CELEX: 52015DC0270
Language: pl
Date: 2015-05-13 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2015 r.

KOMISJA
                         EUROPEJSKA

                                                  Bruksela, dnia 13.5.2015 r.
                                                  COM(2015) 270 final

                                      Zalecenie

                                ZALECENIE RADY

               w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r.

     oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu
                                konwergencji na 2015 r.

PL                                                                                 PL
 ---pagebreak---                                                 Zalecenie

                                         ZALECENIE RADY

                      w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r.

           oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu
                                      konwergencji na 2015 r.

     RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
     uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121
     ust. 2 i art. 148 ust. 4,
     uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie
     wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
     gospodarczych1, w szczególności jego art. 9 ust. 2,
     uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej2,
     uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego3,
     uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
     uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
     uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
     uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
     uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
     a także mając na uwadze, co następuje:
     (1)      W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący
              wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego,
              zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityk
              gospodarczych. Strategia skupia się na najważniejszych obszarach wymagających
              podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie
              trwałego wzrostu gospodarczego i konkurencyjności.
     (2)      W dniu 13 lipca 2010 r. na podstawie wniosków Komisji Rada przyjęła zalecenie w
              sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii
              (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą
              wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich, które razem
              stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały wezwane do ich
              uwzględnienia w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

     1
             Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
     2
             COM(2015) 270.
     3
             P8_TA(2015)0067, P8_TA(2015)0068, P8_TA(2015)0069.

PL                                                  2                                           PL
 ---pagebreak---      (3)    W dniu 8 lipca 2014 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu
            reform Polski na 2014 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Polskę
            zaktualizowanego programu konwergencji na 2014 r.
     (4)    W dniu 28 listopada 2014 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu
            gospodarczego4, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji
            polityki gospodarczej w 2015 r. W tym samym dniu na podstawie rozporządzenia
            (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach
            mechanizmu ostrzegania5, w którym nie wskazała Polski jako jednego z państw
            członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena
            sytuacji.
     (5)    W dniu 18 grudnia 2014 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety zakładające
            pobudzanie inwestycji, przyspieszenie reform strukturalnych oraz przeprowadzenie
            odpowiedzialnej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu.
     (6)    W dniu 26 lutego 2015 r. Komisja opublikowała swoje sprawozdanie krajowe za
            2015 r. dotyczące Polski6. Zawarto w nim ocenę postępów Polski w realizacji
            zaleceń dla tego kraju, przyjętych w dniu 8 lipca 2014 r.
     (7)    W dniu 29 kwietnia 2015 r. Polska przedłożyła swój krajowy program reform na
            2015 r., a w dniu 30 kwietnia 2015 r. swój program konwergencji na 2015 r. W celu
            uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej
            ocenie.
     (8)    Polska jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu [po
            uchyleniu procedury nadmiernego deficytu w czerwcu 2015 r.]. W swoim programie
            konwergencji na 2015 r. rząd planuje stopniową redukcję deficytu nominalnego z
            3,2 % PKB do 2,7 % PKB w 2015 r., a następnie do 1,2 % PKB w 2018 r. Na
            podstawie prognozy Komisji z wiosny 2015 r. można uznać, że korekta nadmiernego
            deficytu nastąpiła już w 2014 r., czyli jeden rok przed wyznaczonym terminem,
            uwzględniając fakt, że przekroczenie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB
            jest skutkiem kosztu netto systemowej reformy emerytalnej dla budżetu. Zgodnie z
            programem konwergencji, rząd planuje osiągnięcie średniookresowego celu
            budżetowego (deficyt strukturalny w wysokości 1 % PKB) – do 2019 r. W 2015 r.
            relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnie
            szczytowy poziom 51,7 %; w następnych latach rząd planuje jej zmniejszanie, tak
            aby sprowadzić ją do poziomu 49,1 % w 2018 r. Scenariusz makroekonomiczny
            stanowiący podstawę tych prognoz budżetowych jest wiarygodny w 2015 r., a w
            odniesieniu do 2016 r. odzwierciedla korzystne założenia. Na podstawie ogólnej
            oceny przewiduje się, że Polska dokona w 2015 r. wymaganej korekty prowadzącej
            do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, ponieważ wzrost wydatków
            netto jest niższy od wartości odniesienia. Nie sprecyzowano dostatecznie środków
            mających na celu osiągnięcie docelowych wartości deficytu, planowanych od 2016 r.
            W świetle prognozy Komisji z wiosny 2015 r. istnieje ryzyko pewnego odchylenia
            od wymaganej korekty w 2016 r. z uwagi na fakt, że korekta strukturalna jest
            mniejsza od wymaganej. W 2016 r. konieczne będą zatem dodatkowe środki.
            Opierając się na ocenie programu konwergencji i biorąc pod uwagę prognozę
            Komisji z wiosny 2015 r., Rada jest zdania, że – zgodnie z przewidywaniami –
            Polska zasadniczo spełni warunki paktu stabilności i wzrostu. Dochody podatkowe

     4
           COM(2014) 902.
     5
           COM(2014) 904.
     6
           SWD(2015) 40 final.

PL                                             3                                                PL
 ---pagebreak---             można zwiększyć poprzez ograniczenie nadmiernie rozpowszechnionego stosowania
            obniżonych stawek podatku VAT i poprawę skuteczności działania administracji
            podatkowej.
     (9)    Korzystne dla ram budżetowych Polski byłoby ustanowienie niezależnego organu,
            do którego obowiązków należałyby oceny ex-ante i ex-post zgodności z regułami
            fiskalnymi, ocena prognoz makroekonomicznych i budżetowych oraz analiza
            długoterminowej stabilności finansów publicznych.
     (10)   Pod koniec 2013 r. Polska odwróciła systemową reformę emerytalną wprowadzoną
            w 1999 r. Odwrócenie systemowej reformy emerytalnej z 1999 r. odciąży wprawdzie
            w pewnym stopniu budżet w krótkim okresie, ale nie zwiększy długoterminowej
            stabilności finansów publicznych, ponieważ korzyści krótkookresowe w postaci
            większych wpływów ze składek na ubezpieczenia społeczne i niższych płatności
            odsetkowych zostaną zniwelowane w przyszłości przez wyższe wypłaty świadczeń
            emerytalnych z publicznego filaru emerytalnego. W sumie odwrócenie systemowej
            reformy emerytalnej z 1999 r. niesie ze sobą pewne ryzyko dla polskich finansów
            publicznych w długim okresie.
     (11)   Preferencyjne systemy zabezpieczenia społecznego rolników i górników utrudniają
            w dalszym ciągu mobilność zawodową i stanowią poważne obciążenie dla finansów
            publicznych. Te preferencyjne systemy zniechęcają ich beneficjentów do
            przechodzenia do bardziej produktywnych sektorów, prowadzą do zwiększenia
            ukrytego bezrobocia, a ze względu na niskie składki muszą być bardzo silnie
            dotowane przez podatników. Sektor rolny w Polsce zatrudnia 11,4 % ogółu siły
            roboczej – ponad dwa razy więcej niż wynosi średnia dla UE – a generuje zaledwie
            3,3 % wartości dodanej brutto. Dotacje państwa do systemu zabezpieczenia
            społecznego rolników (KRUS) wynoszą niemal 1 % PKB, a do emerytur górniczych
            – 0,5 % PKB. Powiązanie między wysokością świadczeń a wpłaconymi składkami
            jest znikome; składki są opłacane w większości przypadków według jednolitej,
            zryczałtowanej stawki. Ponieważ nie istnieje możliwość planowego wyłączenia z
            KRUS rolników osiągających wysokie dochody, system ten jest podatny na
            nadużycia. Stworzenie systemu szacowania i rejestracji dochodów rolników
            stanowiłoby pierwszy, nieodzowny krok w kierunku reformy KRUS.
     (12)   W Polsce utrzymuje się segmentacja rynku pracy. Odsetek osób zatrudnionych na
            czas określony jest najwyższy w UE, odsetek osób przechodzących od zatrudnienia
            na czas określony do stałego zatrudnienia jest niski, a dysproporcje płacowe są
            najwyższe w UE. Sztywne przepisy dotyczące zwalniania z pracy, długotrwałość
            postępowań sądowych oraz inne obciążenia nakładane na pracodawców skłaniają ich
            do stosowania umów na czas określony oraz nietypowych umów o pracę. Oprócz
            tego, postrzegane wysokie koszty związane z kodeksowymi umowami o pracę
            prowadzą do nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych, które są
            atrakcyjne dla pracodawców ze względu na niższe składki na zabezpieczenie
            społeczne. Rozpowszechnienie umów cywilnoprawnych, od których odprowadzane
            są niskie składki, może jednak pogorszyć jakość zatrudnienia dostępnego na rynku
            pracy, zwłaszcza w przypadku młodych osób. Bezrobocie młodzieży jest wysokie, co
            wynika po części z niedopasowania kwalifikacji i umiejętności kandydatów do
            potrzeb rynku pracy. Konieczne jest zatem kontynuowanie starań w celu
            zreformowania systemu kształcenia i szkolenia zawodowego oraz podniesienie –
            obecnie niskiego – poziomu uczestnictwa w procesie uczenia się przez całe życie.
            Wciąż niski jest też współczynnik aktywności zawodowej kobiet. Aby rozwiązać ten
            problem, Polska zwiększyła dostępność edukacji przedszkolnej, lecz wciąż zajmuje

PL                                             4                                               PL
 ---pagebreak---              jedno z ostatnich miejsc w UE pod względem dostępności usług opieki nad małymi
             dziećmi.
     (13)    Rozwój sektora kolejowego hamują wysokie opłaty za dostęp do torów i
             niedostateczne finansowanie. Procedury planowania i realizacji projektów
             inwestycyjnych w tym sektorze są zwykle długotrwałe i uciążliwe, co wynika z
             niesprzyjającego środowiska regulacyjnego i administracyjnego. Ostatnie zmiany
             legislacyjne mogą wywrzeć pozytywny wpływ na transport kolejowy, lecz ich skutki
             prawdopodobnie nie będą odczuwalne w przypadku projektów inwestycyjnych
             rozpoczętych w okresie programowania 2007-2013. W latach 2014-2020 przewiduje
             się jednak znaczne zwiększenie unijnego finansowania na rzecz sektora kolejowego.
     (14)    W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę
             polityki gospodarczej Polski, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na
             2015 r. Komisja oceniła również program konwergencji i krajowy program reform, a
             także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Polski w
             poprzednich latach. Wzięła ona pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej
             polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Polsce, ale także zgodność z
             przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego
             zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE
             wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru
             znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–4 poniżej.
     (15)    W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji Polski, a
             jej opinia7 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.
     NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie w latach 2015 i 2016 działań mających na celu:
     1.      Po dokonaniu korekty nadmiernego deficytu – osiągnięcie korekty budżetowej w
             wysokości 0,5 % PKB prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego w latach
             2015 i 2016. Ustanowienie niezależnej rady budżetowej. Ograniczenie stosowania
             obniżonych stawek podatku VAT.
     2.      Rozpoczęcie procesu dostosowania systemów emerytalnych dla rolników i górników
             do systemów emerytalnych przeznaczonych dla innych grup zawodowych oraz
             przyjęcie harmonogramu stopniowych działań prowadzących do ich pełnego
             ujednolicenia; stworzenie systemu szacowania i rejestracji dochodów rolników.
     3.      Podjęcie działań w celu ograniczenia nadmiernego wykorzystywania umów na czas
             określony i umów cywilnoprawnych na rynku pracy.
     4.      Usunięcie przeszkód utrudniających projekty inwestycyjne w kolejnictwie.
     Sporządzono w Brukseli dnia r.

                                                     W imieniu Rady
                                                     Przewodniczący

     7
            Na mocy art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.

PL                                                      5                                         PL