CELEX: 62008CC0254
Language: fi
Date: 2009-04-23
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Kokott 23 päivänä huhtikuuta 2009. # Futura Immobiliare srl Hotel Futura ynnä muut vastaan Comune di Casoria. # Ennakkoratkaisupyyntö: Tribunale amministrativo regionale della Campania - Italia. # Ennakkoratkaisupyyntö - Direktiivi 2006/12/EY - 15 artiklan a alakohta - Jätteiden käsittelystä aiheutuvien kustannusten jakamatta jättäminen jätteiden tosiasiallisen tuotannon perusteella - Yhteensopivuus saastuttaja maksaa -periaatteen kanssa. # Asia C-254/08.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      JULIANE KOKOTT
      23 päivänä huhtikuuta 2009 1(1)
      
      Asia C‑254/08
      Futura Immobiliare srl Hotel Futura,
      Meeting Hotel,
      Hotel Blanc,
      Hotel Clyton ja
      Business srl
      vastaan
      Comune di Casoria
      (Tribunale amministrativo regionale della Campanian (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      Direktiivi 2006/12/EY – Jätteet – Jätteistä huolehtimisen kustannukset – Saastuttaja maksaa ‑periaate – Yhdenvertainen kohteluI       Johdanto
      1.        Nyt esillä olevassa asiassa on selvitettävä, missä määrin jätelainsäädännön saastuttaja maksaa ‑periaate rajoittaa jäsenvaltioiden
         vapautta säätää yhdyskuntajätteiden huolehtimisesta aiheutuvien kustannusten jakamisesta. Useat majoitusliikkeet nimittäin
         valittavat niille määrätyistä jätehuoltomaksuista. Ne väittävät, etteivät maksut ole oikeassa suhteessa niiden tuottamien
         jätteiden määrään.
      
      II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
      A       Jätteitä koskeva puitedirektiivi
      2.        Jätelainsäädännön saastuttaja maksaa ‑periaate esitetään jätteistä 5.4.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin
         2006/12/EY(2) (jäljempänä jätteitä koskeva puitedirektiivi) 15 artiklassa seuraavasti:
      
      ”Saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisesti jätteistä huolehtimisen kustannuksista vastaa
      a)     jätteen haltija, joka antaa jätteen keräilijän tai 9 artiklassa tarkoitetun yrityksen haltuun; ja/tai
      b)     jätteen aiemmat haltijat tai valmistaja, jonka tuotteesta jäte on peräisin.”
      3.        Edellä esitetty artikla on samansisältöinen kuin jätteistä 15.7.1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY,(3) joka kodifioitiin muutoksineen direktiivillä 2006/12, 15 artikla. Jätteitä koskevan puitedirektiivin 20 artiklassa säädetään
         vanhasta direktiivistä uuteen direktiiviin siirtymisestä seuraavaa:
      
      ”Kumotaan direktiivi 75/442/ETY, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioita velvoittavia, liitteessä III olevassa B osassa
         asetettuja määräaikoja, joiden kuluessa niiden on saatettava kyseiset direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöä.
      
      Viittauksia kumottuun direktiiviin pidetään viittauksina tähän direktiiviin liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.”
      4.        Liitteessä III olevassa B osassa asetetaan määräajat direktiivin 75/442 ja sen muuttamisesta annettujen direktiivien saattamiselle
         osaksi kansallista lainsäädäntöä.
      
      5.        Direktiivi 2006/12 tuli 21 artiklan mukaisesti voimaan 20. päivänä sen julkaisun jälkeen eli 17.5.2006.
      
      6.        Tällä välin annettiin 19.11.2008 jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi
         2008/98/EY,(4) joka kumoaa jätteitä koskevan puitedirektiivin siten, että kumoaminen tulee voimaan 12.12.2010. Direktiivin 2008/98 14 artiklassa
         on vastaava jätteistä huolehtimisen kustannuksia koskeva säännös, joka ei kuitenkaan koske kaikkia jätteen aiempia haltijoita,
         joiden tuotteesta jäte on peräisin.
      
      B       Italian lainsäädäntö
      7.        Nyt esillä olevassa ennakkoratkaisupyynnössä esitetään asian kannalta merkityksellinen Italian lainsäädäntö lähinnä seuraavasti:
      
      8.        Toistaiseksi voimassa olleen lainsäädännön, eli lain (decreto legislativo) nro 507/1993(5) 58 §:n ja sitä seuraavien pykälien nojalla kuntien on asetettava vuotuinen maksu kiinteiden yhdyskuntajätteiden käsittelypalveluille.
         Maksun kantamisen perusteena on tilojen ja kattamattomien alueiden käyttö tai hallussapito ja niiden kunnan pinta-alasta kattama
         ala. Maksun suuruus on suhteutettu verotettavaan pinta-alaan ja rakennuksen käytön perusteella arvioituun jätteiden tuottamista
         koskevaan kertoimeen.
      
      9.        Tämä säännöstö on tarkoitus korvata maksujärjestelmällä, jonka perusteista säädettiin ensin lain (decreto legislativo) nro
         22/1997(6) 49 §:ssä ja joista säädetään nykyään lain (decreto legislativo) nro 152/2006(7) 238 §:ssä. Järjestelmä esitetään yksityiskohtaisesti tasavallan presidentin asetuksessa nro 158/1999.(8) Maksu muodostuu ennen kaikkea rakennusten käytössä olevan ja hallussa pidetyn pinta-alan mukaan määräytyvästä kiinteästä
         osasta, jolla katetaan palvelun olennaiset kustannukset, sekä osasta, jonka suuruus vaihtelee tuotetun jätteen määrän mukaan.
      
      10.      Maksujärjestelmän käyttöönottoa on kuitenkin lykätty useaan kertaan, erityisesti lain nro 296/2006 1 §:n 184 momentilla.
      
      III  Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
      11.      Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa Napolin lähellä sijaitsevassa Casorian kunnassa toimivat eri majoitusliikkeet
         valittavat jätteistä huolehtimisesta aihetuvista maksuista, joita niiltä peritään. Ne toteavat, että maksu oli vuonna 2006
         kahdeksan kertaa ja vuonna 2007 yhdeksän kertaa suurempi kuin vastaavilla yksityisasunnoilla.
      
      12.      Kantajat väittävät, että majoitusliikkeille vahvistettu maksu on suhteettoman suuri asuinhuoneistoille määrättyyn maksuun
         verrattuna ja että se on laskettu pikemminkin tuottavuuden kuin jätteiden tuottamista koskevan kapasiteetin mukaan ottamatta
         huomioon huoneiden käyttöastetta, ravintolapalvelujen olemassaoloa, kausiluonteisuusilmiötä tai pinta-alaa, jota käytetään
         asumisen sijasta huoltotarkoituksiin.
      
      13.      Tribunale amministrativo regionale della Campania esittää näin ollen yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
      
      ”Ovatko kansalliset säännökset, jotka sisältyvät lain nro 507/1993 58 §:ään ja sitä seuraaviin pykäliin, ja siirtymäsäännökset,
         joilla niiden voimassaoloaikaa on jatkettu tasavallan presidentin asetuksen nro 488/1999 11 §:llä ja sen myöhemmillä muutoksilla
         ja lain nro 296/2006 1 §:n 184 momentilla, ja joilla on jatkettu fiskaalisen järjestelmän käyttöä jätteidenkäsittelyn kustannusten
         kattamiseksi ja lykätty sellaisen tariffijärjestelmän käyttöönottoa, jossa palvelun kustannuksista vastaavat ne, jotka tuottavat
         jätteitä ja antavat ne käsiteltäviksi, sopusoinnussa edellä mainitun yhteisön jätedirektiivin 15 artiklan ja siinä mainitun
         ’saastuttaja maksaa’ ‑periaatteen kanssa?”
      
      14.      Comune di Casoria (jäljempänä Casorian kunta), Italian tasavalta ja Euroopan yhteisöjen komissio ovat esittäneet oikeudenkäyntimenettelyssä
         kirjallisia huomautuksia. Suullista käsittelyä ei järjestetty.
      
      IV     Oikeudellinen arviointi
      A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen ja tulkinta
      15.      Casorian kunta ja Italian hallitus huomauttavat perustellusti, että yhteisöjen tuomioistuimella ei ole perustamissopimuksen
         234 artiklaan perustuvassa ennakkoratkaisumenettelyssä toimivaltaa lausua kansallisen toimenpiteen yhteensopivuudesta yhteisön
         oikeuden kanssa. Se on kuitenkin toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset yhteisön oikeuden
         tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta sen arvioidessa tätä yhteensopivuutta sen käsiteltäväksi
         saatetussa asiassa.(9)
      
      16.      Ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä herää ensi näkemältä kysymys siitä, estääkö saastuttaja maksaa ‑periaate jätteistä huolehtimisesta
         aiheutuvien kustannusten perimisen maksun muodossa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee nimittäin, onko fiskaalinen
         järjestelmä (sistema di carattere fiscale) korvattava tariffijärjestelmällä (sistema tariffario).
      
      17.      Tässä yhteydessä ei tarvitse kuitenkaan selvittää, miten nämä järjestelmät tarkalleen määritellään Italian lainsäädännössä.
         Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa herää lähinnä kysymys siitä, missä määrin jätteen tuottaja voi vaatia,
         että sille määrätyt jätehuoltomaksut määräytyvät sen tuottamien jätteiden eivätkä yrityksen tuottavuuden mukaan.
      
      18.      Tämä on myös nyt esillä olevassa asiassa merkityksellinen ero näiden kahden maksujärjestelmän välillä: kansallisen tuomioistuimen
         käsiteltävinä olevissa asioissa kyseessä olevassa Italian uudessa jätemaksujärjestelmässä, jota ei ole toistaiseksi otettu
         käyttöön, maksun suuruus määräytyy selkeämmin tuotettujen jätteiden perusteella kuin nykyisessä järjestelmässä.
      
      19.      Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ennakkoratkaisupyynnössä tiedustellaan, ovatko säännökset, joiden nojalla
         jätehuoltomaksut määräytyvät jätteen tuottajan käyttämän pinta-alan ja tuottavuuden eivätkä tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden
         mukaan, ristiriidassa jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklan kanssa.
      
      20.      Koska ennakkoratkaisukysymyksen merkitys tulee näin ollen riittävän selväksi, ennakkoratkaisupyyntöä ei ole – Italian näkemyksen
         vastaisesti – jätettävä tutkimatta myöskään puutteellisten perustelujen vuoksi.(10)
      
      B       Jätteitä koskevan puitedirektiivin ajallinen sovellettavuus
      21.      Casorian kunta katsoo, ettei jätteitä koskevaa puitedirektiiviä 2006/12 voida vielä soveltaa pääasioihin, jotka koskevat vuosia
         2006 ja 2007. Se toteaa, että direktiivin täytäntöönpanon määräaika jatkuu vielä vuoteen 2008. 
      
      22.      Jätteitä koskevan puitedirektiivin 2006/12 täytäntöönpanolle ei ole kuitenkaan asetettu mitään määräaikaa: jätteitä koskevan
         puitedirektiivin 2006/12 20 artiklan ensimmäisessä kohdassa kumotaan direktiivi 75/442, ja toisesta kohdasta ilmenee selvästi,
         että sen sijaan sovelletaan direktiivin 2006/12 säännöksiä liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.
      
      23.      Tämä ei kuitenkaan muuttanut oikeudellista tilannetta. Kyseessä on pikemminkin ainoastaan sovellettavien säännösten toimituksellinen
         selvennys.(11) Uusi jätteitä koskeva puitedirektiivi korvaa näin ollen voimaan tullessaan muodollisesti aiemmin voimassa olleet säännökset,
         ja sitä voidaan näin ollen soveltaa.
      
      24.      Tässä yhteydessä ei tarvitse selvittää, olisiko sovellettavia säännöksiä koskevaa kysymystä arvioitava toisin, jos korvattua
         direktiiviä olisi muutettu tosiasiallisesti. Nyt kyseessä olevan jätelainsäädännön saastuttaja maksaa ‑periaatteen sisältöä
         ei ole missään tapauksessa muutettu.
      
      C       Jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artikla
      25.      Jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklassa säädetään jätteistä huolehtimisen kustannuksia koskevasta vastuusta. Kyseisen
         artiklan a alakohdan mukaan saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisesti jätteistä huolehtimisen kustannuksista vastaa jätteen
         haltija, joka antaa jätteen keräilijän tai jätteistä huolehtivan yrityksen haltuun. Lisäksi toisessa luetelmakohdassa mainitaan
         jätteen aiemmat haltijat tai valmistaja, jonka tuotteesta jäte on peräisin.
      
      26.      EY 249 artiklan mukaisesti direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen, erityisesti jätteistä huolehtimisen kustannusten
         kohdentamisen osalta jäsenvaltioita, mutta jättää jäsenvaltioiden valittavaksi muodon ja keinot. Niiden on siis Mesquerin
         kuntaa koskevan tuomion mukaisesti varmistettava, että niiden kansallisen oikeuden mukaan kyseisiä kustannuksia koskevan vastuun
         voidaan katsoa kuuluvan joko jätteen aiemmille haltijoille tai valmistajalle, jonka tuotteesta jäte on peräisin.(12)
      
      27.      Jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklassa myönnetään näin ollen ensinnäkin tietty harkintavalta määritettäessä, kenen
         on vastattava jätteistä huolehtimisen kustannuksista. Kyseeseen tulevaa henkilöjoukkoa rajoitetaan säännöksen sanamuodolla,
         mutta sitä ei määritetä lopullisesti. Toiseksi toteutusmuoto ja -keinot voidaan valita vapaasti.
      
      28.      Nyt esillä olevassa asiassa kyseeseen tulee ainoastaan jätteen haltija, joka luovuttaa jätteen keräilijän tai jätteistä huolehtivan
         yrityksen haltuun. Tässä yhteydessä ei ole erityisen merkityksellistä, missä määrin kustannuksia voidaan kohdentaa myös valmistajalle,
         jonka tuotteesta jäte on peräisin.(13)
      
      29.      On kuitenkin epävarmaa, voivatko jätehuoltomaksut määräytyä jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklaan sisältyvän johtavan
         periaatteen eli saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaan käytössä olevan pinta-alan ja jätteen tuottajan tuottavuuden eivätkä
         tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden perusteella.
      
      1.       Saastuttaja maksaa -periaatteen keskeinen sisältö
      30.      Saastuttaja maksaa ‑periaate kuuluu EY 174 artiklan 2 kohdan nojalla yhteisön ympäristöpolitiikan periaatteisiin. Sen mukaan
         saastuttajan on vastattava pilaantumisen poistamisesta.
      
      31.      Saastuttaja maksaa ‑periaate on ympäristönsuojelun kannalta merkityksellinen ennen kaikkea siksi, että saastuttaja pyrkii
         sen vuoksi välttämään ympäristön pilaantumista.(14) Jos sitä ei – kuten jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklassa – toteuteta ympäristöä pilaavaa toimintaa koskevan kiellon
         vaan maksujärjestelmän muodossa, saastuttaja voi päättää, lopettaako se saastuttamisen tai vähentääkö se sitä vai vastaako
         se pilaantumisen poistamisesta aiheutuvista kustannuksista.(15)
      
      32.      Saastuttaja maksaa ‑periaatteen tavoitteena on lisäksi ympäristön pilaantumisesta aiheutuvien kustannusten oikeudenmukainen
         jakaminen. Niitä ei kohdenneta muille, etenkään kaikkien yhteisesti maksettavaksi, eikä niitä jätetä huomiotta, vaan ne kohdennetaan
         sille, joka on aiheuttanut pilaantumisen.(16) Yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen katsonut, että saastuttaja maksaa ‑periaate ilmentää suhteellisuusperiaatetta.(17) Olisi nimittäin epäasianmukaista määrätä jätteistä huolehtimisen kustannukset sellaisen henkilön maksettavaksi, joka ei ole
         tuottanut jätettä.
      
      33.      Saastuttaja maksaa ‑periaate on kustannusten jakamista koskeva periaate ja sillä pannaan samalla täytäntöön yhdenvertaisen
         kohtelun ja syrjintäkiellon periaate. Se edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että
         erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella.(18) Saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaan vaikuttaminen saasteiden syntymiseen on ratkaiseva seikka, jonka perusteella jätteistä
         huolehtimisesta maksamista koskevat velvoitteet voidaan rinnastaa toisiinsa ja mahdollisesti perustella. Näin tulkittuna kyseessä
         olevalla periaatteella taataan myös oikeudenmukainen kilpailu, jos kyseistä periaatetta sovelletaan yrityksiin johdonmukaisesti
         ja yhdenmukaisesti.(19)
      
      34.      Yhteisöjen tuomioistuin katsoo yhtäältä, että saastuttaja maksaa ‑periaatteen soveltaminen estyisi, jos henkilöt, jotka osaltaan
         ovat vaikuttaneet jätteen syntymiseen, välttyisivät taloudellisilta velvollisuuksiltaan, sellaisina kuin niistä säädetään
         jätteitä koskevassa puitedirektiivissä,(20) mutta ketään ei pitäisi toisaalta velvoittaa vastaamaan sellaisen pilaantumisen poistamisesta aiheutuvista kustannuksista,
         jota hän ei ole itse aiheuttanut.(21) Yhteisöjen tuomioistuin esitti viimeksi mainitun toteamuksen alun perin veden pilaantumisen yhteydessä, mutta sitä voidaan
         soveltaa myös jätteistä huolehtimiseen.
      
      35.      Olen edellä esitetyn perusteella päätellyt, ettei kenenkään pidä joutua vastaamaan sellaisista jätteistä huolehtimisen kustannuksista,
         jotka ovat peräisin muilta.(22) Jätteen tuottajat vapautettaisiin tällöin saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisista velvoitteistaan.
      
      36.      Edellä esitetyn perusteella voitaisiin katsoa, että saastuttaja maksaa ‑periaatteessa säädetään yksityiskohtaisesti kustannusten
         kohdentamisesta esimerkiksi sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevassa oikeudessa säädetyn syy-yhteysperusteen mukaisesti.(23)
      
      2.       Yhdyskuntajätteistä huolehtimisesta aiheutuvia kustannuksia koskevat järjestelmät
      37.      Saastuttaja maksaa ‑periaate näyttää ensi näkemältä olevan ristiriidassa nyt esillä olevien jätteistä huolehtimisen kustannuksia
         koskevien säännösten kanssa, koska maksun suuruus ei välttämättä vastaa maksuvelvollisen tuottamien jätteiden keräämisestä
         ja niistä huolehtimisesta aiheutuvia kustannuksia. Jotta yhdyskuntajätteistä huolehtimisesta aiheutuvat kustannukset voitaisiin
         määrittää tarkasti jätteiden määrän perusteella, huolehdittavaksi luovutetut jätteet ja niistä aihetuvat kustannukset olisi
         rekisteröitävä ja laskutettava jätteen tuottajalta. Tällöin olisi melko vahva motivaatio välttää jätteen syntymistä, koska
         jätemäärän väheneminen pienentäisi kustannuksia.
      
      38.      On kuitenkin epäselvää, onko yhdyskuntajätteistä huolehtimiseen sovellettava tarkkaa kustannusten laskentamallia.
      
      39.      Yhdyskuntajätteet ovat ennakoitavissa oleva seuraus nykyisestä elämäntavastamme. Ne ovat useimmiten useiden loppukuluttajien
         ja pienyritysten tuottamia. Kussakin yksittäistapauksessa aiheutuvat kustannukset ovat tavallisesti rajallisia. Yhdyskuntajätteistä
         huolehtiminen on näin ollen luonteeltaan ”massatoimintaa”. Jo tästä syystä voisi olla perusteltua, ettei kustannuksia lasketa
         tarkasti vaan että ne jaetaan kiinteisiin maksuihin perustuvan järjestelmän mukaisesti.
      
      40.      Tarkka laskenta on myös työläämpää ja kalliimpaa. Kustannusten kohdentamisesta aiheutuu selvästi melko vähän työtä ja kustannuksia,
         jos esimerkiksi kerätään vain jätesäkkejä katujen varsilta ja jos kaikki asukkaat maksavat siitä saman maksun. Jätemäärän
         tarkempi valvonta edellyttäisi hyvin todennäköisesti lisäinvestointeja ja lisäisi toimintakustannuksia.
      
      41.      Hieman työläämmissä ja kalliimmissa järjestelmissä jätemäärät otetaan summittaisesti huomioon esimerkiksi siten, että erityisiä
         jätesäkkejä tai standardoituja jätesäiliöitä annetaan käyttöön maksua vastaan. Vielä pitemmälle kehitetyissä järjestelmissä
         tuotetut jätteet punnitaan keräysvaiheessa ja paino otetaan huomioon maksuja määritettäessä.
      
      42.      Järjestelmässä voitaisiin ottaa huomioon jopa jätteiden koostumus. Tästä aiheutuisi kuitenkin lisätyötä ja -kustannuksia,
         koska olisi hankittava erityisiä mittauslaitteita tai koska jätteet olisi arvioitava silmämääräisesti. Erityisesti kotitalousjätteiden
         koostumuksen perusteellinen tutkinta koskisi sitä paitsi jätteen tuottajien yksityiselämää, koska jätteistä voidaan tehdään
         yksityiselämää koskevia päätelmiä.
      
      43.      Jätteistä huolehtimisen kustannuksia on tavallista vaikeampaa kohdentaa tarkasti sellaisissa taloissa tai laitoksissa, joissa
         on useita kotitalouksia. Omakotitaloissa jätteen keräilijä kerää ainoastaan yhden kotitalouden jätteet, mutta usean kotitalouden
         taloissa jätteet kerätään tavallisesti yhteisesti. Jätteiden yksilöinti edellyttäisi kiinteistöjen hallintaan liittyviä lisätoimia.
      
      44.      Kuten komissio perustellusti toteaa, tässä yhteydessä on otettava lisäksi huomioon, että vahva motivointi vähentää huolehdittavaksi
         luovutettavien jätteiden määrää voi johtaa myös jätteiden laittomaan hävittämiseen. Jätteen tuottajilla voi olla kiusaus hyödyntää
         jätteidensä hävittämisessä muiden jätteenkeräysjärjestelmiä (esimerkiksi käyttämällä naapurin jäteastiaa tai yleisiä jätesäiliötä)
         tai pahimmassa tapauksessa toimittaa ne luvattomaan kaatopaikkaan.(24)
      
      45.      Lisäksi on otettava huomioon, että yhdyskuntajätteistä huolehtiminen edellyttää järjestelmää, jonka mukaisesti jätteitä kerätään
         ja niistä huolehditaan.
      
      46.      Vaikka jätteen tuottajat hyödyntävät jätteitä poikkeuksellisesti itse esimerkiksi kompostoimalla, niillä ei ole lähtökohtaisesti
         intressiä eikä valmiuksia huolehtia kaikista jätteistään asianmukaisesti. Kotitalousjätettä syntyy monilla asutusalueilla
         lisäksi suuria määriä. Niistä voisi aiheutua vakavia ympäristöongelmia, ellei niitä kerättäisi säännöllisin väliajoin ja hyödynnettäisi
         tai ellei niistä huolehdittaisi pikaisesti.
      
      47.      Jäsenvaltioiden on siksi jätteitä koskevan puitedirektiivin 5 artiklan nojalla perustettava yhtenäinen ja riittävä käsittelylaitosten
         verkosto (ja ylläpidettävä tätä verkostoa) ottaen huomioon paras saatavilla oleva teknologia, josta ei aiheudu liiallisia
         kustannuksia. Tällainen verkosto on asianmukainen, jos sillä on riittävästi kapasiteettia ottaa vastaan odotettavissa olevat
         jätemäärät.
      
      48.      Jätteenkeräysjärjestelmän välttämättömyys liittyy tähän. Jätteitä koskevassa puitedirektiivissä ei nimenomaisesti edellytetä
         sellaisen perustamista, mutta se lienee käytännössä yleensä välttämätöntä.
      
      49.      Jätteenkäsittelylaitosten ja keräysjärjestelmien perustamis- ja ylläpitokustannukset eivät suoraan riipu tosiasiallisesti
         tuotettujen jätteiden määrästä. Kustannuksilla ei ole välttämättä juurikaan yhteyttä jätteiden määrään etenkään silloin, kun
         jätteiden määrä vähenee huomattavasti mutta jo perustettujen laitosten toiminta on edelleen rahoitettava.
      
      50.      Tällaisesta järjestelmästä on yksityishenkilölle etua myös silloin, kun hän tuottaa vain vähän tai ei lainkaan jätettä, joista
         on huolehdittava. Hän voi nimittäin luottaa siihen, että hän voi toimittaa järjestelmään jätteen, jota poikkeuksellisesti
         kuitenkin syntyy. Jo tämä mahdollisuus voi riittää perusteeksi tietylle maksulle. Tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden määrään
         perustuvissa kustannusjärjestelmissä määrätään näin ollen usein perusmaksu korvaukseksi jätteenkäsittelyjärjestelmän käyttömahdollisuudesta.
         Samanlaisia rahoitusmalleja sovelletaan myös muissa verkkoihin liittyvissä palveluissa, mutta niissäkin voidaan käyttää tariffeja
         ilman perusmaksuja.
      
      51.      Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta kokoavasti, että yhdyskuntajätteiden huolehtimisesta aiheutuvia kustannuksia koskeva
         järjestelmä voi ilman muuta olla perusteltua toteuttaa siten, ettei se perustu yksittäisen jätteen tuottajan aiheuttamien
         kustannusten tarkkaan laskuttamiseen.
      
      3.       Saastuttaja maksaa ‑periaatteen soveltamisen joustavuus
      52.      On kuitenkin epäselvää, voidaanko nämä perusteet ottaa huomioon noudatettaessa jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklan
         nojalla sovellettavaa saastuttaja maksaa ‑periaatetta.
      
      53.      Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että saastuttaja maksaa ‑periaatteen täytäntöönpanossa on tiettyä joustavuutta. Se on nimittäin
         erottanut kustannuksista vastaamista koskevan velvoitteen osittain saastuttamisesta ja liittänyt sen siihen, että kyseessä
         oleva saastuttaja on vaikuttanut jätteiden tai kustannusten syntymiseen.(25)
      
      54.      Edellä esitetyn kanssa sopii yhteen se, ettei kustannuksia tarvitse laskuttaa tarkasti vaan maksut perustuvat ympäristön pilaantumisesta
         yhteisesti vastuussa olevan ryhmän jäsenyyteen. Tämä on selvästikin saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaista, jos on varmaa,
         että kaikki ryhmän jäsenet ovat osaltaan vaikuttaneet pilaantumiseen, mutta kunkin henkilön osuutta ja siitä aiheutuvia kustannuksia
         ei voida määrittää yksiselitteisesti. Ryhmävastuuta voi ilmentää myös se, että kaikkia jäseniä koskevalta riskiltä suojaudutaan
         yhdessä, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi esimerkiksi merellä tapahtuvien öljyvahinkojen yhteydessä.(26)
      
      55.      Suhteellisuusperiaate muodostaa nähdäkseni oikeudellisen perustan saastuttaja maksaa ‑periaatteen pidemmälle menevälle joustavalle
         täytäntöönpanolle. Suhteellisuusperiaate on yksi yhteisön yleisistä oikeusperiaatteista,(27) joita jäsenvaltioiden on noudatettava yhteisön oikeuden täytäntöönpanon ja soveltamisen yhteydessä.(28)
      
      56.      Suhteellisuusperiaatteen mukaan toimenpiteellä ei saa ylittää sitä, mikä on tarkoituksenmukaista ja tarpeellista sillä lainmukaisesti
         tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, koska on selvää, että kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen
         välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteestä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin
         nähden.(29)
      
      57.      Saastuttaja maksaa ‑periaatteen täytäntöönpanon yhteydessä jäsenvaltioiden on arvioitava erityisesti eri sääntelyvaihtoehtojen
         etuja ja haittoja. Ne voivat ja niiden pitää tässä yhteydessä ottaa huomioon edellä mainitut seikat. Arvioinnin tulos riippuu
         suurelta osin paikallisista oloista, esimerkiksi maantieteellisistä tekijöistä, asutustyypistä, käytössä olevan jätteenkeräys-
         ja -käsittelyjärjestelmän kehittyneisyydestä tai laittoman jätteiden hävityksen riskin arvioinnista. Merkityksellistä on myös
         se, voidaanko henkilökohtaisten kustannusten tarkemman määrittämisen olettaa muuttavan kustannustaakkaa käytännössä riittävän
         tuntuvasti vai joutuuko yksittäinen jätteen tuottaja työläämmästä ja kalliimmasta jätteiden valvontajärjestelmästä huolimatta
         maksamaan aivan yhtä paljon tai suurempien valvontakustannusten vuoksi jopa enemmän kuin aiemmin.
      
      58.      Arviointi edellyttää näin ollen monitahoisia ennusteisiin perustuvia päätöksiä. Jäsenvaltioilla on tässä yhteydessä lähtökohtaisesti
         laaja arviointi- ja liikkumavara (harkintavalta).(30) Italia ja Casorian kunta katsovat kuitenkin virheellisesti, että jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artikla on liian epämääräinen,
         jotta yksityishenkilö voisi vedota sen rikkomiseen. Jäsenvaltioiden laajan liikkumavaran vuoksi 15 artiklan rikkominen on
         epätodennäköistä, mutta jos toimivaltaiset elimet ylittävät niille myönnetyn liikkumavaran, yksityishenkilö voi riitauttaa
         tällaisen yhteisön oikeuden vastaisen menettelyn.
      
      59.      Yhteisön oikeuden rikkomisen toteamisen kannalta on merkityksellistä, laiminlyövätkö toimivaltaiset elimet selvästi saastuttaja
         maksaa ‑periaatteen vaatimuksia. Monitahoinen arvio voidaan yleensä kyseenalaistaa vain silloin, jos sille ei ole havaittavissa
         järkevää perustetta.(31) Koska kyse on kuitenkin saastuttaja maksaa ‑periaatteen täytäntöönpanosta, mikä tahansa järkevä arvio ei kuitenkaan ole riittävä,
         vaan ratkaisevaa on se, onko sillä järkevä yhteys jätteen tuottajan osuuteen vahingon aiheuttamisessa.
      
      60.      Nyt esillä olevaa Italian kustannusjärjestelmää on arvioitava edellä esitettyjen seikkojen perusteella.
      
      4.       Pinta-alan käyttö kustannusten jakoperusteena
      61.      Sovellettavan Italian lainsäädännön nojalla maksun suuruus perustuu yhtäältä käytössä olevien tilojen ja kattamattomien alueiden
         pinta-alaan ja toisaalta käyttötavan perusteella arvioituun jätteiden tuottamista koskevaan kertoimeen.
      
      62.      Kumpikaan tekijä ei sellaisenaan anna selvää aihetta valitukseen. Käytössä olevan pinta-alan suuruuden ja käyttötavan perusteella
         voidaan lähtökohtaisesti arvioida tuotettava jätemäärä summittaisesti etenkin, jos on käytettävissä vastaavia kokemusperäisiä
         tietoja.
      
      63.      Edellä mainitut tekijät johtavat tyypittelevään kustannusjärjestelmään, jossa ei oteta huomioon jätteiden tosiasiallista määrää.
         Arvioidessaan kustannusten tarkemman kohdentamisen etuja ja haittoja jäsenvaltioiden toimivaltaiset elimet voivat kuitenkin
         todeta, että tällainen järjestelmä on asianmukaisempi.
      
      5.       Tuottavuuden huomioon ottaminen
      64.      Edellä esitetyn perusteella ei ole kuitenkaan vielä selvää, ettei valittajina oleville majoitusliikkeille määrättyä maksua
         voida riitauttaa. Se nimittäin perustuu ensisijaisesti tilojen käyttötavan perusteella arvioituun kertoimeen. Kyseinen kerroin
         oli vuonna 2006 kahdeksan kertaa suurempi ja vuonna 2007 yhdeksän kertaa suurempi kuin yksityiskäytössä olevien tilojen kerroin.
         Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut tämän arvion perusteen osalta ainoastaan, että kantajina olevat majoitusliikkeet
         katsoivat kansallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä, ettei maksu perustu niiden jätteiden tuottamista koskevaan kapasiteettiin
         vaan tuottavuuteen.
      
      65.      Jätteen tuottajan tuottavuus ei liity suoraan sen tuottamien jätteiden määrään. On kuitenkin mahdollista, että hyvin menestyvä
         yritys tuottaa erityisen paljon jätettä, tai että se päinvastoin tuottaa erityisen vähän jätettä. Taloudellinen menestyminen
         voi johtua nimenomaan resurssien säästämisestä.
      
      66.      Myöskään sosiaaliselta kannalta tarkasteltuna tuottavuuden perusteella ei voida määrätä suurempia maksuja. Saastuttaja maksaa
         ‑periaatteen tavoitteena on, että kaikki sosiaaliryhmät pyrkivät siihen, että ne vahingoittavat toiminnallaan mahdollisimman
         vähän ympäristöä. Näin ollen olisi edellä mainitun periaatteen vastaista vapauttaa tietyt ryhmät niiden suuremman avuntarpeen
         tai pienemmän suorituskyvyn vuoksi välittömästi kustannuksista, jotka liittyvät niiden aiheuttamaan ympäristön vaarantumiseen.
         Tämä ei kuitenkaan estä ottamasta näitä kustannuksia huomioon määritettäessä mahdollisia sosiaalisia tukitoimia etenkin, jos
         ympäristön vaarantuminen on väistämätön osa elintapaa. Näin säilytettäisiin saastuttaja maksaa ‑periaatteeseen liittyvä kannustin.
      
      67.      Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei tuottavuus selvästikään sovellu saastuttaja maksaa ‑periaatteen täytäntöönpanon
         perusteeksi.
      
      6.       Muut esitetyt perusteet
      68.      Kantajina olevat majoitusliikkeet ovat vaatineet kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, että huomioon on
         otettava myös huoneiden käyttöaste, ravintolapalveluiden olemassaolo, kausiluonteisuusilmiö tai sellaisen pinta-alan vaikutus,
         jota käytetään asumisen sijasta huoltotarkoituksiin.
      
      69.      Edellä mainittujen seikkojen perusteella voidaan mahdollisesti arvioida jätteiden määrää, eikä näin ollen voida todeta, etteivät
         ne selvästikään sovellu saastuttaja maksaa ‑periaatteen täytäntöönpanon perusteiksi. Ei olisi kuitenkaan myöskään selvästi
         väärin jättää nämä perusteet huomiotta. Niitä ei näin ollen tarvitse välttämättä ottaa huomioon maksuja määritettäessä.
      
      V       Ratkaisuehdotus
      70.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
      
      Jätteistä annetun direktiivin 2006/12/EY 15 artiklassa säädettyä saastuttaja maksaa ‑periaatetta on tulkittava siten, että
         sen kanssa ovat ristiriidassa sellaiset kansalliset säännökset, joissa yksityisille oikeussubjekteille määrätään selvästi
         epäasianmukaisia jätehuoltomaksuja, koska näillä säännöksillä ei ole järkevää yhteyttä jätteiden aiheuttamiseen.
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: saksa.
      
      2 –	EUVL L 114, s. 9.
      
      3 –	(EYVL L 194, s. 39), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn
         mukaisissa säädöksissä säädetyn täytäntöönpanovallan käytössä komissiota avustavia komiteoita koskevien sääntöjen mukauttamisesta
         neuvoston päätökseen 1999/468/EY 29.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1882/2003 (EUVL
         L 284, s. 1).
      
      4 –	EUVL L 312, s. 3.
      
      5 –	GURI, nro 288, 9.12.1993, supplemento ordinario nro 108; kyseistä lakia on sittemmin muutettu useaan kertaan.
      
      6 –	GURI, nro 38, 15.2.1997, supplemento ordinario nro 33.
      
      7 –	GURI, nro 88, 14.4.2006, supplemento ordinario nro 96.
      
      8 –	GURI, nro 129, 4.6.1999, supplemento ordinario nro 107.
      
      9 –	Ks. esim. asia C‑134/95, USSL nº 47 di Biella, tuomio 16.1.1997 (Kok., s. I‑195, 17 kohta); yhdistetyt asiat C‑37/96 ja
         C‑38/96, Sodiprem ym., tuomio 30.4.1998 (Kok., s. I‑2039, 22 kohta); asia C‑9/99, Échirolles Distribution, tuomio 3.10.2000
         (Kok., s. I‑8207, 15 kohta ja sitä seuraava kohta); asia C-60/05, WWF Italia ym., tuomio 8.6.2006 (Kok., s. I-5083, 18 kohta)
         ja asia C-439/06, citiworks, tuomio 22.5.2008 (Kok., s. I-3913, 21 kohta).
      
      10 –	Ks. asia C‑295/05, Asemfo, tuomio 19.4.2007 (Kok., s. I‑2999, 32 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia C‑467/05, Dell’Orto,
         tuomio 28.6.2007 (Kok., s. I‑5557, 41 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja asia C‑345/06, Heinrich, tuomio 10.3.2009 (30 kohta
         ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      11 –	Ks. jätteitä koskevan puitedirektiivin johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
      
      12 –	Asia C‑188/07, Commune de Mesquer, tuomio 24.6.2008 (Kok., s. I-4501, 80 kohta).
      
      13 –	Ks. tältä osin myös edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa Commune de Mesquer 13.3.2008 esittämäni ratkaisuehdotus
         (Kok., s. I-4501, 122 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
      
      14 –	Ks. kustannusten kohdentamisesta ja ympäristöä koskevasta viranomaisten toiminnasta 3.3.1975 annettu neuvoston suositus
         75/436/Euratom, EHTY, ETY (EYVL L 194, s. 1), liitteessä oleva 1 kohta.
      
      15 –	Ks. edellä alaviitteessä 14 mainittu suositus 75/436, liitteessä olevan 4 kohdan b alakohta.
      
      16 –	Julkisasiamies Jacobsin 30.4.2002 esittämä ratkaisuehdotus asiassa C‑126/01, GEMO, tuomio 20.11.2003 (Kok., s. I‑13769,
         ratkaisuehdotuksen 60 kohta). Ks. myös edellä alaviitteessä 14 mainittu suositus 75/436, liitteessä oleva 2 kohta.
      
      17 –	Asia C‑293/97, Standley ym., tuomio 29.4.1999 (Kok., s. I‑2603, 52 kohta).
      
      18 –	Asia C‑292/97, Karlsson ym., tuomio 13.4.2000 (Kok. 2000, s. I‑2737, 39 kohta); asia C‑344/04, IATA ja ELFAA, tuomio 10.1.2006
         (Kok., s. I‑403, 95 kohta); asia C‑300/04, Eman ja Sevinger, tuomio 12.9.2006 (Kok., s. I‑8055, 57 kohta) ja asia C‑227/04
         P, Lindorfer v. neuvosto, tuomio 11.9.2007 (Kok., s. I‑6767, 63 kohta).
      
      19 –	Asia C‑444/00, Mayer Parry Recycling, tuomio 19.6.2003 (Kok., s. I‑6163, 79 kohta). Ks. myös edellä alaviitteessä 14 mainittu
         suositus 75/436, liitteessä oleva 1 kohta.
      
      20 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Commune de Mesquer, tuomion 72 kohta.
      
      21 –	Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Standley ym., tuomion 51 kohta.
      
      22 –	Ks. edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Commune de Mesquer esittämäni ratkaisuehdotus, 120 kohta.
      
      23 –	Tällainen lähtötilanne oli asiassa C‑1/03, Van de Walle ym., tuomio 7.9.2004 (Kok., s. I‑7613, 54 kohta ja sitä seuraavat
         kohdat) ja edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa Commune de Mesquer, tuomion 69 kohta ja sitä seuraavat kohdat. Niissä
         oli kyse pilaantumisvahingoista aiheutuvien kustannusten perimisestä tietyiltä saastuttajilta.
      
      24 –	Tätä riskiä ei esiinny samassa muodossa pilaantumisvahingoissa, joista oli kyse edellä alaviitteessä 23 mainitussa asiassa
         Van de Walle ja edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa Commune de Mesquer.
      
      25 –	Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Standley ja edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Commune de Mesquer.
      
      26 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Commune de Mesquer, tuomion 81 kohta.
      
      27 –	Asia 25/70, Köster, Berodt & Co., tuomio 17.12.1970 (Kok., s. 1161, Kok. Ep. I, s. 515, 21 kohta ja sitä seuraava kohta);
         asia 137/85, Maizena ym., tuomio 18.11.1987 (Kok., s. 4587, 15 kohta); asia C‑331/88, Fedesa ym., tuomio 13.11.1990 (Kok.,
         s. I‑4023, 13 kohta); asia C‑310/04, Espanja v. neuvosto, tuomio 7.9.2006 (Kok., s. I‑7285, 97 kohta) ja yhdistetyt asiat
         C‑37/06 ja C‑58/06, Viamex Agrar Handel, tuomio 17.1.2008 (Kok., s. I-69, 33 kohta).
      
      28 –	Asia C‑2/92, Bostock, tuomio 24.3.1994 (Kok., s. I‑955, 16 kohta); asia C‑107/97, Rombi ja Arkopharma, tuomio 18.5.2000
         (Kok. 2000, s. I‑3367, 65 kohta); asia C‑101/01, Lindqvist, tuomio 6.11.2003 (Kok., s. I‑12971, 87 kohta); asia C‑540/03,
         parlamentti v. neuvosto, tuomio 27.6.2006 (Kok., s. I‑5769, 105 kohta) ja asia C‑305/05, Ordre des barreaux francophones et
         germanophone ym., tuomio 26.6.2007 (Kok., s. I‑5305, 28 kohta). Vrt. kuudennen arvonlisäverodirektiivin täytäntöönpanoa tai
         täydentämistä koskevien kansallisten säännösten sitomisesta suhteellisuusperiaatteeseen mm. yhdistetyt asiat C-286/94, C-340/95,
         C-401/95 ja C-47/96, Molenheide ym., tuomio 18.12.1997 (Kok., s. I-7281, 48 kohta) ja asia C‑25/07, Sosnowska, tuomio 10.7.2008
         (23 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      29 –	Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 27 mainitut asia Köster, Berodt & Co., tuomion 28 ja 32 kohta, asia Fedesa ym., tuomion
         13 kohta ja yhdistetyt asiat Viamex Agrar Handel, tuomion 35 kohta sekä asia 265/87, Schräder HS Kraftfutter, tuomio 11.7.1989
         (Kok., s. 2237, Kok. Ep. X, s. 109, 21 kohta) ja asia C‑189/01, Jippes ym., tuomio 12.7.2001 (Kok., s. I‑5689, 81 kohta).
         
      
      30 –	Ks. vastaavasti esim. asia C‑77/02, Steinicke, tuomio 11.9.2003 (Kok., s. I‑9027, 61 kohta) ja asia C‑144/04, Mangold,
         tuomio 22.11.2005 (Kok., s. I‑9981, 63 kohta), jotka koskevat työllisyyspolitiikan tavoitteita, sekä edellä alaviitteessä
         13 mainitussa asiassa Commune de Mesquer esittämäni ratkaisuehdotus, 125 kohta.
      
      31 –	Ks. yhteisön lainsäätäjän monitahoisista arvioista vielä vireillä olevassa asiassa C-558/07, S.P.C.M. ym., 10.3.2009 esittämäni
         ratkaisuehdotus (77 kohta alaviitteineen).