CELEX: 62018CC0002
Language: pl
Date: 2019-03-07
Title: Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka przedstawiona w dniu 7 marca 2019 r.#Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas.#Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna – Wspólna organizacja rynków – Mleko i przetwory mleczne – Rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 – Artykuł 148 ust. 4 – Umowa dostawy mleka surowego – Swobodne negocjowanie ceny – Zwalczanie niedozwolonych praktyk handlowych – Zakaz płacenia różnych cen producentom mleka surowego należącym do grupy utworzonej według sprzedawanej ilości dziennej oraz zakaz obniżania cen bez uzasadnienia.#Sprawa C-2/18.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      MICHALA BOBEKA
      przedstawiona w dniu 7 marca 2019 r. (
            1
         )
      
         Sprawa C‑2/18
      
      Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė
      przy udziale:
      Lietuvos Respublikos Seimas
      
         [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunał konstytucyjny Republiki Litewskiej)]
      
      Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynku – Mleko i przetwory mleczne – Rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 – Artykuł 148 ust. 4 – Postanowienia umowne – Swobodne negocjowanie cen – Przepisy krajowe zobowiązujące nabywców mleka surowego do oferowania takich samych cen grupom producentów i zakazujące obniżania cen bez uzasadnienia
      
         I. Wprowadzenie
      
      
               1.
            
            
               Rynek mleka surowego na Litwie charakteryzuje się dużym rozdrobnieniem podaży, z tysiącami małych producentów mleka surowego, oraz wysoce skoncentrowanym popytem, z zaledwie garstką dużych podmiotów skupujących. Mali producenci nie są zrzeszeni w żadną organizację. Przedsiębiorstwa skupujące zdołały zatem narzucić im ceny zakupu, co skutkowało bardzo niskimi cenami mleka surowego.
            
         
               2.
            
            
               W reakcji na tę sytuację Litwa przyjęła przepisy szczegółowe w celu zapobieżenia nieuczciwym praktykom handlowym w sektorze mleka surowego. Przepisy te ustanawiają klasyfikację producentów w zależności od sprzedawanej dziennie ilości mleka surowego oraz zobowiązują nabywców mleka surowego, by oferowali takie same ceny wszystkim producentom należącym do tej samej grupy. Zakazują one również nabywcom mleka surowego obniżania cen bez podania uzasadnienia. Obniżenie ceny zakupu o 3% lub więcej jest dozwolone jedynie po wydaniu na to zgody przez właściwy organ administracyjny.
            
         
               3.
            
            
               W postępowaniu głównym grupa posłów do litewskiego parlamentu wniosła skargę do Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunału konstytucyjnego Republiki Litewskiej, zwanego dalej „trybunałem konstytucyjnym Litwy”), w której zakwestionowała zgodność wspomnianych przepisów krajowych z konstytucją Litwy. W kontekście tamtego postępowania wyrażono również wątpliwości co do spójności tych przepisów z art. 148 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 (
                     2
                  ), w szczególności z wymogiem, by wszystkie elementy umów, w tym cena zakupu, mogły być swobodnie negocjowane między stronami.
            
         
               4.
            
            
               W tym kontekście najważniejszą kwestią podnoszoną w niniejszej sprawie jest to, w jaki sposób ocenić, czy w pewnym obszarze lub w odniesieniu do określonego zagadnienia istnieje „wyczerpująca harmonizacja” lub „pierwszeństwo przepisów unijnych”. Jakie kryteria i względy należy wziąć pod uwagę? Chociaż oczywiście problem zakresu kompetencji państw członkowskich w obszarach objętych prawem Unii z pewnością nie jest nowy, niedawne zmiany w technice legislacyjnej oraz w podejściu do wspólnej polityki rolnej, a także we wspólnej organizacji rynku produktów rolnych również miały wpływ na tradycyjne orzecznictwo w sprawach z tej dziedziny, co pokazało ostatnio rozstrzygnięcie w sprawie Scotch Whisky Association (
                     3
                  ).
            
         
         II. Ramy prawne
      
      
         
            A.
          
            Prawo Unii
         
      
      
               5.
            
            
               Artykuł 148 rozporządzenia nr 1308/2013 stanowi:
               „1.   W przypadku gdy państwo członkowskie postanowi, że każda dostawa na jego terytorium mleka surowego przez rolnika do przetwórcy mleka surowego musi być przedmiotem pisemnej umowy między stronami, lub postanowi, że pierwsi skupujący muszą złożyć pisemną ofertę zawarcia umowy o dostawę mleka surowego przez rolników, taka umowa lub oferta umowy musi spełniać warunki określone w ust. 2.
               […]
               2.   Umowa lub oferta umowy, o których mowa w ust. 1:
               
                        a)
                     
                     
                        jest sporządzana przed dostawą;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        jest sporządzana w formie pisemnej, oraz
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        zawiera w szczególności następujące elementy:
                        
                                 (i)
                              
                              
                                 cenę do zapłaty za dostawę, która:
                                 
                                          –
                                       
                                       
                                          jest niezmienna i określona w umowie; lub
                                       
                                    
                                          –
                                       
                                       
                                          jest obliczana poprzez połączenie różnych czynników określonych w umowie, które mogą obejmować wskaźniki rynku odzwierciedlające zmianę warunków na rynku, dostarczoną ilość oraz jakość lub skład dostarczonego mleka surowego;
                                       
                                    
                           
                                 (ii)
                              
                              
                                 ilość mleka surowego, którą można dostarczyć lub która musi zostać dostarczona, wraz z terminem takich dostaw;
                              
                           
                                 (iii)
                              
                              
                                 okres obowiązywania umowy, który może być ograniczony lub nieograniczony, z klauzulami dotyczącymi rozwiązania umowy;
                              
                           
                                 (iv)
                              
                              
                                 szczegóły dotyczące terminów i procedur płatności;
                              
                           
                                 (v)
                              
                              
                                 ustalenia dotyczące odbioru lub dostawy mleka surowego; oraz
                              
                           
                                 (vi)
                              
                              
                                 przepisy mające zastosowanie w przypadku zaistnienia siły wyższej.
                              
                           
                  […]
               4.   Wszystkie elementy umów na dostawę mleka surowego zawieranych przez rolników, nabywców mleka surowego lub przetwórców mleka surowego, w tym elementy określone w ust. 2 lit. c), są swobodnie negocjowane między stronami.
               Niezależnie od akapitu pierwszego, zastosowanie ma jedna z poniższych liter lub obydwie te litery:
               
                        a)
                     
                     
                        w przypadku gdy zgodnie z ust. 1 państwo członkowskie postanowi wprowadzić obowiązek zawierania pisemnej umowy na dostawy mleka surowego, może ono określić minimalny okres obowiązywania, który ma zastosowanie wyłącznie do umów pisemnych między rolnikiem a pierwszym podmiotem skupującym mleko surowe; taki minimalny okres obowiązywania umowy wynosi co najmniej sześć miesięcy i nie może zakłócać właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        w przypadku gdy państwo członkowskie postanowi, że pierwszy podmiot skupujący mleko surowe musi złożyć pisemną ofertę umowy rolnikowi zgodnie z ust. 1, może postanowić, że oferta musi obejmować minimalny okres obowiązywania umowy określony w tym celu przez prawo krajowe; taki minimalny czas obowiązywania wynosi co najmniej sześć miesięcy i nie może zakłócać właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
                     
                  Akapit drugi pozostaje bez uszczerbku dla prawa rolnika do sprzeciwienia się stosowaniu takiego minimalnego okresu obowiązywania, pod warunkiem iż złoży taki sprzeciw na piśmie. W takim przypadku strony mają swobodę negocjacji wszystkich elementów umowy, w tym elementów, o których mowa w ust. 2 lit. c)”.
            
         
               6.
            
            
               Rozporządzenie (UE) 2017/2393 (
                     4
                  ), którym zmieniono rozporządzenie nr 1308/2013, zawiera zmieniony art. 148 ust. 4 lit. a) o następującej treści:
               
                        „a)
                     
                     
                        w przypadku gdy zgodnie z ust. 1 państwo członkowskie postanowi wprowadzić obowiązek zawierania pisemnej umowy o dostawę mleka surowego, może ono ustanowić:
                        
                                 (i)
                              
                              
                                 obowiązek stron uzgodnienia relacji między daną dostarczoną ilością a ceną do zapłaty za tę dostawę;
                              
                           
                                 (ii)
                              
                              
                                 minimalny okres obowiązywania, który ma zastosowanie wyłącznie do umów pisemnych między rolnikiem a pierwszym podmiotem skupującym mleko surowe; taki minimalny okres obowiązywania umowy wynosi co najmniej sześć miesięcy i nie może zakłócać właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego;
                              
                           
                  […]”.
            
         
         
            B.
          
            Prawo litewskie
         
      
      
               7.
            
            
               Zgodnie z art. 46 akapit pierwszy Lietuvos Respublikos Konstitucija (konstytucji Republiki Litewskiej): „Gospodarka Litwy opiera się na zasadzie prywatnej własności, swobodzie indywidualnej działalności gospodarczej i inicjatywie gospodarczej”.
            
         
               8.
            
            
               Zgodnie z art. 2 ust. 5 Lietuvos Respublikos Ūkio subjektų, perkančių-parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (ustawy o zakazie nieuczciwych działań podmiotów gospodarczych przy skupie i sprzedaży mleka surowego oraz wprowadzania do obrotu przetworów mlecznych) (
                     5
                  ), zmienionej ustawą nr XII-2230 (zwanej dalej „ustawą o zakazie nieuczciwych praktyk”) (
                     6
                  ), sprzedawcy mleka surowego są podzieleni na dziesięć grup według sprzedawanej dziennie ilości (wyrażonej w kg) mleka surowego o naturalnej zawartości tłuszczu. Artykuł 2 ust. 7 ustawy stanowi, że cena zakupu mleka surowego to kwota pieniężna ustalona przez nabywcę i dostawcę mleka surowego, która jest wypłacana za mleko surowe posiadające podstawowe wskaźniki składu mleka surowego i która nie zawiera dopłat, premii ani potrąceń. Wskaźniki te zostały określone w dekrecie nr 146 ministra rolnictwa z dnia 9 maja 2001 r. zatytułowanym „Zatwierdzenie zasad zakupu mleka”.
            
         
               9.
            
            
               Artykuł 3 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk nosi tytuł „Zakaz podejmowania nieuczciwych działań przez podmioty gospodarcze”. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy: „Nabywcom surowego mleka zakazuje się następujących nieuczciwych praktyk: 1) ustalania innych cen zakupu mleka surowego w umowach sprzedaży mleka surowego przy zakupie mleka surowego, które spełnia wymogi jakości określone w rozporządzaniu litewskiego ministra rolnictwa, od tej samej grupy dostawców mleka surowego w sytuacji, gdy mleko jest dostarczane nabywcy w ten sam sposób (mleko surowe dostarczane do punktów skupu, mleko surowe nabywane bezpośrednio w gospodarstwie rolnym, mleko surowe dostarczane bezpośrednio do spółki przetwarzającej mleko), z wyjątkiem nabycia mleka surowego od dostawców mleka surowego, którzy sami są jego producentami i którzy są członkami organizacji producentów mleka, uznanej zgodnie z normami określonymi w rozporządzeniu litewskiego ministra rolnictwa. W tym ostatnim wypadku jednak zastosowana cena zakupu mleka surowego nie może być niższa od ceny zakupu, jaka miałaby być ustalona dla danej grupy dostawców mleka surowego”.
            
         
               10.
            
            
               Artykuł 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk stanowi, że: „Nabywcom mleka surowego zakazuje się następujących nieuczciwych praktyk: […] 3) nieuzasadnionego obniżania ceny zakupu mleka surowego […]”.
            
         
               11.
            
            
               Artykuł 5 tej ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk stanowi, że:
               „1.   Jeśli nabywca mleka surowego obniża cenę zakupu mleka surowego wskazaną w umowie kupna-sprzedaży mleka surowego o ponad 3%, jest obowiązany podać powody obniżenia ceny oraz przedstawić to uzasadnienie Agencji ds. Regulacji Rynku.
               2.   Agencja ds. Regulacji Rynku, zgodnie z wytycznymi zatwierdzonymi w drodze rozporządzenia litewskiego ministra rolnictwa, po przeanalizowaniu w terminie 5 dni roboczych powodów obniżenia ceny zakupu mleka surowego przez nabywcę, o którym mowa w ust. 1, zdecyduje w terminie 3 dni roboczych, czy obniżenie ceny zakupu mleka surowego o ponad 3% było uzasadnione.
               3.   Jeśli Agencja ds. Regulacji Rynku, zgodnie z wytycznymi określonymi w ust. 2, zdecyduje, że obniżenie ceny zakupu mleka surowego o ponad 3% było nieuzasadnione, nabywca mleka surowego nie może obniżyć ceny zakupu mleka surowego ustalonej w umowie sprzedaży tego mleka”.
            
         
         III. Stan faktyczny, postępowanie i pytania prejudycjalne
      
      
               12.
            
            
               Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (grupa posłów do parlamentu litewskiego, zwana dalej „skarżącymi”) zwróciła się do Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunału konstytucyjnego Litwy) o zbadanie zgodności ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk, w szczególności art. 3 i 5, z konstytucją Litwy, w szczególności z art. 46 ust. 1. Utrzymują oni, że ustawa o zakazie nieuczciwych praktyk jest niezgodna z konstytucją, ponieważ ogranicza prawa stron umowy do ustalenia zasadniczych elementów dotyczących zakupu i sprzedaży mleka surowego w tej umowie. Sprzeciwia się to konstytucyjnej swobodzie zawierania umów gwarantowanej art. 46 ust. 1 konstytucji Litwy.
            
         
               13.
            
            
               Sąd odsyłający wyjaśnia, że rynek mleka surowego na Litwie (gdzie sektor mleczarski jest jednym z największych sektorów produkcji żywności, odpowiadającym za ok. 2% produktu krajowego brutto) cechuje się obecnością wielu małych producentów (ok. 25000 producentów, z których 74% posiada od 1 do 5 krów) i zaledwie kilku przetwórców (sześć przedsiębiorstw przetwórstwa mlecznego przetwarza 97% mleka). Różne metody stosowane w celu promowania współpracy między producentami mleka surowego okazywały się nieskuteczne. Nie istnieje żadna organizacja producentów mleka surowego określona i uznana zgodnie z art. 152–154 rozporządzenia nr 1308/2013. Mleko surowe nabywane jest poprzez punkty skupu mleka od małych producentów mleka surowego. Przed uchwaleniem ustawy nabywcy jedynie podawali w tych punktach skupu informację o cenie, po jakiej skupują mleko surowe, bez negocjacji z producentami mleka surowego. W rezultacie według danych przedstawionych przez Komisję Europejską średnia cena zakupu mleka surowego na Litwie była jedną z najniższych w Unii Europejskiej.
            
         
               14.
            
            
               Sąd odsyłający zauważa również, że celem ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk jest zakazanie nieuczciwych działań stosowanych przez sprzedawców mleka surowego i nabywców mleka surowego. Uzasadnienie projektu tej ustawy wskazuje, że celem ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk jest zapewnienie równowagi między słusznymi interesami dostawców i nabywców surowego mleka, ograniczenie dużych przedsiębiorstw zajmujących się przetwórstwem mleka w zakresie wykorzystania znacznej siły rynkowej oraz ograniczenie nieuczciwej przewagi, jaką uzyskują podmioty gospodarcze sprzedające przetwory mleczne poprzez obniżanie cen hurtowych przetworów mlecznych.
            
         
               15.
            
            
               Zgodnie z opiniami wyrażonymi w toku postępowania przed Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunałem konstytucyjnym Litwy) art. 3 ust. 3 pkt 1, 3 i art. 5 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk stwarzają problemy dotyczące zgodności z art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunał konstytucyjny Litwy) zauważa, że wykładnia art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 jest w istocie ważna dla celów stwierdzenia, czy zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 46 ust. 1 konstytucji Litwy. Prawo Unii jest źródłem wykładni prawa Republiki Litewskiej, w tym konstytucji, w obszarach, w których Litwa dzieli z Unią Europejską lub powierza jej uprawnienia własnych instytucji państwowych, tak jak ma to miejsce w przypadku sektorów rolnictwa i rynku wewnętrznego.
            
         
               16.
            
            
               W takich okolicznościach Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunał konstytucyjny Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
               
                        „1)
                     
                     
                        Czy wykładni art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 należy dokonywać w ten sposób, że dla wzmocnienia pozycji negocjacyjnej producentów surowego mleka oraz dla zapobieżenia nieuczciwym praktykom handlowym, jak też biorąc pod uwagę pewne szczególne cechy strukturalne sektora mleka i przetworów mlecznych w państwie członkowskim oraz zmiany warunków na rynku mleka, nie zakazuje on ustanowienia przepisów krajowych, które ograniczają swobodę stron umowy w zakresie negocjowania ceny zakupu surowego mleka w tym sensie, że nabywca surowego mleka nie może płacić różnych cen dostawcom surowego mleka należącym do tej samej grupy, zorganizowanej w oparciu o ilość dostarczanego mleka surowego, którzy nie należą do uznanych organizacji producentów mleka, za surowe mleko o tej samej jakości i tym samym składzie co mleko, które jest dostarczone nabywcy w ten sam sposób, a tym samym strony umowy nie mogą ustalić innej ceny zakupu mleka surowego poprzez uwzględnienie jakichkolwiek innych czynników?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Czy wykładni art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 należy dokonywać w ten sposób, że dla wzmocnienia pozycji negocjacyjnej producentów surowego mleka oraz dla zapobieżenia nieuczciwym praktykom handlowym, jak też biorąc pod uwagę pewne szczególne cechy strukturalne sektora mleka i przetworów mlecznych w państwie członkowskim oraz zmiany warunków na rynku mleka, nie zakazuje on ustanowienia przepisów krajowych, które ograniczają swobodę stron umowy w zakresie negocjowania ceny zakupu surowego mleka w tym sensie, że nabywca mleka surowego nie może w sposób nieuzasadniony obniżyć ceny zakupu mleka surowego, a obniżka o ponad 3% jest możliwa jedynie wówczas, gdy państwowa instytucja uzna ją za zasadną?”.
                     
                  
         
               17.
            
            
               Uwagi na piśmie zostały złożone przez rządy: niemiecki, francuski i litewski, jak również przez Komisję Europejską. Te zainteresowane strony, jak również skarżący i rząd niderlandzki przedstawili argumenty na piśmie podczas rozprawy w dniu 5 grudnia 2018 r.
            
         
         IV. Ocena
      
      
               18.
            
            
               Niniejsza opinia ma następującą strukturę. Po pierwsze rozpocznę od zasugerowania, jakie względy powinny kierować oceną tego, czy prawo Unii sprzeciwia się przyjmowaniu pewnych środków przez państwa członkowskie (A). Po drugie w świetle tych względów przeanalizuję pytania sądu odsyłającego, uznając, że środki krajowe, takie jak występujące w niniejszej sprawie w postępowaniu głównym, są w rzeczy samej wykluczone (B). Po trzecie poczynię również kilka uwag podsumowujących, które są uzasadnione, jeżeli przyjrzeć się szerszemu kontekstowi sprawy (C).
            
         
         
            A.
          
            Harmonizacja unijna (czy też raczej pierwszeństwo federalne)
         
      
      
         1. Rozwijający się kontekst prawny
      
      
               19.
            
            
               Niniejsza sprawa dotyczy podstawowego zagadnienia, które jest tak stare jak samo przedsięwzięcie europejskiej integracji: w jakim zakresie państwa członkowskie mogą (nadal) przyjmować środki krajowe w dziedzinie „objętej” prawem Unii? Ewoluujący charakter regulacji wspólnej polityki rolnej nadaje temu pytaniu (oraz starszemu orzecznictwu niniejszego Trybunału zajmującemu się tym pytaniem) nowy wymiar.
            
         
               20.
            
            
               W perspektywie historycznej pytanie o zakres harmonizacji Unii Europejskiej powstawało często w dziedzinie wspólnej polityki rolnej z uwagi na rozległe i szczegółowe działanie prawa Unii w tej dziedzinie. W braku możliwości prześledzenia wszystkich zawiłości obszernego orzecznictwa Trybunału dotyczącego tej dziedziny (
                     7
                  ) można w skrócie stwierdzić, że pytanie to doczekało się różniących się niuansami odpowiedzi Trybunału w zależności od: (1) wypełnienia przestrzeni regulacyjnej przepisami unijnymi; (2) szczególnej interakcji między przepisem krajowym a ramami prawa Unii pod względem specyfiki konfliktu normatywnego, jak również (3) celów realizowanych poprzez różne przepisy.
            
         
               21.
            
            
               Zatem w sytuacji, w której prawo Unii reguluje dane zagadnienie w sposób szeroko zakrojony (co czasem zwane jest „wyczerpującą” harmonizacją), państwa członkowskie nie mogą już podejmować, w drodze krajowych przepisów przyjmowanych jednostronnie, działań mogących wpływać na system ustanowiony na szczeblu unijnym. Z unijnych regulacyjnych ram prawnych, które tworzą system lub kompletny mechanizm prawny, może nie wynikać pełne „pierwszeństwo obszaru” lub „dziedziny”, ale ich skutki są podobne: wszystkie przepisy krajowe, które mogą na nie wpływać, są wykluczone (
                     8
                  ). W związku z powyższym nie byłyby dozwolone żadne przepisy krajowe dotyczące tej dziedziny.
            
         
               22.
            
            
               W przeszłości wydawało się, że tak jest w przypadku wspólnego systemu cen, który stanowił trzon „starych” ram prawnych wspólnej organizacji rynku w różnych sektorach. Pomimo iż jest sprawą dyskusyjną, czy faktycznie istniało bezwzględne pierwszeństwo całego obszaru (
                     9
                  ), Trybunał stwierdził, że „w dziedzinach objętych wspólną organizacją, zwłaszcza gdy ta wspólna organizacja opiera się na wspólnym systemie cen, państwa członkowskie nie mają już kompetencji do interweniowania za pomocą jednostronnie wydanych przepisów krajowych w mechanizm powstawania tych cen, które są uregulowane przez wspólną organizację rynku na tym samym etapie produkcji” (
                     10
                  ).
            
         
               23.
            
            
               Kolejne reformy wspólnej polityki rolnej doprowadziły jednak do podejścia bardziej ukierunkowanego na rynek z myślą o wzmocnieniu konkurencyjności sektora, a także zrównoważonym rozwoju w kontekście handlu zglobalizowanego (
                     11
                  ). Taka zmiana podejścia doprowadziła z kolei do „przekalibrowania” poziomu pierwszeństwa w odniesieniu do sfery prawa krajowego. W istocie jednolita wspólna organizacja rynku nie opiera się już na wspólnym systemie cen (
                     12
                  ).
            
         
               24.
            
            
               Zatem w odniesieniu do tych elementów również można stwierdzić, że powrócono (w pełni) do ogólnego systemu kompetencji dzielonych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE wspólna polityka rolna należy do kompetencji dzielonych między Unię Europejska i państwa członkowskie. Zatem zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE państwa członkowskie mogą wykonywać swoje kompetencje legislacyjne, o ile Unia Europejska nie uregulowała danej kwestii (
                     13
                  ).
            
         
               25.
            
            
               W tym kontekście przepisu krajowego nie można automatycznie wykluczyć z tego względu, że dotyczy mleka, a więc produktu objętego jednolitą wspólną organizacją rynku. Nie można też go wykluczyć na tej podstawie, że dotyczy kształtowania cen. Innymi słowy, podejście to nie opiera się (lub już nie opiera się, jeżeli kiedykolwiek tak było) na „harmonizacji dziedziny” lub „całkowitym pierwszeństwie”, w których przypadku na szczeblu krajowym nie można byłoby przyjąć już nigdy żadnych przepisów w abstrakcyjnie określonym obszarze.
            
         
         2. Elementy, które należy uwzględnić
      
      
               26.
            
            
               Aby dokonać prawidłowej oceny (nie)występowania pierwszeństwa przepisów unijnych w konkretnej sprawie, należy wziąć pod uwagę trzy względy: odpowiedni poziom analizy lub abstrakcji, na którym należy porównać i zestawić przepisy unijna i przepisy krajowe (a); rodzaj i zakres ewentualnej kolizji (b); a następnie wskazane celów, których realizacji służą różne przepisy (c).
            
         
         a) Poziom analizy
      
      
               27.
            
            
               Przeprowadzenie badania pierwszeństwa pod kątem „wyczerpującego” charakteru harmonizacji poza jasno określonymi sytuacjami nie stanowi w mojej ocenie właściwych ram analizy. Jest tak dlatego, że analiza zagadnienia, czy prawo Unii w sposób wyczerpujący reguluje konkretną kwestię, będzie zależała oczywiście od wyobrażenia, na ile wąskie lub szerokie mają być ramy odniesienia.
            
         
               28.
            
            
               Przykładowo rozważmy sytuację, w której środek prawa unijnego mógł przewidywać (hipotetyczny) przepis w dyrektywie dotyczącej ochrony konsumentów. Ów hipotetyczny przepis stanowi, że „jeżeli przedsiębiorca podczas negocjowania umowy z konsumentem nie znajduje się na terenie lokalu przedsiębiorstwa i podejrzanie mrugnie okiem co najmniej dwa razy przy omawianiu jakości produktu, który sprzedaje, stanowi to dostateczny powód, by uznać umowę za nieważną”. Trudno uznać, że tego rodzaju przepis (lub kilka przepisów w tej materii w obrębie danego środka) ma na celu (wyczerpującą) harmonizację „wszystkich elementów kształtowania umów konsumenckich” lub – przechodząc na wyższy poziom abstrakcji – „kształtowanie umów (konsumenckich)” czy nawet „prawa umów” ogółem.
            
         
               29.
            
            
               Zatem logiczne jest, że jeżeli sporna kwestia dotyczy zgodności przepisu krajowego z przepisem prawa Unii, punktem wyjścia do oceny porównywalności musi być zakres przepisu zawartego w prawie Unii. Jak zasugerowano w innym miejscu, stosownym sposobem rozwiązania kwestii, czy przed konkretną zasadą krajową pierwszeństwo ma prawo unijne, jest poziom mikroanalizy, w której zwraca się uwagę na konkretny przepis lub konkretny i dobrze zdefiniowany aspekt prawa Unii (
                     14
                  ). Konieczne jest zatem przeprowadzenie analizy pierwszeństwa poprzez zbadanie konkretnego konfliktu normatywnego.
            
         
         b) Rodzaj konfliktu
      
      
               30.
            
            
               Kolejnym krokiem po spojrzeniu na przepis prawa Unii z perspektywy odpowiedniego poziomu abstrakcji jest dokonanie oceny, czy koliduje on na poziomie charakteru i zakresu przepisu prawnego z jakimkolwiek przepisem prawa krajowego. Mogą tu wystąpić dwa rodzaje konfliktów.
            
         
               31.
            
            
               Po pierwsze, oczywisty konflikt normatywny pojawia się, gdy istnieje bezpośredni konflikt tekstowy między przepisami prawa Unii a co najmniej jednym przepisem prawa krajowego. Na poziomie stwierdzenia normatywnego nie da się utrzymać równocześnie tezy unijnej i tezy krajowej: przepis unijny mówi: „niech będzie A”, podczas gdy przepis krajowy stanowi: „niech będzie (w pełni lub częściowo) nie-A”.
            
         
               32.
            
            
               Po drugie, konflikty normatywne mogą mieć również charakter funkcjonalny: obejmuje to sytuacje, w których przepisy krajowe i przepisy prawa Unii nie są spójne, ponieważ z uwagi na brak wyrażonego wprost i kolidującego przepisu pewne przepisy państwa członkowskiego kolidują z ramami prawa Unii na poziomie stosowania lub działania (
                     15
                  ). W tym znaczeniu rozumiałbym stwierdzenie Trybunału w taki sposób, że nawet jeżeli dana sprawa nie została uregulowana wyczerpująco przez wspólną organizację rynku, przepisy zakłócające jej właściwe funkcjonowanie są wykluczone prawem Unii (
                     16
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Jasne jest jednak, że te dwie kategorie zdecydowanie nie są dwoma zupełnie odrębnymi pojemnikami. Przypominają raczej dwa punkty spektrum. Jasnym jest również, że bezpośrednie konflikty brzmienia występują raczej rzadko (
                     17
                  ). Kolizje są dużo bardziej prawdopodobne w przypadkach, gdy krajowy przepis przewiduje przypadkowo odmienną zasadę lub wprowadza wyjątki, odstępstwa lub dodatkowe warunki, których nie przewiduje wyraźnie przepis prawa Unii. Sprawia to, że szczególnie konieczne jest zbadanie szerszego kontekstu przepisu, w tym ogólnego systemu, którego część stanowi, a także jego celów.
            
         
         c) Cele
      
      
               34.
            
            
               Jeżeli chodzi o stwierdzenie, czy przed przepisem krajowym pierwszeństwo ma kolidujący z nim przepis prawa Unii, Trybunał uznał, że cele realizowane na występującym w sprawie szczeblu krajowym odgrywają ważną rolę, pozostawiając możliwość uzasadnienia krajowego środka z zastosowaniem wymogów proporcjonalności (
                     18
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Taka możliwość zróżnicowania krajowego jest jednak oczywiście związana z zakresem i wyczerpującym charakterem pierwszeństwa przepisu prawa Unii (zwanym również „wyczerpującym charakterem harmonizacji” (
                     19
                  )). Wyjaśnia to, dlaczego wszelkie środki krajowe wpływające na mechanizm kształtowania cen na etapie produkcji i wprowadzenia do obrotu we wspólnej organizacji rynku ancien régime’u zostały wykluczone „niezależnie zresztą od przypisywanego im lub rzeczywistego celu” (
                     20
                  ) lub „nawet gdyby miały one stanowić wsparcie dla wspólnej polityki [Unii]” (
                     21
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Z kolei w sferze regulacyjnej, która nie została w pełni objęta przepisami prawa Unii lub która została poddana deregulacji na szczeblu Unii Europejskiej, badanie zgodności przepisów krajowych z prawem Unii może uwzględniać cele realizowane na obydwu szczeblach. W rezultacie krajowe przepisy służące realizacji celów interesu ogólnego nieobjętych spornym instrumentem prawa Unii, takich jak ochrona zdrowia ludzi, uznano za zgodne z prawem Unii z zastrzeżeniem wymogów zasady proporcjonalności, nawet jeżeli mają one wpływ na wspólną organizację rynku (
                     22
                  ). Trybunał stwierdził również, że „samo ustanowienie wspólnej organizacji rynku nie ma skutku w postaci wyłączenia producentów rolnych z przepisów krajowych, które mają służyć realizacji celów innych niż objęte wspólną organizacją, nawet jeżeli takie przepisy mogą mieć wpływ na funkcjonowanie rynku w danym sektorze” (
                     23
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Jednakże w sytuacji, gdy sporne przepisy służą realizacji tych samych celów co kolidujący z nimi przepis prawa Unii, przepisy krajowe są wykluczone (
                     24
                  ). Zróżnicowane podejście wynika z tego, że gdy kolidujące przepisy służą realizacji tych samych celów, krajowe kolidujące przepisy są sprzeczne z przepisami prawa Unii, ponieważ przewidują ustanowienie odmiennej równowagi legislacyjnej na podstawie tego samego rodzaju względów. Innymi słowy, po uwzględnieniu wszystkich istotnych czynników prawodawca Unii optował za szczególnym normatywnym rozwiązaniem, które wymaga osiągnięcia równowagi między różnymi interesami i względami występującymi w danej sprawie. Krajowy przepis realizujący te same cele, ale poprzez odmienny mechanizm normatywny, wiąże się z ponowną oceną tego samego zagadnienia.
            
         
               38.
            
            
               W przeciwieństwie do tego istnienie różnych celów oznacza,, że względy, które mieli na uwadze dwaj prawodawcy, miały różny charakter. Przykładowo mogą one dotyczyć różnych obszarów prawa, które mają jedynie incydentalne powiązanie z aktem prawa Unii czy też nawet jeżeli dotyczą dziedziny objętej prawem Unii, mogą dotyczyć różnych etapów w łańcuchu produkcji/dystrybucji lub różnych podmiotów. Ustawodawca krajowy ma pewną swobodę w realizacji innych celów leżących w interesie publicznym, których prawodawca europejski nie wziął (lub nie mógł wziąć) pod uwagę przy tworzeniu rozpatrywanego przepisu unijnego.
            
         
               39.
            
            
               Pragnę podkreślić jedno ważne wyjaśnienie: różnica w realizowanych celach musi się odnosić do charakteru, a nie tylko do stopnia. Zatem, przykładowo, przy przyjmowaniu środka unijnego służącego ochronie konsumentów, w ramach którego przewidziano równowagę w szczególności między ochroną konsumentów z jednej strony a konkurencją i swobodą zawierania umów z drugiej strony, w pełni prawdopodobne jest, że nie brano pod uwagę celu polegającego na ochronie zdrowia publicznego lub środowiska. Różni się to od sytuacji, w której zarówno środki unijne, jak i środki krajowe mają służyć realizacji tego samego rodzaju celów, jednak celom tym przypisuje się różną wagę. Byłoby tak, gdyby ustawodawca krajowy, o którym mowa w moim poprzednim przykładzie, miał położyć większy nacisk na ochronę konsumentów niż prawo Unii w tym konkretnym przypadku poprzez przyjęcie chociażby bardziej precyzyjnych i szczegółowych zakazów. Oznaczałoby to różnicę stopnia lub doprecyzowania, jednak sporne przepisy nadal dotyczyłyby tego samego rodzaju celów.
            
         
               40.
            
            
               Wreszcie, nawet jeżeli występuje rzeczywista różnica w charakterze celu, zostało już wskazane, że nie ma nieuzasadnionej swobody przyjmowania przepisów krajowych służących realizacji różnych celów, bez względu na to, jaki może być ich „wpływ” na wspólne przepisy. Ograniczenia wynikające z zastosowania zasady proporcjonalności muszą oznaczać, że istnieje potrzeba osiągnięcia równowagi między takimi celami a celami wspólnej polityki rolnej i wspólnej organizacji rynku, jak również że środki muszą być stosowne i nie wykraczać poza to, co ściśle konieczne (
                     25
                  ).
            
         
               41.
            
            
               W takich właśnie ramach analitycznych rozpatrywałbym ostatnie stwierdzenia Trybunału zawarte w orzeczeniu sprawy Scotch Whisky Association (
                     26
                  ). Sprawa dotyczyła krajowych przepisów nakładających ceny minimalne na szczeblu sprzedaży detalicznej za napoje alkoholowe w celu ochrony zdrowia ludzi. Trybunał uznał, że przepisy krajowe mogły zagrażać konkurencji poprzez uniemożliwienie niektórym producentom lub importerom czerpania korzyści z niższych cen. Uznał, że przepisy krajowe były niespójne z zasadą swobodnego kształtowania cen produktów rolnych na podstawie uczciwej konkurencji, która stanowi podstawę rozporządzenia nr 1308/2013. Ponieważ jednak przepis krajowy realizował cel dotyczący interesu ogólnego inny niż cele objęte rozporządzeniem nr 1308/2013, Trybunał stwierdził, że przepis ten nie byłby wykluczony, gdyby odpowiadał zasadzie proporcjonalności.
            
         
               42.
            
            
               Wydaje się, że cel ochrony zdrowia publicznego nie był szczególnym elementem równania w równowadze osiągniętej przez prawodawcę unijnego na szczeblu Unii przy określaniu zasad funkcjonowania wspólnego rynku odnośnie do napojów alkoholowych (
                     27
                  ). Cel ten był częścią odmiennego krajowego systemu regulacji, kształtowanego innymi względami, który jedynie przypadkowo pokrywał się z systemem unijnym. Omawiany przepis krajowy był środkiem mającym zastosowanie wyłącznie na etapie sprzedaży detalicznej. Zatem chociaż handel detaliczny jest naturalnie również etapem (ostatnim) łańcucha wprowadzania do obrotu, pokrywający się zakres, a przez to wynikający z tego konflikt przepisów unijnych i krajowych, był w istocie znikomy.
            
         
         
            B.
          
            Niniejsza sprawa
         
      
      
               43.
            
            
               Mając na uwadze te ogólne wyjaśnienia, przejdę teraz do zbadania niniejszej sprawy.
            
         
               44.
            
            
               Pytania sądu krajowego dotyczą zgodności art. 3 ust. 3 pkt 1, 3 i art. 5 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk z art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013. Logiczne jest, że treść i zakres powołanego przepisu unijnego stanowią na szczeblu unijnym punkt wyjścia do oceny potencjalnego konfliktu przy ustalaniu odpowiedniego poziomu abstrakcji, na którym należy prowadzić analizę pierwszeństwa.
            
         
               45.
            
            
               Nie jest zatem przekonujący argument rządu francuskiego, wskazującego na ogólną dziedzinę „stosunków umownych” lub prawa handlowego jako ramy odniesienia dla oceny wyczerpującego charakteru harmonizacji przy jednoczesnym sugerowaniu, że nie można objąć wykluczeniem przepisów dotyczących całej dziedziny stosunków umownych, ponieważ harmonizacja taka nie wynika z rozporządzenia nr 1308/2013. Poza przypadkami pierwszeństwa „obszaru” lub „dziedziny”, do których nie należy (lub już nie należy) dany element wspólnej organizacji rynku mleka, konieczne jest skoncentrowanie się na faktycznym konflikcie normatywnym. Przyjmując te ramy odniesienia, rząd niemiecki i Komisja słusznie w mojej ocenie przyjrzały się konkretnej zasadzie dotyczącej swobodnego negocjowania wszystkich elementów umowy na dostawę mleka surowego (w tym jego ceny), zawartej w art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013.
            
         
               46.
            
            
               Aby udzielić odpowiedzi na pytania zadane przez sąd odsyłający, konieczne jest stwierdzenie, po pierwsze, jaki jest dokładny zakres i jaka jest wykładnia przepisu zawartego w art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 (1). Po drugie, należy zbadać, czy zachodzi konflikt między tym przepisem a spornymi przepisami krajowymi (2). Jeżeli tak jest, kolidujący przepis krajowy mógłby być zgodny z prawem Unii – z zastrzeżeniem wymogów zasady proporcjonalności – jedynie wówczas, gdyby realizował cele o różnym charakterze (3).
            
         
               47.
            
            
               Przeprowadziwszy tę analizę, zmuszony jestem stwierdzić, że ponieważ art. 3 ust. 3 pkt 1, 3 i art. 5 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk nie wydają się realizować celów tego samego rodzaju co cele, które są nieodłącznie związane z art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 i które zostały uwzględnione przez prawodawcę unijnego przy jego przyjmowaniu, prawo Unii wyklucza sporne przepisy krajowe (4).
            
         
         1. Artykuł 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 oraz zasada „swobodnego negocjowania wszystkich elementów umownych”
      
      
               48.
            
            
               Artykuł 148 rozporządzenia nr 1308/2013 należy analizować w kontekście ewolucji regulacji wspólnej organizacji rynku w sektorze mleka i przetworów mlecznych (
                     28
                  ). Kolejne reformy wspólnej polityki rolnej obejmowały zmianę podejścia, w wyniku której silniejszy nacisk miał zostać położony na ukierunkowanie na rynek i konkurencyjność (
                     29
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Jednakże w odpowiedzi na trudną sytuację rynkową w tym sektorze uznano za konieczne zastosowanie dodatkowych środków zgodnie z zaleceniami Grupy Ekspertów Wysokiego Szczebla ds. Mleka. Do tych środków (pomocniczych) należy zalecenie o przyjęciu przepisów dotyczących stosunków umownych. W rezultacie w 2012 r. w rozporządzeniu (WE) nr 1234/2007 wprowadzono przepis odpowiadający obecnemu art. 148 (
                     30
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Przyjęcie przepisu o sformalizowanych umowach pisemnych uznano za taki środek pomocniczy w sektorze mleka, mając na uwadze fakt, że system wspólnego ustalania cen nie miał już zastosowania, a system kwotowy dobiegał końca z uwagi na nadchodzącą datę wygaśnięcia. Prawodawca unijny uznał, że wykorzystanie formalnych umów pisemnych może „pomóc w zwiększeniu poczucia odpowiedzialności podmiotów gospodarczych w łańcuchu mleczarskim oraz uświadomieniu potrzeby większego uwzględniania sygnałów płynących z rynku, ulepszenia transmisji cen i dostosowania podaży do popytu, a także pomóc w unikaniu niektórych nieuczciwych praktyk handlowych (
                     31
                  )”. Przepis dotyczący stosunków umownych, który miał początkowo charakter tymczasowy, stał się trwałym środkiem (
                     32
                  ) i został rozszerzony na sektory inne niż sektor mleka i przetworów mlecznych (
                     33
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Zgodnie z art. 148 rozporządzenia nr 1308/2013 w przypadku gdy państwa członkowskie postanawiają, że dostawy mleka surowego przez rolnika do przetwórcy muszą być przedmiotem pisemnej umowy (jak według sądu odsyłającego jest na Litwie), umowy te muszą – zgodnie z ust. 1 tego artykułu – spełniać pewne warunki. Jak wyjaśniono w motywie 127, rozporządzenie określa pewne podstawowe warunki wykorzystania tego rodzaju umów w celu zapewnienia odpowiednich norm minimalnych dla tego rodzaju umów oraz właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i wspólnej organizacji rynku. Aby zrealizować tę funkcję, art. 148 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 określa minimalną treść takich umów, w tym cenę (
                     34
                  ).
            
         
               52.
            
            
               Artykuł 148 ust. 2 stanowi dalej, że umowa jest sporządzana przed dostawą i w formie pisemnej; musi zawierać między innymi elementy takie jak cena, ilość dostarczonego mleka i terminy dostaw, okres obowiązywania umowy, szczegóły dotyczące płatności, ustalenia dotyczące odbioru lub dostawy oraz przepisy mające zastosowanie w przypadku zaistnienia siły wyższej. Artykuł 148 ust. 2 lit. c) ppkt (i) dookreśla, że element „cena”, który musi być obowiązkowo zawarty w umowie pisemnej, można wyrazić na różne sposoby: cena może być niezmienna i określona w umowie lub obliczana poprzez połączenie różnych czynników określonych w umowie (które mogą obejmować wskaźniki rynku odzwierciedlające zmianę warunków na rynku, dostarczoną ilość oraz jakość lub skład dostarczonego mleka surowego).
            
         
               53.
            
            
               Jednak nawet jeżeli państwa członkowskie korzystają z możliwości przewidzianej w rozporządzeniu nr 1308/2013, czyniąc umowy pisemne obowiązkowymi, wszystkie elementy takich umów między sprzedawcami a nabywcami, w tym cena, muszą być swobodnie negocjowane. W ten sposób, a także jak wynika z jego motywu 127, art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 określa ograniczenia uprawnień państw członkowskich w zakresie interwencji w sektorze poprzez nadanie zawarciu umowy pisemnej obowiązkowego charakteru. Przepis ten sam w sobie zezwala jedynie na dwa szczególne odstępstwa od zasady swobodnego negocjowania. Po pierwsze państwa członkowskie mogą ustanowić obowiązek uzgodnienia przez strony relacji między daną dostarczoną ilością a ceną do zapłaty za tę dostawę. Po drugie państwa członkowskie mogą określić minimalny okres obowiązywania umów między rolnikami a pierwszymi skupującymi.
            
         
               54.
            
            
               Podsumowując w istocie dość złożoną strukturę tego przepisu, zasadą domyślną, która ma przenikać nową organizację wspólnego rynku, jest swobodne kształtowanie cen sprzedaży na podstawie zasad uczciwej konkurencji, które jednocześnie „stanowi wyraz zasady swobodnego przepływu towarów w warunkach skutecznej konkurencji” (
                     35
                  ). W drodze wyjątku państwa członkowskie mogą wymagać przestrzegania szeregu określonych formalności wynikających z umowy, mających w istocie charakter środka wsparcia w celu wyrównania zaburzenia równowagi w tym konkretnym sektorze. Jednakże nawet jeżeli państwa członkowskie przewidują takie odstępstwa, istnieje granica wyjątku: państwa członkowskie nie mogą posuwać się na tyle daleko, by podważyć zasadę swobodnego negocjowania wszystkich elementów umów, w tym ceny, z drobnymi wyjątkami wskazanymi w art. 148 ust. 4.
            
         
               55.
            
            
               Właśnie w tym kontekście i przy uwzględnieniu charakteru i zakresu stosowania obowiązującego przepisu unijnego należy oceniać sporne przepisy krajowe.
            
         
         2. Kolizja między art. 148 ust. 4 a przepisami krajowymi?
      
      
         a) W przedmiocie pytania pierwszego: art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk
      
      
               56.
            
            
               W swoim pierwszym pytaniu sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 wyklucza przepis krajowy taki jak art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów nabywcom mleka surowego zakazuje się stosowania rożnych cen wobec sprzedawców mleka surowego z tej samej grupy. Grupy te tworzy się według sprzedawanej ilości mleka i obejmują one tylko producentów, którzy nie należą do uznawanych organizacji producentów mleka. Tę samą cenę należy stosować wobec grupy za mleko surowe o takiej samej jakości i takim samym składzie, dostarczone nabywcy tą samą metodą.
            
         
               57.
            
            
               Sąd odsyłający zauważa ponadto, że strony umowy nie mają możliwości uzgodnienia ceny zakupu mleka surowego poprzez uwzględnienie istotnych czynników innych niż przewidziane przepisami. Zgodnie z informacją udzieloną przez sąd na podstawie „Zasad zakupu mleka” mleko jest skupowane, jeżeli wstępne wskaźniki jakości (barwa, zapach, konsystencja, temperatura, smak, kwasowość, czystość, gęstość, substancje neutralizujące i hamujące mleka) są zgodne z określonymi w tych zasadach. Jeżeli mleko nie spełnia innych wskaźników jakości mleka (takich jak ogólna liczba bakterii, liczba komórek somatycznych, substancje hamujące, temperatura zamarzania mleka), zastosowanie mają potrącenia z kwoty podanej w zasadach. W związku z powyższym producenci mleka surowego mogą też otrzymać dopłaty i premie zgodnie z warunkami określonymi w umowie, w tym za wyższą jakość mleka.
            
         
               58.
            
            
               Dlatego też nie ma zakazu, by nabywca mleka surowego stosował różne ceny zakupu mleka dla sprzedawców mleka surowego z tej samej grupy, jednak może tak postępować, wyłącznie jeżeli skład i jakość dostarczanego mleka się różnią. Niemniej jednak wykaz czynników, które wpływają na cenę zakupu mleka surowego, jest wyczerpujący. Zatem strony umowy nie mogą swobodnie wybierać istotnych czynników na potrzeby ustalenia ceny.
            
         
               59.
            
            
               W świetle tego podwójnego ograniczenia jestem skłonny zgodzić się z Komisją i rządem niemieckim, że przepisy krajowe nie są spójne ze swobodą negocjowania wszystkich elementów umów pisemnych przewidzianą art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013. Co więcej, jak zauważył rząd niemiecki, art. 148 ust. 4 przewiduje wprost wyjątki od zasady swobodnego negocjowania elementów umowy. Ograniczenia przewidziane w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk nie wchodzą w zakres żadnego z tych odstępstw.
            
         
               60.
            
            
               Niemniej jednak rząd litewski podniósł, że strony umowy swobodnie negocjują „cenę bazową” poprzez odniesienie do wskaźników opartych na składzie mleka. Na skutek art. 3 ust. 3 pkt 1 taka cena bazowa ma mieć zastosowanie do wszystkich członków danej grupy. W takiej sytuacji cena może różnić się w zależności od metody dostawy. Na cenę ostateczną będą miały wpływ ponadto dopłaty, zniżki lub premie oparte na kryteriach jakości. W rezultacie rząd litewski podnosi, że mechanizm ten pozwala szanować swobodę negocjowania cen, a jednocześnie zapobiegać nieuczciwym praktykom.
            
         
               61.
            
            
               Argumenty rządu litewskiego nie są przekonujące.
            
         
               62.
            
            
               Po pierwsze rząd litewski twierdzi, że strony swobodnie negocjują cenę bazową. Nawet gdyby była to prawda w odniesieniu do jednego producenta, najpewniej tego, z którym dany nabywca zawarł pierwszą umowę w ramach danej grupy (
                     36
                  ), skutek art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk polegałby na stosowaniu takiej samej ceny bazowej wobec wszystkich producentów w tej samej grupie. Nie dostrzegam, w jaki sposób narzucenie tej samej ceny bazowej wszystkim członkom grupy producentów miałoby stanowić poszanowanie zasady swobody negocjacji w odniesieniu do wszystkich pozostałych zawartych umów. W przypadku wszystkich pozostałych producentów w tej grupie cena podstawowa w rzeczywistości zostaje ustalona.
            
         
               63.
            
            
               Po drugie twierdzenie rządu litewskiego, że cena może również różnić się w zależności od innych czynników określonych w przepisach, nie prowadzi do odmiennego wniosku. Raczej podkreśla jedynie fakt, że po ustaleniu ceny bazowej, ustalone są też wszystkie czynniki, które można wziąć pod uwagę przy obliczaniu dokładnej ceny dla każdej konkretnej dostawy, a zatem w rzeczywistości nie zachodzi swobodne negocjowanie ceny.
            
         
               64.
            
            
               Artykuł 148 ust. 2 lit. c) ppkt (i) rozporządzenia nr 1308/2013 odnosi się do minimalnej treści dotyczącej wskazania ceny za dostawę, która musi być określona w umowie. Umowa musi odnosić się do ceny niezmiennej lub ceny obliczanej poprzez połączenie różnych czynników, które muszą być określone w umowie. Dla przykładu, przepis ten stanowi, że czynniki te „mogą obejmować wskaźniki rynku odzwierciedlające zmianę warunków na rynku, dostarczoną ilość oraz jakość lub skład dostarczonego mleka surowego”.
            
         
               65.
            
            
               Z użycia łącznika „lub” w art. 148 ust. 2 lit. c) ppkt (i) wynika najwyraźniej, że rozporządzenie nr 1308/2013 jest neutralne co do mechanizmu cen wybranego przez strony umowy. Co więcej, stwierdzenie „które mogą obejmować” sugeruje, że wskaźniki wymienione w tiret drugim art. 148 ust. 2 lit. c) ppkt (i) są czysto ilustracyjne i że można by tam umieścić inne elementy lub mniejszą ich liczbę.
            
         
               66.
            
            
               W każdym razie główny wniosek, jaki płynie z art. 148 ust. 4, pozostaje taki sam: strony muszą mieć możliwość swobodnego negocjowania wszystkich elementów umowy. Trudno pogodzić z taka tezą określenie niezmiennego wykazu czynników, które jako jedyne można uwzględnić przy obliczaniu dokładnej ceny dla każdej dostawy, w drodze dekretu państwa członkowskiego, którego stosowanie obowiązuje wszystkie strony.
            
         
               67.
            
            
               W rezultacie należy uznać, że sporny przepis w niniejszej sprawie ogranicza swobodę negocjowania przez strony umowy ceny zakupu mleka surowego z dwóch względów: wiąże cenę bazową z grupą i oznacza, że strony umowy nie mogą zgodzić się na różne ceny zakupu mleka surowego poprzez uwzględnienie różnych czynników innych niż określone w przepisach krajowych.
            
         
         b) W przedmiocie pytania drugiego: zakaz nieuzasadnionych obniżek ceny
      
      
               68.
            
            
               W swoim drugim pytaniu sąd krajowy pragnie ustalić, czy art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 wyklucza przepisy krajowe, na mocy których nabywcy mleka surowego mają zakaz nieuzasadnionego obniżania ceny zakupu mleka surowego. Gdy obniżenie ceny przekracza 3%, jest ono możliwe jedynie wówczas, gdy właściwy organ (Agencja ds. Regulacji Rynku) uzna takie obniżenie za uzasadnione.
            
         
               69.
            
            
               Zdaniem rządu litewskiego art. 3 ust. 3 pkt 3 i art. 5 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk mają na celu zapewnienie gwarancji, aby uniknąć nieuzasadnionych modyfikacji ceny po zawarciu umowy. Przepisy te nie przewidują ograniczenia swobodnego negocjowania cen, lecz gwarantują, że cena nie zostanie zmieniona bez podania obiektywnych przyczyn.
            
         
               70.
            
            
               Rząd niemiecki argumentował, że art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk nie stoi w sprzeczności z art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013. Rząd ów podnosi, że przepis ten dotyczy jednostronnego zachowania jednej ze stron umowy po zawarciu umowy i w związku z tym nie jest objęty zakresem art. 148 ust. 4, ponieważ dotyczy aspektu, który nie jest tam uregulowany: zapobiegania nieuczciwym praktykom.
            
         
               71.
            
            
               Komisja podnosi, że przepis ten, podobnie jak art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk, stanowi ograniczenie swobody negocjowania ceny, przewidziane w art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, w związku z czym jest przez niego wykluczony.
            
         
               72.
            
            
               Zgadzam się w tej kwestii z Komisją.
            
         
               73.
            
            
               Na wstępie muszę przyznać, że jestem nieco zdezorientowany art. 3 ust. 3 pkt 3 i art. 5 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk. Samo ich istnienie zdaje się sugerować, że pomimo obowiązku zawierania umów pisemnych (i nawet po ustaleniu wspólnych cen w obrębie grupy na podstawie art. 3 ust. 3 pkt 1 tej ustawy) dość duża zmienność ceny może występować również po zawarciu pisemnej umowy, której wyrażonym wprost celem było wprowadzenie stabilności stosunków umownych.
            
         
               74.
            
            
               Podczas rozprawy rząd litewski wyjaśnił, że przyczyną stworzenia tego przepisu jest szczególna sytuacja litewskiego rynku. Ze względu na nierówną pozycję przetargową między stronami nabywcy mleka surowego mogą narzucać producentom niższe ceny, grożąc im wycofaniem przyszłych zamówień. Zdaniem tego rządu działanie warunków umowy w odniesieniu do nabywców mleka surowego nie jest takie, jakie być powinno.
            
         
               75.
            
            
               W związku z takim stanem rzeczy argument rządu niemieckiego opierający się na rozróżnieniu między dokładnym terminem zawarcia umowy, do której zastosowanie ma zasada swobodnego negocjowania, a następującym później wykonaniem umowy, które nie podlega żadnym tego rodzaju zasadom, uważam za nieco formalistyczny i nieprzekonujący. Wyjaśnienia przedstawione przez rząd litewski podkreślają raczej fakt, że asymetria pozycji przetargowej, która istnieje na etapie negocjowania umowy, może łatwo przełożyć się na sytuację na późniejszym etapie realizacji umowy. Może to stać się formalnie (poprzez włączenie klauzul umownych, które przewidywałyby taką zmienność cen, co – czego nie trzeba dodawać – działa w sposób oczywisty na szkodę tylko jednej strony) lub na poziomie faktycznym (ponieważ prawdopodobne jest zawieranie szeregu kolejnych umów między tymi samymi stronami, w ramach czego, jak zauważył rząd litewski, „brak współpracy” w razie „niewykonania” jednej umowy może spowodować „mniej korzystne warunki” w kolejnej umowie między tymi samymi stronami).
            
         
               76.
            
            
               Jednakże po rozważeniu obu tych poglądów dość oczywiste wydaje mi się, że odnośne przepisy nie pozwalają na ograniczenie swobody negocjowania elementów umowy, co podważa funkcjonowanie art. 148 ust. 4 rozporządzenia. Ograniczają one możliwość swobodnego negocjowania obniżek cen. Artykuł 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk bezwzględnie zakazuje nieuzasadnionych obniżek, zatem w sposób jasny ogranicza swobodę umowną stron. W art. 5 tej samej ustawy rozwinięto ten tok rozumowania i ujęto go w ramy instytucjonalne, uzależniając obniżenie cen przekraczające 3% od uzyskania zgody od właściwego organu administracyjnego.
            
         
               77.
            
            
               Podsumowując, chociaż mam świadomość rzeczywistości gospodarczej leżącej u podstaw funkcjonowania rynku mleka surowego na Litwie, jednak nie potrafię znaleźć możliwości pogodzenia takich przepisów krajowych z jasno określoną zasadą, w myśl której strony umowy mogą swobodnie negocjować wszystkie elementy umowy.
            
         
         3. Różne cele?
      
      
               78.
            
            
               Podczas rozprawy rząd Niderlandów podniósł, powołując się na wyrok w sprawie Scotch Whisky Association i in. (
                     37
                  ), że pomimo spornych przepisów obejmujących ograniczenia swobody negocjowania przewidzianej w art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, należy je jednak zbadać poprzez odniesienie do wymogów zasady proporcjonalności, ponieważ realizują odmienne cele niż te objęte wspomnianym rozporządzeniem. W związku z tym rząd Niderlandów uważa, że cel realizowany przez ustawę o zakazie nieuczciwych praktyk, polegający na zapobieganiu nieuczciwym praktykom handlowym, nie jest autonomicznym celem tego rozporządzenia, ale odgrywa jedynie rolę względu pomocniczego.
            
         
               79.
            
            
               Podobnie rząd francuski argumentował podczas rozprawy, że rozwiązanie zawarte w wyroku Scotch Whisky Association ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ sporna zasada nie obejmuje wyczerpującej harmonizacji. To, czy przepisy krajowe, które mają wpływ na wyraźny przepis prawa Unii, mogą być dozwolone na tej podstawie, można ustalić tylko poprzez rozpatrzenie konkretnego przypadku.
            
         
               80.
            
            
               Rząd niemiecki jest przeciwnego zdania. Uważa on, że niniejsza sprawa różni się od sprawy Scotch Whisky Association. W przeciwieństwie do tamtej sprawy, w której sporna kwestia nie była uregulowana rozporządzeniem nr 1308/2013, niniejsza sprawa dotyczy wyraźnego przepisu regulującego ograniczenia, które państwo członkowskie może narzucić w odniesieniu do swobody negocjowania wszystkich elementów umowy.
            
         
               81.
            
            
               Przy zastosowaniu ram analitycznych przedstawionych powyżej w pkt 26–42 niniejszej opinii najważniejsze pytanie na tym etapie oceny brzmi: jakie dokładnie cele realizowano, odpowiednio, przepisem prawa Unii i przepisem prawa krajowego, między którymi konflikt właśnie stwierdzono?
            
         
               82.
            
            
               Co się tyczy art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, widoczne są dwa cele. Po pierwsze celem jest zwiększenie siły przetargowej producentów mleka w konkretnym sektorze mleka. Jak słusznie zauważa Komisja, rozporządzenie to, jak wskazano w jego motywie 128, ustanawia środki służące wzmocnieniu siły przetargowej producentów mleka względem przetwórców, z myślą o zapewnieniu tym rolnikom odpowiedniego poziomu życia. Artykuł 149 rozporządzenia nr 1308/2013 pozwala organizacjom producentów tworzonym przez producentów mleka lub ich stowarzyszeniom negocjować zbiorowo postanowienia umów na dostawę mleka surowego, w ramach wyjątku od stosowania zasad konkurencji. Co więcej, rozporządzenie opiera się zasadniczo (nie tylko w sektorze mlecznym) na zdolności takich organizacji producentów do koncentracji podaży, a zatem przyczyniania się do wzmocnienia siły przetargowej producentów, co z kolei sprzyja tworzeniu i uznawaniu takich organizacji (
                     38
                  ).
            
         
               83.
            
            
               Po drugie, jak określono w motywie 138 rozporządzenia nr 1308/2013, użycie umów pisemnych przewidzianych w art. 148 i 168 rozporządzenia nr 1308/2013 powszechnie uważa się za narzędzie, które może pomóc w zapobieganiu pewnym nieuczciwym praktykom handlowym. Przepisy równoważne względem art. 148 zostały dodane do rozporządzenia nr 1234/2007 rozporządzeniem nr 261/2012 wyraźnie w celu, aby użycie sformalizowanych umów pisemnych przyczyniło się do zapobiegania pewnym nieuczciwym praktykom handlowym (
                     39
                  ). W szczególności motywy rozporządzenia nr 261/2012 jasno pokazują, że względy, które doprowadziły do przyjęcia przepisu odpowiadającego obecnemu art. 148 rozporządzenia nr 1308/2013, dotyczyły tego, że pomimo bardzo zróżnicowanych sytuacji państw członkowskich w odniesieniu do sektorów produkcji i przetwórstwa mleka w wielu przypadkach koncentracja dostaw jest niska, co skutkuje nierównością siły przetargowej w łańcuchu dostaw między rolnikami a mleczarniami, który to brak równowagi może prowadzić z dużym prawdopodobieństwem do nieuczciwych praktyk handlowych (
                     40
                  ).
            
         
               84.
            
            
               Co się tyczy celów realizowanych przez ustawę o zakazie nieuczciwych praktyk, rząd litewski stwierdził, że sporne przepisy służą zakazowi nieuczciwych praktyk handlowych, przez co pobudzają konkurencję i wzmacniają siłę negocjacyjną rolników. Artykuł 3 ust. 3 pkt 1 tej ustawy zapewnia pewien stopień współpracy producentów w zakresie ustalania cen mleka surowego jako sposób wzmocnienia ich siły przetargowej. Zatem ustawa o zakazie nieuczciwych praktyk służy wzmocnieniu siły przetargowej producentów mleka, jak również zapobieganiu nieuczciwym praktykom handlowym w sektorze mleka.
            
         
               85.
            
            
               Oczywiste jest zatem, że cele realizowane przez sporne przepisy krajowe są takie same jak cele występujące w rozporządzeniu. Podczas rozprawy przyznał to sam rząd litewski. Prawodawca unijny stworzył art. 148 rozporządzenia nr 1308/2013 właśnie po wzięciu pod uwagę względów o tym samym charakterze, co stojące za przyjęciem przez litewskiego ustawodawcę zaskarżonych przepisów ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk. Osiągnięto prawdopodobnie odmienną równowagę między tymi samymi wartościami: dążąc do pogodzenia celów swobodnej konkurencji ze szczególnymi celami wspólnej polityki rolnej, w tym celem zapewnienia odpowiedniego poziomu życia producentów mleka poprzez wzmocnienie ich siły przetargowej oraz zapewnienie im ochrony przed nieuczciwymi praktykami handlowymi, unijny prawodawca, zamiast wybrać prawdopodobnie solidniejsze środki przewidziane przez ustawodawcę litewskiego, wybrał jedynie możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie obowiązku zawarcia pisemnej umowy.
            
         
               86.
            
            
               To, czy i na ile środek ten jest rzeczywiście właściwy i skuteczny, aby można było zrealizować te cele, jest raczej odmiennym pytaniem, do którego wrócę w części końcowej niniejszej opinii. Nie ma jednakże wątpliwości, że prawodawca unijny dokonał jasnego wyboru wartości: uwzględniając pewne cele i dochodząc do uregulowania tej samej sytuacji na dokładnie tym samym etapie łańcucha produkcji. Z tych względów konflikt przepisów prawa Unii i przepisów krajowych występujący w niniejszej sprawie nie jest jedynie marginalnym przypadkiem dwóch częściowo nakładających się systemów, w którym można by dyskutować chociażby o dalszym badaniu proporcjonalności. Zamiast tego mamy tu do czynienia z fundamentalną kolizją funkcjonalną dwóch sposobów regulowania dokładnie tego samego zagadnienia, odzwierciedlającą różne wybory wartości między tymi samymi celami.
            
         
               87.
            
            
               Fakt, że – jak zauważa sąd odsyłający – nadal nie istnieją szczególne środki prawa Unii dotyczące nieuczciwych praktyk handlowych między przedsiębiorstwami łańcucha dostaw żywności, a jedynie środki przygotowawcze (
                     41
                  ), zmienia niewiele.
            
         
               88.
            
            
               Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorcami w łańcuchu dostaw żywności opublikowano w kwietniu 2018 r. (
                     42
                  ). Prawdą jest, że jak długo przestrzeń legislacyjna pozostaje pusta, a więc do czasu przyjęcia instrumentu prawa Unii w tej dziedzinie, państwa członkowskie mogą ustanawiać przepisy krajowe.
            
         
               89.
            
            
               Prawdą jest jednak również, że środki, które państwa członkowskie mogły przyjąć w międzyczasie, nie mogą kolidować z przepisami prawa Unii, które istniały już na mocy rozporządzenia nr 1308/2013 lub dowolnego innego obowiązującego instrumentu prawa Unii.
            
         
               90.
            
            
               Niemniej jednak podczas rozprawy rząd Niderlandów zasugerował, że powyższy wniosek oznacza, iż prawo Unii w art. 148 rozporządzenia nr 1308/2013 nie mogło już w sposób wyłączny obejmować zagadnienia nieuczciwych praktyk handlowych (ochrony przed nimi) w sektorze mleka surowego. Gdyby tak było, dlaczego Komisja proponowałaby teraz nowe przepisy w tej dziedzinie? Zatem, proponując nowe przepisy dotyczące dokładnie tej samej kwestii, Komisja de facto w sposób dorozumiany uznała istnienie szczególnej luki w przepisach.
            
         
               91.
            
            
               Choć argument ten na pierwszy rzut oka może wydawać się zgrabny, przy bliższej analizie upada. Po pierwsze, faktyczne pierwszeństwo Unii, o którym mowa powyżej (
                     43
                  ), miało miejsce na poziomie przepisu stwierdzającego, że wszystkie elementy umowy muszą być swobodnie negocjowane przez strony. Nie wyklucza to innych możliwych środków, które mają na celu przywrócenie braku równowagi, a które nie hamują działania tego konkretnego przepisu. Tymczasem środki w postępowaniu głównym wyraźnie to robią. Po drugie, nawet jeżeli należałoby uznać, że zakres nowych przepisów Unii, które mają zostać zaproponowane, i obecny zakres art. 148 oraz innych przepisów rozporządzenia nr 1308/2013 idealnie pokrywa się, quod non, wówczas fakt, iż nowe zasady są proponowane w tym samym obszarze, mógłby po prostu oznaczać, że to, co już istnieje w tym obszarze, jest zmieniane. Kolejne przepisy prawa Unii stanowiłyby zatem lex posterior na tym samym poziomie legislacyjnym co rozporządzenie nr 1308/2013.
            
         
         4. Wniosek wstępny
      
      
               92.
            
            
               W związku z powyższym jestem zdania, że art. 148 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 należy interpretować jako wykluczający takie ustawodawstwo jak występujące w niniejszej sprawie, które dla wzmocnienia siły przetargowej producentów mleka surowego oraz dla zapobieżenia nieuczciwym praktykom handlowym:
               
                        –
                     
                     
                        ogranicza swobodę stron w negocjowaniu ceny zakupu mleka surowego w tym sensie, że nabywca mleka surowego nie może płacić różnych cen mleka surowego dostawcom mleka surowego należącym do tej samej grupy, zorganizowanej w oparciu o ilość dostarczanego surowego mleka, którzy nie należą do uznanej organizacji producentów mleka, za mleko surowe o tej samej jakości i tym samym składzie co mleko dostarczone nabywcy w ten sam sposób, a tym samym strony umowy nie mogą ustalić innej ceny zakupu mleka surowego poprzez uwzględnienie jakichkolwiek innych czynników, a ponadto
                     
                  
                        –
                     
                     
                        ogranicza swobodę stron umowy w zakresie negocjowania ceny zakupu mleka surowego w tym sensie, że nabywca mleka surowego nie może w sposób nieuzasadniony obniżyć ceny zakupu mleka surowego, a obniżenie ceny o ponad 3% jest możliwe jedynie za zgodą właściwego organu.
                     
                  
         
         
            C.
          
            Uwagi końcowe
         
      
      
               93.
            
            
               Zmiana ram regulacyjnych we wspólnej polityce rolnej i wspólnej organizacji rynku produktów rolnych, jak również orzeczenie Trybunału w sprawie Scotch Whisky Association mogły spowodować wątpliwości co do dokładnego zakresu możliwości wprowadzenia przepisów krajowych przy dążeniu do realizacji uzasadnionych celów nieobjętych instrumentami wspólnej polityki rolnej.
            
         
               94.
            
            
               W świetle zmienionego podejścia regulacyjnego i logiki, którą omówiłem już w niniejszej opinii, istnieje pewien margines dla krajowej różnorodności, w szczególności na krańcach rynku, gdzie siły rynku trzeba pogodzić z innymi celami i wartościami. Niemniej jednak nie sądzę, by taka „licencja na różnorodność”, nawet gdyby wynikała z całkiem uzasadnionych celów, mogła sięgać na tyle daleko, by prowadzić do początku rozbiórki regulacyjnego trzonu jednolitej wspólnej organizacji rynku.
            
         
               95.
            
            
               Stwierdzenia te w żaden sposób nie przeczą zasadności i zdrowemu rozsądkowi tego, co zamierzał osiągnąć litewski ustawodawca poprzez kwestionowane przepisy ustawy o zakazie nieuczciwych praktyk. W rzeczywistości osobiście w dużym stopniu sympatyzuję z tymi celami. Sporne przepisy krajowe służą reagowaniu na specyfikę kontekstu krajowego, w którym podejście przewidziane w rozporządzeniu, oparte na potencjalnych organizacjach i stowarzyszeniach producentów, zdaje się nie funkcjonować właściwie. W ostatnim sprawozdaniu Komisji w sprawie wdrażania odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 1308/2013 zwrócono uwagę na tę sytuację w terenie, na szczeblu krajowym, uznając opór niektórych państw członkowskich przed „podejściem stowarzyszeniowym” za jedną z przyczyn niepełnego powodzenia wdrożenia (
                     44
                  ).
            
         
               96.
            
            
               Niemniej jednak, jeżeli organizacja rynku produktów rolnych nie ma stać się dziurawa jak szwajcarski ser, nawet te względy nie pozwalają państwu członkowskiemu odchodzić jednostronne od jasnych wymogów prawa Unii. Po pierwsze rozporządzenie nr 1308/2013 przewiduje szczególne środki w odpowiedzi na szczególne problemy (
                     45
                  ). Po drugie ma ono również zapewnić sprawność reagowania ustawodawcy unijnego poprzez dodanie obowiązków w zakresie komunikacji i sprawozdawczości (
                     46
                  ).
            
         
               97.
            
            
               Po trzecie i najważniejsze, ogólnie rzecz ujmując, państwa członkowskie są zobowiązane – poprzez obowiązek lojalnej współpracy – przestrzegać prawa Unii. W przypadku trudności i problemów w jego stosowaniu muszą, o ile uznają za stosowne rozwiązanie tych problemów, uciec się do odpowiednich ścieżek instytucjonalnych na szczeblu UE w celu promowania zmiany przepisów i progresywnej adaptacji do zmieniających się okoliczności (
                     47
                  ).
            
         
               98.
            
            
               Obowiązek lojalnej współpracy działa jednak w dwie strony. Stanowi on zobowiązanie nie tylko dla jednego państwa członkowskiego, ale i dla instytucji, by „działały wspólnie w dobrej wierze w celu przezwyciężenia trudności przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu traktatów i innych przepisów [Unii], w szczególności regulujących wspólną organizację rynku w danym sektorze” (
                     48
                  ).
            
         
               99.
            
            
               W tym kontekście obowiązkiem prawodawcy Unii jest reagowanie w stosownym momencie na taki rozwój sytuacji (
                     49
                  ). Jak zauważyłem w innych miejscach, fakt, że prawodawca unijny cieszy się szerokim marginesem swobody uznania, w szczególności w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, nie oznacza „czeku in blanco”, dzięki któremu dawne wybory regulacyjne dotyczące organizacji rynku należy postrzegać jako trwałe i dostateczne uzasadnienie dalszego ich stosowania w zdecydowanie odmiennych środowiskach społecznych i rynkowych (
                     50
                  ). W istocie zasada proporcjonalności również wymaga, by środki prawa Unii były właściwe w świetle celów, których realizacji mają służyć, a jeżeli jest inaczej, ich ważność może zostać w końcu zakwestionowana (
                     51
                  ). Każde tego rodzaju zakwestionowanie będzie jednak odmiennym przypadkiem, wymagającym różnych argumentów i dowodów, które należy przedstawić Trybunałowi.
            
         
         V. Wnioski
      
      
               100.
            
            
               W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania przedłożone mu przez Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunał konstytucyjny Republiki Litewskiej):
               „Artykuł 148 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 należy interpretować jako wykluczający ustawodawstwo krajowe takie jak sporne ustawodawstwo występujące w niniejszej sprawie, które dla wzmocnienia pozycji negocjacyjnej producentów mleka surowego oraz dla zapobieżenia nieuczciwym praktykom rynkowym:
               
                        –
                     
                     
                        ogranicza swobodę stron w negocjowaniu ceny zakupu mleka surowego w tym sensie, że nabywca mleka surowego nie może płacić różnych cen mleka surowego dostawcom mleka surowego należącym do tej samej grupy, zorganizowanej w oparciu o ilość dostarczanego surowego mleka, którzy nie należą do uznanej organizacji producentów mleka, za mleko surowe o tej samej jakości i tym samym składzie co mleko dostarczone nabywcy w ten sam sposób, a tym samym strony umowy nie mogą ustalić innej ceny zakupu mleka surowego poprzez uwzględnienie jakichkolwiek innych czynników, a ponadto
                     
                  
                        –
                     
                     
                        ogranicza swobodę stron umowy w negocjowaniu ceny zakupu mleka surowego w tym sensie, że nabywca mleka surowego nie może w sposób nieuzasadniony obniżać ceny zakupu mleka surowego, a obniżenie ceny o ponad 3% jest możliwe jedynie za zgodą właściwego organu”.
                     
                  
         (
            1
         )	Język oryginału: angielski.
      (
            2
         )	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671; sprostowania: Dz.U. 2014, L 189, s. 261; Dz.U. 2016, L 130, s. 20; Dz.U. 2017, L 91 s. 44; Dz.U. 2018, L 114, s. 39).
      (
            3
         )	Wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845.
      (
            4
         )	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2017 r. (Dz.U. 2017, L 350, s. 15).
      (
            5
         )	Rejestr aktów prawnych (TAR), 09.07.2015, nr 11209.
      (
            6
         )	Rejestr aktów prawnych (TAR), 29.12.2015, nr 20903.
      (
            7
         )	Zobacz w odniesieniu do kolejnych stadiów rozwoju wspólnej polityki rolnej przykładowo:R. Barents, The Agricultural Law of the EC, Dordrecht, Kluwer 1994; J.A. Usher, EC Agricultural Law, Oxford, Oxford University Press 2001; J.A. McMahon, EU Agricultural Law, Oxford, Oxford University Press 2007; R. Schütze, Reforming the „CAP”: From Vertical to Horizontal Harmonization, Yearbook of European Law, Volume 28, Issue 1, 2009, s. 337–361.
      (
            8
         )	Zdaje się, że w niektórych wyrokach Trybunału wskazywano na pierwszeństwo, zauważając, że „skoro przepisy o wspólnej organizacji rynku mogą być postrzegane jako budujące kompletny system, państwa członkowskie nie mają już kompetencji w danej dziedzinie, chyba że prawo [Unii] wprost stanowi inaczej”, wyrok z dnia 13 marca 1984 r., Prantl, 16/83, EU:C:1984:101, pkt 13. W tej debacie zob. R. Schütze, Reforming the „CAP”: From Vertical to Horizontal Harmonization, Yearbook of European Law, Volume 28, Issue 1, 2009, s. 337–361.
      (
            9
         )	Zobacz przykładowo G. Berardis, The Common organisation of agricultural markets and national price regulations, CMLRev, 1980, s. 539–551; J.A. Usher, The Effects of Common Organisations and Policies on the Powers of a Member State, European Law Review, 1977, Volume 2, s. 428–443.
      (
            10
         )	Zobacz przykładowo wyrok z dnia 26 maja 2005 r., Kuipers, C‑283/03, EU:C:2005:314, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            11
         )	Zobacz motyw 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 261/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do stosunków umownych w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 2012, L 94, s. 38).
      (
            12
         )	Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie The Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:527, pkt 31 i nast.
      (
            13
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r., Panellinios Sindesmos Viomikhanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, pkt 26.
      (
            14
         )	Zobacz moja opinia w sprawie Dzivev, C‑310/16, EU:C:2018:623, pkt 72–80.
      (
            15
         )	Zobacz ponownie moja opinia w sprawie Dzivev, C‑310/16, EU:C:2018:623, pkt 76, zawierająca odniesienie do przykładu dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania – wyroku z dnia 30 maja 2013 r., F., C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358, pkt 37, 38, 56.
      (
            16
         )	Zobacz przykładowo wyroki: z dnia 19 marca 1998 r., Compassion in World Farming, C‑1/96, EU:C:1998:113, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            17
         )	Zobacz przykładowo na potrzeby tej dyskusji: A. Arena, The Twin Doctrines of Primacy and Pre-emption, w: R. Schütze, T. Tridimas, Oxford Principles of European Union Law: The European Union Legal Order, vol. 1, Oxford, Oxford University Press 2018, s. 300–349, tu: s. 329.
      (
            18
         )	Zobacz wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            19
         )	Punkty 21, 22 powyżej.
      (
            20
         )	Zobacz wyrok z dnia 26 maja 2005 r., Kuipers, C‑283/03, EU:C:2005:314, pkt 53.
      (
            21
         )	Zobacz przykładowo wyrok z dnia 14 października 2004 r., Hiszpania/Komisja, C‑173/02, EU:C:2004:617, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            22
         )	Wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 26–29.
      (
            23
         )	Zobacz przykładowo wyrok z dnia 6 października 1987 r., Nertsvoederfabriek Nederland, 118/86, EU:C:1987:424, pkt 12. Zobacz również wyrok z dnia 1 kwietnia 1982 r., Holdijk i in., od 141/81 do 143/81, EU:C:1982:122, pkt 12, 13.
      (
            24
         )	Zobacz przykładowo wyrok z dnia 16 stycznia 2003 r., Hammarsten, C‑462/01, EU:C:2003:33, pkt 34 i nast. oraz postanowienie z dnia 11 lipca 2008 r., Babanov, C‑207/08, nieopublikowane, EU:C:2008:407, pkt 28 i nast.
      (
            25
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 29.
      (
            26
         )	Wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845.
      (
            27
         )	Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie The Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:527, pkt 41.
      (
            28
         )	Sekcja 3, poświęcona mleku i przetworom mlecznym, rozdziału II (w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących poszczególnych sektorów) tytułu II części II rozporządzenia nr 1308/2013.
      (
            29
         )	Punkt 23 powyżej.
      (
            30
         )	Artykuł 185f wprowadzono w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz.U. 2007, L 299, s. 1) przez rozporządzenie nr 261/2012.
      (
            31
         )	Motyw 8 rozporządzenia nr 261/2012.
      (
            32
         )	Zgodnie z art. 232 ust. 2 rozporządzenia 1308/2013 art. 148 miał obowiązywać tylko do dnia 30 czerwca 2020 r. Ponieważ jednak uznano za stosowne kontynuowanie pomocy dla sektora mleka i przetworów mlecznych z powodu zakończenia systemu kwot i zachęcanie do skuteczniejszego reagowania na wahania rynku i cen, datę końcową przesunięto rozporządzeniem 2017/2393, zob. motyw 60 i art. 4 ust. 22.
      (
            33
         )	Zobacz motyw 138 i art. 168 rozporządzenia nr 1308/2013.
      (
            34
         )	„Minimalny” charakter tej zasady widoczny jest również w historii prac legislacyjnych, w szczególności we wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do stosunków umownych w sektorze przetworów mlecznych, COM(2010) 0728 wersja ostateczna (wniosek prowadzący do rozporządzenia nr 261/2012, wprowadzający przepis będący poprzednikiem art. 148).
      (
            35
         )	Zobacz wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 20.
      (
            36
         )	„Najpewniej”, ponieważ w przypadku rynku o specyfice takiej jak litewski rynek mleka surowego, charakteryzujący się istotnym brakiem równowagi w pozycji negocjacyjnej, słusznie można zakładać, że przekładałoby się to również na znaczną asymetrię informacyjną.
      (
            37
         )	Wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 26–29.
      (
            38
         )	Zobacz motywy 131–134 i rozdział III tytułu II części II rozporządzenia, dotyczący „Organizacji i zrzeszeń producentów oraz organizacji międzybranżowych”.
      (
            39
         )	Motyw 8 rozporządzenia nr 261/2012, przytoczony w pkt 50 niniejszej opinii.
      (
            40
         )	Zobacz motyw 5 rozporządzenia nr 261/2012.
      (
            41
         )	W dniu 7 czerwca 2016 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w łańcuchu dostaw żywności [2015/2065(INI)]. W dniu 14 listopada 2016 r. Grupa Zadaniowa ds. Rynków Rolnych powołana przez członka Komisji Europejskiej Phila Hogana ujawniła sprawozdanie w sprawie wzmocnienia pozycji rolników w łańcuchu dostaw żywności, natomiast w dniu 12 grudnia 2016 r. Rada Unii Europejskiej zatwierdziła ustalenia sprawozdania w sprawie wzmocnienia pozycji rolników w łańcuchu dostaw żywności oraz zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych (konkluzje nr 15508/16).
      (
            42
         )	COM(2018) 173 final z dnia 12 kwietnia 2018 r.
      (
            43
         )	Punkty 29, 59–67 niniejszej opinii.
      (
            44
         )	Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady. Rozwój sytuacji na rynku mleczarskim i funkcjonowanie przepisów dotyczących „pakietu mlecznego” COM(2016) 724. Sceptyczny obserwator z usytuowanych bardziej na wschodzie części Unii może uznać takie wnioski za mało odkrywcze, zauważając, że taka sytuacja jest bardzo prawdopodobna, kiedy jedno, kulturowo wyraźnie stronnicze „rozwiązanie” sugeruje się reszcie. W państwach członkowskich o dość świeżym historycznym wyczuleniu na „obowiązkowe” stowarzyszania i kolektywizację produkcji rolnej dość prawdopodobne jest, że taki model spotka się z „niepowodzeniem”.
      (
            45
         )	Zobacz w szczególności art. 221 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013.
      (
            46
         )	Odpowiednio art. 223 i 225 rozporządzenia.
      (
            47
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 lutego 1973 r., Komisja/Włochy, 39/72, EU:C:1973:13, pkt 20 i nast.
      (
            48
         )	Wyrok z dnia 8 stycznia 2002 r., van den Bor, C‑428/99, EU:C:2002:3, pkt 47.
      (
            49
         )	Zobacz w tym względzie na temat „obowiązku dokonywania zmiany istniejących przepisów” wyrok z dnia 12 grudnia 1985 r., Vonk’s Kaas Inkoop en Produktie Holland, 208/84, EU:C:1985:508, pkt 22.
      (
            50
         )	Zobacz moje opinie w sprawach: Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:169, pkt 90; Confédération paysanne i in., C‑528/16, EU:C:2018:20, pkt 139.
      (
            51
         )	Zobacz przykładowo wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz również wyrok z dnia 6 grudnia 1984 r., Biovilac/EWG, 59/83, EU:C:1984:380, pkt 17, zgodnie z którym „[…] na zgodność środka z prawem negatywnie może wpłynąć wyłącznie sytuacja, w której środek jest oczywiście nieodpowiedni do realizacji celu wyznaczonego przez właściwą instytucję Wspólnoty”.