CELEX: 62011CC0015
Language: pl
Date: 2012-03-01
Title: Opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena przedstawiona w dniu 1 marca 2012 r.#Leopold Sommer przeciwko Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria).#Przystąpienie nowych państw członkowskich – Republika Bułgarii – Uregulowanie państwa członkowskiego uzależniające wydanie zezwolenia na pracę obywatelom bułgarskim od oceny sytuacji na rynku pracy – Dyrektywa 2004/114/WE – Warunki przyjęcia obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie.#Sprawa C‑15/11.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            I – Wprowadzenie 
            1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria), dotyczy wykładni protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej(2) (zwanego dalej „protokołem”), w szczególności jego art. 20 oraz pkt 1 ust. 14 załącznika VI, zatytułowanego „Wykaz, o którym mowa w artykule 20 protokołu: środki przejściowe dotyczące Bułgarii”, oraz dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie(3) .
            2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy L. Sommerem a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (agencją regionalną urzędu pracy i zatrudnienia w Wiedniu, zwaną dalej „Arbeitsmarktservice”) w przedmiocie odmowy wydania przez tę ostatnią pozwolenia na zatrudnienie, o które wystąpił L. Sommer, dla obywatela Bułgarii studiującego w Austrii, zamierzającego podjąć tam zatrudnienie w charakterze kierowcy samochodu ciężarowego w niepełnym wymiarze czasu pracy. 
            3. Pytania skierowane do Trybunału zmierzają do tego, aby zajął on stanowisko zarówno w przedmiocie okoliczności branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny obowiązku „standstill”, o którym mowa w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu, jak i na temat skutku wywieranego przez zasadę pierwszeństwa obywateli Unii, wskazaną w tym samym ustępie, dla sytuacji prawnej studentów bułgarskich w okresie przejściowym przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI rzeczonego protokołu. W tym kontekście niniejsze odesłanie prejudycjalne pozwoli również Trybunałowi na zajęcie stanowiska w przedmiocie dopuszczalności środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w celu uregulowania dostępu obywateli bułgarskich do ich rynków pracy w okresie stosowania tych środków. 
            II – Ramy prawne 
            A – Prawo Unii 
            1. Protokół i załącznik VI
            4. Traktat o przystąpieniu został podpisany w dniu 25 kwietnia 2005 r. i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. (zwanym dalej „dniem przystąpienia”). 
            5. Zgodnie z art. 1 ust. 3 traktatu o przystąpieniu „[w]arunki i uzgodnienia dotyczące przyjęcia są określone w protokole załączonym do niniejszego traktatu. Postanowienia tego protokołu stanowią integralną część niniejszego traktatu”.
            6. Artykuł 20 protokołu, poświęcony przepisom przejściowym, stanowi między innymi, że środki wymienione w załączniku VI do tego protokołu mają zastosowanie do Republiki Bułgarii na warunkach określonych w tym załączniku. 
            7. Punkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu przewiduje, iż na zasadzie wyjątku od art. 1–6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty(4) obecne państwa członkowskie będą stosować, aż do końca okresu dwóch lat od dnia przystąpienia (zatem do dnia 1 stycznia 2009 r.), środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych, regulujące dostęp obywateli bułgarskich do ich rynków pracy. Państwa członkowskie mogą nadal stosować takie środki do końca okresu pięciu lat od dnia przystąpienia. 
            8. Punkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu ma następujące brzmienie:
            „Zastosowanie przepisów ustępów 2–5 oraz 7–12 nie spowoduje wprowadzenia warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy obecnych państw członkowskich, które byłyby bardziej restrykcyjne od tych, które obowiązywały w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu. 
            Niezależnie od stosowania przepisów zawartych w ustępach 1–13 obecne państwa członkowskie, w okresie stosowania środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych, przyznają pierwszeństwo dostępu do ich rynku pracy pracownikom będącym obywatelami państw członkowskich przed pracownikami będącymi obywatelami państw trzecich. 
            Bułgarscy pracownicy migrujący oraz członkowie ich rodzin legalnie zamieszkujący oraz pracujący w innym państwie członkowskim lub pracownicy migrujący z innych państw członkowskich oraz członkowie ich rodzin legalnie zamieszkujący i pracujący w Bułgarii nie są traktowani w sposób bardziej restrykcyjny niż osoby pochodzące z państw trzecich, zamieszkujące i pracujące, odpowiednio, w tym państwie członkowskim lub w Bułgarii. Ponadto, zgodnie z zasadą preferencji wspólnotowej, pracownicy migrujący z państw trzecich, zamieszkujący i pracujący w Bułgarii, nie są traktowani korzystniej niż obywatele Bułgarii”.
            2. Dyrektywa 2004/114
            9. Dyrektywa 2004/114 weszła w życie w dniu 12 stycznia 2005 r. Zgodnie z jej art. 22 termin transpozycji upłynął w dniu 12 stycznia 2007 r. 
            10. Motyw 6 tej dyrektywy stanowi, że „[j]ednym z celów działania Wspólnoty w dziedzinie edukacji jest promowanie Europy jako całości jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. Wspieranie gotowości obywateli państw trzecich do przyjazdu na terytorium Wspólnoty w celu odbywania studiów jest kluczowym elementem tej strategii. Zbliżenie ustawodawstw krajowych państw członkowskich w zakresie warunków wjazdu i pobytu jest jej częścią”. 
            11. Zgodnie z motywem 7 tej samej dyrektywy „[m]igracja w celach określonych w niniejszej dyrektywie, mająca z definicji charakter tymczasowy i niezależny od sytuacji rynkowej w kraju przyjmującym, jest korzystna zarówno dla zainteresowanych migrantów i ich kraju pochodzenia, jak i przyjmującego państwa członkowskiego oraz pomaga wspierać lepsze wzajemne zrozumienie między kulturami”. 
            12. W odniesieniu do działalności ekonomicznej studentów motyw 18 wskazuje, że „[w] celu umożliwienia studentom będącym obywatelami państw trzecich pokrycia części kosztów studiów powinni oni mieć dostęp do rynku pracy na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. Zasada dostępu studentów do rynku pracy na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie powinna mieć charakter zasady ogólnej; jednakże, w wyjątkowych okolicznościach, państwa członkowskie powinny mieć możliwość uwzględnienia sytuacji na ich krajowych rynkach pracy”. 
            13. Artykuł 1 dyrektywy 2004/114 stanowi:
            „Celem niniejszej dyrektywy jest określenie:
            a) warunków przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich na okres przekraczający trzy miesiące w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie; 
            b) zasad dotyczących procedur przyjmowania obywateli państw trzecich w tych celach na terytorium państw członkowskich”. 
            14. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy pojęcie „obywatel państwa trzeciego” obejmuje „każdą osobę, która nie jest obywatelem Unii Europejskiej w rozumieniu art. 17 ust. 1 traktatu”. 
            15. Artykuł 17 tej dyrektywy, noszący tytuł „Działalność zarobkowa studentów” i znajdujący się w rozdziale IV, zatytułowanym „Traktowanie zainteresowanych obywateli państw trzecich”, stanowi, co następuje:
            „1. Poza czasem studiów i z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odpowiedniej działalności w przyjmującym państwie członkowskim studenci mają prawo do podjęcia zatrudnienia i mogą być uprawnieni do prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek. Może zostać uwzględniona sytuacja na rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim. 
            Jeśli to konieczne, państwo członkowskie wydaje studentom lub pracodawcom uprzednie zezwolenia zgodnie z ustawodawstwem krajowym. 
            2. Każde państwo członkowskie określa maksymalną dozwoloną na taką działalność ilość godzin pracy na tydzień albo dni lub miesięcy na rok, w wymiarze nie mniejszym niż 10 godzin na tydzień, albo ekwiwalent tego czasu wyrażony w dniach lub miesiącach na rok. 
            3. Przyjmujące państwo członkowskie może ograniczyć dostęp do działalności zarobkowej w pierwszym roku pobytu. 
            4. Państwa członkowskie mogą wymagać od studentów informowania, z wyprzedzeniem lub w inny sposób, organu wskazanego przez dane państwo członkowskie o podejmowaniu działalności zarobkowej. Pracodawcy studentów mogą również podlegać obowiązkowi informowania z wyprzedzeniem lub w inny sposób”. 
            B – Prawo krajowe 
            16. Zgodnie z § 64 ust. 2 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (ustawy w sprawie pobytu i podejmowania działalności gospodarczej)(5) dokument pobytowy wydawany studentom zagranicznym obejmuje również wykonywanie działalności zarobkowej, z zastrzeżeniem, że omawiana działalność nie prowadzi do uszczerbku dla studiów jako podstawy pobytu. 
            17. Pozwolenie na zatrudnienie jest przyznawane na podstawie przepisów Ausländerbeschätigungsgesetz (ustawy o zatrudnieniu obcokrajowców, zwanej dalej „AuslBG”)(6) . Paragraf 4 ust. 1 tej ustawy, zatytułowany „Przesłanki udzielenia pozwolenia na zatrudnienie”, stanowi:
            „Z zastrzeżeniem odmiennego uregulowania w dalszej części ustawy pozwolenie na zatrudnienie wydaje się, gdy sytuacja na rynku pracy i jego rozwój dopuszczają zatrudnienie i gdy nie stoją mu na przeszkodzie ważne interesy publiczne ani ogólnogospodarcze”.
            18. Paragraf 4 ust. 6 AuslBG reguluje sytuacje, w których maksymalna liczba zatrudnionych cudzoziemców, ustalona dla krajów związkowych zgodnie z § 13 tej ustawy, została przekroczona. W takich przypadkach dalsze pozwolenia na zatrudnienie mogą być wydawane tylko pod pewnymi warunkami, o których mowa w tym artykule. 
            19. Paragraf 4b AuslBG, zatytułowany „Analiza sytuacji na rynku pracy”, stanowi w ust. 1:
            „Sytuacja na rynku pracy i jego rozwój (§ 4 ust. 1) dopuszczają wydanie pozwolenia na zatrudnienie, gdy miejsce pracy, które miałby zająć cudzoziemiec, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, nie może zostać obsadzone przez pracownika austriackiego ani dostępnego na rynku pracy cudzoziemca, skłonnych i zdolnych wykonywać zatrudnienie, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia, na prawnie dopuszczalnych warunkach. Wśród dostępnych na rynku pracy cudzoziemców preferować należy cudzoziemców uprawnionych do świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, posiadaczy pozwolenia na pracę, posiadaczy zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na pracę lub zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz obywateli EOG (§ 2 ust. 6) i pracowników tureckich objętych zakresem zastosowania układu stowarzyszeniowego z Turcją […]”. 
            III – Spór przed sądem krajowym, pytania prejudycjalne i przebieg postępowania przed Trybunałem 
            20. Leopold Sommer, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, wniósł w dniu 30 stycznia 2008 r. o wydanie pozwolenia na zatrudnienie studiującemu obywatelowi Bułgarii, który przebywał w Austrii od ponad roku, w celu zatrudnienia go jako kierowcy samochodu ciężarowego na potrzeby krótkoterminowego wykonywania dostaw nocnych w Wiedniu. Wniosek ten został oddalony decyzją Arbeitsmarktservice z dnia 8 lutego 2008 r. na podstawie § 4 ust. 6 pkt 1 AuslBG. 
            21. Leopold Sommer wniósł zażalenie na tę decyzję do Arbeitsmarktservice, który decyzją z dnia 17 marca 2008 r. nie uwzględnił zażalenia, powołując się w szczególności ponownie na § 4 ust. 6 AuslBG oraz uzasadniając, że maksymalna liczba pracowników zagranicznych ustalona dla kraju związkowego Wiedeń została już przekroczona i że warunki dodatkowe ustanowione przez ten przepis nie zostały spełnione. Leopold Sommer wniósł skargę na tę decyzję do sądu krajowego. 
            22. Zdaniem sądu krajowego z wykładni językowej przepisów art. 1 lit. a) w związku z art. 2 lit. a) dyrektywy 2004/114 wynika, że obywatel Bułgarii nie należy do zakresu stosowania dyrektywy, ponieważ nie jest on już – w następstwie przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r. – „obywatelem państwa trzeciego” w  rozumieniu tej dyrektywy. W tym względzie sąd krajowy zastanawia się w szczególności nad skutkami przystąpienia Republiki Bułgarii dla sytuacji bułgarskiego studenta. Mówiąc bardziej precyzyjnie, zastanawia się on, czy zmiana wyżej opisanego statutu mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej bułgarskiego studenta lub mniej korzystnego traktowania go w porównaniu ze studentami z krajów trzecich, co byłoby sprzeczne z przepisami pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu. 
            23. Sąd krajowy zwraca ponadto uwagę, że wydanie pozwolenia na zatrudnienie uzależnione jest, na podstawie przepisów § 4 ust. 1 AuslBG, od zbadania z jednej strony sytuacji i rozwoju sytuacji na rynku pracy, a z drugiej strony ważnych interesów publicznych lub ogólnogospodarczych mogących stać na przeszkodzie zatrudnieniu tego pracownika. 
            24. W tych okolicznościach Verwaltunsgerichtshof postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. postanowił zawiesić postępowan ie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: 
            „1) Czy [dyrektywa 2004/114] ma w Austrii zastosowanie do bułgarskiego studenta z uwagi na pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy lub trzeci, zatytułowany »Swobodny przepływ osób«, załącznika VI, zatytułowanego »Wykaz, o którym mowa w art. 20 protokołu: środki przejściowe dla Bułgarii« [do protokołu]?
            2) W wypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy prawo Unii, w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które – tak jak mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym przepisy [AuslBG] – przewiduje w każdym wypadku ocenę sytuacji panującej na rynku przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie studenta przebywającego na terytorium Austrii już od ponad roku (ust. 3 dyrektywy 2004/114) i dodatkowo, w przypadku przekroczenia określonej maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców, uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia dalszych warunków?”.
            25. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof, został zarejestrowany w sekretariacie Trybunału w dniu 12 stycznia 2011 r. 
            26. Pisemne uwagi przedstawione zostały przez L. Sommera, rząd austriacki i Komisję Europejską. Żadna ze stron nie wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy. 
            IV – Analiza 
            A – W przedmiocie sytuacji prawnej obywateli bułgarskich w następstwie przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii 
            27. Ze wzlędu na złożoność aspektów temporalnych sytuacji prawnej w postępowaniu przed sądem krajowym okazuje się, że użyteczne będzie podsumowanie w formie tabeli synoptycznej terminów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym. 
            >lt>1
            28. Jak wynika z powyższej tabeli, L. Sommer złożył w dniu 30 stycznia 2008 r. wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, leżący u podstaw sporu przed sądem krajowym, który dotyczy obywatela Bułgarii studiującego w Austrii. W tym dniu i aż do końca okresu dwóch lat od dnia przystąpienia państwa członkowskie stosowały zgodnie z pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych w celu uregulowania dostępu obywateli bułgarskich do swoich rynków pracy. Zgodnie z tym przepisem rzeczone państwa członkowskie mogą utrzymać takie środki do końca okresu pięciu lat od dnia przystąpienia. 
            29. Punkt 1 ust. 14 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu ogranicza jednak uznaną w tym względzie kompetencję państw członkowskich, wskazując, że odnośne środki przejściowe nie mogą powodować wprowadzenia warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy obecnych w odnośnym czasie państw członkowskich, które to warunki byłyby bardziej restrykcyjne od warunków obowiązujących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu. 
            30. W dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, czyli w dniu 25 kwietnia 2005 r., dyrektywa 2004/114 była już w mocy od dnia 12 stycznia 2005 r., nawet jeżeli termin transpozycji jeszcze nie upłynął. W rzeczonym dniu podpisania traktatu o przystąpieniu obywatele bułgarscy byli zatem objęci, jako obywatele państw trzecich, dyrektywą 2004/114, której termin transpozycji jednakże jeszcze nie upłynął. 
            B – W przedmiocie stosowania dyrektywy 2004/114 do studenta bułgarskiego po wejściu Republiki Bułgarii do Unii 
            31. Poprzez swoje pytanie pierwsze sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy, po pierwsze, klauzula standstill, a po drugie, zasada pierwszeństwa obywateli Unii, o których mowa w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu, skutkują obowiązkiem zastosowania wobec obywatela Bułgarii dyrektywy 2004/114 nawet po przystąpieniu Republiki Bułgarii do Unii. 
            32. Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy zbadać najpierw zakres obowiązków, o których mowa w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu. 
            1. W przedmiocie obowiązku „standstill”
            33. Obowiązek, który wiąże się z klauzulą standstill zawartą w pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu, ma na celu zapobiegnięcie temu, aby zastosowanie przepisów przejściowych w państwach członkowskich spowodowało wprowadzenie takich warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy państw członkowskich, które byłyby bardziej restrykcyjne od warunków obowiązujących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu. 
            34. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału cel klauzul standstill polega na tym, że państwo członkowskie nie może przyjąć nowych środków, których celem lub skutkiem jest stworzenie warunków bardziej restrykcyjnych niż te stosowane przed datą, od której rzeczone klauzule wchodzą w życie(7) . Przejście od statusu obywatela państwa trzeciego do statusu obywatela Unii po przystąpieniu tego państwa do Unii nie może zatem powodować pogorszenia warunków dostępu do rynku pracy dla osób zainteresowanych. 
            35. Z tego punktu widzenia obowiązek spoczywający na każdym państwie członkowskim na mocy klauzuli standstill, o której mowa w pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu, ma charakter statyczny. Klauzula ta ma na celu zapobieżenie degradacji sytuacji prawnej osób zainteresowanych w stosunku do sytuacji prawnej, która istniała w odniesieniu do nich w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, to jest w dniu 25 kwietnia 2005 r. 
            36. Jak wskazuje wyraźnie tabela synoptyczna powyżej, dyrektywa 2004/114 była już w mocy w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, lecz termin na dokonanie jej transpozycji jeszcze nie upłynął. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywy nie posiadają na tym etapie skutku bezpośredniego(8), a spoczywający na sądach krajowych obowiązek interpretowania prawa krajowego w zgodności z przepisami tych dyrektyw dotyczy jedynie sytuacji, w których wykładnia „niezgodna” może poważnie zagrozić, po upływie terminu transpozycji, realizacji celu wytyczonego przez dyrektywę i nie ma na celu nadania w sposób przedwczesny skutku przepisom w niej zawartym(9) .
            37. W tym zakresie chciałbym podkreślić, że nie podzielam stanowiska wyrażanego przez rząd austriacki i Komisję, zgodnie z którym treść normatywna dyrektywy 2004/114 określa treść obowiązku „standstill” zawartego w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu. W dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, to jest w dniu 25 kwietnia 2005 r., Republika Austrii nie była zobowiązana, by stosować omawianą dyrektywę ani do obywatela państwa trzeciego, ani do obywatela Bułgarii, ponieważ termin na dokonanie jej transpozycji jeszcze nie upłynął. Wszelka przeciwna wykładnia mogłaby pozbawić znaczenia termin transpozycji i doprowadzić do powstania niepewności co do charakteru prawnego dyrektyw, będących aktami ustawodawczymi, których pewne skutki wiążące powstają dopiero po zakończeniu ich transpozycji do prawa krajowego. 
            38. Wynika z tego, że w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu dyrektywa 2004/114 stała na przeszkodzie jedynie temu, aby Republika Austrii przyjmowała przepisy, które mogłyby poważnie zagrażać osiągnięciu celu wyznaczonego w tej dyrektywie. Zakaz ten, który wynika z orzecznictwa Trybunału w sprawie zakończonej ww. wyrokiem Inter-Environnement Wallonie(10), zmierza do tego, by zagwarantować skuteczność dyrektyw po upływie terminu na dokonanie transpozycji. 
            39. Z tego względu, poza sytuacjami określonymi w ww. wyroku w sprawie Inter-Environnement Wallonie, treść obowiązku „standstill” powinna być w niniejszej sprawie określona wyłącznie w świetle środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych, a nie w świetle dyrektywy 2004/114. W konsekwencji wspomniany obowiązek „standstill” może być istotny dla celów dokonania oceny sytuacji prawnej w sprawie przed sądem krajowym, tylko jeżeli austriackie przepisy podlegały zmianom, których skutkiem było utrudnienie studentom bułgarskim dostępu do austriackiego rynku pracy po dniu 25 kwietnia 2005 r. w porównaniu z dostępem gwarantowanym przez przepisy obowiązujące przed tą datą(11) . Do sądu krajowego należy zweryfikowanie, że degradacja taka nie miała miejsca. 
            2. W przedmiocie zasady pierwszeństwa obywateli Unii
            40. Punkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu ustanawia zasadę pierwszeństwa obywateli Unii, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są, niezależnie od środków przyjętych w okresie przejściowym, przyznawać pierwszeństwo w sprawie dostępu do swych rynków pracy obywatelom państwa członkowskiego przed pracownikami będącymi obywatelami państw trzecich(12) .
            41. Podczas gdy obowiązek wynikający z klauzuli standstill posiada charakter statyczny, zasada pierwszeństwa obywateli Unii, która wymaga od państw członkowskich przyznania pierwszeństwa obywatelom Unii w kontekście dostępu do rynku pracy tych państw, jest – z temporalnego punktu widzenia – dynamiczna. Innymi słowy, obywatele bułgarscy powinni mieć, zgodnie z pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu, możliwość korzystania nie tylko z tych samych udogodnień w traktowaniu co obywatele państw trzecich w porównywalnej sytuacji, ale również z traktowania preferencyjnego względem tych ostatnich. Treść tego ostatniego obowiązku może zatem zmieniać się w czasie. 
            42. W niniejszej sprawie dniem istotnym dla celów dokonania oceny sytuacji z punktu widzenia zasady pierwszeństwa obywateli Unii jest dzień 30 stycznia 2008 r., który jest datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zatrudnienie. W tym dniu termin na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/114 upłynął już ponad rok wcześniej. 
            43. Ustanowione w rzeczonej dyrektywie warunki dostępu do rynku pracy, mimo że nie mają bezpośredniego zastosowania do studenta będącego obywatelem Bułgarii, jakiego L. Sommer pragnąłby zatrudnić w sprawie przed sądem krajowym, stanowią jednak próg minimalny przewidziany w protokole, który obowiązuje również wobec takiego studenta w okresie stosowania środków przejściowych. Wynika z tego, że skutki prawne dyrektywy 2004/114 dotyczące sytuacji studentów będących obywatelami państw trzecich znajdują również zastosowanie do studentów bułgarskich na podstawie rzeczonego obowiązku, który wypływa z traktatu o przystąpieniu, a tym samym z aktu prawa pierwotnego. 
            44. Jednak wydaje mi się, że w takiej sytuacji skutki prawne dyrektywy powinny być podobne do skutków dyrektywy Unii, a nie do skutków aktu prawa pierwotnego. W przeciwnym razie dyrektywy, których stosowanie wynika z traktatu o przystąpieniu, miałyby większą wartość normatywną niż inne dyrektywy(13) .
            45. Zatem warunki ustanowione przez dyrektywę 2004/114 stanowią równocześnie próg minimalny w odniesieniu do stosowania zasady pierwszeństwa obywateli Unii. W konsekwencji, jeśli dostęp do austriackiego rynku pracy powinien być przyznany studentowi, który jest obywatelem państwa trzeciego, zgodnie z warunkami przewidzianymi w dyrektywie 2004/114, student bułgarski powinien móc korzystać z takiego dostępu na warunkach co najmniej równie korzystnych, a ponadto z pierwszeństwem względem innych studentów, będących obywatelami państwa trzeciego(14) .
            46. Innymi słowy, w konsekwencji przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii obywatele bułgarscy zmienili status obywateli państw trzecich na status obywateli Unii. Taka modyfikacja statusu obywateli bułgarskich nie wymaga, aby obowiązywała wobec nich dyrektywa 2004/114. Jednak z zasady pierwszeństwa obywateli Unii ustanowionej w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu wynika, iż należy uwzględnić warunki dostępu do rynku pracy ustalone w dyrektywie 2004/114 jako minimum mające zastosowanie także do studenta bułgarskiego przez okres obowiązywania środków przejściowych(15) .
            47. W konsekwencji, zgodnie z zasadą pierwszeństwa obywateli Unii, obywatel Bułgarii, taki jak w postępowaniu przed sądem krajowym, nie może być traktowany w sposób bardziej niekorzystny (zasada ustanowiona w pkt 1 ust. 14 akapit trzeci załącznika VI do protokołu) od obywatela państwa trzeciego, który znajduje się w porównywalnej sytuacji. Ponadto, co się tyczy dostępu do rynku pracy, powinien on korzystać z takiego dostępu nie tylko na warunkach równie korzystnych jak mające zastosowanie do obywatela państwa trzeciego, ale także z pierwszeństwem względem niego. 
            48. Niemniej jednak należy podkreślić, że pojęcie „obywatel państwa trzeciego” nie może dotyczyć osób, które na podstawie umów międzynarodowych zawartych między Unią i państwami trzecimi korzystają z traktowania na równi z obywatelami Unii, takich jak obywatele państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Odwrotna wykładnia mogłaby bowiem pozbawić znaczenia system ustanowiony przez protokół w okresie przejściowym, a także mogłaby pozbawić w dużej mierze skuteczności przepis pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu, przewidujący w okresie przejściowym stosowanie środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych(16) .
            49. W tym kontekście wydaje mi się również, że należałoby dodać, iż, po pierwsze, zgodnie z zasadą pierwszeństwa obywateli Unii możliwe jest, aby jednostki znajdujące się w sytuacji prawnej takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym powoływały się na przepisy dyrektywy 2004/114, które z punktu widzenia treści są bezwarunkowe i wystarczająco dokładne, przed sądami krajowymi w przyjmującym państwie członkowskim, o ile warunki określone przez orzecznictwo Trybunału dotyczące bezpośredniej skuteczności dyrektyw są spełnione(17) .
            50. Z drugiej strony z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sądy krajowe są zobowiązane interpretować prawo krajowe w możliwie najszerszym zakresie w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat. Jak bowiem wynika z rzeczonego obowiązku wykładni zgodnej, sądy krajowe są zobowiązane interpretować odpowiednie przepisy prawa krajowego w sposób zgodny z wymogami dyrektywy(18) .
            C – W przedmiocie zgodności uregulowania krajowego takiego jak sporne w postępowaniu przed sądem krajowym z dyrektywą 2004/114 
            51. Poprzez swoje drugie pytanie prejudycjalne sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze prawo Unii, a w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które, tak jak mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym przepisy AuslBG, przewiduje w każdym wypadku ocenę sytuacji panującej na rynku pracy przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie studenta przebywającego na terytorium Austrii już od ponad roku i dodatkowo, w przypadku przekroczenia określonej dla odnośnego kraju związkowego maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców, uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia dalszych warunków. 
            1. W przedmiocie stosunku między celami realizowanymi przez dyrektywę 2004/114 i środkami restrykcyjnymi ustanowionymi przez uregulowania austriackie
            52. Aby odpowiedzieć na pytanie zadane przez sąd krajowy, należy przede wszystkim przedstawić cele realizowane przez dyrektywę 2004/114. 
            53. Zgodnie z motywami 6 i 7 dyrektywy 2004/114 ma ona za cel wspieranie gotowości studentów, którzy są obywatelami państw trzecich, do przyjazdu do Unii w celu edukacji. Mobilność ta ma na celu promowanie Europy jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. W tej dziedzinie chodzi więc o tymczasową i niezależną od stanu rynku pracy migrację, o którą zabiega Unia. 
            54. Zgodnie z art. 17 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/114 studenci objęci tą dyrektywą mają prawo do podjęcia zatrudnienia i do wykonywania działalności zarobkowej na własny rachunek poza czasem studiów, z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odpowiedniej działalności zarobkowej w przyjmującym państwie członkowskim. Na pierwszy rzut oka może wydawać się, że art. 17 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przyznaje zainteresowanym podmiotowe prawo dostępu do zatrudnienia, o ile nie chodzi o wykonywanie działalności zarobkowej na własny rachunek. Jednakże zdanie drugie tego przepisu pozwala państwom członkowskim, niezależnie od zasady ustanowionej w zdaniu pierwszym, uwzględniać sytuację na ich rynkach pracy. Artykuł 17 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy przewiduje również możliwość wydania w odpowiednim przypadku uprzedniego zezwolenia studentom lub pracodawcom. 
            55. Ponadto art. 17 ust. 2–4 dyrektywy 2004/114 wylicza środki, które mogą być stosowane przez państwa członkowskie w celu uregulowania dostępu do zatrudnienia studentów będących obywatelami państw trzecich. Uważam, że państwa członkowskie mają obowiązek zastosowania ich przede wszystkim w celu zapobieżenia tworzeniu przez studentów – będących dodatkowym źródłem siły roboczej – trudności na rynku pracy tych państw. 
            56. Dopiero po wyczerpaniu wspomnianych możliwości przyjmujące państwo członkowskie może powoływać się na art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie dyrektywy 2004/114 w celu uwzględnienia sytuacji na rynku pracy. W tym względzie jestem zdania, że przepis ten może być stosowany tylko pod warunkiem, że chodzi o przypadek wyjątkowy, jak wynika z motywu 18 tej dyrektywy, i że środki są uzasadnione i proporcjonalne do realizowanego celu. 
            57. Wykładnię tę potwierdza nie tylko systematyka dyrektywy 2004/114, lecz również cel określony w motywie 18, który wskazuje, że dostęp do rynku pracy musi stanowić zasadę ogólną w ramach systemu ustanowionego przez dyrektywę. Pozwala to bowiem zapewnić realizację podstawowego celu tej dyrektywy, przytoczonego już powyżej, który polega na sprzyjaniu mobilności studentów będących obywatelami państw trzecich, mającej formę przyjazdu do Unii w celu edukacji i promowania Europy jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. 
            58. W konsekwencji w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/114 oraz realizowanych przez nią celów przepis ten należy interpretować w ten sposób, że dostęp do rynku pracy stanowi zasadę mającą zastosowanie do studentów będących obywatelami państw trzecich po pierwszym roku pobytu oraz że ograniczenia tego dostępu stanowią wyjątek. Wynika stąd, że uwzględnienie sytuacji na rynku pracy jest możliwe jedynie w wyjątkowych przypadkach, związanych na przykład z trudnościami napotykanymi przez sektor rynku pracy lub przez pewien region przyjmującego państwa członkowskiego lub też na przykład z zupełnie wyjątkowym pogorszeniem się stanu zatrudnienia na poziomie krajowym(19) .
            59. W tym kontekście zwracam uwagę, że sąd krajowy zastanawia się nad sprzecznością, która jego zdaniem istnieje między art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie dyrektywy 2004/114 a art. 17 ust. 3 tej dyrektywy. 
            60. Aby uzgodnić oba te przepisy, należy zastosować wykładnię, która uwzględni ogólną systematykę i cel dyrektywy 2004/114. Artykuł 17 ust. 3 dyrektywy pozwala na ograniczenie dostępu do rynku pracy w pierwszym roku pobytu związanego ze studiami bez wymogu jakiegokolwiek uzasadnienia. Taka możliwość wydaje mi się niezbędna w celu uniknięcia nadużywania dyrektywy oraz zapewnienia, że to studia są właśnie główną przyczyną pobytu zainteresowanych na terytorium krajowym. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 7 tej dyrektywy migracje w określonych w niej celach mają charakter tymczasowy i niezależny od stanu rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim. Dlatego też zainteresowani studenci aż do końca pierwszego roku pobytu korzystają z dostępu do działalności zarobkowej wyłącznie na warunkach i z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w przepisach krajowych. 
            61. Niemniej jednak taki ograniczony w czasie środek jest mniej restrykcyjny od tego przewidzianego w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie tej samej dyrektywy. Uwzględnienie sytuacji na rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim, dopuszczone przez ten przepis, stanowi bowiem przepis ustanawiający wyjątek o charakterze ogólnym, nieograniczony do pierwszego roku pobytu, który wymaga, jak już wskazałem, istnienia wyjątkowej sytuacji. 
            62. Jeśli chodzi o przepisy krajowe sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, z postanowienia odsyłającego wynika, że uregulowanie to wymaga systematycznej oceny rynku pracy(20) . Mówiąc bardziej precyzyjnie, na podstawie przepisów prawa krajowego, a w szczególności § 4 ust. 1 AuslBG, przed wydaniem pozwolenia na zatrudnienie właściwy organ jest zobowiązany weryfikować, w sposób systematyczny, czy stan i rozwój sytuacji na rynku pracy nie stoi na przeszkodzie temu, aby odnośne miejsce pracy było zajmowane przez studentów, którzy są obywatelami państw trzecich. 
            63. Natomiast przepis § 4b ust. 1 AuslBG – na mocy którego rzeczone pozwolenie może zostać przyznane takiemu studentowi, tylko jeżeli dane nieobsadzone miejsce pracy nie może zostać zajęte przez obywatela austriackiego lub cudzoziemca traktowanego na równi z obywatelem austriackim, jak obywatel Unii – wydaje mi się uzasadniony w świetle zasady pierwszeństwa obywateli Unii ustanowionej przez prawo Unii i potwierdzonej między innymi w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu. 
            64. W konsekwencji uregulowanie krajowe powodujące powstanie sytuacji, w której studenci będący obywatelami państw trzecich, objęci zakresem zastosowania dyrektywy 2004/114, nie otrzymują – nawet po zakończeniu pierwszego roku swego pobytu – dostępu do rynku pracy na zasadach ogólnych, lecz jedynie w wyjątkowych przypadkach, jest niezgodne z art. 17 ust. 1 akapit pierwszy rzeczonej dyrektywy. 
            2. W przedmiocie istnienia uzasadnienia środków restrykcyjnych
            65. Aby wykazać istnienie wyjątkowej sytuacji uzasadniającej systematyczną ocenę stanu rynku pracy dla celów wydania pozwolenia na zatrudnienie studentowi będącemu obywatelem państwa trzeciego, powołanie się na względy ogólne dotyczące cech rynku pracy odnośnego państwa członkowskiego wydaje mi się niewystarczające. 
            66. W tym zakresie chciałbym wyjaśnić, że takie ogólne podejście nie może być uzasadnione w sposób wystarczający poprzez istnienie pewnego, nawet wysokiego, poziomu bezrobocia na krajowym rynku pracy, o ile nie chodzi o sytuację wyjątkową(21) . Podkreślam bowiem, że dyrektywa 2004/114 została przyjęta mimo istnienia znacznego poziomu bezrobocia we wszystkich państwach członkowskich Unii. Tego rodzaju względy ogólne nie mogą zatem uzasadniać środków ustanowionych w spornych przepisach krajowych. 
            67. Jeśli zaś chodzi konkretnie o dopuszczalność systemu austriackiego spornego w postępowaniu przed sądem krajowym, z postanowienia odsyłającego wynika, że w przypadku przekroczenia maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców wydanie obywatelom państw trzecich pozwolenia na zatrudnienie jest uzależnione, poza systematyczną oceną stanu i rozwoju sytuacji na rynku pracy, od zastosowania warunków dodatkowych. Zważywszy, że dyrektywa 2004/114 stoi na przeszkodzie systematycznej ocenie sytuacji na rynku pracy, uważam, iż wyklucza ona również tym bardziej przepisy krajowe, które wykraczają poza rzeczoną systematyczną ocenę i które wymagają ponadto spełnienia warunków dodatkowych, takich jak ustanowione przez przepisy krajowe sporne w postępowaniu przed sądem krajowym na potrzeby wydania pozwolenia na zatrudnienie.
            68. Wreszcie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy państwa członkowskie przyjmują środki stosowania uregulowania Unii, władze krajowe zobowiązane są do wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych w poszanowaniu ogólnych zasad prawa Unii, wśród których znajduje się zasada proporcjonalności(22) . Zgodnie z tą zasadą środki, które państwa członkowskie mają prawo przyjąć, powinny być odpowiednie do osiągnięcia określonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu(23) .
            69. W tym kontekście należy również podkreślić, że zakres swobodnego uznania przysługujący państwom członkowskim nie może być wykorzystywany w sposób mogący udaremnić zasadnicze cele dyrektywy 2004/114, które zostały omówione powyżej(24) .
            70. Zważywszy na przedstawione argumenty, zadaniem sądu krajowego będzie ustalenie, czy uregulowanie krajowe spełnia wspomniane wymogi i czy dzięki temu może ono stanowić uzasadnienie dla restrykcyjnych środków ustanowionych w przepisach krajowych dotyczących dostępu do austriackiego rynku pracy studentów, którzy są obywatelami państw trzecich. 
            V – Wnioski 
            71. Z uwagi na powyższe rozważania proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Verwaltunsgerichtshof odpowiedział w następujący sposób: 
            1) Dyrektywa Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie nie znajduje zastosowania do bułgarskiego studenta po przystąpieniu Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej. Jednakże, zgodnie z zasadą pierwszeństwa obywateli Unii ustanowioną w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej, przepisy dyrektywy 2004/114 stanowią w okresie przejściowym, przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI tego protokołu, próg minimalny na potrzeby określenia warunków dostępu studentów bułgarskich do austriackiego rynku pracy. Zasada ta wymaga w szczególności, aby bułgarski student mógł korzystać z takiego dostępu nie tylko na warunkach równie korzystnych jak mające zastosowanie do obywatela państwa trzeciego, lecz także z pierwszeństwem względem tego obywatela. 
            2) Prawo Unii, a w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które, tak jak w postępowaniu przed sądem krajowym, przewidują systematyczną ocenę sytuacji na rynku pracy przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie w celu zatrudnienia studenta przebywającego na terytorium danego państwa już od ponad roku i które uzależniają ponadto wydanie takiego pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia innych warunków w przypadku przekroczenia określonej górnej granicy liczby cudzoziemców zatrudnionych na odnośnym terytorium.
            (1) . 
            (2)  –	Dz.U. 2005, L 157, s. 29. Protokół stanowi integralną część traktatu pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Czeską, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estonii, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotwy, Republiką Litwy, Wielkim Księstwem Luksemburga, Republiką Węgier, Republiką Malty, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Portugalii, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) oraz Republiką Bułgarii i Rumunii, dotyczącego przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 11, zwanego dalej „traktatem o przystąpieniu”). 
            (3)  –	Dz.U. L 375, s. 12. 
            (4)  –	Dz.U. L 257, s. 2. 
            (5)  –	BGBl. I, 100/2005.
            (6)  –	Z postanowienia odsyłającego wynika, że do Arbeitsmarktservice należy zastosowanie w niniejszej sprawie wersji ustawy obowiązującej w dniu 30 stycznia 2008 r., czyli w dniu, w którym krajowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez złożenie spornego wniosku o wydanie pozwolenia na zatrudnienie. W odniesieniu do § 4 AuslBG mamy do czynienia z jego brzmieniem opublikowanym w BGBl. I, 78/2007. Jeżeli chodzi o § 4b AuslBG, został on opublikowany w odnośnym brzmieniu w BGBl. I, 28/2004.
            (7)  –	Wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-546/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-439, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz również, analogicznie i w odniesieniu do wykładni klauzul standstill w kontekście umowy stowarzyszeniowej EWG–Turcja, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie C-256/11 Dereci i in., Zb.Orz. s. I-11315, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (8)  –	Inaczej mówiąc, jednostki mogą powołać się na przepisy tej dyrektywy wobec danego państwa członkowskiego dopiero po upływie terminu transpozycji. Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C-157/02 Rieser Internationale Transporte, Rec. s. I-1477, pkt 69. 
            (9)  –	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych C-261/07 i C-299/07 VTB-VAB i Galatea, Zb.Orz. s. I-2949, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C-304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft, Zb.Orz. s. I-217, pkt 29. 
            (10)  –	Wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96, Rec. s. I-7411, pkt 45. Zobacz również wyrok z dnia 26 maja 2011 r. w sprawach połączonych od C-165/09 do C-167/09 Stichting Natuur en Milieu i in., Zb.Orz. s. I-4599, pkt 78, 79 i przytoczone tam orzecznictwo. 
            (11)  –	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 23 marca 1983 r. w sprawie 77/82 Peskeloglou, Rec. s. 1085, pkt 11–14). 
            (12)  –	Wydaje się, że pierwsze pytanie prejudycjalne zawiera, o ile się nie mylę, pewną nieścisłość, ponieważ wbrew temu, co twierdzi sąd krajowy, zasada pierwszeństwa obywateli Unii jest ustanowiona w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu przystąpienia. Natomiast ust. 14 akapit trzeci rzeczonego załącznika, który jest wskazany w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, stanowi, że bułgarscy pracownicy migrujący zamieszkujący oraz pracujący legalnie w innym państwie członkowskim nie mogą być traktowani w sposób bardziej restrykcyjny niż pracownicy migrujący z państw trzecich. 
            (13)  –	Zasada ta, zgodnie z którą akty prawa wtórnego zachowują swój status prawny w chwili przystąpienia państw do Unii, jest wyraźnie ustanowiona w prawie Unii. Jest ona wyrażona w szczególności w art. 8 ust. 1 protokołu, stanowiącym, że przyjęte przez instytucje akty, do których odnoszą się postanowienia przejściowe ustanowione w tym protokole, zachowują swój status prawny. Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 203/86 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. s. 4563, pkt 5. 
            (14)  –	W tym względzie należy podkreślić, że takie priorytetowe traktowanie nie stanowi dyskryminacji obywateli państw trzecich, zakazanej przez art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Tak samo jest wówczas, gdy przepisy prawa wtórnego są stosowane wobec obywateli państw trzecich. 
            (15)  –	W tym kontekście należy również zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepisy aktu o przystąpieniu zezwalające na odstępstwa od przepisów traktatu należy – biorąc pod uwagę odpowiednie przepisy traktatu – interpretować wąsko oraz ograniczać do tego, co jest absolutnie niezbędne dla realizacji ich celu. Zobacz podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie C-420/07 Apostolides, Zb.Orz. s. I-3571, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo. W niniejszej sprawie oznacza to, że status obywatela Bułgarii powinien możliwie najmniej r óżnić się od statusu obywateli innych państw członkowskich. 
            (16)  –	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawach połączonych od C-307/09 do C-309/09 Vicoplus i in., Zb.Orz. s. I-453, pkt 35. 
            (17)  –	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie C-203/10 Auto Nikolowi, Zb.Orz. s. I-1083, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawach połączonych C-468/10 i C-469/10 ASNEF i FECEMD, Zb.Orz. s. I-12181, pkt 51. 
            (18)  –	Zobacz, w szczególności jeżeli chodzi o obowiązek wykładni zgodnej, wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych od C-378/07 do C-380/07 Angelidaki i in., Zb.Orz. s. I-3071, pkt 197–207 i przytoczone tam orzecznictwo. 
            (19)  –	Innymi słowy, sytuacja może zostać uznana za wyjątkową w co najmniej trzech przypadkach. Po pierwsze, może to być problem regionalny, gdy stopa bezrobocia w danym regionie jest znacznie wyższa od średniej krajowej. Po drugie, wyjątkowa sytuacja może być również związana z brakiem równowagi w danym sektorze, w przypadku gdy konkretny sektor rynku pracy boryka się ze znacznymi trudnościami. W końcu po trzecie, stan zatrudnienia może ulec pogorszeniu w wyjątkowy sposób na płaszczyźnie krajowej. Pogorszenie obecnej sytuacji na rynku pracy w Hiszpanii może być przykładem takiej hipotezy. 
            (20)  –	Należy również zauważyć, że postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 22 listopada 2011 r. sprawa C-568/10 Komisja przeciwko Austrii została wykreślona z rejestru Trybunału. Komisja zarzuciła w tej sprawie Republice Austrii uchybienie zobowiązaniom, które spoczywały na niej na mocy art. 17 dyrektywy 2004/114, poprzez zachowanie w mocy prawa krajowego w przedstawionym wyżej kształcie. Komisja zrezygnowała jednak z tego postępowania w dniu 4 października 2010r. z uwagi na fakt, iż § 4 AuslBG został zmieniony w ten sposób, że przepis ten zawiera odtąd zasadę, zgodnie z którą wydanie pozwolenia na zatrudnienie dla studentów będących obywatelami państw trzecich nie podlega wymogowi systematycznej oceny rynku pracy. 
            (21)  –	Zobacz przypis 19 niniejszej opinii. 
            (22)  –	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie C-145/10 Painer, Zb.Orz. s. I-12533, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo. 
            (23)  –	Ibidem, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo. 
            (24)  –	Zobacz analogicznie ww. wyrok w sprawie Painer, pkt 107.