CELEX: 62006CC0411
Language: es
Date: 2009-03-26 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas el 26 de marzo de 2009. # Comisión de las Comunidades Europeas contra Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea. # Recurso de anulación - Reglamento (CE) nº 1013/2006 - Traslados de residuos - Elección de la base jurídica - Artículos 133 CE y 175 CE, apartado 1. # Asunto C-411/06.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. M. POIARES MADURO
      presentadas el 26 de marzo de 2009 1(1)
      
      Asunto C‑411/06
      Comisión de las Comunidades Europeas
      contra
      Parlamento Europeo
      y
      Consejo de la Unión Europea
      «Traslados de residuos – Base jurídica del Reglamento (CE) nº 1013/2006»1.        El 2 de octubre de 2006, la Comisión de las Comunidades Europeas, de conformidad con el artículo 230 CE, interpuso un recurso
         de anulación contra el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo
         a los traslados de residuos, (2) alegando que estaba viciado de un error en su base jurídica. Según la demandante, el Reglamento impugnado debería haberse
         fundado en una doble base, en este caso simultáneamente en los artículos 175 CE, apartado 1 y 133 CE, pero sus autores sólo
         lo basaron en el artículo 175 CE, apartado 1.
      
      2.        El presente asunto sometido al Tribunal de Justicia constituye un nuevo episodio del conflicto que desde hace tiempo enfrenta
         a la Comisión con el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea en relación con la invocación de los artículos 133 CE
         y 175 CE, apartado 1, como base jurídica de un acto comunitario que persigue un objetivo medioambiental a través de medidas
         sobre los movimientos transfronterizos de residuos. Ha de reconocerse que la jurisprudencia comunitaria, por lo menos con
         diversos matices, no ayuda a esclarecer la cuestión. Los demandados en el recurso creen incluso descubrir en ella una contradicción
         y, en todo caso, argumentos en favor de una y otra de las tesis presentes en el asunto. Así pues han solicitado, de conformidad
         con el artículo 44, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que el litigio
         sea resuelto por la Gran Sala.
      
      I.      Sobre la necesidad de examinar la procedencia de la demanda
      A.      La admisibilidad del recurso
      3.        El Consejo opone con carácter preliminar la excepción de inadmisibilidad del recurso, alegando que la Comisión no ha precisado
         en su demanda, contrariamente a lo que exige el artículo 38, apartado 1, letra c) del Reglamento de Procedimiento del Tribunal
         de Justicia, qué disposiciones del Reglamento impugnado deberían, según ella, basarse en el artículo 133 CE, cuáles deberían
         basarse en el artículo 175 CE, apartado 1, y, en su caso, qué disposiciones deberían basarse simultáneamente en estos dos
         artículos.
      
      4.        Es evidente que esta excepción de inadmisibilidad no puede prosperar. El recurso de la Comisión contiene una exposición resumida
         de los motivos invocados y resulta suficientemente claro y preciso para permitir que el Consejo prepare su defensa y que el
         Tribunal de Justicia resuelva sobre el recurso. Se exponen en el recurso, en efecto, las razones por las que la Comisión estima
         que concurren los requisitos jurisprudenciales para invocar una doble base jurídica. No es necesario, para satisfacer las
         exigencias del artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, que la Comisión identifique las disposiciones
         del Reglamento impugnado que corresponden a una base o a la otra. En todo caso, la Comisión ha indicado en su recurso que
         si el artículo 175 CE, apartado 1, se hubiera utilizado correctamente como fundamento de la mayor parte de las disposiciones
         del Reglamento impugnado, las disposiciones de los títulos IV a VI, que se refieren al traslado de residuos (importación,
         exportación, tránsito) procedentes de o destinados a países terceros, deberían haberse basado en el artículo 133 CE.
      
      B.      Posibilidad de que prospere el motivo invocado
      5.        Debe precisarse de inmediato que esta controversia en cuanto a la elección de la base jurídica apropiada no sólo tiene, en
         el presente asunto, un alcance meramente formal, en cuyo caso el motivo de anulación invocado sería inoperante.
      
      6.        Ciertamente podría sostenerse que tal controversia carece de consecuencias para el equilibrio institucional pues el procedimiento
         de adopción del Reglamento impugnado sigue siendo el mismo, ya se resuelva que el artículo 175 CE, apartado 1, es la única
         base legal, ya se decida que debe invocarse adicionalmente el artículo 133 CE. Ambas disposiciones, en efecto, prevén que
         el Consejo decida por mayoría cualificada. Es cierto que el artículo 175 CE prevé la codecisión y que el artículo 133 CE,
         interpretado en relación con el artículo 300 CE, apartado 3, párrafo primero, no confiere al Parlamento ningún derecho de
         participación en el proceso de decisión. Sin embargo, parece desprenderse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia una
         preferencia por la disposición que asocie más estrechamente al Parlamento con la adopción del acto, que debe determinar la
         opción entre dos bases cuyas finalidades se persiguen de la misma forma. (3) De acuerdo con esta lógica, tal preferencia debe también decidir qué procedimiento seguir, en caso de que se elija una doble
         base que prevea, para cada caso, un procedimiento de decisión diferente. (4) Aun cuando albergo serias dudas sobre la justificación de esta preferencia concedida a los procedimientos de decisión en
         los que tiene una mayor participación el Parlamento, (5) me parece difícil proponer ahora su cuestionamiento, puesto que esta línea jurisprudencial se ha reiterado recientemente. (6) Dicho de otro modo, aun suponiendo que resulte del análisis que el artículo 133 CE debiera efectivamente invocarse junto
         con el artículo 175 CE, elegido como única base jurídica del Reglamento impugnado, la codecisión, prevista por esta última
         disposición, seguiría siendo el procedimiento aplicable con vistas a la adopción del acto. Puesto que el error alegado respecto
         a la base jurídica no afecta al procedimiento aplicable, ésta no pudo influir en la determinación del contenido del acto impugnado. (7)
      
      7.        Sin embargo, la elección entre los artículos 133 CE y 175 CE tiene importantes repercusiones sobre el reparto de competencias
         entre la Comunidad y sus Estados miembros, pues el primero atribuye una competencia exclusiva a la Comunidad, mientras que
         el segundo establece una competencia compartida. La elección del artículo 175 CE, apartado 1, como única base jurídica del
         Reglamento impugnado conllevaría por tanto una limitación de las competencias de la Comunidad, de lo que se derivaría una
         competencia de los Estados miembros, incluso para regular las exportaciones e importaciones de residuos, siempre que tal iniciativa
         de los Estados miembros no afecte a las normas comunitarias establecidas en la materia. Según la Comisión, el ejercicio de
         esta competencia que se reconoce a los Estados miembros tiene como efectos ineludibles falsear la competencia entre las empresas
         de los Estados miembros en los mercados exteriores y crear perturbaciones en el mercado interior de la Comunidad.
      
      II.    La fundamentación del recurso
      8.        El único motivo de anulación invocado se refiere al error en cuanto a la base jurídica elegida: el legislador comunitario
         ha considerado que el artículo 175 CE es el único fundamento del Reglamento impugnado, pero la Comisión sostiene que esta
         disposición debería haber sido acompañada del artículo 133 CE.
      
      9.        Para valorar adecuadamente esta argumentación, debe recordarse de entrada que según reiterada jurisprudencia, la elección
         de la base jurídica de un acto comunitario debe fundarse en elementos objetivos, susceptibles de control jurisdiccional, entre
         los que figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto. (8) En caso de que el acto en cuestión persiga un doble objetivo o tenga un componente doble, debe, en principio, fundarse en
         la base legal que corresponda al objetivo o al componente identificable como principal o preponderante. (9)
      
      10.      Sólo con carácter excepcional, si se ha quedado bien sentado que el acto persigue a la vez varios objetivos o tiene varios
         componentes, vinculados de manera indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal
         acto deberá estar fundado en las distintas bases jurídicas correspondientes. (10) Sin embargo, aun suponiendo que el acto de que se trate persiga a la vez varios objetivos o tenga dos componentes, iguales
         e indisociables, la invocación de una doble base jurídica queda excluida en dos casos: si la doble base escogida consiste
         en una disposición del Tratado CE y en una disposición del Tratado UE; (11) cuando los procedimientos previstos para cada una de estas bases son incompatibles o cuando la acumulación de bases jurídicas
         pueda vulnerar los derechos del Parlamento. (12)
      
      11.      Apoyándose en esta jurisprudencia, la Comisión sostiene que el Reglamento impugnado contiene, tanto por su finalidad como
         por su contenido, dos componentes indisociablemente vinculados, uno relativo a la política comercial común y otro referente
         a la política de medio ambiente y que, en consecuencia, se impone una doble base jurídica. Con este fin alega que el acto
         en cuestión no pretende únicamente regular los traslados de residuos en la Comunidad con fines meramente medioambientales
         sino que contiene igualmente en los títulos IV a VI una regulación detallada del comercio exterior de residuos con países
         terceros, relativa a las importaciones de residuos en la Comunidad procedentes de países terceros, a las exportaciones de
         residuos de la Comunidad con destino a países terceros, y al tránsito de residuos por la Comunidad en su trayecto desde o
         hacia países terceros. En suma, puesto que el Reglamento impugnado también regula los traslados de residuos entre la Comunidad
         y los países terceros, el artículo 133 CE debería haberse invocado junto al artículo 175 CE como base jurídica.
      
      A.      Procedencia de una doble base jurídica
      12.      La primera pregunta que plantea la argumentación de la Comisión es si es posible la invocación excepcional de una doble base
         jurídica en un asunto como el presente, en el que una de las disposiciones habilitantes, el artículo 133 CE, atribuye a la
         Comunidad una competencia exclusiva para adoptar el acto controvertido, mientras que la otra, el artículo 175 CE, sólo le
         confiere una competencia compartida a este efecto. La naturaleza de la competencia comunitaria influye considerablemente,
         en efecto, en la competencia residual de los Estados miembros. La existencia de una competencia comunitaria exclusiva prohíbe
         toda intervención normativa de los Estados miembros, salvo para actuar como gestores del interés común para evitar una laguna
         normativa en caso de inactividad del legislador comunitario. (13) En presencia de una competencia compartida, en cambio, los Estados miembros son libres de legislar en el ámbito de que se
         trate, puesto que las medidas nacionales que se adopten no menoscaban el efecto útil de las normas comunitarias establecidas
         en la materia. (14). Ejemplo paradigmático de esta articulación de las competencias normativas de la Comunidad y de los Estados miembros en caso
         de existir una competencia compartida es precisamente el artículo 176 CE que autoriza a estos últimos, aun en el caso de la
         adopción de disposiciones comunitarias en la materia, a tomar medidas reforzadas de protección del medio ambiente, con la
         única condición de que sean compatibles con el Tratado. Cabe, por tanto, como hacen el Consejo, el Parlamento y el Reino Unido
         en el presente asunto, preguntarse legítimamente si la competencia para adoptar un acto determinado puede tener a la vez naturaleza
         exclusiva y compartida. ¿Como podría aplicarse, en efecto, la competencia normativa residual de los Estados miembros en el
         caso de una competencia compartida en virtud de la cual se ha adoptado un acto comunitario, si dicho acto se ha fundado al
         mismo tiempo en una competencia comunitaria exclusiva?
      
      13.      Como es sabido, el Tribunal de Justicia ha admitido tal acumulación en dos asuntos en los que se cuestionaban precisamente
         las mismas bases jurídicas discutidas en el presente asunto. (15) Sin embargo, si se examinan atentamente las dos sentencias, esta solución sólo pudo adoptarse porque era posible, aun cuando
         los actos en cuestión contenían dos componentes iguales indisociablemente vinculados, distinguir claramente entre lo que,
         en dichos actos, dependía de la competencia exclusiva de la Comunidad prevista en el artículo 133 CE y lo que correspondía
         al ámbito de las competencias compartidas conferidas a dicha Comunidad por el artículo 175 CE. Tal es el caso, evidentemente,
         si es posible aislar en el acto las disposiciones que se fundan en una u otra base jurídica. También es perfectamente factible
         que una misma disposición se funde en una doble base jurídica, siempre que se refiera a diferentes objetos. En cambio, una
         misma cuestión no puede fundarse a la vez en una competencia exclusiva y en una competencia compartida.
      
      14.      En el presente asunto, es teóricamente posible invocar conjuntamente los artículos 133 CE y 175 CE como fundamentos del Reglamento
         impugnado. Como ya se ha señalado, la Comisión ha identificado, en efecto, las disposiciones que, en su opinión, deberían
         haberse basado en el artículo 133 CE, puesto que las otras se han vinculado legítimamente al artículo 175 CE: se trata de
         las disposiciones de los títulos IV a VI, relativas al traslado de residuos (importación, exportación y tránsito) procedentes
         de o con destino a países terceros, que deberían haberse basado en el artículo 133 CE.
      
      15.      Por otra parte, no puede excluirse que el artículo 133 CE sea invocado como base jurídica junto con el artículo 175 CE alegando
         como razón de tal exclusión que los procedimientos previstos por cada una de estas bases son incompatibles o que la acumulación
         de estas dos bases jurídicas puede vulnerar los derechos del Parlamento. (16) En efecto, como ya he señalado, (17) la invocación conjunta del artículo 133 CE, que excluye al Parlamento del procedimiento de decisión, no modifica en nada
         el procedimiento legislativo aplicable. Según la jurisprudencia, la codecisión, prevista por el artículo 175 CE, sigue siendo
         aplicable para la adopción del conjunto de las disposiciones del acto.
      
      B.      Pertinencia de la doble base jurídica
      16.      Queda por determinar si el análisis de las finalidades y del contenido del Reglamento impugnado revela que éste contiene efectivamente
         un componente medioambiental y otro comercial iguales y vinculados de manera indisociable, sin que uno de ellos sea secundario
         e indirecto con respecto al otro. (18)
      
      17.      No me convence la argumentación desarrollada por la demandante con objeto de demostrarlo. Sin duda puede convenirse con ella
         en que el ámbito de aplicación de la política comercial común es objeto tradicionalmente (19) de una interpretación extensiva. (20) De ello resulta que una medida que regula los intercambios con los países terceros es una medida de política comercial, aun
         cuando sirva igualmente a finalidades relacionadas con otros ámbitos, tales como los objetivos de la política de desarrollo, (21) de política exterior y de seguridad (22) o de protección del medio ambiente. (23) Especialmente ocurre así en este último caso, puesto que en virtud del principio de integración, hoy formulado en el artículo
         6 CE (anteriormente en el artículo 130 R CE, apartado 2), las exigencias de protección del medio ambiente deben integrarse
         en la definición y ejecución de todas las políticas y acciones de la Comunidad. (24) Ciertamente, el hecho de que las disposiciones del Reglamento impugnado integren preocupaciones medioambientales no es suficiente
         para que dichas disposiciones no puedan o no deban fundarse en el artículo 133 CE. Sería distinto si la finalidad medioambiental
         resultara preponderante, por tener la dimensión comercial un carácter meramente accesorio. En ese caso, la adopción del acto
         impugnado sólo debería basarse en el artículo 175 CE, apartado 1. (25) Sin embargo, se desprende precisamente tanto de un análisis del objeto y finalidad del Reglamento impugnado como de su contexto
         que su dimensión medioambiental tiene carácter preponderante.
      
      1.      Contenido y fin del Reglamento impugnado
      18.      En primer lugar, procede destacar que el Reglamento controvertido persigue incuestionablemente una finalidad principalmente
         medioambiental. El primer considerando de dicho Reglamento afirma: «El objetivo y el componente principal y predominante del
         presente Reglamento es la protección del medio ambiente». Lo confirma el resto de la exposición de motivos. Si se exceptúan
         los considerandos decimosexto y decimonoveno de dicho Reglamento que se refieren al buen funcionamiento del mercado interior,
         todos los considerandos revelan, ciertamente de forma más o menos directa, preocupaciones medioambientales. En particular,
         el séptimo considerando insiste de manera general en «la necesidad de preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente
         y la salud humana». Igualmente, el considerando cuadragésimo segundo recuerda que el objetivo del Reglamento es «garantizar
         la protección del medio ambiente en caso de traslados de residuos». Incluso al tratar de las importaciones y las exportaciones
         de residuos en o desde la Comunidad, las preocupaciones medioambientales permanecen omnipresentes. Así, el considerando vigésimo
         octavo señala que «con el fin de proteger el medio ambiente de los países afectados» es necesario aclarar el alcance de la
         prohibición de las exportaciones de residuos peligrosos destinados a su valorización en un país donde no se aplique la decisión
         de la OCDE. Asimismo, el considerando trigésimo tercero señala que los residuos que se importen a la Comunidad deben gestionarse
         de modo que, durante todo el traslado, «no se ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo sin utilizar procesos o métodos
         que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente».
      
      19.      Respecto al objeto del Reglamento impugnado, la Comisión alega que dicho texto contiene una regulación detallada del comercio
         exterior con los países terceros, puesto que las normas que contiene se aplican igualmente a las importaciones de residuos
         en la Comunidad que provengan de países terceros, a las exportaciones de residuos de la Comunidad con destino a países terceros,
         y al tránsito de residuos por la Comunidad en el trayecto desde o hacia países terceros. En esta medida, correspondería también
         al ámbito de la política comercial común.
      
      20.      Sin embargo, el objeto del Reglamento es imponer obligaciones de notificación, de procedimiento y de control en materia de
         traslado de residuos, de modo que tales traslados tengan lugar en condiciones aptas para garantizar la protección del medio
         ambiente. Estas obligaciones están enunciadas en el título II de dicho Reglamento y pueden resumirse como sigue. En virtud
         del artículo 3, apartado 1, están sujetos al procedimiento de notificación y autorización previas por escrito los traslados
         de todos los residuos destinados a operaciones de eliminación, así como, en particular, los traslados de residuos enumerados
         en el anexo IV del Reglamento impugnado, destinados a operaciones de valorización. En este procedimiento de notificación y
         autorización, el notificante debe acreditar la existencia de un contrato celebrado por éste con el destinatario para la valorización
         o eliminación de los residuos notificados (artículos 4, punto 4, y 5 del Reglamento impugnado) y la constitución de una fianza
         o seguro equivalente que cubra los costes del transporte, de las operaciones de valorización o eliminación y del almacenamiento
         de los residuos de que se trate (artículos 4, punto 5, y 6 del Reglamento impugnado). En caso de notificación de un traslado
         de residuos, las autoridades pueden, por motivos de naturaleza esencialmente medioambiental, enumerados en los artículos 11
         y 12 del Reglamento impugnado, imponer condiciones para consentir el traslado notificado o formular objeciones motivadas contra
         tal traslado (artículos 9 a 12 del Reglamento impugnado). Los artículos 22 a 25 imponen la obligación de devolución de los
         residuos cuando un traslado no pueda llevarse a término o en caso de traslado ilícito y prevén reglas referentes a los costes
         de devolución.
      
      21.      Respecto a los aspectos exteriores del Reglamento controvertido, basta con observar que, cuando no están prohibidas por el
         Reglamento por razones de protección del medio ambiente, las exportaciones desde la Comunidad, las importaciones de residuos
         en la Comunidad y los tránsitos de residuos por la Comunidad están sometidos a los mismos procedimientos de control, en virtud,
         respectivamente, de las disposiciones de los títulos IV, V y VI del mencionado Reglamento.
      
      22.      Finalmente, la obligación que resulta del artículo 49, apartado 1 del Reglamento impugnado, impuesta al productor y al notificante,
         al igual que a las otras empresas implicadas en un traslado de residuos o en su valorización o eliminación, de adoptar «las
         medidas necesarias para garantizar que, durante todo el transcurso del traslado y de su valorización y eliminación, la gestión
         de los residuos trasladados no ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo de forma ambientalmente correcta» pone de
         manifiesto la homogeneidad del conjunto del sistema de control y su objetivo preponderante de protección del medio ambiente.
         Dicha obligación se aplica, en efecto, no sólo cuando el traslado tiene lugar dentro de la Comunidad, sino también cuando
         se trata de las exportaciones e importaciones de residuos.
      
      23.      Como se ve, el procedimiento de notificación y autorización previas por escrito constituye el núcleo del régimen establecido
         por el Reglamento impugnado. Sin embargo, es muy similar a los procedimientos de autorización previa que han sido calificados
         por el Tribunal de «instrumento típico de la política del medio ambiente». (26) Por ello, la Comisión reconoce, por lo demás, que en la medida en que dicho régimen está previsto en el título II del Reglamento
         para regular, en primer lugar, el traslado intracomunitario de residuos, la base jurídica apropiada es el artículo 175 CE,
         apartado 1. Puesto que ese régimen se aplica mutatis mutandis al traslado extracomunitario de residuos, confieso que no acierto a ver que el mismo dispositivo de control deje de tener
         por objeto prevenir los daños al medio ambiente que podrían causar estos traslados. Inversamente, si se acogiera el análisis
         de la Comisión, según la cual el régimen establecido debe considerarse como una normativa del comercio exterior de residuos
         comprendida, por lo tanto, en el ámbito de la política comercial común, habría que considerar en buena lógica que aplicado
         a los traslados intracomunitarios de residuos, este mismo régimen tiende a garantizar la libre circulación de dichos residuos
         y por tanto, en esta medida, debería haberse basado en el artículo 95 CE y no en el artículo 175 CE.
      
      24.      Ciertamente, como recuerda con razón la Comisión, los residuos son mercancías en el sentido del artículo 28 CE y, como tales,
         pueden ser objeto de transacciones comerciales. (27) No obstante, que los procedimientos de control establecidos por el Reglamento sean aplicables a los intercambios comerciales
         de residuos y, por tanto, que puedan afectar a tales intercambios, no significa que tengan por objeto promover, facilitar
         o regular dichos intercambios comerciales y no puede cuestionar la constatación, apoyada en el análisis del objetivo y el
         contenido del Reglamento impugnado, de que éste es un instrumento que tiende principalmente a garantizar la protección del
         medio ambiente, al ser sus efectos sobre el comercio meramente secundarios e indirectos; y la acepción extensiva del concepto
         de política comercial común no puede tampoco cuestionar esa constatación. (28) Dicho Reglamento no tiene por objeto definir las características que deben poseer los residuos para ser comercializados libremente
         sino proporcionar un sistema armonizado de procedimientos que permitan limitar la circulación de los residuos, con el fin
         de garantizar la protección del medio ambiente. (29) Si se acogiera la interpretación de la Comisión, las disposiciones específicas del Tratado relativas a la protección del
         medio ambiente quedarían desprovistas de una gran parte de su contenido esencial puesto que, tan pronto como se revelara que
         la acción comunitaria puede tener implicaciones en los intercambios comerciales, la medida proyectada debería entrar en el
         ámbito de la política comercial común. (30)
      
      25.      En todo caso, aun suponiendo que la aseveración de la Comisión de que los títulos IV, V y VI del Reglamento controvertido
         están comprendidos en el ámbito de la política comercial común fuera exacta, no estaría justificada la invocación adicional
         del artículo 133 CE como base jurídica, puesto que la preponderancia de un objetivo o de un componente debe apreciarse a la
         vista del fin y del contenido del acto de que se trate en su conjunto. (31) Sin embargo, el examen del conjunto de las disposiciones del Reglamento impugnado ha revelado la preponderancia de su dimensión
         medioambiental.
      
      26.      Aquí residen todas las diferencias con el asunto Energy Star. (32) La coordinación de los programas de etiquetado relativos a la eficacia energética de los equipos de oficina que establecía
         el acuerdo en cuestión en ese asunto tenía por objeto, fundamentalmente, facilitar el comercio de dichos equipos al permitir
         a los fabricantes la utilización, en virtud de un procedimiento de reconocimiento mutuo de los registros, de un logotipo común
         para identificar, de cara a los consumidores, ciertos productos que respondían a especificaciones comunes de eficacia energética,
         los cuales tenían previsto comercializar en los mercados americano y comunitario. La reducción del consumo energético esperada
         debido a la modificación del comportamiento efectivo de los fabricantes y de los consumidores, que este programa de etiquetado
         produciría, era tan sólo un efecto indirecto.
      
      27.      La demandante cree sin embargo que puede apoyar su argumentación en la solución dada por el Tribunal de Justicia en relación
         con la elección de la base jurídica de la Decisión de aprobación del Convenio de Rotterdam (33) y del Reglamento de aplicación de dicho Convenio. (34) Este acuerdo internacional establecía un procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a determinados productos
         químicos y plaguicidas peligrosos muy similar a los procedimientos de control previstos por el Reglamento controvertido. El
         Tribunal de Justicia lo había calificado, por lo demás, de «instrumento típico de la política del medio ambiente». (35) Sin embargo, consideró necesaria la invocación de una doble base jurídica, constituida por los artículos 133 CE y 175 CE.
      
      28.      Podría oponerse a la Comisión la base jurídica elegida para la conclusión del Protocolo de Cartagena: el Tribunal de Justicia
         había considerado apropiada la sola invocación del artículo 175 CE, al tratarse del establecimiento de un procedimiento de
         control muy similar referido a los organismos vivos modificados, considerado asimismo como un «instrumento típico de la política
         del medio ambiente». (36) Y entonces habría que reconocer, en particular a semejanza del Consejo y del Reino Unido, que hay una contradicción entre
         las dos soluciones. El presente asunto, sometido a la Gran Sala, proporciona así la oportunidad de ponerle fin.
      
      29.      Una atenta lectura de las decisiones adoptadas en los dos asuntos relativos al Convenio de Rotterdam permite sin embargo disipar
         una contradicción que sólo es aparente. Con independencia de lo que pueda pensarse de la fundamentación de su solución, (37) hay que observar que, para justificar la invocación conjunta de los artículos 133 CE y 175 CE, el Tribunal de Justicia subrayó
         el vínculo explícito establecido por el Convenio de Rotterdam entre el comercio y el medio ambiente, puesto que el procedimiento
         de control previsto por esta disposición sólo se aplica a ciertos productos químicos y plaguicidas peligrosos que son objeto
         de comercio internacional, y su aplicación se rige por disposiciones que regulan directamente el comercio de dichos productos.
         No había tal vínculo en el Protocolo de Cartagena pues el mecanismo de control establecido por este último era aplicable a
         las actividades que conllevan el tratamiento de organismos vivos modificados y por tanto no únicamente a los movimientos transfronterizos
         de éstos para fines comerciales. (38)
      
      30.      Sin embargo, en el caso de autos, como se ha visto, el procedimiento de notificación y consentimiento previos por escrito
         habilitado por el Reglamento controvertido no regula únicamente el traslado extracomunitario de residuos. El procedimiento
         se refiere en primer lugar y ante todo al traslado intracomunitario de residuos. Es necesario concluir, por tanto, a la luz
         de una interpretación conjunta de las soluciones adoptadas respectivamente en el asunto del Protocolo de Cartagena y en los
         asuntos relativos al Convenio de Rotterdam, que el Reglamento impugnado tiene un componente principalmente medioambiental,
         a falta de un vínculo suficientemente claro entre comercio y medio ambiente. El análisis tanto de su finalidad como de su
         objeto revela que no tiende tanto a regular el comercio de residuos como a velar por que su traslado se haga en condiciones
         respetuosas con la protección del medio ambiente. Por consiguiente, el legislador comunitario ha invocado legítimamente el
         artículo 175 CE como única base del citado Reglamento.
      
      2.      Contexto del Reglamento impugnado
      31.      El contexto constituye igualmente un elemento que hay que tener en cuenta, con el fin de apreciar la pertinencia de la base
         jurídica elegida para adoptar un acto. (39) La conclusión, extraída de un análisis del objeto y finalidad del Reglamento impugnado, según la cual éste debía fundarse
         únicamente en el artículo 175 CE queda confirmada por el examen del contexto en que se inscribe este acto.
      
      32.      En primer lugar, el Reglamento impugnado se aprobó para sustituir y actualizar el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo,
         de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y
         a la salida de la Comunidad Europea, (40) en el que en gran medida se inspira. Sin embargo, este último se había basado en el artículo 130 S CEE (actualmente, artículo
         175 CE, tras su modificación) y el Tribunal de Justicia, a instancias del Parlamento, que sostenía que este acto debería haberse
         basado conjuntamente en los artículos 100 A (actualmente, artículo 95 CE, tras su modificación) y 113 CEE (actualmente, artículo
         133 CE, tras su modificación), había reconocido explícitamente la pertinencia de esta base jurídica. (41) Ciertamente, por razones ligadas a la limitación de la legitimación activa del Parlamento, el Tribunal de Justicia sólo se
         pronunció sobre los aspectos intracomunitarios del Reglamento nº 259/93 y no examinó si los elementos de dicho Reglamento
         referidos a los traslados de residuos entre la Comunidad y los países terceros habrían justificado la invocación adicional
         del artículo 113 CEE. Sin embargo, el hecho de que los elementos del Reglamento relativos a los traslados intracomunitarios
         de residuos se hubieran basado, con razón, en el artículo 130 S CEE y no en el artículo 100 A, pone de manifiesto que no era
         pertinente la invocación conjunta del artículo 113 CEE, ya que el Reglamento nº 259/93 se limitaba, como el Reglamento de
         que se trata en el presente asunto, a ampliar el dispositivo de control que establecía para los traslados intracomunitarios
         de residuos a los traslados extracomunitarios, que se había adoptado sobre la base del artículo 130 S CEE.
      
      33.      En segundo lugar, el Reglamento impugnado también tiene por objeto cumplir las obligaciones que se desprenden del Convenio
         sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, firmado en Basilea el 22
         de marzo de 1989 (en lo sucesivo, «Convenio de Basilea)». Sin embargo, se admite generalmente que el objeto principal de este
         instrumento convencional reside en la «gestión ambientalmente correcta» de los residuos, con el fin de proteger la salud humana
         y el medio ambiente reduciendo la producción de residuos peligrosos cada vez que ello es posible y controlando rigurosamente
         su almacenamiento, transporte, tratamiento, reutilización, reciclaje, valorización y eliminación final, por medio de un «planteamiento
         integrado del ciclo vital». Además, dicho Convenio se celebró en nombre de la Comunidad por Decisión del Consejo  (42) basada en el artículo 130 S CEE y fue clasificado por la OMC como un acuerdo medioambiental multilateral. Para disminuir
         la pertinencia de este precedente, la Comisión intenta erróneamente acentuar las diferencias entre el Convenio de Basilea
         y el Reglamento impugnado, alegando que el Convenio trata exclusivamente de la eliminación de los desechos peligrosos, mientras
         que el Reglamento se refiere a todos los residuos, sean peligrosos o no y tanto si están destinados a la eliminación como
         a la valorización. Como han señalado correctamente los Gobiernos británico y francés, una lectura más atenta del texto del
         mencionado Convenio y, en particular, de su artículo 2, apartado 4 y de su anexo IV revela, en efecto, que contrariamente
         a lo que sugiere su título, se aplica también a las modalidades de tratamiento de residuos, con posterioridad a un traslado,
         consistentes en una valorización, un reciclaje, una recuperación o una reutilización y no solamente una eliminación. En todo
         caso, el hecho de que el Reglamento impugnado se aplique también a los residuos no peligrosos y a los residuos destinados
         a ser valorizados no puede imprimirle un carácter comercial y reducir su relevancia medioambiental, puesto que el carácter
         perjudicial para el medio ambiente es inherente a la misma naturaleza de los residuos, cualesquiera que sean. (43)
      
      34.      La pertinencia de estos precedentes podría cuestionarse, ciertamente, debido a que una simple práctica institucional no puede
         contravenir las normas del Tratado y no puede por tanto crear un precedente que vincule a las instituciones de la Comunidad
         en cuanto a la base jurídica correcta (44) y a que la determinación de la base jurídica de un acto debe hacerse en consideración a su finalidad y a su contenido propios,
         y no en atención a la base jurídica considerada para la adopción de otros actos comunitarios que presentan, en su caso, características
         similares. (45) De todos modos, si bien efectivamente una simple práctica de las instituciones no puede determinar la elección de la base
         jurídica en detrimento del resultado de un análisis de la finalidad y el contenido del acto de que se trate, esa práctica
         puede constituir un factor pertinente del contexto en el que dicho acto se inscribe, de modo que confirme la elección de la
         base jurídica resultante de un examen de su finalidad y contenido. Por este motivo el Tribunal de Justicia ha justificado
         explícitamente la doble base jurídica, constituida por los artículos 133 CE y 175 CE, del Reglamento (CE) nº 304/2003 del
         Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativo a la exportación e importación de productos químicos peligrosos, (46) por el hecho de que aplicaba en el ámbito comunitario el Convenio de Rotterdam, el cual, de acuerdo con una sentencia pronunciada
         el mismo día, (47) también debería haber tenido este doble fundamento y por la consideración de una evidente convergencia entre las disposiciones
         de estos dos actos. (48) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha respaldado explícitamente la elección del artículo 95 CE como base jurídica de una directiva
         tras un análisis de su finalidad y contenido al constatar que esa directiva modificaba una directiva anterior basada en la
         misma disposición. (49) Sin embargo, en el presente asunto, como se ha visto, el Reglamento impugnado tiende a aplicar el Convenio de Basilea y recupera
         en gran medida el tenor del Reglamento nº 259/93, al que sustituye.
      
      III. Conclusión
      35.      Por los motivos antes expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de anulación de la Comisión contra
         el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de
         residuos.
      
      1 –	Lengua original: francés.
      
      2 	DO L 190, p. 1.
      
      3 –	Tal es la interpretación que puede hacerse del asunto dióxido de titanio (sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo,
         C‑300/89, Rec. p. I‑2867).
      
      4 –	Véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo (C‑178/03, Rec. p. I‑107),
         apartado 59; y de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo (C‑155/07, Rec. p. I‑8103), apartados 77 a 83. Véanse también
         las conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, puntos
         63 y 64, y en el asunto que dio lugar a la sentencia Parlamento/Consejo, puntos 90 y 91.
      
      5 –	Esta orientación jurisprudencial en efecto, no tiene base alguna en el Tratado. Este enfoque, defendido en particular por
         la Comisión en la vista, parte de la hipótesis de que cualquier base jurídica que incremente la implicación del Parlamento
         en el proceso de decisión reforzará el carácter democrático de la Comunidad Europea. Sin embargo, la democracia tiene varias
         vertientes, particularmente en la Comunidad Europea. A escala comunitaria, la legitimación democrática tiene principalmente
         dos fuentes: o procede de los diferentes pueblos europeos a través de las posiciones adoptadas por sus gobiernos respectivos,
         bajo el control de los parlamentos nacionales, en el marco del Consejo; o está garantizada por el Parlamento Europeo, la institución
         europea directamente representativa y por la Comisión, directamente responsable ante éste. La representatividad directamente
         democrática es indiscutiblemente un parámetro pertinente de medida de la democracia europea pero no el único. En particular,
         la democracia europea implica igualmente un delicado equilibrio entre las dimensiones nacional y europea de la democracia,
         sin que ésta deba necesariamente prevalecer sobre aquélla. Por ello el Parlamento Europeo no dispone del mismo poder que los
         parlamentos nacionales en el procedimiento legislativo y, aunque bien puede postularse un reforzamiento de los poderes del
         Parlamento Europeo, son los pueblos europeos los que deben decidirlo a través de una revisión de los Tratados. El equilibrio
         entre los poderes conferidos al Parlamento Europeo y a las otras instituciones que traslucen los diferentes procedimientos
         normativos ha evolucionado en el tiempo y refleja el equilibrio querido por los pueblos de Europa entre los medios nacionales
         y europeos de legitimación del ejercicio del poder a escala europea. Aceptar un principio general de preferencia por la base
         jurídica que fomenta la participación del Parlamento Europeo en el proceso de decisión supondría modificar el equilibrio institucional
         y democrático fijado por el Tratado. Este análisis, soy consciente de ello, conduce a una prohibición en la práctica de la
         acumulación de bases jurídicas. O bien, en efecto, las dos bases jurídicas prevén el mismo procedimiento de decisión y el
         error respecto a la base jurídica constituye un vicio meramente formal, y por tanto inoperante, salvo una posible influencia
         sobre el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros; o bien prevén procedimientos normativos diferentes,
         y por tanto necesariamente incompatibles por las razones que acabo de exponer, y su acumulación sería imposible.
      
      6 –	Sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartados 77 a 83. Respecto al momento y los requisitos de una reorientación
         jurisprudencial, véanse mis reflexiones en los puntos 28 a 30 de las conclusiones en el asunto que dio lugar a la sentencia
         de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p. I‑11421).
      
      7 –	Véanse, en el mismo sentido, las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo (165/87, Rec. p. 5545) apartado
         19, y de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p. 11453), apartados
         98 a 111.
      
      8 –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 11; de 13
         de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑233/94, Rec. p. I‑2405), apartado 12; de 25 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo
         (C‑164/97 y C‑165/97, Rec. p. I‑1139), apartado 12; de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo (C‑269/97, Rec. p. I‑2257), apartado
         43; de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, Rec. p. I‑2801), apartado 78; de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo
         (C‑176/03, Rec. p. I‑7879), apartado 45; de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo (C‑94/03, Rec. p. I‑1), apartado 34, y de
         10 de febrero de 2009, Irlanda/Parlamento y Consejo (C‑301/06, Rec. p. I‑593), apartado 60.
      
      9 –	Véanse las sentencias de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C‑155/91, Rec. p. I‑939), apartados 19 y 21; de 23 de febrero
         de 1999, Parlamento/Consejo (C‑42/97, Rec. p. I‑869), apartado 38; de 30 de enero de 2001, España/Consejo (C‑36/98, Rec. p. I‑779),
         apartado 59; de 19 de septiembre de 2002, Huber (C‑336/00, Rec. p. I‑7699), apartado 31; de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo
         (C‑211/01, Rec. p. I‑8913), apartado 39; de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo (C‑338/01, Rec. p. I‑4829), apartado 55;
         Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartado 42. Véase también el dictamen 2/00 de 6 de diciembre de 2001 (Rec. p. I‑9713),
         apartado 23.
      
      10 –	Véanse, en particular, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 13 y 17; de 23
         de febrero de 1999, Parlamento/Consejo, antes citada, apartados 38 y 43; Huber, antes citada, apartado 31; de 12 de diciembre
         de 2002, Comisión/Consejo (C‑281/01, Rec. p. I‑12049), apartado 35; de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo, antes citada,
         apartado 40; British American Tobacco (Investmens) e Imperial Tobacco, antes citada, apartado 94; de 10 de enero de 2006,
         Comisión/Consejo, antes citada, apartados 34 a 36; Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartados 41 a 43; de 20 de
         mayo de 2008, Comisión/Consejo (C‑91/05 Rec. p. I‑3651), apartado 75; de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, antes
         citada, apartado 36. Véase también el dictamen 2/00, antes citado, apartado 23.
      
      11 –	En este sentido, es la base jurídica comunitaria la que debe prevalecer: véase en este sentido la sentencia de 20 de mayo
         de 2008, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 76 y 77.
      
      12 –	Véanse las sentencias, antes citadas, de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, apartado 52, y de 6 de noviembre de 2008,
         Parlamento/Consejo, apartado 37 y la jurisprudencia citada.
      
      13 –	Véase la sentencia de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido (804/79, Rec. 1981, p. 1045). Véase tambien Gautier, Y.,
         La compétence communautaire exclusive, Mélanges en hommage à G. Isaac: 50 ans de droit communautaire, t. 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, p. 165.
      
      14 –	En particular, mientras la armonización realizada en el ámbito comunitario no regule en su totalidad la materia de que
         se trate, los Estados miembros, hasta cierto punto, siguen siendo competentes y tienen libertad para actuar. De ello resulta
         que si se proyecta la celebración de un acuerdo sobre esta materia, ésta será objeto de una competencia compartida entre la
         Comunidad y los Estados miembros (véase el dictamen 2/00, antes citado, apartados 45 a 47).
      
      15 –	Véanse las sentencias, antes citadas, de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo y Comisión/Parlamento y Consejo.
      
      16 –	Véanse las sentencias, antes citadas, de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, apartado 52, y de 6 de noviembre de 2008,
         Parlamento/Consejo, apartado 37 y la jurisprudencia citada.
      
      17 –	Véase el punto 6 de las presentes conclusiones.
      
      18 –	Reiterando los términos de la jurisprudencia citada en la nota 10 de las presentes conclusiones.
      
      19 –	Aunque no carente de límites: véase el dictamen 1/94 de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p. I‑5267).
      
      20 –	Véanse el dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979 (Rec. p. 2871), apartado 45, y la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo,
         antes citada, apartado 19.
      
      21 –	Véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 17 a 21.
      
      22 –	Véanse las sentencias de 17 de octubre de 1995, Werner (C‑70/94, Rec. p. I‑3189), apartado 10; de 17 de octubre de 1995,
         Leifer y otros (C‑83/94, Rec. p. I‑3231), apartado 10; y de 14 de enero de 1997, Centro-Com (C‑124/95, Rec. p. I‑81), apartado 26.
      
      23 –	Véanse las sentencias de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C‑62/88, Rec. p. I‑1527), apartados 18 a 20, y de 12 de diciembre
         de 2002, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 39 a 43.
      
      24 –	Véanse las sentencias, antes citadas, de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo, apartado 20, y de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo,
         apartado 22.
      
      25 –	Véase, en este sentido, el dictamen 2/00, antes citado.
      
      26 –	Dictamen 2/00, antes citado, apartado 33; sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 44.
      
      27 –	Véase la sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica (C‑2/90, Rec. p. I‑4431), apartados 22 a 28.
      
      28 –	Véase en el mismo sentido, a propósito del Protocolo de Cartagena que establecía procedimientos de control aplicables a
         los movimientos transfronterizos de organismos vivos modificados, el dictamen 2/00, antes citado, apartados 37 a 40.
      
      29 –	Véase, mutatis mutandis, en relación con un análisis igualmente destinado a reforzar el artículo 130 S CEE como base jurídica en lugar del artículo
         100 A CEE, la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo (C‑187/93, Rec. p. I‑2857), apartado 26.
      
      30 –	Véase el dictamen 2/00, antes citado, apartado 40.
      
      31 –	Véase la sentencia, antes citada, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, antes citada, apartado 96.
      
      32 –	Sentencia de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo, antes citada.
      
      33 –	Véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada.
      
      34 –	Véase la sentencia, antes citada, Comisión/Parlamento y Consejo.
      
      35 –	Sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 44.
      
      36 –	Véase el dictamen 2/00, antes citado.
      
      37 –	La Abogado General Kokott había concluido, en estos dos asuntos, en favor de la invocación del artículo 175 CE como única
         base jurídica.
      
      38 –	Véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 44 y 45.
      
      39 –	Ver explícitamente, en este sentido, el dictamen 2/00, antes citado, apartado 25.
      
      40 –	DO L 30, p. 1.
      
      41 –	Véase la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, antes citada.
      
      42 –	Decisión 93/98/CEE, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad, del Convenio para el
         control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (Convenio de Basilea) (DO L 39, p. 1) (con
         el texto de la Convención de Basilea en anexo).
      
      43 –	Véase la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00,
         Rec. p. I‑3533), apartados 36 y 45 a 51.
      
      44 –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 24, y
         de 26 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo (C‑271/94, Rec. p. I‑1689), apartado 24. Véase también el punto 29 de mis conclusiones
         en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo (C‑133/06, Rec.
         p. I‑3189).
      
      45 –	Véanse, en particular, las sentencias de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, antes citada; de 10 de enero de 2006,
         Comisión/Consejo, antes citada, apartado 50, y Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartado 55; de 20 de mayo de
         2008, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 106, y de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 34.
      
      46 –	DO L 63, p. 1.
      
      47 –	Véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada.
      
      48 –	Véase la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada.
      
      49 –	Véase la sentencia Irlanda/Parlamento y Consejo, antes citada, apartados 73 y 74.