CELEX: 61984CJ0205
Language: pt
Date: 1986-12-04
Title: Acórdão do Tribunal de 4 de Dezembro de 1986. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha. # Livre prestação de serviços - Seguros. # Processo 205/84.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo 205/84 (
            *1
         )
      I — Matéria de facto e tramitação processual
      
               1.
            
            
               O sector do seguro directo foi objecto das directivas de harmonização que se seguem.
               
                        a)
                     
                     
                        A Directiva 73/239 do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 Fl p. 143) foi adoptada com base no artigo 57.°, n.° 2, do Tratado e tem por objecto facilitar a criação de agências e de sucursais de empresas de seguros de outros Estados-membros pela coordenação das condições de acesso e exercício das actividades das empresas de seguro directo cuja sede social esteja situada no interior da Comunidade (artigos 6.° a 22.°), bem como das actividades de agencias ou sucursais estabelecidas no interior da Comunidade pertencentes a empresas de seguro directo cuja sede social se situe fora da Comunidade (artigos 23.° a 29.°).
                        Nos termos desta directiva, o acesso à actividade de seguro directo no território de um Estado-membro, tanto para as empresas com sede social no interior da Comunidade como para aquelas cuja sede social esteja fora da Comunidade, está subordinada à concessão de uma autorização administrativa (artigos 6.° e 23.°).
                        Mais especificamente, quanto às empresas que tenham sede social no interior da Comunidade, a directiva prevê no seu artigo 6.°, n.os 1 e 2:
                        
                                 «1)
                              
                              
                                 Cada Estado-membro fará depender de uma autorização administrativa o acesso, no seu território, à actividade de seguro directo.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 Esta autorização deve ser solicitada junto da autoridade competente do Estado-membro interessado pela:
                                 
                                          a)
                                       
                                       
                                          empresa que fixa a sua sede social no território desse Estado;
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          empresa cuja sede social está situada num outro Estado-membro e que abre uma sucursal ou uma agência no território do Estado-membro interessado;
                                       
                                    
                                          c)
                                       
                                       
                                          empresa que, depois de ter recebido a autorização prevista nas alíneas a) ou b), alarga a sua actividade a outros ramos, no território desse Estado;
                                       
                                    
                                          d)
                                       
                                       
                                          ...».
                                       
                                    
                           Por outro lado, a Directiva 73/239 regula o controlo das condições de exercício da actividade de seguro directo e, nomeadamente, da situação financeira das empresas abrangidas (artigo 13.°). A este respeito, a autoridade de controlo do Estado-membro sobre o território do qual estiver situada a sede social da empresa deve verificar o estado de solvabilidade desta empresa para o conjunto das suas actividades (artigo 14.°). Além disso, a directiva enuncia as normas relativas à constituição de uma margem de solvabilidade suficiente relativa ao conjunto das actividades e correspondente ao património livre da empresa (artigos 16.° a 18.°). Quanto às reservas técnicas, a directiva prevê que devem ser suficientes e representadas por activos congruentes e localizadas em todos os países de exploração (artigo 15.°), mas reserva, por outro lado, a coordenação desta matéria para directivas ulteriores.
                        Em matéria de controlo das empresas abrangidas, o artigo 19.° dispõe:
                        
                                 «1)
                              
                              
                                 Cada Estado-membro exigirá às empresas que tenham a sua sede social no seu território, que prestem anualmente, em relação ao conjunto de todas as operações, contas da sua situação e da sua solvência.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 Os Estados-membros exigirão às empresas que actuem no seu território a apresentação periódica da documentação necessária ao exercício da fiscalização, bem como de documentos estatísticos. As autoridades de fiscalização competentes comunicarão entre si os documentos e esclarecimentos úteis ao exercício da fiscalização.»
                              
                           Enfim, a directiva prevê uma estreita colaboração entre a Comissão e as autoridades competentes dos Estados membros «com vista a facilitar a fiscalização do seguro directo no interior da Comunidade e a examinar as dificuldades que possam surgir na aplicação da presente directiva» (artigo 33.°).
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        A Directiva 79/267, do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício, (JO L 63, p. 1; EE 06 F2 p. 62) que, foi adoptada nomeadamente com base no artigo 57.° do Tratado, regulamenta igualmente, para este ramo específico, as actividades das empresas de seguro directo, cuja sede social se situa no interior da Comunidade (artigos 6.° a 26.°) bem como as actividades das agências ou sucursais estabelecidas no interior da Comunidade e derivadas de empresas de seguros directos cuja sede social se situa fora dela (artigos 27.° a 32.°).
                        As disposições da Directiva 79/267 são, em grande parte, idênticas às da Directiva 73/239.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        O sector do co-seguro, isto é, o seguro caracterizado pela participação de várias seguradoras, foi objecto de uma directiva de harmonização específica, a saber, a Directiva 78/743 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário (JO L 151, p. 25; EE 06 F2 p. 28) que foi adoptada com base nos artigos 57.°, n.° 2, e 66.° do Tratado. Nos termos do artigo l.°, n.° 2, primeiro parágrafo, abrange «os riscos que, pela sua natureza ou importância, necessitem, para a sua cobertura, da participação de várias seguradoras». O n.° 1 do artigo 2.° refere que são abrangidas apenas as operações de co-seguro comunitário que satisfaçam as seguintes condições:
                        
                                 «a)
                              
                              
                                 o risco, nos termos do n.° 1 do artigo 1.°, esteja coberto por várias empresas de seguros, a seguir denominadas “co-seguradoras”, das quais uma seja a líder, sem que haja solidariedade entre elas, através de um contrato único, com prémio global e com a mesma duração;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 este risco esteja situado na Comunidade;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 para garantir este risco, a líder esteja autorizada nas condições previstas na primeira directiva de coordenação, isto é, que seja tratada como se fosse uma seguradora que cobrisse a totalidade do risco;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 pelo menos uma das co-seguradoras participe no contrato através da sua sede ou através de uma agência ou sucursal estabelecida noutro Estado-membro que não seja o da líder;
                              
                           
                                 e)
                              
                              
                                 a líder assuma plenamente o papel que lhe cabe na prática do co-seguro, determinando, nomeadamente, as condições do seguro e da tarificação».
                              
                           
                  Ao invés, as operações de co-seguro que não correspondam a estas condições ou que abranjam riscos diversos dos enumerados no artigo 1.° (que não compreendem os seguros de vida) «continuarão sujeitas às legislações nacionais vigentes no momento da entrada em vigor da presente directiva» (artigo 2.°, n.° 2).
               A adopção do n.° 1 do artigo 2.° está na origem da declaração seguinte que figura na acta da reunião do Conselho de 23 de Maio de 1978:
               «O Conselho sublinha que a adopção da presente directiva, e nomeadamente do n.° 1 do artigo 2.°, não prejudica em nada a solução do diferendo entre os Estados-membros e a Comissão relativo à interpretação a dar aos acórdãos do Tribunal de Justiça em matéria de livre prestação de serviços (33/74, van Binsbergen, Recueil 1974, p. 1299).
               Esta disposição em nada prejudica as disposições nacionais referentes ao estabelecimento da seguradora líder que devem ser apreciadas em função do Tratado, sendo o caso, em último lugar, pelo Tribunal de Justiça.»
               A faculdade de participarem num co-seguro comunitário, para as empresas que tenham a sua sede social num Estado-membro e que estejam sujeitas e satisfaçam as condições da Directiva 73/239, não pode estar sujeita a outras disposições além das da Directiva 78/473 (artigo 3.°).
               As condições e modalidades do co-seguro comunitário são objecto, nomeadamente, das seguintes disposições:
               «Artigo 4.°
               1)   O montante das reservas técnicas será determinado pelas diferentes co-seguradoras, de acordo com as regras fixadas pelo Estado-membro onde estejam estabelecidas, ou, na sua ausência, com as práticas usuais nesse Estado. Todavia, a reserva para pagamento de sinistros será, pelo menos, igual à determinada pela líder de acordo com as regras ou práticas do Estado onde se encontre estabelecida.
               2)   As reservas técnicas constituídas pelas diferentes co-seguradoras serão representadas por activos congruentes. Os Estados-membros onde as co-seguradoras estejam estabelecidas podem, no entanto, determinar uma certa flexibilidade à regra da congruência, tendo em conta as necessidades de uma boa gestão das empresas de seguros. A seguradora pode localizar os activos quer nos Estados-membros onde as seguradoras estejam estabelecidas quer no Estado-membro onde a líder esteja estabelecida.
               Artigo 5.°
               Os Estados-membros velarão para que as seguradoras estabelecidas no seu território disponham de elementos estatísticos que evidenciem a importância das operações de co-seguro comunitário, bem como os países em causa.
               Artigo 6.°
               As autoridades de fiscalização dos Estados-membros colaborarão estreitamente na execução da presente directiva, comunicando-se, para o efeito, todas as informações necessárias.»
               Por outro lado, a Directiva 78/743 prevê a estreita colaboração entre a Comissão e as autoridades de controlo dos Estados-membros (artigo 8.°):
               «A Comissão e as autoridades competentes dos Estados-membros colaborarão estreitamente com as autoridades competentes a fim de examinar as dificuldades que possam surgir na aplicação da presente directiva.
               No âmbito desta colaboração serão, nomeadamente, examinadas as eventuais práticas que possam revelar que as disposições constantes da presente directiva e, em especial, o n.° 2 do seu artigo 1.° e o artigo 2.°, estão a ser distorcidas, ou porque a líder não desempenha o papel que lhe compete na prática do co-seguro, ou porque a cobertura dos riscos em causa não carece, manifestamente, da participação de diversas seguradoras.»
               Enfim, segundo os seus quatro primeiros considerandos, esta directiva foi adoptada nomeadamente:
               «considerando que se deve facilitar o exercício efectivo da actividade de co-seguro comunitário, através de um mínimo de coordenação, afim de evitar distorções de concorrência e desigualdades de tratamento, sem prejuízo do regime de liberdade existente em vários Estados-membros;
               considerando que esta coordenação abrange apenas as operações de co-seguro que maior interesse apresentam, do ponto de vista econômico, isto é, aquelas que pela sua natureza ou importância, são susceptíveis de ser cobertas pelo co-seguro internacional;
               considerando que a presente directiva constitui assim, um primeiro passo para a coordenação de todas as operações susceptíveis de serem praticadas em regime de livre prestação de serviços; que aliás, tal é o objectivo da proposta de segunda directiva do Conselho relativa às disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao seguro directo diverso do seguro de vida e estabelecendo as disposições destinadas a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços...;
               considerando que a seguradora líder está em melhores condições que as outras co-seguradoras para avaliar os sinistros e fixar o montante mínimo de reservas para sinistros».
               A referida proposta de segunda directiva, tal como consta das alterações introduzidas, em Fevereiro de 1978, após parecer do Comité Económico e Social e do Parlamento Europeu, visa estabelecer as disposições específicas de molde a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços para as empresas de seguros e sucursais abrangidas pela Directiva 73/239, já referida, nomeadamente no que respeita ao cálculo das reservas técnicas, regras aplicáveis ao contrato de seguro e controlo das empresas abrangidas.
               Resulta do processo que foram já realizados progressos sensíveis num certo número de pontos, a saber, a definição dos grandes riscos, a escolha da lei aplicável, os seguros obrigatórios e processos de acesso e exercício, respectivamente, para os grandes riscos e para os riscos de massa.
               Ao invés, outras questões que revestem um aspecto mais técnico, por exemplo as disposições referentes às transferências de carteiras ou cálculo de reservas técnicas, continuam em exame. Por outro lado, as discussões não permitiram ainda obter uma solução unanimemente aceitável no que respeita a aplicação das normas referentes à congruência e à forma de tratar certos seguros. O mesmo se passa com os problemas fiscais, (questão dos modos de cobrança e de controlo). Enfim, a distinção entre a livre prestação de serviços e o estabelecimento, no domínio do seguro directo, continua ainda sujeita a controvérsias.
            
         
               2.
            
            
               Na República Federal da Alemanha, as empresas de seguros, incluindo as estabelecidas num outro Estado-membro, estão sujeitas às disposições da lei referentes ao controlo das empresas de seguros (a Versicherungsaufsichtsgesetz, doravante a «VAG»), com as últimas alterações introduzidas pela décima quarta lei de alteração, de 29 de Março de 1983 (BGBl. I, p. 377), com o objectivo de transposição da Directiva 78/473 para direito interno.
               Decorre do artigo 105°, n.° 1, da VAG que as empresas de seguros estrangeiras que desejem efectuar operações de seguro directo na República Federal da Alemanha, mediante a intervenção de representantes, mandatários, agentes ou outros intermediários, devem estar autorizadas.
               Por outro lado, resulta do artigo 106.°, n.° 2, da VAG que estas empresas devem criar um «estabelecimento» na República Federal e «aí ter à disposição todos os documentos comerciais relativos a este estabelecimento», cuja actividade deve ser objecto de uma contabilidade própria.
               O artigo 111° da VAG prevê excepções a estas normas.
               
                        a)
                     
                     
                        Quanto a certos seguros de transporte, resulta do n.° 1 do artigo 111.° que as empresas de seguros estrangeiras, que exerçam a sua actividade exclusivamente neste sector, não estão sujeitas às disposições da VAG, «na medida em que pratiquem operações de seguro directo no quadro da livre prestação de serviços» nos termos do Tratado.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        A segunda excepção abrange o co-seguro. A este propósito, o artigo 111.°, n.° 2, pontos 3 e 5, prevê que as empresas de seguros estrangeiras que tenham sede num Estado-membro não estão sujeitas às disposições da lei na medida em que participem no co-seguro de riscos situados na Comunidade, com a condição, nomeadamente, de que a seguradora líder esteja autorizada a cobrir por si só os riscos seguros na República Federal da Alemanha (ponto 3) e que a amplitude dos riscos não seja inferior ao montante fixado por regulamento, nos termos do artigo 111.°, n.° 3 (ponto 5). É seguro que a referida autorização implica, para a seguradora líder, que esteja autorizada na República Federal da Alemanha e que aí disponha de um estabelecimento. O n. ° 3, ponto 2, do artigo 111.° autoriza o ministro Federal das Finanças a tomar, «para a transposição das directivas do Conselho das Comunidades Europeias no sector dos seguros, as medidas relativas à amplitude dos riscos que podem ser cobertos nos termos do n.° 2» (doravante, denominados «limiares»). Parece que tais disposições não foram tomadas até agora. Todavia, em seu lugar, é aplicada uma circular do «Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen» (Serviço Federal de Controlo dos Seguros), de 31 de Maio de 1981, que prevê nomeadamente que, para o ramo de seguro de incêndio, a aplicação da Directiva 78/473 é limitada aos casos em que os montantes seguros por contrato sejam pelo menos de 125 milhões de DM. Por outro lado, no ramo da responsabilidade de veículos aéreos, a soma segurada deve atingir pelo menos 75 milhões de DM por contrato. Enfim, quando o risco entra no ramo da responsabilidade civil geral, o volume de negócios do tomador de seguros deve ser pelo menos de 500 milhões de DM.
                     
                  Importa, enfim, salientar que, nos termos do artigo 114°, alínea a), n.° 1, da VAG, qualquer pessoa que faça ou se proponha fazer, na República Federal da Alemanha, um contrato de seguro para uma empresa que não possua a autorização requerida para praticar tais operações de seguro comete uma infracção.
            
         
               3.
            
            
               Considerando que a regulamentação alemã acima exposta era contrária aos artigos 59.° e 60.° do Tratado e à Directiva 78/473, a Comissão dirigiu ao Governo Federal Alemão, a 29 de Setembro de 1983, uma notificação para se pronunciar sobre o incumprimento, nos termos do artigo 169.°, n.° 1 do Tratado. Nesta carta, a Comissão observa nomeadamente que, nos termos dos artigos 105.° e 106.° da VAG, as empresas de seguros estrangeiras que queiram exercer as suas actividades no sector do seguro directo na República Federal da Alemanha têm necessidade de uma autorização e devem instalar um estabelecimento na República Federal da Alemanha. Daí resultaria, em primeiro lugar, que as empresas que tivessem sede num outro Estado-membro estariam excluídas da livre prestação de serviços na República Federal da Alemanha, na medida em que não se consagrassem exclusivamente à actividade de seguros no domínio dos transportes. A segunda consequência seria a de que os agentes de seguros que operassem na República Federal da Alemanha não estariam autorizados a propôr, aos segurados residentes, contratos de seguro directo com seguradoras que não tivessem estabelecimento na República Federal da Alemanha e tivessem a sua sede social num outro Estado-membro. A Comissão criticou, além disso, que as empresas de seguros com sede social num Estado-membro, só pudessem, nos termos do artigo 111.°, n.° 2, ponto 3 da VAG, participar no co-seguro de riscos situados na Comunidade se a seguradora líder estivesse autorizada a cobrir igualmente, só por si, tais riscos na República Federal da Alemanha, isto é, se aí tivesse estabelecimento e autorização. Enfim, a Comissão criticou o artigo 111.°, n.° 3, ponto 2 da VAG, que autoriza o ministro Federal das Finanças a adoptar normas sobre a amplitude dos riscos que podem ser cobertos pelo co-seguro comunitário. A este propósito, a Comissão recusa os elevados limiares que foram fixados pela referida circular dos Serviços Federais de Controlo, de 31 de Maio de 1981.
               Na sua resposta de 12 de Dezembro de 1983, o Governo Federal Alemão sustentou, nomeadamente, que os artigos 59.° e 60.° do Tratado impõem, como única obrigação de princípio, não tratar as empresas estrangeiras de modo discriminatório e que a regulamentação alemã respeita esta exigência já que a imposição de autorização se aplica tanto às seguradoras alemãs como às estrangeiras. Esta obrigação seria igualmente justificada pelo interesse geral pois, na República Federal da Alemanha, seria o conjunto da actividade comercial dum segurador que estaria sujeito a controlo e não somente aspectos particulares, tais como a área financeira. A autorização para as seguradoras não teria, de acordo com o Governo Federal Alemão, o mesmo valor nos diversos Estados-membros e a colaboração destes, sublinhada na Directiva 73/239, não estaria ainda suficientemente desenvolvida. Enfim, no que respeita à Directiva 78/473, a questão das imposições de autorização e de estabelecimento deveria ser decidida previamente e a directiva não faria sentido se a seguradora líder não tivesse doravante necessidade de autorização no país do risco segurado.
               Posteriormente a Comissão, em 17 de Abril de 1984, dirigiu à República Federal da Alemanha o parecer fundamentado previsto no artigo 169.°, n.° 1, do Tratado, convidando-a a dar-lhe cumprimento no prazo de dois meses. Neste parecer, a Comissão sustentou, nomeadamente, que, para os serviços no sector de seguros, as obrigações de estabelecimento (artigo 106.° da VAG) e de autorização (artigo 105.° da VAG), são incompatíveis com o artigo 59.° do Tratado, tanto no que respeita à seguradora directa como à seguradora líder, no quadro do co-seguro. Da mesma forma, a disposição do artigo 111.°, n.° 2, ponto 3, da VAG, determinaria uma restrição à liberdade dos serviços e seria incompatível com a Directiva 78/473. Enfim, os limiares elevados fixados pela circular de 31 de Maio de 1981, do Serviço Federal de Controlo dos Seguros, teriam como efeito que as disposições alemãs relativas ao co-seguro comunitário não seriam aplicáveis a certos riscos, embora a sua natureza e amplitude tornassem necessária a participação de várias seguradoras. Para a Comissão, trata-se de uma transposição incorrecta da Directiva 78/473 e de uma violação das obrigações decorrentes dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
               Por comunicação verbal da sua representação permanente junto das Comunidades, o Governo Federal Alemão, em 7 de Julho de 1984, respondeu ao parecer fundamentado. Sustentou que não se impunha uma alteração da regulamentação alemã e que, por razões imperativas, não podia alterar as disposições existentes dos artigos 105.° e seguintes da VAG. Além disso, o Governo alemão sublinhou que não era de modo algum proibido às seguradoras com sede num outro Estado-membro da Comunidade efectuarem prestações de serviços, prevendo os artigos 105.° e 106.° a obrigação de autorização e estabelecimento apenas quando a seguradora estrangeira quizesse praticar operações de seguro na República Federal da Alemanha com a intervenção de representantes, mandatários, agentes ou outros intermediários. De facto, com a ajuda destas pessoas, as seguradoras estrangeiras poderiam operar permanentemente no mercado alemão como as seguradoras estabelecidas. Haveria, assim, uma discriminação injustificada face às seguradoras estabelecidas se os dois grupos de seguradoras estivessem sujeitos, no mesmo mercado, a normas diferentes e se as seguradoras estrangeiras pudessem escapar ao controlo das autoridades alemãs.
            
         
               4.
            
            
               Por requerimento registado na Secretaria do Tribunal, em 14 de Agosto de 1984, a Comissão propôs a presente acção.
               Por requerimentos entregues na Secretaria do Tribunal, respectivamente, em 29 de Novembro e 4 de Dezembro de 1984, o Reino Unido e o Reino dos Países Baixos pediram para ser aceites como partes intervenientes em apoio das conclusões da Comissão. Por requerimentos entregues, respectivamente, em 22 de Outubro, 22 de Novembro, 10 e 14 de Dezembro de 1984, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Francesa, a República Italiana e a Irlanda, pediram para ser aceites como partes intervenientes em apoio das conclusões da demandada. Por despachos de 24 de Outubro e 12 de Dezembro de 1984 e 30 de Janeiro de 1985, o Tribunal, ouvido o advogado-geral, decidiu aceitar as intervenções.
               Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem diligências de instrução prévia. Pediu, todavia, à Comissão que indicasse por escrito quais as disposições da Directiva 78/473 que tinham sido violadas pela regulamentação em litígio, na medida em que esta prescreve, no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha, que a seguradora líder deve ter aí estabelecimento e ser autorizada a cobrir, por si só, os riscos segurados. Por outro lado, a Comissão foi convidada a indicar se a acção tem igualmente por objecto o ramo dos seguros de vida e, na afirmativa, a tomar posição na audiência sobre os problemas específicos deste ramo.
               A Comissão respondeu que a regulamentação alemã em litígio, ao prescrever, no caso de riscos situados no Estado-membro em causa, que a seguradora líder deve ter aí estabelecimento e estar autorizada a cobrir por si só os riscos seguros, constitui uma transposição incorrecta do n.° 1, alínea c), do artigo 2.° e uma violação do artigo 3.° da Directiva 78/473. Seria verdade que o n.° 1 alínea c) do artigo 2.° não é muito explícito quanto ao problema colocado, a saber, a exigência à seguradora líder de uma autorização e de um estabelecimento no país do risco. Todavia, este artigo, deveria ser interpretado à luz dos artigos 59.° e 60.° do Tratado, tal como o próprio Conselho teria sublinhado na declaração, já referida, na acta de adopção da directiva. Além disso, o n.° 1, alínea c), do artigo 2.° remeteria para a Primeira Directiva de Coordenação 73/239, que não imporia, de modo algum, e não permitiria impor a uma seguradora líder que requeresse uma autorização e se estabelecesse no Estado-membro onde o risco se situasse. Esta última expressão não se encontraria em parte alguma das directivas. Nos termos do artigo 6.° da primeira directiva de coordenação, a autorização seria exigida no local onde a empresa exercesse a sua actividade, isto é, onde a empresa tivesse a sua sede, uma sucursal ou uma agência, para fazer operações de seguro, qualquer que fosse o lugar da situação dos riscos e da residência dos tomadores. Nos termos do artigo 3.° da directiva relativa ao co-seguro, a faculdade de as empresas comunitárias participarem num co-seguro abrangido pela directiva, na qualidade de seguradora líder ou de simples co-seguradora, não poderia estar subordinada a exigências suplementares para além das que prevê a própria directiva.
               A Comissão acrescentou que o objecto da primeira acusação consiste na violação do Tratado resultante da aplicação da VAG que não distingue, no que respeita às questões em causa, entre seguro de vida e seguro não vida. A acusação abrangeria assim o seguro de vida tal como é definido na primeira directiva de coordenação «seguro de vida», 79/267, que seria o equivalente da primeira directiva, «seguro não vida», de 1973.
            
         II — Pedidos das partes
      A Comissão, apoiada pelo Reino dos Países Baixos e, quanto aos pedidos indicados a seguir no ponto 1, alíneas a) e b) pelo Reino Unido, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
               1)
            
            
               declarar que a República Federal da Alemanha,
               
                        a)
                     
                     
                        ao aplicar a «Versicherungsaufsichtsgesetz», na versão da décima quarta lei de alteração de 29 de Março de 1983, que sujeita à obrigação de estabelecimento e de autorização as empresas de seguros da Comunidade que pretendam fornecer na República Federal da Alemanha — por meio de representantes, mandatários, agentes ou outros intermediários — prestações de seguro, directo (à excepção dos seguros de transportes), e proíbe aos agentes de seguros estabelecidos na República Federal da Alemanha a proposta a residentes de contratos de seguros com seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        ao pôr em vigor e aplicar a décima quarta lei de modificação da «Versicherungsaufsichtsgesetz» de 29 de Março de 1983, com o objectivo de transpôr para o direito interno a Directiva 78/743 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, faltou às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado e da directiva acima mencionada, na medida em que as disposições da lei determinam, quanto ao co-seguro comunitário, que a seguradora líder (no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha) deve estar aí estabelecida e autorizada a cobrir igualmente por si só os riscos segurados;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        ao fixar, por meio do «Bundesaufsichtsamt» e no quadro da transposição da directiva, acima mencionada, para o direito interno, limiares demasiado elevados para os riscos nos ramos do seguro de incêndio, responsabilidade civil de veículos aéreos e responsabilidade civil geral — riscos que podem ser objecto de um co-seguro comunitário — na medida em que o co-seguro, enquanto serviço, está, por esse facto excluído na República Federal da Alemanha quanto aos riscos situados abaixo desses limiares, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.° 2 artigo 1.° e do artigo 8.° da Directiva 78/473 bem como dos artigos 59.° e 60.° do Tratado;
                     
                  
         
               2)
            
            
               condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
            
         O Governo Federal Alemão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
               —
            
            
               julgar a acção improcedente;
            
         
               —
            
            
               condenar a Comissão nas despesas.
            
         III — Fundamentos e argumentos das partes
      1. Observações gerais sobre as disposições do Tratado em matéria de livre prestação de serviços e sobre as directivas de harmonização
      
               a)
            
            
               A Comissão sublinha que os artigos 59.° e 60.° do Tratado impõem aos Estados-membros, após o fim do período de transição, a autorização da livre prestação de serviços em todos os domínios, isto é, nomeadamente no do seguro, abrangendo o co-seguro. Qualquer medida nacional que entrave a prestação de serviços pela seguradora e especialmente pela co-seguradora líder em matéria de co-seguro, seria, por isso, fundamentalmente incompatível com o Tratado. O artigo 59.°, por si, proibiria, a fortiori, medidas que tornem a livre prestação de serviços totalmente impossível. Ora, exigir que a seguradora ou a seguradora líder sejam estabelecidas ou autorizadas no país do risco, para aí exercerem a sua actividade, equivaleria a recusar a livre prestação de serviços. Efectivamente, uma vez estabelecida neste país, a seguradora faria uso da liberdade de estabelecimento, que seria, assim, a única que poderia invocar.
               A este propósito, importaria pouco saber se a exigência de estabelecimento e de autorização no país do risco devia ou não, juridicamente, ser qualificada de discriminatória, uma vez que o artigo 59.° do Tratado prevê a eliminação de qualquer restrição.
               O terceiro parágrafo do artigo 60.° do Tratado não poderia ser invocado para efeito da interpretação do artigo 59.° O terceiro parágrafo do artigo 60.° apenas visaria o caso em que o prestador deve, para a execução da prestação, exercer a sua actividade no país onde essa prestação for fornecida e unicamente desde que essa actividade aí seja exercida a título temporário e com a presença do interessado. Ora, as prestações de serviços da seguradora (e da seguradora líder) não exigiriam de modo algum que a seguradora se deslocasse para o país de destino da prestação de serviços.
               A Comissão não desconhece, de modo algum, que, tal como no quadro do artigo 30.° do Tratado, os Estados-membros continuam a beneficiar de uma relativa faculdade de regulamentar e controlar as prestações de seguro «importadas» no interesse geral. Efectivamente, considera que importa interpretar, no essencial, os artigos 30.° e 59.° de modo idêntico. Todavia, um co-controlo não poderia, em caso algum, ter como consequência privar a seguradora (ou a seguradora líder) do direito de fazer uso da livre prestação dos serviços. Além disso, o objectivo do controlo exercido pelo Estado e as medidas tomadas a este propósito não deveriam ser desproporcionadas face às restrições da livre prestação de serviços que daí decorrem. Não obstante, na medida em que produzam efeitos restritivos, as medidas de controlo deveriam ser necessárias à realização dos objectivos de protecção do Estado.
               Por outro lado, a Comissão lembra que as directivas de coordenação previstas nos artigos 57.°, n.° 2, e 66.°, são destinadas a facilitar a livre prestação de serviços e não a realizá-la. Por conseguinte, nem a Direttiva 73/239 nem a Direttiva 78/473 poderiam ser interpretadas no sentido de que criam as liberdades que o Tratado institui. Seria, assim, impossível interpretá-las como disposições que dificultem ou proíbam (provisoriamente) actividades na área dos serviços. Pelo contrário, as duas directivas deveriam ser interpretadas de acordo com as disposições do Tratado.
               Enfim, no que mais particularmente respeita à Directiva 78/473, a Comissão reconhece que tinha previsto, na sua proposta inicial de directiva, apresentada ao Conselho em Maio de 1974, a possibilidade de os Estados-membros exigirem da seguradora líder a instalação de um estabelecimento. Todavia, após o acórdão de 3 de Dezembro de 1974 (van Binsbergen, 33/74, Recueil, p. 1299), a Comissão, considerando que não era lícito, perante os artigos 59.° e 60.° do Tratado, exigir que a seguradora líder tivesse estabelecimento no país do risco, teria retirado a sua proposta. Efectivamente, no Conselho, os Estados-membros teriam chegado a acordo no entendimento de que, por força da directiva, qualquer seguradora deve, segundo a Directiva 73/239, estar autorizada num dos Estados-membros, qualquer ele que seja.
            
         
               b)
            
            
               O Governo neerlandês lembra que o Tribunal declarou claramente, por várias vezes, que as disposições constantes do artigo 59.° do Tratado se tornaram directa e incondicionalmente aplicáveis após a expiração do período de transição. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal, não seria proibido, em virtude da natureza particular de certos serviços, estabelecer regras específicas susceptíveis de limitar a livre prestação de serviços. Isto implicaria nomeadamente que, em domínios particularmente sensíveis, se pode, afim de garantir o interesse geral, adoptar regulamentos aplicáveis a qualquer pessoa ou empresa que se encontre no território do Estado-membro onde o serviço seja realizado, desde que o interesse prosseguido não esteja já protegido por regras a que a pessoa ou a empresa que presta o serviço esteja sujeita no Estado-membro onde estiver estabelecida. Se bem que, no estado actual do direito comunitário sobre a matéria, as legislações nacionais dos Estados-membros destinadas a facilitar a livre prestação de serviços no sector dos seguros, não estejam ainda inteiramente harmonizadas, não se poderia retirar daí um argumento para não aplicar integralmente o artigo 59.° do Tratado e as disposições da Direttiva 78/473 (ver acórdão de 27 de Fevereiro de 1980, Comissão/Reino da Dinamarca, 171/78, Recueil, p. 447, 466).
            
         
               c)
            
            
               O Governo britânico sublinha que os artigos 59.° e 60.° do Tratado, que têm efeito diretto em todos os Estados-membros, abrangem actividades desenvolvidas num Estado-membro em que as empresas de seguros não sejam estabelecidas, que a ausência de coordenação e harmonização entre os Estados-membros não bastam, em si, para justificar o não respeito, por parte destes Estados, dos artigos 59.° e 60.°, e que nenhuma directiva pode derrogar a obrigação de respeitar tais disposições. Todavia, um Estado-membro teria o direito de impor restrições à livre prestação de serviços se, e na medida em que, tais restrições satisfizessem as condições estabelecidas na jurisprudência do Tribunal. A este propósito, as condições deveriam ter por objectivo a aplicação de regras reguladoras da actividade em causa e que se justificassem no interesse geral; deviam ser objectivamente necessárias e o seu objectivo não deveria poder ser atingido por meio de disposições menos restritivas. Enfim, não deveriam cumular-se com as condições impostas num Estado-membro em que o prestador de serviços estiver estabelecido e que assegurem, em substância, as mesmas garantias no interesse geral, e deveriam ser aplicadas, do mesmo modo, a todas as pessoas ou empresas que operassem no Estado em questão.
            
         
               d)
            
            
               O Governo alemão sublinha que a livre prestação de serviços garantida pelas disposições dos artigos 59.° e 60.° do Tratado não é de modo algum uma liberdade que permita a qualquer cidadão da Comunidade o direito ilimitado e não limitável de prestar não importa que serviço para lá das fronteiras. A jurisprudência do Tribunal confirmaria que uma norma legal de um Estado-membro que estabeleça um entrave à livre prestação de serviços a partir de um outro Estado-membro não deve, pelo único facto da exclusão total da prestação, além-fronteiras, de serviços que daí decorre, ser considerada como uma restrição a eliminar; se as regulamentações internas da prestação de serviços respeitam certas regras comunitárias que o Tribunal reconhece, elas não constituiriam restrições tendo antes a natureza de limitações, imanentes à livre prestação dos serviços além-fronteiras, desde que fossem adoptadas por razões que visassem o interesse geral, fossem indispensáveis para garantir uma protecção necessária e que, enfim, não fossem susceptíveis de ser substituídas por disposições diversas, que assegurassem a mesma protecção, mas menos limitativas da prestação de serviços a partir de um outro Estado-membro.
               Aliás, o Governo alemão faz questão de lembrar que as disposições dos artigos 59.° e 60.° do Tratado versam unicamente sobre actividades de um prestador de serviços estrangeiro, exercidas no país da actividade, e que não determinem a existência de um estabelecimento. Efectivamente, se para a prestação de um serviço de seguros nas relações económicas além-fronteiras é necessária uma instalação permanente — e, portanto, um estabelecimento do prestador — o serviço seria fornecido entre dois parceiros residentes. Ora, neste caso, não haveria comércio além-fronteiras de serviços, regido pelos artigos 59.° e 60.° do Tratado, mas comércio interno de serviços, regulado pelas normas comunitárias sobre o direito de estabelecimento. A exclusão dos serviços cuja prestação exija uma estadia mais que acidental do prestador não residente não resultaria, aliás, no n.° 3 de artigo 60.° do Tratado, em cujos termos o direito de estadia do prestador, garantido pela livre prestação de serviços, é limitado no tempo.
               No que respeita às directivas de coordenação previstas no n.° 2 do artigos 57.° e 66.° do Tratado, o Governo sublinha que estas directivas têm por missão, no domínio do comércio de serviços, realizar a sua livre prestação quando esta for limitada de modo constante por normas jurídicas dos Estados-membros adoptadas no interesse geral. A Comissão estaria a esquecer que as fórmulas utilizadas no texto do artigo 57.°, n.° 2 do Tratado respondem inteiramente à situação no domínio da realização da liberdade de estabelecimento mas apenas são aplicáveis à livre prestação dos serviços, mutatis mutandis, por força do artigo 66.° do Tratado. O direito de estabelecimento apenas exigiria o tratamento nacional, enquanto a livre circulação de serviços exigiria a supressão dos entraves ainda que não discriminatórios. Por esta razão, se, no domínio da liberdade de estabelecimento, as directivas de coordenação apenas têm por fim facilitar o estabelecimento, o seu objecto e função não se esgotariam pelo mero facto de facilitarem o exercício da livre prestação de serviços mas abrangeriam a respectiva organização material e alargamento institucional. Nesta matéria, o papel das directivas de coordenação seria comparável ao das directivas de harmonização na livre circulação de mercadorias. Enfim, de acordo com o parecer do Governo, não se poderia negar ao legislador comunitário, face à necessidade de coordenar as diferentes regulamentações dos Estados-membros, o poder de restringir e mesmo de proibir inteiramente, no plano geral, certas actividades de serviços. A tese contrária da Comissão teria por consequência, no domínio do seguro, que o legislador comunitário deveria fixar o limiar de protecção do segurado ao nível das disposições do Estado-membro menos protector, com consequências nefastas para os segurados e para a actividade seguradora em geral.
               No que respeita à Directiva 78/473, o Governo alemão sublinha, nomeadamente, que a génese desta directiva mostra que, aquando da sua promulgação — tal como da promulgação das directivas 73/239 e 79/267 — a maioria dos Estados-membros no Conselho partiu da necessidade da autorização do co-segurador principal no país da actividade. Embora a Comissão tenha, efectivamente, modificado a sua proposição inicial após ter sido proferido o acórdão no processo 33/74, eliminando do projecto todas as disposições referentes ao estabelecimento, esta redacção modificada não teria, no entanto, sido aceite pelo Conselho. A título de compromisso, a directiva teria, portanto, sido formulada de tal maneira que apenas é aplicável quando a seguradora líder tiver sido autorizada no país em que a prestação de serviços das co-seguradoras for efectuada.
            
         
               e)
            
            
               O Governo belga refere que os artigos 59.° e 60.° do Tratado, que são de aplicação directa, não têm um carácter absoluto. Antes de mais, a livre prestação de serviços teria um carácter residual, no sentido de que a sua aplicação deve ser afastada quando o exercício duma actividade cair no âmbito das regras referentes à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas (artigo 60.°, primeiro parágrafo, do Tratado).
               Depois, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 60.° do Tratado, a prestação de serviços deveria exercer-se no respeito das disposições legais e regulamentares em vigor no país destinatário da prestação, quer o prestador aí se desloque fisicamente quer actue mediante intermediários ou por correspondência.
               Por outro lado, a interpretação das disposições do Tratado não poderia fazer-se sem referência às directivas de harmonização previstas no artigo 57.°, n.° 2 do Tratado por forma que uma ausência de harmonização poderia justificar uma manutenção temporária de medidas específicas, adaptadas a situações objectivas resultantes daquela falta.
               Finalmente, o Governo belga sustenta que o Tribunal admitiu, por várias vezes, o princípio segundo o qual podem ser estabelecidos limites à livre prestação de serviços. Desta jurisprudência, nomeadamente acórdãos de 3 de Dezembro de 1974 (van Binsbergen, já referido), de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, 279/80, Recueil, p. 3305) e de 18 de Janeiro de 1979 (van Wesemael, processos apensos 110 e 111/78, Recueil, p. 35), o Governo deduz que regras e exigências nacionais, ainda que entravem ou prejudiquem a livre prestação de serviços, podem ser conformes ao Tratado se forem justificadas pelo interesse geral e objectivamente necessárias para assegurar a realização dos objectivos que tais regras visam salvaguardar.
            
         
               f)
            
            
               O Governo dinamarquês insiste sobretudo no facto de as normas de direito comunitário e a jurisprudência do Tribunal, no que se refere à circulação de mercadorias, assentarem nas mesmas considerações e que importa respeitar o nível de protecção fixado politicamente pelos Estados-membros, tanto para as mercadorias como para as prestações de serviços, quando esta protecção sirva o interesse geral e satisfaça, por outro lado, determinadas condições fixadas pela jurisprudência do Tribunal.
               A própria economia do Tratado demonstraria que, como ponto de partida, tais diferenças devem desaparecer na sequência dos trabalhos de harmonização. Se os Estados-membros estivessem sempre obrigados a aceitar a importação de serviços legalmente fornecidos no Estado de origem, daí decorreriam consequências imprevisíveis no que respeita à possibilidade de determinar, de modo autónomo, o nível de protecção desejado em cada Estado. No que respeita à circulação de mercadorias, o Tribunal teria reconhecido, nomeadamente no seu acórdão de 17 de Dezembro de 1981, (Frans-Nederlandse Maatschappij, 272/80, Recueil, p. 3277) a possibilidade de exigir uma autorização suplementar no Estado de importação, afim de proteger certos interesses de caracter geral, tendo embora em conta os controlos efectuados no Estado de exportação. Transposta para a área dos serviços, esta jurisprudência significaria que, na falta de harmonização comunitária, o Estado-membro pode impor ao prestador de serviços um sistema de autorização, com a condição de tal sistema se basear em razões de interesse geral dignas de protecção que não sejam discriminatórias e que sejam necessárias para garantir um nível de protecção desejado, pela razão entre outras, de as disposições do Estado do estabelecimento não bastarem para o efeito. O Governo dinamarquês considera que estes critérios correspondem aos que podem ser deduzidos da jurisprudência do tribunal em matéria de prestações de serviços.
            
         
               g)
            
            
               Segundo o Governo francês, a livre prestação de serviços é uma liberdade que, no entanto, não é incondicional nem absoluta porque, na ausência de harmonização, os Estados-membros conservariam a sua competência de regulamentação que, por definição, não poderia, ter efeitos restritivos na actividade que abrangesse. Além do mais, os Estados-membros poderiam aplicar esta regulamentação aos prestadores de serviços não estabelecidos. Tal resultaria nomeadamente do artigo 60.°, terceiro parágrafo, do Tratado, que visaria, expressamente, o exercício de uma actividade pelo prestador e não a sua deslocação física. Por conseguinte, na ausência de normas harmonizadas, ou quando esta harmonização permanecesse limitada, os Estados-membros teriam competência para regulamentar qualquer actividade de serviços. Esta legislação nacional seria aplicável igualmente aos prestadores não estabelecidos, com a reserva de que se tivesse em conta a especificidade da actividade exercida a título temporário, relativamente, à mesma actividade exercida a título permanente. Por outro lado, e tendo em conta a natureza particular de certas prestações de serviços, poderiam ser impostas exigências específicas ao prestador, desde que correspondessem ao interesse geral, fossem motivadas pela aplicação das regras que regulassem esse tipo de actividade, fossem aplicadas de maneira não discriminatória e que o interesse em causa não estivesse já salvaguardado por normas a que o prestador estivesse sujeito no Estado-membro onde fosse estabelecido.
            
         
               h)
            
            
               O Governo italiano alia-se, em substância, às observações do Governo alemão. Acrescenta que, no estádio actual das legislações nacionais apresentando ainda diferenças consideráveis, e enquanto não se tiver atingido uma harmonização comunitária suficiente, a livre prestação de serviços de seguros poderia ser exercida apenas em determinadas condições, dentro dos limites do que está previsto pelas próprias normas do Tratado. Seria com base na necessidade de uma coordenação mais estreita, que a Directiva 78/473 interveio, afim de «facilitar o exercício efectivo da actividade de co-seguro comunitário» um «primeiro passo em direcção à coordenação de todas as operações susceptíveis de serem praticadas em livre prestação de serviços».
            
         2. Quanto à obrigação de autorização e de estabelecimento para as empresas de seguros estrangeiras, nos termos dos artigos 105.° e 106° da VAG
      
               a)
            
            
               A Comissão fundamenta a sua acção sobre as três regras de direito que se seguem.
               No domínio da livre prestação de serviços, tal como nas matérias reguladas pelo artigo 30.° do Tratado, toda a prestação além-fronteiras, fornecida legalmente no Estado de origem seria permitida. Além disso, tal como o Tribunal afirmou no seu acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, já citado), os Estados-membros que exigem uma autorização suplementar para a actividade de prestação de serviços, deveriam, pelo menos, ter em conta o exame dos pedidos de autorização e a sua concessão, a que se teria procedido no Estado de origem do prestador e, portanto, não deveriam duplicar os exames e as averiguações a que é necessário proceder, mesmo nos sectores sensíveis. Enfim, a primeira directiva de coordenação, a saber, a Directiva 73/239, teria imposto certas obrigações aos Estados de estabelecimento (isto é, aos Estados onde a empresa tem a sua sede social ou uma sucursal). Assim, no seu artigo 15.°, esta directiva atribuiria a todo o Estado de estabelecimento a competência necessária para velar pela constituição de reservas técnicas bastantes para o conjunto das actividades do estabelecimento, qualquer que fosse a localização dos riscos, e pela representação destas reservas por activos equivalentes. Além disso, o Estado em cujo território a empresa tivesse a sua sede seria o único competente para controlar a margem de solvabilidade cuja constituição está prevista no artigo 16.° e responsável, nos termos do artigo 14.°, pelo controlo do estado geral da solvabilidade da empresa para o conjunto das suas actividades. O artigo 13.° da directiva imporia, igualmente, aos Estados-membros a verificação da situação financeira das empresas autorizadas. Por conseguinte, no caso de prestações de serviços além-fronteiras, o Estado destinatário não disporia da competência necessária para regulamentar a constituição das reservas técnicas ou o controlo da solvabilidade da empresa prestadora de serviços.
               A Comissão declara querer demonstrar apenas que a República Federal da Alemanha infringiu as normas especiais do direito comunitário, acima referidas, ao manter, mesmo após o período de transição e a entrada em vigor da Directiva 73/239, um regime de controlo máximo, sem tomar as medidas legislativas, regulamentares ou administrativas, necessárias para se conformar com aquelas normas.
               A Comissão não contesta que, segundo a jurisprudência do Tribunal, o artigo 59.° do Tratado não se opõe a regulamentações estaduais do exercício da livre prestação de serviços, que sejam adoptadas principalmente tendo em vista a protecção dos segurados ou de terceiros, quando tais regulamentações sejam compatíveis com os objectivos comunitários, isto é, justificadas pelo interesse geral e quando o seu efeito restritivo sobre a prestação de serviços não vá além do necessário para atingir os seus objectivos. Ora, a Comissão considera precisamente que as disposições criticadas dos artigos 105.° e 106.° da VAG não são necessárias à realização dos objectivos alemães em matéria de controlo, que são desproporcionadas devido à incidência desfavorável que a sua realização pode ter no comércio de prestações de serviços entre os Estados-membros e que implicam restrições discriminatórias.
               A este propósito, a Comissão observa, nomeadamente, o seguinte.
               Resultaria do artigo 105.° da VAG que o controlo previsto não abrange um número não negligenciável de relações de seguros a saber, o seguro de riscos situados na República Federal, quando o tomador de seguros se desloca à seguradora ou se estabeleçam e mantenham por correspondência relações de seguro. Por isso, seria muito difícil compreender a necessidade de prever medidas de controlo máximas para o caso de qualquer intermediário trabalhar para a seguradora na República Federal da Alemanha. Além disso, a legislação alemã não teria tido suficientemente em conta o facto de que existe em todos os Estados-membros, desde há anos, um controlo das empresas de seguros cujos princípios seriam, além do mais, estabelecidos com carácter obrigatório na Directiva 73/239.
               Por outro lado, as condições materiais da actividade de seguros não necessitariam de um controlo no decurso do processo de autorização. Nomeadamente, um controlo exercido de modo permanente ou a posteriori bastaria, no contexto da livre prestação de serviços, e tal controlo podia, aliás, exercer-se perfeitamente no quadro do mecanismo de protecção da lei alemã de 9 de Dezembro de 1976, intitulada Gesetz zur Regelung des Rechts der allgemeinen Geschäftsbedingungen (lei relativa ao regime jurídico das condições gerais dos contratos, BGBl. I, p. 3317). Por outro lado, o controlo preventivo motivado pela exigencia de autorização seria supérfluo, na medida em que incide sobre a cobertura de riscos para os quais os tomadores de seguros estão geralmente em condições de comparar os aspectos positivos de uma oferta com os riscos que podem estar ligados à celebração de um contrato com uma seguradora estrangeira.
               Do mesmo modo, embora a condição de estabelecimento possa ser útil para a realização dos objectivos do regime de controlo, não seria, no entanto, indispensável na medida em que existem meios de controlo que são, sem dúvida, menos cómodos mas não obstante tão eficazes como uma exigência genérica de estabelecimento. Além do mais, a Comissão lembra que o «Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen» precisou, numa circular de 22 de Fevereiro de 1962, que o estabelecimento deve ser organizado de modo a poder ser explorado em qualquer momento como estabelecimento independente. A exigência de estabelecimento implicaria, assim, para a seguradora estrangeira a obrigação de suportar despesas de organização e de pessoal consideráveis. Ora, tais despesas teriam um caracter proibitivo tanto para as pequenas seguradoras — que apenas pretendam exercer na República Federal da Alemanha actividades relativamente limitadas — como para as grandes seguradoras que não possam permitir-se consagrar somas consideráveis ao lançamento de uma empresa na República Federal ou que apenas pretendam realizar nela um volume de negócios limitado.
               Não obstante, a regulamentação segundo a qual as seguradoras autorizadas ou estabelecidas na República Federal da Alemanha podem exercer aí as suas actividades, mas não as seguradoras estabelecidas e autorizadas num outro Estado-membro, significaria tratar as empresas de modo diverso, de acordo com a localização da respectiva sede social. Por este motivo, esta regulamentação seria também de natureza discriminatória.
               Enfim, para o caso de o ponto de vista da Comissão, quanto à exigência de autorização, não ser partilhado pelo Tribunal, este deveria declarar, pelo menos, que a exigência alemã de estabelecimento é incompatível com o direito comunitário.
            
         
               b)
            
            
               O Governo neerlandês considera que a concepção alemã, segundo a qual uma regra de direito público dum Estado-membro não produz efeitos em relação a outro Estado-membro que não tomou parte na sua elaboração, desconhece o facto de que todos os Estados-membros devem pôr em prática a livre circulação de serviços, como prescreve o artigo 59.° do Tratado. Assim, a República Federal da Alemanha não teria o direito de ir além da aplicação da Directiva 73/239 — que teria coordenado as condições essenciais para um controlo pertinente da prática do seguro directo — noutros Estados-membros.
               As disposições da lei alemã, que submetem as seguradoras a condições de autorização e estabelecimento, retirariam todo o efeito útil ao artigo 59.° do Tratado. Além disso, a exigência de autorização e de estabelecimento, imposta pela República Federal da Alemanha, constituiria um duplo controlo que tinha por consequência uma discriminação injustificável das seguradoras estabelecidas noutros Estados-membros em relação às seguradoras estabelecidas na República Federal. Semelhantes medidas de controlo seriam também contrárias ao princípio da proporcionalidade, na medida em que excedem o estritamente necessário para atingir o objectivo visado. Assim, a autoridade de controlo num Estado-membro onde o serviço é fornecido poderia, em qualquer momento, pedir, a posteriori, quaisquer informações que desejasse à seguradora em causa e, eventualmente, estabelecer uma colaboração com a autoridade de controlo do Estado-membro onde a seguradora está estabelecida.
            
         
               c)
            
            
               O Governo britânico sublinha, em primeiro lugar, que não se justifica a aplicação das normas alemãs de controlo das seguradoras, às seguradoras autorizadas num outro Estado-membro, na medida em que as normas alemãs abrangem domínios que são igualmente regulamentados pelo direito derivado relativo ao seguro de vida, em particular pela Directiva 73/239. O facto de uma seguradora satisfazer as condições impostas pela directiva garantiria que o interesse geral está, por via disso, protegido de forma adequada e que nenhuma outra restrição, sobre os mesmos aspectos, se justifica. No que respeita aos domínios que não estão sujeitos ao direito derivado sobre seguros, as empresas de seguros poderiam estar sujeitas às leis do Estado-membro do estabelecimento. Efectivamente, enquanto os controlos aplicados nos países do estabelecimento tiverem, em substância, por efeito proteger um interesse geral, visado pela legislação alemã, pouco importaria que as condições desses controlos não fossem idênticas às dos controlos federais alemães.
               Como a Directiva 73/239 teria tido em conta plenamente a natureza específica do seguro face às necessidades de harmonização, a legislação alemã seria uma duplicação das garantias impostas pelo Estado do estabelecimento ao aplicar a directiva. Na medida em que as garantias alemãs não constituíssem uma duplicação das do Estado do estabelecimento, no entender do Governo britânico, existem outros métodos para atingir os objectivos visados menos restritivos que uma obrigação de estabelecimento. Enfim, a legislação alemã seria discriminatória tendo em conta que a exigência de autorização abrange todas as seguradoras, quer estejam estabelecidas na República Federal da Alemanha quer noutro Estado-membro. Assim, não teria em conta o facto de a seguradora estrangeira, sendo obrigada a manter dois estabelecimentos e, por isso, a suportar encargos suplementares, ocupar uma posição diferente da de uma empresa estabelecida na República Federal da Alemanha e que aí pretenda prosseguir a sua actividade de seguros.
               O aspecto mais saliente do efeito combinado dos artigos 105.°, 106.° e 144.°, alínea a), da VAG seria que um corretor alemão, pretendendo defender da melhor maneira os interesses de um segurado alemão, estaria impedido de fazer um seguro fora da República Federal ainda que a seguradora estrangeira tivesse toda a possibilidade de oferecer condições particularmente vantajosas.
               O Governo britânico conclui que as restrições impostas por estas disposições contrariam a livre prestação de serviços e a livre concorrência previstas no Tratado. Além do mais, seriam contrárias aos interesses dos segurados, correctamente entendidos, e não justificadas pelo interesse geral.
            
         
               d)
            
            
               De acordo com o Governo alemão, o ponto de vista da Comissão, segundo o qual uma empresa de seguros, autorizada num Estado-membro, pode exercer a sua actividade na República Federal da Alemanha com base na livre prestação de serviços, supõe, logicamente, que a autorização concedida por acto soberano de um outro Estado-membro exerça o seu efeito na República Federal da Alemanha e, assim, em relação às jurisdições, à administração pública e aos nacionais. Ora, para tanto, careceria de uma base juridica, pelo menos enquanto não existir coordenação na Comunidade.
               Aliás, nem as disposições em litígio da VAG, a saber, os artigos 105.° e 106.°, nem a sua aplicação, constituiriam uma violação da livre prestação de serviços. Mais ainda, seriam conformes às disposições das directivas 73/239 e 79/267, acima referidas.
               A este propósito, o Governo alemão baseia-se no facto de que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, nomeadamente segundo o acórdão de 17 de Dezembro de 1981, no processo 279/80, acima referido, os Estados-membros têm a liberdade de publicar regulamentações jurídicas em domínios particularmente sensíveis, no interesse geral e a fim de salvaguardar os interesses das pessoas afectadas. Ora, na República Federal, os seguros constituiriam um domínio particularmente sensível, tendo em conta, nomeadamente, a importância económica da actividade seguradora, bem como a amplitude e o número dos segurados, o montante dos prémios cobrados, os múltiplos investimentos das empresas de seguros e a necessidade de protecção dos segurados e dos interesses de terceiros. Estas considerações determinariam, por seu lado, um controlo eficaz e intenso e, de facto, na República Federal da Alemanha, as empresas de seguros estariam sujeitas a controlo, desde 1981, nos termos de um sistema de controlo efectivo exercido pelo Estado. Para este efeito, a actividade de cada empresa de seguros seria fiscalizada, desde o princípio até ao fim, por uma autoridade de controlo que concede as autorizações de exploração e examina e aprova as condições gerais de seguros e, em parte, também os prémios. Esta autoridade examinaria, além disso, nomeadamente, os formulários do pedido, as apólices, as quitações de indemnização, velaria pelo respeito das leis e dos planos de exploração das diversas empresas de seguros, controlaria, por meio da verificação das contas, a situação financeira das empresas, efectuaria, em caso de necessidade, controlos no local e interviria em caso de anomalia.
               Segundo o entendimento do Governo alemão, as exigências de autorização e estabelecimento, previstas na VAG, são necessárias, não são desproporcionadas, face ao fim a atingir, e não têm efeitos discriminatórios.
               Assim, a exigência de uma autorização na República Federal da Alemanha tornar-se-ia indispensável porque, por um lado, o direito de controlo dos seguros não é concretizável em grande número de domínios e porque, por outro, o controlo do seguro deve ser suficientemente flexível para permitir ao mundo dos seguros adaptar-se, continuamente, a uma situação em plena evolução. Efectivamente, a autorização e a sua base factual, o estabelecimento, constituiriam as próprias condições que permitem à autoridade de controlo efectuar a vigilância contínua que lhe incumbe.
               O Governo alemão sublinha que as seguradoras de outros países da Comunidade que recorrem, sem deslocação, à livre prestação além fronteiras dos serviços podem realizar tanto serviços de curta como de longa duração e também serviços permanentes. Todavia, interviria uma limitação no caso de os serviços de seguro exigirem a actividade de apoio de intermediários e de outros agentes residentes na República Federal. Neste caso, as seguradoras não poderiam prevalecer-se da livre prestação além-fronteiras dos serviços, a não ser que a actividade de apoio do agente não ultrapassasse determinada duração. Esta restrição impôr-se-ia em virtude da obrigação de tratar de modo igual estas seguradoras e as que, entre as seguradoras de outros países da Comunidade, não assentassem a sua actividade no estrangeiro no concurso de intermediários residentes, mas em agentes delegados e que, se tais agentes são delegados em permanência, estão sujeitas às regras do direito de estabelecimento.
               No que se refere ao controlo de seguros exercido nos outros Estados-membros, o Governo alemão sublinha que todos os exames equivalentes aos previstos na legislação alemã, exigidos no processo de exame pelo país da sede da empresa de seguros, são reconhecidos pelas autoridades de controlo alemãs. Todavia, o Governo lembra que o controlo aplicável às empresas de seguros na Comunidade não apresenta nem a mesma intensidade nem a mesma amplitude e não é exercido de acordo com os mesmos princípios. Além disso, as duas directivas de coordenação, a saber as directivas 73/239 e 79/267, que fixariam, como primeira medida de harmonização, condições mínimas uniformes para a autorização de empresas de seguros não teriam por efeito, pelo seu conteúdo e pela sua génese, abolir as disposições do direito dos Estados-membros sobre a matéria por elas não abrangida; efectivamente, se tal tivesse sido a intenção do legislador comunitário, ele teria manifestado essa intenção e, sobretudo, deveria tê-la manifestado claramente. Enfim, as duas directivas determinariam que, quanto à capacidade financeira da seguradora, e, portanto, à necessidade para esta de constituir reservas técnicas suficientes, as exigências, ainda não harmonizadas, formuladas pelas legislações nacionais de controlo, continuariam a aplicar-se e que a responsabilidade pertencia, neste aspecto, ao país da actividade (ver artigos 15.° da Directiva 73/239 e 17.° da Directiva 79/267). No que respeita à margem de solvabilidade, isto é, à dotação necessária em fundos próprios, a sua existência seria igualmente examinada no quadro do processo de autorização. Todavia, esta condição de autorização seria das que foram unificadas pelas directivas de coordenação (ver o artigo 16.° da Directiva 73/239 e o artigo 18.° da Directiva 79/267). Por conseguinte, a autoridade alemã de controlo reconheceria o certificado de solvabilidade do Estado da sede da empresa de seguros em causa.
               Os objectivos visados pela aprovação prévia das condições gerais de seguros não poderiam tão pouco ser atingidos por um controlo contínuo e a posteriori nem, portanto, pelo controlo jurisdicional previsto pela lei de 9 de Dezembro de 1976, relativa ao regime jurídico das condições gerais dos contratos. Um tal controlo a posteriori, não poderia, efectivamente, garantir a transparência das condições que constitue a base da concorrência nos prémios.
               O Governo alemão sustenta, além disso, que, sem a exigência de estabelecimento, a autoridade de controlo não poderia cumprir a tarefa que lhe está confiada; não seria possível, em particular, substituir esta exigência por um outro regime, menos prejudicial para a livre prestação de serviços. Efectivamente, a exigência de estabelecimento, deveria actuar por forma que a autoridade do controlo estivesse em condições de controlar continua e localmente a actividade de seguros efectivamente exercida pela seguradora autorizada; ora, se a empresa estrangeira não tivesse estabelecimento no país, a autoridade de controlo estaria, no estado actual da cooperação institucionalizada entre os Estados-membros, quase na incapacidade de obter a execução de uma decisão. Além do mais, a exigência do estabelecimento não estaria ligada a encargos excessivos, uma vez que um estabelecimento não exigiria, juridicamente, a criação de uma rede de distribuição com serviços exteriores.
               Finalmente, o Governo alemão sublinha que as empresas de seguros estrangeiras pertencentes à Comunidade não são tratadas de modo diverso das empresas nacionais.
            
         
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               O Governo belga considera que o problema do efeito de um acto soberano de um Estado-membro no território de um outro Estado-membro, levantado pelo Governo alemão, merece toda a atenção. É de parecer que o acto de um Estado-membro não pode, na falta de uma coordenação precisa, produzir, por si só, efeitos jurídicos no território dos outros Estados-membros. Mais ainda, a simples renúncia à verificação de certas condições de acesso a uma actividade ou ao seu exercício, imposta por uma harmonização comunitária, não poderia servir de base jurídica para dar aos actos de um Estado-membro efeitos que se prolongassem sobre o território de outros Estados-membros; para obter este efeito seria necessário um acto positivo desse Estado-membro. Seria precisamente a coordenação comunitária das legislações nacionais que, após harmonização, poderia obrigar os Estados-membros a publicar uma norma que reconhecesse os actos dos outros Estados-membros em certos domínios.
               Por outro lado, o Governo belga considera que a especificidade da actividade seguradora e o grau demasiado restrito da harmonização realizada justificam a manutenção de exigências nacionais de controlo no país da prestação. Estas exigências justificar-se--iam pelo interesse geral, que coincide nesta matéria com a protecção dos consumidores, e revelar-se-iam objectivamente necessárias para garantir o respeito pelas regras profissionais impostas às empresas estabelecidas, sem as quais, aliás, a igualdade da concorrência não seria possível.
               Ora, na medida em que a regulamentação alemã não constituiria uma infracção às disposições do direito comunitário, o Governo belga considera que a proibição aos intermediários de realizarem ou proporem na República Federal da Alemanha contratos de seguro em nome de empresas de seguros que aí não estejam autorizadas, não constitui, do mesmo modo, uma infracção. Primeiro, a empresa de seguros não poderia fazer efectuar pelo intermediário operações que ela própria não poderia realizar directamente, depois, a disposição não seria contrária à livre prestação de serviços do intermediário, liberdade que poderia, como a das próprias empresas de seguro, ser objecto de restrições justificadas pelo interesse geral.
            
         
               f)
            
            
               O Governo dinamarquês, considera que as exigências de estabelecimento e de autorização, em vigor na República Federal, satisfazem os critérios fixados pelo direito comunitário. Efectivamente, as normas que poderiam garantir um nível de protecção comum suficiente e que permitiriam suprimir as exigências nacionais, não teriam ainda sido adoptadas pelo Conselho; nomeadamente, a harmonização realizada pela primeira Directiva 73/239 não teria por objecto instituir, de modo exaustivo, um nível de protecção comum e criar, assim, uma base satisfatória para a livre prestação dos serviços.
               De acordo com o Governo dinamarquês, seria bom ter em conta as experiências feitas nos Estados Unidos, onde se continua a admitir que os Estados da Federação podem fixar regras para todas as sociedades de seguro que exerçam uma actividade no referido Estado, incluindo as sociedades dos outros Estados da Federação. Esta competência compreenderia igualmente o direito de impor uma obrigação de estabelecimento e autorização.
            
         
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               O Governo francês considera que é incontestável que a prestação de serviços de seguros tem natureza particular e que as considerações de ordem pública e de interesse geral que põem em jogo justificam a adopção e a aplicação ao prestador das regras profissionais. Em relação a esta situação, a coordenação operada pela Directiva 73/239 seria apenas parcial. Por conseguinte, os Estados-membros estariam no direito de, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, impor ao prestador não estabelecido exigências específicas, justificadas pelo interesse geral e motivadas pela aplicação das regras profissionais. Ora, vistas nesta base, as exigências feitas pela lei alemã em causa justificar-se-iam ainda no estado actual do direito comunitário. Efectivamente, se é imperativo que as normas de ordem pública ou de interesse geral adoptadas pelos Estados-membros sejam aplicadas e respeitadas, não é possível ao Estado de origem do prestador controlar o respeito por este das regras em vigor no Estado de destino dos serviços. Estaríamos perante um problema específico que nenhuma coordenação comunitária teria ainda resolvido. Além disso, a exigência de uma autorização prévia e/ou de um estabelecimento estável, não seria desproporcionada em relação ao fim prosseguido e não constituiria, de modo algum, uma cumulação com a autorização que a seguradora deve obter no seu Estado de origem, nos termos da Directiva 73/239. Efectivamente, a autorização que a seguradora deve obter no seu Estado de origem apenas seria válida para as actividades que exerça no território desse Estado.
               Enfim, a proibição feita aos intermediários de proporem ou fazerem contratos em nome de empresas de seguros não autorizadas não seria contrária ao direito comunitário visto que a exigência de autorização imposta à própria empresa em nome de quem agem não seria contrária a esse mesmo direito. Assim, uma empresa não poderia efectuar, por meio de intermediários, operações que ela própria não pode fazer directamente e as considerações que justificam a aplicação das regulamentações nacionais às empresas não estabelecidas seriam igualmente válidas para os intermediários.
            
         
               h)
            
            
               O Governo irlandês sublinha que no actual estado de integração do direito comunitário no domínio do seguro, não se pode recusar ao legislador nacional o direito de manter o sistema de controlo dos seguros que considere necessário. Assim, as autoridades de controlo dos seguros em cada Estado-membro estariam encarregadas de agir no interesse geral. Ora, não se pode negar que a regulamentação em causa, relativa aos seguros, dá satisfação a esse interesse geral. Além disso, seriam, em primeiro lugar, as autoridades nacionais do Estado, em cuja jurisdição se situa o mercado, as melhor qualificadas para regulamentar, no interesse geral, o seguro no seu mercado. Enfim, o facto de não se sujeitar a uma tal vigilância todas as empresas de seguros que operem no mercado desencadearia uma distorção da concorrência inaceitável e seria prejudicial ao interesse geral.
            
         
               i)
            
            
               O Governo italiano sublinha que a prestação dos serviços de seguros tem um caracter especial em virtude do qual, no estado actual das legislações nacionais, insuficientemente harmonizadas, seria oportuno que o Estado do risco exija o estabelecimento da seguradora. Tal exigência corresponderia ao interesse geral sem limitar, de modo desproporcionado, a livre prestação dos serviços.
               O Governo italiano reporta-se, a este propósito, nomeadamente, ao artigo 61.°, n.° 2 do Tratado, em cujos termos «a liberalização dos serviços bancários e dos seguros ligados a movimentos de capitais deve efectuar-se de harmonia com a progressiva liberalização da circulação dos capitais». Esta disposição demonstraria que é necessário, previamente, atingir a livre circulação e a liberdade de investimento de capitais no território comunitário. Os seguros contra danos poderiam implicar importantes transferências de capitais, tanto para o pagamento das indemnizações como para os investimentos em divisas estrangeiras de reservas técnicas cujos rendimentos financeiros poderiam ter influência na fixação dos níveis tarifários e, portanto, no livre jogo da concorrência entre as empresas de seguros estabelecidas em diversos países.
            
         3. Quanto às exigências de autorização e estabelecimento impostas à seguradora líder no co-seguro, nos termos do artigo 111.°, segundo parágrafo, n.° 3, da VAG
      
               a)
            
            
               A Comissão sublinha que as obrigações de autorização e de estabelecimento para a seguradora líder, tal como são previstas no artigo 111.°, segundo parágrafo, da VAG, são ilícitas como o teria demonstrado no primeiro fundamento em que examinava a legalidade das obrigações de autorização e de estabelecimento referidas nos artigos 105.° e 106.° da VAG. De resto, o co-seguro envolveria geralmente grandes riscos e estes não necessitariam de uma protecção especial já que os tomadores de seguros são, geralmente, grandes empresas perfeitamente capazes de zelar pelos seus próprios interesses.
               Além disso, como todas as directivas com base no artigo 57.°, n.° 2 do Tratado, a directiva sobre o co-seguro, a saber, a Directiva 78/473, teria por objecto facilitar as prestações na matéria em causa. Todas as disposições desta directiva deveriam, assim, ser interpretadas no sentido da sua conformidade com o Tratado. Portanto, a directiva não podia, de modo algum, ser considerada como obrigando a seguradora líder a ter um estabelecimento no Estado-membro em que o risco se situa. Por consequência, a República Federal da Alemanha não poderia referir-se à Directiva 78/473, nem apoiar-se na Directiva 73/239, para justificar as exigências que impõe à seguradora líder.
               Enfim, a Comissão chama a atenção para o facto de o artigo 8.° da Directiva 78/473 indicar, muito especialmente, aos Estados-membros a necessidade de uma colaboração e exclui, por isso, a adopção unilateral de medidas protectoras.
            
         
               b)
            
            
               O Governo neerlandês declara não partilhar o ponto de vista do Governo alemão segundo o qual o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), da Directiva 78/473 impõe à seguradora líder a necessidade de autorização e estabelecimento no Estado-membro em que o risco se situar. A este propósito, o Governo neerlandês baseia-se, nomeadamente, na história da directiva antes referida pela Comissão.
            
         
               c)
            
            
               Para demonstrar que a exigência de estabelecimento à seguradora líder é incompatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado, o Governo britânico remete para as suas observações, acima expostas, no que respeita aos artigos 105.°, 106.° e 144.° alínea a), da VAG, que se aplicariam, ainda com maior razão, ao co-seguro. Acrescenta que, em matéria de co-seguro, dificilmente se pode admitir que se justifique um controlo suplementar por razões de protecção do consumidor, sendo o co-seguro quase inevitavelmente feito mediante a assistência de corretores qualificados.
               O Governo britânico sublinha que a Directiva 78/473 não exige à seguradora líder que seja estabelecida no país do risco, o que, de resto, seria contrário ao interesse geral. Mesmo que a directiva pudesse ser analisada desta forma, tratar-se-ia de uma interpretação ambígua. A este propósito, o Governo britânico lembra que as empresas que tenham a sua sede social num Estado-membro estão sujeitas às condições impostas pela Directiva 73/239 e que, se satisfizerem tais condições, têm o direito de participar em operações de co-seguro, tal como são definidas no n.° 1 do artigo 2° da Directiva 78/473, sem estar sujeitas a outras disposições além das desta directiva. Por conseguinte, não se poderia impor à seguradora líder uma obrigação de autorização e estabelecimento no Estado-membro em que o risco se situar, a menos que tal obrigação não esteja prevista, expressa ou implicitamente, nesta directiva, o que não seria o caso. Além disso, a natureza do co-seguro seria tal que poderia ser vantajoso, ou mesmo determinante, para um corretor que pretendesse segurar um risco alemão, procurar uma seguradora líder situada no exterior da República Federal da Alemanha. Do mesmo modo, exigir que a seguradora líder tenha estabelecimento no país do risco tornaria impossível a aceitação de um único seguro para garantir um risco multinacional. Não seria, assim, do interesse geral impor à seguradora líder o estabelecimento no Estado do risco.
            
         
               d)
            
            
               Para apoiar a sua tese segundo a qual as disposições do artigo 111.°, segundo parágrafo, da VAG não violariam a livre prestação de serviços, o Governo alemão retoma as suas observações quanto ao primeiro fundamento. Efectivamente, no caso do co-seguro como no do seguro em geral, seria necessária uma regulamentação nacional do Estado em que a actividade se exerça no domínio particularmente sensível da actividade seguradora, a fim de salvaguardar o interesse geral e, nomeadamente, garantir a protecção dos segurados e de terceiros.
               De resto, quando a Comissão afirma que o co-seguro abrange grandes riscos, confirmaria a opinião do Governo Federal Alemão segundo a qual, tratando-se de seguradora líder além-fronteiras, a exigência de autorização e estabelecimento no país da actividade é indispensável e não poderia ser substituída por outra medida.
               Mais ainda, a regulamentação alemã constituiria o meio mais moderado para garantir um interesse geral porque a obrigação de estabelecimento e de autorização está apenas prevista para a seguradora líder enquanto para as demais co-seguradoras é suficiente a autorização no país da respectiva sede. Enfim, não existiria qualquer discriminação na regulamentação quanto à seguradora líder já que as obrigações de autorização e estabelecimento se aplicariam às empresas de seguros, tanto nacionais como estrangeiras.
               De acordo com o Governo Federal Alemão, a regulamentação nacional aplicável à seguradora líder está igualmente em conformidade com a Directiva 78/473 que assenta na ideia de que a empresa de seguros que pratica o co-seguro está estabelecida no país da prestação dos serviços. Isso decorreria não apenas da génese e do fim da directiva mas igualmente do seu próprio texto, nomeadamente do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), segundo o qual, «para garantir este risco» a co-seguradora líder é autorizada nas condições previstas pela Directiva 73/239. Esta fórmula teria sido escolhida para dizer que a empresa de seguros deve estar autorizada não apenas no Estado da respectiva sede e, assim, em qualquer Estado-membro, mas, igualmente, para poder cobrir o risco concreto.
            
         
               e)
            
            
               O Governo belga sublinha que, tal como a Directiva 78/473, a regulamentação alemã não tem por finalidade obrigar a seguradora líder a estabelecer-se ou a obter uma autorização na República Federal da Alemanha; concederia, muito simplesmente, facilidades às co-seguradoras no caso de a seguradora líder aí estar estabelecida (ou autorizada).
               Além disso, um exame mais aprofundado do texto da Directiva 78/473 mostraria que foi redigida com base na hipótese de a seguradora líder estar autorizada no país do risco, nos termos da Directiva 73/239.
               Este entendimento resultaria, nomeadamente, do n.° 1, alínea c), do artigo 2.° da Directiva 78/473 conjugado com a Directiva 73/239, assim como do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 78/473, em cujos termos as reservas para sinistros a pagar são, pelo menos, iguais às determinadas pela seguradora líder «de acordo com as regras ou práticas do Estado onde se encontra estabelecida».
            
         
               f)
            
            
               Os governos francês e irlandês sustentam que a República Federal não transpôs incorrectamente a Directiva 78/473 ao exigir da seguradora líder que esteja estabelecida no Estado do risco e que esta exigência é compatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado. Criticar esta transposição significaria, de facto, pôr em causa a legalidade da directiva.
            
         
               g)
            
            
               O Governo italiano observa que a Directiva 78/473 faz expressamente referência a uma seguradora líder estabelecida no Estado do risco. Tal resultaria nomeadamente do quarto considerando da directiva, segundo o qual a seguradora líder está «em melhores condições que as outras co-seguradoras para avaliar os sinistros e fixar um montante mínimo de reservas para sinistros»; a referência a uma melhor posição seria desprovida de sentido se a seguradora líder estivesse estabelecida em Estado diverso do do risco.
            
         4. Quanto à amplitude dos riscos que podem ser cobertos por um co-seguro comunitário na República Federal da Alemanha
      
               a)
            
            
               A Comissão lembra que a referida circular do Bundesaufsichtsamt prevê que, para os ramos de seguro de incêndio, responsabilidade civil de veículos aéreos e responsabilidade civil em geral, a aplicação da Directiva 78/473 é limitada a alguns casos excepcionais em que os montantes segurados por contrato ultrapassem certos limiares. Esta regulamentação teria como consequência que as disposições alemãs relativas ao co-seguro não são aplicáveis a certos riscos, ainda que a sua natureza e importância imponham a participação de várias seguradoras. Os limiares constituiriam, assim, para as co-seguradoras, uma restrição à livre prestação de serviços que, no entanto, não se justificaria de modo algum e seria absolutamente incompatível com o artigo 59.° do Tratado.
               Não se poderia também contrapor que a própria Directiva 78/473 prevê limiares. Por um lado, esta directiva não poderia, de modo algum, restringir o alcance do artigo 59.°; por outro, a directiva não autorizaria, de modo algum, certos Estados a fixarem limiares: o n.° 2 do artigo 1.° da directiva descreveria os riscos visados e referiria, no seu n.° 2, que as dificuldades que possa levantar a aplicação deste «princípio» devem ser objecto de um exame nos termos do artigo 8.° Ora, este artigo prevería a colaboração da Comissão e das autoridades de todos os Estados-membros e, nos termos do seu n.° 2, não prevería um exame quando se verificasse que o co-seguro é praticado em casos em que os riscos não exijem a participação de várias seguradoras. Por conseguinte, a directiva excluiria já qualquer fixação unilateral de limiares por parte de um Estado, tal como excluiria, além disso, a fixação de limiares nos casos em que o seguro não seja manifestamente indispensável.
               A Comissão considera por isso que a Directiva 78/473 não foi correctamente transposta para o direito alemão e que foram violados os artigos 59.° e 60.° do Tratado.
            
         
               b)
            
            
               O Governo alemão considera que a regulamentação relativa aos limiares não contraria a livre prestação de serviços.
               Assim, resultaria da Directiva 78/473 que a fixação de limiares por um Estado-membro é permitida para a sua concretização no caso do co-seguro. Efectivamente, o artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo da directiva tal como o seu segundo considerando, indicariam que a directiva não engloba todo o co-seguro concebível mas apenas o co-seguro que tenha interesse, dada a sua natureza e importância. Ora, uma vez que nenhuma limitação é introduzida no plano comunitário e não pode obter-se um acordo sobre limitações concretas entre as autoridades de controlo dos Estados-membros, teria sido necessário introduzir uma clarificação jurídica suficiente para a aplicação do direito, o que teria sido feito pela circular do Bundesaufsichtsamt de 1981.
               Mais ainda, nos termos de uma declaração exarada na acta, de 23 de Maio de 1978, o Conselho teria confirmado que, em princípio, nem todos os riscos cabem no quadro da directiva, sendo necessária uma concretização pelos diversos Estados-membros.
               Enfim, o Governo sublinha que os limiares fixados são também objectivamente adequados. Assim, os limiares teriam sido considerados exactos pela maioria das administrações dos Estados-membros na época e, de facto, os co-seguros inferiores aos limiares fixados seriam raros no mercado alemão.
            
         
               c)
            
            
               O Governo belga lembra que, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, confirmado pelo artigo 8.°, segundo parágrafo, da Directiva 78/473, esta só se aplica a uma certa categoria de riscos. Por conseguinte, seria de concluir que apenas os riscos cuja importância fosse superior aos limiares poderiam beneficiar das facilidades concedidas pela directiva. As operações de co-seguro abrangendo outros riscos continuariam, assim, sujeitas, nos termos do n.° 2, do artigo 2.° da Directiva 78/473, às legislações nacionais existentes no momento da entrada em vigor da directiva. O Governo belga conclui daí que a regulamentação alemã está de acordo com a directiva.
               Por outro lado, na expectativa de ulterior coordenação, as operações visadas pela directiva estariam sujeitas ao regime geral da livre prestação de serviços, regime que abrangeria limitações provisórias a esta liberdade, e isto em perfeita conformidade com a jurisprudência do Tribunal. Por conseguinte, o Governo belga sustenta que a regulamentação em litígio também não é contrária aos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
            
         
               d)
            
            
               Enfim, o Governo italiano considera que, na falta de acordo, incumbe, por razões evidentes de clareza jurídica, aos Estados-membros estabelecer limiares com base em critérios que possam resultar da prática nacional, tal como fez a República Federal da Alemanha, tendo em conta a importância dos co-seguros nacionais existentes, com a condição de que os limiares não sejam fixados a um nível susceptível de entravar a aplicação concreta da Directiva 78/473.
            
         IV — Fase oral do processo
      Na audiência de 6 e 7 de Novembro de 1985, o Governo da República Federal da Alemanha, demandada, representado por M. Seidel, assistido por R. Lukes, o Governo belga, representado por R. Hoebaer, o Governo dinamarquês representado por C. Gulmann, o Governo francês, representado por R. de Gouttes, o Governo irlandês, representado por J. D. Cooke, S.C., o Governo italiano, representado por O. Fiumara, o Governo neerlandês, representado por D. J. Keur, o Governo britânico, representado por N. A. Phillips, Q.C., bem como a Comissão das Comunidades Europeias, demandante, representada por F. W. Albrecht, assistido por E. Steindorff, foram ouvidos nas respectivas observações orais.
      No decurso da audiência, a Comissão esclareceu que a acção não abrange os seguros obrigatórios e que a primeira acusação abrange não somente a actividade do seguro directo não vida mas também o seguro directo de vida, o que o Governo alemão confirmou não ter nunca posto em dúvida. Além disso, a Comissão explicou que não contesta aos Estados-membros em que seja realizada a livre prestação de serviços o direito de exercerem um certo controlo, mesmo prévio, sobre a actividade do prestador nesse Estado. Todavia, a Comissão manteve que um tal controlo não pode ser exercido sob a forma de exigência de uma autorização formal ou de uma obrigação de estabelecimento permanente. Enfim, quanto à terceira acusação, a Comissão esclareceu que esta acusação não é dirigida contra a fixação unilateral do nível dos limiares mas contra a própria existência de tais limiares. Esta acusação basear-se-ia na tese segundo a qual qualquer exigência de autorização e de estabelecimento, em matéria de livre prestação de serviços no sector dos seguros, é contrária ao disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado e os Estados-membros não podem, ao transpor a directiva, limitar a isenção das obrigações de estabelecimento e de autorização às co-seguradoras que participem em actividades de seguro que, segundo a concepção de cada Estado, estejam incluídas no campo de aplicação da directiva. O Governo britânico insistiu, nomeadamente, na importância de uma liberalização dos seguros comerciais em relação aos quais as necessidades de protecção dos tomadores de seguros não existiriam. O Governo alemão contestou a afirmação do Governo britânico segundo a qual os intermediários assegurariam por si os interesses do tomador do seguro.
      O advogado-geral apresentou as suas conclusões na audiência de 20 de Março de 1986.
      O. Due
      Juiz relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: alemão.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
      4 de Dezembro de 1986 (
            *1
         )
      No processo 205/84,
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, F.-W. Albrecht, na qualidade de agente, assistido por R. Steindorff, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Munique, com domicílio escolhido no Luxemburgo, no escritório de M. Beschel, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,
      demandante,
      apoiada por
      
         1) Reino dos Países Baixos, representado por I. Verkade, secretário geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 5, rue C. M. Spoo,
      
         2) Reino Unido, representado por J. R. J. Braggins, do Treasury Solicitors' Department, Queen Anne's Chambers, em Londres, na qualidade de agente, assistido por N. Phillips, Q C e P. Lasok, Barrister, advogados, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 28, boulevard Royal,
      intervenientes,
      contra
      
         República Federal da Alemanha, representada por M. Seidel, mandatário ad litem, Ministerialrat no Ministério Federal de Economia, assistido por R. Lukes, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Münster, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 20-22, avenue Emile Reuter,
      demandada,
      apoiada por,
      
         1) Reino da Bélgica, na pessoa do ministro das Relações Exteriores, representado por R. Hoebaer, director do Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 4, rue des Girondins,
      
         2) Reino da Dinamarca, representado por L. Mikaelsen, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Claus Gulmann, professor de direito, com domicílio escolhido no Luxemburgo, junto do encarregado de negócios dinamarquês, Ib Bodenhagen, conselheiro ministerial, embaixada real da Dinamarca, 11 B, boulevard Joseph II,
      
         3) República Francesa, representada por G. Guillaume, director dos Negócios Jurídicos no Ministério das Relações Exteriores, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 2, rue Bertholet,
      
         4) Irlanda, representada por L. J. Dockery, Chief State Solicitor, Dublin Castle, em Dublim, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 28, route d'Arlon,
      
         5) República Italiana, na pessoa do seu agente, L. Ferrari Bravo, chefe do serviço do contencioso diplomático, dos tratados e dos assuntos legislativos, na qualidade de agente, assistido por O. Fiumara, Avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da sua embaixada, 5, rue Marie Adélaïde,
      intervenientes,
      que tem por objecto fazer declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, nomeadamente dos seus artigos 59.° e 60.°, no domínio da livre prestação de serviços de seguros, incluindo o co-seguro, e da Directiva 78/473 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário (JO L 151, p. 25; EE 06 F2 p. 28),
      O TRIBUNAL,
      constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann e R. Joliét, juízes,
      advogado-geral : Sir Gordon Slynn
      secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto
      visto o relatório para audiência e após a realização desta em 6 e 7 de Novembro de 1985,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 20 de Março de 1986,
      profere o presente
      ACÓRDÃO
      
               1
            
            
               Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 14 de Agosto de 1984, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção com o objecto de fazer declarar que a República Federal da Alemanha,
               
                        a)
                     
                     
                        ao aplicar a Versicherungsaufsichtsgesetz (lei relativa ao controlo das empresas de seguros, doravante a «VAG»), na versão da décima quarta lei de alteração, de 29 de Março de 1983 (BGBl. I, p. 377), que sujeita à obrigação de estabelecimento e de autorização as empresas de seguros da Comunidade que pretendam fornecer, na República Federal da Alemanha — por meio de representantes, mandatários, agentes e outros intermediários — prestações de seguro directo (com excepção dos seguros de transporte) e proíbe aos agentes de seguros estabelecidos na República Federal da Alemanha a proposta a residentes de contratos de seguro com seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        ao pôr em vigor e aplicar a décima quarta lei de alteração da VAG, supra referida, com o objectivo de transpor para o direito interno a Directiva 78/473 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário (JO L 151, p. 25), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado e da directiva acima mencionada, na medida em que as disposições da lei determinam, quanto ao seguro comunitário, que a seguradora líder (no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha), deve estar aí estabelecida e autorizada a cobrir, por si só, os riscos assegurados;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        ao fixar, por meio do Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (Serviço Federal de Controlo dos Seguros) e no quadro da transposição da directiva acima mencionada para o direito interno, limiares demasiado elevados para os riscos nos ramos do seguro de incendio, responsabilidade civil de veículos aéreos e responsabilidade civil geral — riscos que podem ser objecto de um co-seguro comunitário — na medida em que o co-seguro, enquanto serviço, está, por esse facto, excluído, na República Federal da Alemanha, quanto aos riscos situados abaixo desses limiares, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.° 2, do artigo 1.° e do artigo 8.° da Directiva 78/473, bem como dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
                     
                  
         
               2
            
            
               A Comissão propôs igualmente duas acções por incumprimento contra a República Francesa (processo 220/83), a Dinamarca (processo 252/83) e Irlanda (processo 206/84) relativas à transposição, por estes Estados-membros, da Directiva 78/473 acima referida. Nestas acções, a Comissão faz acusações que coincidem largamente com as referidas nas alíneas b) e c) no presente processo. Ao invés, estas acções não contêm acusações correspondentes à constante da alínea a), embora, nos referidos Estados-membros, as legislações gerais sob controlo de empresas de seguros contenham restrições semelhantes às que são objecto desta acusação.
            
         
               3
            
            
               No presente processo os governos belga, dinamarquês, francês, irlandês e italiano intervieram em apoio da República Federal da Alemanha enquanto os governos britânico e neerlandês intervieram em apoio da Comissão.
            
         
               4
            
            
               No que diz respeito às disposições da lei alemã em causa, às directivas comunitárias de coordenação no sector do seguro e aos fundamentos e argumentos tanto das partes na acção como das partes intervenientes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão referidos, a seguir, na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         I — Quanto à admissibilidade
      
               5
            
            
               A título liminar, importa examinar certas questões de admissibilidade que foram debatidas no Tribunal.
            
         
               6
            
            
               O Governo irlandês sustenta que, ao propor o conjunto destas acções, a Comissão tentou antecipar-se aos procedimentos já desencadeados pelo Conselho nos termos do artigo 57.°, n.° 2 do Tratado. A proposta de segunda directiva relativa ao seguro directo não vida (JO 1976, C 32, p. 2, doravante denominada «a proposta de segunda directiva»), actualmente submetida a exame do Conselho, trataria exactamente os mesmos problemas de delimitação da livre prestação de serviços que estão em causa neste processo. De facto, a Comissão pediria ao Tribunal que desempenhasse a missão que o Tratado atribui ao Conselho.
            
         
               7
            
            
               A este propósito, importa lembrar que, nos termos do artigo 155.° do Tratado, incumbe à Comissão velar pela aplicação das normas do Tratado. No cumprimento desta missão, caber-lhe-ia, se considerasse que um Estado-membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, propor uma acção nos termos do artigo 169.° O mero facto da proposta de um acto legislativo, cuja adopção e transposição para o direito nacional seriam de molde a pôr fim à infracção acusada pela Comissão, se encontrar já submetida ao Conselho, não exclui que a Comissão proponha uma tal acção por incumprimento.
            
         
               8
            
            
               Os governos francês e irlandês sustentaram que, na realidade, a Comissão põe em causa a conformidade da Directiva 78/473 com o Tratado e, portanto, contesta a sua legalidade. Ora, a Comissão não teria proposto, em tempo útil, a acção de anulação contra aquela directiva. Estes governos exprimem, por isso, dúvidas sérias quanto à admissibilidade da acção da Comissão que visa pôr em causa um texto de direito comunitário considerado definitivo.
            
         
               9
            
            
               Há que referir que esta argumentação revela uma divergência de interpretação da directiva. Na sua acção, a Comissão interpreta-a em sentido conforme à interpretação que faz dos artigos 59.° e 60.° do Tratado, enquanto os dois governos interpretam a directiva de forma contrária à referida interpretação dos artigos 59.° e 60.° Ora, estas questões de interpretação só podem ser resolvidas aquando do exame do mérito da causa.
            
         
               10
            
            
               Nestas condições, nada impede que o Tribunal proceda ao exame do mérito da causa.
            
         II — Quanto ao mérito da causa
      A — Quanto à primeira acusação da Comissão
      1) Sobre o objecto da acusação
      
               11
            
            
               Resulta do próprio texto das conclusões da Comissão que a primeira acusação abrange os deveres de autorização e estabelecimento impostos pela VAG a qualquer prestador de serviços no sector do seguro directo em geral, com excepção dos seguros de transporte, que não estão sujeitos a tais obrigações, e do co-seguro comunitário objecto das segunda e terceira acusações. Além disso, o Tribunal toma conhecimento do facto de que, durante a fase oral do processo, a Comissão informou que a acção não respeita aos seguros obrigatórios.
            
         
               12
            
            
               Ao invés, respondendo a uma questão do Tribunal, a Comissão explicou que, contrariamente às acusações relativas ao co-seguro comunitário, a primeira acusação abrange igualmente os seguros de vida. No decurso da fase oral do processo, o Governo alemão confirmou que nunca pôs em dúvida que estes seguros eram objecto da acção de incumprimento. Alguns dos governos intervenientes em apoio da República Federal da Alemanha consideraram entretanto a resposta da Comissão como uma tentativa de alargar o objecto da acção, privando-os, assim, da possibilidade de ter em conta situações especiais no sector dos seguros de vida.
            
         
               13
            
            
               A este propósito, importa declarar que o parecer fundamentado, tal como o requerimento, estão redigidos em termos genéricos e visam normas alemãs que se aplicam igualmente aos seguros de vida. É verdade que estes dois documentos apenas mencionam a Directiva 73/239 do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 Fl p. 143) e a Directiva 78/473 já refenda, relativa ao co-seguro comunitário e não a Directiva 79/267 do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício (JO L 63, p. 1; EE 06 F2 p. 62). Esta circunstância pode todavia explicar-se pelo facto de que, quanto aos pontos em causa na presente acção, a directiva de 1979 não difere da de 1973. Embora os seguros de vida ponham efectivamente problemas específicos, nomeadamente no que respeita às condições de seguro e colocação das reservas técnicas, estas questões podem distinguir-se das exigências de estabelecimento e autorização que são as únicas contestadas pela Comissão no âmbito da primeira acusação. Nestas circuntâncias, há que considerar a resposta da Comissão como um esclarecimento e não como um alargamento do objecto da acção.
            
         
               14
            
            
               Na sua conclusão relativa à primeira acusação, a Comissão referiu, separadamente, a proibição feita pela VAG de os agentes estabelecidos na República Federal da Alemanha proporem a residentes contratos de seguro com seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro. No decurso do processo perante o Tribunal, a Comissão e o Governo britânico sustentaram que tais agentes, dando conselhos quanto à escolha de seguros e seguradoras, agem unicamente no interesse dos tomadores de seguros. As razões atinentes à protecção destes, que o Governo alemão invocou, não poderiam assim, de modo algum, justificar esta proibição e isto tanto mais que, segundo este governo, a VAG não proíbe aos tomadores de seguros residentes no território alemão dirigirem-se directamente à empresa de seguros estrangeira em causa.
            
         
               15
            
            
               O Governo alemão replicou que, quando o tomador de seguros se dirige, por sua própria iniciativa, directamente à empresa de seguros estrangeira, está consciente de renunciar à protecção da lei do seu país. Ao contrário, no caso de um agente estabelecido na República Federal da Alemanha, o tomador de seguros dirigir-se-ia a uma empresa local que, todavia, exerce as suas actividades no interesse das empresas de seguros e, na ocorrência, no de uma empresa que não está estabelecida nem autorizada na Alemanha. A proibição em causa constituiria, assim, um complemento necessário às exigências de estabelecimento e autorização.
            
         
               16
            
            
               Neste ponto, importa lembrar que a profissão de agente no sector dos seguros não é objecto de qualquer regulamentação comunitária que permita ao Tribunal declarar que tal agente exerce as suas funções no interesse de uma ou outra parte no contrato de seguro. Além disso, a circunstância de o contrato de seguro ter sido negociado por meio de um intermediário não mandatado pela empresa de seguros estrangeira não alteraria a natureza deste contrato enquanto prestação de serviços fornecida por esta última empresa ao tomador do seguro. Resulta daí que, no respeitante às normas sobre a livre prestação de serviços, a proibição em causa não pode ser dissociada da acusação referente às obrigações de estabelecimento e autorização impostas à empresa de seguros enquanto prestadora de seguros e que é, assim, suficiente, para o Tribunal, decidir sobre tal acusação.
            
         
               17
            
            
               Importa, assim, concluir que a primeira acusação da Comissão abrange o sector do seguro no seu conjunto, com excepção dos seguros de transporte, do co-seguro comunitário e dos co-seguros obrigatórios e que tem por objecto as exigências de estabelecimento e de autorização impostas pela legislação alemã às seguradoras comunitárias enquanto prestadoras de serviços nos termos do Tratado.
            
         2) Quanto à noção de prestação de serviços em matéria de seguros
      
               18
            
            
               Nos termos do n.° 1 do artigo 59.° do Tratado, a supressão das restrições à livre prestação de serviços no interior da Comunidade alarga-se a todos os serviços fornecidos por nacionais dos Estados-membros estabelecidos num país da Comunidade diverso do do destinatário da prestação. Nos termos do n.° 1 do artigo 60.°, são considerados serviços, segundo o Tratado, as prestações fornecidas normalmente mediante remuneração, na medida em que não sejam reguladas pelas disposições relativas à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas.
            
         
               19
            
            
               Quanto às prestações de serviços assim definidas, estas disposições exigem a supressão de qualquer restrição à sua livre circulação, sob reserva todavia das disposições do artigo 61.° e dos artigos 55.° e 56.° para que remete o artigo 66.° Se bem que estas disposições não estejam em causa na presente acção, o Governo italiano lembrou que, nos termos do n.° 2 do artigo 61.°, a liberalização dos seguros que estão ligados aos movimentos de capitais deve ser realizada de harmonia com a liberalização progressiva da circulação dos capitais. A este respeito, importa todavia salientar que já a primeira directiva do Conselho de 11 de Maio de 1960, para aplicação do artigo 67.° do Tratado (JO 1960, p. 921; EE 10 FI p. 6), previu que os Estados-membros concedam todas as autorizações de câmbios referentes a movimentos de capitais, necessárias às transferências para cumprimentos de contratos de seguros na medida que tais contratos beneficiam do regime de livre circulação de serviços, em cumprimento dos artigos 59.° e seguintes do Tratado.
            
         
               20
            
            
               Se as normas sobre movimentos de capitais não são, assim, de molde a restringir a liberdade de celebrar contratos de seguros sob forma de prestações de serviços por força dos artigos 59.° e 60.°, põe-se, no entanto, o problema da delimitação do campo de aplicação destes artigos face ao das disposições do Tratado relativas ao direito de estabelecimento.
            
         
               21
            
            
               A este propósito, impõe-se admitir que uma empresa de seguros de um Estado-membro que mantém, no Estado-membro em causa, uma presença permanente e está sujeita às normas do Tratado sobre o direito de estabelecimento, e isso ainda que essa presença não assuma a forma de uma sucursal ou de uma agência mas se exerça por meio de um simples escritório, gerido pelo próprio pessoal da empresa ou de pessoa independente mas mandatada para agir permanentemente em nome dela, como o faria uma agência. Em virtude da definição acima referida, contida nos artigos 60.°, n.° 1, tal empresa de seguros não poderia prevalecer-se dos artigos 59.° e 60.° no que respeita às suas actividades no Estado-membro em causa.
            
         
               22
            
            
               Igualmente, tal como o Tribunal declarou no acórdão de 3 de Dezembro de 1974 (van Binsbergen, 33/74, Recueil, p. 1299), não se pode negar a um Estado-membro o direito de adoptar disposições destinadas a impedir que a liberdade garantida pelo artigo 59.° seja utilizada por um prestador, cuja actividade seja inteira ou principalmente virada para o seu território, afim de se subtrair às regras profissionais que lhe seriam aplicáveis no caso de ter estabelecimento no território desse Estado, podendo tal situação ser apreciada face ao capítulo relativo ao direito de estabelecimento e não ao das prestações de serviço.
            
         
               23
            
            
               Importa, enfim, referir que, sendo o campo de aplicação dos artigos 59.° e 60.° definido em função dos lugares de estabelecimento ou de residência do prestador dos serviços e do seu destinatário, podem colocar-se problemas especiais quando o risco coberto pelo contrato de seguros for situado no território de um outro Estado que não o do tomador do seguro, destinatário dos serviços. Esses problemas, que não foram objecto de discussão no Tribunal, não serão examinados no presente processo. Assim, o exame que se segue, apenas abrange os seguros contra riscos situados no Estado-membro do tomador de seguros (doravante designado «o Estado destinatário»).
            
         
               24
            
            
               Decorre do que vem dito que as prestações de serviços que devem ser examinadas para a decisão da presente acção abrangem apenas os contratos de seguro por riscos situados no Estado-membro e celebrados por um tomador de seguros estabelecido ou residente nesse Estado com uma seguradora estabelecida noutro Estado-membro e que não tenha qualquer presença permanente no primeiro Estado nem dirija as suas actividades inteira ou principalmente para o território desse Estado.
            
         3) Quanto à conformidade das exigências em causa com os artigos 59.° e 60° do Tratado
      
               25
            
            
               Segundo jurisprudência constante do Tribunal, os artigos 59.° e 60.° do Tratado, passaram a ter aplicação directa após o termo do período de transição, sem que a sua aplicabilidade esteja subordinada à harmonização ou coordenação das legislações dos Estados-membros. Estes artigos exigem a eliminação não apenas de todas as discriminações contra o prestador em virtude da sua nacionalidade mas igualmente de todas as restrições à livre prestação de serviços impostas devido à circunstância de ser estabelecido num Estado-membro diverso daquele onde a prestação deva ser fornecida.
            
         
               26
            
            
               Considerando que o Governo alemão e alguns governos que intervêm em seu apoio se reportaram ao n.° 3 do artigo 60.° para sustentar que o Estado destinatário pode aplicar a sua lei de controlo igualmente às seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro, importa acrescentar, tal como o Tribunal referiu, nomeadamente no acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, 279/80, Recueil, p. 3305), que o referido número tem por finalidade, em primeiro lugar, possibilitar ao prestador o exercício da sua actividade no Estado-membro destinatário, sem discriminação relativamente aos nacionais desse Estado. Não implica, todavia, que toda a legislação nacional aplicável aos nacionais desse Estado e tendo por objecto normalmente uma actividade permanente das empresas nele estabelecidas possa ser aplicada integralmente e da mesma forma às actividades de carácter temporário exercidas pelas empresas estabelecidas noutros Estados-membros.
            
         
               27
            
            
               O Tribunal admitiu, no entanto, nomeadamente nos acórdãos de 18 de Janeiro de 1979 (van Wesemael, 110 et 111/78, Recueil, p. 35) e de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, 279/80, já referido), que, tendo em conta a natureza especial de certas prestações de serviços, não se poderiam considerar como incompatíveis com o Tratado exigências específicas impostas ao prestador motivadas pela aplicação de normas reguladoras desses tipos de actividades. Todavia, a livre prestação de serviços, enquanto princípio fundamental do Tratado, apenas pode ser limitada mediante disposições justificadas pelo interesse geral e aplicáveis a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-destinatário, na medida em que tal interesse não esteja salvaguardado por normas a que.o prestador esteja sujeito no Estado-membro onde estiver estabelecido. Além disso, as referidas exigências devem ser objectivamente necessárias a fim de garantir o cumprimento das regras profissionais e garantir a protecção dos interesses que constituem o seu objectivo.
            
         
               28
            
            
               Importa referir que as exigências em causa no presente processo, a saber, a obrigação imposta a uma seguradora, estabelecida num outro Estado-membro, autorizada pela autoridade de controlo deste e sujeita ao controlo desta autoridade, de ter um estabelecimento permanente no território do Estado destinatário e obter uma autorização separada da autoridade de controlo deste Estado, constituem restrições à livre prestação de serviços na medida em que tornam mais onerosas estas prestações no Estado destinatário, nomeadamente quando as actividades da seguradora nesse Estado revistam um carácter puramente ocasional.
            
         
               29
            
            
               Resulta daí que essas exigências não podem ser consideradas compatíveis com os artigos 59.° e 60.° do Tratado, a não ser que se prove existirem, no âmbito da actividade considerada, razões imperiosas ligadas ao interesse geral que justifiquem restrições à livre prestação dos serviços, que esse interesse não esteja já garantido pelas leis do Estado do estabelecimento e que o mesmo resultado não possa ser obtido por normas menos restritivas.
            
         a) Quanto à existência de um interesse justificativo de certas restrições à livre prestação dos serviços em matéria de seguros
      
               30
            
            
               Tal como o Governo alemão e os intervenientes em seu apoio afirmaram, sem contestação da Comissão nem dos governos britânico e neerlandês, o sector dos seguros constitui um domínio particularmente sensível do ponto de vista da protecção do consumidor enquanto tomador do seguro e segurado. Isso resulta nomeadamente do carácter específico da prestação da seguradora que está ligada a acontecimentos futuros cuja verificação ou, em qualquer caso, o momento desta, é incerto na época em que o contrato é realizado. O segurado que, após o sinistro, não obtém a reparação pode encontrar-se numa situação muito precária. Igualmente é, em regra geral, extremamente difícil para o tomador de seguros analisar se as perspectivas de evolução da situação financeira da seguradora e as cláusulas do contrato, a maior parte das vezes impostas por esta última, lhe dão suficientes garantias de reparação em caso de sinistro.
            
         
               31
            
            
               E preciso, além disso, ter em conta, como o Governo alemão o salientou, que, em certos ramos, o seguro se tornou um fenômeno de massa. Efectivamente, são celebrados contratos por um grande número de tomadores de seguro, a ponto de a salvaguarda dos interesses dos segurados e terceiros lesados respeitar praticamente a toda a população.
            
         
               32
            
            
               As características particulares típicas do sector de seguros conduziram todos os Estados-membros a adoptar legislações que sujeitam as empresas de seguros a normas imperativas no que se refere tanto à sua situação financeira como às condições do seguro que aplicam e ao controlo permanente do respeito por tais regras.
            
         
               33
            
            
               Resulta, assim, que existem, no domínio em causa, razões imperiosas ligadas ao interesse geral que podem justificar restrições à livre prestação de serviços, com a condição, todavia, de que as normas do Estado do estabelecimento não bastem para atingir o nível de protecção necessária e de que as exigências do Estado destinatário não vão além do necessário para tal fim.
            
         b) Quanto à questão de saber se o interesse geral não está já assegurado pelas leis do Estado do estabelecimento
      
               34
            
            
               A Comissão, tal como os governos britânico e neerlandês, sustenta que, em qualquer caso, após a adopção das primeiras directivas de coordenação 73/239 e 79/267, as considerações de protecção acima referidas estão, em larga medida, salvaguardadas pelo controlo das actividades do Estado do estabelecimento.
            
         
               35
            
            
               A este propósito, importa salientar, à partida, que, de acordo com as suas referências, considerandos e teor das respectivas disposições, estas duas directivas têm por objecto facilitar a criação de sucursais ou agências num Estado-membro distinto do da sede. Regulam as relações entre a legislação e a autoridade de controlo do Estado da sede, por um lado, e a dos Estados em que a empresa tenha criado sucursais ou agências, por outro, mas não têm por objecto as actividades que a empresa exerça sob forma de prestações de serviços nos termos do Tratado. Por conseguinte, não é possível aplicar as disposições destas directivas à relação entre o Estado do estabelecimento, onde se encontra a sede, a sucursal ou a agência, e o Estado em que a prestação de serviço seja fornecida. Esta relação apenas é visada na proposta da segunda directiva.
            
         
               36
            
            
               Deve, no entanto, examinar-se se as duas primeiras directivas previram, pelo menos, condições de exercício das actividades de seguros suficientemente equivalentes em toda a Comunidade e possibilidades de controlo suficientemente eficazes para que as restrições impostas pelos Estados destinatários às empresas prestadoras de serviços sejam suprimidas na sua totalidade ou, pelo menos, em parte.
            
         
               37
            
            
               Quanto à situação financeira das empresas de seguros, as duas directivas contêm disposições muito detalhadas sobre o património livre da empresa, ou seja, o seu capital próprio. Estas disposições têm por objectivo assegurar a solvabilidade da empresa e as directivas impõem à autoridade de controlo do Estado-membro da sede que verifique o estado de solvabilidade da empresa «para o conjunto das suas actividades». Esta fórmula deve ser entendida como abrangendo igualmente as actividades exercidas sob a forma de prestações de serviços. Daí resulta que o Estado destinatário não tem o direito de proceder ele próprio a tais verificações devendo aceitar um certificado de solvabilidade passado pela autoridade de controlo do Estado-membro em cujo território se situe a sede social da empresa prestadora de serviços. De acordo com o entendimento do Governo alemão, que não foi contestado pela Comissão, tal é o caso na República Federal da Alemanha.
            
         
               38
            
            
               No entanto, as duas directivas não procederam à harmonização das leis nacionais referentes a reservas ou provisões técnicas, aos meios financeiros imobilizados para servir de garantia aos compromissos assumidos por força dos contratos subscritos e que são distintos do capital próprio da empresa. A este propósito, as directivas expressamente reservaram a harmonização necessária para ulteriores directivas. As directivas 73/239 e 79/267 deixaram, pois, a cada país de exploração o cuidado de regular, de acordo com a sua pròpria lei, o cálculo de tais reservas e determinar a natureza e a avaliação dos activos que constituem a sua contrapartida. Os activos correspondentes às actividades exercidas no Estado-membro em causa devem localizar-se nesse Estado e a sua existência ser controlada pela respectiva autoridade de controlo se bem que as directivas prevejam a obrigação, para o Estado da sede, de velar para que o balanço da empresa apresente activos congruentes e equivalentes aos compromissos contraídos em todos os países em que exerça as suas actividades. A supressão desta exigencia de localização apenas é proposta no projecto da segunda directiva que visa, nomeadamente, a harmonização das disposições nacionais relativas às reservas técnicas.
            
         
               39
            
            
               No decurso do processo no Tribunal, o Governo alemão e os governos intervenientes em seu apoio demonstraram a existência de importantes diferenças entre as leis nacionais actualmente em vigor e relativas às reservas e provisões técnicas bem como aos activos que constituem a sua contrapartida. Na falta de harmonização nesta matéria e de qualquer norma, que imponha à autoridade de controlo do Estado-membro do estabelecimento a fiscalização do respeito das leis em vigor no Estado destinatário, importa admitir que este tem justificação para exigir e controlar o respeito pelas suas próprias leis sobre as reservas e provisões técnicas relacionadas com as prestações de serviço fornecidas no seu território, desde que tais regras não excedam o necessário para garantir a protecção dos tomadores de seguros e dos segurados.
            
         
               40
            
            
               Enfim, no que se refere às condições de seguro, as duas primeiras directivas de coordenação não contêm qualquer harmonização e deixam a cada Estado-membro onde a actividade é exercida o cuidado de velar pelo respeito das respectivas normas imperativas face às actividades exercidas no seu território. A proposição de segunda directiva determina o campo de aplicação de tais regras imperativas e exclui da respectiva aplicação certos seguros de carácter comercial que são definidos de modo detalhado. Tendo em conta as diferenças consideráveis entre as normas nacionais sobre esta matéria, impõe-se concluir que, igualmente neste campo e com a mesma reserva, o Estado-membro destinatário tem fundamento para exigir e controlar o respeito pelas suas próprias normas em relação às prestações de serviços fornecidas no seu território.
            
         
               41
            
            
               Há, assim, que reconhecer que, no estado actual do direito comunitário, as considerações sobre a protecção de tomadores de seguro e segurados, que acima foram descritas, justificam que o Estado-membro destinatário garanta a aplicação da sua própria legislação quanto às reservas ou provisões técnicas e condições de seguro, uma vez que as exigências desta legislação não excedam o necessário para garantir a protecção dos tomadores de seguro e dos segurados. Resta, assim, examinar se é necessário que tal controlo se efectue no quadro de um regime de autorização e sob a condição de a empresa de seguros dispor de um estabelecimento permanente no Estado destinatário.
            
         c) Quanto à necessidade de um regime de autorização
      
               42
            
            
               A Comissão não contesta ao Estado destinatário o direito de exercer um certo controlo quanto às empresas de seguros que forneçam prestações de serviços no seu território. No decurso da fase oral do processo, admitiu mesmo a possibilidade de prever certas medidas de controlo prévias a qualquer exercício de actividades sob forma de prestação de serviços pela empresa abrangida. Manteve, todavia, que tais medidas devem ser tomadas no quadro de um regime menos limitativo que o de uma autorização, sem todavia explicitar as eventuais modalidades de um tal regime.
            
         
               43
            
            
               O Governo alemão e os governos intervenientes em seu apoio sustentam que o controlo necessário não pode ser exercido fora de um regime de autorização que permita um exame anterior ao início das actividades, uma contínua vigilância destas e a possibilidade de retirar a autorização em caso de infracções graves e persistentes.
            
         
               44
            
            
               A este propósito, importa salientar que, em todos os Estados-membros, o controlo das empresas de seguros é organizado no quadro de um regime de autorização e que a necessidade de um tal sistema é reconhecida pelas duas primeiras directivas de coordenação, no que respeita às actividades por elas abrangidas. Nos termos dos artigos 6.° dessas directivas, cada Estado-membro faz depender o acesso à actividade de seguro no seu território de uma autorização administrativa. A empresa que estabeleça sucursais ou agências em Estados-membros diversos do da sede deve, assim, obter uma autorização prévia da autoridade de controlo de cada um desses Estados.
            
         
               45
            
            
               Deve notar-se, aliás, que a proposta da segunda directiva prevê a manutenção deste regime. Em relação a cada Estado-membro onde a empresa pretenda exercer. as suas actividades sob forma de prestações de serviços, deve obter uma autorização administrativa. Se, segundo o projecto, esta autorização deve ser obtida junto da autoridade de controlo do Estado do estabelecimento, esta autoridade deve todavia consultar previamente a do Estado destinatário transmitindo-lhe cópia do conjunto do processo. O projecto prevê, além disso, uma colaboração permanente entre as duas autoridades de controlo que permita nomeadamente à autoridade do Estado do estabelecimento tomar todas as medidas úteis, podendo ir até à retirada da autorização, para pôr fim às infracções que lhe sejam denunciadas pela autoridade de controlo do Estado-destinatário.
            
         
               46
            
            
               Nestas circunstâncias, não se poderia rejeitar o argumento do Governo alemão segundo o qual só a exigência de uma autorização pode garantir, de maneira eficaz, o controlo que, tendo em conta as considerações que precedem, se justifica por razões relativas à protecção dos consumidores enquanto tomadores de seguros e segurados. Considerando que um sistema como o proposto no projecto da segunda directiva, que confia a administração do regime de autorização ao Estado-membro do estabelecimento em colaboração estreita com o Estado destinatário, não pode ser instaurado senão por via legislativa, importa igualmente admitir que, no estado actual do direito comunitário, compete ao Estado destinatário conceder e retirar essa autorização.
            
         
               47
            
            
               Importa, todavia, sublinhar que a autorização deve ser concedida a pedido de qualquer empresa estabelecida num outro Estado-membro que preencha as condições previstas pela legislação do Estado destinatário, que tais condições não podem cumular-se com as condições legais equivalentes já preenchidas no Estado doestabelecimento e que a autoridade de controlo do Estado destinatário deve tomar em consideração os controlos e verificações já efectuados no Estado-membro do estabelecimento. Ora, segundo o Governo alemão, que neste ponto não foi contrariado pela Comissão, o regime de autorização alemã é plenamente conforme com tais exigências.
            
         
               48
            
            
               Importa ainda examinar se a exigência de autorização que, nos termos da VAG, abrange toda a actividade de seguro com excepção dos seguros de transporte, se justifica na sua generalidade. A este propósito, foi sublinhado, nomeadamente pelo Governo britânico, que a livre circulação dos serviços é importante, sobretudo para os seguros comerciais, e que, precisamente para tais seguros, as razões de protecção do tomador de seguros, invocadas pelo Governo alemão e os governos intervenientes em seu apoio, não funcionam.
            
         
               49
            
            
               Resulta do que antecede que a exigência de autorização não pode ser mantida a não ser na medida em que se justifique por razões de protecção do tomador de seguros e do segurado, invocadas pelo Governo alemão. Importa igualmente admitir que tais razões não têm a mesma importância para todo o sector de seguros e que podem mesmo existir casos em que, em virtude do caracter do risco segurado e do tomador do seguro, não há já qualquer necessidade de proteger este mediante a aplicação das normas imperativas do seu direito nacional.
            
         
               50
            
            
               Todavia, se é verdade que a proposta da segunda directiva teve em conta estas considerações ao excluir, nomeadamente, os seguros de carácter comercial, definidos de modo detalhado, da aplicação das normas imperativas do Estado destinatário, importa igualmente reconhecer que, tendo em conta os elementos de direito e de facto de que dispõe, o Tribunal não está em condições de introduzir uma tal distinção genérica e fixar-lhe os limites com suficiente precisão para determinar os casos particulares em que as necessidades de protecção, características das actividades do seguro em geral, não justifiquem a exigência de uma autorização.
            
         
               51
            
            
               Resulta do que precede que a primeira acusação da Comissão deve ser desatendida na medida em que tem por objecto a exigência de autorização.
            
         d) Quanto à necessidade de estabelecimento
      
               52
            
            
               Se a exigência de uma autorização constitui uma restrição à livre prestação dos serviços, a exigência de um estabelecimento permanente é, de facto, a própria negação dessa liberdade. Tem como consequência retirar qualquer efeito útil ao artigo 59.° do Tratado cujo objecto é, precisamente, eliminar as restrições à livre prestação de serviços por parte de pessoas não estabelecidas no Estado em cujo território a prestação deva ser fornecida (ver, nomeadamente, acórdãos de 3 de Dezembro de 1974, já referido, de 26 de Novembro de 1975, Coenen, 39/75, Recueil, p. 1547, e de 10 de Fevereiro de 1982, Transporoute, 76/81, Recueil p. 417). Para que uma tal exigência seja aceite, importa verificar se constitui uma condição indispensável para atingir o objectivo procurado.
            
         
               53
            
            
               A este propósito o Governo alemão observa nomeadamente que a exigência de um estabelecimento no Estado destinatário permite à autoridade de controlo desse Estado verificar, localmente, e de uma maneira contínua, a actividade exercida pela seguradora autorizada e que, sem tal exigência, esta autoridade seria incapaz de cumprir a sua missão.
            
         
               54
            
            
               Na sua jurisprudência, o Tribunal salientou já, pela última vez no seu acórdão de 3 de Fevereiro de 1983 (van Luipen, 29/82, Recueil, p. 151), que considerações de ordem administrativa não poderiam justificar uma derrogação, por parte de um Estado-membro, das regras do direito comunitário. Esta consideração aplica-se tanto mais quanto a derrogação em causa leva à exclusão do exercício de uma das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado. No caso em apreço não basta, assim, que a presença no local, de todos os documentos necessários para o controlo das autoridades do Estado destinatário, seja de molde a facilitar o cumprimento da sua missão. É, ainda, preciso demonstrar que, mesmo no quadro de um regime de autorização, essas autoridades não poderiam executar a sua missão de controlo, de modo eficaz, sem que a empresa dispusesse, no referido Estado-membro, de um estabelecimento permanente, com todos os documentos necessários.
            
         
               55
            
            
               Uma tal demonstração não foi feita. Tal como acima se verificou, o direito comunitário em matéria de seguros não se opõe, no seu estado actual, a que o Estado destinatário exija que os activos correspondentes às reservas ou provisões técnicas referentes às actividades exercidas no seu território se localizem nesse Estado. Em tal caso, a presença desses activos pode ser verificada no local, mesmo se a empresa não dispuser de qualquer estabelecimento permanente no referido Estado. Quanto às demais condições da actividade sujeitas a controlo, considera o Tribunal que tal controlo pode ser exercido com base em cópias dos balanços, contas e documentos da escrituração comercial, incluindo condições do seguro e programas de actividades, remetidos a partir do Estado do estabelecimento e devidamente certificados pelas autoridades deste Estado-membro. No quadro de um regime de autorização, é possível submeter a empresa a tais condições de controlo no acto de autorização e assegurar o seu respeito, se for caso disso, mediante a revogação desse acto.
            
         
               56
            
            
               Assim, não se provou que as considerações acima aceites e visando a protecção do tomador do seguro e do segurado, tornem indispensável o estabelecimento da seguradora no território do Estado destinatário.
            
         
               57
            
            
               Quanto à primeira acusação da Comissão há, pois, que concluir que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE, ao sujeitar, pela Versicherungsaufsichtsgesetz, à obrigação de ter um estabelecimento no seu território as empresas de seguros da Comunidade que pretendam prestar aí, por meio de representantes, mandatários, agentes e outros intermediários, prestações de seguro directo, à excepção dos seguros de transportes, sob reserva, todavia, dos seguros obrigatórios e dos seguros para os quais a seguradora ou mantenha uma presença permanente, que deva ser equiparada a uma agência ou sucursal, ou dirija as suas actividades, inteira ou principalmente, para o território da República Federal da Alemanha.
            
         Β — Quanto à segunda acusação da Comissão
      
               58
            
            
               Na sua segunda acusação, a Comissão pretende fazer declarar a violação tanto da Directiva 78/473, relativa ao co-seguro comunitário, como dos artigos 59.° e 60.° do Tratado. Esta acusação baseia-se, tal como a primeira, na tese de que as obrigações de autorização e de estabelecimento são contrárias aos artigos 59.° e 60.° do Tratado, no que respeita ao conjunto do sector do seguro. Para a Comissão não há, assim, qualquer razão para distinguir, a este propósito, entre a situação da seguradora em geral e a da seguradora líder em especial. A República Federal da Alemanha teria, assim, cometido uma infracção aos referidos artigos quando, ao transpor a Directiva 78/473 para direito nacional, dispensou de tais obrigações unicamente as outras seguradoras e não a seguradora líder.
            
         
               59
            
            
               A Comissão reconhece que a directiva é ambígua neste ponto mas sustenta que deve ser interpretada no sentido da sua conformidade com o Tratado, o que os Estados-membros aceitaram na sua declaração comum constante da acta da reunião do Conselho de 23 de Maio de 1978. Por conseguinte, a directiva não poderia, de modo algum, ser considerada como obrigando a seguradora líder a ser autorizada e a estabelecer-se no Estado-membro onde o risco se situar.
            
         
               60
            
            
               Por sua parte, o Governo alemão remete para a distinção feita pela Directiva 78/473 entre seguradora líder e as demais seguradoras. As disposições desta directiva relativas à seguradora líder, e nomeadamente o artigo 2.°, n.° 1, alinea c), na parte em que remete para a Directiva 73/239, demonstrariam que o país do risco pode exigir que a seguradora líder seja estabelecida e autorizada no seu território, de modo a poder cobrir por si só todo o risco. Por conseguinte, a legislação alemã não violaria nem a Directiva 78/473 nem os artigos 59.° e 60.° do Tratado.
            
         
               61
            
            
               E verdade que a referida disposição da directiva prevê que «a líder esteja autorizada nas condições previstas na primeira directiva de coordenação, isto é, que seja tratada como se fosse uma seguradora que cobrisse a totalidde do risco». A directiva não indica todavia em que Estado-membro deve ser autorizada a seguradora líder e decorre do acima referido em A que, segundo o direito comunitário, uma seguradora já autorizada e estabelecida num Estado-membro, não deve necessariamente ter de estabelecer-se num outro Estado-membro para poder cobrir a totalidade de um risco situado no território deste último Estado.
            
         
               62
            
            
               Tal como o Tribunal afirmou no seu acórdão de 13 de Dezembro de 1983 (Comissão/Conselho, 218/82, Recueil, p. 4063), quando um texto de direito derivado comunitário é susceptível de mais de uma interpretação, importa dar-lhe de preferência a interpretação que torne a disposição conforme ao Tratado em vez da que leva a concluir pela sua incompatibilidade com o mesmo Tratado. Nestas circunstâncias, não há que interpretar a directiva isoladamente mas examinar se as exigências em causa são ou não contrárias às disposições do Tratado acima referidas e aplicar o resultado de tal exame na interpretação da directiva.
            
         
               63
            
            
               Ora, no que respeita ao sector dos seguros em geral, o Tribunal já declarou anteriormente que a obrigação de estabelecimento é incompatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado. Por conseguinte, uma exigência neste sentido quanto à seguradora líder não pode ser fundamentada na Directiva 78/473. Basta, assim, examinar se a obrigação para a seguradora líder de estar autorizada no país do risco é conforme ao direito comunitário.
            
         
               64
            
            
               A este propósito, resulta do exame da primeira acusação que a exigência de autorização, no Estado destinatário, a uma empresa de seguros prestadora de serviços não pode ser considerada compatível com o Tratado, salvo na medida em que se justifique por razões de protecção do consumidor enquanto tomador de seguro ou segurado. Ora, segundo o seu artigo 1.°, n.° 2, a Directiva 78/473 apenas abrange os seguros contra riscos que, pela sua natureza ou importância, necessitem da participação de várias seguradoras para a sua garantia. Além disso, nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, a directiva apenas se aplica às operações de co-seguro comunitário, respeitantes a certos riscos referidos no anexo da Directiva 73/239. Por exemplo, não se aplica nem aos seguros de vida nem aos seguros contra acidentes e doenças nem aos seguros de responsabilidade civil resultantes da circulação rodoviária. Os seguros objecto da directiva são feitos apenas por grandes empresas ou grupos de empresas que estão em condições de analisar e negociar as apólices de seguro que lhe sejam propostas; por conseguinte, os argumentos retirados da protecção dos consumidores não têm a mesma pertinência que no caso de outras formas de seguro.
            
         
               65
            
            
               Resulta igualmente do exame da primeira acusação que a exigência de autorização no Estado-destinatário não se justifica se a empresa prestadora de serviços já satisfizer condições equivalentes no Estado-membro do estabelecimento e se existir um sistema de colaboração entre as autoridades de controlo dos Estados-membros interessados que garanta um controlo eficaz igualmente no que se refere às prestações de serviço. Ora, como resulta dos seus considerandos, a Directiva 78/473, tem por objecto a realização do mínimo de coordenação considerada necessária para facilitar o exercício efectivo da actividade de co-seguro comunitário e prevê uma colaboração particular entre as autoridades de controlo dos Estados-membros e entre estas autoridades e a Comissão que, para as prestações no sector do seguro em geral, apenas está prevista na proposta da segunda directiva.
            
         
               66
            
            
               Aliás, uma diferença de tratamento a este propósito, entre a seguradora líder e as outras seguradoras não se mostra objectivamente justificada. Efectivamente, se é à seguradora líder que cabe negociar o contrato e garantir a sua execução, nada impede que cubra uma parte do risco bem inferior à das outras co-seguradoras.
            
         
               67
            
            
               Nestas condições e quanto aos seguros abrangidos pela Directiva 78/473, relativa ao co-seguro, não apenas a exigência de estabelecimento mas também a obrigação de autorização da seguradora líder previstas pela VAG estão em contradição com os artigos 59.° e 60.° do Tratado e, assim, igualmente com a directiva.
            
         
               68
            
            
               Há, pois, que declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE e da Directiva 78/473 do Conselho, na medida em que as disposições da sua legislação prescrevem, quanto ao seguro comunitário, que a seguradora líder, no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha, deve ter aí estabelecimento e estar autorizada.
            
         C — Quanto à terceira acusação da Comissão
      
               69
            
            
               Nos termos da sua formulação, a terceira acusação abrange o nível dos limiares fixados na República Federal da Alemanha para certos riscos objecto de co-seguro comunitário. Todavia, no decurso da fase oral do processo no Tribunal, a Comissão informou que esta acusação tem, na realidade, por objecto a própria existência de tais limiares.
            
         
               70
            
            
               Importa, todavia, declarar que se trata de uma acusação diversa e mais alargada que a formulada nas conclusões da petição. A sua admissibilidade não pode, assim, ser aceite. Quanto à acusação inicial, a Comissão não forneceu qualquer argumentação visando a demonstração de que o nível dos limiares fixados pela República Federal da Alemanha fosse demasiado elevado.
            
         
               71
            
            
               Segue-se, daí, que a terceira acusação da Comissão não pode ser atendida.
            
         III — Quanto às despesas
      
               72
            
            
               Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Todavia, nos termos do n.° 3, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, o Tribunal pode determinar que as partes suportem as respectivas despesas no todo ou em parte, se cada uma obtiver vencimento parcial. Tendo cada uma das partes obtido vencimento parcial, deve cada uma suportar as respectivas despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE, ao sujeitar, pela Versicherungsaufsichtsgesetz, à obrigação de estabelecimento as empresas de seguros da Comunidade que pretendam fornecer, nesse Estado-membro, mediante representantes, mandatários, agentes e outros intermediários, prestações de seguro directo, à excepção dos seguros de transporte, sob reserva, todavia, dos seguros obrigatórios e dos seguros para que o segurador ou mantenha uma presença permanente que, deva ser equiparada a uma agência ou sucursal, ou dirija as suas actividades integral ou principalmente para o território da República Federal da Alemanha.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto dos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE e da Directiva 78/473 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário, ao determinar, para as prestações de serviços abrangidas no co-seguro comunitário que a seguradora líder, no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha, aí deva ter estabelecimento e autorização.
                     
                  
          
            
               
                        3)
                     
                     
                        A acção é julgada improcedente na parte restante.
                     
                  
          
            
               
                        4)
                     
                     
                        Cada uma das partes, incluindo as intervenientes, suportará as respectivas despesas.
                     
                  
          
               
                  
                     Mackenzie Stuart
                     Galmot
                     Kakouris
                     O'Higgins
                     Schockweiler
                     Bosco
                     Koopmans
                     Due
                     Everling
                     Bahlmann
                     Joliét
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 4 de Dezembro de 1986
                     
                        
                           O secretário
                           P. Heim
                        
                        
                           O presidente
                           A. J. Mackenzie Stuart
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: alemão.