CELEX: 61994CJ0150
Language: da
Date: 1998-11-19
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 19. november 1998. # Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mod Rådet for Den Europæiske Union. # Annullationssøgsmål - Fælles handelspolitik - Forordning (EF) nr. 519/94 - Importkontingenter for visse former for legetøj med oprindelse i Folkerepublikken Kina. # Sag C-150/94.

Avis juridique important

|

61994J0150

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 19. november 1998.  -  Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mod Rådet for Den Europæiske Union.  -  Annullationssøgsmål - Fælles handelspolitik - Forordning (EF) nr. 519/94 - Importkontingenter for visse former for legetøj med oprindelse i Folkerepublikken Kina.  -  Sag C-150/94.  

Samling af Afgørelser 1998 side I-07235

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - raekkevidde - forordninger - proportionalitetsprincippet ikke udtrykkeligt anfoert - tilsidesaettelse af begrundelsespligten - foreligger ikke(EF-traktaten, art. 3 B og 190; Raadets forordning nr. 519/94) 2 Retspleje - intervention - begaering om at indtraede i sagen til stoette for en af parternes paastande, men under fremfoerelse af en anden argumentation - formaliteten (Statutten for EF-Domstolen, art. 37, stk. 4) 3 Faelles handelspolitik - regler fastsat af Faellesskabets institutioner - skoen - domstolskontrol - graenser - forordning nr. 519/94 - importkontingenter for visse former for legetoej med oprindelse i Folkerepublikken Kina - urigtigt skoen - foreligger ikke (Raadets forordning nr. 519/94) 4 Faelles handelspolitik - regler fastsat af Faellesskabets institutioner - indfoerelse paa faellesskabsplan af en ny, ensartet ordning for indfoerslerne - Raadets rolle - hensyntagen til Faellesskabets generelle interesse - forpligtelse til at bekraefte de valg, medlemsstaterne tidligere har truffet - foreligger ikke (EF-traktaten, art. 4; Raadets forordning nr. 519/94) 5 Faelles handelspolitik - samhandel med tredjelande - kvantitative importkontingenter - lovlighed - betingelser (EF-traktaten, art. 110) 6 Faellesskabsret - principper - proportionalitet - forordning nr. 519/94 om indfoerelse af importkontingenter for visse former for legetoej med oprindelse i Kina - faellesskabslovgivers skoen inden for den faelles handelspolitik - domstolskontrol - graenser 7 Faellesskabsret - principper - ligebehandling - tilsidesaettelse - ikke sammenlignelige situationer - foreligger ikke (Raadets forordning nr. 519/94)  

Sammendrag

1 Raekkevidden af den begrundelsespligt, der foelger af traktatens artikel 190, afhaenger af, hvilken retsakt der er tale om, og begrundelsen behoever, naar der er tale om almengyldige retsakter, kun at angive de samlede omstaendigheder, der har foert til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formaal, som den skal opfylde. Hvis det formaal, der forfoelges af institutionen, i det vaesentlige fremgaar af den anfaegtede retsakt, ville det vaere urimeligt at kraeve en saerlig begrundelse for de valg af teknisk art, som institutionen har truffet.Selv om proportionalitetsprincippet, saaledes som det fremgaar af traktatens artikel 3 B, stk. 3, er et almindeligt princip i Faellesskabets retsorden, kan det ikke kraeves af Raadet, at det, for at opfylde sin begrundelsespligt i henhold til traktatens artikel 190, udtrykkeligt henviser til princippet i betragtningerne til en forordning, naar det fremgaar af den omtvistede forordning, at de trufne foranstaltninger - i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet - er noedvendige for at naa de tilstraebte maal. 2 Artikel 37, stk. 4, i statutten for Domstolen er ikke til hinder for, at en intervenient fremfoerer en anden argumentation end den part, som intervenienten stoetter, naar blot intervenienten soeger at stoette partens paastande eller tilbagevise modpartens. I overensstemmelse hermed angaar intervenientens argumentation vedroerende det forhold, at der ikke er anfoert en saerlig begrundelse med hensyn til proportionalitetsprincippet, saaledes som det fremgaar af traktatens artikel 3 B, stk. 3, det anbringende om manglende begrundelse, som sagsoegeren principalt har fremsat, og argumentationen har saaledes til formaal at stoette sagsoegerens paastande. 3 Faellesskabets institutioner har et vidt skoen med hensyn til valget af de midler, der er noedvendige for at virkeliggoere den faelles handelspolitik. Paa et saadant omraade, hvor der skal foretages en vurdering af komplicerede oekonomiske omstaendigheder, maa Domstolens proevelse, specielt naar der er tale om en almengyldig retsakt, begraense sig til en kontrol af, om de relevante formforskrifter er overholdt, om de faktisk omstaendigheder, paa grundlag af hvilke det anfaegtede valg er foretaget, er materielt rigtige, samt til, om der foreligger en aabenbar fejl i vurderingen af de faktiske omstaendigheder, eller om der er begaaet magtfordrejning. Det skoen, som Raadet har ved bedoemmelsen af en sammensat oekonomisk situation, omfatter ikke blot arten og raekkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de grundlaeggende fakta, isaer saaledes, at Raadet i paakommende tilfaelde frit kan gaa ud fra generelle konstateringer. Selv om Raadet skal tage alle de oplysninger, som det raader over, i betragtning, kan det saaledes ikke kraeve, at det i detaljer undersoeger alle beroerte erhvervssektorer, foer det udsteder en almengyldig retsakt. Med hensyn til den indfoerelse af en ny importordning for visse former for legetoej med oprindelse i Folkerepublikken Kina, som har fundet sted ved forordning nr. 519/94 - ved hjaelp af fastsaettelse af importkontingenter - begraenses Raadets skoen paa ingen maade af, at Raadet selv har besluttet, at udgangspunktet for den nye ordning skulle vaere en liberalisering af importen. I modsaetning til princippet om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, udgoer ophaevelse af samtlige kvantitative restriktioner for import fra tredjelande ikke en retsregel, som Raadet principielt har skullet overholde, men resultatet af et valg, som institutionen har truffet under udoevelse af sit skoen. 4 Naar der udstedes en forordning om indfoerelse af nye, ensartede regler for hele Faellesskabet - som skal gaelde for indfoersler fra visse tredjelande, og som skal traede i stedet for en tidligere gaeldende ordning, der har vaeret resultatet af beslutninger truffet af de enkelte medlemsstater - skal Raadet tage hensyn til hele Faellesskabets generelle interesse og er ikke ved udoevelsen af sit skoen bundet af de individuelle beslutninger, som medlemsstaterne tidligere har truffet, idet dette ville vaere en tilsidesaettelse af den rolle med hensyn til gennemfoerelsen af Faellesskabets opgaver, som Raadet er tillagt i henhold til traktatens artikel 4. Heraf foelger, at det ikke kan udledes af det forhold, at de nye regler adskiller sig vaesentligt fra dem, der tidligere fandt anvendelse, at Raadet har foretaget en urigtig vurdering. 5 Traktatens artikel 110 kan ikke fortolkes saaledes, at den indeholder et forbud for Faellesskabet mod at traeffe foranstaltninger, der kan paavirke samhandelen med tredjelande. Som det fremgaar af selv ordlyden af bestemmelsen, forpligter maalsaetningen om at bidrage til en gradvis afskaffelse af restriktionerne i den internationale handel ikke institutionerne til at liberalisere importen fra tredjelande, naar dette ville vaere i strid med Faellesskabets interesser. 6 I forbindelse med efterproevelsen af proportionaliteten paa et omraade som den faelles handelspolitik, hvor faellesskabsinstitutionerne har et vidt skoen, kan en foranstaltning kun kendes ulovlig, hvis den er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger. Naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning maa vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen naermere bestemt kun tilsidesaettes, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse. Denne begraensning af Domstolens proevelsesret goer sig navnlig gaeldende, saafremt Raadet skal afveje modstaaende interesser og saaledes vaelge mellem forskellige muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhoerer under dets saerlige ansvarsomraade. I denne sammenhaeng kan Domstolen ikke saette sit skoen i stedet for Raadets med hensyn til, om de foranstaltninger, det har valgt, er mere eller mindre hensigtsmaessige, naar der ikke er foert bevis for, at foranstaltningerne er aabenbart uegnede til at naa det tilstraebte maal. 7 Det er ikke i strid med lighedsprincippet, som gaar ud paa, at forhold, der er sammenlignelige, ikke maa behandles forskelligt, medmindre en saadan forskellig behandling er objektivt begrundet, at der i henhold til Raadets forordning nr. 519/94 om indfoerelse af importkontingenter for visse former for legetoej med oprindelse i Kina er forskel paa de processuelle regler for fastsaettelse af importkontingenter, alt efter om de falder ind under den generelle ensartede ordning, der er indfoert ved forordningen, eller maa henregnes til de tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger, der kan traeffes ifoelge samme forordning, idet de to former for kontingenter ikke er sammenlignelige. Det kan ikke kraeves, at de procedurebestemmelser, der i den anfaegtede forordning fastsaettes for fremtidige aendringer af den ordning, der er indfoert ved forordningen, ogsaa skal gaelde for selve Raadets fastlaeggelse af ordningen.  

Parter

I sag C-150/94,Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister Christopher Vajda, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt, sagsoeger, stoettet af Forbundsrepublikken Tyskland ved afdelingschef Ernst Roeder og sekretaer Gereon Thiele, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, D-53107 Bonn, intervenient, mod Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent Bjarne Hoff-Nielsen og Guus Houttuin, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektoer Alessandro Morbilli, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer, sagsoegt, stoettet af Kongeriget Spanien ved direktoer Alberto Navarro González, Direktoratet for EF-spoergsmaal, og statens advokat Gloria Calvo Díaz, Sekretariatet for EF-ret, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard Emmanuel Servais, og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Eric L. White og Patrick Hetsch, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg, intervenienter, angaaende en paastand om annullation af artikel 1, stk. 2, i Raadets forordning (EF) nr. 519/94 af 7. marts 1994 om den faelles ordning for indfoersel fra visse tredjelande og ophaevelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/82, nr. 1766/82 og nr. 3420/83 (EFT L 67, s. 89) for saa vidt angaar legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41, 9503 49 og 9503 90, har DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, P.J.G. Kapteyn, og dommerne G.F. Mancini (refererende dommer) og J.L. Murray, generaladvokat: P. Léger justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 20. juni 1996, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. september 1996, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. juni 1994 har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland anlagt sag i medfoer af EF-traktatens artikel 173, stk. 1, med paastand om annullation af artikel 1, stk. 2, i Raadets forordning (EF) nr. 519/94 af 7. marts 1994 om den faelles ordning for indfoersel fra visse tredjelande og ophaevelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/82, nr. 1766/82 og nr. 3420/83 (EFT L 67, s. 89, herefter »den anfaegtede forordning«) for saa vidt angaar legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41, 9503 49 og 9503 90.Retstilstanden forud for den anfaegtede forordning 2 Foer den anfaegtede forordning traadte i kraft, var indfoersel af varer med oprindelse i statshandelslande reguleret i en raekke raadsforordninger. Saerlig med hensyn til indfoersler fra Den Kinesiske Folkerepublik (herefter »Kina«) havde Raadet udstedt forordning (EOEF) nr. 1766/82 af 30. juni 1982 om den faelles ordning for indfoersel fra Den Kinesiske Folkerepublik (EFT L 195, s. 21), der angik indfoersler, som ikke var undergivet kvantitative restriktioner, og forordning (EOEF) nr. 3420/83 af 14. november 1983 om importordningerne for de varer med oprindelse i statshandelslandene, som ikke er liberaliseret paa faellesskabsplan (EFT L 346, s. 6), der bl.a. fandt anvendelse paa import fra Kina, som ikke var omfattet af forordning nr. 1766/82. 3 I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3420/83 var overgang til fri omsaetning af de i bilag III til forordningen anfoerte varer undergivet kvantitative restriktioner i en eller flere medlemsstater, som angivet i bilaget. I henhold til forordningens artikel 3 skulle Raadet hvert aar inden den 1. december i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 113 fastsaette, hvilke importkontingenter for de paagaeldende varer medlemsstaterne skulle aabne over for de forskellige statshandelslande. Det bestemtes i artikel 3, stk. 2, at hvis Raadet ikke havde truffet nogen beslutning herom, skulle de gaeldende importkontingenter midlertidigt viderefoeres for det foelgende aar. 4 Ifoelge artikel 7-10 i forordning nr. 3420/83 kunne enhver aendring, som en medlemsstat skoennede det noedvendigt at foretage i den importordning, der var fastsat i overensstemmelse med forordningen, underkastes en forudgaaende EF-samraadsprocedure, som foerte til en afgoerelse truffet af Kommissionen eller, i tilfaelde af indsigelse fra en medlemsstat, af Raadet. 5 Desuden kunne medlemsstaterne ifoelge artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3420/83 overskride kontingenterne eller aabne importmuligheder for varer, der ikke var omfattet af kontingenter. Ifoelge artikel 4, stk. 2, skulle medlemsstater, som var alene om at opretholde en kvantitativ importrestriktion, og som paataenkte at ophaeve eller suspendere denne, underrette de oevrige medlemsstater og Kommissionen derom. Kommissionen skulle derpaa vedtage foranstaltningen inden for ti arbejdsdage uden at indlede den i forordningens artikel 7-10 omhandlede procedure. 6 De i bilag III til forordning nr. 3420/83 omhandlede varer omfattede bl.a. nogle former for legetoej, som var undergivet kvantitative importrestriktioner i Tyskland, Frankrig og Graekenland. Disse restriktioner fandt ikke alene anvendelse paa legetoej fra Kina, men ogsaa paa legetoej fra alle de oevrige statshandelslande, som var opfoert i bilag I til forordningen. Da Kongeriget Spanien tiltraadte De Europaeiske Faellesskaber, blev bilag III aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3784/85 af 20. december 1985 om aendring, som foelge af Spaniens og Portugals tiltraedelse, af bilag I og III til forordning (EOEF) nr. 3420/83 om importordningerne for de varer med oprindelse i statshandelslandene, som ikke er liberaliseret paa faellesskabsplan (EFT L 364, s. 1). Herved blev bl.a. spanske importrestriktioner for indfoersel af legetoej omfattet af bestemmelserne. 7 Forordning nr. 3420/83 blev senest aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2456/92 af 13. juli 1992 om fastsaettelse af de importkontingenter, som medlemsstaterne skal aabne over for statshandelslandene i 1992 (EFT L 252, s. 1). I forordning nr. 2456/92 fastsattes de kontingenter, der skulle aabnes for 1992, og det bestemtes i forordningens artikel 5, at den ordning for automatisk viderefoerelse af kontingenterne fra det foregaaende aar, der fremgik af artikel 3, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 3420/83, ikke skulle finde anvendelse for 1993, fordi det var noedvendigt at erstatte den eksisterende ordning med en faellesskabsmekanisme, som omfattede samtlige resterende restriktioner pr. 31. december 1992 (femte betragtning). For legetoej med oprindelse i Kina blev der i bilag VIII til forordning nr. 2456/92 fastsat kontingenter for Tyskland og Spanien. 8 Der blev ikke udstedt nogen ny forordning om fastsaettelse af importkontingenter for 1993. Kommissionen gav imidlertid bemyndigelse til indfoerelse af en raekke nationale foranstaltninger, herunder navnlig importkontingenter i Spanien for legetoej fra Kina. Den anfaegtede forordning 9 Ved forordning nr. 519/94, der fandt anvendelse fra den 15. marts 1994, blev forordning nr. 1766/82 og nr. 3420/83 ophaevet. Det anfoeres i foerste betragtning til forordningen, at »den faelles handelspolitik boer bygge paa ensartede principper«. Forordning nr. 1766/82 og nr. 3420/83 tillod imidlertid stadig undtagelser og fritagelser, som gjorde det muligt for medlemsstaterne at anvende nationale foranstaltninger ved import af varer med oprindelse i statshandelslandene. Det hedder i fjerde betragtning: »For at goere reglerne for import mere ensartede maa de undtagelser, der foelger af nationale handelspolitiske foranstaltninger, der stadig er i kraft, navnlig de kvantitative foranstaltninger, medlemsstaterne opretholder i henhold til forordning (EOEF) nr. 3420/83, bringes til ophoer«. Ifoelge femte og sjette betragtning boer denne harmonisering bygge paa princippet om liberalisering af importen, bortset fra »... nogle faa varer med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik«. For disse varer anfoeres det i sjette betragtning, at der boer fastsaettes kvantitative kontingenter og tilsynsforanstaltninger paa faellesskabsplan »paa baggrund af foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene«. 10 Ifoelge den anfaegtede forordnings artikel 1, stk. 2, er indfoersel til Faellesskabet af de varer, som forordningen gaelder for, fri og saaledes ikke undergivet kvantitative restriktioner, dog med forbehold af eventuelle beskyttelsesforanstaltninger og de i bilag II omhandlede kvantitative kontingenter. Artikel 1, stk. 3, bestemmer, at indfoersel af de i bilag III omhandlede varer er underlagt faellesskabstilsyn. Bilag II og III angaar udelukkende varer med oprindelse i Kina. 11 I bilag II fastsaettes der kontingenter for visse kategorier af legetoej med oprindelse i Kina. Naermere bestemt fastsaettes der aarlige kontingenter paa henholdsvis 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU og 508 016 000 ECU for legetoej under henholdsvis HS/KN-kode 9503 41 (legetoej med fyld, som forestiller dyr eller ikke-menneskelige skabninger), 9503 49 (andet legetoej, som forestiller dyr eller ikke-menneskelige skabninger) og 9503 90 (forskellige former for andet legetoej). 12 Andre varer, som tidligere har vaeret undergivet nationale restriktioner, er omfattet af bilag III til den anfaegtede forordning og dermed underkastet faellesskabstilsyn. Dette gaelder bl.a. byggesaet og byggelegetoej, puslespil samt spillekort under henholdsvis HS/KN-kode 9503 30, 9503 60 og 9504 40. 13 Det Forenede Kongeriges regering har til stoette for sine paastande fremfoert foelgende fem anbringender: For det foerste er den anfaegtede forordning ikke korrekt eller fyldestgoerende begrundet, for det andet er der ikke foretaget nogen vurdering af de faktiske omstaendigheder, eller der er foretaget en aabenbart urigtig vurdering af de faktisk omstaendigheder, for det tredje er de omtvistede kontingenter vilkaarlige, for det fjerde er proportionalitetsprincippet blevet tilsidesat, og for det femte er ligebehandlingsprincippet blevet tilsidesat. Anbringendet om, at forordningen ikke er korrekt eller fyldestgoerende begrundet 14 Det Forenede Kongeriges regering har med sit foerste anbringende gjort gaeldende, at den anfaegtede forordnings artikel 1, stk. 2, ikke er fyldestgoerende begrundet, hvilket er i strid med den forpligtelse, der fremgaar af EF-traktatens artikel 190. 15 Regeringen har anfoert, at de maalsaetninger om stoerre ensartethed i importreglerne og liberalisering af importen, som naevnes i fjerde og femte betragtning til den anfaegtede forordning, burde have foert til, at de nationale kvantitative restriktioner, der stadig fandtes, blev ophaevet. I sjette betragtning anfoeres det derimod, at der for de i bilag II omhandlede varer, herunder de omtvistede former for legetoej, boer fastsaettes en undtagelse fra liberaliseringsprincippet. For denne undtagelse som saadan burde der vaere anfoert en saerlig begrundelse fra Raadets side. 16 Raadet har imidlertid kun henvist til »foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene« og ikke angivet, paa grundlag af hvilke kriterier det har vurderet, at de paagaeldende erhvervsgrene er foelsomme, hvorfor de kun er foelsomme over for import fra Kina og ikke over for import fra noget andet tredjeland, og hvorfor det har vaeret noedvendigt at lade en restriktion, der omfatter hele Faellesskabet, erstatte en national restriktion. 17 Med hensyn til det sidstnaevnte punkt har Det Forenede Kongeriges regering navnlig anfoert, at Kongeriget Spanien var den eneste medlemsstat, hvori der fandtes en importrestriktion for de paagaeldende former for legetoej, da den anfaegtede forordning traadte i kraft. Denne restriktion omfattede kun direkte import til Spanien og vedroerte mindre end 2% af Faellesskabets import af de omtvistede varer. Derfor burde Raadet have forklaret, hvorfor det var noedvendigt at udskifte en restriktiv foranstaltning i én medlemsstat, der havde meget begraensede virkninger paa faellesskabsplan, med en restriktion, som i modsaetning hertil havde meget betydelige konsekvenser paa faellesskabsplan. Desuden kan Raadet ikke haevde, at formaalet med de omtvistede kontingenter var at beskytte faellesskabsindustrien som helhed og ikke kun den spanske legetoejsindustri dels, fordi der ikke angives nogen begrundelse herfor i den anfaegtede forordning, dels fordi Raadet ikke dokumenterede, at faellesskabsindustrien havde behov for en saadan beskyttelse, og dels fordi Raadet ogsaa havde undladt at foretage en undersoegelse af, om dette var tilfaeldet. 18 Under alle omstaendigheder var indfoerelsen af de omtvistede kontingenter efter Det Forenede Kongeriges opfattelse ikke en overgangsforanstaltning, som indgik i gennemfoerelsen af den faelles handelspolitik, men en undtagelse fra det almindelige princip om liberalisering af importen. 19 Det Forenede Kongeriges regering har endvidere anfoert, at Raadet heller ikke har begrundet, hvorfor det valgte at indfoere faellesskabskontingenter i stedet for en regional beskyttelsesforanstaltning, som den anfaegtede forordnings artikel 17 i oevrigt udtrykkeligt giver mulighed for. Raadet forklarer heller ikke, hvordan det har beregnet de omtvistede kontingenter. Eftersom Raadet besluttede at foretage en vaesentlig aendring af handelspolitikken, var det af stoerste vigtighed, at det gav en fyldestgoerende begrundelse for noedvendigheden heraf. 20 Endelig har Det Forenede Kongerige gjort gaeldende, at den forklaring, som Raadet har givet i svarskriftet, og hvori det henviser til vaeksten i importen fra Kina, er utilstraekkelig til at begrunde indfoerelsen af de omtvistede kontingenter, idet der ikke blev foretaget nogen undersoegelse af, hvordan denne import paavirkede Faellesskabets legetoejsindustri. Da forklaringen desuden gives under en sag, som bl.a. stoettes paa manglende begrundelse, kan den ikke raade bod paa den manglende begrundelse i den anfaegtede retsakt. Paa samme maade har Raadet i svarskriftet forsoegt at forklare, hvorfor det var noedvendigt at bringe den tilladte import i 1994 paa niveau med importen i 1991. Ogsaa dette forsoeg er imidlertid nytteloest, idet den anfaegtede forordning intet indeholder om dette punkt. 21 Den tyske regering har i det vaesentlige tilsluttet sig den argumentation, som Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert. Den har tilfoejet, at Raadet ogsaa har undladt at begrunde den anfaegtede forordning i relation til proportionalitetsprincippet i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 3. Denne bestemmelse paalaegger faellesskabsinstitutionerne en saerlig begrundelsespligt og forpligter dem navnlig til at tage medlemsstaternes interesser i betragtning. 22 Raadet har, stoettet af den spanske regering og Kommissionen, gjort gaeldende, at de seks foerste betragtninger til den anfaegtede forordning ikke kun beskriver den generelle situation og den anfaegtede forordnings generelle formaal, herunder navnlig det formaal, at alle tidligere regler for saavel liberaliseret som ikke-liberaliseret import, som et noedvendigt supplement til virkeliggoerelsen af det indre marked, skal erstattes af én faelles ordning. I de naevnte betragtninger angives ogsaa grunden til, at der indfoeres et kontingent paa faellesskabsplan, nemlig »foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene«. Desuden forklares det tydeligt i tredje betragtning, hvorfor der maatte findes en loesning paa faellesskabsplan. 23 Raadet har tilfoejet, at de omtvistede kontingenter, i modsaetning til hvad Det Forenede Kongeriges regering har haevdet, ikke udgoer en undtagelse fra princippet om liberalisering af importen, men at de er en integrerende del af den ordning, som indfoeres ved den anfaegtede forordning. Det generelle princip, der opstilles heri, gaar ikke ud paa, at importen skal liberaliseres, men at importreglerne skal vaere ensartede. Heraf foelger, i modsaetning til hvad Det Forenede Kongeriges regering goer gaeldende, at det har vaeret unoedvendigt at angive en saerlig begrundelse for disse kontingenter. 24 Med hensyn til den tyske regerings anbringende om, at der ikke er anfoert en begrundelse med hensyn til det i traktatens artikel 3 B opstillede proportionalitetsprincip, har Raadet gjort gaeldende, at denne intervenient, uanset argumentet om, at der blot fremsaettes supplerende bemaerkninger til sagsoegerens annullationsanbringender, reelt har fremfoert et nyt anbringende, hvilket er i strid med artikel 37, stk. 4, i EF-statutten for Domstolen. Dette anbringende maa derfor efter Raadets opfattelse afvises. Raadet har tilfoejet, at traktatens artikel 3 B under alle omstaendigheder ikke indeholder noget krav om, at faellesskabsinstitutionernes retsakter skal indeholde en specifik begrundelse vedroerende overholdelsen af proportionalitetsprincippet. 25 Forud for behandlingen af de anbringender, som Det Forenede Kongeriges regering og, til stoette herfor, den tyske regering har fremfoert, bemaerkes, at det, som Raadet med rette har anfoert, foelger af Domstolens faste praksis siden dommen af 13. marts 1968 i Beus-sagen (sag 5/67, Sml. 1965-1968, s. 469), at begrundelsespligtens omfang afhaenger af, hvilken retsakt der er tale om, og at begrundelsen, naar der er tale om almengyldige retsakter, kun behoever at angive de samlede omstaendigheder, som har foert til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formaal, som den skal opfylde. 26 Endvidere har Domstolen gentagne gange fastslaaet, at det, hvis det formaal, der forfoelges af institutionen, i det vaesentlige fremgaar af den anfaegtede retsakt, ville vaere urimeligt at kraeve en saerlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art, som institutionen har truffet (jf. bl.a. dom af 22.1.1986, sag 250/84, Eridania m.fl., Sml. s. 117, praemis 38). 27 I det foreliggende tilfaelde har Raadet indledningsvis beskrevet den generelle situation og de maal, som det forfoelger, idet det anfoeres, at gennemfoerelsen af den faelles handelspolitik for importordninger udgoer et noedvendigt supplement til virkeliggoerelsen af det indre marked (tredje betragtning). 28 Derefter forklarer Raadet, at det for at naa disse maal er noedvendigt at bringe de undtagelser, der foelger af nationale handelspolitiske foranstaltninger, der stadig er i kraft, til ophoer (fjerde betragtning), og at liberaliseringen af importen boer danne grundlaget for faellesskabsbestemmelserne (femte betragtning). 29 Endelig redegoer det mere specielt for, hvilke formaal indfoerelsen af de omtvistede kontingenter tjener, idet det anfoerer, at kontingenterne er noedvendige paa baggrund af foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene (sjette betragtning). 30 Det maa derfor konstateres, at begrundelsen i sin helhed indeholder en klar beskrivelse af den faktiske situation og de forfulgte maal, som under hensyn til sagens omstaendigheder maa anses for tilstraekkelig. 31 De argumenter, som Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert, kan ikke rejse tvivl om denne konstatering. 32 Da der, for det foerste, er tale om en almengyldig retsakt, var Raadet ikke forpligtet til i begrundelsen for den anfaegtede forordning at redegoere for samtlige de oplysninger, som det havde taget i betragtning, da det sluttede, at visse af Faellesskabets erhvervsgrene var foelsomme over for import fra Kina. Navnlig havde det ikke pligt til at beskrive, hvordan denne import havde udviklet sig, og til at fremlaegge en oekonomisk analyse vedroerende de grene af faellesskabsindustrien, som var beroert af den. 33 Da retsakten, for det andet, havde til formaal at bringe nationale restriktioner og undtagelser til ophoer med henblik paa at gennemfoere den faelles handelspolitik, var Raadet heller ikke forpligtet til at forklare, hvorfor det fastsatte visse restriktioner paa faellesskabsplan. Tvaertimod ville Raadet, hvis ekstraordinaere omstaendigheder gjorde det noedvendigt at indfoere restriktioner, der var begraenset til en eller flere regioner i Faellesskabet - hvorved der goeres undtagelse fra den faelles handelspolitiks ensartede karakter - vaere forpligtet til at angive en saerlig begrundelse. 34 For det tredje bemaerkes, at selv om indfoerelsen af de omtvistede kontingenter udgoer en undtagelse fra den importliberalisering, der ifoelge femte betragtning boer danne grundlaget for faellesskabsbestemmelserne, udgoer en ophaevelse af samtlige kvantitative restriktioner for import fra tredjelande ikke nogen retsregel, som Raadet principielt skal overholde, men resultatet af et valg, som institutionen har truffet under udoevelsen af sit skoen. Desuden maa det konstateres, at Raadet har redegjort for grundene til at fastsaette kontingenter for nogle bestemte varer. 35 Da Raadet, for det fjerde, har angivet, hvilke maal der skal forfoelges, har det ikke vaeret forpligtet til at angive en begrundelse for de valg af teknisk art, som det havde truffet, herunder beslutningen om at indfoere de omtvistede kontingenter. I denne henseende er det derfor uden betydning, at Raadet foerst under retsforhandlingerne for Domstolen har forklaret, at det var noedvendigt at bringe den tilladte import i 1994 ned paa niveau med importen i 1991. 36 Med hensyn til den tyske regerings argumentation om, at der ikke er anfoert en saerlig begrundelse vedroerende proportionalitetsprincippet, bemaerkes indledningsvis, at argumentationen - i modsaetning til, hvad Raadet haevder - ikke er i strid med artikel 37, stk. 4, i EF-statutten for Domstolen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at en intervenient fremfoerer en anden argumentation end den part, som intervenienten stoetter, naar blot intervenienten soeger at stoette partens paastande eller tilbagevise modpartens (dom af 23.2.1961, sag 30/59, Steenkolenmijnen Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211). I den foreliggende sag vedroerer den tyske regerings argumentation sagsoegerens anbringende om manglende begrundelse og har til formaal at stoette dennes paastande. Derfor skal Domstolen behandle argumentationen. 37 Der er imidlertid ikke grundlag for den tyske regerings argumentation. Skoent proportionalitetsprincippet, saaledes som det fremgaar af traktatens artikel 3 B, stk. 3, er et almindeligt princip i Faellesskabets retsorden, kan det ikke kraeves, at der udtrykkeligt henvises til det i betragtningerne (jf. vedroerende det i samme artikels stk. 2 opstillede subsidiaritetsprincip dom af 13.5.1997, sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Raadet, Sml. I, s. 2405, praemis 28). 38 Naar Raadet i sjette betragtning til den anfaegtede forordning anfoerer, at der paa baggrund af foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene boer fastsaettes kvantitative kontingenter »for nogle faa varer med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik«, giver Raadet under alle omstaendigheder udtryk for, at saadanne foranstaltninger kun traeffes i tilfaelde, hvor det i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet er noedvendigt for at naa de tilstraebte maal. 39 Af disse grunde savner anbringendet om tilsidesaettelse af begrundelsespligten faktisk grundlag, og det kan derfor ikke tages til foelge. Anbringendet om manglende eller aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder 40 Det Forenede Kongeriges andet anbringende er, at Raadet ved udstedelsen af artikel 1 i den anfaegtede forordning har undladt at foretage en korrekt vurdering af de relevante faktiske omstaendigheder eller har anlagt en aabenbart urigtig vurdering, hvilket medfoerer, at bestemmelserne er ugyldige. 41 Det Forenede Kongeriges regering har henvist til, at det spanske kontingent foer udstedelsen af den anfaegtede forordning var den eneste restriktion, der fandt anvendelse paa de paagaeldende former for legetoej, og haevdet, at der ved de omtvistede kontingenter blev indfoert restriktioner for samtlige medlemsstater, hvilket foerte til en reduktion i faellesskabshandelen paa naesten 50% for nogle af de paagaeldende former for legetoej. Raadet har ganske vist ret til at foretage en saa dramatisk aendring, hvis omstaendighederne berettiger til det. Det maa imidlertid fastholdes, at Raadet i det foreliggende tilfaelde ikke raadede over tilstraekkelige oplysninger til, at det kunne foretage en korrekt vurdering af de relevante omstaendigheder. 42 En saadan vurdering skulle vaere sket ud fra oplysninger om bl.a.: - forholdene i den spanske legetoejsindustri og i legetoejsindustrien i de oevrige medlemsstater - interesseafvejningen mellem de forskellige grene af Faellesskabets legetoejsindustri og forbrugerne, detailhandlerne og distributoererne - virkningerne af henholdsvis de trufne foranstaltninger og andre foranstaltninger, som kunne vaere overvejet, herunder nationale beskyttelsesforanstaltninger - afvejningen mellem paa den ene side Faellesskabets interesse i frihandel og paa den anden side dets interesse i protektionisme. 43 I stedet for at tage alle disse faktorer i betragtning noejedes Raadet med at tage hensyn til vaeksten i importen fra Kina og undlod at undersoege, hvordan denne vaekst paavirkede faellesskabsindustrien. Det undlod at vurdere, hvor stor skade faellesskabsindustrien eventuelt havde lidt, og at undersoege den beroerte erhvervsgrens stoerrelse, struktur, produktion, produktionskapacitet og rentabilitet. Ud over vaeksten i importen fra Kina foerte Raadet efter sagsoegerens opfattelse ikke noget bevis for, at Faellesskabets legetoejsindustri havde behov for den beskyttelse, som de omtvistede kontingenter repraesenterede. Raadet dokumenterede heller ikke, at det raadede over faktiske oplysninger, der var relevante for dets vurdering af den kinesiske industris eksportpotentiel eller virkningerne af de eksisterende importrestriktioner. 44 Den manglende behoerige vurdering af de faktiske omstaendigheder er efter regeringens opfattelse saa meget mere overraskende, som der i henhold til artikel 5 ff. i den anfaegtede forordning i hvert enkelt tilfaelde skal ivaerksaettes en undersoegelse, foer der indfoeres en importrestriktion. I det foreliggende tilfaelde var en saadan undersoegelse ogsaa noedvendig, fordi over 98% af den paagaeldende import var blevet liberaliseret foer udstedelsen af den anfaegtede forordning. Selv om der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse herom, har institutionerne i henhold til grundlaeggende faellesskabsretlige principper pligt til at foretage en fuldstaendig vurdering af de relevante faktiske omstaendigheder, foer de indfoerer restriktioner for en handel, som tidligere er blevet liberaliseret. 45 Det Forenede Kongeriges regering har endvidere anfoert, at udgangspunktet i den anfaegtede forordning, i overensstemmelse med maalsaetningen i traktatens artikel 110, er, at importen skal liberaliseres, og at de omtvistede kontingenter, hvorved der indfoeres restriktioner paa faellesskabsplan, derfor maa betragtes som undtagelser fra dette liberaliseringsprincip og foelgelig fortolkes strengt. Det forhold, at de omtvistede kontingenter er en integrerende del af den anfaegtede forordning, kan ikke rejse tvivl herom. Det Forenede Kongeriges regering har paa dette punkt draget en parallel mellem den nye handelsordning, der indfoeres ved den anfaegtede forordning, og ordningen for frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, idet den har peget paa, at EF-traktatens artikel 36 ogsaa er en integrerende del af reglerne om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, selv om den udgoer en undtagelse fra det grundlaeggende princip i artikel 30 og derfor skal fortolkes strengt. 46 Endelig har regeringen gjort gaeldende, at de nye restriktioner for handelen mellem Faellesskabet og Kina er saa omfattende og har saa betydelige virkninger for samhandelens omfang, at de naesten har karakter af straf og derfor boer underkastes en meget omhyggelig undersoegelse. 47 Den tyske regering har tilsluttet sig den argumentation, Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert med hensyn til anbringendet om en urigtig vurdering. Den har tilfoejet, at Raadet undlod at tage hensyn til traktatens artikel 110, der tager sigte paa en gradvis afskaffelse af restriktionerne for den internationale handel. Skoent denne bestemmelse ikke forbyder Faellesskabet at traeffe foranstaltninger, som kan paavirke handelen med tredjelande, skal saadanne foranstaltninger stadig vaere noedvendige og berettigede i henhold til faellesskabsretten. I det foreliggende tilfaelde har Raadet undladt at angive, hvilke bestemmelser der kan give hjemmel til at indfoere kontingenterne. 48 Raadet har, stoettet af den spanske regering og Kommissionen, gjort gaeldende, at den anfaegtede forordning omfatter samtlige oekonomiske sektorer og erstatter alle tidligere regler for baade liberaliseret og ikke-liberaliseret import med én enkelt faellesskabsordning. Raadet maatte, da det indfoerte de omtvistede kontingenter, afveje de indbyrdes modstridende interesser, der gjorde sig gaeldende inden for de forskellige grene af Faellesskabets legetoejsindustri, over for hinanden og foretage komplicerede politiske valg. 49 Efter Domstolens praksis har faellesskabsinstitutionerne imidlertid et vidt skoen, naar de skal bedoemme komplicerede oekonomiske forhold, herunder navnlig naar de handler inden for rammerne af traktatens artikel 113. Retmaessigheden af en foranstaltning inden for rammerne af den faelles handelspolitik kan derfor kun anfaegtes med den begrundelse, at der er anlagt en urigtig vurdering, hvis det fremgaar, at foranstaltningen er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det forfulgte maal. Navnlig naar Raadet skal vurdere de fremtidige virkninger af de bestemmelser, som det udsteder, og disse ikke kan forudses med sikkerhed, kan dets skoen kun kritiseres, hvis det er aabenbart urigtigt, naar henses til de oplysninger, som det raadede over, da de paagaeldende bestemmelser blev udstedt. Desuden omfatter det skoen, som Raadet har ved bedoemmelsen af en kompliceret oekonomisk situation, i et vist omfang ogsaa konstateringen af de grundlaeggende faktiske forhold. 50 Raadet har anfoert, at det forhold, at der i dette tilfaelde allerede fandtes nationale restriktioner, kun var én af de omstaendigheder, som det maatte tage i betragtning, da det udstedte den anfaegtede forordning. Det tog ikke blot omfanget af importen fra Kina, dennes indvirkning paa faellesskabsindustrien, den kinesiske industris eksportpotentiel og prisniveauet, men ogsaa de eksisterende importrestriktioner paa saavel faellesskabsplan som nationalt plan i betragtning. Sagsoegerens sammenligning mellem virkningerne af de spanske restriktioner, der fandt anvendelse foer udstedelsen af den anfaegtede forordning, og forordningens virkninger, beror paa en fejlfortolkning. De omtvistede kontingenter udgoer paa ingen maade en forlaengelse af de nationale restriktioner, men har til formaal at beskytte faellesskabsindustrien som helhed. 51 Raadet har gjort gaeldende, at den tyske regerings argumentation paa grundlag af traktatens artikel 110 ikke er blevet fremfoert af Det Forenede Kongeriges regering og ikke stoettes af noget bevis, og at den derfor maa forkastes. Under alle omstaendigheder er den paagaeldende bestemmelse ikke til hinder for, at Raadet paa grundlag af traktatens artikel 113 fastsaetter kontingenter for handelen med tredjelande. 52 Endelig har Raadet anfoert, at hverken sagsoegeren eller intervenienten har godtgjort, at de oplysninger, som det raadede over, var utilstraekkelige, at det ikke raadede over relevante oplysninger, at det foretog en aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder, eller at det gjorde sig skyldig i magtfordrejning. 53 Indledningsvis bemaerkes, som ogsaa anfoert af Raadet og de parter, der er indtraadt i sagen til stoette for dets paastande, at Faellesskabets institutioner efter Domstolens faste praksis har et vidt skoen med hensyn til valget af de midler, der er noedvendige for at virkeliggoere den faelles handelspolitik (dom af 15.7.1982, sag 245/81, Edeka, Sml. s. 2745, praemis 27, af 28.10.1982, sag 52/81, Faust mod Kommissionen, Sml. s. 3745, praemis 27, og domme af 7.5.1987, sag 256/84, Koyo Seiko mod Raadet, Sml. s. 1899, praemis 20, sag 258/84, Nippon Seiko mod Raadet, Sml. s. 1923, praemis 34, og sag 260/84, Minebea mod Raadet, Sml. s. 1975, praemis 28). 54 I en saadan situation, hvor der skal foretages en vurdering af komplicerede oekonomiske omstaendigheder, maa Domstolens proevelse begraense sig til en kontrol af, om de relevante formforskrifter er overholdt, om de faktiske omstaendigheder, paa grundlag af hvilke det anfaegtede valg er foretaget, er materielt rigtige, samt til, om der foreligger en aabenbar fejl i vurderingen af de naevnte faktiske omstaendigheder, eller om der er begaaet magtfordrejning (jf. bl.a. dom af 14.3.1990, sag 156/87, Gestetner Holdings mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 781, praemis 63). Dette gaelder saa meget mere i det foreliggende tilfaelde, hvor der er tale om en almengyldig retsakt. 55 Endvidere har Domstolen udtalt, at det skoen, som Raadet har ved bedoemmelsen af en sammensat oekonomisk situation, ikke blot omfatter arten og raekkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de grundlaeggende fakta, isaer saaledes, at Raadet i paakommende tilfaelde frit kan gaa ud fra generelle konstateringer (dom af 12.7.1979, sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml. s. 2575, praemis 14). Selv om Raadet skal tage alle de oplysninger, som det raader over, i betragtning, kan det saaledes ikke kraeves, at det i detaljer undersoeger alle beroerte erhvervssektorer, foer det udsteder en almengyldig retsakt. 56 Det kan heller ikke haevdes, saaledes som Det Forenede Kongeriges regering har gjort, at de omtvistede foranstaltninger naermest har karakter af straf og derfor boer underkastes en saerlig omhyggelig undersoegelse. Herom er det tilstraekkeligt at bemaerke, at fastsaettelse af importkontingenter intet har at goere med en adfaerd, som saerligt kan tilregnes bestemte retssubjekter, at den ikke har noget repressivt formaal, og at den ikke har karakter af gengaeldelse. 57 Med hensyn til de argumenter, som er blevet fremfoert af Det Forenede Kongeriges regering og af den tyske regering, der har interveneret i sagen til stoette for Det Forenede Kongeriges paastande, bemaerkes med hensyn til anbringendet om den manglende vurdering af de faktiske omstaendigheder for det foerste, at det ikke er blevet bestridt, at Raadet tog hensyn til den betydelige andel af Faellesskabets marked, som importen fra Kina repraesenterede, og den vaesentlige stigning, som denne import havde udvist. 58 For det andet var Raadet, i modsaetning til hvad Det Forenede Kongeriges regering har gjort gaeldende, ikke forpligtet til at foretage en saerskilt vurdering af hver enkelt af de beroerte erhvervsgrenes situation i de forskellige medlemsstater, idet det ved sin afgoerelse maatte gaa ud fra de interesser, som gjorde sig gaeldende i Faellesskabet som helhed, og ikke i de enkelte medlemsstater. 59 For det tredje fremgaar det af den i praemis 55 naevnte retspraksis, at Raadet i forbindelse med udstedelsen af forordningen ikke var forpligtet til at foretage en detaljeret gennemgang af de forskellige aspekter, der gjorde sig gaeldende inden for de beroerte erhvervssektorer i Faellesskabet, eller mere specielt for de forskellige erhvervsdrivendes interesser inden for Faellesskabets legetoejsindustri, idet forordningen skulle omfatte hele Faellesskabets import fra bestemte tredjelande. 60 Det fremgaar af det anfoerte, at Raadet traf de anfaegtede foranstaltninger paa grundlag en fyldestgoerende vurdering af de relevante oplysninger. 61 Desuden bemaerkes med henblik paa efterproevelsen af, om Raadet i det foreliggende tilfaelde har overskredet sit skoen eller udoevet det paa en aabenbart fejlagtig maade, for det foerste, at sagsoegerens argumentation bygger paa en urigtig forudsaetning. 62 Det er ganske vist korrekt, at importreglerne for de omtvistede varer foer udstedelsen af den anfaegtede forordning primaert var resultatet af beslutninger truffet af de enkelte medlemsstater. Da Raadet udstedte nye, ensartede regler for hele Faellesskabet, skulle det imidlertid ikke tage hensyn til de forskellige medlemsstaters saerlige interesser, men til hele Faellesskabets generelle interesse. 63 Navnlig var de individuelle beslutninger, som medlemsstaterne tidligere havde truffet, ikke bindende for Raadet, da det udoevede sit skoen, idet dette ville have vaeret en tilsidesaettelse af den rolle med hensyn til gennemfoerelsen af Faellesskabets opgaver, som denne institution er tillagt i henhold til EF-traktatens artikel 4. 64 Da Raadet foretog en ny vurdering af de faktiske omstaendigheder, der tog udgangspunkt i Faellesskabets interesser, havde det derfor ret til at traeffe andre valg end dem, som medlemsstaterne havde truffet, og det kan ikke udledes af det forhold, at de nye regler adskiller sig vaesentligt fra dem, der tidligere fandt anvendelse, at Raadet har foretaget en urigtig vurdering. 65 For det andet havde Raadet, som generaladvokaten har paavist i punkt 132-139 i sit forslag til afgoerelse, ikke pligt til at godtgoere, at importen fra Kina allerede havde paafoert Faellesskabets legetoejsindustri skade, da det indfoerte de omtvistede kontingenter. Det havde tvaertimod ret til at anlaegge den betragtning, at saadanne forstyrrelser maatte undgaas, og udelukkende basere sin vurdering paa den fare herfor, som med rette kunne udledes af stigningen i importen af legetoej fra Kina. 66 For det tredje skal der tages stilling til de argumenter, som vedroerer traktatens artikel 110, og som er blevet fremfoert ikke alene af den tyske regering, som intervenient, men ogsaa af Det Forenede Kongeriges regering, som sagsoeger. 67 Ifoelge fast retspraksis kan denne bestemmelse ikke fortolkes saaledes, at den indeholder et forbud for Faellesskabet mod at traeffe foranstaltninger, der kan paavirke samhandelen med tredjelande (dom af 5.5.1981, sag 112/80, Duerbeck, Sml. s. 1095, praemis 44, og ovennaevnte dom i Edeka-sagen, praemis 24). Som det fremgaar af selve ordlyden af bestemmelsen, forpligter maalsaetningen om at bidrage til en gradvis afskaffelse af restriktionerne i den internationale handel ikke institutionerne til at liberalisere importen fra tredjelande, naar dette ville vaere i strid med Faellesskabets interesser. Raadet havde derfor ret til at anlaegge den vurdering, at de faktiske omstaendigheder gjorde det noedvendigt at indfoere kontingenter for de omtvistede varer. 68 For det fjerde begraensede det paa ingen maade Raadets skoen, at det selv havde besluttet, at udgangspunktet for de nye regler skulle vaere en liberalisering af importen. I denne henseende er den parallel, som Det Forenede Kongeriges regering har draget mellem traktatens artikel 30 og 36 paa den ene side og liberaliseringen af importen og undtagelserne herfra paa den anden, ikke relevant. Som udtalt i praemis 34 udgoer ophaevelse af samtlige kvantitative restriktioner for import fra tredjelande, i modsaetning til princippet om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, ikke en retsregel, som Raadet principielt har skullet overholde, men resultatet af et valg, som institutionen har truffet under udoevelse af sit skoen. 69 For det femte og sidste falder det andet anbringende, som Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert, sammen med det anbringende om tilsidesaettelse af lighedsprincippet, som behandles i det foelgende, idet det gaar ud paa, at Raadet undlod at foretage en undersoegelse som den, der i den anfaegtede forordning foreskrives for beskyttelses- og tilsynsforanstaltninger, foer det traf de omtvistede foranstaltninger. 70 Med dette forbehold foelger det af det foregaaende, at anbringendet om manglende eller aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder ikke kan tiltraedes. Anbringendet om, at de omtvistede kontingenter er vilkaarlige 71 Det Forenede Kongeriges regering har med sit tredje anbringende gjort gaeldende, at de kontingenter, der fastsaettes i den anfaegtede forordning, i betragtning af, hvor omfattende restriktive virkninger de har for importen, er vilkaarlige paa grund af manglen paa en fyldestgoerende begrundelse og en korrekt vurdering af de faktiske omstaendigheder. 72 Herom er det tilstraekkeligt at bemaerke, som Raadet og Kommissionen med rette har anfoert, at Det Forenede Kongeriges regering har baseret dette anbringende paa de argumenter om, at Raadet undlod at angive en tilstraekkelig begrundelse for forordningen og undlod at foretage en korrekt vurdering af de faktiske omstaendigheder, som er indeholdt i de to foerste anbringender. 73 Da det tredje anbringende saaledes falder sammen med de to foerste, og disse ikke har kunnet tiltraedes, maa ogsaa det tredje anbringende forkastes. Anbringendet om, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat 74 Med sit fjerde anbringende goer Det Forenede Kongeriges regering, stoettet af den tyske regering, gaeldende, at den anfaegtede forordning er i strid med proportionalitetsprincippet. Ifoelge dette princip skal en foranstaltning, der har til formaal at forbyde eller begraense en oekonomisk aktivitet, vaere egnet og noedvendig til gennemfoerelse af de forfulgte maal. Naar der skal foretages et valg mellem flere forskellige foranstaltninger, skal den mindst indgribende traeffes, og endelig maa de forvoldte ulemper ikke staa i misforhold til det forfulgte maal. Naar der udoeves et skoen ved udstedelse af retsforskrifter, maa den trufne foranstaltning ikke vaere aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til de forfulgte maal. 75 Det forfulgte maal bestaar efter regeringernes opfattelse i det foreliggende tilfaelde i beskyttelse af den spanske legetoejsindustri, idet den eneste restriktive foranstaltning, som var i kraft, da den anfaegtede forordning blev udstedt, var den, der fandt anvendelse i Kongeriget Spanien. 76 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at de omtvistede kontingenter ikke var noedvendige for at naa det naevnte maal, og at de ikke udgjorde den mindst indgribende foranstaltning af dem, som Raadet kunne traeffe. Den argumentation, som Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert til stoette herfor, falder i tre led. 77 For det foerste finder regeringen det uhensigtsmaessigt at erstatte et regionalt kontingent med et faellesskabskontingent, idet ikke engang oensket om at skabe stoerre ensartethed kan berettige et saadant skridt. Endvidere peger regeringen paa, at det ikke fremgaar af den anfaegtede forordning, at beskyttelsesforanstaltninger kun kan vaere midlertidige eller kun traeffes over for fremtidige trusler mod faellesskabsindustrien. Den tyske regering har for sit vedkommende anfoert, at Raadet ved udstedelsen af forordningen kunne have truffet foranstaltninger, som baade fandt anvendelse regionalt og uden tidsbegraensning. 78 For det andet har Det Forenede Kongeriges regering haevdet, at der blev fastsat kontingenter af en saadan stoerrelse, at det foerte til et fald i importen af de paagaeldende varer paa omkring 50% i forhold til det foregaaende aar, hvilket var ganske uforholdsmaessigt under hensyn til den spanske industris behov for beskyttelse. 79 For det tredje haevdes det at vaere i strid med den anfaegtede forordnings bestemmelser at fastsaette restriktioner paa faellesskabsplan, idet forordningen indeholder bestemmelser om, at der i hvert enkelt tilfaelde skal foretages en undersoegelse, foer der kan indfoeres nye beskyttelses- eller tilsynsforanstaltninger. 80 Raadet har, stoettet af den spanske regering og Kommissionen, anfoert, at det ved at saette sig som maal at sikre, at reglerne for Faellesskabets samhandel med tredjelande baade afspejler gennemfoerelsen af det indre marked og tager hensyn til faellesskabsindustriens foelsomhed inden for den beroerte erhvervsgren, har handlet i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. 81 Raadet har navnlig anfoert, at det har bestraebt sig paa at finde en balance mellem en passende beskyttelse af faellesskabsindustrien og opretholdelse af et acceptabelt niveau i samhandelen med Kina, idet det stillet over for en alarmerende stigning i importen af de paagaeldende former for legetoej fra Kina og i disse varers andel af Faellesskabets marked - en stigning, som kunne true faellesskabsindustrien - fastsatte kontingenterne paa samme niveau som importen i 1991. 82 Ifoelge Raadet kunne det samme beskyttelsesniveau ikke vaere opnaaet ved hjaelp af regionale beskyttelses- eller tilsynsforanstaltninger, idet formaalet var at beskytte legetoejsindustriens interesser i hele Faellesskabet, ikke blot i én medlemsstat. Desuden er de regionale beskyttelsesforanstaltninger, der er omhandlet i den anfaegtede forordnings artikel 17, af rent midlertidig karakter og kan kun ivaerksaettes undtagelsesvis, og deres eneste formaal er at modvirke fremtidige stigninger i importen, som kan skade faellesskabsindustrien. De omtvistede kontingenter er noedvendige for at sikre overgangen fra de gamle til de nye importregler, men de er ikke noedvendigvis midlertidige, idet det ikke er muligt at forudse, hvornaar de skal ophoere. 83 Endelig kan Domstolen, heller ikke selv om der kunne taenkes mindre indgribende eller mindre restriktive midler til at naa det forfulgte maal, ikke saette sit skoen i stedet for Raadets med hensyn til, om de af faellesskabslovgiver valgte foranstaltninger er mere eller mindre hensigtsmaessige, naar der ikke er foert bevis for, at disse foranstaltninger er aabenbart uegnede til at naa det tilstraebte maal (dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973). 84 De tre led i det fjerde anbringende, som Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert, skal behandles i den anfoerte raekkefoelge. 85 For saa vidt angaar det foerste led fremgaar det udtrykkeligt af sjette betragtning til den anfaegtede forordning, at Raadet, da det indfoerte de omtvistede kontingenter, oenskede at tage hensyn til foelsomheden i visse industrigrene i Faellesskabet som helhed, og ikke kun foelsomheden i en bestemt medlemsstats industri. 86 Endvidere tillader, som det anfoeres i tiende betragtning, den ordning, der indfoeres ved den anfaegtede forordning, som har til formaal at fastsaette ensartede regler for hele Faellesskabet, under alle omstaendigheder kun undtagelsesvis foranstaltninger, der er begraenset til en eller flere af Faellesskabets regioner. Der maa ikke foreligge alternative loesninger, og de paagaeldende foranstaltninger skal vaere midlertidige. Raadet kan derfor ikke kritiseres for ikke at have valgt at indfoere foranstaltninger, som ud fra den anfaegtede forordnings formaal i videst mulig udstraekning skal undgaas, og som paa grund af deres midlertidige karakter ikke ville have udgjort en effektiv reaktion paa truslen mod de beroerte dele af faellesskabsindustrien. 87 Med hensyn til det andet led i det fjerde anbringende bemaerkes, at en foranstaltning paa et omraade som det foreliggende, hvor faellesskabsinstitutionerne har et vidt skoen, kun kan kendes ulovlig, hvis den er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger. Naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning maa vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen naermere bestemt kun tilsidesaettes, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse. Denne begraensning af Domstolens proevelsesret goer sig navnlig gaeldende, saafremt Raadet skal afveje modstaaende interesser og saaledes vaelge mellem forskellige muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhoerer under dets saerlige ansvarsomraader (ovennaevnte dom i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 90 og 91). 88 Under disse omstaendigheder kan det beskyttelsesniveau, som de omtvistede kontingenter medfoerer, ikke antages at overstige, hvad der var noedvendigt for at naa de af Raadet forfulgte maal. 89 For det foerste kunne Raadet med rette anlaegge den vurdering, at det for at beskytte faellesskabsindustriens interesser mod det pres, som importen af legetoej fra Kina var udtryk for, ville vaere utilstraekkeligt blot at indfoere tilsynsforanstaltninger. 90 For det andet bestraebte Raadet sig - ved at fastsaette kontingenterne paa samme niveau som importen i 1991, der var betydeligt stoerre end de foregaaende aars import - paa at finde en balance mellem faellesskabsindustriens behov for beskyttelse og opretholdelsen af et acceptabelt niveau i samhandelen med Kina paa en maade, som Domstolen ikke har mulighed for at kritisere. 91 Selv om det endelig ikke kan udelukkes, at der kunne taenkes andre midler til at naa det forfulgte maal, kan Domstolen ikke saette sit skoen i stedet for Raadets med hensyn til, om de foranstaltninger, som det valgte, var mere eller mindre hensigtsmaessige, naar der ikke er foert bevis for, at foranstaltningerne er aabenbart uegnede til at naa det tilstraebte maal (ovennaevnte dom i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 94). I det foreliggende tilfaelde har Det Forenede Kongeriges regering ikke foert bevis for, at de omtvistede kontingenter blev fastsat paa et aabenbart uhensigtsmaessigt niveau. 92 Det tredje led i anbringendet vedroerer i alt vaesentligt forskellen mellem de omtvistede kontingenters generelle anvendelsesomraade og de undersoegelsesprocedurer, der er fastsat for indfoerelse af tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger. Dette led vil derfor blive behandlet sammen med det femte anbringende. 93 Med dette forbehold foelger det af det foregaaende, at anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet ikke kan tiltraedes. Anbringendet om, at ligebehandlingsprincippet er tilsidesat 94 Med sit femte og sidste anbringende goer Det Forenede Kongeriges regering gaeldende, at den anfaegtede forordning er i strid med ligebehandlingsprincippet, fordi den behandler to varekategorier forskelligt. Paa den ene side fastsaetter den beskyttelses- eller tilsynsforanstaltninger for varer, som allerede er undergivet nationale restriktioner, uden at der forinden er gennemfoert en formel undersoegelsesprocedure, og uden at de beroerte parter har haft adgang til at blive hoert. Paa den anden side kan der for alle oevrige varer, der er omfattet af forordningen, ikke indfoeres saadanne foranstaltninger, uden at der forinden er gennemfoert en EF-undersoegelsesprocedure, og uden at de beroerte tredjeparter har haft adgang til at blive hoert. 95 Det Forenede Kongeriges regering finder ikke, at denne forskelsbehandling er berettiget, idet der i begge tilfaelde indfoeres en ny restriktion. En faellesskabsrestriktion, der erstatter en national restriktion, kan ikke betegnes som andet end en ny restriktion. Hertil kommer, at importen af de omtvistede varer reelt var blevet liberaliseret, idet den restriktion, som fandt anvendelse i Kongeriget Spanien, og som var den eneste, der fandtes, da den anfaegtede forordning traadte i kraft, kun vedroerte 2% af Faellesskabets samlede import af de paagaeldende varer. En rent formel sondring mellem import af varer, som allerede var blevet liberaliseret, og import af varer, som ikke var blevet liberaliseret, da den anfaegtede forordning blev udstedt, kan derfor ikke udelukke, at der foreligger en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet. 96 Raadet, den spanske regering og Kommissionen har bestridt dette anbringende under henvisning til, at den anfaegtede forordning blot behandler forskellige situationer forskelligt. 97 Herom bemaerkes, at forhold, der er sammenlignelige, ifoelge den almindelige lighedsgrundsaetning, der hoerer til faellesskabsrettens grundlaeggende principper, ikke maa behandles forskelligt, medmindre en saadan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 13). 98 I det foreliggende tilfaelde har Raadet imidlertid udstedt nye ensartede regler paa faellesskabsplan, der har til formaal at bringe de nationale undtagelser, som stadig fandt anvendelse, til ophoer. Som anfoert under behandlingen af det andet anbringende kunne Raadet frit vurdere, om der var behov for i Faellesskabets interesse at indfoere restriktioner for importen af bestemte varer, uden at det var bundet af de beslutninger, som forskellige medlemsstater tidligere havde truffet. 99 Derimod udgoer tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger, der maatte blive indfoert efter udstedelsen af den anfaegtede forordning og paa grundlag af dennes bestemmelser, aendringer af strukturen i den ordning, som Raadet har fastlagt, og kan derfor underkastes saadanne undersoegelsesprocedurer, som Raadet maatte finde passende. 100 Under alle omstaendigheder kan det ikke kraeves, at den anfaegtede forordnings detaljerede procedurebestemmelser for fremtidige aendringer af den ordning, der indfoeres ved forordningen, ogsaa skal gaelde for selve Raadets fastlaeggelse af ordningen. Dels kunne indfoerelsen af de omtvistede kontingenter ikke underkastes naermere regler, som endnu ikke var blevet fastsat. Dels havde Raadet allerede foretaget en vurdering af beslutningen om kontingenterne, da det fastlagde den nye ordning. 101 Heraf foelger, at de omtvistede kontingenter ikke er sammenlignelige med de tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger, der senere maatte blive indfoert i henhold til den anfaegtede forordning. Da de omtvistede bestemmelser saaledes behandler forskellige situationer forskelligt, er de ikke i strid med ligebehandlingsprincippet, og dette anbringende kan derfor ikke tiltraedes. 102 Da der ikke er grundlag for de anbringender, som Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert, maa sagsoegte i det hele frifindes.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger103 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Det Forenede Kongerige har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Raadets paastand herom. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kommissionen maa saaledes baere deres egne omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserudtaler og bestemmer DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) 1) Raadet for Den Europaeiske Union frifindes. 2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger. 3) Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber baerer deres egne omkostninger.