CELEX: 62001CC0304
Language: es
Date: 2003-11-18
Title: Conclusiones del Abogado General Kokott presentadas el 18 de noviembre de 2003. # Reino de España contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Política común de pesca - Reglamento (CE) nº 1162/2001 - Recuperación de la población de merluza - Control de las actividades de los buques de pesca - Elección de la base jurídica - Principio de no discriminación - Obligación de motivación. # Asunto C-304/01.

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
      SRA. JULIANE KOKOTT
      presentadas el 18 de noviembre de 2003 (1)
      
      Asunto C‑304/01
      Reino de España
      contra
      Comisión de las Comunidades Europeas
      «Pesca – Reglamento (CE) nº 1162/2001 – Recuperación de la población de merluza – Control de los buques pesqueros – Base jurídica – Principio de no discriminación – Obligación de motivación»I.      Introducción
      1.        El presente procedimiento tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto por el Reino de España contra el Reglamento
         (CE) nº 1162/2001 de la Comisión, de 14 de junio de 2001 (2) (en lo sucesivo, «Reglamento impugnado» o «Reglamento nº 1162/2001»). El Reglamento impugnado establece medidas encaminadas
         a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM (3) III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM VIIIa, b, d, e y las condiciones correspondientes para el control de las actividades
         de los buques pesqueros.
      
      2.        El Reino de España aduce que el Reglamento impugnado se funda en una base jurídica incorrecta y que la competencia para su
         adopción no está atribuida a la Comisión sino al Consejo. Alega, además, que el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1162/2001
         vulnera el principio de no discriminación al prever una excepción para determinados buques. Añade que también se ha incumplido
         la obligación de motivación ya que la Comisión no ha explicado por qué se ha establecido dicha excepción.
      
      II.    Marco jurídico y hechos
      3.        La política de la Comunidad en el ámbito de la conservación y gestión de los recursos pesqueros se basa en la fijación anual
         de totales admisibles de capturas (TAC). Esta determinación se realiza por especies de peces y por zonas de pesca sobre la
         base de informes científicos. Los TAC se reparten por cuotas entre los Estados miembros.
      
      4.        Esta política continúa la tradición predominante en la gestión de la pesca, tal como existía en el momento en el que se estableció
         la política común de pesca mediante el Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye
         un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca. (4) El Reglamento nº 170/83 fue sustituido posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre
         de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura. (5)
      
      5.        El Reglamento nº 3760/92 regula las cuestiones básicas de la actividad pesquera en la Comunidad. Establece, en particular,
         que podrán preverse las siguientes medidas para cada pesquería o grupo de pesquerías: establecimiento de zonas en las que
         las actividades pesqueras estén prohibidas o restringidas, limitación de los índices de explotación; establecimiento de límites
         cuantitativos de capturas; limitación del tiempo pasado en el mar, habida cuenta, cuando sea necesario, de la lejanía de las
         aguas pesqueras; fijación del número y del tipo de buques pesqueros autorizados a pescar; establecimiento de medidas técnicas
         relativas a las artes de pesca y su modo de empleo; fijación del tamaño o peso mínimo de los ejemplares que pueden capturarse
         y establecimiento de incentivos –incluidos los de índole económica– para fomentar una pesca más selectiva. El Reglamento nº 3760/92
         fue sustituido por el Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, (6) que está en vigor desde el 1 de enero de 2003.
      
      6.        A raíz de las advertencias efectuadas por el CIEM en noviembre de 2000 sobre la reducción de la población de merluza, el Consejo
         y la Comisión declararon, en la sesión del Consejo de Pesca celebrada los días 14 y 15 de diciembre de 2000, que debía aprobarse
         urgentemente un plan de conservación. El 14 de junio de 2001, la Comisión adoptó el Reglamento impugnado y se basó para ello
         en el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92, que tiene el siguiente tenor:
      
      «1.      En caso de perturbaciones graves e imprevistas que puedan poner en peligro la conservación de los recursos, la Comisión, a
         petición de un Estado miembro o por propia iniciativa, adoptará las medidas necesarias cuya vigencia no superará los seis
         meses y que se comunicarán a los Estados miembros y al Parlamento Europeo y serán inmediatamente aplicables.
      
      2.      Si un Estado miembro presentare una solicitud a la Comisión, ésta se pronunciará en un plazo de diez días laborables.
      3.      Con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1, los Estados miembros podrán someter al Consejo la decisión de la Comisión en
         un plazo de diez días laborables a partir de la notificación de la misma.
      
      4.      El Consejo podrá tomar, por mayoría cualificada, una decisión diferente en el plazo de un mes.»
      7.        El cuarto considerando del Reglamento nº 1162/2001 indica:
      «(4)      La necesidad más inmediata que se impone es reducir las capturas de juveniles de merluza mediante:
      –        el incremento general de la dimensión de malla de las redes de arrastre utilizadas para la captura de merluza, lo que exige
         autorizar excepciones a las condiciones relativas a las dimensiones de malla de los artes de arrastre establecidas en los
         anexos I y [II] del Reglamento (CE) nº 850/98 del Consejo, de 30 de marzo de 1998, para la conservación de los recursos pesqueros
         a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos, [(7)] cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) nº 973/2001, [(8)]
      –        la delimitación de las zonas geográficas en las que son muy abundantes los juveniles de merluza y la imposición de la condición
         de que en dichas zonas únicamente pueda faenarse con redes de arrastre de gran dimensión de malla, y
      
      –        la imposición de requisitos suplementarios que permitan reducir las capturas de juveniles de merluza con redes de arrastre
         de varas.»
      
      8.        El artículo 1 del Reglamento nº 1162/2001 establece que éste se aplicará a los buques pesqueros que faenen en las subzonas
         CIEM V y VI, así como en las divisiones CIEM VII b, c, f, g, h, j, k y CIEM VIIIa, b, d y e. (9)
      
      9.        El artículo 2 prevé lo siguiente:
      «1.      No obstante lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 4 y en el artículo 15 del Reglamento (CE) nº 850/98, las capturas de
         merluza (Merluccius merluccius) conservadas a bordo de todo buque que disponga de artes de arrastre cuyas dimensiones de malla estén comprendidas entre 55
         mm y 99 mm no podrán constituir más del 20 % del peso de las capturas totales de organismos marinos que se retengan a bordo.
      
      2.      Las condiciones establecidas en el apartado 1 no se aplicarán a los buques de eslora total inferior a 12 metros que regresen
         a puerto dentro de las 24 horas siguientes a su salida más reciente.»
      
      10.      El Reglamento impugnado regula en los artículos 3 y 4 qué redes y partes de red no pueden utilizarse en las capturas. El artículo
         5 define determinadas zonas geográficas y establece los requisitos conforme a los cuales se permite la pesca en dichas zonas.
         Además, el Reglamento contiene normas de desarrollo y control.
      
      11.      El Reino de España hizo uso de la facultad prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 3760/92 y sometió al
         Consejo, el 22 de junio de 2001, una propuesta de modificación del Reglamento nº 1162/2001 para que se suprimiera su artículo
         2, apartado 2. Esta propuesta fue desestimada por el Consejo en su sesión celebrada el 20 de julio de 2001.
      
      12.      A raíz de lo anterior, el Reino de España interpuso el 2 de agosto de 2001 un recurso de anulación contra el Reglamento nº 1162/2001.
      III. Pretensiones
      13.      El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
      –        Anule el Reglamento nº 1162/2001, por el que se establecen medidas encaminadas a la recuperación de la población de merluza
         en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM VIIIa, b, d y e y las condiciones correspondientes para
         el control de las actividades de los buques pesqueros.
      
      –        Condene en costas a la Comisión.
      14.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
      –        Desestime el recurso por infundado.
      –        Condene en costas a la parte demandante.
      IV.    Alegaciones de las partes y apreciación
      A.      Sobre el motivo fundado en la base jurídica incorrecta y en la falta de competencia de la Comisión
      1.      Reino de España
      15.      El Gobierno español alega que el Reglamento tiene una base jurídica incorrecta. Del tenor del artículo 15, apartado 1, del
         Reglamento nº 3760/92 se deduce que deben concurrir cumulativamente los siguientes requisitos para que la Comisión pueda adoptar
         las medidas controvertidas: deben existir perturbaciones graves e imprevistas que puedan poner en peligro la conservación
         de los recursos; las medidas adoptadas por la Comisión deben ser necesarias y tener una vigencia máxima de seis meses; deben
         comunicarse a los Estados miembros y al Parlamento Europeo y serán inmediatamente aplicables. Según el Gobierno español, en
         el presente asunto no se reúnen todos estos requisitos.
      
      16.      Aunque la población de merluza se encuentra en una situación crítica, como confirmó el Consejo de Pesca en su sesión celebrada
         los días 14 y 15 de diciembre de 2000, no por ello las medidas adoptadas son necesarias sin más. Las facultades que el artículo
         15 del Reglamento nº 3760/92 atribuye a la Comisión permiten la adopción de medidas de emergencia y excepcionales para paliar
         perturbaciones graves. Según el Gobierno español, las medidas establecidas por la Comisión en el Reglamento impugnado no son
         urgentes ni excepcionales.
      
      17.      El Reglamento nº 1162/2001 no fue aprobado por la Comisión hasta el 14 de junio de 2001, a pesar de que el Consejo de Pesca
         ya había pedido su adopción el 15 de diciembre de 2000. Por tanto, la Comisión tardó seis meses en adoptar una medida que,
         en teoría, era urgente. Esto pone de manifiesto que no se trataba en realidad de una medida urgente y que en ese período el
         Consejo podía haber actuado. En este punto no se puede olvidar, según el Gobierno español, que el artículo 37 CE atribuye
         al Consejo con carácter general la competencia normativa en materia pesquera y que el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92
         constituye una excepción justificada por razones de urgencia. Si no existe urgencia, las medidas deben ser adoptadas por el
         Consejo conforme a la norma general establecida en el artículo 4 del Reglamento nº 3760/92. Además, para proteger efectivamente
         los recursos amenazados, la Comisión tendría que haber adoptado otras medidas, como por ejemplo una prohibición total de pesca
         en determinadas zonas. Las medidas aprobadas no eran adecuadas para conseguir el fin que perseguían.
      
      18.      El Gobierno español observa que el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 prevé que las medidas tendrán una duración máxima
         de seis meses. El Reglamento impugnado no restringe su propia vigencia temporal y, por tanto, se aplica ilimitadamente. Esto
         resulta contrario al artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 y, en consecuencia, se puede afirmar que dicha disposición no constituye
         una base jurídica suficiente para la adopción de la medida impugnada.
      
      2.      Comisión
      19.      La Comisión expone en la contestación a la demanda que, desde una perspectiva biológica, la forma más adecuada de lograr la
         recuperación de las poblaciones sería el cierre completo de las pesquerías. No obstante, debe tenerse en cuenta que el bacalao
         y la merluza se capturan en pesquerías mixtas y que cerrar completamente dichas pesquerías también implicaría cerrar las de
         otras muchas especies. Un cierre completo tendría graves consecuencias sociales y económicas. Por tanto, la Comisión considera
         que es necesario encontrar alternativas que, por un lado, reduzcan la presión pesquera que soportan el bacalao y la merluza,
         y que, por otro lado, garanticen en la medida de lo posible la pesca de otras especies.
      
      20.      El artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 atribuye a la Comisión un amplio margen de apreciación y acción. La Comisión debe
         determinar si existen perturbaciones graves e imprevistas que puedan poner en peligro la conservación de los recursos, lo
         que implica una valoración de una situación económica y científica compleja. Con arreglo al tenor de esta disposición, la
         Comisión adoptará las medidas necesarias, es decir, puede aprobar todo tipo de medidas que le parezcan necesarias en la situación
         concreta. El artículo 15 no se refiere a medidas de emergencia y excepcionales, como alega el Reino de España. Según la Comisión,
         las medidas adoptadas eran necesarias para hacer frente a la crítica situación en la que se encontraban las poblaciones de
         merluza.
      
      21.      La Comisión alega que se puede aclarar y justificar fácilmente el plazo de tiempo transcurrido hasta la adopción del Reglamento.
         En noviembre de 2000 se tuvo conocimiento de la crítica situación en la que se encontraban las poblaciones de merluza en las
         zonas afectadas. Para poder adoptar un reglamento con medidas apropiadas a este respecto, la Comisión organizó dos reuniones
         científicas sobre estos problemas: una en enero de 2001 en España y otra en febrero de 2001 en Bruselas. Posteriormente, también
         efectuó consultas informales con representantes de los sectores afectados y con científicos.
      
      22.      En relación con la vigencia temporal del Reglamento impugnado, la Comisión aduce que éste se adoptó sobre la base del artículo
         15 del Reglamento nº 3760/92 y que en este artículo se prevé una vigencia máxima de seis meses. Ninguna disposición del Reglamento
         impugnado infringe dicho artículo. Por el contrario, la Comisión ha destacado en todo momento la duración limitada de dichas
         medidas, por ejemplo, en su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo, de 12 de junio de 2001, relativa a la reconstitución
         de las poblaciones de bacalao y merluza en las aguas comunitarias y adyacentes. (10)
      
      3.      Apreciación
      23.      Según el artículo 37 CE, apartado 2, párrafo tercero, corresponde al Consejo la competencia normativa en el sector agrícola,
         que también comprende la pesca. En el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 el Consejo atribuye a la Comisión la facultad
         de adoptar las medidas necesarias en caso de perturbaciones graves e imprevistas que puedan poner en peligro la conservación
         de los recursos.
      
      24.      Para que la Comisión pueda actuar con arreglo al artículo 15 deben concurrir los siguientes requisitos. En primer lugar, es
         necesario que existan perturbaciones graves e imprevistas que puedan poner en peligro la conservación de los recursos. En
         segundo lugar, las medidas que adopte la Comisión deben ser necesarias y, en tercer lugar, su vigencia no puede superar el
         plazo de seis meses. Además, las medidas deben ser comunicadas a los Estados miembros y al Parlamento Europeo. A continuación
         se examinará si el Reglamento impugnado reúne estos requisitos.
      
      25.      Como indican los dos primeros considerandos del Reglamento nº 1162/2001, en noviembre de 2000, el Consejo Internacional para
         la Exploración del Mar señaló que la población de merluza de las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII, y las divisiones CIEM
         VIIIa, b, d y e, corría grave peligro de una reducción drástica y que esta población de merluza se localizaba mayoritariamente
         en las subzonas CIEM V, VI y VII y las divisiones CIEM VIIIa, b, d y e. A raíz de lo anterior, en la sesión del Consejo celebrada
         los días 14 y 15 de diciembre de 2000, la Comisión y el Consejo subrayaron la imperiosa necesidad de establecer un plan de
         recuperación de esta población.
      
      26.      No obstante, como indicó la Comisión en su Comunicación de 12 de junio de 2001 al Consejo y al Parlamento Europeo, (11) los planes de recuperación constituyen medidas a largo plazo. Su objetivo «es restaurar la biomasa reproductora hasta niveles
         tales que la ciencia considere que la reconstitución de las poblaciones ya no está amenazada». (12) En la página 6 de la Comunicación la Comisión observa que, «incluso en esta situación de crisis, los Estados miembros fueron
         incapaces de aprobar medidas más acordes con los dictámenes científicos. La Comisión, haciendo uso de las atribuciones que
         le confieren los Reglamentos (CE) nº 3760/92 y nº 850/98 para situaciones de urgencia, va a tomar pronto medidas adicionales
         para reconstituir las poblaciones de bacalao y merluza [...]»
      
      27.      De estas afirmaciones se deduce claramente que se cumple el primer requisito para la adopción del Reglamento impugnado, es
         decir, existían perturbaciones graves e imprevistas que podían poner en peligro la conservación de los recursos.
      
      28.      Las perturbaciones eran graves, puesto que el Consejo Internacional para la Exploración del Mar había señalado que la población
         de merluza corría peligro de una reducción drástica. Cuando una población corre dicho peligro, en la mayor parte de los casos
         no puede regenerarse por sí sola. Por el contrario, deben adoptarse medidas radicales inmediatamente. Las medidas habituales
         destinadas a la conservación de la población ya no son suficientes, ya que cualquier retraso puede causar daños irreparables.
      
      29.      El hecho de que hayan transcurrido aproximadamente seis meses entre las primeras advertencias y la adopción del Reglamento
         impugnado no excluye la existencia de perturbaciones graves. Por el contrario, es incluso probable que la situación haya empeorado
         aún más durante dicho período.
      
      30.      Aunque ya existan indicios de una perturbación grave, no puede reprocharse a la Comisión que, antes de adoptar una medida
         de salvaguardia que impone restricciones a un gran número de operadores económicos, en un primer momento siga esclareciendo
         la situación mediante consultas a expertos, por lo menos cuando –como en el presente asunto– no se pierde demasiado tiempo
         con dichas consultas.
      
      31.      Para que la Comisión pueda ejercer su facultad de actuación, el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 exige, además, que las
         perturbaciones sean imprevistas. Esta disposición se explica porque el Consejo, en caso de perturbaciones previsibles, normalmente
         tiene tiempo suficiente para tomarlas en consideración mediante disposiciones adecuadas en los planes de gestión o al fijar
         el volumen de capturas con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 3760/92. Sólo cuando no queda tiempo para ello debe actuar
         la Comisión.
      
      32.      En todo caso, el término «imprevisto» no debe interpretarse en sentido estricto cuando existe un riesgo de daños irreparables.
         Las facultades para situaciones de urgencia que el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 confiere a la Comisión tienen precisamente
         por finalidad las poblaciones de peces amenazadas y garantizar de este modo la protección del medio ambiente, que con arreglo
         al artículo 6 CE también debe tomarse en consideración en el marco de la política de pesca. Por tanto, a la luz del artículo
         6 CE debe considerarse que una perturbación es imprevista cuando el Consejo, a pesar de que es necesario actuar, no está en
         condiciones de afrontar a tiempo la situación adoptando medidas propias. En estas circunstancias, los motivos por los que
         el Consejo no pudo actuar a tiempo carecen de relevancia. La falta de actuación puede deberse a que la situación haya empeorado
         en muy poco tiempo o también a que el Consejo no haya podido llegar a un acuerdo por divergencias políticas.
      
      33.      En el presente asunto, el Consejo no actuó a pesar de que él mismo reconoce la necesidad de intervenir. Por ello, la Comisión
         podía ejercer las facultades que le atribuye el artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 con el fin de evitar el riesgo de reducción
         drástica de la población de merluza mediante medidas provisionales.
      
      34.      El Reino de España reprocha a la Comisión, además, no haber limitado la vigencia temporal del Reglamento. Es cierto que el
         texto del Reglamento impugnado no prevé ninguna disposición que establezca que el Reglamento dejará de surtir efectos en un
         plazo máximo de seis meses.
      
      35.      No obstante, de la habilitación establecida en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92 se deriva que las medidas
         fundadas en él sólo pueden aplicarse durante seis meses. Si se interpreta el Reglamento impugnado teniendo en cuenta dicha
         habilitación se deduce su vigencia máxima de seis meses.
      
      36.      La Comisión también habría podido cumplir las exigencias que se derivan de la habilitación en relación con la vigencia de
         una medida basada en ella derogando expresamente dicha medida en los seis meses siguientes mediante un acto jurídico posterior.
      
      37.      Es cierto que la Comisión no derogó formalmente el Reglamento impugnado, pero actuó de nuevo antes de que transcurrieran seis
         meses y adoptó, en un primer momento, el Reglamento (CE) nº 2602/2001. (13) No obstante, antes de que dicho Reglamento entrara en vigor el 1 de marzo de 2002, la Comisión declaró su nulidad (14) y fue sustituido por el Reglamento (CE) nº 494/2002. (15) Éste impone fundamentalmente las mismas restricciones que el Reglamento impugnado, pero se basó en el artículo 45 del Reglamento
         nº 850/98, (16) que, a diferencia del artículo 15 del Reglamento nº 3760/92, no limita temporalmente las medidas de protección. El Reglamento
         nº 494/2002 entró en vigor el 1 de marzo de 2002, es decir, inmediatamente después de que finalizara el plazo de vigencia
         de las disposiciones consideradas del Reglamento impugnado (seis meses, desde el 1 de septiembre de 2001 hasta el 28 de febrero
         de 2002).
      
      38.      La Comisión indica en los considerandos tercero, cuarto y quinto del Reglamento nº 494/2002 que las medidas técnicas establecidas
         en el Reglamento nº 1162/2001 sólo se mantienen en vigor hasta el 1 de marzo de 2002 y que, por tanto, hasta que el Consejo
         adopte medidas son necesarias más medidas transitorias.
      
      39.      En consecuencia, debe declararse que el Reglamento nº 1162/2001 no infringe el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92
         por no prever expresamente un plazo de vigencia. Por el contrario, la Comisión tuvo en cuenta la limitación temporal impuesta
         en la base jurídica de habilitación al sustituir el Reglamento impugnado tras el transcurso de seis meses mediante una nueva
         normativa.
      
      B.      Sobre el motivo basado en la violación del principio de no discriminación
      1.      Reino de España
      40.      El Gobierno español considera que la Comisión ha vulnerado el principio de no discriminación mediante la norma establecida
         en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado. Dicha disposición prevé que las condiciones establecidas en el apartado
         1 «no se aplicarán a los buques de eslora total inferior a 12 metros que regresen a puerto dentro de las 24 horas siguientes
         a su salida más reciente». De este modo, dichos buques no están sometidos a las restricciones fijadas en el apartado 1 en
         relación con la dimensión de malla y el volumen total de capturas que pueden retener a bordo.
      
      41.      Según el Gobierno español, esta diferencia de trato es discriminatoria para los pescadores españoles en comparación con los
         de otros Estados miembros. La excepción perjudica casi exclusivamente o, por lo menos, en mucha mayor medida a la flota española.
         En las zonas afectadas por el Reglamento sólo pescan buques españoles de eslora superior a 12 metros que realizan mareas de
         más de un día. Esto se debe a que las zonas de pesca se encuentran muy alejadas de la costa española. Por el contrario, las
         flotas de los demás Estados miembros también están constituidas por buques de eslora inferior a 12 metros y, por tanto, pueden
         beneficiarse de la excepción.
      
      42.      El Gobierno español alega que el trato discriminatorio de la flota española no está justificado objetivamente ya que no existe
         ninguna relación entre la dimensión de malla de las redes y la eslora de un buque. Además, los buques pequeños que sólo realizan
         mareas cortas pescan en zonas cercanas a la costa donde hay mayor concentración de juveniles, lo cual afecta de modo más intenso
         y directo a la conservación de la población amenazada. En consecuencia, el Gobierno español considera que la Comisión debe
         probar que la diferencia de trato está justificada por razones objetivas.
      
      2.      Comisión
      43.      La Comisión alega en la contestación a la demanda que en la fase previa a la adopción del Reglamento impugnado se le comunicó
         que los buques pequeños se encontraban en una situación particular. Estos buques practican una pesca artesanal y no pueden
         abandonar las zonas costeras en las que faenan normalmente. Además, no es posible prever qué especies van a capturar. Si se
         les aplicara la norma establecida en el artículo 2, apartado 1, dichos buques tendrían que equiparse de redes con una dimensión
         de malla superior a los 100 milímetros. Esto exigiría importantes inversiones e implicaría una reducción significativa de
         las capturas de otras especies.
      
      44.      En opinión de la Comisión, las características descritas son muy distintas de las de la flota española, dado que ésta está
         constituida principalmente por grandes buques que tienen, por término medio, un peso de 250 toneladas y una eslora superior
         a los 30 metros. Tales buques no pueden compararse con los pequeños buques en favor de los cuales el Reglamento impugnado
         ha previsto la excepción. La excepción no discrimina en modo alguno a la flota española. No está probado que la flota española
         sea la única, entre las flotas de los Estados miembros, que no disponga de buques de eslora inferior a los 12 metros. También
         las flotas francesa, irlandesa, neerlandesa y belga se encuentran en una situación similar.
      
      45.      Además, la Comisión considera que el porcentaje de capturas de los buques pequeños respecto al volumen total de capturas es
         irrelevante a los efectos de la conservación de las poblaciones de peces, también en relación con la captura de juveniles,
         puesto que los buques de mayores dimensiones realizan muchas más capturas. La afirmación de España según la cual en las zonas
         costeras existe mayor concentración de juveniles carece de fundamento. La distribución de los juveniles varía y éstos se concentran
         tanto en las zonas cercanas a la costa como en las zonas más alejadas. Por tanto, la pesca de juveniles afecta a todos los
         buques en la misma medida.
      
      3.      Apreciación
      46.      Según reiterada jurisprudencia, existe discriminación cuando se aplican normas distintas a situaciones comparables o cuando
         se aplica la misma norma a situaciones diferentes. (17) Por tanto, en este contexto se plantea la cuestión de si el Gobierno español se refiere efectivamente, en su motivo, a situaciones
         comparables.
      
      47.      El Gobierno español se basa fundamentalmente en el argumento de que la flota española resulta perjudicada porque los buques
         pesqueros españoles más grandes están sometidos a las restricciones y los buques más pequeños no pueden acogerse a la excepción
         establecida en beneficio de la pesca artesanal. Según el Gobierno español, las zonas afectadas se encuentran tan lejos de
         la costa española que los pescadores españoles que emplean técnicas artesanales no pueden desplazarse a ellas.
      
      48.      Para apreciar esta alegación es necesario tener presente, en primer lugar, la situación geográfica de las zonas afectadas
         por el Reglamento impugnado. Éste se aplica, con arreglo a su artículo 1, a las subzonas CIEM V y VI, así como a las divisiones
         CIEM VII b, c, f, g, h, j y k y CIEM VIIIa, b, d y e. Por tanto, el ámbito de aplicación se extiende a las zonas situadas
         ante la costa atlántica islandesa, irlandesa, británica y francesa. El Reglamento no se aplica a las divisiones CIEM VIII
         c y IX a y b, situadas en España y Portugal, es decir, en dichas zonas se puede seguir capturando merluza sin restricciones.
         Casi la mitad de la cuota de capturas de merluza atribuida a España para el año 2001 podría haberse utilizado completamente
         mediante la pesca en las zonas no comprendidas en el Reglamento. (18)
      
      49.      Si se compara la situación de los buques de eslora superior a 12 metros que pertenecen a la flota española con la de los buques
         de igual tamaño de otros Estados miembros, se pone de manifiesto que los buques españoles no resultan perjudicados. En las
         zonas incluidas en el Reglamento, estos buques están sometidos a las mismas restricciones, en relación con la dimensión de
         malla, el tipo de redes y la composición de las capturas, que los buques que enarbolan otros pabellones. Si se analiza la
         situación de modo global, incluso podría afirmarse que los buques españoles de dicha categoría se encuentran en mejor situación,
         puesto que las divisiones CIEM próximas a la costa española no están comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento
         impugnado.
      
      50.      Si se considera la situación de los pescadores españoles que emplean técnicas artesanales, es decir, los pescadores que faenan
         con buques de eslora inferior a 12 m, se llega a la conclusión de que tampoco ellos resultan perjudicados en relación con
         los pescadores de otros Estados miembros que emplean técnicas artesanales. Es cierto que los pescadores españoles apenas se
         benefician de la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1162/2001, puesto que sus puertos de matrícula
         se encuentran muy alejados de las zonas de pesca consideradas. Pero esto no implica un perjuicio, ya que las únicas partes
         de la costa española que limitan con el Océano Atlántico en las que podría desarrollarse la pesca artesanal no están comprendidas
         en modo alguno en el Reglamento nº 1162/2001. En consecuencia, dado que no existe ninguna prohibición, tampoco puede haber
         ninguna excepción (para buques con eslora inferior a 12 metros). Los pescadores españoles pueden pescar en cualquier caso
         sin limitaciones en sus zonas de pesca tradicionales. Por el contrario, los pescadores franceses, británicos o irlandeses
         que emplean técnicas artesanales no podrían hacerlo si no existiera una excepción en su favor, puesto que el Reglamento se
         aplica en las zonas costeras de sus Estados de origen.
      
      51.      La Comisión estableció la excepción impugnada por España para proteger, por motivos sociales, a los pescadores que emplean
         técnicas artesanales, que como tales estarían sometidos a las restricciones. Si también se les aplicara el Reglamento tendrían
         que realizar importantes inversiones y soportar disminuciones en sus capturas, lo que para los operadores que se dedican a
         la pesca artesanal supondría un daño económico considerable. Por el contrario, la pesca artesanal española ya de entrada no
         está afectada por las restricciones.
      
      52.      En todo caso, la excepción privilegia a los pescadores que emplean técnicas artesanales respecto a los operadores que explotan
         buques pesqueros más grandes, con independencia del pabellón que enarbolen, siempre que faenen en el ámbito de aplicación
         geográfico del Reglamento impugnado. No obstante, se trata de situaciones diferentes que, por tanto, también pueden estar
         reguladas de distinto modo. Por un lado, las restricciones relativas a las capturas, según los datos de la Comisión, que el
         Gobierno español no ha negado, afectan de modo considerablemente más intenso a los pescadores que emplean técnicas artesanales
         que a la pesca «industrial». Por otro lado, el porcentaje de las capturas realizadas en el marco de la pesca artesanal en
         relación con el volumen total de las capturas tiene una importancia secundaria.
      
      53.      Finalmente, hay que añadir que los pescadores que emplean técnicas artesanales tienen un interés propio en la protección de
         la población de peces en sus zonas de pesca y, por tanto, pondrán especial cuidado en su conservación. Debido a su limitado
         radio de acción, precisamente a ellos no les sería posible –a diferencia de los operadores que explotan buques pesqueros más
         grandes– acudir a otras zonas en caso de reducción drástica de la población.
      
      54.      Cabría analizar, en todo caso, si los criterios para la aplicación de la excepción no son apropiados o si perjudican de modo
         indirecto a los pescadores españoles.
      
      55.      De los datos facilitados por la Comisión como respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia se deriva que
         la cantidad total de buques afectados de eslora inferior a 12 metros está repartida del siguiente modo: 33,80 % enarbolan
         pabellón español, 28,80 % pabellón francés, 11,20 % pabellón irlandés y 26,20 % pabellón británico. No obstante, el porcentaje
         de arqueo de los buques españoles que practican la pesca artesanal supone solamente un 15,80 % del arqueo total de los buques
         que emplean técnicas artesanales, mientras que el porcentaje francés es 44,70 %, el irlandés 12,80 % y el británico 26,70 %.
         De lo anterior se deriva que los buques pesqueros españoles de eslora inferior a 12 metros son, por término medio, más pequeños
         y –como se deduce de otros datos proporcionados por la Comisión– tienen motores menos potentes que los buques pesqueros de
         los demás Estados miembros afectados. No obstante, el Gobierno español no ha expuesto detalladamente por qué considera que
         la Comisión, al configurar la excepción, ejerció su facultad de apreciación de forma inapropiada y, de este modo, discriminó
         a la flota pesquera española.
      
      56.      En consecuencia, la excepción establecida en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado no implica un trato distinto
         de situaciones comparables y, por tanto, no constituye una discriminación de los pescadores españoles.
      
      57.      En el contexto del principio de no discriminación, el Gobierno español reprocha al mismo tiempo, dentro del mismo orden de
         ideas, una vulneración del principio de proporcionalidad.
      
      58.      El artículo 15 del Reglamento nº 3760/92 atribuye a la Comisión la facultad de adoptar las medidas «necesarias», es decir,
         el Reglamento impugnado debe ser conforme con el principio de proporcionalidad, como exige el artículo 5 CE, párrafo tercero,
         en relación con cualquier acción de las instituciones comunitarias. Esto significa que los actos de las instituciones comunitarias
         no pueden rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos
         por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse
         a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deberán ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (19)
      
      59.      No obstante, al examinar estos principios debe tenerse en cuenta que el legislador comunitario, según reiterada jurisprudencia,
         dispone de una amplia facultad de apreciación en los casos en los que tiene que valorar una situación económica compleja,
         como es el caso en la política agrícola y pesquera común. Al controlar el ejercicio de una facultad de este tipo, el juez
         debe limitarse a examinar si dicho ejercicio adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si el legislador comunitario
         ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. (20)
      
      60.      El Reino de España niega, en primer lugar, que las medidas sean adecuadas y alega en apoyo de esta tesis que no existe una
         relación objetiva entre el tamaño de los buques pesqueros y la dimensión de malla. Además, aduce que las poblaciones de juveniles
         se encuentran principalmente en las aguas costeras en las que, conforme al Reglamento impugnado, se permite la pesca a los
         pescadores que emplean técnicas artesanales.
      
      61.      La Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para valorar el carácter apropiado de las medidas. Corresponde al Gobierno
         español probar que la Comisión ha adoptado una medida manifiestamente inapropiada.
      
      62.      La Comisión opone al Gobierno español que la excepción establecida en favor de los pescadores que emplean técnicas artesanales
         no pone seriamente en peligro el logro del objetivo que consiste en proteger las poblaciones amenazadas. La Comisión añade
         que, desde una perspectiva estrictamente biológica, la forma más adecuada de conseguir una recuperación de las poblaciones
         sería cerrar completamente las pesquerías. No obstante, debido al reducido número de capturas procedentes de la pesca artesanal
         que se beneficia de la excepción (aproximadamente un 4 % del total de capturas), la protección de las poblaciones está suficientemente
         garantizada a pesar de dicha excepción.
      
      63.      Es cierto que el Gobierno español rebatió globalmente los datos de la Comisión sobre el porcentaje de capturas de merluza
         derivadas de la pesca artesanal. No obstante, como le incumbe la carga de probar que la medida no es adecuada, no basta con
         que niegue de modo general su carácter adecuado, sino que debería haber probado que la Comisión había partido de unos hechos
         erróneos.
      
      64.      Además, la Comisión expuso de modo convincente que el tamaño de los buques constituye un criterio apropiado y habitual para
         delimitar la pesca artesanal.
      
      65.      Finalmente, la Comisión rebatió la alegación de España según la cual las poblaciones de juveniles, que deben ser protegidas
         especialmente, se encuentran fundamentalmente en las aguas costeras. Es cierto que el Gobierno español, para probar sus afirmaciones,
         presentó en su réplica diversos mapas de los años 1997 a 2000 en los que se señalan las poblaciones de juveniles. No obstante,
         no alegó de modo concluyente en qué medida dichas poblaciones están amenazadas debido al contenido del Reglamento impugnado
         y por qué, en consecuencia, el Reglamento es totalmente inadecuado para conseguir el objetivo de la protección de las poblaciones.
         También procede considerar que no se ha aportado dicha prueba si se tiene en cuenta que el porcentaje de capturas de los pescadores
         que emplean técnicas artesanales es reducido en relación con el volumen total de capturas.
      
      66.      Por tanto, no parece que la valoración efectuada por la Comisión sobre el carácter adecuado de las medidas haya sido manifiestamente
         errónea.
      
      67.      La Comisión redujo el tamaño de las redes y el porcentaje de capturas de merluza y excluyó de dichas restricciones a los pescadores
         que emplean técnicas artesanales. De este modo eligió un medio menos radical que un cierre total de las pesquerías y limitó
         su intervención a lo necesario para conseguir el objetivo perseguido.
      
      68.      Finalmente, el Reglamento impugnado también es proporcionado en sentido estricto. La Comisión tuvo que armonizar diversos
         objetivos al adoptar la medida. Esta medida tiene principalmente como finalidad la conservación de las poblaciones de peces
         en aras de su explotación sostenible (21) y la protección del medio ambiente, que con arreglo al artículo 6 CE también debe tomarse en consideración en el ámbito de
         la política de pesca. El mejor modo de lograr este objetivo habría sido el cierre total de las pesquerías.
      
      69.      Por otro lado, con arreglo al artículo 33 CE, apartado 1, letra b), un objetivo de la política agrícola común consiste en
         garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. Para garantizar, además de la protección del medio ambiente
         y de los recursos, los intereses de las personas que dependen en gran medida de la pesca, la Comisión decidió intervenir de
         un modo menos gravoso, que no es tan efectivo para la protección de la población de merluza como un cierre total de las pesquerías,
         pero que también tiene en cuenta el interés en la pesca de otras especies. Ponderó las graves consecuencias sociales y económicas
         que tendría una prohibición total de la pesca de merluza con la necesidad de proteger las poblaciones de merluza. En esta
         valoración tuvo en cuenta la situación especial de la pesca artesanal y compaginó de modo equilibrado ambos intereses. El
         Gobierno español no ha alegado que la excepción haya ignorado completamente la exigencia de protección del medio ambiente.
         Además, si se declarara la nulidad de todo el Reglamento, según la pretensión aducida por España, la merluza carecería de
         toda protección.
      
      70.      En consecuencia, procede desestimar en su totalidad el motivo basado en la violación del principio de no discriminación.
      C.      Sobre el motivo basado en la falta de motivación
      1.      Reino de España
      71.      El Reino de España reprocha a la Comisión que el Reglamento impugnado no contiene elemento alguno que justifique la distinción
         efectuada entre buques de eslora superior y buques de eslora inferior a 12 metros. Los considerandos del Reglamento no mencionan
         la excepción ni ninguna razón para su adopción. El Reino de España alega que no es posible conocer cuál ha sido el razonamiento
         seguido por la Comisión.
      
      2.      Comisión
      72.      La Comisión indica sobre este punto que debe efectuarse una apreciación global del Reglamento y de su motivación. De la jurisprudencia
         del Tribunal de Justicia se deduce que la Comisión debe motivar sus decisiones y mencionar los elementos de hecho de los que
         depende la legalidad de la medida. Además, la obligación de motivación varía según la naturaleza jurídica del acto. Si se
         trata de un reglamento, la motivación puede limitarse a indicar la situación en conjunto que ha conducido a la adopción del
         reglamento. No se puede exigir que la Comisión especifique los diferentes hechos, a veces numerosos y complejos. (22) Por tanto, la Comisión considera que la motivación del Reglamento impugnado cumple dichos requisitos. Por otro lado, recuerda
         que en las consultas previas a la adopción del Reglamento nº 1162/2001 también participaron representantes de la Administración
         española y del sector pesquero.
      
      3.      Apreciación
      73.      Con arreglo al artículo 253 CE, los reglamentos adoptados por la Comisión deben ser motivados. La motivación debe mostrar
         las consideraciones de hecho y de Derecho más importantes que han conducido a su adopción, pero no es necesario que especifique
         todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. (23) La cuestión de si la motivación de un acto cumple dichas exigencias debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal,
         sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (24)
      
      74.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia desde la sentencia en el asunto Beus, (25) el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza jurídica del acto de que se trate. En este sentido, a
         los actos jurídicos de aplicación general, que se refieren a un amplio número de situaciones, se les imponen menos exigencias
         que a las decisiones que regulan casos concretos. De este modo, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto C‑284/94 que
         en el caso de los actos jurídicos de carácter normativo basta con indicar la situación de conjunto que ha conducido a su adopción
         y los objetivos que se proponen alcanzar. (26)
      
      75.      El Reglamento impugnado motiva por qué es necesario adoptar medidas con rapidez y cuáles son las medidas necesarias en esa
         situación. Además, el considerando tercero indica que debe aprobarse un plan de recuperación a largo plazo.
      
      76.      El Reglamento en sí no justifica concretamente la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2. La Comisión tampoco indica
         en la Comunicación de 12 de junio de 2001 (27) por qué ha establecido la excepción.
      
      77.      No obstante, en el presente asunto se plantea la cuestión de si existe en realidad la obligación de motivar dicha excepción.
         En la medida en que el Reglamento impugnado restringe la pesca en las zonas afectadas, la Comisión ha indicado la situación
         de conjunto y ha definido los objetivos que se pretendían conseguir mediante el Reglamento. De este modo la Comisión cumplió
         su obligación de motivación.
      
      78.      Sin embargo, la Comisión no estaba obligada a explicar por qué las restricciones no se aplican a determinados buques. La Comisión
         tiene la obligación de motivar las medidas que causen un perjuicio a los afectados, ya que éstas restringen los derechos de
         los justiciables. Pero la excepción del artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado no limita derechos de pesca, sino
         que, por el contrario, excluye a determinados buques de estas restricciones. Sólo sería necesaria una motivación específica
         si esta ventaja implicara un perjuicio para otras personas que se encontraran en una situación comparable. Pero como ya se
         ha expuesto, la excepción no constituye una discriminación para la pesca artesanal española.
      
      79.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la motivación que exige el artículo 253 CE debe expresar de manera
         clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan
         conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. Por consiguiente, si el
         acto impugnado revela lo esencial de los objetivos perseguidos por la institución, resulta innecesario exigir a ésta una motivación
         específica para cada disposición. (28) El Reglamento impugnado cumple estas exigencias y, por tanto, también debe desestimarse el tercer motivo formulado por el
         Reino de España.
      
      V.      Costas
      80.      A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
         si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado que se condene en costas al Reino de España. Por haber
         sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
      
      VI.    Conclusión
      81.      A raíz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
      1)         Desestimar el recurso.
      2)         Condenar en costas al Reino de España.
      1 –	 Lengua original: alemán.
      
      2 –	DO L 159, p. 4.
      
      3 –	CIEM: Consejo Internacional para la Exploración del Mar.
      
      4 –	DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56.
      
      5 –	DO L 389, p. 1.
      
      6 –	Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible
         de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (DO L 358, p. 59).
      
      7 –	DO L 125, p. 1.
      
      8 –	DO L 137, p. 1.
      
      9 –	En esta medida la definición del ámbito de aplicación espacial no se corresponde con el título del Reglamento, que sugiere
         que la normativa también se aplica a las subzonas CIEM III y IV (Mar del Norte y Mar Báltico).
      
      10 –	COM(2001) 326 final.
      
      11 –	Citada en nota 10.
      
      12 –	COM(2001) 326 final, citada en la nota 10, p. 4.
      
      13 –	Reglamento (CE) nº 2602/2001 de la Comisión, de 27 de diciembre de 2001, por el que se establecen medidas técnicas adicionales
         encaminadas a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM
         VIIIa, b, d y e (DO L 345, p. 49).
      
      14 –	En una Comunicación publicada el 19 de febrero de 2002, la Comisión indica a este respecto: «Dado que el Reglamento antes
         mencionado [nº 2602/2001] se aprobó sin obtener el correspondiente dictamen del Comité de gestión [contrariamente a lo que
         se dice en su considerando 7)] y es por lo tanto ilegal por incumplimiento de una norma de procedimiento esencial, el texto
         titulado “Reglamento (CE) nº 2602/2001 de la Comisión, de 27 de diciembre de 2001, por el que se establecen medidas técnicas
         adicionales encaminadas a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones
         CIEM VIIIa, b, d y e” no puede surtir ningún efecto y dicha publicación debe considerarse nula de pleno derecho.» (DO L 47,
         p. 21).
      
      15 –	Reglamento (CE) nº 494/2002 de la Comisión, de 19 de marzo de 2002, por el que se establecen medidas técnicas adicionales
         encaminadas a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM
         VIIIa, b, d y e (DO L 77, p. 8).
      
      16 –	Citado en la nota 7.
      
      17 –	Véanse, en particular, las sentencias de 13 de noviembre de 1984, Racke (283/83, Rec. p. 3791), apartado 7; de 29 de abril
         de 1999, Royal Bank of Scotland (C‑311/97, Rec. p. I‑2651), apartado 26, y de 25 de octubre de 2001, Italia/Consejo (C‑120/99,
         Rec. p. I‑7997), apartado 80.
      
      18 –	Sobre la atribución de cuotas de capturas a cada Estado miembro para el año 2001, véase el Reglamento (CE) nº 2848/2000
         del Consejo, de 15 de diciembre de 2000 (DO L 334, p. 1). 
      
      19 –	Véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, Rec. p. I‑4023), apartado 13; de 16 diciembre
         de 1999, UDL (C‑101/98, Rec. p. I‑8841), apartado 30, y de 12 de marzo de 2002, Omega Air y otros (asuntos acumulados C‑27/00
         y C‑122/00, Rec. p. I‑2569), apartado 62.
      
      20 –	Véanse, en particular, las sentencias de 27 de junio de 1989, Leukhardt (113/88, Rec. p. 1991), apartado 20; de 19 de febrero
         de 1998, NIFPO y Northern Ireland Fishermen’s Federation (C‑4/96, Rec. p. I‑681), apartados 41 y 42; de 5 de octubre de 1999,
         España/Consejo (C‑179/95, Rec. p. I‑6475), apartado 29, e Italia/Consejo, citada en la nota 17, apartado 44.
      
      21 –	Véase también, en relación con este objetivo de la política común de pesca, el segundo considerando del Reglamento (de
         base) nº 3760/92.
      
      22 –	Sentencia de 13 de marzo de 1968, Beus (5/67, Rec. p. 125).
      
      23 –	Véanse las sentencias de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo (C‑122/94, Rec. p. I‑881), apartado 29, y de 10 de julio
         de 2003, Comisión/BEI (C‑15/00, Rec. p. I‑0000), apartado 174.
      
      24 –	Sentencia citada en la nota 23, apartado 29.
      
      25 –	Citada en la nota 22.
      
      26 –	Sentencia de 19 de noviembre de 1998, España/Consejo (C‑284/94, Rec. p. I‑7309), apartado 28.
      
      27 –	Citada en la nota 10.
      
      28 –	Véanse las sentencias Comisión/Consejo, citada en la nota 23, apartado 29, y Comisión/BEI, citada en la nota 23, apartado 174.