CELEX: 52022DC0608
Language: pl
Date: 2022-05-23 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Estonii na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Estonię programu stabilności na 2022 r.

KOMISJA EUROPEJSKA
            Bruksela, dnia 23.5.2022
            COM(2022) 608 final
            
            Zalecenie
            ZALECENIE RADY
            w sprawie krajowego programu reform Estonii na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Estonię programu stabilności na 2022 r.
            {SWD(2022) 608 final} - {SWD(2022) 640 final}
            
               
         
         
            
               Zalecenie
            
            
               ZALECENIE RADY
            
            
               w sprawie krajowego programu reform Estonii na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Estonię programu stabilności na 2022 r.
            
            
               RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
            
            
               uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
            
            
               uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych
                  1
               , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
            
            
               uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
            
            
               uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
            
            
               uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
            
            
               a także mając na uwadze, co następuje:
            
            
               (1)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241
                  2
                ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności weszło w życie 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewnia wsparcie finansowe na rzecz realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Przyczynia się on do ożywienia gospodarczego oraz wdrażania zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, których celem jest w szczególności promowanie zielonej i cyfrowej transformacji, zwiększając jednocześnie odporność i wzrost potencjalny gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić stabilność finansów publicznych oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie. Maksymalny wkład finansowy dla każdego państwa członkowskiego w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności [został] zaktualizowany [XX] czerwca 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241. 
            
            
               (2)24 listopada 2021 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej na 2022 r. Należycie uwzględniono w niej potwierdzone wspólne zobowiązanie, które podjęto w maju 2021 r. podczas Szczytu Społecznego w Porto, do dalszego wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych proklamowanego przez Parlament Europejski, Radę i Komisję 17 listopada 2017 r. 25 marca 2022 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. 24 listopada 2021 r., działając na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Estonii jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji
                  3
               . W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało przyjęte przez Radę 5 kwietnia 2022 r., a także wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2022 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych i który Rada przyjęła 14 marca 2022 r.
            
            
               (3)Inwazja Rosji na Ukrainę, która nastąpiła wkrótce po globalnej pandemii, znacząco zmieniła kontekst geopolityczny i gospodarczy. Skutki tej inwazji odczuwane przez gospodarki państw członkowskich to m.in. wyższe ceny energii i żywności i słabsze perspektywy wzrostu gospodarczego. Wyższe ceny energii wpływają zwłaszcza na gospodarstwa domowe znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, które doświadczają ubóstwa energetycznego lub są nim zagrożone. UE doświadcza również bezprecedensowego napływu osób uciekających z Ukrainy. W tym kontekście 4 marca 2022 r. uruchomiono
                  4
                po raz pierwszy dyrektywę w sprawie tymczasowej ochrony, przyznając osobom wysiedlonym z Ukrainy prawo do legalnego pobytu w UE, a także dostęp do kształcenia i szkolenia, rynku pracy, opieki zdrowotnej, mieszkań i opieki społecznej. Za pośrednictwem inicjatywy „Działanie w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie” (CARE) i dodatkowych płatności zaliczkowych w ramach programu „Wsparcie na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy” (REACT-EU) Estonia otrzymuje nadzwyczajne wsparcie na zaspokojenie pilnych potrzeb w zakresie przyjmowania i integracji osób uciekających z Ukrainy. 
            
            
               (4)Biorąc pod uwagę szybko zmieniającą się sytuację gospodarczą i geopolityczną, europejski semestr ponownie służy do zakrojonej na szeroką skalę koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia w 2022 r., jednocześnie rozwijając się zgodnie z wymogami dotyczącymi wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, jak opisano w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. Realizacja przyjętych planów odbudowy i zwiększania odporności jest nieodzowna do osiągnięcia priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te uwzględniają wszystkie stosowne zalecenia krajowe, wydane w cyklach semestru w odniesieniu do poszczególnych krajów w latach 2019 i 2020, lub znaczną część tych zaleceń. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019 i 2020 pozostają aktualne również w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które są uzupełniane, aktualizowane lub zmieniane zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241, obok zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych do dnia przedłożenia zmodyfikowanego planu. 
            
            
               (5)Ogólna klauzula wyjścia obowiązuje od marca 2020 r.
                  5
                W komunikacie z 3 marca 2021 r.
                  6
                Komisja przedstawiła opinię, że decyzję w sprawie dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia lub dalszego jej stosowania należy podejmować w ramach oceny ogólnej stanu gospodarki, przy czym głównym kryterium ilościowym powinien być poziom aktywności gospodarczej w UE lub w strefie euro w porównaniu z poziomami sprzed kryzysu (na koniec 2019 r.). Zwiększona niepewność i poważne ryzyko pogorszenia się perspektyw gospodarczych w związku z wojną w Europie, bezprecedensowymi podwyżkami cen energii i utrzymującymi się zakłóceniami w łańcuchach dostaw uzasadniają przedłużenie do końca 2023 r. obowiązywania ogólnej klauzuli wyjścia przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu.
            
         
         
            
               (6)Zgodnie z podejściem przyjętym w opinii Rady z 18 czerwca 2021 r. w sprawie programu stabilności na 2021 r. kurs polityki fiskalnej jest obecnie najlepiej mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów), z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem wywołanym COVID-19, lecz z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, w stosunku do średniookresowego wzrostu potencjalnego
                  7
               . Poza oceną ogólnego kursu polityki fiskalnej celem analizy jest również sprawdzenie, czy krajowa polityka fiskalna ma rozważny charakter, a jej struktura sprzyja trwałemu ożywieniu gospodarczemu zgodnemu z celami zielonej i cyfrowej transformacji; z tego powodu uwagę zwraca się również na zmiany bieżących wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem wywołanym COVID-19) i inwestycji finansowanych ze środków krajowych
                  8
               .
            
            
               (7)2 marca 2022 r. Komisja przyjęła komunikat zawierający ogólne wytyczne dotyczące polityki fiskalnej w 2023 r. w celu wsparcia państw członkowskich w przygotowaniu programów stabilności i konwergencji, a przez to wzmocnienia koordynacji polityki
                  9
               . Komisja stwierdziła, że w oparciu o perspektywy makroekonomiczne prognozy z zimy 2022 r. stosowne wydaje się przejście w 2023 r. od ogółem wspierającego kursu polityki fiskalnej w latach 2020–2022 do zasadniczo neutralnego ogólnego kursu polityki fiskalnej, przy zachowaniu gotowości do odpowiedniej reakcji w przypadku zmiany sytuacji gospodarczej. Komisja oznajmiła, że zalecenia fiskalne na 2023 r. nadal powinny być różne dla poszczególnych państw członkowskich i uwzględniać potencjalne efekty zewnętrzne dla innych krajów. Komisja wezwała państwa członkowskie do uwzględnienia wytycznych w swoich programach stabilności i konwergencji. Komisja zobowiązała się, że będzie ściśle monitorować sytuację gospodarczą i w razie potrzeby dostosuje swoje wytyczne polityczne, najpóźniej pod koniec maja 2022 r. w wiosennym pakiecie europejskiego semestru.
            
            
               (8)W stosunku do wytycznych fiskalnych przedstawionych 2 marca 2022 r. zalecenia fiskalne na 2023 r. uwzględniają gorsze perspektywy gospodarcze, większą niepewność i dodatkowe ryzyko pogorszenia sytuacji oraz wyższą inflację niż zakładano w prognozie zimowej. W tym kontekście działania fiskalne muszą mieć na celu rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, a także zachowanie siły nabywczej gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, tak aby złagodzić skutki wzrostu cen energii i pomóc ograniczyć presję inflacyjną efektów drugiej rundy za pomocą ukierunkowanych środków tymczasowych; polityka fiskalna musi pozostać elastyczna, aby dostosowywać się do szybko zmieniających się okoliczności; musi także być różna dla poszczególnych krajów w zależności od ich sytuacji fiskalnej i gospodarczej, m.in. pod względem narażenia na kryzys i napływu wysiedleńców z Ukrainy.
            
            
               (9)18 czerwca 2021 r. Estonia przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zawartymi w załączniku V do tego rozporządzenia. 29 października 2021 r. Rada przyjęła decyzję w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Estonii
                  10
               . Uruchomienie transz jest uzależnione od decyzji Komisji przyjętej zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241 i stwierdzającej, że Estonia osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
            
            
               (10)29 kwietnia 2022 r. Estonia przedłożyła swój krajowy program reform na 2022 r. oraz swój program stabilności na 2022 r., zgodnie z terminem ustanowionym w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2022 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Estonii z postępów w realizacji jej planu odbudowy i zwiększania odporności. 
            
            
               (11)23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe dotyczące Estonii na 2022 r.
                  11
               . Oceniono w nim postępy Estonii we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019, 2020 i 2021 oraz podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Estonię, z uwzględnieniem tabeli wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki dotyczące wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowych i pojawiających się wyzwań, w tym związanych z inwazją Rosji na Ukrainę. Oceniono w nim również postępy Estonii we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów UE dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju. 
            
            
               (12)23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE. W sprawozdaniu tym omówiono sytuację budżetową Estonii, ponieważ przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych tego państwa przekroczy w 2022 r. określoną w Traktacie wartość referencyjną wynoszącą 3 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że kryterium deficytu nie zostało spełnione. Zgodnie z komunikatem z 2 marca 2022 r. Komisja nie zaproponowała wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu wiosną 2022 r. i ponownie oceni zasadność wszczęcia takich procedur jesienią 2022 r.
            
            
               (13)20 lipca 2020 r. Rada zaleciła Estonii podjęcie w 2020 i 2021 r. wszelkich działań, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, niezbędnych do skutecznego zaradzenia pandemii i do wspomożenia gospodarki, a następnie wsparcia jej odbudowy. Ponadto zaleciła Estonii – gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne – prowadzenie polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie i zapewnienie długookresowej zdolności do obsługi długu, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat, w 2021 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Estonii spadł z poziomu 5,6 % PKB w 2020 r. do 2,4 % w 2021 r. Działania w zakresie polityki fiskalnej podjęte przez Estonię wspierały ożywienie gospodarcze w 2021 r., natomiast tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia zwiększono z 2,3 % PKB w 2020 r. do 2,7 % w 2021 r. Działania podjęte przez Estonię 2021 r. były zgodne z zaleceniem Rady z dnia 20 lipca 2020 r. Działania dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które rząd podjął w latach 2020 i 2021, miały w większości charakter tymczasowy lub były zrównoważone środkami kompensacyjnymi. Jednocześnie niektóre z działań dyskrecjonalnych podjętych przez rząd w latach 2020–2021 nie były tymczasowe ani nie były zrównoważone środkami kompensacyjnymi, a obejmowały głównie podwyżki emerytur, ukierunkowane podwyżki wynagrodzeń (nauczycieli, personelu medycznego, pracowników kultury i policji) oraz programy wydatków na opiekę zdrowotną, badania i rozwój, wojsko i ICT. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w 2021 r. 18,1 % PKB.
            
            
               (14)Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe w programie stabilności na 2022 r., jest ostrożny. Rząd prognozuje, że w 2022 r. realny PKB spadnie o 1,0 %, a w 2023 r. wzrośnie o 1,2 %. Z kolei w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się wzrost realnego PKB o 1,0 % w 2022 r. i o 2,4 % w 2023 r. Komisja przewiduje większy wzrost spożycia prywatnego dzięki wysokiemu poziomowi skumulowanych oszczędności oraz oczekiwanej silnej dynamiki płac. W programie stabilności na 2022 r. rząd oczekuje, że deficyt nominalny wzrośnie do poziomu 5,3 % PKB w 2022 r. i obniży się do 4,8 % PKB w 2023 r. Wzrost w 2022 r. odzwierciedla głównie nowe środki po stronie wydatków, służące łagodzeniu wpływu cen energii, a także dodatkowe wydatki na cele społeczne i związane z bezpieczeństwem oraz koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy. W programie przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie w 2022 r. do 20,7 %, a w 2023 r. do 24,1 % PKB. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dniu będącym datą graniczną prognozy Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się w niej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 4,4 % PKB w 2022 r. i 3,7 % PKB w 2023 r. Jest on niższy niż deficyt przewidywany w programie stabilności na 2022 r., głównie ze względu na przyjęte w prognozach Komisji założenia przewidujące wyższy poziom PKB oraz bardziej umiarkowany wzrost wydatków inwestycyjnych. W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się relację długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB na poziomie 20,9 % w 2022 r. i 23,5 % w 2023 r., podobnie jak przewidziano w programie. 
            
            
               Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. średniookresowy (średnia z 10 lat) wzrost produktu potencjalnego szacowany jest na 3,1 %. Szacunki te nie uwzględniają jednak wpływu reform, które wchodzą w skład planu odbudowy i zwiększania odporności i mogą zwiększyć wzrost potencjalny Estonii.
            
            
               (15)W 2022 r. rząd stopniowo wycofał większość środków wprowadzonych w reakcji na kryzys związany z COVID-19, w związku z czym prognozuje się, że tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia zmaleją z 2,7 % PKB w 2021 r. do 0,8 % PKB w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają wpływ środki, które wprowadzono, aby przeciwdziałać gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii, i które w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. szacuje się na 0,7 % PKB w 2022 r., zaś w 2023 r. przewiduje się ich wycofanie
                  12
               . Środki te obejmują głównie transfery socjalne na rzecz uboższych gospodarstw domowych, pułapy cen energii elektrycznej i ogrzewania oraz obniżenie opłat pobieranych od konsumentów za korzystanie z sieci elektroenergetycznej i gazowej. Środki te ogłoszono jako tymczasowe. Jeżeli jednak ceny energii pozostaną wysokie również w 2023 r., niektóre z tych środków mogą zostać utrzymane. Niektóre z tych środków nie są ukierunkowane, w szczególności ogólny pułap cen energii dla gospodarstw domowych, obniżenie opłat sieciowych i ogólne obniżki podatków akcyzowych (obowiązujące od 2020 r.). Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają również wpływ koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy, które według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. mają wynieść 0,4 % PKB w 2022 r. i 0,6 % w 2023 r.
                  13
               , a także wzrost kosztów wydatków na obronę o 0,6 % PKB w 2023 r. 
            
            
               (16)18 czerwca 2021 Rada zaleciła, by w 2022 r. Estonia
                  14
                kontynuowała wspierający kurs polityki fiskalnej, wykorzystując m.in. impuls zapewniony przez Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, oraz utrzymała inwestycje finansowane ze środków krajowych. Zaleciła również, by Estonia prowadziła – gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne – politykę fiskalną mającą na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej i zapewnienie stabilności finansów publicznych w średnim okresie, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego.
            
            
               (17)Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. i z uwzględnieniem informacji zawartych w programie stabilności Estonii na 2022 r. prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2022 r. będzie wspierający i wyniesie -2,4 % PKB, zgodnie z zaleceniem Rady
                  15
               . Estonia planuje dalsze wspieranie ożywienia gospodarczego przez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji, zgodnie z zaleceniem Rady. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki na działalność gospodarczą mają wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, wzrośnie o 0,1 p.p. w stosunku do 2021 r. Przewiduje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,6 p.p. w 2022 r.
                  16
               . W związku z tym Estonia planuje utrzymać inwestycje finansowane ze środków krajowych, zgodnie z zaleceniem Rady. Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2022 r. będzie mieć ekspansywny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, wynoszący 1,4 p.p. Ten znaczny ekspansywny wpływ obejmuje m.in. wzrost płac i transferów socjalnych, a także dodatkowy wpływ środków mających zaradzić gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii (0,5 % PKB) oraz koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,4 % PKB). 
            
            
               (18)W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się, że w 2023 r. kurs polityki fiskalnej wyniesie 0,2 % PKB, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki
                  17
               . Prognozuje się, że w 2023 r. Estonia będzie nadal wykorzystywać dotacje w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji wspierających ożywienie gospodarcze. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki na działalność gospodarczą mają wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, wzrośnie o 0,4 p.p. PKB w porównaniu z 2022 r. Przewiduje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,3 p.p. w 2023 r.
                  18
               . Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2023 r. będzie mieć restrykcyjny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, wynoszący 0,4 p.p. Obejmuje to wpływ wycofywania środków wprowadzonych w obliczu wzrostu cen energii (0,7 % PKB), a także dodatkowe koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 % PKB).
            
            
               (19)W programie stabilności na 2022 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie się stopniowo obniżał do poziomu 3,8 % PKB w 2024 r. i 2,9 % w 2025 r. Planuje się zatem, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych znajdzie się na poziomie poniżej 3 % PKB do 2025 r. Prognozy te zakładają pewne dodatkowe, dotąd niesprecyzowane, działania na rzecz konsolidacji fiskalnej.  W programie przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie do 2025 r., mianowicie wzrastając w 2024 r. do 27,7 %, a w 2025 r. do 29,2 % PKB. Z analizy przeprowadzonej przez Komisję wynika, że zagrożenie dla długookresowej zdolności do obsługi długu wydaje się niskie w średnim okresie.
            
            
               (20)Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Pomagają one sprostać wszystkim wyzwaniom gospodarczym i społecznym, które zostały wskazane w stosownych zaleceniach krajowych skierowanych do Estonii przez Radę w ramach europejskiego semestru w 2019 i 2020 r., obok zaleceń dla tego kraju wydanych do dnia przyjęcia planu, lub znacznej części tych wyzwań. Plan skupia się w szczególności na zielonej i cyfrowej transformacji, przewidując środki służące poprawie efektywności energetycznej i rozwojowi energii odnawialnej, dążeniu do bardziej zrównoważonego charakteru transportu i mobilności, wspieraniu przedsiębiorstw, w szczególności start-upów oraz małych i średnich przedsiębiorstw, w dwojakiej transformacji, dalszej cyfryzacji usług publicznych oraz lepszemu dostosowaniu systemu kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy, zwłaszcza w zakresie umiejętności ekologicznych i cyfrowych. Plan obejmuje również działania mające na celu poprawę dostępności i odporności systemu opieki zdrowotnej oraz przewiduje pewne usprawnienia siatki bezpieczeństwa socjalnego i dostępu do usług socjalnych. 
            
            
               (21)Oczekuje się, że realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności Estonii przyczyni się do dalszych postępów zielonej i cyfrowej transformacji. Działania wspierające realizację celów klimatycznych w Estonii stanowią 41,5 % łącznej alokacji w ramach planu, a działania wspierające realizację celów cyfrowych – 21,5 %. Pełna realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z odpowiednimi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi, pomoże Estonii szybko przezwyciężyć skutki kryzysu związanego z COVID-19, wzmacniając jednocześnie jej odporność. Systematyczne angażowanie partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje ważne dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres tego planu, ponieważ służy zapewnieniu szerokiego poczucia odpowiedzialności za cały program polityczny.
            
            
               (22)Estonia przedłożyła umowę o partnerstwie 18 kwietnia 2022 r., natomiast pozostałe dokumenty programowe dotyczące polityki spójności
                  19
                nie zostały jeszcze przedłożone. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z 24 czerwca 2021 r. Estonia jest zobowiązana do uwzględniania w programowaniu funduszy polityki spójności na lata 2021–2027 stosownych zaleceń krajowych. Jest to warunek wstępny poprawy skuteczności i zmaksymalizowania wartości dodanej wsparcia finansowego otrzymywanego z funduszy polityki spójności i jednocześnie przyczynia się do koordynacji, komplementarności i spójności między tymi funduszami a innymi instrumentami i funduszami unijnymi. Pomyślne wdrożenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz programów polityki spójności zależy również od usunięcia przeszkód dla inwestycji wspierających zieloną i cyfrową transformację oraz zrównoważony rozwój terytorialny. 
            
            
               (23)Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności Estonia mierzy się z szeregiem dodatkowych wyzwań w zakresie opieki długoterminowej oraz adekwatności siatki bezpieczeństwa socjalnego, szczególnie w odniesieniu do osób bezrobotnych. 
            
            
               (24)Adekwatność siatki bezpieczeństwa socjalnego w Estonii uległa poprawie, ale wskaźnik zagrożenia ubóstwem i wykluczeniem społecznym pozostaje wysoki wśród osób starszych, osób z niepełnosprawnościami oraz bezrobotnych. Osoby bezrobotne są mniej chronione przed ubóstwem ze względu na restrykcyjne kryteria otrzymywania świadczeń dla bezrobotnych, w szczególności progi zatrudnienia i dochodów przed okresem bezrobocia. W rezultacie w 2021 r. tylko około 50 % wszystkich zarejestrowanych bezrobotnych otrzymywało świadczenia dla bezrobotnych, 37 % nowo zarejestrowanych bezrobotnych otrzymywało świadczenia ubezpieczeniowe należne w przypadku utraty pracy, a zaledwie 26 % otrzymywało stały zasiłek dla bezrobotnych. Rozszerzenie zakresu świadczeń dla bezrobotnych i złagodzenie minimalnych kryteriów dostępu do nich może skutecznie przyczynić się do zwiększenia ochrony socjalnej, w szczególności dla osób, u których krótkie okresy pracy przeplatają się z okresami bezrobocia, oraz osób zatrudnianych w ramach niestandardowych form.
            
         
         
            
               (25)Ludność Estonii starzeje się, natomiast oferta opieki długoterminowej jest niewystarczająca, aby zaspokoić zapotrzebowanie, ze względu na niedociągnięcia w jej organizacji i finansowaniu. Rozproszenie kompetencji w zakresie organizacji i finansowania opieki długoterminowej między sektorem opieki socjalnej a sektorem opieki zdrowotnej oraz między państwem a samorządami lokalnymi prowadzi do dysproporcji w zakresie świadczenia usług domowych i społecznych. Ponadto w 2019 r. procent wydatków ponoszonych „z własnej kieszeni” przez osoby potrzebujące opieki jest pod względem wysokości drugi w UE. Wydatki publiczne na opiekę długoterminową wynosiły w 2019 r. zaledwie 0,4 % PKB (średnia w UE: 1,7 %). Brak wspólnych standardów w zakresie opieki długoterminowej oraz niedobory pracowników opieki obniżają jakość świadczenia usług. Reforma opieki długoterminowej skupiająca się na efektywnym i trwałym finansowaniu, dostępności zintegrowanych usług zdrowotnych i społecznych, ustanowieniu norm jakości oraz zapewnieniu wystarczającej liczby odpowiednio wykwalifikowanych pracowników opiekuńczych korzystnie wpłynęłaby na jakość życia osób potrzebujących opieki i zmniejszyłaby wysokie obciążenie członków rodzin obowiązkami opiekuńczymi.
            
            
               (26)Plan REPowerEU przyjęto w odpowiedzi na mandat udzielony przez szefów państw lub rządów UE w Deklaracji wersalskiej i ma on na celu jak najszybsze uniezależnienie Unii Europejskiej od importu paliw kopalnych z Rosji. W ramach dialogu z państwami członkowskimi określane są najodpowiedniejsze projekty, inwestycje i reformy służące temu celowi na szczeblu krajowym, regionalnym i unijnym. Działania te służą zmniejszeniu zależności od paliw kopalnych ogółem, a także znalezieniu innych źródeł importu paliw kopalnych niż Rosja.
            
            
               (27)Estonia importuje obecnie ograniczoną część energii wykorzystywanej w kraju do wytwarzania energii elektrycznej i ciepła, ale pozostaje w dużej mierze uzależniona od importu z Rosji w zakresie gazu, którego udział w jej koszyku energetycznym jest niewielki (8 %), oraz produktów rafinacji ropy naftowej
                  20
               . Oprócz dalszego wycofywania łupków bitumicznych jako źródła energii Estonia skorzystałaby na zwiększeniu efektywności energetycznej, modernizacji swojej infrastruktury energetycznej (w tym sieci elektroenergetycznej) oraz zapewnieniu połączeń międzysystemowych o wystarczającej przepustowości, w tym połączeń transgranicznych z sąsiednimi państwami członkowskimi. Zaleca się, aby nowa infrastruktura i inwestycje sieciowe związane z gazem były w miarę możliwości dostosowane do przyszłych wyzwań, tak aby w przyszłości łatwo było zapewnić im długoterminowy zrównoważony charakter poprzez dostosowanie ich do wykorzystania paliw zrównoważonych. Priorytetami polityki powinny pozostać: dokończenie trwającej synchronizacji z kontynentalną siecią elektroenergetyczną UE, zapewnienie wystarczającej przepustowości połączeń wzajemnych z sąsiednimi państwami członkowskimi oraz wspólne projekty w zakresie energii odnawialnej. Dalszą dywersyfikację źródeł energii – m.in. w transporcie – i przyspieszenie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych można osiągnąć poprzez zniesienie pozafinansowych barier utrudniających planowanie instalacji wytwarzających energię odnawialną i udzielanie pozwoleń na nie, zwiększenie zdolności produkcji zrównoważonego biometanu i przyspieszenie wdrażania rozwiązań opartych na wodorze odnawialnym przy jednoczesnym zapewnieniu zrównoważonej waloryzacji biomasy. Trwa już lub jest zaplanowana elektryfikacja głównych linii kolejowych, wspierana ze środków UE, ale elektryfikacja całej sieci przyczyniłaby się do szybszego obniżenia emisyjności transportu. Emisje gazów cieplarnianych z transportu drogowego, choć już wysokie, w ostatnich latach nadal rosły ze względu na intensywne korzystanie z pojazdów o ogólnie wysokim zużyciu paliwa. Estonia jako jedno z nielicznych państw członkowskich nie pobiera rocznych podatków od pojazdów drogowych, np. samochodów osobowych i lekkich samochodów ciężarowych. Zwiększenie zachęt do wymiany pojazdów na mniej zanieczyszczające pomogłoby w upowszechnieniu bardziej przyjaznych środowisku rodzajów transportu. Konsekwencje dla właścicieli samochodów, którzy uzyskują niskie dochody, można by w razie potrzeby łagodzić odpowiednimi zabezpieczeniami. Zużycie energii można ograniczyć dzięki renowacjom budynków sprzyjającym energooszczędności, prowadzonym zgodnie z podejściem zintegrowanym, obejmującym m.in. instalacje wykorzystujące energię odnawialną oraz systemy kogeneracji ciepła i energii elektrycznej. Realizacja celów pakietu „Gotowi na 55” będzie wymagać jeszcze większego poziomu ambicji w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenia wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych i poprawy efektywności energetycznej.
            
            
               (28)Chociaż przyspieszenie transformacji w kierunku neutralności klimatycznej i odchodzenia od paliw kopalnych spowoduje znaczne koszty restrukturyzacji w kilku sektorach, Estonia może skorzystać z mechanizmu sprawiedliwej transformacji w kontekście polityki spójności, aby złagodzić społeczno-gospodarcze skutki transformacji w najbardziej dotkniętych nimi regionach. Estonia może ponadto wykorzystywać Europejski Fundusz Społeczny Plus do poprawy możliwości zatrudnienia i wzmocnienia spójności społecznej.
            
            
               (29)W świetle dokonanej przez Komisję oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2022 r., a jej opinia
                  21
                znajduje odzwierciedlenie w zaleceniu 1 poniżej.
            
            
               (30)W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zalecenia dotyczącego polityki gospodarczej strefy euro. W przypadku Estonii kwestia ta znalazła odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniach 1, 2 i 3 poniżej,
            
            
               NINIEJSZYM ZALECA Estonii podjęcie w latach 2022 i 2023 działań mających na celu: 
            
            
               1.W 2023 r. – zapewnienie, aby wzrost wydatków bieżących finansowanych ze środków krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki, przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Zapewnienie gotowości do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Rozszerzenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, m.in. przez wykorzystanie RRF, REPowerEU i innych funduszy UE. W okresie po 2023 r. – prowadzenie polityki fiskalnej mającej na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim okresie. 
            
            
               2.Kontynuowanie realizacji jej planu odbudowy i zwiększania odporności zgodnie z ustalonymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi zawartymi w decyzji wykonawczej Rady z dnia 29 października 2021 r. Przedłożenie dokumentów programowych dotyczących polityki spójności na lata 2021–2027 w celu sfinalizowania negocjacji z Komisją, a następnie rozpoczęcia wdrażania tych dokumentów. 
            
            
               3.Udoskonalenie ochrony socjalnej, m.in. poprzez rozszerzenie zakresu świadczeń dla bezrobotnych, w szczególności w celu objęcia nimi osób, u których krótkie okresy pracy przeplatają się z okresami bezrobocia, oraz osób zatrudnianych w ramach niestandardowych form. Poprawę przystępności cenowej i jakości opieki długoterminowej, w szczególności poprzez zapewnienie jej trwałego finansowania oraz integrację usług zdrowotnych i społecznych.
            
            
               4.Ograniczenie ogólnej zależności od paliw kopalnych i dywersyfikację ich importu poprzez przyspieszenie wdrażania odnawialnych źródeł energii, m.in. poprzez dalsze usprawnienie procedur wydawania pozwoleń, zapewnienie wystarczającej przepustowości połączeń międzysystemowych oraz wzmocnienie krajowej sieci elektroenergetycznej. Zwiększenie efektywności energetycznej, m.in. budynków, w celu zmniejszenia zużycia energii. Zintensyfikowanie wysiłków na rzecz bardziej zrównoważonego charakteru systemu transportowego, m.in. poprzez elektryfikację sieci kolejowej oraz silniejsze promowanie zrównoważonego i mniej zanieczyszczającego transportu, m.in. zachęty do wymiany pojazdów drogowych.
            
            
               Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
            
            
               
                     W imieniu Rady
               
               
                     Przewodniczący
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17).
               
               
                  
                     (3)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.
               
               
                  
                     (4)
                  
                        Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony, Dz.U. L 71 z 4.3.2022, s. 1.
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Komunikat Komisji do Rady w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu, Bruksela, COM(2020) 123 final z 20.3.2020.
               
               
                  
                     (6)
                  
                        Komunikat Komisji do Rady „Rok od wybuchu pandemii COVID-19: działania z zakresu polityki fiskalnej”, Bruksela, COM(2021) 105 final z 3.3.2021.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        Szacunki dotyczące kursu polityki fiskalnej i jej komponentów w niniejszym zaleceniu są szacunkami Komisji opartymi na założeniach stanowiących podstawę prognozy Komisji z wiosny 2022 r. Szacunki Komisji dotyczące średniookresowego wzrostu potencjalnego nie uwzględniają pozytywnego wpływu reform, które są częścią planu odbudowy i zwiększania odporności i które mogą pobudzić wzrost potencjalny. 
               
               
                  
                     (8)
                  
                        Niefinansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ani z innych funduszy UE.
               
               
                  
                     (9)
                  
                        Komunikat Komisji do Rady: Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2023 r., Bruksela, COM(2022) 85 final z 2.3.2022.
               
               
                  
                     (10)
                  
                        Decyzja wykonawcza Rady z dnia 29 października 2021 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Estonii (ST 12532/21; ST 12532/21 ADD 1; ST 12532/21 ADD 1 COR 1 REV 1)
                        
               
               
                  
                     (11)
                  
                        SWD(2022) 608 final.
               
               
                  
                     (12)
                  
                        Dane liczbowe odzwierciedlają poziom rocznych kosztów budżetowych tych środków wprowadzanych od jesieni 2021 r., w tym bieżących dochodów i wydatków, a także – w stosownych przypadkach – środków w zakresie nakładów inwestycyjnych.
               
               
                  
                     (13)
                  
                        Zakłada się, że łączna liczba wysiedleńców, którzy dotrą z Ukrainy do UE, osiągnie stopniowo 6 mln do końca 2022 r., a ich rozmieszczenie geograficzne szacuje się na podstawie wielkości istniejącej diaspory, względnej liczby ludności przyjmującego państwa członkowskiego oraz rzeczywistego rozmieszczenia wysiedleńców z Ukrainy w całej UE od marca 2022 r. W przypadku kosztów budżetowych na osobę szacunki opierają się na modelu mikrosymulacyjnym Euromod opracowanym przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji, z uwzględnieniem zarówno transferów pieniężnych, do których osoby te mogą być uprawnione, jak i świadczeń rzeczowych, takich jak edukacja i opieka zdrowotna.
               
               
                  
                     (14)
                  
                        Zalecenie Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Estonię programu stabilności na 2021 r., Dz.U. C 304 z 29.7.2021, s. 23. 
               
               
                  
                     (15)
                  
                        Ujemna (dodatnia) wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce (niedoborowi) wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną (restrykcyjną) politykę fiskalną.
               
               
                  
                     (16)
                  
                        Przewiduje się, że pozostałe wydatki kapitałowe finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ, który wyniesie 0,4 p.p. PKB. Odzwierciedla to planowane zwiększenie przez rząd rezerw gazu i paliw płynnych. 
               
               
                  
                     (17)
                  
                        Ujemna (dodatnia) wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce (niedoborowi) wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną (restrykcyjną) politykę fiskalną.
               
               
                  
                     (18)
                  
                        Przewiduje się, że pozostałe wydatki kapitałowe finansowane ze środków krajowych będą miały restrykcyjny wpływ, który wyniesie 0,5 p.p. PKB. Odzwierciedla to efekt bazy wynikający z zakupu przez rząd rezerw gazu i paliw płynnych w 2022 r.
               
               
                  
                     (19)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej. Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 159.
               
               
                  
                     (20)
                  
                        Eurostat (2020), udział importu z Rosji odpowiednio w całkowitym imporcie gazu ziemnego i produktów rafinacji ropy naftowej. Estonia jest pośrednio uzależniona od importu gazu ziemnego z Rosji poprzez handel wewnątrzunijny; uwzględnienie tego stanu rzeczy doprowadziłoby do szacunkowego stwierdzenia, że w zakresie importu gazu ziemnego Estonia jest prawie całkowicie zależna od Rosji. 
               
               
                  
                     (21)
                  
                        Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.