CELEX: 52013DC0371
Language: sv
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Polens nationella reformprogram för 2013, med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram för 2012-2016

|
			
		
		
		52013DC0371
		
			Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Polens nationella reformprogram för 2013, med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram för 2012-2016 /* COM/2013/0371 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om Polens nationella reformprogram för 2013, 
med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram för 2012-2016

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT
DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr
1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga
finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 9.2,
med beaktande av Europeiska kommissionens
rekommendation[2],
med beaktande av Europaparlamentets yttranden[3],
med beaktande av Europeiska rådets slutsatser,
med beaktande av sysselsättningskommitténs
yttrande,
efter att ha hört ekonomiska och finansiella
kommittén, och
av följande skäl:
(1)       Den 26 mars 2010 antog
Europeiska rådet kommissionens förslag till en ny strategi för tillväxt och
sysselsättning, Europa 2020-strategin, som bygger på en utökad samordning av
den ekonomiska politiken och som kommer att inriktas på ett antal nyckelområden
där åtgärder behövs för att stärka förutsättningarna för hållbar tillväxt och
konkurrenskraft i Europa.
(2)       Den 13 juli 2010 antog rådet,
på grundval av kommissionens förslag, en rekommendation om de allmänna
riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014)
och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas
sysselsättningspolitik[4],
vilka tillsammans utgör de så kallade integrerade riktlinjerna. Medlemsstaterna
uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska
politik och sysselsättningspolitik.
(3)       Den 29 juni 2012 beslutade
stats- och regeringscheferna om en tillväxt- och sysselsättningspakt som är en
enhetlig ram för insatser på nationell nivå, EU-nivå och euroområdesnivå. Den
innehåller alla tillgängliga medel, instrument och politik. De beslutade om
insatser som ska utföras på medlemsstatsnivå och förband sig särskilt att uppnå
målen i strategin Europa 2020 och genomföra de landsspecifika
rekommendationerna.
(4)       Den 6 juli 2012 antog rådet
en rekommendation om Polens nationella reformprogram för 2011 och avgav sitt
yttrande om Polens uppdaterade konvergensprogram för 2011-2015.
(5)       Den 28 november 2012 antog
kommissionen den årliga tillväxtöversikten[5],
som markerar inledningen av den europeiska planeringsterminen för samordningen
av den ekonomiska politiken 2013. På grundval av förordning (EU) nr 1176/2011
antog kommissionen den 28 november 2012 också rapporten om varningsmekanismen[6], i vilken den inte identifierade
Polen som en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad
granskning.
(6)       Den 14 mars 2013 godkände
Europeiska rådet prioriteringarna för att säkerställa finansiell stabilitet,
budgetkonsolidering och tillväxtfrämjande åtgärder. Det betonade behovet att
eftersträva differentierad och tillväxtfrämjande budgetkonsolidering,
återställa normala lånevillkor i ekonomin, främja tillväxt och konkurrenskraft,
ta itu med arbetslösheten och krisens sociala följdverkningar samt modernisera
den offentliga förvaltningen.
(7)       Den 30 april 2013 lade Polen
fram sitt konvergensprogram 2013 som omfattar perioden 2012–2016 och även sitt
nationella reformprogram för 2013. För beaktande av inbördes samband har båda
programmen bedömts samtidigt.
(8)       Under 2011–2012 vidtog Polen
betydande konsolideringsåtgärder i linje med rådets rekommendation. Mot
bakgrund av den allt sämre globala ekonomiska situationen har emellertid
tidsfristen för att komma till rätta med det alltför stora underskottet inte
hållits, och mer tid behövs för att korrigera det. Mot bakgrund av bedömningen
av konvergensprogrammet i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1466/97 anser
rådet att det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets
beräkningar av de offentliga finanserna är optimistiskt. Framför allt väntas
den privata konsumtionen och de privata investeringarna att öka starkare än
enligt kommissionen vårprognos 2013, vilket innebär en totalt sett högre
tillväxttakt under 2013 (1,5 % i stället
för 1,1 %). Målet för programmets budgetstrategi är att få ned
underskottet till 3,5 % av BNP senast 2013 (ett år efter den ursprungliga
tidsgränsen för förfarandet vid alltför stora underskott, vilken satts till
2102) och nå det medelfristiga budgetmålet (MTO) senast 2016. Enligt
konvergensprogrammet kommer emellertid det totala underskottet inte att komma
ner under 3 % av BNP förrän 2015. Med tanke på de alltför optimistiska
tillväxt- och inkomstprognoserna i programmet anser rådet att den
finanspolitiska insats som planeras av myndigheterna inte är förenlig med en
faktisk korrigering av det alltför stora underskottet senast 2103, såvida man
inte vidtar omfattande ytterligare åtgärder för detta år. Programmet grundar
sig på ett optimistiskt scenario och stöds inte tillräckligt av detaljerade
åtgärder för att på ett tillförlitligt sätt garantera korrigering av
underskottet senast 2014. Det krävs alltså ytterligare insatser baserade på
detaljerade åtgärder både för 2013 och 2014. Myndigheterna har inte i
tillräcklig grad utnyttjat det tillväxtklimat som rådde före krisen för att
reformera strukturen i de offentliga utgifterna och för att prioritera de
tillväxtfrämjande inslagen. Programmet bekräftar det tidigare medelfristiga
målet på -1 % av BNP, vilket återspeglar stabilitets- och tillväxtpaktens
mål. Med utgångspunkt i det (omräknade) strukturella underskottet, beräknas det
medelfristiga målet inte uppnås senast 2016 som planerat enligt programmet,
eftersom den planerade årliga utvecklingen mot det medelfristiga målet på
0,3 % av BNP (i strukturella termer) under 2015 och 0,7 % av BNP
under 2016 inte är tillräcklig. Tillväxttakten för de offentliga utgifterna,
med beaktande av diskretionära åtgärder på inkomstsidan, är i linje med stabilitets-
och tillväxtpaktens riktmärke under hela programperioden. Ytterligare insatser
såväl som ändringar i strukturanpassningens sammansättning kan krävas även
under programmets senare år, då utvecklingen mot det medelfristiga målet
övervägande bygger på stora nedskärningar av de offentliga investeringarna och
inte i tillräcklig utsträckning understöds av detaljerade åtgärder. Den
offentliga skulden beräknas ligga kvar på en nivå under 60 % av BNP under hela
programperioden. Enligt de nationella myndigheterna beräknas den förbli i stort
sett konstant och ligga något över 55,5 % av BNP fram till 2014/2015 (och
minska under 2016) medan kommissionen, med hänsyn till de potentiella riskerna
för konsolideringsplanerna och de skuldminskande inslagen, beräknar att den
kommer att öka till omkring 59 % av BNP under 2014. Skattedisciplinen
förblir en central fråga i kampen mot skatteundandragande, något som också
kräver en minskad administrativ börda för skattebetalarna och förbättrad
effektivitet inom skatteförvaltningen. Om budgetkonsolideringen ska bli
framgångsrik är det viktigt att den backas upp av omfattande strukturreformer.
(9)       En låg andel av
tillväxtfrämjande utgifter (utbildning, forskning och innovation) och minskande
offentliga investeringar hindrar tillväxtutsikterna på längre sikt. Den polska
hälso- och sjukvårdssektorn ställs inför kostnadsineffektiviteter och
begränsningar vad gäller tillgången till vård, samtidigt som vårdkostnaderna
väntas växa betydligt på medellång till lång sikt på grund av en åldrande
befolkning och därmed öka bördan för de offentliga finanserna. Systemet skulle
kunna förbättras genom att man stärker primärvården och remissystemen och
utnyttjar möjligheterna till kostnadseffektivitetsvinster i sjukhusvården.
(10)     Den polska regeringen har ännu
inte infört en permanent utgiftsregel som är förenlig med det europeiska
nationalräkenskapssystemet (ENS). Polen har inte heller gjort några framsteg
vad gäller den medelfristiga planeringen och det har inte skett någon
förbättring i samordningen av budgetförfarandet mellan olika nivåer inom den
offentliga sektorn.
(11)     Ungdomsarbetslösheten växer,
vilket till stor del beror på att utbildningen inte i tillräcklig grad är
anpassad till arbetsmarknadens behov. De reformer av utbildningssystemen som
genomförs har till syfte att åtgärda diskrepansen mellan färdigheter och behov,
men det finns fortfarande behov för att öka tillgången på lärlingsutbildningar
och arbetsplatsbaserad undervisning, att öka samarbetet mellan skolor och
arbetsgivare och att förbättra undervisningens kvalitet. Genomförandet av ett
ungdomsgarantisystem som bygger på nuvarande ansträngningar, skulle ge unga
människor stöd och hjälp att komma in på arbetsmarknaden. Andelen vuxna som
deltar i livslångt lärande förblir mycket låg och strategin för livslångt
lärande har ännu inte antagits.
(12)     När det gäller den tidiga
barnomsorgen har statens ansträngningar koncentrerats på ”småbarnsprogrammet”.
Antalet daghem har därför nästan fördubblats de senaste två åren, men är
fortfarande extremt få i relativa termer och svarar inte mot efterfrågan. Polen
tog endast små steg för att åtgärda det utbredda utnyttjandet av tidsbegränsade
anställningar. Landet har den tredje högsta andelen ofrivilliga
visstidsanställningar i EU, särskilt i åldersgruppen 15–24. Medan avtalen om
visstidsanställning ofta framhålls som ett sätt för arbetslösa att komma in på
arbetsmarknaden för att senare kunna få ett fast anställningskontrakt,
förefaller detta inte gälla för majoriteten arbetstagare i Polen. I stället
verkar det utbredda utnyttjandet av sådana avtal ha ett negativt inflytande på
humankapitalets kvalitet och på produktiviteten, då tillfälligt anställda
förefaller ha sämre tillgång till yrkesutbildning. Avtalen om
visstidsanställning är oftast också förknippade med betydligt lägre löner,
vilket leder till att fattigdomsnivån bland förvärvsarbetande är en av de
högsta i EU. Dessutom är det mycket vanligt att man utnyttjar temporära civilrättsliga
kontrakt med betydligt sämre villkor vad gäller socialt skydd. Enligt den
statliga rapporten ”Ungdom 2011” är över 50 % av unga arbetstagare
anställda på sådana avtal.
(13)     När det gäller äldre
arbetstagare är sysselsättningsgraden låg i Polen.
 Möjligheterna till tidig pensionering har skurits ned betydligt
och det har skett en allmän pensionsreform, men gruvarbetare har fortfarande
rätt till ett särskilt pensionssystem. Dessutom skapar det sociala
trygghetssystemet för jordbrukare (KRUS) incitament för småjordbrukare att
stanna inom jordbrukssektorn, framför allt eftersom enskilda jordbruksinkomster
inte kan spåras ordentligt i systemet. Detta resulterar i en dold arbetslöshet
på landsbygden, som håller tillbaka produktivitetstillväxten och arbetskraftens
regionala rörlighet och rörligheten mellan sektorer.
(14)     Polen är bland de EU-länder
som har lägst utgifter för forskning och utveckling, och har bland de sämsta
resultaten med hänsyn till de bredare innovationsindikatorerna. FoU-utgifternas
totala andel av BNP i Polen (0,77 % 2011) var bland de lägsta i EU. De privata
FoU-utgifterna är särskilt låga (0,2 % av BNP under 2011). De polska
företagen har i hög grad inriktat sig på redan existerande teknologi genom investeringar
i anläggningstillgångar. Detta visade sig leda till produktivitetsvinster och
ekonomisk tillväxt, men vad Polen nu behöver är en övergång till en mer inhemsk
innovationsbaserad modell. Reformer av forskningssystemet och det högre
utbildningssystemet var inledningen på en övergripande omstrukturering för att
få till stånd ett samarbete mellan forskning och näringsliv. Ingen utvärdering
av reformerna finns ännu tillgänglig. Det krävs snarare ett helhetsperspektiv
för att nå samverkan mellan ansträngningarna inom forsknings-, innovations- och
industripolitiken, och för att se till att det finns lämpliga verktyg som
stöder hela innovationscykeln. 
(15)     Mycket stora vinster kan
fortfarande göras på förbättringar av energieffektiviteten inom alla sektorer i
Polens ekonomi, särskilt genom isolering av byggnader – sådana vinster kan
stödja tillväxten. Det inhemska elnätet är fortfarande överbelastat, men det
finns framskridna planer på att skapa ökad kapacitet genom sammanlänkning med
omgivande marknader. Konkurrensen på gasmarknaden hindras fortfarande av en rad
faktorer, och bland annat måste utfasningen av de reglerade priserna avslutas;
den etablerade operatören har en marknadsandel på omkring 97 % av
slutkunds- och grossistmarknaderna, och 90 % av naturgasimporten kommer
från Ryssland.
(16)     Trots vissa framsteg är Polens
transportinfrastruktur underutvecklad och förblir en stor flaskhals när det
gäller tillväxt. De stora infrastrukturprojekten går framåt, men
järnvägsinvesteringsprojekten släpar till stor del efter. Den nedgångna
järnvägsinfrastrukturen kräver omfattande och växande investeringar eftersom
endast 36 % av de omkring 20 000 km järnväglinjer som är i bruk är i
gott tekniskt skick. Trots den senaste tidens ansträngningar ligger Polen
fortfarande rejält efter övriga medlemsstater när det gäller att ta tillvara
tillväxtpotentialen hos informations- och kommunikationstekniken (IKT). Den
fasta bredbandstäckningen är den lägsta i EU, både på nationell nivå och på
landsbygden. Investeringarna i vattennäten har förblivit otillräckliga.
(17)     Den offentliga förvaltningens
resultat ligger under EU-genomsnittet. De viktigaste problemen rör öppenhet och
insyn, skattesystemets komplexitet och efterlevnadskostnaderna, den ökande
genomsnittliga tidsåtgången för förfaranden i privaträttsliga ärenden samt
långa insolvensförfaranden och låga återvinningsnivåer. Utnyttjandet av
e-förvaltning inom den offentliga förvaltningen ligger fortfarande under
EU-genomsnittet. Polen har inlett en reform för att göra det lättare att få
tillträde till reglerade yrken, men reformen ligger efter den tidsplan som
först annonserades.
(18)     Kommissionen har
inom ramen för den europeiska planeringsterminen genomfört en omfattande analys
av Polens ekonomiska politik. Den har bedömt konvergensprogrammet och det
nationella reformprogrammet. Den har beaktat inte bara programmens relevans för
en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Polen utan även i vilken
utsträckning EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet
att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i Europeiska unionen genom
att beakta synpunkter på EU-nivå när framtida nationella beslut fattas.
Kommissionens rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen
avspeglas i rekommendationerna 1 till 7 nedan.
(19)     Mot bakgrund av denna
bedömning har rådet bedömt konvergensprogrammet, och dess yttrande[7] återspeglas särskilt i
rekommendation 1 nedan.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Polen att vidta
följande åtgärder under perioden 2013-2014:
1.           Stärka och genomföra den
finanspolitiska strategin för 2013 och åren därefter, understödd av tillräckligt
detaljerade åtgärder för både 2013 och 2014, i syfte att garantera att det
alltför stora underskottet korrigeras på ett hållbart sätt senast 2014 och att
den finanspolitiska ansträngning som anges i rådet rekommendation inom ramen
för förfarandet vid alltför stora underskott uppnås. För en hållbar korrigering
av de finanspolitiska obalanserna krävs ett tillförlitligt genomförande av
långtgående strukturreformer, vilket skulle öka anpassningskapaciteten och ge
en skjuts åt potentiell tillväxt och sysselsättning. Efter korrigeringen av det
alltför stora underskottet, fortsätta den strukturanpassning som kommer att
göra det möjligt för Polen att uppnå det medelfristiga målet senast 2016. Med
sikte på att förbättra de offentliga finansernas kvalitet, minimera
nedskärningar av tillväxtfrämjande investeringar, omvärdera utgiftspolitiken,
göra socialpolitiken bättre riktad samt öka kostnadseffektiviteten och
utgifternas ändamålsenlighet inom hälso- och sjukvårdssektorn. Förbättra
skattedisciplinen, särskilt genom att öka effektiviteten inom
skatteförvaltningen.
2.           Säkra införandet av en
permanent utgiftsregel under 2013, som är förenlig med det europeiska
nationalräkenskapssystemets regler. Vidta åtgärder för att stärka mekanismerna
för samordning mellan de olika nivåerna inom den offentliga sektorn i samband
med det årliga budgetförfarandet och budgetförfarandet på medellång sikt.
3.           Stärka ansträngningarna för
att minska ungdomsarbetslösheten, till exempel genom en ungdomsgaranti, och öka
tillgången på lärlingsutbildningar och arbetsplatsbaserad undervisning genom
att stärka samarbetet mellan skolor och arbetsgivare och genom att förbättra
undervisningens kvalitet. Anta den föreslagna strategin för livslångt lärande. Bekämpa
fattigdomen bland förvärvsarbetande och segmenteringen av arbetsmarknaden genom
att underlätta övergången från visstids- till fast anställning och genom att
minska det överdrivna utnyttjandet av civilrättsliga kontrakt.
4.           Fortsätta ansträngningarna
att öka sysselsättningsgraden för kvinnor, särskilt genom att investera i
ekonomiskt överkomlig barnomsorg och förskoleverksamhet av hög kvalitet och
genom att garantera stabil finansiering och kvalificerad personal. I syfte att
förbättra arbetskraftens rörlighet mellan olika sektorer, vidta permanenta
åtgärder för att reformera jordbrukarnas sociala trygghetssystem KRUS. Gradvis
avveckla det särskilda pensionssystemet för gruvarbetare, så att de integreras
i det allmänna systemet. Stärka den allmänna pensionsreformen med åtgärder som
främjar anställbarheten för äldre arbetstagare, i syfte att höja
pensionsåldern. 
5.           Vidta ytterligare åtgärder
för att skapa ett innovationsvänligt företagsklimat genom att stärka
förbindelserna mellan forsknings-, innovations- och industripolitik, genom att
vidareutveckla rullande instrument och skatteincitament samt genom att bättre
inrikta redan existerande instrument på de olika delarna av innovationscykeln.
6.           Förnya och utvidga
energiproduktionskapaciteten och förbättra effektiviteten i hela energikedjan.
Påskynda och utvidga utvecklingen av elnätet, inbegripet gränsöverskridande
sammanlänkningar, samt undanröja hindren för elutbyte över gränserna. Stärka
konkurrensen inom gassektorn genom att gradvis avveckla reglerade priser. Öka
anslagen till tillsynsorganet för järnvägsmarknaden och stärka organets roll
samt säkerställa att järnvägsinvesteringsprojekt genomförs ändamålsenligt och
utan ytterligare fördröjning. Påskynda ansträngningarna att öka
bredbandstäckningen. Förbättra avfalls- och vattenförvaltningen.
7.           Ta ytterligare steg för att
förbättra företagsmiljön genom att göra det enklare att kontrollera
efterlevnaden av kontrakt och lätta på kraven för bygglov och genom att minska
kostnaderna för att efterleva skattelagstiftningen. Anta och genomföra den planerade
avregleringen av tillträdet till reglerade yrken.
Utfärdad i Bryssel den
                                                                       På
rådets vägnar
                                                                       Ordförande
[1]               EGT L 209, 2.8.1997, s. 1.
[2]               COM(2013) 371 final.
[3]               P7_TA(2013)0052 och P7_TA(2013)0053.
[4]               Rådets beslut 2013/208/EU av 22 april 2013.
[5]               COM(2012) 750 final.
[6]               COM(2012) 751 final.
[7]               Enligt artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.