CELEX: 32018H0910(20)
Language: hu
Date: 2018-07-13 00:00:00
Title: A Tanács ajánlása (2018. július 13.) Lengyelország 2018. évi nemzeti reformprogramjáról, amelyben véleményezi Lengyelország 2018. évi konvergenciaprogramját

10.9.2018   
            
            
               HU
            
            
               Az Európai Unió Hivatalos Lapja
            
            
               C 320/88
            
         
      A TANÁCS AJÁNLÁSA
      (2018. július 13.)
      Lengyelország 2018. évi nemzeti reformprogramjáról, amelyben véleményezi Lengyelország 2018. évi konvergenciaprogramját
      (2018/C 320/20)
      AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
      tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 121. cikke (2) bekezdésére és 148. cikke (4) bekezdésére,
      tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre (1) és különösen annak 9. cikke (2) bekezdésére,
      tekintettel az Európai Bizottság ajánlására,
      tekintettel az Európai Parlament állásfoglalásaira,
      tekintettel az Európai Tanács következtetéseire,
      tekintettel a Foglalkoztatási Bizottság véleményére,
      tekintettel a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményére,
      tekintettel a szociális védelemmel foglalkozó bizottság véleményére,
      tekintettel a Gazdaságpolitikai Bizottság véleményére,
      mivel:
      
                  (1)
               
               
                  A Bizottság 2017. november 22-én elfogadta az éves növekedési jelentést, amely elindította a gazdaságpolitikai koordináció 2018. évi európai szemeszterét. A Bizottság kellő figyelmet fordított az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság által 2017. november 17-én kihirdetett szociális jogok európai pillérére. Az Európai Tanács a 2018. március 22-i ülésén jóváhagyta az éves növekedési jelentés prioritásait. A Bizottság az 1176/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (2) alapján 2017. november 22-én elfogadta a riasztási mechanizmus keretében készült jelentést is, amelyben Lengyelországot nem sorolta azon tagállamok közé, amelyek vonatkozásában részletes vizsgálatra kerül sor.
               
            
                  (2)
               
               
                  A Lengyelországra vonatkozó 2018. évi országjelentést 2018. március 7-én tették közzé. A Bizottság az országjelentésben értékelte a Tanács által 2017. július 11-én elfogadott országspecifikus ajánlások (3) és az előző években elfogadott országspecifikus ajánlások végrehajtása érdekében hozott intézkedéseket, valamint az Európa 2020 stratégia nemzeti szintre lebontott célkitűzései tekintetében Lengyelország által elért eredményeket.
               
            
                  (3)
               
               
                  Lengyelország 2018. április 26-án benyújtotta a 2018. évi nemzeti reformprogramját és a 2018. évi konvergenciaprogramját. A kapcsolódási pontok figyelembevétele érdekében a két program értékelésére egyidejűleg került sor.
               
            
                  (4)
               
               
                  Az európai strukturális és beruházási alapok 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó programozását a vonatkozó országspecifikus ajánlások figyelembevételével alakították ki. Az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (4) 23. cikke szerint, amennyiben az a vonatkozó tanácsi ajánlások végrehajtásának elősegítése érdekében szükséges, a Bizottság kérheti egy tagállamtól, hogy vizsgálja felül partnerségi megállapodását és releváns programjait, és javasoljon azokhoz módosításokat. A Bizottság az európai strukturális és beruházási alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések alkalmazására vonatkozó iránymutatásokban további részletekkel szolgált arról, hogyan alkalmazná az említett rendelkezést.
               
            
                  (5)
               
               
                  Lengyelország jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához tartozik. A 2018. évi konvergenciaprogram szerint a kormány az államháztartási egyenleget a GDP 1,7 %-ának megfelelő 2017-es hiányról 2021-re fokozatosan a GDP 0,7 %-ára tervezi leszorítani. A középtávú költségvetési cél – a GDP 1,0 %-ának megfelelő strukturális hiány – a konvergenciaprogram időhorizontján belül, azaz 2021-ig, várhatóan nem teljesül. Az újraszámított strukturális egyenleg (5) 1,3 %-os hiány vetít előre 2021-re. A 2018. évi konvergenciaprogram szerint a GDP-arányos államadósság a 2017-es 50,6 %-ról 2018-ban 50,4 %-ra, majd 2021-ig 46,0 %-ra csökken. Az említett költségvetési előrejelzéseket alátámasztó makrogazdasági forgatókönyv 2018 tekintetében óvatos, az azt követő időszak tekintetében megalapozott.
               
            
                  (6)
               
               
                  A Tanács 2017. július 11-i ajánlásai szerint Lengyelországnak biztosítania kell, hogy a nettó elsődleges államháztartási kiadás (6) nominális növekedési rátája 2018-ban ne haladja meg a 3,7 %-ot, ami a GDP 0,5 %-ának megfelelő éves strukturális kiigazításnak felel meg. A Tanács ugyanakkor megállapította, hogy a 2018. évi költségvetésiterv-javaslat értékelése és ezt követően a 2018. évi költségvetési eredmények értékelése során megfelelően figyelembe kell venni azt a célt, amely egy olyan költségvetési irányvonal megvalósítására vonatkozik, amely hozzájárul mind a folyamatban lévő gazdaságélénkülés megerősítéséhez, mind pedig az államháztartás fenntarthatóságának biztosításához. A Bizottság minőségi értékelést végzett a lengyel gazdaság helyzetének stabilitásáról, és kellő figyelmet fordított a fenntarthatósággal kapcsolatos kihívásokra is. Ennek alapján megállapítást nyert, hogy nem kell további elemeket figyelembe venni. A Bizottság 2018. tavaszi előrejelzése alapján fennáll a kockázata annak, hogy 2018-ban jelentős mértékű eltérés lesz az ajánlott kiigazítástól.
               
            
                  (7)
               
               
                  2019-ben, tekintettel a GDP 1,5 %-át kitevő, előre vetített lengyelországi kibocsátási résre, a nettó elsődleges államháztartási kiadás nominális növekedési rátája nem haladhatja meg a 4,2 %-ot, összhangban a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében közösen elfogadott, a követelményekre vonatkozó kiigazítási mátrixból eredő, a GDP 0,6 %-ának megfelelő strukturális kiigazítással. A Bizottság 2018. évi tavaszi előrejelzése alapján fennáll a kockázata annak, hogy 2019-ben jelentős lesz az eltérés ettől a követelménytől. A Tanács összességében úgy véli, hogy 2018-tól kezdődően meg kell hozni a szükséges intézkedéseket a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek való megfelelés biztosítása érdekében.
               
            
                  (8)
               
               
                  Közép- és hosszú távon Lengyelország számos területen – különösen a népesség elöregedésével összefüggésben – szembesül kiadási nyomással, ami új mechanizmusokat tesz szükségessé a költségvetési források felhasználása hatékonyságának és eredményességének értékelése, valamint az erőforrások újraelosztásának megkönnyítése érdekében. Mindezt szem előtt tartva a kormány megkezdte a költségvetési folyamat reformjára irányuló munkát, különösen a középtávú költségvetési keretrendszer megerősítése és a közkiadások felülvizsgálatának a költségvetési folyamatba való beépítése tekintetében. Lengyelország az egyetlen olyan tagállam, amelynek nincs teljes jogú, független költségvetési tanácsa, és a rendelkezésre álló információk szerint nem is tervezi annak létrehozását, bár rendelkezik néhány olyan független intézménnyel, amelyek részben ellátják egy költségvetési tanács tipikus feladatait. A 2018. évi országjelentés megállapítja, hogy Lengyelország nem tett előrelépést a kedvezményes héakulcs kiterjedt alkalmazásának korlátozása terén. A lengyel pénzügyminisztérium azonban jelenleg dolgozik azon, hogy egyszerűsítse az alkalmazandó adókulcsok árukhoz és szolgáltatásokhoz való rendelésének módját.
               
            
                  (9)
               
               
                  A lengyel munkaerőpiac az elmúlt években erős teljesítményt mutatott, a foglalkoztatási ráta pedig tovább nőtt. Egyes csoportok – különösen a nők, az alacsony képzettségűek és az idősebbek – részvétele azonban a többi tagállamhoz képest alacsony maradt. Számos közelmúltbeli szakpolitikai intézkedés a munkavállalási kedv csökkentése irányában hatott, különösen a nők és az idősebbek esetében. A lengyel szociális védelmi rendszer nem kellően ösztönöz a munkavállalásra. Bár a gyermekek után járó ellátás csökkentette a szegénységet és az egyenlőtlenséget, máris negatív hatással volt a szülők – főként a nők – munkaerőpiaci részvételére, mivel az összege és a rászorultság korlátozott vizsgálata következtében a munkavállalási kedv növelésére irányuló, más szociális ellátásokba épített ösztönzők ellen hat. A nők munkaerőpiaci részvételének további akadálya, hogy az Unióban továbbra is Lengyelországban az egyik legalacsonyabb a formális gyermekgondozásban részt vevő, háromévesnél fiatalabb gyermekek száma. A tartós ápolás-gondozást biztosító személyek számára nyújtott korlátozott támogatás akadályozza, hogy e személyek belépjenek a munkaerőpiacra. A törvényben előírt nyugdíjkorhatár csökkentése az idősebb munkavállalók egy részét a munkaerőpiac elhagyására ösztönözte. A nem uniós országokból érkező migráció segíti a munkaerő iránti növekvő kereslet kielégítését.
               
            
                  (10)
               
               
                  A munkaerőpiaci részvétel és az innovációs kapacitás bővítésének másik útja a diákok és a felnőttek felvértezése azokkal a megfelelő készségekkel és kompetenciákkal, amelyek a gyorsan változó munkaerőpiacon elősegítik a foglalkoztatást. A felnőttek oktatásban és képzésben való részvételének aránya jóval alacsonyabb az uniós átlagnál. Ez pedig – karöltve a digitális készségek, valamint az írás-olvasási és a számolási készségek terén fennálló hiányosságokkal, különösen a felsőfokú végzettséggel nem rendelkező felnőttek körében – gátolja a foglalkoztathatóságot. Egyelőre nem ismert, hogy a közelmúltban bevezetett, illetve a tervezett szakpolitikai intézkedések, például a közoktatás, a szakképzés és a felsőoktatás rendszerének változásai milyen hatást gyakorolnak majd a készségszintekre.
               
            
                  (11)
               
               
                  Lengyelország további intézkedéseket hozott a munkaerőpiac szegmentációjának kezelése érdekében azáltal, hogy korlátozta az ideiglenes foglalkoztatással való visszaélések lehetőségét, növelte a társadalombiztosítási járulékokat egyes atipikus foglalkoztatási formák esetében, és egyes ilyen szerződések esetében minimálórabért vezetett be. A határozatlan idejű szerződések száma és aránya 2016 vége óta nő, ugyanakkor a határozott időre szóló szerződések aránya továbbra is a legmagasabbak között van az Unióban. Elképzelhető, hogy a munka törvénykönyvének reformja a duális munkaerőpiacra vonatkozó további jogszabályi változásokat is tartalmazni fog. Potenciális problémaforrást jelentenek az önfoglalkoztatók és az atipikus foglalkoztatási formák keretében foglalkoztatottak szociális védelmi jogosultságai, különösen a jövőbeli nyugdíjak megfelelősége szempontjából. 2015 óta számos intézkedést vezettek be az önfoglalkoztatók és az atipikus szerződésekkel foglalkoztatottak szociális védelmének javítása érdekében.
               
            
                  (12)
               
               
                  Az elmúlt években nőtt az átlagos nyugdíjbavonulási életkor, ami a korábbi reformoknak, például a korkedvezményes nyugdíjazási lehetőségek visszavonásának és a törvényben előírt nyugdíjkorhatár fokozatos emelésének az eredménye. A tényleges nyugdíjbavonulási életkor további emelkedése elengedhetetlen a gazdasági növekedés középtávú fenntartásához, valamint a nyugdíjrendszer megfelelőségének és költségvetési fenntarthatóságának biztosításához. Ezzel ellentétes irányba mutat ugyanakkor az a közelmúltbeli lépés, amely a törvényes nyugdíjkorhatárt a nők esetében 60 évre, a férfiak esetében pedig 65 évre csökkentette. Ugyanakkor a rendes bíróságok bíráinak nyugdíjkorhatárát – nemtől függetlenül – 65 évben állapították meg, ami összhangban van a Bizottság kérésével. A mezőgazdaságban jellemző alacsony munkaerő-mobilitás és rejtett munkanélküliség egyik oka a mezőgazdasági termelők speciális társadalombiztosítási rendszere, amelynek költségei a GDP közel 1 %-át teszik ki.
               
            
                  (13)
               
               
                  A lengyel egészségügyi eredmények javítása érdekében javítani kell az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférést és az ellátórendszer hatékonyságát. Az egészségügyi ellátással kapcsolatos, önbevallás alapján mért kielégítetlen szükségletek az Unióban a legmagasabbak között vannak, és bizonyos beavatkozások esetében a várakozási idő különösen hosszú. A kórházi ágyak száma viszonylag magas, földrajzi eloszlása pedig nem optimális. A járóbeteg-ellátás és az alapellátás általában fejletlen; a rendszer arra ösztönzi az orvosokat, hogy a vizsgálatokat és a kezelést a szakellátást nyújtó intézményekben végeztessék el. E problémák megoldása különösen nagy kihívást jelent, mivel az állami finanszírozás szintje, valamint egyes szakterületeken az orvosok és ápolók száma Lengyelországban jóval az uniós átlag alatt van. 2017-ben erőfeszítések történtek az egészségügyi erőforrások hatékonyabb elosztására, de ezen intézkedések hatása meg nem érzékelhető.
               
            
                  (14)
               
               
                  A gazdaság innovációs kapacitásának növelése alapvető fontosságú ahhoz, hogy Lengyelország a globális értékláncban előbbre léphessen, és ezáltal fenntarthassa az életszínvonal javításának lehetőségét. Ehhez több fronton végrehajtott, több éven át tartó fokozatos szakpolitikai intézkedések szükségesek. A legfontosabb szakpolitikai területek közé tartozik a szabályozási környezetbe vetett bizalom kiépítése, a vállalkozások k+f kiadásainak növelésére irányuló ösztönzők, a tudományos bázis megerősítése többek között a felsőoktatás reformja révén, valamint a vállalkozások és a kutatási intézmények közötti fokozott információcsere és szoros együttműködés ösztönzése. Ez utóbbi keretében kedvező feltételeket kell biztosítani a közpénzekből finanszírozott és támogatott kutatási eredmények kereskedelmi hasznosítása számára. E területeken már számos szakpolitikai intézkedést végrehajtottak, és a kormány további lépéseket tervez.
               
            
                  (15)
               
               
                  A gyorsan változó szabályozás, valamint számos kulcsfontosságú jogszabály esetében a nyilvánossággal és a szociális partnerekkel folytatott konzultációk korlátozott alkalmazása rontja a jogalkotás minőségét, és egyre nagyobb bizonytalanságot jelent a vállalkozások számára. E tekintetben alapvető fontosságú a jogállamiság és az igazságszolgáltatás függetlenségének biztosítása is. Emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság 2017 decemberében indokolással ellátott javaslatot nyújtott be a Tanácsnak, amelyben javasolta annak megállapítását, hogy Lengyelországban egyértelműen fennáll a jogállamiság súlyos megsértésének kockázata. A jogbiztonság, valamint a szabályozói, adó- és más politikák és az intézmények minőségébe és kiszámíthatóságába vetett bizalom lényeges tényezők, amelyek hozzájárulhatnak a beruházások arányának növeléséhez. A megalapozott előzetes és utólagos hatásvizsgálatok, valamint a nyilvánossággal és a szociális partnerekkel folytatott, körültekintően megtervezett és végrehajtott konzultációk segíthetnek a jogalkotás minőségének javításában, a későbbi jogszabály-módosítások szükségességének csökkentésében, és ily módon növelhetik a szabályozási környezet kiszámíthatóságát. Ez hozzájárulhat az új jogszabályok esetleges rövid távú negatív mellékhatásainak – például az adószabályozások változásaiból eredő adminisztratív terhek ideiglenes növekedésének – mérsékléséhez is.
               
            
                  (16)
               
               
                  A közúthálózat az uniós finanszírozásnak köszönhetően gyorsan fejlődött, de a halálos közúti balesetek aránya továbbra is a legmagasabbak között van az Unióban. Emellett a városokban egyre nagyobb problémákat okoz a mobilitás: a személygépkocsik számának növekedése és a gépjármű-állomány magas életkora miatt gyakoriak a torlódások, és magas a légszennyezés. A közösségi, alacsony kibocsátású és aktív közlekedési módok használatának jelenlegi ösztönzői nem elegendőek e kihívások kezeléséhez. Az uniós társfinanszírozású vasúti projektek végrehajtását továbbra is jelentős szűk keresztmetszetek hátráltatják, főként az építőipari ágazat korlátozott kapacitása és a vasúti infrastruktúrát működtető szervezet intézményi gyengeségei miatt. Habár a kormány a vonatkozó stratégiai dokumentum aktualizálását tervezi, jelenleg nem áll rendelkezésre elegendő információ a 2023 utáni időszakra és valamennyi közlekedési módra vonatkozó hosszú távú közlekedésihálózat-fejlesztési stratégiai elképzeléseket illetően. Az említett dokumentumban egyértelműen meg kell határozni és ki kell jelölni az egyes szereplők feladatait. Ezenkívül, az elmúlt években végrehajtott beruházások ellenére, továbbra is szűk keresztmetszetek és hiányosságok állnak fenn az energiahálózatok és az energetikai infrastruktúra terén.
               
            
                  (17)
               
               
                  A 2018. évi európai szemeszter keretében a Bizottság átfogóan elemezte a lengyel gazdaságpolitikát, és az elemzést közzétette a 2018. évi országjelentésben. A Bizottság értékelte továbbá a 2018. évi konvergenciaprogramot, a 2018. évi nemzeti reformprogramot, valamint az előző években Lengyelországnak címzett ajánlások végrehajtása érdekében hozott intézkedéseket. A Bizottság figyelembe vette nemcsak azoknak Lengyelország fenntartható költségvetési, valamint társadalom- és gazdaságpolitikája szempontjából mutatott jelentőségét, hanem azt is, hogy milyen mértékben felelnek meg az uniós szabályoknak és iránymutatásoknak, tekintve, hogy az Unió átfogó gazdasági kormányzását az uniós szempontoknak a leendő tagállami döntésekbe való beépítésével kell megerősíteni.
               
            
                  (18)
               
               
                  Ezen értékelés fényében a Tanács megvizsgálta a 2018. évi konvergenciaprogramot, és véleményét (7) különösen az alábbi 1. ajánlás tükrözi,
               
            AJÁNLJA, hogy Lengyelország 2018-ban és 2019-ben tegyen intézkedéseket a következők érdekében:
      
                  1.
               
               
                  Biztosítsa, hogy a nettó elsődleges államháztartási kiadások nominális növekedési rátája 2019-ben ne haladja meg a 4,2 %-ot, ami a GDP 0,6 %-ának megfelelő éves strukturális kiigazításnak felel meg. Tegyen lépéseket a költségvetési források hatékonyabb felhasználása érdekében, többek között a költségvetési eljárás továbbfejlesztésével.
               
            
                  2.
               
               
                  Tegyen lépéseket a munkaerőpiaci részvétel növelése érdekében, többek között a gyermekgondozáshoz való hozzáférés javítása és a munkaerőpiac szempontjából releváns készségek – különösen a felnőttkori tanulás révén történő – előmozdítása révén, és szüntesse meg a tartósabb foglalkoztatási formák útjában álló akadályokat. Biztosítsa a nyugdíjrendszer fenntarthatóságát és megfelelőségét a tényleges nyugdíjbavonulási életkor növelésére irányuló intézkedésekkel és a kedvezményes nyugdíjrendszerek reformjával.
               
            
                  3.
               
               
                  Erősítse a gazdaság innovációs kapacitását, többek között a vállalkozások és a kutatási intézmények közötti szorosabb együttműködés támogatása révén. Javítsa a szabályozási környezetet, különösen a jogalkotási folyamat során a nyilvánossággal és szociális partnerekkel folytatott tényleges konzultációk biztosítása révén.
               
            
         Kelt Brüsszelben, 2018. július 13-án.
         
            
               a Tanács részéről
            
            
               az elnök
            
            H. LÖGER
         
      
      
         (1)  HL L 209., 1997.8.2., 1. o.
      
      
         (2)  Az Európai Parlament és a Tanács 2011. november 16-i 1176/2011/EU rendelete a makrogazdasági egyensúlyhiányok megelőzéséréről és kiigazításáról (HL L 306., 2011.11.23., 25. o.).
      
         (3)  HL C 261., 2017.8.9., 1. o.
      
      
         (4)  Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1303/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 320. o.).
      
         (5)  A Bizottság által a közös módszertannak megfelelően újraszámított, egyszeri és ideiglenes intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított egyenleg.
      
         (6)  A nettó elsődleges államháztartási kiadás a teljes államháztartási kiadás, a következők kivételével: kamatkiadások, az uniós programokra fordított azon kiadások, amelyeket teljes mértékben ellentételeznek az uniós alapokból származó bevételek, valamint a munkanélküli ellátásokra fordított kiadások nem diszkrecionális változásai. A hazai finanszírozású bruttó állóeszköz-felhalmozás meghatározása négyéves időszakra való simítással történt. A diszkrecionális bevételi intézkedéseket, illetve a törvényben előírt bevételnövelést figyelembe veszik, a bevételi és a kiadási oldalon végrehajtott egyszeri intézkedéseket pedig nettósítják.
      
         (7)  Az 1466/97/EK rendelet 9. cikkének (2) bekezdése szerint.