen af en korrektionssats på 100%. Den manglende mulighed for at efterprøve, om støtten ydes til de personer, der er støtteberettigede, skyldes således også, at en medlemsstat slet ikke har iværksat et kontrolsystem, hvilket begrunder, at der anvendes en korrektionssats på 25%. Enhver mangelfuld kontrol af et materielt element, der udgør en forudsætning for støttetildelingens lovlighed, medfører reelt, at der skabes usikkerhed om, hvorvidt støtten ydes til de personer, der er støtteberettigede. Disse omstændigheder kan som følge heraf ikke i sig selv begrunde, at der i henhold til retningslinjerne anvendes en korrektionsstats på 100% (
                  42
               ). Det må sammenfattende fastslås, at selv om der hersker usikkerhed om, hvorvidt den enkelte støtte, der er udbetalt, isoleret set er retmæssig, er det ikke ensbetydende med, at hele den udbetalte støtte er uretmæssig som omhandlet i retningslinjernes punkt 3.2.5.
         
      
            70.
         
         
            Det følger heraf, at den appellerede doms præmis 117 er udtryk for en passende fortolkning af retningslinjernes punkt 3.2.5. Jeg foreslår, at Domstolen anvender denne fortolkning i den foreliggende appelsag. Med hensyn til den appellerede doms præmis 118 ser det ud til, at Retten fortolkede retningslinjernes punkt 3.2.5 forkert, og som jeg vil forklare, ser det ud til, at det er denne fejl, der medførte en fejlagtig anvendelse af dette punkt.
         
      
      
         C.
       
         Rettens anvendelse af retningslinjernes punkt 3.2.5 i det foreliggende tilfælde
      
   
   
            71.
         
         
            Rettens anvendelse af retningslinjernes punkt 3.2.5 på omstændighederne i den foreliggende sag (den appellerede doms præmis 134-136) er i det væsentlige baseret på tre forhold, som var beskrevet tidligere i den appellerede dom, og som vedrørte de mangler, der var konstateret i kontrolsystemet i Haute-Corse. Selv om Den Franske Republik ikke har bestridt disse forhold, er de imidlertid relevante for prøvelsen af de forhold, som den har bestridt.
         
      
            72.
         
         
            Retten bemærkede først, at fastlæggelsen af en bedrifts landbrugsareal er en materiel betingelse for, at der kan tildeles arealstøtte. Hvis dette areal er fastlagt forkert på grundlag af en definition af et eller flere elementer heri (agerjord, permanente græsarealer og arealer med permanente afgrøder), som ikke er i overensstemmelse med EU-retten, er der nemlig tale om en fejl, som berører en af de materielle betingelser for arealstøtteordningen, nemlig afgrænsningen af det landbrugsareal, der ligger til grund for beregningen af betalingsrettighederne (
                  43
               ).
         
      
            73.
         
         
            Retten fastslog dernæst, at støtteordningen i Haute-Corse var baseret på fejlagtige definitioner vedrørende fastlæggelsen af en bedrifts landbrugsareal. Der var tale om to fejl, som vedrørte de franske myndigheders anerkendelse dels af landskabselementer såsom vandhuller, blotlagte klipper og buskadser, dels af »landes et parcours« (hedeområder og overdrev), hvilket ikke var i overensstemmelse med de EU-retlige regler (
                  44
               ).
         
      
            74.
         
         
            Retten fandt endelig, at fejlene i definitionen af støtteberettigede arealer under arealstøtteordningen i Haute-Corse berører det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, som var iværksat i Haute-Corse, og som var baseret på disse fejl, og at det nævnte kontrolsystem derfor ikke var i stand til at påvise fejl i forbindelse med fastlæggelse af landbrugsarealer, hvilket i mange tilfælde gjorde det muligt for landbrugere at anmelde ikke-støtteberettigede arealer (
                  45
               ).
         
      
            75.
         
         
            I den appellerede doms præmis 134-136 fastslog Retten, at myndighederne på grundlag af denne fejlagtige definition næsten systematisk anerkendte ikke-støtteberettigede arealer, hvilket vidner om et tilstrækkeligt alvorligt svigt i kontrolsystemet. Ifølge Retten blev der således ikke taget hensyn til en væsentlig materiel betingelse i den nævnte definition. Retten udledte heraf, at den manglende hensyntagen til de materielle betingelser for den pågældende støtteordning i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i den appellerede doms præmis 117 og 118, begrunder, at samtlige udgifter udelukkes, hvorefter den konkluderede, at de pågældende mangler var så alvorlige, at de udgjorde en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gjorde alle betalinger uregelmæssige.
         
      
            76.
         
         
            Jeg er enig med Den Franske Republik i, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 134-136 fastslog, at den manglende hensyntagen til de materielle betingelser for den pågældende støtteordning begrundede, at samtlige udgifter blev udelukket i medfør af retningslinjernes punkt 3.2.5. Denne fejl består i det væsentlige af to aspekter.
         
      
            77.
         
         
            
               Indledningsvis bør det som nævnt i punkt 63 i dette forslag til afgørelse påpeges, at den omstændighed, at kontrolsystemet ikke overholder materielle betingelser for en arealstøtteordning, ikke – i sig selv – er tilstrækkelig til at begrunde pålæggelsen af en fast sats på 100% i medfør af retningslinjernes punkt 3.2.5 (
                  46
               ). I den appellerede doms præmis 136 fastslog Retten derfor fejlagtigt, at »de pågældende mangler [i kontrolsystemet] var i strid med [de materielle betingelser for støtteordningen] og som følge heraf var så alvorlige, at de udgjorde en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gjorde alle betalinger uregelmæssige« (
                  47
               ).
         
      
            78.
         
         
            Når dette er sagt må jeg dernæst ikke desto mindre konstatere, at den manglende hensyntagen til den pågældende materielle betingelse i sagens natur ikke kan gøre alle betalinger uregelmæssige.
         
      
            79.
         
         
            Den tilsidesatte definition vedrører nemlig visse typer arealer (foderarealer med meget begrænsede græsressourcer og landskabselementer såsom blotlagte klipper, vandhuller og buskadser), hvilket ikke indebærer, at alle de arealer, der var erklæret støtteberettigede, ikke burde have været det. Som Retten i det væsentlige selv og med rette konstaterede i den appellerede doms præmis 127, bevirker den fejlagtige definition således udelukkende, at arealstøtten bliver større end den, som de pågældende landbrugere ville have haft ret til, hvis landbrugsarealet på deres bedrifter var blevet vurderet korrekt. Frankrig anlagde med andre ord en for bred fortolkning af de støtteberettigede arealer, og en sådan tilsidesættelse af definitionen af landbrugsarealer kan ikke gøre alle betalinger uregelmæssige. Den omstændighed, at den nationale lovgivning – uafhængigt af kontrolsystemet – ikke overholder denne betingelse, hvilket i mange tilfælde får landbrugerne til at anmelde ikke-støtteberettigede arealer, har i denne forbindelse ingen betydning.
         
      
            80.
         
         
            Det følger af det ovenfor anførte, at Den Franske Republiks anbringende bør tages til følge på dette punkt, og at den appellerede dom som følge heraf bør ophæves delvist.
         
      
      
         D.
       
         Sagen for Retten
      
   
   
            81.
         
         
            I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
         
      
            82.
         
         
            Dette er efter min opfattelse tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionens pålæggelse af den omtvistede korrektion var nemlig i det væsentlige baseret på de samme to mangler i kontrolsystemet, som Retten behandlede (
                  48
               ). Det følger imidlertid af ovenstående vurdering, at sådanne mangler ikke kan begrunde en fast sats på 100%. Den omtvistede afgørelse bør som følge heraf annulleres på dette punkt.
         
      
      
         E.
       
         Sagsomkostninger
      
   
   
            83.
         
         
            Ifølge artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostninger, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.
         
      
            84.
         
         
            I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
         
      
            85.
         
         
            Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale Den Franske Republiks omkostninger.
         
      
      V. Forslag til afgørelse
   
   
            86.
         
         
            Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
            
                     »–
                  
                  
                     Den Europæiske Unions Rets dom af 12. marts 2019, Frankrig mod Kommissionen (T-26/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:153), ophæves delvist, idet Den Franske Republik ikke fik medhold i sin påstand om annullation – som følge af tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/2014 af 8. november 2017 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), for så vidt som Den Franske Republik herved blev pålagt en fast korrektion på 100% som følge af mangler i kontrolsystemet for arealstøtte i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014.
                  
               
                     —
                  
                  
                     Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/2014 af 8. november 2017 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), annulleres, for så vidt som Den Franske Republik herved blev pålagt faste korrektioner på 100% som følge af mangler i kontrolsystemet for arealstøtte i Haute-Corse for ansøgningsårene 2013 og 2014.
                  
               
                     —
                  
                  
                     Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Den Franske Republiks omkostninger.«
                  
               
      (
         1
      ) – Originalsprog: fransk.
   (
         2
      ) – T-26/18, ikke trykt i Sml. (herefter »den appellerede dom«) (EU:T:2019:153).
   (
         3
      ) – Afgørelse af 8.11.2017 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2017, L 292, s. 61) (herefter »den omtvistede afgørelse«).
   (
         4
      ) – Retningslinjerne af 8.6.2015 om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning (C(2015) 3675 final) (herefter »retningslinjerne«).
   (
         5
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549).
   (
         6
      ) – Kommissionens delegerede forordning af 11.3.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, finansiel forvaltning, regnskabsafslutning, sikkerhedsstillelse og brug af euroen (EUT 2014, L 255, s. 18).
   (
         7
      ) – Ved den beregnede korrektion, der er omhandlet i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 907/2014, baserer Kommissionen udelukkelsen på de uretmæssigt anvendte beløb. Ved den ekstrapolerede korrektion, der er omhandlet i artikel 12, stk. 3, i forordning nr. 907/2014, menes de beløb, der skal udelukkes fra Unionens finansiering, efter en statistisk ekstrapolation af resultaterne fra en række stikprøvekontroller, der er repræsentative for hele populationen, fra hvilken stikprøven var taget, begrænset til området, for hvilket man med rimelighed kan forvente den samme manglende overensstemmelse (retningslinjernes punkt 1.2).
   (
         8
      ) – Jf. retningslinjernes kapitel 11, punkt 11.3.2, hvori der henvises til kapitel 3 heri.
   (
         9
      ) – Retningslinjernes punkt 1.3.2 og 3.1.
   (
         10
      ) – Retningslinjernes punkt 3.2.
   (
         11
      ) – Retningslinjernes punkt 3.
   (
         12
      ) – Dette citat svarer i det væsentlige til ordlyden af artikel 12, stk. 7, litra c), i gennemførelsesforordning nr. 907/2014.
   (
         13
      ) – Rådets forordning af 19.1.2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16).
   (
         14
      ) – Kommissionens forordning af 30.11.2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65).
   (
         15
      ) – Jf. i denne forbindelse punkt 14-16 i dette forslag til afgørelse.
   (
         16
      ) – Jf. i denne forbindelse punkt 17 i dette forslag til afgørelse. I den sag, der gav anledning til dom af 12.3.2019, Frankrig mod Kommissionen (T-156/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:157), bestred Den Franske Republik rigtigheden af denne pålæggelse af satsen på 100% for ansøgningsårene 2011 og 2012 af grunde svarende til dem, der var anført i den appellerede dom. I denne dom annullerede Retten denne korrektion som følge af en tilsidesættelse af retten til forsvar, og den fik derfor ikke lejlighed til at undersøge, om pålæggelsen også var i strid med proportionalitetsprincippet (dommens præmis 120-138).
   (
         17
      ) – Jf. den appellerede doms præmis 111-139.
   (
         18
      ) – Jf. i samme retning generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse Belgien mod Kommissionen (C-332/00, EU:C:2001:653, punkt 68-71 og den deri nævnte retspraksis).
   (
         19
      ) – Den Franske Republik har hertil anført, at Kommissionen kun i forbindelse med appellen har gjort gældende, at den omtvistede korrektion var baseret på udbetaling af støtte uden retsgrundlag og på et klart svigt i kontrolsystemet.
   (
         20
      ) – Jf. i denne retning dom af 18.4.2002, Belgien mod Kommissionen (C-332/00, EU:C:2002:235, præmis 44).
   (
         21
      ) – Jf. i denne retning dom af 18.4.2002, Belgien mod Kommissionen (C-332/00, EU:C:2002:235, præmis 36 og 45 samt den deri nævnte retspraksis).
   (
         22
      ) – Kommissionen har med hensyn til udøvelsen af sin beføjelse til at afgøre, hvilke udgifter der skal udelukkes fra EU-finansiering på grund af mangler i medlemsstaternes kontrol, begrænset sig selv med disse retningslinjer, således at den ikke kan fravige dem (jf. i samme retning dom af 10.7.2014, Grækenland mod Kommissionen, T-376/12, EU:T:2014:623, præmis 108 og den deri nævnte retspraksis).
   (
         23
      ) – Disse beregningsmåder er beskrevet i fodnote 7 i dette forslag til afgørelse.
   (
         24
      ) – Den omstændighed, at de beløb, der skal udelukkes i tilfælde af alvorlige mangler i kontrolsystemet, ikke kan fastlægges præcist, skyldes generelt selve arten af denne type mangel. Hvis der eksempelvis ikke er foretaget en række hovedkontroller, vil kontrolsystemet nemlig i sagens natur være ineffektivt til at fastslå en støtteansøgnings retmæssighed.
   (
         25
      ) – Jf. f.eks. dom af 18.4.2002, Belgien mod Kommissionen (C-332/00, EU:C:2002:235, præmis 36), hvori der var udbetalt støtte med urigtigt retsgrundlag, hvilket medførte, at denne støtte blev fuldstændig udelukket fra EU-finansiering, uafhængigt af om der var fastslået uregelmæssigheder eller forsømmelser fra de kompetente myndigheders side. Jf. ligeledes dom af 6.7.2000, Spanien mod Kommissionen (C-45/97, EU:C:2000:362, præmis 40-43), hvori Domstolen fandt det godtgjort, at EU-bestemmelserne om olivenolies renhed var overtrådt, eftersom tilstedeværelsen af et kemisk stof ikke var forenelig med definitionen af olivenolie, og som følge heraf fastslog, at korrektionen på 100% af udgifterne var begrundet. I dom af 9.4.2008, Grækenland mod Kommissionen (T-364/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:97, præmis 39), fastslog Retten endvidere, at et afslag på at afholde samtlige udgifter var begrundet, for så vidt som samtlige leveringer af ferskner havde fundet sted uden om fællesskabsordningen, da de ikke var i overensstemmelse med kravene om minimumspriser.
   (
         26
      ) – Som det fremgår af afsnit IV.B i dette forslag til afgørelse, har Retten til dette formål anlagt en fortolkning i sin praksis for at kunne efterprøve grundlaget for en sådan vurdering.
   (
         27
      ) – Jf. herved afsnit IV.B og IV.C i dette forslag til afgørelse. Det bør fremhæves, at Domstolen ifølge dennes faste praksis kun har kompetence til at tage stilling til den retlige afgørelse, som er blevet truffet vedrørende de anbringender og argumenter, der er blevet behandlet ved Retten; jf. bl.a. dom af 24.3.2011, ISD Polska m.fl. mod Kommissionen (C-369/09 P, EU:C:2011:175), og den deri nævnte retspraksis.
   (
         28
      ) – I den tabel, der er knyttet som bilag til den omtvistede afgørelse, begrundes den faste korrektion bl.a. med »Alvorlige mangler i kontrolsystemet«. Det fremgår endvidere af Kommissionens endelige holdning af 21.2.2017, at »[f]or så vidt som det fremgår af de foreliggende oplysninger, at manglerne i forbindelse med støttekontrollen i Haute-Corse er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne […] og indebærer en meget høj risiko for fonden, er en korrektion på 100% begrundet«.
   (
         29
      ) – Jf. i denne retning dom af 18.4.2002, Belgien mod Kommissionen (C-332/00, EU:C:2002:235, præmis 36).
   (
         30
      ) – Det fremgår således af en tabel, der er knyttet som bilag til den omtvistede afgørelse, at de udelukkede udgifter svarer til en »fast korrektion«.
   (
         31
      ) – I forbindelse med den foreliggende appel og de faste korrektioner rejser der sig imidlertid et andet – særskilt, men beslægtet – spørgsmål, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt – og i givet fald i hvilket omfang – det ved udbetaling af støtte med urigtig (men ikke manglende) retsgrundlag kan være begrundet at pålægge en fast sats på 100%, når det urigtige retsgrundlag udgør en mangel i kontrolsystemet, som gør det umuligt at se, hvem der havde ret til støtte, og hvem der ikke havde det (jf. punkt 64-69 i dette forslag til afgørelse).
   (
         32
      ) – I denne retspraksis fortolkes Kommissionens dok. nr. VI/5330/97 af 23.12.1997 med titlen »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen«, som blev erstattet af retningslinjerne fra 2015. De nævnte retningslinjers punkt 3.2.5 er formuleret på samme måde som dokument nr. VI/5330/97, som i bilag II nævnte, at »udgiften kan afvises helt, hvis manglerne er tilstrækkeligt alvorlige til at udgøre en fuldstændig misligholdelse af [EU-reglerne] og således gøre alle betalinger uregelmæssige«. Rettens fortolkning af dette dokument gælder derfor ligeledes for punkt 3.2.5 i retningslinjerne fra 2015, hvilket Retten også forklarede i den appellerede doms præmis 116.
   (
         33
      ) – Jf. i denne forbindelse punkt 44 i dette forslag til afgørelse og fodnote 25 hertil.
   (
         34
      ) – Denne anden indikator svarer således i det væsentlige til den betingelse, der gælder i den første situation, men vedrører kontrollen: I den første situation er hele den udbetalte støtte uretmæssig, fordi den nationale lovgivning ikke overholder de materielle betingelser for støtteordningen, der er fastsat i EU-retten. Den anden situation forudsætter derimod, at den nationale lovgivning er forenelig med disse betingelser i EU-retten, men at der ikke tages hensyn til dem i kontrolsystemet. Spørgsmålet om, hvorvidt den manglende overholdelse af de materielle betingelser for en støtteordning (uanset om det er én eller flere materielle betingelser, der ikke overholdes) i den anden situation kan gøre alle betalinger uregelmæssige, afhænger derfor af arten af tilsidesættelsen af den eller de pågældende betingelser, ligesom det er tilfældet i den første situation. Jf. f.eks. dom af 18.4.2002, Belgien mod Kommissionen (C-332/00, EU:C:2002:235), nævnt i fodnote 25 til dette forslag til afgørelse, og af 1.7.2009, Spanien mod Kommissionen (T-259/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:232), nævnt i fodnote 35 til dette forslag til afgørelse, som vedrørte sager, hvor den manglende overholdelse af en materiel betingelse kunne gøre alle betalinger uregelmæssige. Jf. modsætningsvis punkt 78 og 79 i dette forslag til afgørelse vedrørende et tilfælde, hvor den manglende overholdelse af en materiel betingelse ikke kan gøre alle betalinger uregelmæssige.
   (
         35
      ) – Jf. i denne henseende dom af 1.7.2009, Spanien mod Kommissionen (T-259/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:232, præmis 90-114), hvori alle betingelser for tildeling af den pågældende støtte formelt var opfyldt. Hovedformålet med de omhandlede transaktioner (produktion af spindhør) havde imidlertid ikke noget kommercielt sigte, hvilket var i strid med et af formålene med den fælles markedsordning for det pågældende produkt, og gjorde derfor alle betalinger uregelmæssige.
   (
         36
      ) – Jf. i denne retning retningslinjernes punkt 3 og 3.2.5 som nævnt i punkt 10 i dette forslag til afgørelse.
   (
         37
      ) – Jf. i denne forbindelse fodnote 24 til dette forslag til afgørelse.
   (
         38
      ) – Jf. i samme retning dom af 10.7.2014, Grækenland mod Kommissionen (T-376/12, EU:T:2014:623, præmis 111), og af 9.9.2011, Grækenland mod Kommissionen (T-344/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:440, præmis 197).
   (
         39
      ) – Dom af 10.7.2014 (T-376/12, EU:T:2014:623). Præmis 123 har følgende ordlyd: »Det fremgår således af denne retspraksis, at det ikke så meget er manglerne ved anvendelsen af visse hovedkontroller som den manglende hensyntagen til materielle elementer i den pågældende støtteordning og til dens formål, der berettiger anvendelsen af en finansiel korrektion på 100%. Dette var tilfældet i den sag, der gav anledning til Rettens dom af 1.[7.]2009, Spanien mod Kommissionen (T-259/05, ikke trykt i Sml., præmis 181-185), hvori det blev fastslået, at de spanske myndigheder ikke havde iværksat kontrolsystemet for støtte til produktion af spindhør korrekt i en situation med omfattende svig, især i form af systematiske overanmeldelser vedrørende mængder af forarbejdet spindhør og misbrug som følge af produktion af hør uden kommercielt sigte. Dette var ligeledes tilfældet i den sag, der gav anledning til Rettens dom af 9.[4.]2008, Grækenland mod Kommissionen (T-364/04, ikke trykt i Sml., præmis 31-39), hvori det blev fastslået, at ferskenproducenterne omgik forpligtelsen til at levere til en minimumspris, eftersom de ganske vist leverede ferskner til forarbejdningsvirksomheder til en sådan pris, men også foretog leveringer uden om reglerne til en lavere pris eller helt gratis. Hvis den eller de materielle betingelser for tildeling af støtte ikke er opfyldt, er det begrundet at udelukke samtlige udgifter (dom af 9.9.2011, Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 105 ovenfor, præmis 203).«
   (
         40
      ) – Jf. i denne forbindelse punkt 72-74 i dette forslag til afgørelse.
   (
         41
      ) – Jf. punkt 54 i dette forslag til afgørelse og fodnote 34 hertil.
   (
         42
      ) – Jf. i samme retning dom af 9.9.2011, Grækenland mod Kommissionen (T-344/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:440, præmis 202).
   (
         43
      ) – Den appellerede doms præmis 111-133.
   (
         44
      ) – Den appellerede doms præmis 120 og 121, som vedrører Rettens vurdering i henholdsvis den appellerede doms præmis 50-74 og den appellerede doms præmis 75-106. Denne fejlagtige definition er den, der er nævnt i punkt 15 og 16 i dette forslag til afgørelse.
   (
         45
      ) – Den appellerede doms præmis 130-132.
   (
         46
      ) – Jf. i denne forbindelse punkt 52-58 i dette forslag til afgørelse.
   (
         47
      ) – Min fremhævelse.
   (
         48
      ) – Jf. i denne forbindelse punkt 28 i dette forslag til afgørelse.