CELEX: 62007CC0335
Language: sv
Date: 2009-03-26
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott föredraget den 26 mars 2009. # Europeiska kommissionen mot Republiken Finland. # Fördragsbrott - Miljö - Direktiv 91/271/EEG - Rening av avloppsvatten från tätbebyggelse - Underlåtenhet att uppställa krav på en mer långtgående kväverening vid samtliga reningsverk som tar hand om avloppsvatten från tätbebyggelse som härrör från tätorter med mer än 10 000 personekvivalenter. # Mål C-335/07.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      JULIANE KOKOTT
      föredraget den 26 mars 20091(1)
      
      Mål C‑335/07
      Europeiska gemenskapernas kommission
      mot
      Republiken Finland
      med stöd av
      Konungariket Sverige
      och
      Mål C‑438/07
      Europeiska gemenskapernas kommission
      mot
      Konungariket Sverige
      med stöd av
      Republiken Finland
      ”Föroreningar och olägenheter – Direktiv 91/271/EEG – Rening av avloppsvatten från tätbebyggelse – Ytterligare rening – Avlägsnande av kväve”I –    Inledning
      1.        Östersjön är nästan helt omgiven av medlemsstater i Europeiska gemenskapen. Dess tillstånd visar därför särskilt tydligt huruvida
         den europeiska miljölagstiftningen kan förhindra förstörelsen av havsmiljön och undanröja skador. 
      
      2.        Det aktuella förfarandet om fördragsbrott gäller ett särskilt allvarligt problem i Östersjön, nämligen eutrofieringen, det
         vill säga en alltför hög halt av näringsämnen. Vattnet i Östersjön innehåller för mycket kväve och fosfor, eftersom dessa
         näringsämnen släpps ut i Östersjön från de omgivande landmassorna. Detta leder i synnerhet till överdriven tillväxt hos vattenväxterna.
         När växterna dör förbrukas syre från vattnet. Dessutom kan cyanobakterier (blågrönalger), vilka bildar toxiner, uppträda i
         ökad omfattning.
      
      3.        I det aktuella fallet rör det sig om kväve som släpps ut i Östersjön med avloppsvatten från tätbebyggelse. Rening av sådant
         avloppsvatten regleras i rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse(2), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 98/15/EG av den 27 februari 1998(3) (nedan kallat avloppsvattendirektivet).
      
      4.        Med stöd av ovanstående direktiv har kommissionen krävt av Finland och Sverige att andelen kväve i det renade avloppsvattnet
         från samtliga reningsverk i dessa stater som är över en viss storlek måste minskas.
      
      5.        De berörda medlemsstaterna har bestritt detta och huvudsakligen hävdat att på grund av villkoren i de berörda områdena i Östersjön,
         i synnerhet i Bottniska viken, är det inte överallt nödvändigt med kvävereduktion för att förhindra eutrofieringen.
      
      II – Tillämpliga bestämmelser
      A –    Avloppsvattendirektivet
      6.        För Sverige och Finland gäller avloppsvattendirektivet utan begränsningar sedan deras respektive anslutningar den 1 januari 1995.
      
      7.        Utgångspunkten för de relevanta reglerna är artikel 5.1, 5.2, 5.3 och 5.5 i avloppsvattendirektivet. I dessa bestämmelser
         finns föreskrifter om angivandet av känsliga områden och reningen av avloppsvattnet i dessa områden. Bestämmelserna har följande
         lydelse:
      
      ” 1.      För genomförandet av åtgärderna enligt punkt 2 skall medlemsstaterna senast den 31 december 1993 ange känsliga områden enligt
         kriterierna i bilaga 2.
      
      2.      Medlemsstaterna skall säkerställa att avloppsvatten från tätbebyggelse som tas om hand genom ledningsnät, senast den 31 december 1998
         skall undergå mer långtgående rening före utsläpp i känsliga områden än vad som följer av artikel 4 om avloppsvattnet härrör
         från tätorter med mer än 10 000 pe [personekvivalenter(4)].
      
      3.      I fråga om sådana utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse som avses i punkt 2 skall tillämpliga krav
         i bilaga 1 B vara uppfyllda. Dessa krav kan ändras enligt förfarandet i artikel 18.
      
      4.      ...
      (5)      Punkt 2–4 skall tillämpas i fråga om sådana utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse som befinner sig
         i samma avrinningsområden som de känsliga områdena och som bidrar till föroreningen av dessa.
      
      6.      ...”
      8.        Med avseende på mer långtgående rening i den mening som avses i artikel 5.2 föreskrivs följande i bilaga 1 punkt 3:
      
      ”3.      [o]m utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse sker till sådana områden som är känsliga för eutrofiering
         enligt definitionen i bilaga 2, avsnitt A punkt a, skall dessutom de krav som anges i tabell 2 vara uppfyllda”.
      
      9.        Tabell 2 innehåller gränsvärden för fosfor och kväve i avloppsvatten som ska släppas ut. Rubriken har följande lydelse:
      
      ”Krav för utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse i områden som är känsliga för eutrofiering enligt
         definitionen i bilaga II, avsnitt A punkt a. Den ena eller båda parametrarna kan tillämpas beroende på de lokala förhållandena.
         Värdena för koncentration eller procentuell reduktion skall gälla.”
      
      10.      Beträffande kvävereduktion måste enligt den andra raden i tabellen antingen ett gränsvärde på 15 mg/l för tätorter med mellan
         10 000 och 100 000 personekvivalenter och 10 mg/l för större tätorter uppnås, eller en procentuell reduktion av kvävet med
         minst 70 till 80 procent. 
      
      11.      I bilaga II, avsnitt A punkt a fastställs urvalskriterier för känsliga områden:
      
      ”A. Känsliga områden
      En vattenmassa måste betecknas som känslig om den tillhör någon av följande grupper: 
      a)      Naturliga sötvattensjöar, andra sötvattensamlingar, flodmynningar och kustvatten som konstateras vara eutrofierade eller som
         kan bli eutrofierade inom en nära framtid om inte förebyggande åtgärder vidtas. 
      
               Följande förhållanden bör beaktas vid bedömningen av vilket näringsämne som bör reduceras genom ytterligare rening: 
      i)      Sjöar och vattendrag som mynnar ut i sjöar, reservoarer eller slutna bukter vilka konstateras ha liten vattenomsättning, varför
         ackumulering kan inträffa. I sådana områden bör avlägsnande av fosfor ingå, såvida det inte kan visas att detta inte kommer
         att påverka eutrofieringsnivån. Om utsläpp sker från större tätorter kan också avlägsnande av kväve komma i fråga. 
      
      ii)      Flodmynningar, bukter och andra kustvatten som konstateras ha liten vattenomsättning eller som tillförs stora mängder näringsämnen.
         Utsläpp från smärre tätorter är vanligen av mindre betydelse i sådana områden, men för större tätorter bör avlägsnande av
         fosfor eller kväve ingå, om det inte kan visas att avlägsnandet inte kommer att påverka eutrofieringsnivån.”
      
      12.      I artikel 2.11–2.13 definieras begreppen eutrofiering, flodmynning och kustvatten enligt följande:
      
      ”11.      ’Eutrofiering’: en ökning av halten av näringsämnen i vatten, särskilt kväve eller fosforföreningar, som leder till ökad tillväxt
         av alger och högre former av växtlighet, så att balansen mellan organismerna i vattnet störs och vattenkvaliteten påverkas
         negativt.
      
      12.      ’Flodmynning’: övergångsområdet mellan sötvatten och kustvatten i en flods utlopp. Medlemsstaterna skall för tillämpningen
         av detta direktiv fastställa flodmynningarnas yttre gränser (mot havet) som ett led i det program för att genomföra direktivet
         som föreskrivs i artikel 17.1 och 17.2.
      
      13.      ’Kustvatten’: vattnen utanför lågvattenlinjen eller en flodmynnings yttre gräns.”
      B –    Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö
      13.      Gemenskapen är, vid sidan av vissa medlemsstater och Ryska federationen, fördragsslutande part till konventionen om skydd
         av Östersjöområdets marina miljö (SÖ 1996:22) (nedan kallad Östersjökonventionen).(5)
      
      14.      I artikel 3 i konventionen anges vissa principer och skyldigheter, i synnerhet en allmän skyldighet att skydda och återställa
         Östersjön och en speciell definition av försiktighetsprincipen:
      
      ”1.      De fördragsslutande parterna skall var för sig eller gemensamt vidta alla erforderliga lagstiftnings-, administrativa eller
         andra relevanta åtgärder för att förhindra och eliminera förorening i syfte att främja återställandet av Östersjöområdet och
         bevarandet av dess ekologiska balans.
      
      2.      De fördragsslutande parterna skall tillämpa försiktighetsprincipen, dvs. vidta förebyggande åtgärder när det finns anledning
         att anta att ämnen eller energi som direkt eller indirekt släpps ut i den marina miljön kan innebära risker för människors
         hälsa, skada levande tillgångar och marina ekosystem, skada skönhets- och rekreationsvärden eller hindra annat legitimt utnyttjande
         av havet, även när det inte föreligger avgörande bevis på orsakssambandet mellan utsläpp och påstådda effekter.
      
      3.      …”
      15.      När det gäller kraven på reningsverk är särskilt skyldigheten enligt artikel 6.1 att förhindra och eliminera föroreningar
         från landbaserade källor av intresse:
      
      ”1.      De fördragsslutande parterna förbinder sig att förhindra och eliminera förorening av Östersjöområdet från landbaserade källor
         genom att använda bl.a. bästa miljöpraxis i fråga om alla källor och bästa tillgängliga teknik i fråga om punktkällor. Relevanta
         åtgärder i detta sammanhang skall vidtas av varje fördragsslutande part i Östersjöns tillrinningsområde utan inskränkning
         i dess suveränitet.
      
      2.      … ”
      16.      I artikel 19 och följande artiklar finns bestämmelser om kommissionen för skydd av Östersjöns marina miljö (nedan kallad Helsingforskommissionen).
         I denna kommission är alla fördragsslutande stater företrädda. I den mån gemenskapen är behörig företräder kommissionen medlemsstaterna.
      
      III – Bakgrund, de administrativa förfarandena och parternas yrkanden
      17.      I Finland och Sverige måste tätorter med mer än 10 000 personekvivalenter låta avloppsvattnet undergå ytterligare rening i
         den mening som avses i artikel 5.2 i avloppsvattendirektivet, eftersom båda medlemsstaterna har angett att alla deras vatten
         är känsliga i den mening som avses i artikel 5.1.
      
      18.      Kommissionen anser att bland annat andelen kväve i avloppsvattnet måste reduceras genom ytterligare rening. Eftersom detta
         inte sker i alla berörda tätorter i dessa medlemsstater, inledde kommissionen de aktuella fördragsbrottsförfarandena. Efter
         det att Finland och Sverige genom formella underrättelser av den 1 juli 2002 respektive den 23 oktober 2002 getts tillfälle
         att inkomma med synpunkter, avgav kommissionen den 1 april 2004 motiverade yttranden till de båda medlemsstaterna.
      
      19.      De båda medlemsstaterna efterkom inte de motiverade yttrandena och kommissionen väckte därför talan mot Finland den 16 juli 2007
         (mål C‑335/07) och mot Sverige den 18 september 2007 (mål C‑438/07).
      
      20.      I mål C‑335/07 har kommissionen yrkat att domstolen ska
      
      –      fastställa att republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2, 5.3 och 5.5 i rådets direktiv 91/271/EEG
         av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse genom att inte föreskriva att allt avloppsvatten från ledningsnäten
         i tätorter med mer än 10 000 personekvivalenter ska undergå mer långtgående rening, och
      
      –      förplikta Republiken Finland att ersätta rättegångskostnaderna.
      21.      Republiken Finland har yrkat
      
      –      att kommissionens talan ska ogillas, och
      –      att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
      22.      Genom beslut av den 7 augusti 2008 har domstolens ordförande tillåtit Konungariket Sverige att intervenera till stöd för Republikens
         Finlands yrkanden.
      
      23.      I mål C‑438/07 har kommissionen yrkat att domstolen ska
      
      –      fastställa att svaranden har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2, 5.3 och 5.5 i rådets direktiv 91/271/EEG
         av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 98/15/EG av
         den 27 februari 1998, genom att inte senast den 31 december 1998 ha ordnat så att samtliga utsläpp från reningsverk för avloppsvatten
         från tätorter med mer än 10 000 personekvivalenter som släpps ut direkt i känsliga områden eller deras avrinningsområden uppfyller
         de tillämpliga kraven i bilaga I till rådets direktiv 91/271/EEG, och
      
      –      förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna.
      24.      Konungariket Sverige har medgett att kväve måste avlägsnas vid 34 reningsverk. I övrigt har Konungariket Sverige yrkat
      
      –      att talan ska ogillas.
      25.      Genom beslut av den 28 januari 2008 har domstolens ordförande tillåtit Republiken Finland att intervenera till stöd för Konungariket
         Sveriges yrkanden.
      
      26.      De båda medlemsstaterna och kommissionen deltog i den gemensamma muntliga förhandlingen den 19 februari 2009.
      
      27.      Jag kommer att avhandla de båda förfarandena i ett gemensamt förslag till avgörande, eftersom de huvudsakligen ger upphov
         till samma frågor.
      
      IV – Rättslig bedömning
      A –    Kommissionens yrkande
      28.      Kommissionen har lagt Finland och Sverige till last att dessa medlemsstater inte låter allt avloppsvatten från tätorter med
         mer än 10 000 personekvivalenter undergå ytterligare rening. Parterna tvistar emellertid bara om frågan huruvida denna rening
         också innebär att det krävs att kvävereduktion sker i samtliga fall.
      
      29.      Kommissionen kräver uttryckligen att allt berört avloppsvatten ska undergå kvävereduktion. Kommissionen har emellertid inte invänt mot att det inte sker någon kvävereduktion
         vid vissa reningsverk. Förfarandena grundar sig snarare på allmänna överväganden: vissa områden i Östersjön är känsliga för
         utsläpp av kvävehaltigt avloppsvatten, och både Sverige och Finland släpper direkt eller indirekt ut allt avloppsvatten i
         dessa områden.
      
      30.      I den mån kommissionen har hänvisat till enskilda reningsverk i repliken, har detta bara gjorts för att illustrera läget i
         dess helhet. Kommissionens argumentation är huvudsakligen begränsad till en upprepning av de allmänna argument som den har
         anfört. För att kritisera enskilda reningsverk eller vissa grupper av reningsverk skulle kommissionen ha varit tvungen att
         formulera sin kritik mer specifikt.
      
      31.      Om det ovan anförda däremot är avsett som kritik av enskilda reningsverk innebär detta dessutom – vilket Finland helt riktigt
         har påpekat – att kommissionen ändrar föremålet för talan i förhållande till det administrativa förfarandet och ansökan, eftersom
         enskilda reningsverk inte har varit uppe till diskussion före repliken. Det skulle därför inte kunna tas upp till prövning.
      
      32.      Talan ska följaktligen ogillas, om det endast är vid vissa berörda reningsverk i de båda medlemsstaterna som denna rening
         inte är nödvändig.
      
      33.      Det saknar därför betydelse för utgången i målet att Sverige uttryckligen(6), och Finland i vart fall underförstått(7), har medgett att ytterligare ansträngningar måste göras för att avlägsna kväve vid vissa reningsverk. Sverige och Finland
         har nämligen beträffande många reningsverk bestritt att det skulle vara nödvändigt att göra detta.
      
      B –    Skyldigheten att reducera kväve
      34.      Den rättsliga prövningen av talan utgår från artikel 5.2 i avloppsvattendirektivet. Enligt denna måste de ansvariga myndigheterna
         vidta erforderliga åtgärder för att senast från den 31 december 1998 låta avloppsvattnet från ledningsnäten i tätorter med
         mer än 10 000 personekvivalenter undergå mer långtgående rening än den som beskrivs i artikel 4 i direktivet innan det släpps
         ut i känsliga områden. 
      
      35.      Olika skäl kan enligt bilaga II avsnitt A ligga till grund för att ett område anges som känsligt, nämligen eutrofiering (punkt
         a), dricksvattenframställning (punkt b) och krav enligt andra direktiv (punkt c). Det kan därför finnas känsliga områden för
         vilka utsläpp av kväve och/eller fosfor saknar praktisk betydelse. Det är emellertid ostridigt att båda medlemsstaterna har
         förklarat att alla deras vatten är känsliga på grund av eutrofiering. 
      
      36.      Vilka regler som gäller för den mer långtgående reningen av utsläpp i sådana känsliga områden framgår av en kedja av hänvisningar:
         i artikel 5.3 i avloppsvattendirektivet hänvisas till bilaga I avsnitt B. I punkt 3 i det avsnittet hänvisas i sin tur till
         bestämmelserna i tabell 2 i bilaga I. Domstolen har dessutom redan fastställt att dessa bestämmelser gäller med förbehåll
         för bilaga II avsnitt A punkt a andra stycket till direktivet.(8)
      
      37.      I tabell 2 i bilaga I finns bestämmelser om reduktion av fosfor och kväve i avloppsvattnet. Enligt tabellens rubrik avgörs
         det dock av omständigheterna på platsen om kväve eller fosfor eller båda näringsämnena ska reduceras. I bilaga II punkt a
         andra stycket föreskrivs dessutom att beslut ska fattas om vilka näringsämnen som måste reduceras. 
      
      38.      Av detta följer att bestämmelserna om kvävereduktion inte är tvingande och att det finns ett visst utrymme för flexibilitet
         när det gäller utformningen av den ytterligare reningen.(9) Huruvida kväve eller fosfor måste reduceras avgörs i princip av skälet till att området är känsligt. Enligt bilaga II avsnitt
         A punkt a är sådana vatten känsliga som redan är eutrofierade eller som kan bli eutrofierade inom en nära framtid, om inte
         förebyggande åtgärder vidtas. 
      
      39.      Parterna är följaktligen eniga om att kväve i princip måste reduceras, om utsläpp av kväve bidrar till eutrofieringen eller
         om en minskning av utsläppen är en åtgärd som innebär att framtida eutrofiering kan förhindras. 
      
      C –    Bevisbördan
      40.      Det råder dock oenighet om huruvida kommissionen måste bevisa att kvävereduktion är nödvändig eller om det omvänt är de berörda
         medlemsstaterna som måste bevisa att den inte är nödvändig.
      
      41.      De båda rapporterna om genomförandet av avloppsvattendirektivet i Finland(10) och Sverige(11), vilka beställts av kommissionen, utgår uttryckligen från antagandet att den berörda medlemsstaten måste bevisa att utebliven
         kvävereduktion inte påverkar eutrofieringen av vattnen i fråga. Så länge som det råder rimligt tvivel om att utebliven kvävereduktion
         inte medför skador, bör lämplig rening utföras. I enlighet därmed har kommissionen vid upprepade tillfällen framfört att medlemsstaten
         i fråga inte har förklarat vissa punkter.(12)
      
      1.      Allmänna principer för bevisbördan i förfaranden om fördragsbrott
      42.      Enligt fast rättspraxis åligger det kommissionen inom ramen för en fördragsbrottstalan att bevisa det påstådda fördragsbrottet.
         Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger,
         och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion.(13)
      
      43.      Kommissionen måste således i princip bevisa att det är nödvändigt att reducera kvävet i avloppsvattnet för att förhindra eutrofiering.
         Bevisbördan underlättas dock av medlemsstaternas skyldighet till lojalt samarbete och försiktighetsprincipen.
      
      44.      För det första är medlemsstaterna enligt artikel 10 EG skyldiga att stödja kommissionen för att säkerställa att gemenskapsrätten
         tillämpas.(14) Framför allt måste de nationella myndigheterna genomföra de nödvändiga kontrollerna på plats i en anda av lojalt samarbete.(15) När kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att det ska framgå att vissa faktiska omständigheter föreligger
         på svarandemedlemsstatens territorium, åligger det den medlemsstaten att på ett sakligt och detaljerat sätt bestrida de uppgifter
         som kommissionen har lagt fram och följderna av dessa.(16)
      
      45.      Förevarande fall illustrerar detta samarbete, eftersom det är uppenbart att det vetenskapliga underlaget för förfarandet grundar
         sig på forskning som de båda svarandemedlemsstaterna själva stöder och använder för sin egen miljöpolitik.(17)
      
      46.      För att bevisa relevant miljöpåverkan räcker det dessutom, med tillämpning av försiktighetsprincipen, att effekten är tillräckligt
         sannolik mot bakgrund av tillgängliga vetenskapliga och tekniska uppgifter.(18) Denna tolkning av försiktighetsprincipen är i överensstämmelse med artikel 3.2 i Östersjökonventionen, enligt vilken det
         inte krävs några avgörande bevis för ett orsakssamband mellan utsläpp och påstådda skadliga effekter. Medlemsstaterna kan
         emellertid vederlägga kommissionens argument med egna vetenskapliga bevis.(19)
      
      2.      Omvänd bevisbörda vid tillämpning av avloppsvattendirektivet
      47.      Kommissionen har dock i synnerhet i ärendet som gäller Finland betonat att det i bilaga II avsnitt A punkt a andra stycket
         i och ii i avloppsvattendirektivet finns speciella regler för två specifika fall som avser särskilt känsliga områden. Dessa
         regler berör också bevisbördan.
      
      48.      Det första fallet enligt avsnitt A punkt a andra stycket i gäller vatten i inlandet, nämligen sjöar och vattendrag som mynnar
         ut i sjöar, reservoarer eller slutna bukter vilka konstateras ha liten vattenomsättning, varför ackumulering kan inträffa.
         I sådana områden bör avlägsnande av fosfor ingå, såvida det inte kan visas att detta inte kommer att påverka eutrofieringsnivån.
         Om utsläpp sker från större tätorter kan också avlägsnande av kväve komma i fråga.
      
      49.      För fosfor skapas således en presumtion för att detta ämne måste avlägsnas så länge som inte motsatsen bevisas. När det gäller
         den kvävereduktion som är omtvistad i förevarande fall understryker bestämmelsens lydelse, såsom Finland har påpekat, dock
         bara att sådan reduktion inte alltid är nödvändig. I detta avseende gäller alltjämt de allmänna reglerna om bevisbörda.
      
      50.      I avsnitt A punkt a sbdra stycket ii föreskrivs däremot att fosfor och/eller kväve bör avlägsnas när det gäller större tätorter,
         utom i de fall då det kan visas att eutrofieringsnivån inte påverkas av detta. Detta gäller för utsläpp i flodmynningar, bukter
         och andra kustvatten som konstateras ha låg vattenomsättning eller som tillförs stora mängder näringsämnen. Regeln medför
         omvänd bevisbörda när det gäller nödvändigheten av att avlägsna kväve. 
      
      51.      För att omvänd bevisbörda ska gälla måste kommissionen bevisa att avloppsvattnet för det första kommer från större tätorter
         och för det andra släpps ut i flodmynningar, bukter eller andra kustvatten som endast har låg vattenomsättning eller som tillförs
         stora mängder näringsämnen.
      
      52.      Kommissionen har hävdat att Sveriges och Finlands kustvatten har låg vattenomsättning på grund av att kusten är oregelbunden
         och på grund av de många öarna. Dessutom släpps stora mängder näringsämnen ut. 
      
      53.      Detta konstaterande kan gälla för stora delar av kustvattnen, men kommissionen skulle ha varit tvungen att visa att allt avloppsvatten släpps ut direkt eller indirekt i sådana vatten. För att bevisa detta är det inte tillräckligt att hänvisa till
         kustlandskapets allmänna egenskaper. Såsom Sverige har påpekat går det inte utan vidare att anta att vattenomsättningen är
         låg i alla kustvatten. Det är högst sannolikt att åtminstone en del avloppsvatten släpps ut i kustvatten med hög vattenomsättning,
         varför kvävet i öppet hav späds ut tillräckligt.
      
      54.      Eftersom kommissionens argument beträffande kustvattnens allmänna egenskaper inte har preciserats till vissa bestämda områden,
         är det också olämpligt att tillämpa en omvänd bevisbörda för vissa utsläpp.
      
      55.      Enligt kommissionen är dessutom åtminstone den norra delen av Bottniska viken, Bottenviken, en bukt i den mening som avses
         i bilaga II avsnitt A punkt a andra stycket ii i avloppsvattendirektivet, eftersom den utgör änden av en sidogren av Östersjön
         med litet vattenutbyte med Nordsjön och Atlanten. 
      
      56.      Sverige har genmält att en så långtgående användning av begreppet bukt inte är förenlig med ordets betydelse. Enligt Finland
         är Bottenviken, liksom den södra delen av Bottniska viken, det vill säga Bottenhavet, och Egentliga Östersjön ett större havsområde
         som i sin tur innefattar bukter, flodmynningar och kustvatten.
      
      57.      Det är faktiskt en aning långsökt att betrakta Bottenviken, som är cirka 300 km lång och delvis upp till 200 km bred, som
         en bukt. Jag anser visserligen att bukt är ett tillräckligt vitt begrepp för att också omfatta så stora vatten, men en sådan
         användning innebär att ordets betydelse sträcks ut mycket långt. 
      
      58.      Något som är viktigare är det systematiska sammanhanget. Den allmänna regeln är att det beror på förhållandena på platsen
         vilka näringsämnen som måste avlägsnas vid mer långtgående rening. I bilaga II avsnitt A punkt a andra stycket ii i avloppsvattendirektivet
         preciseras bara särskilda lokala omständigheter som undantagsvis tillåter en presumtion för att det är nödvändigt att avlägsna
         fosfor och/eller kväve. Att i klump behandla stora vattenområden där det kan finnas ett stort antal områden med helt olika
         lokala förhållanden skulle inte vara förenligt med denna bestämmelse om undantag för platser med vissa egenskaper.
      
      59.      Det är för övrigt tveksamt huruvida begreppet större tätort i bilaga II avsnitt A punkt a andra stycket ii i avloppsvattendirektivet
         innefattar alla de omtvistade tätorterna. Eftersom det rör sig om alla tätorter med mer än 10 000 personekvivalenter skulle
         alla dessa tätorter vara tvungna att betraktas som större tätorter för att det ska kunna ställas upp en presumtion för att
         kväve måste avlägsnas från alla deras utsläpp. Mot ett sådant antagande – vilket kommissionen endast har framfört som svar
         på en fråga vid den muntliga förhandlingen – talar också presumtionens karaktär av undantag. Av avloppsvattendirektivet framgår
         dessutom inte att värdet 10 000 personekvivalenter i princip betecknar gränsen för större tätorter. För andra krav anges tvärtom
         ännu högre gränsvärden i direktivet, till exempel 15 000,(20) 100 000(21) eller 150 000(22) personekvivalenter.
      
      60.      I de förevarande målen kan kommissionen således inte stödja sig på den omvända bevisbördan enligt bilaga II avsnitt A punkt a
         andra stycket ii i avloppsvattendirektivet. 
      
      D –    Bevisning för att kvävereduktion är nödvändig
      61.      Kommissionen måste således bevisa att utsläppen av kväve från alla svenska och finländska tätorter med över 10 000 invånare
         bidrar till eutrofieringen av ett känsligt område eller att reduktion av utsläpp av kväve är en åtgärd genom vilken framtida
         eutrofiering av ett sådant område kan förhindras.
      
      62.      Sverige och Finland har visserligen angett att alla deras vatten är känsliga områden, men förevarande mål gäller bara påverkan
         på havsområden. Alla reningsverk i de båda medlemsstaterna avleder vatten antingen direkt eller indirekt till dessa områden.
      
      63.      Parterna är eniga om att vattnen utanför den svenska kusten mellan norska gränsen och Norrtälje är känsliga för utsläpp av
         kväve. Det gäller också för vattnen utanför den finländska sydkusten. Havsområdena i fråga är Kattegat och Bälthavet mellan
         Sverige och Danmark, Egentliga Östersjön och Finska viken mellan Finland och Estland. Det är därför ostridigt att direkta
         utsläpp i dessa områden måste undergå kvävereduktion.
      
      64.      Det är däremot omtvistat huruvida kvävereduktion är nödvändig också för alla utsläpp i Bottniska viken (se nedan punkt 1).
         Bottniska viken är havsområdet mellan Finland och Sverige. Det består av den norra delen, Bottenviken, och den södra delen,
         Bottenhavet.
      
      65.      Parterna tvistar dessutom om huruvida kvävereduktion är nödvändig för alla utsläpp i sötvattensamlingar som endast indirekt
         leds ut i havet (se nedan punkt 2). 
      
      66.      Slutligen har Sverige och Finland påpekat att en minskning av kväveutsläppen kan ha skadliga miljöeffekter genom att en onormal
         utveckling av cyanobakterier (blågrönalger) gynnas (se nedan punkt 3).
      
      1.      Direkta utsläpp i Bottniska viken
      67.      Utsläppen i den norra delen av Bottniska viken, Bottenviken, har central betydelse för utgången i förevarande mål. Parterna
         är eniga om att utsläpp av kväve i detta vatten inte leder till eutrofiering. På grund av Bottenvikens egenskaper behövs därför
         ingen kvävereduktion enligt avloppsvattendirektivet.
      
      68.      Om alla kväveutsläpp i detta område också stannade kvar där skulle det redan stå klart att kommissionen inte har kunnat styrka
         att alla tillräckligt stora tätorter i Sverige och Finland måste reducera kvävehalten i avloppsvattnet. Landytorna med utsläpp i Bottenviken
         är visserligen glest befolkade, men i båda de berörda medlemsstaterna finns kommuner som släpper ut avloppsvattnet direkt
         eller indirekt i Bottenviken. Nämnas kan till exempel Luleå i Sverige och Uleåborg i Finland, vilka har betydligt mer än 10 000
         personekvivalenter.
      
      69.      Kommission har visserligen hävdat att avsevärda andelar av kväveutsläppen i Bottenviken senare når Bottenhavet och Egentliga
         Östersjön. Innan det går att undersöka om kommissionen faktiskt har bevisat detta ska det prövas huruvida överföring av näringsämnen
         mellan havsområden över huvud taget har betydelse för tillämpningen av avloppsvattendirektivet och i så fall hur mycket kväve
         som måste ledas vidare för att det ska uppstå en skyldighet att genomföra kvävereduktion.
      
      Den rättsliga betydelsen av överföringen av kväve mellan olika havsområden
      70.      Sverige har till att börja med invänt i rättsligt avseende mot kommissionens argument och hävdat att det inte finns några
         bestämmelser om överföring mellan havsområden i avloppsvattendirektivet. Sverige stöder sig på lydelsen i artikel 5.5 i avloppsvattendirektivet.
         Enligt den bestämmelsen ska utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse som befinner sig i samma avrinningsområden som de känsliga områdena och som bidrar till föroreningen av dessa undergå mer långtgående rening. 
      
      71.      Enligt den svenska regeringen befinner sig inte Bottniska viken i samma avrinningsområde som andra havsområden. I analogi
         med definitionen av avrinningsområde i artikel 2.13 i direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder
         på vattenpolitikens område(23) (nedan kallat ramdirektivet för vatten) avses ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens
         av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta.
         Denna definition motsvarar etablerad hydrologisk praxis. Havsområden är däremot inte en del av ett avrinningsområde.
      
      72.      Domstolen har dock redan fastställt att utsläpp i den mening som avses i artikel 5.2 i avloppsvattendirektivet föreligger
         oberoende av om avloppsvattnet rinner ut direkt eller indirekt i ett känsligt område.(24) Detta är i överensstämmelse med den höga skyddsnivån i gemenskapens miljöpolitik enligt artikel 174.2 EG.(25)
      
      73.      Dessa fall gällde dels utsläpp i floder som transporterade näringsämnena till känsliga områden,(26) dels infiltration, varvid näringsämnena kom ut i det känsliga havsområdet via grundvattnet.(27) Det finns emellertid inget skäl att gynna kväveutsläpp som inte når ett känsligt vatten via sötvattensamlingar eller grundvattnet,
         utan via havsområden.
      
      74.      Begreppet tillrinningsområde i artikel 5.5 i avloppsvattendirektivet ska följaktligen i första hand tjäna som illustration.
         Det kan inte anses utgöra en begränsning av skyldigheten till rening. I ramdirektivet för vatten tillmäts begreppet däremot
         en mycket större roll som kräver en annan tolkning.
      
      75.      Det kan således fastställas att utsläpp av kvävehaltigt avloppsvatten i ett område som är känsligt för kväve kan föreligga
         om utsläppt kväve når området via ett annat havsområde. 
      
      Nödvändig överförd mängd
      76.      De aktuella fallen visar dock att möjligheten till indirekta utsläpp betyder att det måste klarläggas vilken andel av kväveutsläppet
         som måste nå känsliga områden för att medföra en skyldighet att genomföra kvävereduktion. 
      
      77.      Kommissionen strävar efter att visa att avsevärda mängder kväve överförs mellan de olika delarna av Bottniska viken och därifrån
         till Egentliga Östersjön. Denna generella överföring är visserligen inte avgörande, utan det avgörande är huruvida utsläppen
         av avloppsvatten i Bottenviken ökar kvävebelastningen i känsliga områden.(28) Eutrofiering i den mening som avses i avloppsvattendirektivet kännetecknas nämligen av ett orsakssamband mellan utsläppen
         och försämringen av vattenkvaliteten.(29)
      
      78.      Beträffande detta har Sverige med hänvisning till beräkningsmodeller hävdat att kväveutsläpp via avloppsvatten från tätbebyggelse
         utgör en ytterst liten del av överföringen av kväve mellan Bottenviken, Bottenhavet och Egentliga Östersjön.(30) Finland har lagt fram beräkningar som leder till något högre värden, men de ligger ändå under en procent av den årliga kvävetillförseln
         till Östersjön.
      
      79.      Dessa beräkningar talar dock inte nödvändigtvis emot en skyldighet att låta avloppsvattnet undergå mer långtgående rening.
         Om utsläppet späds ut tillräckligt kommer det att sakna betydelse. Spädningseffekter kan bara uteslutas när utsläppskällan
         befinner sig mycket nära. Om det endast utgicks från den andel som en föroreningskälla har i de totala föroreningarna skulle
         det knappast gå att komma fram till att enskilda källor skulle åläggas en skyldighet att genomföra rening på grund av föroreningarna
         i stora områden. Så skulle förmodligen utsläppen från Stockholm eller Gdansk sakna betydelse för eutrofieringen i Egentliga
         Östersjön, eftersom till och med dessa utsläpp bara utgör en mycket liten del av den totala mängden. Enligt avloppsvattendirektivet
         krävs det emellertid ytterligare rening av avloppsvatten för alla tätorter med mer än 10 000 personekvivalenter, om utsläppen
         sker i känsliga områden – oberoende av om utsläppen från tätorten utgör en stor eller en liten del av föroreningarna i fråga.
         
      
      80.      Detta utgör inte heller hinder för det nödvändiga orsakssambandet mellan utsläpp av kvävehaltigt avloppsvatten från tätorter
         och försämrad vattenkvalitet.(31) Domstolen har visserligen betonat att avloppsvatten från tätbebyggelse måste ha en avsevärd del i eutrofieringen av känsliga
         vatten för att det ska krävas redovisning enligt avloppsvattendirektivet.(32) Detta gäller emellertid den totala belastning på det känsliga vattnet som avloppsvatten från tätbebyggelse har, inte betydelsen
         av enskilda utsläpp eller vissa typer av utsläpp. Om enskilda utsläpp bara utgör en liten del av den totala belastningen,
         utesluter inte detta att utsläpp av detta slag totalt sett har avsevärd betydelse för eutrofieringen av det känsliga vattnet.
         I det aktuella fallet är det ostridigt att Egentliga Östersjön är känslig för utsläpp av kvävehaltigt avloppsvatten från tätbebyggelse.
      
      81.      Varje ökning av kvävebelastningen i ett känsligt område som beror på indirekta utsläpp kan emellertid inte medföra en skyldighet
         att avlägsna kväve. Detta skulle vara orimligt eftersom förmodligen varje kväveutsläpp i alla former av vattendrag ökar kvävebelastningen
         i ett känsligt område i åtminstone mycket små doser. 
      
      82.      I avloppsvattendirektivet finns redan ett kriterium som kan användas för att bedöma betydelsen av indirekta kväveutsläpp.
         Enligt bilaga I, tabell 2 krävs nämligen ingen fullständig rening i samband med den ytterligare reningen, utan – när det gäller
         kväve – en minskning på minst 70 till 80 procent. Det vill säga ett reningsverk får i princip släppa ut 30 procent av det
         kväve som finns i avloppsvattnet direkt i ett känsligt område. Det kan inte gälla strängare krav för indirekta utsläpp.
      
      83.      Indirekta utsläpp i känsliga vatten ska därför behandlas som om de vatten som inte anses som känsliga och genom vilka utsläppen
         transporteras utgjorde en del av reningen av avloppsvattnet. Om de vatten som utsläppen leds igenom innebär retention av en
         tillräckligt stor andel av det utsläppta kvävet på ett tillförlitligt sätt behövs ingen ytterligare rening i reningsverket.
      
      84.      Sverige tillämpar tydligen detta tänkesätt beträffande utsläpp i sötvattensamlingar som inte anses som känsliga. Om det sker
         retention av tillräckligt med kväve på vägen till de känsliga kustvattnen görs ingen ytterligare rening i reningsverken.
      
      85.      Kommissionen anser visserligen att det enligt avloppsvattendirektivet inte går att ta hänsyn till naturlig kvävereduktion
         under transporten till känsliga vatten, men för denna åsikt finns inget stöd i direktivet. På grund av denna reduktion stannar
         nämligen kvävet kvar i vatten som inte är känsliga för detta ämne. Kvävereduktion enligt artikel 5.2 är emellertid bara nödvändig
         om en sådan känslighet föreligger.
      
      86.      Kommissionen har visserligen helt riktigt betonat att den mängd kväve som transporteras på naturlig väg inte är konstant,
         utan kan variera. Däremot kan man anta att vissa reningsvärden kan garanteras ganska tillförlitligt genom en teknisk kvävereduktion.
         Den högre risken för variationer måste beaktas vid prövningen av hur mycket kväve som når det känsliga området. Såsom Sverige
         har förklarat i samband med utsläppen i sötvattensamlingar måste det i detta avseende hållas i åtanke att det sker en noggrann
         undersökning av transporten av kväve och att det finns motsvarande säkerhetsmarginaler. Däremot kan möjligheten att det förekommer
         variationer inte motivera att indirekta utsläpp underkastas klart strängare krav än direkta utsläpp.
      
      87.      Indirekta utsläpp av kväve i områden som är känsliga för kväve medför därför bara en skyldighet att genomföra kvävereduktion
         om mer än 30 procent av kvävet i avloppsvattnet når de känsliga områdena.
      
      Tillämpning på utsläpp i Bottniska viken
      88.      Kommissionen har hävdat att 62 procent av tillförseln av kväve till Bottenviken transporteras vidare till Bottenhavet. Denna
         andel – vilken har bestritts av Sverige – talar för att en motsvarande andel av kväveutsläppen genom avloppsvatten från tätbebyggelse
         också leds vidare. Om hela Bottenhavet var känsligt för kväve skulle en sådan överföring vara tillräcklig för att det skulle
         föreligga en skyldighet att genomföra kvävereduktion beträffande utsläpp i Bottenviken.
      
      89.      Enligt de rapporter om införlivandet av avloppsvattendirektivet i Finland och Sverige som kommissionen har lagt fram föreligger
         det inte något eutrofieringsproblem i de öppna områdena i Bottenhavet. Det förhåller sig annorlunda i kustvatten med låg vattenomsättning
         och hög näringsämnesbelastning. Det antas också att tillströmning av näringsämnen från Egentliga Östersjön och Finska viken
         leder till talrikare algblomningar vid den finländska kusten.(33)
      
      90.      Även om vissa kustvatten i Bottenhavet enligt dessa rapporter är känsliga för utsläpp av kväve ger det inte anledning att
         anta att detta gäller för hela Bottenhavet. Att kväveutsläpp i Bottenviken påverkar just de känsliga områdena i Bottenhavet
         är också osannolikt. För det första rör det sig om kustvatten med låg vattenomsättning. I dessa områden torde inte mycket
         vatten rinna in från Bottenviken. Om problemen anses orsakade av tillflöde av näringsämnen, är det fråga om tillflöde söderifrån,
         det vill säga från det motsatta hållet.
      
      91.      Kommissionen har därför inte styrkt att kväveutsläpp i Bottenviken når känsliga områden i Bottenhavet i tillräcklig omfattning.
         
      
      92.      Kommissionen har vidare utgått från att tillräckliga mängder av det kväve som släpps ut i Bottenviken når Egentliga Östersjön,
         som är känslig för kväveutsläpp. Kommission har dock inte lagt fram några uppgifter om vilken andel av kväveutsläppen i Bottenviken
         som når Egentliga Östersjön. 
      
      93.      Enligt de rapporter som kommissionen har lagt fram leds cirka 11 procent av tillförseln till hela Bottniska viken vidare till
         Egentliga Östersjön.(34) Denna andel är klart mindre än överföringen mellan Bottenviken och Bottenhavet. Den är i överensstämmelse med konstaterandet
         att Bottenhavet är en effektiv kvävesänka.(35)
      
      94.      Den svenska regeringen har lagt fram resultat av en beräkningsmodell som leder till att en ännu lägre andel kväve överförs.
         Enligt denna innebär en kvävereduktion av utsläpp av avloppsvatten i Bottniska viken på sammanlagt 817 ton att överföringen
         av kväve till Egentliga Östersjön minskas med endast 56 ton. Med andra ord når bara cirka 7 procent av kvävereduktionen Egentliga
         Östersjön, som är känslig för kväve. Det kan följaktligen förmodas att den andel utsläpp som överförs inte är väsentligt högre.
      
      95.      Här kan lämnas öppet vilka beräkningar som är riktiga. Båda beräkningarna talar i varje fall emot att mer än 30 procent av
         utsläppen i Bottenviken skulle nå Egentliga Östersjön. Jag har i detta sammanhang ännu inte tagit hänsyn till att 30 procent
         av kvävet enligt Sveriges och Finlands oemotsagda påstående redan avlägsnas genom den avloppsrening enligt artikel 4 i avloppsdirektivet
         som måste genomföras oberoende av utsläppsområdenas känslighet.
      
      96.      Den finländska regeringen har visserligen lagt fram siffror som tyder på att en betydligt högre andel kväve överförs,(36) men vid den muntliga förhandlingen klargjorde den finländska regeringen, som svar på en fråga, att den inte ifrågasätter
         kommissionens siffror och att den endast lagt fram bruttovärden som inte återger överföringen fullständigt. I synnerhet har
         inte hänsyn tagits till den kväveretention som sker vid transporten. Därför ger siffrorna inte heller anledning att anta att
         den andel som överförs överstiger 30 procent, vilket för övrigt kommissionen skulle ha varit skyldig att bevisa.
      
      97.      Kommissionen har följaktligen inte bevisat att utsläppen av kvävehaltigt avloppsvatten från tätbebyggelse i Bottenviken når
         känsliga områden i Egentliga Östersjön i tillräcklig omfattning. Därför behöver inte alla kommuner i Sverige och Finland med
         mer än 10 000 personekvivalenter låta avloppsvattnet genomgå denna rening, och talan i de båda målen ska ogillas redan av
         detta skäl. Utsläppen i Bottenhavet är således inte avgörande.
      
      98.      Detta resultat bekräftas av Helsingforskommissionens aktionsplan för Östersjön. Enligt planen som har utarbetats med gemenskapens
         medverkan krävs det visserligen en minskning av kväveutsläppen i Egentliga Östersjön, i Finska viken, i havsområdet mellan
         Danmark och Sverige (”Danish Straits”, Bälthavet) och i Kattegat, men kväveutsläppen i Bottenviken och Bottenhavet behöver inte reduceras.(37)
      
      99.      Nedan kommer jag dock dessutom att ta upp de omtvistade frågorna om utsläpp i sötvattensamlingar och eventuell onormal utveckling
         av cyanobakterier (blågrönalger).
      
      2.      Utsläpp i sötvattensamlingar 
      100. Kommissionen anser att Finland liksom Sverige måste låta allt avloppsvatten som släpps ut i sötvattensamlingar undergå ytterligare
         kvävereduktion. 
      
      101. Vad beträffar utsläpp i sötvattensamlingar som indirekt kommer ut i områden som är känsliga för kväve måste detsamma gälla
         som för kvävetransporter mellan havsområden: om mer än 30 procent av kvävet i avloppsvattnet når det känsliga området måste
         kvävet reduceras. 
      
      102. Sötvattensamlingar rinner slutligen ut i kustvatten. Kvävet som har släppts ut med avloppsvatten från tätbebyggelse transporteras
         då ut till havet. Jag anser att detta i princip är skäl nog för att anta att tillräckligt med kväve når de känsliga områdena
         i Östersjön, särskilt Egentliga Östersjön, genom utsläpp i sötvattensamlingar.
      
      103. Finland och Sverige har visserligen utan att motsägas hävdat att redan vid enkel rening av avloppsvattnet släpps endast 70 procent
         av det kväve som ursprungligen har funnits i avloppsvattnet ut. Finland och Sverige har vidare förklarat att utsläpp av kväve
         i sötvattensamlingar ofta reduceras på naturligt sätt innan det når havet. Särskilt i sjöar sedimenteras kvävet. I finländska
         sjöar reduceras enligt Finland mellan 19 procent och 80 procent av kvävet på vägen till havet.
      
      104. I båda målen har kommissionen vänt sig mot att reduktionskvoterna i hela landet generaliseras, men det är inte den avgörande
         punkten i argumenten. Båda medlemsstaterna ger i stället exempel på att tillsynsmyndigheterna när de kontrollerar enskilda reningsverk i inlandet mycket väl kan komma fram till att kvävereduktion inte är nödvändig. 
      
      105. Kommissionen har för övrigt inte vederlagt de båda medlemsstaternas påstående att inte enbart allmänna antaganden om kväveretention
         har tillämpats vid dessa prövningar av enskilda fall, utan att läget på platsen och kvävereduktionen i de berörda vattnen
         faktiskt har beaktats. Kommissionen har i synnerhet inte ifrågasatt besluten beträffande enskilda reningsverk eller de metoder
         som har använts för beräkning av den naturliga kvävereduktionen.
      
      106. Kommissionen anser vidare att det enligt avloppsvattendirektivet inte är tillåtet att ta hänsyn till den naturliga nedbrytningen
         av kväve. Det går emellertid inte att finna någon rättslig grund för en allmän regel med detta innehåll. Det är däremot sant
         att det för eutrofiering enligt definitionen i artikel 2.11 i direktivet i synnerhet krävs att den naturliga jämvikten störs.(38) Så länge som utsläppen av kvävehaltigt avloppsvatten inte stör jämvikten eller kan förväntas störa denna i den mening som
         avses i bilaga II avsnitt A punkt a, är en mer långtgående rening inte nödvändig. 
      
      107. Kommissionen har dock helt riktigt betonat att det vid granskningen av enskilda reningsverk måste tas hänsyn till de årstidsbundna
         variationerna i den naturliga nedbrytningen av kväve. Det måste garanteras att gränsvärdet iakttas lika kontinuerligt som
         vid teknisk kvävereduktion i reningsverk. Detta kan emellertid bara undersökas när det gäller enskilda reningsverk, vilket
         kommissionen inte har gjort i det aktuella fallet.
      
      108. Kommissionen har således inte styrkt att alla reningsverk, i tätorter i Finland och Sverige med över 10 000 personekvivalenter,
         som släpper ut avloppsvatten i sötvattensamlingar måste genomföra ytterligare kvävereduktion.
      
      3.      Cyanobakterier
      109. Jag ska dessutom i korthet gå in på ett argument som Sverige och Finland har anfört till sitt försvar, men som inte längre
         har betydelse för avgörandet. De båda medlemsstaterna hänvisar till risken för onormal utveckling av cyanobakterier (blågrönalgblomning).
         
      
      110. Om både syre och fosfor finns i tillräcklig mängd förhåller det sig tydligen så att framför allt växtalger som är beroende
         av båda näringsämnena utvecklas. Om det emellertid råder överskott på fosfor kan detta gynna utvecklingen av cyanobakterier,
         eftersom dessa inte behöver ta upp kvävet som behövs ur vattnet, utan också kan utnyttja kvävet i luften. För mycket cyanobakterier
         är inte önskvärt, framför allt av tre skäl: 
      
      –        De bildar en slemmig massa på vattenytan.
      –        De bildar toxiner.
      –        Kvävet som är bundet i luften ökar kvävebelastningen i vattnet.
      111. De båda medlemsstaterna anser att utsläpp av kvävehaltigt avloppsvatten från tätbebyggelse i vatten med fosforöverskott kan
         bidra till att förhindra en onormal utveckling av cyanobakterier. Denna risk gör det därför motiverat att avstå från ytterligare
         kvävereduktion vid fosforöverskott.
      
      112. Jag vill i detta sammanhang erinra om att kvävereduktion endast behöver genomföras när den är nödvändig. En aspekt av nödvändigheten
         är säkerligen också de skador som kan uppkomma genom kvävereduktion. Domstolen medgav detta redan när den påpekade att det
         i samband med ytterligare rening får tas tillräcklig hänsyn till behovet av näringsämnen för kommersiella musselodlingar i
         ett känsligt vatten.(39) Med detta påstående torde visserligen inte avses att det går att godta eutrofiering för att tillgodose kommersiella intressen,
         men det är i varje fall möjligt att göra en avvägning av för- och nackdelarna när det gäller frågan hur den ytterligare reningen
         ska utformas.
      
      113. Det är därför kanske möjligt att avstå från kvävereduktion för att motverka risken för ökad tillväxt av cyanobakterier. Bevisbördan
         för denna risk, dess omfattning och verkningarna av utebliven kvävereduktion åvilar emellertid den medlemsstat som gör detta
         gällande. I avloppsvattendirektivet är utgångspunkten nämligen den att kväve i normala fall måste reduceras om det bidrar
         till risken för eutrofiering. 
      
      114. Frågan huruvida de båda medlemsstaterna har bevisat detta(40) behöver emellertid inte avgöras i det aktuella fallet.
      
      V –    Rättegångskostnader
      115. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
         Kommissionen är visserligen tappande part i båda målen, men Sverige har inte yrkat ersättning för rättegångskostnaderna. Därför
         ska kommissionen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i mål C‑335/07, och i mål C‑438/05 ska parterna bära sina rättegångskostnader.
      
      116. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
      
      VI – Förslag till avgörande
      117. Jag föreslår att domstolen meddelar följande dom:
      
      118. I mål C‑335/07:
      
      1.      Talan ogillas.
      2.      Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna med undantag för Konungariket Sveriges rättegångskostnader.
      119. I mål C‑438/07:
      
      1.      Talan ogillas.
      2.      Europeiska gemenskapernas kommission, Konungariket Sverige och Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.
      1 –	Originalspråk: tyska.
      
      2 –	EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva område 15, volym 10, s. 93.
      
      3 –	EGT L 67, s. 29.
      
      4 –      Författarens tillägg.
      
      5 –	EGT L 73, 1994, s. 20, antagen genom rådets beslut av den 21 februari 1994 om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (den reviderade Helsingforskonventionen av år 1992), EGT L 73, s. 19; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 238.
      
      6 –	Denna rening måste enligt Sverige införas eller förbättras i 34 reningsverk.
      
      7 –	Enligt Finland föreskrivs motsvarande rening för 16 reningsverk, men den har ännu inte införts.
      
      8 –	Dom av den 23 september 2004 i mål C‑280/02, kommissionen mot Frankrike (REG 2004, s. I‑8573), punkterna 104 och 105.
      
      9 –	Domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 102.
      
      10 –	Searle m.fl. (WRc), Evaluation of Finland’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment, maj 2004, bilaga 5 till talan i mål C‑335/07, s. 31.
      
      11 –	Hamil m.fl. (WRc), Evaluation of Sweden’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment, september 2003, bilaga 2 till repliken i mål C‑438/07, s. 32.
      
      12 –	Punkterna 4, 36, 37 och 46 i ansökan och punkterna 5 och 7 i repliken i mål C‑335/07; punkt 30 i ansökan och punkterna
         40 och 41 i repliken i mål C‑438/07.
      
      13 –	Se dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna (REG 1982, s. 1791), punkt 6, av den 26 april 2005
         i mål C‑494/01, kommissionen mot Irland (REG 2005, s. I‑3331), punkt 41, och av den 22 januari 2009 i mål C‑150/07, kommissionen
         mot Portugal (REG 2009, s. I-0000), punkt 65.
      
      14 –	Domen i målet kommissionen mot Irland (ovan fotnot 13), punkt 42.
      
      15 –	Domen i målet kommissionen mot Irland (ovan fotnot 13), punkt 45.
      
      16 –	Domen i målet kommissionen mot Irland (ovan fotnot 13), punkt 44.
      
      17 –	Även domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8) grundar sig tydligen i stor utsträckning på undersökningar
         som har gjorts av franska myndigheter.
      
      18 –	Domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 34.
      
      19 –	Se dom av den 28 juni 2007 i mål C‑235/04, kommissionen mot Spanien (REG 2007, s. I‑5415), punkterna 26 och 27.
      
      20 –	Artikel 3.1, artikel 4.1.
      
      21 –	Bilaga I, tabell 2, rad 2.
      
      22 –	Artikel 6.1, artikel 8.5.
      
      23 –	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 oktober 2000 (EGT L 327, s. 1).
      
      24 –	Dom av den 25 april 2002 i mål C‑396/00, kommissionen mot Italien (REG 2002, s. I‑3949), punkt 29 och följande punkter,
         av den 24 juni 2004 i mål C‑119/02, kommissionen mot Grekland (ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 39 och följande
         punkter, och av den 30 november 2006 i mål C‑293/05, kommissionen mot Italien (ej publicerad i rättsfallssamlingen, grundprinciper
         tryckta i REG 2006, s. I‑122*), punkt 30 och följande punkter, se även generaladvokaten Stix-Hackls förslag till avgörande
         av den 12 maj 2005 i mål C‑416/02, kommissionen mot Spanien (REG 2005, s. I‑7487), punkterna 133 och 134.
      
      25 –	Se domen i mål C‑396/00, kommissionen mot Italien (ovan fotnot 24), punkt 31, domen i målet kommissionen mot Grekland (ovan
         fotnot 24), punkt 41, och i mål C‑293/05, kommissionen mot Italien (ovan fot 24), punkt 32.
      
      26 –	Se domarna i målen kommissionen mot Italien (ovan fotnot 24).
      
      27 –	Domen i målet kommissionen mot Grekland (ovan fotnot 24), punkt 37.
      
      28 –	Se domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 77.
      
      29 –	Domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkterna 19 och 40.
      
      30 –	19 ton om året mellan Bottenviken och Bottenhavet och 56 ton om året mellan Bottenhavet och Egentliga Östersjön.
      
      31 –	Se domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 19.
      
      32 –	Domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 25, se även punkterna 40, 52, 67, 77 och 87.
      
      33 –	Hamil m.fl. (ovan fotnot 11), s. 18, och Searle m.fl. (ovan fotnot 10), sidorna 17 och 18.
      
      34 –	Hamil m.fl. (ovan fotnot 11), s. 25, och Searle m.fl. (ovan fotnot 10), s. 24.
      
      35 –	Hamil m.fl. (ovan fotnot 11), s. 25, och Searle m.fl. (ovan fotnot 10), s. 24.
      
      36 –	Se bilaga 1 till dupliken.
      
      37 –	HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/BSAP/ActionPlan/en_GB/ActionPlan/, s. 8.
      
      38 –	Se domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 20 och följande punkter.
      
      39 –	Domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 102.
      
      40 –	Något som ger anledning att betvivla detta är den av Sverige citerade uppsatsen av Vahtera m.fl., ”Internal Ecosystem Feedbacks
         Enhance Nitrogen-fixing Cyanobacteria Blooms and Complicate Management in the Baltic Sea”, Ambio volym 36, nr 2–3, s. 186 och följande sidor, http://ambio.allenpress.com/archive/0044-7447/36/2/pdf/i0044-7447-36-2-186.pdf,
         enligt vilken både kväve och fosfor måste avlägsnas.