CELEX: 62004CC0366
Language: nl
Date: 2005-06-28 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 28 juni 2005. # Georg Schwarz tegen Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg - Oostenrijk. # Vrij verkeer van goederen - Kwantitatieve beperkingen - Maatregelen van gelijke werking - Nationale bepaling die verkoop van niet-verpakte suikerwaren in automaten verbiedt - Levensmiddelenhygiëne. # Zaak C-366/04.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      L. A. Geelhoed
      van 28 juni 2005 (1)
      
      Zaak C-366/04
      Georg Schwarz
      tegen
      Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg
      [Verzoek van het Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Salzburg (Oostenrijk)]
      „Uitlegging van artikelen 28 EG en 30 EG en artikel 7 van richtlijn 93/43/EEG – Verenigbaarheid van nationale bepaling houdende verbod om in automaten niet-verpakte suikerwaren te koop aan te bieden”I –    Inleiding
      1.     In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over een hem door het Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg
         voorgelegde prejudiciële vraag betreffende de uitlegging van de artikelen 28 EG en 30 EG en richtlijn 93/43/EEG van de Raad
         van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne (hierna: „richtlijn”).(2) Het bij de verwijzende rechter aanhangige hoofdgeding betreft de verhandeling in Oostenrijk van verschillende soorten niet‑verpakte
         kauwgom die in Duitsland en Italië zonder verpakking vrij worden verhandeld.
      
      2.     De verwijzende rechter heeft het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
      „Staan de artikelen 28 EG tot en met 30 EG, gelezen in samenhang met artikel 7 van richtlijn 93/43/EEG van de Raad van 14 juni
         1993 inzake levensmiddelenhygiëne, in de weg aan een nationale bepaling die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn is
         vastgesteld en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren
         zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden?”
      
      II – Juridisch kader
      A –    Gemeenschapsrecht
      3.     Artikel 28 EG verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten.
      4.     Artikel 30 EG bepaalt evenwel dat de beperkingen van invoer welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van, onder meer, bescherming
         van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, zijn toegestaan voorzover zij geen middel tot willekeurige
         discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
      
      5.     De eerste overweging van de considerans van de richtlijn vermeldt:
      „Overwegende dat het vrije verkeer van levensmiddelen een eerste voorwaarde is voor de voltooiing van de interne markt; dat
         dit principe vertrouwen veronderstelt in de veiligheid voor menselijke consumptie van zich in het vrije verkeer bevindende
         levensmiddelen, en met name in de hygiëne daarvan in alle stadia, namelijk bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking,
         opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument.”
      
      6.     Volgens de vierde overweging van de considerans van de richtlijn moeten de algemene voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne
         die in acht moeten worden genomen bij bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering
         en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument, worden geharmoniseerd om de volksgezondheid te beschermen.
      
      7.     Artikel 3, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:
      „Bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering
         van levensmiddelen moeten op hygiënische wijze plaatsvinden.”
      
      8.     Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn moeten levensmiddelenbedrijven elk aspect van hun werkzaamheden identificeren
         dat bepalend is voor de voedselveiligheid en ervoor zorgen dat passende veiligheidsprocedures worden vastgesteld, toegepast,
         gehandhaafd en herzien op basis van de volgende beginselen die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP‑systeem
         (Hazard Analysis and Critical Control Points ‑ risicoanalyses en kritische controlepunten). 
      
      9.     Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn bepaalt vervolgens:
      „De lidstaten kunnen onder inachtneming van het Verdrag nationale bepalingen inzake de hygiëne die specifieker zijn dan die
         van deze richtlijn, handhaven, wijzigen of invoeren, op voorwaarde dat die bepalingen
      
      –       niet minder streng zijn dan die in de bijlage, 
      –       geen beperking, belemmering of hinderpaal vormen voor het handelsverkeer in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn
         zijn vervaardigd.”
      
      10.   Hoofdstuk III van de bijlage bij de richtlijn geeft voorschriften voor mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimten (zoals tenten,
         marktkramen, winkelwagens), ruimten die voornamelijk als particuliere woning worden gebruikt, ruimten die af en toe voor catering
         worden gebruikt, en automaten.
      
      „1.   Bedrijfsruimten en automaten moeten zodanig zijn gesitueerd, ontworpen, geconstrueerd en zodanig worden schoongehouden en
         onderhouden dat het risico van besmetting van levensmiddelen en van ongedierte voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen.
         
      
      2.     Met name moeten waar nodig: 
      […]
      b)     oppervlakken die in contact komen met voedsel goed onderhouden zijn en gemakkelijk kunnen worden schoongemaakt en waar nodig
         gedesinfecteerd. Dit houdt in dat glad, afwasbaar, niet-toxisch materiaal moet worden gebruikt, tenzij exploitanten van levensmiddelenbedrijven
         ten genoegen van de bevoegde autoriteiten kunnen aantonen dat andere gebruikte materialen voldoen; 
      
      […]
      d)     passende voorzieningen aanwezig zijn voor het schoonmaken van de levensmiddelen;
      […]
      h)     levensmiddelen zo geplaatst zijn dat het risico van besmetting voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen.”
      11.   Punt 3 van hoofdstuk IX schrijft voor dat:
      „Alle levensmiddelen die worden gehanteerd, opgeslagen, verpakt, uitgestald en vervoerd worden beschermd tegen besmettingen
         waardoor zij ongeschikt voor menselijke consumptie of schadelijk voor de gezondheid kunnen worden, dan wel zodanig kunnen
         worden besmet dat zij redelijkerwijs niet in die staat kunnen worden geconsumeerd. Met name moet voedsel zodanig worden geplaatst
         en/of beschermd dat het risico van besmetting tot een minimum wordt beperkt. Adequate maatregelen moeten worden getroffen
         om ongedierte onder controle te houden.”
      
      B –    Nationaal recht
      12.   De bepalingen van richtlijn 93/43 werden in Oostenrijks recht omgezet bij verordening inzake levensmiddelenhygiëne van 3 februari
         1998.(3) De voorschriften van de richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne zijn hierin min of meer ongewijzigd overgenomen.
      
      13.   In artikel 1, leden 1 en 2, van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren in automaten van 10 februari 1988 (hierna:
         „verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren”) wordt bepaald:
      
      „1.   Suikerwarenautomaten in de zin van deze verordening zijn verkoopautomaten die tegen de inworp van geld via een uitwerpschacht
         en een opvangbak (uitneemlade) suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren afleveren uit een
         gesloten houder.
      
      2.     Suikerwarenautomaten dienen zo te worden opgesteld of aangebracht dat zij niet rechtstreeks blootstaan aan het zonlicht. De
         opvangbak (uitneemlade) moet tegen weersinvloeden zijn beschermd teneinde verontreiniging te voorkomen.”
      
      14.   Artikel 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren luidt als volgt:
      „Het is verboden suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking te koop aan
         te bieden in automaten.”
      
      III – Feiten en procedure
      15.   De burgermeester van de hoofdstad van de deelstaat Salzburg heeft G. Schwarz (hierna: „verzoeker”) een strafbeschikking opgelegd
         omdat deze verscheidene overtredingen in de zin van artikel 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren heeft begaan
         doordat hij verschillende soorten kauwgom, welke niet waren verpakt, in automaten met een uitneemlade heeft afgeleverd en
         daarmee in het verkeer heeft gebracht. Verzoeker heeft bij het Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg beroep ingesteld tegen
         de hierboven vermelde strafbeschikking. In zijn beroep voert hij aan dat de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren,
         in het bijzonder artikel 2 van deze verordening, in strijd is met de verdragsbepalingen over het vrije verkeer van goederen
         en met richtlijn 93/43.
      
      16.   De litigieuze waren zijn uit Canada afkomstige waren die verzoeker via Duitsland naar Oostenrijk invoert. Deze waren worden
         speciaal gefabriceerd voor de verkoop ervan in automaten. Het vereiste dat suikerwaren uitsluitend met een verpakking in automaten
         te koop mogen worden aangeboden geldt volgens verzoeker, die eveneens in Duitsland en Italië werkzaam is, alleen in Oostenrijk.
         Hieruit volgt, aldus verzoeker, dat de in het buitenland geproduceerde waren, die op zijn minst in de Bondsrepubliek Duitsland
         en in de Italiaanse Republiek probleemloos zonder bijkomende verpakking in automaten mogen worden verkocht, in casu speciaal
         voor Oostenrijk zouden moeten worden verpakt. Voorts wijst verzoeker erop dat het product en de handelsvorm ervan volgens
         de HACCP‑normen zijn getest en veilig bevonden. 
      
      17.   De aangezochte rechter is van mening dat een dergelijke invoerbeperking van het handelsverkeer in beginsel inderdaad verboden
         is. In de beschikking laat de verwijzende rechter, ofschoon hij een uitspraak van het Hof op de prejudiciële vraag nodig acht,
         echter blijken dat hij ertoe neigt de nationale regel in kwestie verenigbaar met het gemeenschapsrecht te beschouwen. Zijns
         inziens is de nationale bepaling krachtens artikel 30 van het Verdrag gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de
         volksgezondheid, aangezien deze de voedselveiligheid verhoogt. Volgens de verwijzende rechter had de beoogde bescherming niet
         kunnen worden verzekerd door minder vergaande middelen. Artikel 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren is
         geschikt om de gewettigde nationale doelstelling van een hoog niveau van levensmiddelenhygiëne, niet enkel tot aan het tijdstip
         van de verkoop, maar eveneens tot aan het tijdstip van het verbruik, te verwezenlijken door het verplicht stellen van een
         verpakking voor in automaten verkochte suikerwaren. Een alternatief om dit niveau van bescherming op een andere wijze te bereiken
         lijkt, aldus de verwijzende rechter, niet voorhanden.
      
      IV – Beoordeling
      18.   De prejudiciële vraag is erop gericht te vernemen of een nationale bepaling inhoudende een verbod op het onverpakt aanbieden
         van suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren die in automaten worden verkocht, al dan niet
         verenigbaar is met artikel 7 van richtlijn 93/43 en de artikelen 28 EG en 30 EG. De verwijzende rechter gaat ervan uit dat
         de richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne slechts in beperkte mate van toepassing is op een nationale regel betreffende een
         verpakkingseis, en dat een dergelijke regel aan het primaire gemeenschapsrecht, neergelegd in de artikelen 28 EG en 30 EG,
         getoetst moet worden.
      
      19.   In het geval deze vaststelling van de verwijzende rechter juist is, is een beroep op artikel 30 EG of op een van de dwingende
         eisen nog mogelijk. Een rechtvaardiging krachtens artikel 30 of uit hoofde van een van de dwingende eisen is echter uitgesloten,
         wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn om die specifieke doelstelling
         te verwezenlijken.(4) In dat geval moeten namelijk beschermende maatregelen worden getroffen binnen het door de harmonisatierichtlijn afgebakende
         kader. In casu moet derhalve worden onderzocht of de ingeroepen bepalingen van afgeleid recht van toepassing zijn en voorzien
         in harmonisatie van de maatregelen ten aanzien van de aanbiedingsvorm van producten.
      
      20.   Zoals ook duidelijk blijkt uit de considerans, heeft de richtlijn tot doel het verzekeren van het vrije verkeer van levensmiddelen
         en de bescherming van de gezondheid van de mens. Teneinde dit doel te bereiken, voorziet de richtlijn in de harmonisatie van
         levensmiddelenhygiëne in alle stadia: bij bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie,
         hantering en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument. De betrokken goederen moeten, om in de Gemeenschap in het
         vrije verkeer te worden gebracht, aan de voorgeschreven vereisten van levensmiddelenhygiëne voldoen, die gericht zijn op de
         bescherming van de volksgezondheid. Met deze normering wil de richtlijn bereiken dat producten die in overeenstemming met
         de communautaire normen zijn vervaardigd en die voldoen aan de essentiële voorschriften van de richtlijn, vrij binnen de gemeenschappelijke
         markt kunnen circuleren.
      
      21.   De richtlijn legt de verantwoordelijkheid voor de hygiëne in een bedrijf bij het levensmiddelbedrijf zelf. Exploitanten van
         levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat alleen levensmiddelen die geen risico voor de volksgezondheid opleveren,
         in de handel worden gebracht. Met het oog daarop moeten levensmiddelenbedrijven de in de bijlage van de richtlijn vermelde
         hygiënevoorschriften voor levensmiddelen naleven. Daarnaast moeten levensmiddelenbedrijven veiligheidsprocedures op basis
         van de HACCP‑beginselen invoeren. Tot slot kunnen de levensmiddelenbedrijven gidsen voor goede hygiënische praktijken gebruiken
         om te voldoen aan de hygiëne‑eisen van de richtlijn. Het toezicht op de naleving van deze voorschriften is opgedragen aan
         de desbetreffende bevoegde nationale autoriteiten.
      
      22.   In de bijlage bij de richtlijn worden algemene voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne gegeven. Hoofdstuk III van deze
         bijlage stelt eisen aan onder meer automaten. Deze automaten moeten zodanig zijn gesitueerd, ontworpen, geconstrueerd en zodanig
         worden schoongehouden en onderhouden dat het risico van besmetting van levensmiddelen en van ongedierte voorzover redelijkerwijs
         doenlijk wordt voorkomen. Daarnaast wordt in hoofdstuk IX, punt 3, bepaald dat levensmiddelen moeten worden beschermd tegen
         besmettingen waardoor zij ongeschikt voor menselijke consumptie of schadelijk voor de gezondheid kunnen worden. Deze globale
         voorschriften kunnen door meer specifieke communautaire voorschriften op het gebied van levensmiddelenhygiëne verder worden
         aangevuld en ondersteund.(5) Daarnaast kunnen deze hygiënevoorschriften nader worden uitgewerkt door de verschillende sectoren van de levensmiddelenbranche
         en vertegenwoordigers van andere belanghebbende partijen.(6)
      
      23.   Artikel 7, lid 1, van de richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om specifiekere bepalingen inzake de hygiëne te handhaven,
         te wijzigen of in te voeren, die evenwel moeten worden vastgesteld met inachtneming van de grenzen waarin de richtlijn uitdrukkelijk
         voorziet. De grenzen worden bepaald door twee cumulatieve voorwaarden: specifiekere nationale bepalingen inzake hygiëne mogen
         niet minder streng zijn dan die in de bijlage en mogen geen beperking, belemmering of hinderpaal vormen voor het handelsverkeer
         in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vervaardigd. Wat is nu de omvang van de bevoegdheid die de gemeenschapswetgever
         de nationale autoriteiten laat?
      
      24.   Uit de bewoordingen van de tweede voorwaarde kunnen twee mogelijkheden worden afgeleid. Ofwel handhaven lidstaten specifiekere
         bepalingen die betrekking hebben op de vervaardiging van een levensmiddel, ofwel handhaven lidstaten specifiekere bepalingen
         die betrekking hebben op andere stadia, te weten de bereiding, verwerking, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering
         en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument van levensmiddelen. In het eerste geval kan een lidstaat een dergelijke
         bepaling slechts toepassen en handhaven indien deze geen beperking, belemmering of hinderpaal vormt voor het handelsverkeer
         in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vervaardigd. Aangezien de richtlijn uitdrukkelijk voorziet in de
         grenzen van deze bepaling heeft dit als consequentie dat de artikelen 28 EG en 30 EG binnen de werkingssfeer van de richtlijn
         geen functie meer hebben en staat derhalve een beroep op artikel 30 EG niet meer open voor lidstaten.
      
      25.   In het tweede geval kan een lidstaat een specifiekere bepaling handhaven indien de bepaling niet minder streng is dan die
         in de bijlage en niet in strijd is met het Verdrag. In een dergelijke situatie laat de richtlijn de mogelijkheid open voor
         een rechtvaardiging krachtens artikel 30 of uit hoofde van een van de in ’s Hofs rechtspraak erkende dwingende eisen van publiek
         belang.
      
      26.   De verwijzende rechter gaat uit van de veronderstelling dat het betrokken product – kauwgomballen en dan met name de verhandeling
         van dit product in automaten – onder de materiële werkingssfeer van de richtlijn valt. Het verwijzingsvonnis van de nationale
         rechter bevat op dit punt geen nadere uitspraken maar concentreert zich voornamelijk op de verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgronden
         van artikel 30 EG. Ik ben van mening dat de nationale bepaling weliswaar binnen de werkingssfeer van de richtlijn en in het
         bijzonder onder het voorschrift van hoofdstuk IX, punt 3, valt. Zij regelt evenwel aspecten die de richtlijn nog niet uitputtend
         heeft geharmoniseerd, waaronder verpakkingseisen voor de verkoop van suikerwaren in automaten. De richtlijn beperkt zich in
         bovengenoemd voorschrift tot de globale regel dat uitgestalde levensmiddelen moeten worden beschermd tegen besmettingen. De
         richtlijn bevat daarentegen geen specifieke eisen, zoals voor de verpakking, om een dergelijke besmetting tegen te gaan. 
      
      27.   De nationale bepaling inhoudende een verbod op het onverpakt aanbieden van suikerwaren of met gebruik van suikervervangende
         stoffen vervaardigde waren die in automaten worden verkocht, is een specifieker en strenger voorschrift dan het voorschrift
         zoals opgenomen in de bijlage bij de richtlijn. Voorts heeft de nationale bepaling geen betrekking op de vervaardiging van
         een levensmiddel maar op de verpakking van een levensmiddel. Derhalve moet zij aan de artikelen 28 EG en 30 EG worden getoetst.
      
      28.   Bij een dergelijke toetsing dient eerst te worden nagegaan of het hier een verkoopmodaliteit betreft in de zin van het arrest
         Keck en Mithouard.(7) De nationale regeling die voorwerp is van het bodemgeschil behelst een verplichting tot verpakking van suikerwaren die via
         automaten aan de eindverbruiker worden gedistribueerd. Dit impliceert dat elders in het verkeer gebrachte suikerwaren, voordat
         zij in Oostenrijk aan de eindverbruiker worden aangeboden, eerst moeten worden verpakt, dat wil zeggen een verandering moeten
         ondergaan. 
      
      29.   Volgens vaste rechtspraak sluit de noodzaak om de verpakking of etikettering van de ingevoerde producten te wijzigen uit dat
         het gaat om verkoopmodaliteiten.(8) De kwalificatie als verkoopmodaliteit dient te worden voorbehouden aan regelingen die betrekking hebben op de algemene omstandigheden
         waaronder producten worden verhandeld en die de vrijheid van bedrijfsuitoefening van marktdeelnemers beperken.(9) Zij is niet van toepassing op regelingen die betrekking hebben op de kenmerken van producten of die de commercialisering
         van producten met bepaalde kenmerken aan banden legt.(10)
      
      30.   Dit brengt mij tot de slotsom dat een verbod op het onverpakt aanbieden van suikerwaren of met gebruik van suikervervangende
         stoffen vervaardigde waren die in automaten worden verkocht, niet als verkoopmodaliteit in de zin van het arrest Keck en Mithouard
         kan worden aangemerkt en derhalve volledig aan de artikelen 28 EG en 30 EG moet worden getoetst.(11)
      
      31.   Volgens de rechtspraak van het Hof zijn als door artikel 28 EG verboden maatregelen van gelijke werking aan te merken, belemmeringen
         van het vrije goederenverkeer die voortvloeien uit de toepassing van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan de goederen
         moeten voldoen (zoals voorschriften met betrekking tot hun benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbiedingsvorm,
         etikettering of verpakking), ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn, wanneer
         die toepassing niet kan worden gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang, dat zou moeten voorgaan boven de eisen van
         het vrije goederenverkeer.(12)
      
      32.   De speciale verpakkingseis schept een handelsbelemmering, aangezien elders in de Gemeenschap op de markt gebrachte suikerwaren
         of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren, zonder verpakking in Oostenrijk niet rechtmatig in automaten
         kunnen worden afgeleverd aan de eindgebruiker. Dit vereiste leidt tot extra kosten voor de importeur, waardoor de invoer moeilijker
         en duurder wordt. Een dergelijke bepaling is bijgevolg in strijd met artikel 28 EG.
      
      33.   Een dergelijke belemmering kan slechts gerechtvaardigd zijn om een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang,
         zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, of om een van de dwingende eisen inzake onder andere de
         bescherming van de consument. Zij moet ook geschikt zijn om het beoogde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan daartoe
         noodzakelijk is.(13)
      
      34.   De litigieuze nationale regeling is van toepassing op suikerwaren verkocht in automaten ongeacht de herkomst van deze waren.
         Dit brengt met zich mee dat naast het genoemde belang van de bescherming van de volksgezondheid, ook het belang van de bescherming
         van de consument als rechtvaardigingsgrond zou kunnen dienen. Echter, uit het dossier blijkt dat het verbod op het onverpakt
         aanbieden van suikerwaren uitdrukkelijk wordt ingegeven uit overwegingen van bescherming van de volksgezondheid.(14) Derhalve zal de toetsing tot artikel 30 EG beperkt blijven. Aan deze toets is inherent dat moet worden nagegaan of de nationale
         regeling voldoet aan de proportionaliteitstoets.
      
      35.   De verwijzende rechter heeft ten aanzien van de rechtvaardiging van de litigieuze bepaling gewezen op de verklaring van de
         in Oostenrijk voor het onderzoek van levensmiddelen bevoegde agentschap voor gezondheid en voedselveiligheid, dat in een aantal
         gevallen is vastgesteld dat de niet-verpakte producten reeds in de automaten door vocht of door insecten (mieren) waren aangetast
         en dat de gedrageerde laag van de waren volkomen was vergaan en plakkerig was geworden. Door het verpakken van het product
         zou een dergelijk bederf van de waren kunnen worden voorkomen. Daarnaast heeft de verwijzende rechter gewezen op de mogelijkheid
         dat de producten zouden kunnen worden aangetast door een besmetting van de uitneemlade met ziektekiemen en de overdracht ervan
         op de waren van de eerstvolgende koper. Ook zou er het risico van overdracht van een eventuele bacteriële infectie aan de
         handen van consumenten op het product kunnen bestaan dat zou kunnen worden verminderd door de waren te omwikkelen, waardoor
         de consument de producten niet met blote handen hoeft aan te raken. 
      
      36.   Niet moet worden uitgesloten dat bepaalde verpakkingseisen voor via automaten aangeboden suikerwaren, de volksgezondheid kunnen
         dienen, waar zij beogen bederf en besmetting tegen te gaan. De vraag is echter of een dergelijke eis, die bovenop de voorschriften
         van richtlijn 93/43 komen waaraan de suikerwaren reeds moeten voldoen, effectief is. 
      
      37.   De richtlijn geeft een aantal voorschriften die betrekking hebben op de gehele productie en distributieketen en zij voorziet
         ook in een methodologie voor de controle op de naleving van de uit de richtlijn voortvloeiende voorschriften en het identificeren
         van de werkzaamheden. Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn moeten levensmiddelenbedrijven elk aspect van hun werkzaamheden
         identificeren dat bepalend is voor de voedselveiligheid en ervoor zorgen dat passende veiligheidsprocedures worden vastgesteld,
         toegepast, gehandhaafd en herzien op basis van de volgende beginselen die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP‑systeem.
         In die zin beoogt de richtlijn een volledige bescherming van de volksgezondheid te bieden. 
      
      38.   Weliswaar houdt de lidstaat ingevolge artikel 7, lid 1, van de richtlijn de bevoegdheid om specifiekere verpakkingseisen ter
         wille van de gezondheid en de hygiëne te stellen, maar die bevoegdheid is, gelet op het feit dat de richtlijn een volledige
         bescherming van de gezondheid beoogt, zeer beperkt. Daarom zou enkel een zwaarwegende grond het stellen van een dergelijk
         specifiek nationaal voorschrift kunnen rechtvaardigen. Een lidstaat moet dan aantonen dat de regeling daadwerkelijk noodzakelijk
         is. 
      
      39.   Het is de vraag of het onverpakt aanbieden van suikerwaren in automaten een reëel gezondheidsrisico zou kunnen opleveren.
         Het lijkt mij evident dat, gegeven het feit dat bij een behoorlijke naleving van de voorschriften van de richtlijn kan worden
         aangenomen dat de desbetreffende levensmiddelen op een verantwoordelijke wijze worden verhandeld en afgeleverd, een dergelijke
         stelling niet kan worden aanvaard. 
      
      40.   De risico’s van besmetting lijken hypothetisch, aangezien de verwijzende rechter geen gegevens heeft overgelegd waaruit zou
         blijken dat suikerwaren die onverpakt worden verkocht via automaten, een gevaar voor de volksgezondheid opleveren.
      
      41.   Een soortgelijke overweging geldt voor het risico op bederf van de waren. In dit verband heeft verzoeker erop gewezen dat
         er enkel klachten waren wanneer de automaten door vandalisme waren vernield. Indien het bederf hierdoor wordt veroorzaakt,
         lijkt het meer aangewezen om dit verschijnsel zelf te bestrijden. Het weren van producten die elders in de Gemeenschap op
         legitieme wijze onverpakt in de handel zijn gebracht en worden afgeleverd per automaat, is geen geschikt middel om dat te
         voorkomen en het beperkt voorts de verhandeling van deze producten meer dan daarvoor noodzakelijk is. In het geval vocht en
         mieren kunnen doordringen in automaten die niet door uitzonderlijke omstandigheden zoals vandalisme zijn beschadigd, ligt
         het eerder voor de hand, de regelgeving ten aanzien van de technische constructie van de automaten aan te passen en niet om
         specifieke verpakkingseisen ten aanzien van de producten te stellen. 
      
      42.   Ik kom dan ook tot de slotsom dat een nationale bepaling op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van
         suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden, in strijd is met de artikelen 28
         EG en 30 EG. 
      
      V –    Conclusie 
      43.   Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg gestelde prejudiciële
         vraag als volgt te beantwoorden: 
      
      „Een nationale bepaling die verder gaat dan de voorschriften van richtlijn 93/43/EEG van de Raad van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne,
         en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking
         in automaten te koop aan te bieden, vormt een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin
         van artikel 28 EG en kan niet worden gerechtvaardigd op grond van het belang van de bescherming van de volksgezondheid, genoemd
         in artikel 30 EG.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Nederlands.
      
      2 –	PB L 175, blz. 1.
      
      3 –	Verordening inzake levensmiddelenhygiëne; BGBl II nr. 31/1998, in de versie van BGBl II nr. 33/1999.
      
      4 –	Arrest van 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punt 18). Zie ook arrest van 19 maart 1998, Compassion
         in World Farming (C‑1/96, Jurispr. blz. I‑1251, punt 47).
      
      5 –	Artikel 1, lid 2, van de richtlijn.
      
      6 –	Artikel 5, lid 2, van de richtlijn.
      
      7 –	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097).
      
      8 –	Zie arresten van 3 juni 1999, Colim (C‑33/97, Jurispr. blz. I‑3175, punt 37), en 16 januari 2003, Commissie/Spanje (C‑12/00,
         Jurispr. blz. I‑459, punt 76).
      
      9 –	Arrest van 29 juni 1995, Commissie/Griekenland (C‑391/92, Jurispr. blz. I‑1621, punt 15).
      
      10 –	Zie ook mijn conclusie van 11 december 2003 in de zaak Douwe Egberts (C‑239/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
         punt 72).
      
      11 –	In het arrest van 18 september 2003, Morellato (C‑416/00, Jurispr. blz. I‑9343), heeft het Hof weliswaar de mogelijkheid
         opengelaten dat een voorverpakkingseis voor brood onder omstandigheden zou kunnen worden aangemerkt als een verkoopmodaliteit.
         Echter, de bijzondere omstandigheden van die zaak en de zeer strikte eisen die het Hof heeft gesteld, leiden ertoe dat het
         onaannemelijk is dat die uitspraak in deze context kan worden toegepast.
      
      12 –	Arrest van 20 februari 1979, Rewe‑Zentral (120/78, Jurispr.  blz. 649).
      
      13 –	Zie in die zin arrest van 9 juli 1997, De Agostini en TV‑Shop (C‑34/95–C-36/95, Jurispr. blz. I‑3843), punt 45.
      
      14 –	Althans, dit leid ik af uit de verwijzingsbeschikking. De Oostenrijkse regering heeft in onderhavige zaak namelijk geen
         opmerkingen ingediend en heeft dientengevolge de achterliggende redenen achter de litigieuze bepaling niet meegedeeld.