CELEX: 61985CC0337
Language: es
Date: 1987-02-26
Title: Conclusiones del Abogado General Cruz Vilaça presentadas el 26 de febrero de 1987. # Irlanda contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Liquidación de cuentas FEOGA - Salida del territorio de la Comunidad. # Asunto 337/85.

Aviso jurídico importante

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61985C0337

Conclusiones del Abogado General Vilaça presentadas el 26 de febrero de 1987.  -  IRLANDA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS.  -  LIQUIDACION DE CUENTAS FEOGA - SALIDA DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD.  -  ASUNTO 337/85.  

Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 04237

Conclusiones del abogado general

++++Señor Presidente,  Señores Jueces,  1. El presente asunto tiene por objeto una solicitud de anulación de la Decisión 85/458/CEE de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, relativa a la intervención de las cuentas presentadas por Irlanda en concepto de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía", para el ejercicio financiero 1981, en la medida en que esta Decisión ha rehusado la devolución del importe de 2 281 956,15 IRL correspondientes al pago de restituciones a la exportación de mantequilla y de mantequilla fundida hacia terceros países.  I. La legislación comunitaria aplicable  2. Como se sabe, el pago de las restituciones a la exportación de los productos regidos por la política agrícola común, exportados hacia terceros países, tiene por objeto cubrir la diferencia entre el precio del producto en el mercado comunitario y su precio en el mercado mundial, con la finalidad de agilizar la liquidación de existencias.  3. La posibilidad de establecer la diferencia entre las restituciones en función del destino del producto se ha previsto en numerosos casos, teniendo en cuenta la distancia que separa al mercado comunitario del mercado del país de destino, o de las condiciones específicas de este país.  4. Se adoptaron procedimientos administrativos comunes para el conjunto de los sectores agrícolas con el objeto de garantizar que las restituciones a la exportación sean pagadas de manera uniforme en toda la Comunidad.  5. Cuando se produjo la adhesión de Irlanda a las Comunidades Europeas, las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación se regían por el Reglamento (CEE) nº 1041/67 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1967,(1) cuyo artículo 3 supeditaba el pago de la restitución a la presentación de la prueba de que la mercancía había salido del territorio comunitario.  6. Para formalizar esta prueba, en los casos en que una mercancía para la cual ya se hubiesen cumplido las formalidades aduaneras tuviera que atravesar el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en que se hubieran cumplido las formalidades, el artículo 5 del Reglamento exigía la presentación de un documento de control, cuyas modalidades se establecieron posteriormente mediante el Reglamento (CEE) nº 2315/69.  7. Una vez producida la exportación, este documento ("formulario T 5") era visado por las autoridades aduaneras del Estado miembro destinatario, y constituyendo la prueba de que la mercancía había salido del territorio geográfico de la Comunidad, y garantizaba a su titular el derecho al pago de la restitución a la exportación. A estos efectos, se debía enviar la correspondiente copia del certificado dentro del plazo de 8 días a la autoridad competente del Estado miembro de la exportación inicial.  8. Según parece, lo que ocurría con frecuencia es que los formularios no se enviaban o se perdían en el camino, acarreando para los operadores económicos afectados la pérdida de importantes restituciones a la exportación.  9. Este hecho era particularmente gravoso para aquellos países que no disponen de comunicaciones adecuadas con el resto del mundo para el transporte de las mercancías exportadas, teniendo que ser enviadas éstas por vía marítima, a través de otros puertos de la Comunidad, a su destino final.  10. Irlanda, que para sus exportaciones utiliza ampliamente otros puertos comunitarios, especialmente el de Rotterdam, se encontraba en esta situación.  11. Este problema se discutió durante la trigésimo tercera reunión del Comité de Tránsito Comunitario que tuvo lugar en Bruselas del 17 al 19 de julio de 1973 y que culminó con la celebración de un "Gentlemen' s Agreement" que comenzó a aplicarse entre las partes con total aprobación de la Comisión.  12. Este Acuerdo (en lo sucesivo, "Acuerdo de 1973") estableció que, para que se conceda la restitución a la exportación, la salida del territorio geográfico de la Comunidad se produce en el primer puerto de embarque, siempre en el que las mercancías se carguen en un buque que se dirija a otro puerto comunitario, para ser transbordadas a un segundo buque que las conduzca al destino final.  13. De esta manera ya no se exige que la mercancía se acompañe de un formulario T 5 hasta el último puerto de salida de la Comunidad, siendo suficiente el control que efectúa la autoridad del Estado miembro de salida para certificar que los productos han salido del territorio geográfico de la Comunidad.  14. El Reglamento (CEE) nº 1041/67 no había fijado ningún plazo para que se concretara la exportación con destino a los terceros países, con excepción de los casos de pago anticipado; en principio, no se establecían plazos para la presentación de las pruebas de la exportación ante el organismo de intervención y, si era necesario, de importación en cualquiera de los países no miembros de la Comunidad.  15. Sólo en 1974 se señaló un plazo de 45 días para la exportación de las mercancías que salen de la Comunidad, mediante el Reglamento (CEE) nº 2110/74 de la Comisión, según el cual dicho plazo se cuenta a partir de la fecha en la que los productos se colocaron bajo control aduanero con miras a la exportación.  16. Posteriormente, este plazo fue ampliado a 60 días por el Reglamento (CEE) nº 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979,(2) que había sustituido al Reglamento (CEE) nº 1041/67 y que estaba en vigor en la época de las operaciones litigiosas. De acuerdo con los términos del artículo 9 del mencionado Reglamento, el pago de la restitución se supedita a la presentación de la prueba de que el producto para el que se hayan cumplido las formalidades aduaneras de exportación ha salido del territorio geográfico de la Comunidad "a más tardar en un plazo de 60 días a partir del día del cumplimiento de dichas formalidades".  II. Los hechos que originaron el presente asunto  17. En 1980 se establecieron restituciones diferenciadas para la mantequilla y la mantequilla fundida en función del destino.  18. Su pago suponía la presentación de la prueba de la importación en el país de destino y el operador económico interesado también debía presentar una copia del documento de transporte.  19. En 1981, un operador económico irlandés procedió a diferentes operaciones de exportación de mantequilla y de mantequilla fundida hacia terceros países.  20. Los productos exportados salieron del territorio irlandés dentro del plazo de 60 días siguientes al cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación pero, a causa de operaciones de transbordo en otros puertos comunitarios, la salida definitiva de estos productos del territorio de la Comunidad sólo tuvo lugar después de la expiración de este plazo de 60 días.  21. Ya se habían celebrado los contratos de venta de mercancías cuando se produjeron las exportaciones, los retrasos se debieron en la mayor parte de los casos, según alega Irlanda, a dificultades y perturbaciones en los países de destino.  22. Las pruebas de la importación se presentaron dentro de los plazos requeridos, el Ministro de Agricultura irlandés pagó las correspondientes restituciones a la exportación.  23. Sin embargo, al cerrarse las cuentas del FEOGA, sección "Garantía", para el ejercicio 1981, la Comisión estimó que estos pagos no podían financiarse por la Comunidad.  24. La Comisión fundó su rechazo en las disposiciones del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970,(3) que establece que "se financiarán ((...)) las restituciones a la exportación a terceros países concedidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas" (la cursiva es nuestra).  25. Como no se había respetado el plazo de 60 días señalado en el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79, las restituciones a la exportación, en este caso, no habían sido otorgadas "según las normas comunitarias".  III. Los fundamentos del recurso  26. A. El motivo principal de recurso invocado por Irlanda está fundado en la interpretación errónea efectuada por la Comisión de los Reglamentos (CEE) nº 729/70 y nº 2730/79 a la luz de los términos del Acuerdo de 1973, que no habían sido tomados en cuenta.  27. Subsidiariamente, la demandante alega que -de haber habido un error de su parte, lo que niega- éste sería imputable a la Comisión cuando aceptó y autorizó la aplicación del Acuerdo de 1973; además, alega que la Comisión también ha violado los principios de confianza legítima, de seguridad jurídica, de irretroactividad y de proporcionalidad, además de constituir un exceso de formalismo la negativa a la restitución de los pagos objeto de litigio.  28. B. Irlanda sostiene, en lo relativo al Reglamento nº 729/70, que el apartado 1 del artículo 2 debe interpretarse a la luz de su séptimo considerando, según el cual "deben adoptarse medidas para prevenir y perseguir cualquier irregularidad y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de dichas irregularidades o de negligencias".  29. Irlanda estima que la Comisión sólo podía denegar la restitución de los pagos litigiosos si le hubiera sido posible demostrar que al no respetarse el plazo legal, se ocasionaron pérdidas para la Comunidad. Pues bien, esto no es lo que aconteció en el caso de autos.  30. Nos parece que este motivo carece de fundamento. En realidad, lo importante es averiguar si los gastos en cuestión se efectuaron de acuerdo con las disposiciones del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 729/70, es decir, si se efectuaron según las "normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas". Ello significa que cabe determinar si las normas comunitarias relativas a las restituciones a la exportación, especialmente el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79, se respetaron o no en el caso de autos.  31. En el caso de que no se hayan respetado estas normas, nos encontraríamos frente a una de las irregularidades a las que se refiere el séptimo considerando del Reglamento (CEE) nº 729/70, lo que justificaría la negativa de la Comisión de cargar al FEOGA los gastos vinculados con las restituciones a la exportación.  32. C. Por lo tanto, como se trata de saber si las exportaciones se efectuaron o no de acuerdo con la legislación comunitaria, procede efectuar una correcta interpretación del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79.  33. a) Ahora bien, a este respecto, la cuestión fundamental es la de dilucidar y, en consecuencia, determinar cómo debe calcularse el plazo que se debe respetar entre el cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación de productos agrícolas hacia un tercer país y la salida de estos productos del territorio geográfico de la Comunidad, so pena de desaparición del derecho al pago de las restituciones a la exportación que efectúa la Comunidad.  34. Para ello, es indispensable tomar posición sobre la validez del Acuerdo de 1973 a la luz de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 2730/79. Recordemos que este Acuerdo consideraba que, para proceder al pago de la restitución, "la salida del territorio geográfico de la Comunidad según el sentido del Reglamento nº 1041/67 se produce en el primer puerto de embarque" (traducción no oficial).  35. Como es sabido, el Reglamento (CEE) nº 2730/79 sustituyó al Reglamento (CEE) nº 1041/67 al que se refería el Acuerdo. Pues bien, cabe subrayar que la redacción del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 es análoga a la redacción del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1041/67, con la diferencia de que aquél estableció un plazo máximo para la salida de las mercancías del territorio geográfico de la Comunidad.  36. Irlanda sostiene que el Reglamento (CEE) nº 2730/79 no ha modificado de ninguna manera los términos del Acuerdo de 1973, los que estima perfectamente compatibles con este Reglamento.  37. Asimismo, la Comisión "no niega ni la existencia ni la validez del Acuerdo de 1973", estima que es "útil" y que "puede por lo tanto continuar su aplicación en el futuro, especialmente en interés de los Estados miembros periféricos y de sus exportadores". Pero, mientras que Irlanda sostiene que el Acuerdo no obstaculiza el plazo de 60 días previsto en el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79, porque este plazo se calculó entre el cumplimiento de las formalidades aduaneras en el Estado exportador y la salida del primer puerto de carga, la Comisión estima, por su parte, que el plazo se cuenta hasta la salida definitiva de la Comunidad.  38. b) En nuestra opinión, vistos sus términos, el Acuerdo de 1973 es tan compatible con el Reglamento (CEE) nº 2730/79 como con el Reglamento (CEE) nº 1041/67.  39. Habida cuenta de las dificultades específicas de los países periféricos, que frecuentemente deben exportar las mercancías por medio de otro puerto comunitario en el que sufren un transbordo, el Acuerdo ha interpretado la expresión "salida del territorio geográfico de la Comunidad" empleada en el Reglamento (CEE) nº 1041/67 (artículos 3 y 5) en el sentido de que esta salida "se produce en el primer puerto de embarque".  40. Como admite la Comisión, la misma interpretación también es válida para la idéntica expresión utilizada en el Reglamento (CEE) nº 2730/79.  41. De cualquier manera, el Acuerdo establece claramente que esta interpretación se adopta "con miras a la concesión de la restitución".  42. El Reglamento (CEE) nº 2730/79, como ya se ha dicho, ha fijado simplemente un plazo entre el cumplimiento de las formalidades aduaneras y la salida "del territorio geográfico de la Comunidad".  43. Pero no nos parece que el simple establecimiento de este plazo haya alterado de alguna manera lo dispuesto en el Acuerdo de 1973, especialmente cuando se considera que, cuando la exportación se realiza a través de otro puerto comunitario, la salida del territorio geográfico de la Comunidad se produce en el primer puerto de embarque.  44. Éste es el sentido mismo del Acuerdo de 1973, y admitir, como lo hacen la Comisión y los Estados miembros, la existencia, la validez y el interés del Acuerdo, tanto para el pasado como para el futuro, implica el reconocimiento de la integridad de sus disposiciones.  45. En nuestra opinión, éste es el punto de partida para la solución del presente caso.  46. c) Dicho esto, conviene, no obstante, interpretar los términos del Acuerdo de 1973 teniendo en cuenta la nueva disposición del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 que introdujo una innovación con el plazo de 60 días.  47. En consecuencia, consideremos, en primer lugar, el objetivo perseguido por el Acuerdo de 1973 tal como parece haber sido concebido por las partes y tal como continúan considerándolo, según se deduce del presente asunto.  48. En términos generales, el objetivo perseguido era evitar que los países que, por su situación geográfica, tienen necesidad de utilizar normalmente los puertos intermedios de la Comunidad para sus exportaciones soporten, desde el punto de vista de la concesión de restituciones a la exportación, inconvenientes que los colocan en una situación muy desfavorable en relación con los países que disponen de comunicaciones directas apropiadas desde su propio territorio con el resto del mundo.  49. Pues bien, la Comisión estima que la interpretación que da Irlanda a las disposiciones del Acuerdo de 1973 es demasiado amplia, en cuanto permite transformar la situación desfavorable de los países periféricos en una situación de ventaja injustificada, en vez de limitarse a restablecer condiciones equitativas.  50. Por consiguiente, la Comisión estima que esta interpretación equivaldría a permitir a los exportadores de un país como Irlanda que eludan el plazo de 60 días establecido en un Reglamento comunitario: así se crearía una discriminación contra los exportadores que exportan directamente hacia los terceros países (y que no disponen de ningún medio para escapar a la norma de los 60 días), en favor de aquéllos que tienen necesidad de transbordar sus mercancías (y que podrían eludir la regla de los 60 días almacenando las mercancías en un segundo puerto comunitario).  51. Y más aún, un exportador podría beneficiarse de esta manera con la prefijación de una restitución a la exportación, especialmente cuando su tipo sea elevado, exportar las mercancías de su propio Estado miembro hacia un segundo puerto comunitario y, so pretexto de tener que almacenarlos a la espera de un transbordo, esperar en este segundo puerto hasta que encuentre un comprador.  52. Sobre esta hipótesis, cabe decir lo siguiente:  53. - el plazo de 60 días es aplicable a todos los exportadores y debe ser respetado una vez que se haya establecido; el problema es saber cómo debe ser calculado en las distintas situaciones posibles, teniendo en cuenta la interpretación adoptada por el Acuerdo de 1973 en el correspondiente ámbito de aplicación;  54. - nada impide que los exportadores de los países que disponen de salidas directas para la venta de sus mercancías puedan optar por un transporte con transbordo intermedio, si les resulta beneficioso;  55. - especialmente, podrían caer en la tentación de hacerlo en los casos en los que consideren que la "prefijación" de la restitución sea más ventajosa que el beneficio de disponer de comunicaciones directas con el resto del mundo;  56. - el transporte con transbordo intermedio puede efectuarse, ya sea por medio de los puertos comunitarios o de los puertos no comunitarios; en el primer caso, no se excluye, especialmente en circunstancias excepcionales, que los interesados puedan intentar prevalerse de los términos del Acuerdo de 1973 cuyas disposiciones no distinguen a los países en función de su situación geográfica; la segunda hipótesis permite evitar eficazmente la obligación del plazo de los 60 días.  57. En la práctica, gracias al Acuerdo de 1973, se llegaron a evitar los problemas que surjen de la necesidad de acompañar y enviar al lugar de origen los "formularios T 5".  58. Ahora bien, tal como interpreta la Comisión, es dudoso que se puedan evitar los mismos problemas al exigir otro documento de control, constituido, por ejemplo, por el título de transporte combinado como el que recomienda la Cámara de Comercio Internacional.  59. En el estado actual, nos parece que sólo existe una manera de conciliar el plazo de los 60 días establecido por el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 y con lo dispuesto en el Acuerdo de 1973, cuya validez ha sido reconocida por las partes.  60. Esta manera consiste en calcular el plazo de 60 días como lo determina el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79, a partir del día del cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación hasta la salida de las mercancías del territorio geográfico de la Comunidad que, según los términos del Acuerdo, "se produce en el primer puerto de embarque".  61. A partir de este momento, de hecho, las mercancías pierden el carácter de mercancías comunitarias, como lo reconocen ambas partes, y, por lo tanto, deben pagar los derechos reguladores a la importación (exacciones reguladores agrícolas), si es que pretenden entrar nuevamente en el territorio de la Comunidad.  62. Este carácter no se modifica durante el transbordo en cualquier otro puerto de la Comunidad, aun cuando sea necesario un almacenamiento temporal.  63. Sin efectuar esta interpretación, será difícil considerar que las exportaciones efectuadas a través de los puertos comunitarios no sufren una discriminación frente a aquéllas que utilizan puertos no comunitarios para el transbordo. No encontramos justificación suficiente de esta discriminación que pueda incitar a preferir los segundos a los primeros.  64. Por otra parte, parece que la interpretación que aquí exponemos fue adoptada, con pocas excepciones, por casi todos los representantes de los Estados miembros en el Grupo de expertos en mecanismos comerciales y en el Comité de Gestión.  65. d) Es cierto que, como afirma la Comisión, el Acuerdo de 1973 no se aplica en los casos en los que las mercancías son objeto de un "transbordo efectivo"; según la Comisión, ello excluye el almacenamiento intermedio.  66. Tiene razon la Comisión cuando considera que el transbordo es una condición de la aplicación del Acuerdo.  67. Esto es exactamente lo que pretende el Acuerdo, según sus propios términos.  68. Por otro lado, ya era así durante el período de vigencia del Reglamento (CEE) nº 1041/67. Esto significa que, aun antes de establecerse plazo alguno para la salida de las mercancías del territorio comunitario, las disposiciones del Acuerdo de 1973 sólo debían aplicarse cuando las mercancías embarcadas hacia otro puerto comunitario estuvieran destinadas a ser transbordadas en éste y encaminadas hacia su destino final.  69. Para verificar este hecho podrá entonces utilizarse el documento de transporte, acompañado por el que anteriormente mencionamos.  70. Sin embargo, no tendría sentido rechazar la aplicación del Acuerdo cuando una mercancía, en lugar de ser transbordada directamente de un buque a otro (lo que evidentemente constituye la excepción), es objeto de una descarga y de un almacenamiento temporal a la espera de un nuevo transporte o por razones técnicas a veces evidentes.  71. Si así se procediera -y nadie lo prohíbe-, se vaciaría de todo sentido al Acuerdo de 1973.  72. Por otro lado, para distinguir un "verdadero transbordo" de un "almacenamiento intermedio" que no sea un transbordo, habría que establecer un criterio seguro de distinción que no encontramos en ninguno de los elementos del expediente, ni en ningún otro documento.  73. La Comisión nos dice que adoptó un criterio que se basaba en los motivos de retraso que obligaron a la prolongación del almacenamiento intermedio.  74. Por otra parte, la Comisión no lo ha hecho exactamente para diferenciar el "transbordo" del "almacenamiento", sino para definir los casos en que ha admitido que el almacenamiento intermedio pueda exceder los 60 días a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79.  75. En realidad, la Comisión sostiene haber adoptado una actitud especialmente benévola, respecto al proceso de liquidación de cuentas, en los casos en el que el retraso del embarque definitivo se debía simplemente a "razones vinculadas con el transporte".  76. No encontramos ninguna justificación suficiente de esta manera de proceder.  77. Si el plazo de 60 días también se aplica al transbordo en el último puerto de la Comunidad, como lo pretende la Comisión, exceder este plazo sólo constituiría una infracción del artículo 9 del Reglamento cuando no resulta de un caso de fuerza mayor que justifique una prórroga según el procedimiento previsto en la segunda parte del apartado 1 del artículo 9.  78. En todo caso, esto es lo que sucede con el plazo para la exportación directa a partir del país de origen y también, como sostiene Irlanda -y ésta nos parece la interpretación más correcta-, cuando se excede el plazo de 60 días que, en caso de transbordo, debe calcularse entre el cumplimiento de las formalidades aduaneras y la salida del primer puerto de exportación.  79. En todo caso, la práctica de la Comisión, al distinguir (allí donde la ley no distingue) entre las razones vinculadas con el transporte y otras razones para justificar el retraso en el embarque, y al decidir en cada caso cuál es el retraso aceptable, nos parece claramente contraria al principio de seguridad jurídica, como por otra parte lo demuestra la propia existencia del presente asunto.  80. Estimamos que el Acuerdo de 1973 sólo dejará de ser aplicable cuando esté claro que el almacenamiento intermedio no es una operación debida a las exigencias del transbordo, sin que exista ninguna otra razón que explique su prórroga, salvo la de la intención especulativa de maniobrar con las restituciones y la necesidad de esperar a que aparezca un cliente o que las condiciones del mercado sean más favorables para proceder a la exportación. Además, el representante de la Comisión admitió en la vista que el objetivo del plazo de 60 días era evitar tales comportamientos especulativos.  81. De manera general, se puede decir que el Acuerdo de 1973, al referirse a la noción de transbordo, no es compatible con un almacenamiento intermedio causado exclusivamente por un retraso en el embarque final, completamente imputable al exportador.  82. No es éste el caso de autos: los contratos de ventas de las mercancías ya se habían celebrado regularmente cuando se efectuó la exportación y el retraso se debió a verdaderas razones externas vinculadas con el país de destino final (dificultades cambiarias, introducción de nuevos regímenes de control de las importaciones, etc.).  83. Como no se trata de retrasos en el transbordo imputables al exportador, ninguna razón objetiva parece justificar que se distinga entre los retrasos debidos directamente "al transporte" y aquéllos que se deben a otras razones imperativas que dificultan el transporte.  84. Además esta interpretación encuentra un apoyo indirecto en el texto del apartado 4 del artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 que habla (aunque a otros efectos) de "circunstancias independientes de la voluntad del exportador".  85. A ello se agrega que, en el presente caso, las formalidades exigidas por los artículos 20 y 31 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 para el pago de las restituciones a la exportación fueron cumplidas oportunamente por el operador económico irlandés; los anticipos de restituciones también se hicieron de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del mismo Reglamento.  86. e) ¿Pero no será posible interpretar el plazo de 60 días introducido por el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 (y, antes del mismo, el plazo de 45 días) en el sentido de que justamente se pretendía establecer de esta manera un criterio temporal que permitiera distinguir las operaciones de transbordo de cualesquiera otras?  87. No lo creemos. Por un lado, no es lo que se desprende de la combinación de las disposiciones del Reglamento con las del Acuerdo de 1973; por otro, el funcionamiento del plazo de 60 días es independiente del hecho de que haya lugar o no al transbordo, puesto que también se aplica a los casos de exportación directa hacia terceros países.  88. f) También nos queda por decir que, a nuestro entender, la interpretación de la Comisión conduce a una de las siguientes consecuencias:  89. - o se desvaloriza completamente el momento de la salida del primer puerto de embarque a efectos del cálculo del plazo de 60 días,  90. - o se establece un doble plazo de 60 días, para la salida del primer puerto de embarque, y para la salida del puerto de transbordo.  91. En el primer caso, se menosprecian los términos del Acuerdo que definen al primer puerto de embarque como el lugar de "salida del territorio geográfico de la Comunidad" infringiendo las disposiciones combinadas del Acuerdo y del artículo 9 del Reglamento.  92. La segunda hipótesis permite a la vez respetar el Acuerdo de 1973 y ajustarse a la interpretación que la Comisión ha efectuado del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79.  93. Quizás esta solución fuese en el fondo la más equilibrada, porque el eventual sometimiento de los exportadores de los países periféricos (como Irlanda), al mismo plazo para la salida definitiva de la Comunidad que se aplica a aquellos que exportan directamente, no permite compensar eficazmente los inconvenientes que sufren; un plazo de 60 días no tiene la misma significación para un exportador irlandés que para un exportador belga o neerlandés que dispone del puerto de Amberes o del de Rotterdam. Nos parece que es lo que la Comisión admite en el fondo cuando explica, en sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia, que "si ((...)) hubiera insistido sobre el estricto respeto del plazo de 60 días sin tener en cuenta los retrasos que se deben realmente al transporte, habría tratado de manera discriminatoria a los exportadores que están virtualmente obligados a recurrir al transbordo".  94. Pero si la inobservancia a los plazos señalados por un reglamento parece ser una solución arbitraria, en cuanto a fijar un doble plazo, y si tampoco el legislador o el Comité de Tránsito Comunitario han adoptado esta solución, no es legítimo que les sustituyamos en la interpretación.  95. g) En conclusión, teniendo en cuenta el hecho de que, a efectos de pago de las restituciones a la exportación, el primer puerto de embarque es considerado como el puerto de "salida del territorio geográfico de la Comunidad" cuando las mercancías deban ser objeto de un transbordo en otro puerto de la Comunidad para ser transportadas hasta su destino final, estimamos que hemos adoptado la interpretación que mejor respeta las disposiciones combinadas del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 y del Acuerdo de 1973. Entonces, el plazo de 60 días se cuenta a partir del cumplimiento de las formalidades aduaneras en el país de origen hasta la salida de ese primer puerto.  96. D. a) De acuerdo con lo expuesto, carece de sentido analizar el argumento de que la Comisión contribuyó con su conducta a un error eventual cometido por la Administración irlandesa cuando efectuó el pago de las restituciones a la exportación.  97. b) También es superfluo, de acuerdo con la posición que adoptamos, analizar los motivos tercero y cuarto del recurso.  98. c) En lo que respecta al quinto motivo del recurso, no se le puede considerar procedente porque la Comisión sostiene que siempre adoptó la misma interpretación del Acuerdo sin la menor modificación. Simplemente, tuvo ocasión por primera vez, a través de esta decisión litigiosa, de dar a conocer su interpretación en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2730/79.  99. d) Tampoco nos parece pertinente el sexto motivo del recurso invocado por Irlanda, fundado en el principio de proporcionalidad.  100. Según Irlanda, la inobservancia del plazo de 60 días no debe acarrear la falta de pago de las restituciones en cuestión porque la disposición que se refiere al plazo es de naturaleza puramente administrativa o procesal y el incumplimiento de este plazo no ha provocado ningún perjuicio económico para la Comunidad.  101. Sin embargo, como bien ha sostenido con justicia la Comisión, el principio de proporcionalidad aplicado a los actos administrativos -como es el caso de una decisión de liquidación de cuentas- presupone la existencia de una facultad discrecional de la autoridad administrativa que le permite escoger las medidas adecuadas para la consecución de un determinado objetivo. Si existe una competencia vinculada de la administración, no tiene ningún sentido hablar de proporcionalidad de los actos adoptados en el ejercicio de dicha competencia. Ahora bien, la Decisión de la liquidación de cuentas del FEOGA dictada en virtud del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 727/70 es una Decisión tomada en ejercicio de una competencia vinculada, ya que las restituciones se conceden "según las normas comunitarias".  102. Por lo tanto, todo se reduce a la cuestión que ya hemos dilucidado, la de saber si los pagos se efectuaron de acuerdo con las normas comunitarias.  103. A este respecto, Irlanda no ha planteado ninguna excepción de ilegalidad.  104. e) Finalmente, Irlanda invoca en apoyo de su recurso el exceso de formalismo.  105. Es verdad que este argumento no dejaría de tener alguna razón de ser si consideráramos que la interpretación de la Comisión condiciona el pago de las restituciones a que las mercancías exportadas se hubieren transbordado en un puerto no comunitario o en un puerto comunitario, es decir, por la simple razón de las diferencias de trayectos seguidos.  106. Simplemente, como ya hemos visto, la cuestión crucial en el ámbito de las restituciones a la exportación se centra en el respeto de las normas comunitarias. No es correcto presentar la observancia de dichas reglas como un exceso de formalismo. Tanto más porque el Tribunal de Justicia ya ha declarado que "en el caso de que la normativa comunitaria sólo autorice el pago de una ayuda cuando se cumplan determinadas formalidades de prueba o de control, una ayuda concedida con desconocimiento de este requisito no se ajusta al Derecho comunitario y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá, en principio, ser imputado al FEOGA".(4)  107. E. Por todo lo expuesto, y por parecernos conforme a las "normas comunitarias" la interpretación dada por la Comisión sobre las disposiciones combinadas del Reglamento (CEE) nº 2730/79 y del Acuerdo de 1973, proponemos que se anule la Decisión 85/458/CEE de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, en cuanto rehusa poner a cargo del FEOGA el importe de 2 281 956,15 IRL correspondiente al pago de las restituciones a la exportación de mantequilla y de mantequilla fundida, y que se condene a la Comisión en costas.  (*) Traducido del portugués.  (1) DO 314 de 23.12.1967, p. 9. El Reglamento (CEE) nº 1041/67 fue sustituido por el Reglamento (CEE) nº 192/75 de la Comisión, de 17 de enero de 1975, modificado muchas veces, y, más tarde, por el Reglamento (CEE) nº 2730/79, de 29 de noviembre de 1979.  (2) DO L 317 de 12.12.1979, p. 1; EE 03/17, p. 3.  (3) DO L 94 de 28.4.1970, p. 13; EE 03/03, p. 220.  (4) Sentencia de 14 de enero de 1981, República Federal de Alemania/Comisión, 819/79, Rec. 1981, p. 21 (traducción provisional).