CELEX: 62002CC0385
Language: pl
Date: 2004-04-29
Title: Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawione w dniu 29 kwietnia 2004 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Rebublice Włoskiej. # Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego - Dyrektywa 93/37/EWG - Zamówienia publiczne na roboty budowlane - Procedura negocjacyjna bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu. # Sprawa C-385/02.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JULIANE KOKOTT
      przedstawiona w dniu 29 kwietnia 2004 r. (1)
      
      Sprawa C‑385/02
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Republice WłoskiejZamówienia publiczne na roboty budowlane – Dyrektywa 93/37/EWG – Procedura udzielania zamówień – Procedura negocjacyjna bez uprzedniej publikacji ogłoszenia – Obliczanie trzyletniego terminu od chwili udzielenia pierwotnego zamówienia – Brak usprawiedliwionego błędu co do prawa
      I –    Wprowadzenie
      1.        Niniejszy spór dotyczy postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, w którym Komisja zarzuca
         Republice Włoskiej, że nie przestrzegała przepisów dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji
         procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (2) (zwanej dalej „dyrektywą 93/37”) przy udzielaniu trzech zamówień publicznych na roboty budowlane.
      
      2.        Zasadniczo chodzi o pytanie, czy i w jakich okolicznościach, w przypadku nowych robót budowlanych polegających na powtórzeniu
         wcześniejszych podobnych robót budowlanych, można przeprowadzić procedurę negocjacyjną bez uprzedniej publikacji ogłoszenia.
         W takim przypadku dyrektywa 93/37 przewiduje termin trzech lat, którego dokładne obliczenie jest głównym przedmiotem niniejszego
         postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego. W kwestii wybranego przez nią sposobu obliczania
         Republika Włoska powołuje się na usprawiedliwiony błąd.
      
      II – Ramy prawne
      3.        Ramy prawne niniejszego postępowania określa art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 93/37. Przepisy te stanowią w skrócie, co następuje:
      
      „3.      Instytucja zamawiająca może udzielić zamówienia na roboty budowlane w procedurze negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia
         w następujących przypadkach:
      
      […]
      b)      jeżeli z przyczyn technicznych, artystycznych lub z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych roboty budowlane mogą być
         wykonane tylko przez określonego wykonawcę;
      
      c)      w zakresie, w jakim jest to ściśle niezbędne, ze względu na wyjątkowo pilny charakter sprawy związany z wydarzeniami, których
         zainteresowane instytucje zamawiające nie mogły przewidzieć, nie mogą być dotrzymane terminy, przewidziane dla procedur: otwartej,
         ograniczonej lub negocjacyjnej, o których mowa w ust. 2. Okoliczności, na które można się powoływać w celu uzasadnienia wyjątkowo
         pilnego charakteru sprawy, nie mogą być w żadnym przypadku wywołane przez instytucje zamawiające;
      
      […]
      e)      w przypadku nowych robót budowlanych polegających na powtórzeniu podobnych obiektów budowlanych powierzonych przedsiębiorstwu,
         któremu te same instytucje zamawiające udzieliły zamówienia, pod warunkiem że roboty te są zgodne z zasadniczym projektem,
         stanowiącym przedmiot pierwszego zamówienia, udzielonego zgodnie z procedurami określonymi w ust. 4.
      
      Możliwość zastosowania tej procedury musi być wskazana w zaproszeniu do ubiegania się o realizację pierwszego projektu, a całkowita
         wartość zamówienia na kolejne roboty budowlane jest uwzględniana przez instytucję zamawiającą w zakresie stosowania przez
         nią przepisów art. 6. Procedura ta może być stosowana wyłącznie w okresie trzech lat od chwili udzielenia pierwotnego zamówienia.
      
      4.      We wszystkich innych przypadkach instytucje zamawiające udzielają zamówień na roboty budowlane w procedurze otwartej lub ograniczonej”.
      4.        Motywy pierwszy i drugi dyrektywy 93/37 stanowią:
      
      „dyrektywa Rady 71/305/EWG z dnia 26 lipca 1971 r. dotycząca koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty
         budowlane została zmieniona w znaczący sposób i w wielu sytuacjach, dla jasności i większej zrozumiałości, wspomniana dyrektywa
         powinna zostać skonsolidowana;
      
      jednoczesne osiąganie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w stosunku do zamówień publicznych na roboty
         budowlane, udzielonych w Państwach Członkowskich w imieniu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, lub innych podmiotów
         prawa publicznego, zakłada nie tylko zniesienie ograniczeń, ale także koordynację krajowych procedur udzielania zamówień publicznych
         na roboty budowlane”.
      
      5.        Motyw ósmy tej samej dyrektywy ma następujące brzmienie:
      
      „procedura negocjacyjna powinna zostać uznana za wyjątkową i z tego względu mającą zastosowanie jedynie w niektórych, ograniczonych
         wypadkach”.
      
      6.        Pierwsze zdanie motywu dziesiątego tej dyrektywy stanowi:
      
      „w celu zapewnienia rozwoju rzeczywistej konkurencji w dziedzinie zamówień publicznych niezbędne jest, aby ogłoszenia o zamówieniach,
         sporządzane przez instytucje zamawiające z Państw Członkowskich, były ogłaszane w całej Wspólnocie”.
      
      III – Stan faktyczny i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
      7.        W 1997 r. Magistrato per il Po di Parma, lokalny oddział ówczesnego włoskiego ministerstwa robót publicznych (obecnie ministerstwo
         infrastruktury i transportu) udzielił trzech zamówień publicznych na roboty budowlane (3). Dotyczyły one części uzupełniających do następujących projektów w dziedzinie ochrony przeciwpowodziowej:
      
      –        roboty wykończeniowe budowy zbiornika retencyjnego na wody powodziowe rzeki Parma w miejscowości Marano (gmina Parma),
      –        roboty w celu zagospodarowania i wykończenia zbiornika retencyjnego dla rzeki Enza, oraz
      –        roboty w celu regulacji powodzi rzeki Terdoppio – kanał Scolmatore na południowy zachód od Cerano.
      8.        Wartość tych części zamówienia wynosiła odpowiednio około 37, 21 i 19,5 mld ITL, a więc bezspornie powyżej progu 5 mln ECU
         ustalonego w art. 6 dyrektywy 93/37.
      
      9.        W procedurze negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia realizacja robót została powierzona tym samym przedsiębiorcom,
         którym w latach 80. przydzielono wcześniejsze części. Te wcześniejsze części obejmowały:
      
      –        zamówienie na roboty budowlane dotyczące rzeki Parma na podstawie umowy z dnia 22 grudnia 1988 r.,
      –        zamówienie na roboty budowlane dotyczące rzeki Enza na podstawie umowy z dnia 26 października 1982 r., oraz
      –        zamówienie na roboty budowlane dotyczące rzeki Terdoppio na podstawie umowy z dnia 20 maja 1988 r.
      10.      Pismem z dnia 27 września 2000 r. Komisja zwróciła się do władz włoskich z żądaniem szczegółowych informacji na temat procedury
         zastosowanej przy udzielaniu zamówień na najnowsze części z 1997 r. W odpowiedzi z dnia 19 października 2000 r. władze włoskie
         wyjaśniły, że zastosowały tryb procedury zawartej w art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37. W przypadku przedmiotowych części
         chodziło o powtórzenie podobnych robót budowlanych powierzonych przez tę samą instytucję zamawiającą tym samym przedsiębiorcom,
         które otrzymały już pierwsze zamówienie; odpowiadały one podstawowemu projektowi, który był przedmiotem pierwszego zamówienia
         udzielonego na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy. Już w zaproszeniu do ubiegania się o realizację pierwszego projektu została
         wskazana możliwość późniejszego zastosowania procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia oraz uwzględniona
         całkowita wartość zamówienia przewidywana dla kontynuacji robót. Procedura negocjacyjna została zastosowana w ciągu trzech
         lat od chwili udzielenia pierwotnego zamówienia, przy czym termin rozpoczął swój bieg dopiero od chwili odbioru ówczesnych
         robót budowlanych.
      
      11.      W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 23 kwietnia 2001 r., w którym Komisja nie zgodziła się z wykładnią
         władz włoskich w kwestii obliczania trzyletniego terminu, pismami z dnia 8 czerwca 2001 r. i z dnia 17 grudnia 2001 r. Republika
         Włoska zasadniczo potwierdziła swoje stanowisko.
      
      12.      Gdy uzasadniona opinia Komisji z dnia 21 grudnia 2001 r. pozostała bez odpowiedzi, w dniu 28 października 2002 r. na podstawie
         art. 226 akapit drugi WE Komisja wniosła do Trybunału niniejszą skargę przeciwko Republice Włoskiej.
      
      IV – Żądania stron
      13.      Komisja wnosi do Trybunału o:
      
      –        stwierdzenie, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca
         1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, w szczególności art. 7 ust. 3
         w ten sposób, że Magistrato per il Po di Parma, lokalny oddział ówczesnego włoskiego ministerstwa robót publicznych (obecnie
         ministerstwo infrastruktury i transportu) udzielił zamówień publicznych na uzupełniające części robót wykończeniowych budowy
         zbiornika retencyjnego na wody powodziowe rzeki Parma w miejscowości Marano (gmina Parma), robót w celu zagospodarowania i wykończenia
         zbiornika retencyjnego dla rzeki Enza oraz robót w celu regulacji powodzi rzeki Terdoppio – kanał Scolmatore na południowy
         zachód od Cerano w trybie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia, przy braku przesłanek dla zastosowania
         takiej procedury;
      
      –        obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
      14.      Republika Włoska nie wnosi wyraźnie o oddalenie skargi. Jednakże, bez uszczerbku dla wykładni art. 7 ust. 3 dyrektywy 93/37,
         zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że rząd włoski popełnił usprawiedliwiony błąd wynikający z włoskiej wersji językowej
         tego przepisu.
      
      V –    Ocena
      A –    Dopuszczalność
      15.      Według utrwalonego orzecznictwa przy wykonywaniu uprawnień przyznanych w art. 226 WE Komisja nie musi wykazywać szczególnego
         interesu prawnego w jej działaniu. Przepis ten nie służy bowiem ochronie własnych praw Komisji. Występującej w roli obrońcy
         traktatów w interesie wspólnotowym Komisji przypada raczej zadanie czuwania nad wykonaniem prawa wspólnotowego przez Państwa
         Członkowskie i stwierdzania potencjalnych naruszeń w celu ich usunięcia. Mając na uwadze tę rolę, jedynie Komisja ocenia to,
         czy należy wszcząć postępowanie w celu stwierdzenia uchybienia oraz z powodu jakiego działania lub zaniechania. Nawet jeśli
         przepisy krajowe Państwa Członkowskiego są zgodne z prawem wspólnotowym, Komisja może wnieść o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom
         polegającego na tym, iż w danym przypadku nie były przestrzegane założenia prawa wspólnotowego, przez co rezultat zamierzony
         przez dyrektywę nie został osiągnięty (4).
      
      16.      W przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 226 WE przedmiot sporu jest bowiem określony przez uzasadnioną opinię Komisji.
         Taka skarga jest niedopuszczalna z powodu odpadnięcia podstawy, w zakresie, w jakim zarzucane naruszenie zostało usunięte
         przed upływem terminu wyznaczonego przez Komisję (5). Wówczas bowiem postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom osiągnęło swój cel już na etapie postępowania poprzedzającego
         wniesienie skargi.
      
      17.      Jak jednak przyznaje sam rząd włoski, nie uczynił on niczego w niniejszej sprawie w celu usunięcia skutków potencjalnych uchybień
         w odniesieniu do opisanych przez Komisję trzech zamówień publicznych na roboty budowlane. Podczas gdy inne postępowania udzielania
         zamówień zostały unieważnione, postępowania sporne w niniejszej sprawie nie mogły być unieważnione z przyczyn technicznych
         oraz z powodu zagrożenia bezpieczeństwa publicznego.
      
      18.      Choć prawo zamówień publicznych nie zobowiązuje Państw Członkowskich do rozwiązania już zawartych umów, udzielenie zamówienia
         wbrew przepisom odnośnej dyrektywy pozostaje sprzeczne z prawem wspólnotowym (6). Poza tym duchowi i celowi zarówno postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, jak i dyrektyw dotyczących zamówień
         publicznych odpowiada to, że Komisja może a posteriori poddać badaniu przez sędziego wspólnotowego przestrzeganie zasad dotyczących
         zamówień publicznych w konkretnym przypadku. Abstrahując od rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, z orzeczenia stwierdzającego
         uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego można wnioskować, że dane Państwo Członkowskie jako adresat dyrektywy nie
         przyjęło wszystkich środków w celu jej wykonania (7).
      
      19.      Rząd włoski zapewnia, że wskutek ostatniego rozwoju włoskiego prawa zamówień publicznych i praktyki w dziedzinie zamówień
         publicznych na roboty budowlane prawo to opiera się wyłącznie na kryteriach konkurencji. Zatem zdarzenia, które doprowadziły
         do niniejszego postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, nie mogą się już powtórzyć.
      
      20.      Jednakże samo wskazanie, że postępowania udzielenia zamówień są od tego momentu przeprowadzane przy uwzględnieniu kryteriów
         konkurencji, nie wyklucza pojawienia się błędów proceduralnych w przyszłości. Jak bowiem słusznie wywodzi Komisja, jest całkowicie
         możliwe, że zarzucany błąd w wykładni trzyletniego terminu może się zdarzyć także innym instytucjom zamawiającym we Włoszech,
         zwłaszcza że krąg potencjalnych instytucji zamawiających wyraźnie się rozszerzył wskutek przeniesienia kompetencji na instytucje
         regionalne i lokalne.
      
      21.      Skargę tę należy uznać za dopuszczalną chociażby w świetle samego niebezpieczeństwa powtórzenia się uchybienia (8).
      
      B –    Zasadność
      22.      Skarga Komisji jest zasadna, jeżeli Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Traktatu (art. 228 ust. 1 WE).
         Z art. 10 akapit pierwszy WE w związku z art. 249 akapit trzeci WE wynika obowiązek wykonania dyrektywy 93/37, którego naruszenie
         Komisja zarzuca Republice Włoskiej.
      
      1.      Naruszenie dyrektywy 93/37
      23.      Trzy przedmiotowe zamówienia publiczne na roboty budowlane z 1997 r. zostały udzielone w trybie procedury negocjacyjnej bez
         uprzedniej publikacji ogłoszenia. Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy 93/37 w przypadku zamówienia publicznego na
         roboty budowlane zasadniczo należy jednak przeprowadzić postępowanie nie w trybie procedury negocjacyjnej, lecz procedury otwartej lub ograniczonej. Procedura negocjacyjna bez uprzedniej publikacji
         ogłoszenia może znaleźć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach (9). Przypadki te są wyczerpująco wymienione w art. 7 ust. 3 dyrektywy (10). W niniejszej sprawie procedura negocjacyjna mogłaby wchodzić w grę ewentualnie na podstawie art. 7 ust. 3 lit. b), c) lub
         e), których możliwość zastosowania zostanie zbadana poniżej.
      
      a)      Przyczyny techniczne na podstawie art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 93/37
      24.      Rząd włoski powołuje się przede wszystkim na przyczyny techniczne, które wymagały ponownego udzielenia przedmiotowych trzech
         zamówień na roboty budowlane wykonawcom, którym już dotychczas udzielono zamówień. Stąd w pierwszym rzędzie możliwe byłoby
         zastosowanie art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 93/37.
      
      25.      Jednakże przepis ten według jego brzmienia znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy roboty „mogą być wykonane tylko przez określonego wykonawcę” (11). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału chodzi o wyjątek, który należy interpretować ściśle i który znajduje zastosowanie jedynie
         w przypadku zaistnienia wyjątkowych okoliczności (12).
      
      26.      Dla zastosowania art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 93/37 w szczególności nie może wystarczyć fakt, że instytucja zamawiająca
         uważa za celowe udzielenie dalszego zamówienia dotychczasowemu kontrahentowi albo że w sposób formalny powołuje się na bliżej
         nieokreślone potrzeby techniczne. Musi ona szczegółowo wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku przyczyny techniczne bezwzględnie
         przemawiają przeciwko udzieleniu zamówienia innym wykonawcom, czyniąc absolutnie niezbędnym udzielenie zamówienia właśnie
         dotychczasowemu kontrahentowi. W przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo nadużywania przez instytucje zamawiające
         wymogów określonych w art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 93/37 w celu obejścia procedury składania ofert, wypaczając tym samym
         zamierzony przez dyrektywę ogólny cel rozwoju konkurencji (13) w dziedzinie zamówień publicznych.
      
      27.      Ciężar dowodu istnienia wyjątkowych okoliczności spoczywa na tym, kto zamierza się na nie powołać (14). W niniejszej sprawie rząd włoski stwierdził jedynie, że właściwy organ pragnął zapobiec uszkodzeniu lub pogorszeniu dotychczas
         wykonanych robót budowlanych i uniknąć trudnych kwestii rozgraniczenia odpowiedzialności wielu wykonawców. Wszakże nawet gdyby
         z tej przyczyny mogło się mu wydawać celowe ponowne udzielenie zamówienia wykonawcom pierwszego projektu, to jednak nie chodziło
         o żadne bezwzględne przyczyny techniczne, dla których akurat temu wykonawcy należało udzielić zamówienia. Tym samym zastosowanie
         procedury negocjacyjnej nie mogło być oparte na art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 93/37.
      
      28.      Na rozprawie rząd włoski uzupełniająco podniósł, że przy udzielaniu trzech przedmiotowych zamówień nie pojawił się żaden inny
         potencjalny wykonawca, stąd w każdym razie w tym przypadku nie została ograniczona konkurencja. Argument ten nie jest przekonujący.
         Sensem i celem uprzedniej publikacji ogłoszenia jest bowiem poinformowanie jak największego grona oferentów o planowanym udzieleniu
         zamówienia. Nie można więc wykluczyć, że w przypadku prawidłowej publikacji ogłoszenia pojawiliby się inni potencjalni wykonawcy.
      
      b)      Pilny charakter na podstawie art. 7 ust. 3 lit. c) dyrektywy 93/37
      29.      Rząd włoski powołuje się dalej na wyjątkowo pilny charakter sprawy, który wiązał się z udzieleniem przedmiotowych trzech zamówień
         na roboty budowlane i umożliwiał zastosowanie art. 7 ust. 3 lit. c) dyrektywy 93/37.
      
      30.      Jednakże już na podstawie brzmienia tego przepisu powołanie się na niego jest obwarowane rygorystycznymi wymogami, skoro odwołuje
         się on do bezwarunkowej potrzeby, koniecznych przyczyn i braku przewidywalności określonych zdarzeń. Należy zresztą zauważyć,
         że przepis ten jako wyjątek należy interpretować ściśle (15). Tylko w ten sposób można zapobiec nadużyciom przez instytucje zamawiające i dostosować się do zamierzonego przez dyrektywę
         celu rozwoju konkurencji (16) w dziedzinie zamówień publicznych.
      
      31.      Jak zresztą wyraźnie stanowi art. 7 ust. 3 lit. c) zdanie drugie dyrektywy 93/37, instytucja zamawiająca nie może usprawiedliwiać
         pilnego charakteru sprawy okolicznościami wywołanymi przez nią samą. W niniejszej sprawie planowanie środków ochrony przeciwpowodziowej
         przebiegało już co najmniej od chwili udzielenia zamówień na roboty dotyczące pierwszego projektu, a więc od lat 80. Jak stwierdził
         sam rząd włoski, także przedmiotowe roboty były przewidziane od samego początku, zaś zamówienie na nie jedynie z przyczyn
         budżetowych zostało odroczone do czasu zorganizowania kolejnego odrębnego postępowania przetargowego. Dlatego nie można tego
         uznać za pilny charakter sprawy, lecz czysto wewnętrzne przyczyny organizacyjne instytucji zamawiającej.
      
      32.      Ciężar dowodu istnienia pilnego charakteru sprawy spoczywa na tym, kto zamierza się na niego powołać (17). W niniejszej sprawie rząd włoski podniósł jedynie, że udzielenie zamówienia na roboty budowlane było pilne, gdyż należało
         przeciwdziałać podobno zwiększonemu zagrożeniu powodziowemu. Nie są znane powody, dla których właściwe władze nie mogły były
         przewidzieć tego zwiększenia zagrożenia powodziowego, skoro według ich pierwotnego planowania środki ochrony przeciwpowodziowej
         miały być zrealizowane w kilku etapach. Tym samym przesłanki zastosowania art. 7 ust. 3 lit. c) dyrektywy 93/37 nie są spełnione.
      
      c)      Powtórzenie podobnych robót budowlanych w okresie trzech lat na podstawie art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37
      33.      Rząd włoski powołuje się wreszcie na art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37. Bezspornie wszystkie przesłanki tego przepisu
         – z wyjątkiem trzyletniego terminu – zostały spełnione przy udzielaniu trzech przedmiotowych zamówień publicznych na roboty
         budowlane. Sporne jest między stronami jedynie to, kiedy rozpoczyna swój bieg trzyletni termin określony w ostatnim zdaniu
         rzeczonego przepisu. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zaś zależy, czy instytucja zamawiająca mogła zastosować procedurę negocjacyjną
         bez uprzedniej publikacji ogłoszenia.
      
      34.      Wykładnię, według której termin ten rozpoczyna swój bieg dopiero po zakończeniu robót budowlanych w ramach pierwszego zamówienia,
         rząd włoski opiera w szczególności na włoskiej wersji językowej dyrektywy 93/37. Dla oznaczenia rozpoczęcia terminu jest tam
         użyte pojęcie „conclusione dell’appalto iniziale”. Sformułowanie to różni się od sformułowania użytego w poprzedniej wersji
         aktu (18), a mianowicie: „aggiudicazione dell’appalto iniziale”, które jasno odwoływało się do udzielenia pierwotnego zamówienia.
      
      35.      Jak już w przeszłości rozstrzygnął Trybunał w utrwalonym orzecznictwie (19), wszystkie wersje językowe przepisu wspólnotowego należy uznać za równoprawne. Właściwy moment rozpoczęcia biegu trzyletniego
         terminu w art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37 nie może więc zostać ustalony poprzez rozważenie tylko jednej wersji językowej
         w oderwaniu od pozostałych. Należy raczej opierać się na analizie porównawczej wszystkich wersji.
      
      36.      W niektórych wersjach językowych dyrektywy 93/37 użyte sformułowania nie są niestety tak jasne, jak należałoby sobie tego
         życzyć. Tak na przykład niemiecka wersja językowa odnosi się do „Abschluss des ersten Auftrags”, francuska mówi o „conclusion
         du marché initial”, a niderlandzka tylko o „oorspronkelijke opdracht”. Przeciwko wykładni prezentowanej przez rząd włoski,
         a za stanowiskiem Komisji jednoznacznie przemawia szereg innych wersji językowych, a mianowicie wersja angielska („conclusion
         of the original contract”), duńska („indgaaelsen af den oprindelige kontrakt”), hiszpańska („celebración del contrato inicial”)
         i portugalska („celebração do contrato inicial”).
      
      37.      Warto również zauważyć, że zmiana brzmienia art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37, na którą wskazuje rząd włoski, została
         dokonana jedynie we włoskiej wersji językowej poprzez zastąpienie „aggiudicazione” przez „conclusione”, podczas gdy inne wersje
         pozostały w tym zakresie niezmienione w stosunku do poprzedniej regulacji (20). Już dlatego należy dojść do wniosku, że chodzi tutaj wyłącznie o redakcyjną zmianę brzmienia włoskiego, a nie o merytoryczną
         nową wersję przepisu. Ten punkt widzenia wspiera pierwszy motyw dyrektywy 93/37, według którego chodzi o konsolidację dokonaną
         dla jasności i większej zrozumiałości.
      
      38.      Ostatecznie rozstrzygające jest jednakże nie samo brzmienie, lecz rozważenie danego przepisu w kontekście całej regulacji,
         jak również w świetle jego ducha i celu (21).
      
      39.      Jeśli chodzi o umiejscowienie spornego przepisu określającego termin w łącznym kontekście dyrektywy 93/37, należy wskazać,
         że w art. 1 lit. a) tej dyrektywy w definicji zamówienia publicznego na roboty budowlane jest wyraźnie użyte pojęcie umowy, a nie robót budowlanych, co ma miejsce także we włoskiej wersji językowej: „gli »appalti pubblici di lavori« sono contratti a titolo oneroso […]” (22).
      
      40.      Ponadto z art. 7 ust. 4 dyrektywy, który określa rodzaje postępowania stosowane w normalnych przypadkach wynika, a contrario,
         że art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37 zawiera wyjątek, który już ze swej natury powinien być interpretowany w sposób ścisły.
      
      41.      Zatem, jeśli chodzi o ratio legis trzyletniego terminu, to służy on zasadniczo osiąganiu swobody przedsiębiorczości i swobodnego
         przepływu usług w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane, przyczyniając się do stworzenia większej konkurencji (23). Także z tej przyczyny mniej korzystna dla konkurentów procedura negocjacyjna powinna zostać uznana za wyjątkową i z tego
         względu mającą zastosowanie jedynie w niektórych, ściśle określonych wypadkach (24).
      
      42.      Stąd zarówno ogólny kontekst, jak również duch i cel art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37 przemawiają za wąskim rozumieniem
         trzyletniego terminu, a tym samym za rozpoczęciem biegu terminu już od chwili zawarcia umowy dotyczącej pierwszego zamówienia. Rozpoczęcie biegu terminu od chwili zakończenia pierwszego zamówienia rozszerzyłoby natomiast zakres stosowania procedury negocjacyjnej i tym samym byłoby sprzeczne z celem
         stworzenia konkurencji w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane. Jak słusznie wywodzi Komisja, ten ostatni sposób
         obliczania terminu byłby poza tym szkodliwy dla pewności prawa. Ponieważ zakończenie obiektu budowlanego nie musi być równoznaczne
         z odbiorem przez inwestora, teoretycznie w grę mogłyby wchodzić również inne zdarzenia, takie jak położenie ostatniego kamienia,
         demontaż rusztowań, zamknięcie placu budowy lub zapłata (pozostałego) wynagrodzenia za roboty. W przeciwieństwie do tego data
         zawarcia umowy z reguły daje się jednoznacznie ustalić.
      
      43.      Słusznie więc należy interpretować art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37 w ten sposób, że określony w ostatnim zdaniu trzyletni
         termin rozpoczyna swój bieg już od chwili zawarcia umowy dotyczącej pierwszego zamówienia, a nie dopiero od chwili zakończenia
         robót budowlanych objętych pierwszym projektem. Zatem w odniesieniu do przedmiotowych trzech zamówień publicznych na roboty
         budowlane Republika Włoska niewłaściwie zinterpretowała i zastosowała dyrektywę 93/37.
      
      d)      Wstępne rozstrzygnięcie
      44.      Ponieważ nie zostały spełnione przesłanki żadnego z wyjątków określonych w art. 7 ust. 3 dyrektywy 93/37, Republika Włoska
         uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Traktatu w ten sposób, że udzieliła przedmiotowych trzech zamówień publicznych
         na roboty budowlane w trybie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia.
      
      2.      Brak usprawiedliwionego błędu co do prawa
      45.      Rząd włoski podnosi wreszcie, że preferowana przezeń wykładnia chwili rozpoczęcia trzyletniego terminu określonego w art. 7
         ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37 spowodowała, iż w świetle włoskiej wersji językowej tego przepisu instytucja zamawiająca uległa
         usprawiedliwionemu błędowi („ errore scusabile”).
      
      46.      Rzeczywiście pojęcie usprawiedliwionego błędu nie jest całkowicie obce prawu wspólnotowemu, w szczególności w zakresie prawnowspólnotowego
         roszczenia z tytułu odpowiedzialności państwa. Jakkolwiek wina zasadniczo nie jest przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej
         Państw Członkowskich (25), usprawiedliwienie lub brak usprawiedliwienia błędów co do prawa może być pomocne dla ustalenia tego, czy władze krajowe
         oczywiście i rażąco przekroczyły przyznany im zakres swobodnego uznania i tym samym dopuściły się wystarczająco istotnego
         naruszenia normy prawa wspólnotowego (26). Ponieważ uznaje się w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej, że nie każde naruszenie prawa przez Państwo Członkowskie
         lub instytucję wspólnotową musi koniecznie prowadzić do odpowiedzialności finansowej wobec jednostki, przesłanki przyznania
         odszkodowania zależą raczej od rodzaju naruszenia prawa wspólnotowego (27).
      
      47.      Jednakże nie można przenieść tych rozważań na temat roszczenia odszkodowawczego z tytułu odpowiedzialności państwa na postępowanie
         o stwierdzenie uchybienia. Celem postępowania o stwierdzenie uchybienia jest bowiem zapewnienie prawidłowego i jednolitego
         wykonania prawa wspólnotowego we wszystkich Państwach Członkowskich, jak również dążenie do usunięcia wszelkich naruszeń (28). Chodzi zatem o postępowanie, w którym naruszenia prawa wspólnotowego są stwierdzane obiektywnie, całkowicie niezależnie od ich przyczyn, jak również rodzaju i ciężaru ich skutków (29).
      
      48.      Zresztą każde Państwo Członkowskie ponosi wobec Wspólnoty całkowitą odpowiedzialność za działanie każdego organu państwowego
         na jego terytorium w zgodzie z prawem wspólnotowym. Ta odpowiedzialność obejmuje obowiązek podejmowania wszelkich właściwych
         kroków w celu wykonania zobowiązań prawnowspólnotowych i powstrzymania się od przyjmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby
         zagrozić ich urzeczywistnieniu (art. 10 WE). Istnieje ona niezależnie od jakiejkolwiek winy.
      
      49.      W tym kontekście tego typu argumenty Państw Członkowskich w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom mogą być
         dopuszczone tylko w wąskim zakresie i po to, aby z góry wykluczyć wszelkie nadużycia. W konsekwencji z tej przyczyny w takim
         postępowaniu Trybunał uznaje jeden jedyny argument, który jest niezależny od winy, a mianowicie powołanie się na całkowitą
         niemożność wykonania zobowiązań prawnowspólnotowych (30).
      
      50.      Błąd co do prawa nie może natomiast stanowić dopuszczalnego argumentu w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom
         Państwa Członkowskiego. Przykładowo Trybunał rozstrzygnął już w przeszłości, że w celu odroczenia wykonania dyrektywy w przewidzianych
         terminach Państwo Członkowskie nie może się powołać na trudności związane z jej wykładnią (31).
      
      51.      Państwo Członkowskie nie może również podnosić argumentu, iż naruszenie przez nie prawa wspólnotowego było nieznaczne lub
         nie spowodowało szkody (32).
      
      52.      Ponadto jest to zgodne z utrwalonym orzecznictwem, że wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego nigdy nie mogą opierać się
         tylko na jednej wersji językowej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz iż należy raczej opierać się na analizie
         porównawczej wszystkich wersji językowych z uwzględnieniem brzmienia, celu i kontekstu danego przepisu (33). Wszelkie wątpliwości muszą zostać zgłoszone Komisji zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (art. 10 WE).
      
      53.      Jedynie wtedy, gdy sama Komisja – na przykład w opinii skierowanej do Państwa Członkowskiego – wzbudziłaby w nim uzasadnione
         oczekiwania co do określonego rozumienia jego praw i obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego, wówczas mogłoby to zostać
         podniesione przeciwko Komisji także w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom tego państwa. Słusznie Komisja
         wskazuje w tym kontekście na przypadki, w których instytucja wspólnotowa swoim zachowaniem wywołała w świadomości organu administracji
         błędne wrażenie albo w każdym razie decydująco się do niego przyczyniła (34).
      
      54.      W świetle powyższego nie jest zasadny argument rządu włoskiego, że instytucja zamawiająca popełniła usprawiedliwiony błąd
         przy ustalaniu rozpoczęcia biegu terminu na podstawie art. 7 ust. 3 lit. e) dyrektywy 93/37.
      
      3.      Wnioski
      55.      Z powyższych rozważań wynika, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Traktatu w ten sposób, że
         udzieliła przedmiotowych trzech zamówień publicznych na roboty budowlane w trybie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji
         ogłoszenia, mimo że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w dyrektywie 93/37, w tym w szczególności w jej art. 7 ust. 3.
      
      VI – W przedmiocie kosztów
      56.      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jak
         wynika z powyższych rozważań, należy uwzględnić skargę Komisji. Zatem zgodnie z wnioskiem Komisji kosztami postępowania należy
         obciążyć Republikę Włoską, która sprawę przegrała.
      
      VII – Wnioski
      57.      Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
      
      „1)         Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Traktatu w ten sposób, że poprzez Magistrato per il Po di
         Parma udzieliła w trybie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia zamówień publicznych na uzupełniające
         części następujących zamówień na roboty budowlane:
      
      –        na roboty wykończeniowe budowy zbiornika retencyjnego na wody powodziowe rzeki Parma w miejscowości Marano (gmina Parma),
      –        na roboty w celu zagospodarowania i wykończenia zbiornika retencyjnego dla rzeki Enza, oraz
      –        na roboty w celu regulacji powodzi rzeki Terdoppio – kanał Scolmatore na południowy zachód od Cerano
      przy braku przesłanek dla zastosowania takiej procedury na podstawie dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej
         koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, a w szczególności jej art. 7 ust. 3.
      
      „2)         Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania”.
      1 –	 Język oryginału: niemiecki.
      
      2 –	Dz.U. L 199, str. 54.
      
      3	Stosowne umowy zostały zatwierdzone przez Magistrato per il Po di Parma w trybie dekretów nr 11414 i 11416 z dnia 9 października
         1997 r. oraz dekretu nr 11678 z dnia 15 października 1997 r.
      
      4 –	Zobacz wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych C‑20/01 i C‑28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3609,
         pkt 29 i 30, z powołanym tam orzecznictwem.
      
      5 –	Utrwalone orzecznictwo, zob. np. wyrok z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie C‑209/02 Komisja przeciwko Austrii, dotychczas
         nieopublikowany w Zbiorze, pkt 16–18, z powołanym tam orzecznictwem oraz powołany w przypisie 4 wyrok w sprawie Komisja przeciwko
         Niemcom, pkt 32 i nast., z powołanym tam orzecznictwem. W starszym orzecznictwie bywa jeszcze niekiedy używane w tym kontekście
         pojęcie „ochrona interesu prawnego” („Rechtsschutzinteresse”), jednakże z tym samym skutkiem: zob. także wyrok z dnia 24 marca
         1988 r. w sprawie 240/86 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. 1835, pkt 14–16.
      
      6 –	Powołany w przypisie 4 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 39.
      
      7 –	Tak również rzecznik generalny Geelhoed w powołanej w przypisie 4 opinii w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, w szczególności
         jej pkt 50, 53 i 54.
      
      8 –	Zobacz w tym kontekście np. wyrok z dnia 9 lipca 1970 r. w sprawie 26/69 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. 565, pkt 12
         i 13 oraz powołana w przypisie 5 opinia rzecznika generalnego Lenza z dnia 13 stycznia 1988 r. w sprawie Komisja przeciwko
         Grecji, pkt 13.
      
      9 –	Zobacz także motyw ósmy dyrektywy 93/37.
      
      10 –	W tym sensie także wyrok z dnia 17 września 1998 r. w sprawie C‑323/96 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑5063, pkt 34.
      
      11 –	Wyróżnienia pochodzą od autorki niniejszej opinii.
      
      12 –	Wyrok z dnia 18 maja 1995 r. w sprawie C‑57/94 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑1249, pkt 23. Wyrok ten dotyczy wprawdzie
         art. 9 lit. b) dyrektywy Rady 71/305/EWG z dnia 26 lipca 1971 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych
         na roboty budowlane (Dz.U. L 185, str. 5, zwanej dalej „dyrektywą 71/305”), ten ostatni przepis jest jednakże identycznym
         w brzmieniu poprzednikiem interpretowanego tutaj art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 93/37. Zobacz także wyrok z dnia 28 marca
         1996 r. w sprawie C‑318/94 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑1949, pkt 13. Podobnie rzecznik generalny Jacobs w pkt 64
         opinii z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie C‑337/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑8377, I‑8379).
      
      13 –	Zobacz zdanie pierwsze motywu dziesiątego dyrektywy 93/37.
      
      14 –	Powołany w przypisie 12 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 23.
      
      15 –	Wyrok z dnia 10 marca 1987 r. w sprawie 199/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1039, pkt 14. Wyrok ten dotyczy wprawdzie
         art. 9 lit. d) dyrektywy 71/305, ten ostatni przepis jest jednakże identycznym w brzmieniu poprzednikiem interpretowanego
         tutaj art. 7 ust. 3 lit. c) dyrektywy 93/37. Zobacz także powołany w przypisie 12 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom,
         pkt 13. Podobnie rzecznik generalny Jacobs w powołanej w przypisie 12 opinii w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 64.
      
      16 –	Zobacz zdanie pierwsze motywu dziesiątego dyrektywy 93/37.
      
      17 –	Powołany w przypisie 15 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 14.
      
      18 –	Artykuł 5 ust. 3 lit. e) dyrektywy 71/305 w brzmieniu ustalonym dyrektywą Rady 89/440/EWG z dnia 18 lipca 1989 r. dotyczącą
         koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz.U. L 210, str. 1).
      
      19 –	Wśród wielu innych zob. wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑296/95 EMU Tabac i in., Rec. str. I‑1605, pkt 36 oraz
         wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C‑257/00 Givane i in., Rec. str. I‑345, pkt 36.
      
      20 –	Artykuł 5 ust. 3 lit. e) dyrektywy 71/305 w brzmieniu ustalonym dyrektywą 89/440.
      
      21 –	Wśród wielu innych zob. wyroki z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie C‑373/00 Truley, Rec. str. I‑1931, pkt 35, z dnia 13 listopada
         2003 r. w sprawie C‑294/01 Granarolo, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 43, z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie
         C‑497/01 Zita Modes, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 34 i powołany w przypisie 19 wyrok w sprawie Givane, pkt 38
         i 39.
      
      22 –	Wyróżnienia pochodzą od autorki niniejszej opinii.
      
      23 –	Zobacz motyw drugi i zdanie pierwsze motywu dziesiątego dyrektywy 93/37.
      
      24 –	Zobacz motyw ósmy dyrektywy 93/37.
      
      25 –	Wyroki z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93 Brasserie du Pêcheur i Factortame, Rec. str. I‑1029,
         pkt 79 i 80 oraz z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych C‑178/94, C‑179/94, C‑188/94, C‑189/94 i C‑190/94 Dillenkofer
         i in., Rec. str. I‑4845, pkt 28.
      
      26 –	Powołane w przypisie 25 wyroki w sprawach Brasserie du Pêcheur i Factortame, pkt 55, 56 i 78 i wyrok z dnia 30 września
         2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 53–55.
      
      27 –	Wyroki: powołany w przypisie 25 w sprawach połączonych Dillenkofer i in., pkt 20 oraz powołany w przypisie 25 w sprawach
         połączonych Brasserie du Pêcheur i Factortame, pkt 38.
      
      28 –	Także ryczałt, a w szczególności okresowa kara pieniężna, których zapłatę można zasądzić od Państwa Członkowskiego (art. 228
         ust. 2 WE) powinny być postrzegane w tym kontekście.
      
      29 –	Obiektywny charakter postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego podkreśla również rzecznik
         generalny Tizzano w pkt 14 opinii z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie C‑316/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2037,
         I‑2038.
      
      30 –	Wyroki z dnia 15 stycznia 1986 r. w sprawie 52/84 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 89, pkt 16, z dnia 2 lutego 1988 r.
         w sprawie 213/85 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 281, pkt 22 i z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie C‑404/00 Komisja
         przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6695, pkt 45, z powołanym tam orzecznictwem.
      
      31 –	Wyroki z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C‑135/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2837, pkt 25 i z dnia 8 marca
         2001 r. w sprawie C‑316/99 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 9. Słusznie wywodzi tutaj rzecznik generalny Tizzano: „W świetle
         obiektywnego charakteru postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego dobra wiara rządu danego
         Państwa Członkowskiego, choć użyteczna i godna aprobaty, z pewnością nie może jednak zniwelować uchybienia zobowiązaniom,
         gdy takie uchybienie miało miejsce” (zob. powołana w przypisie 29 opinia w sprawie C‑316/99, pkt 14).
      
      32 –	Wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C‑263/96 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 7453, pkt 30 i powołany w przypisie
         4 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 42.
      
      33 –	Zobacz m.in. wyrok z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 C.I.L.F.I.T., Rec. str. 3415, pkt 16–20, pkt 35 niniejszej
         opinii oraz orzecznictwo powołane w przypisie 19.
      
      34 –	Wyrok z dnia 23 listopada 1995 r. w sprawie C‑285/93 Dominikanerinnen‑Kloster Altenhohenau, Rec. str. I‑4069, pkt 27, z powołanym
         tam orzecznictwem.