CELEX: 62007CJ0237
Language: da
Date: 2008-07-25
Title: Domstolens Dom (Anden Afdeling) af 25. juli 2008.#Dieter Janecek mod Freistaat Bayern.#Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland.#Direktiv 96/62/EF - vurdering og styring af luftkvalitet - fastsættelse af grænseværdier - retten for en tredjemand, hvis sundhed er påvirket, til at få udarbejdet en handlingsplan.#Sag C-237/07.

Sag C-237/07
      Dieter Janecek
      mod
      Freistaat Bayern
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht)
      »Direktiv 96/62/EF – vurdering og styring af luftkvalitet – fastsættelse af grænseværdier – retten for en tredjemand, hvis sundhed er påvirket, til at få udarbejdet en handlingsplan«
      Sammendrag af dom
      1.        Miljø – vurdering og styring af luftkvalitet – direktiv 96/62
      (Rådets direktiv 96/62, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, art. 7, stk. 3)
      2.        Miljø – vurdering og styring af luftkvalitet – direktiv 96/62
      (Rådets direktiv 96/62, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, art. 7, stk. 3)
      1.        Artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 om vurdering og styring af luftkvalitet, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, skal
         fortolkes således, at i tilfælde af risiko for overskridelse af grænseværdier for udledning af småpartikler PM 10 eller varslingstærskelværdier
         skal borgere, der er direkte berørt, kunne opnå, at de kompetente nationale myndigheder udarbejder en handlingsplan, selv
         om de i henhold til national ret har andre handlingsmuligheder til rådighed med henblik på at opnå, at disse myndigheder træffer
         foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening.
      
      (jf. præmis 42 og domskonkl. 1)
      2.        Ved anvendelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 om vurdering og styring af luftkvalitet, som ændret ved forordning nr. 1882/2003,
         er medlemsstaterne under de nationale retters kontrol alene forpligtede til i forbindelse med en handlingsplan på kort sigt
         at træffe de foranstaltninger, der kan mindske risikoen for overskridelse af grænseværdier for udledning af småpartikler PM
         10 eller varslingstærskelværdier mest muligt, og gradvist at vende tilbage til et niveau, der ligger under disse værdier eller
         tærskler, under hensyntagen til de faktiske omstændigheder og samtlige de berørte interesser.
      
      (jf. præmis 47 og domskonkl. 2)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
      25. juli 2008 (*)
      
      »Direktiv 96/62/EF – vurdering og styring af luftkvalitet – fastsættelse af grænseværdier – retten for en tredjemand, hvis sundhed er påvirket, til at få udarbejdet en handlingsplan«
      I sag C‑237/07,
      angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland)
         ved afgørelse af 29. marts 2007, indgået til Domstolen den 14. maj 2007, i sagen:
      
      Dieter Janecek
      mod
      Freistaat Bayern,
      har
      DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
      sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk og J.-C. Bonichot
         (refererende dommer),
      
      generaladvokat: J. Mazák
      justitssekretær: fuldmægtig B. Fülop,
      på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. juni 2008,
      efter at der er afgivet indlæg af:
      –        Dieter Janecek ved Rechtsanwalt R. Klinger
      –        den nederlandske regering ved C. Wissels og M. De Grave, som befuldmægtigede
      –        den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget
      –        Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher, A. Alcover San Pedro og D. Recchia, som befuldmægtigede,
      og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
      afsagt følgende
      Dom
      1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, stk. 3, i Rådets direktiv 96/62/EF af 27. september
         1996 om vurdering og styring af luftkvalitet (EFT L 296, s. 55), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF)
         nr. 1882/2003 af 29. september 2003 (EUT L 284, s. 1, herefter »direktiv 96/62«).
      
      2        Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Dieter Janecek og Freistaat Bayern vedrørende en påstand om, at sidstnævnte
         tilpligtes at udarbejde en handlingsplan for luftkvaliteten i området Landshuter Allee i München, hvor den pågældende er bosat,
         og at denne plan skal omfatte de foranstaltninger, der skal iværksættes på kort sigt for at sikre overholdelsen af den i henhold
         til fællesskabslovgivningen tilladte grænse for så vidt angår udledning af småpartikler PM10 i luften.
      
       Retsforskrifter
       Fællesskabsbestemmelser
      3        I henhold til 12. betragtning til direktiv 96/62, »[skal medlemsstaterne] for at beskytte miljøet som helhed og menneskers
         sundhed […] ved overskridelse af grænseværdierne træffe foranstaltninger, således at disse værdier overholdes inden for den
         fastsatte tidsfrist«.
      
      4        Bilag I til direktiv 96/62 indeholder en liste over forurenende stoffer, som skal tages i betragtning ved vurdering og styring
         af luftkvaliteten. Denne listes punkt 3 nævner »[s]måpartikler som f.eks. sod (herunder PM10)«.
      
      5        Artikel 7 i direktiv 96/62 med overskriften »Forbedring af luftkvaliteten – Generelle krav« bestemmer:
      
      »1.      Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at grænseværdierne overholdes.
      […]
      3.      Medlemsstaterne udarbejder handlingsplaner, der skal iværksættes på kort sigt, hvis der er risiko for overskridelser af grænseværdierne
         og/eller tærskelværdierne for forureningsvarsling, således at risikoen for og varigheden af overskridelsen mindskes [...]«
      
      6        I direktivets artikel 8 med overskriften »Foranstaltninger, der finder anvendelse i zoner, hvor niveauerne overskrider grænseværdien«
         hedder det:
      
      »1.      Medlemsstaterne opstiller en fortegnelse over zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for et eller flere forurenende stoffer
         overskrider grænseværdien plus margen for tilladt overskridelse.
      
      Er der ikke fastsat en margen for overskridelse for et bestemt forurenende stof, sidestilles de zoner og bymæssige områder,
         hvor niveauet for dette stof overskrider grænseværdien, med de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i første afsnit, og
         stk. 3, 4 og 5 nedenfor finder anvendelse.
      
      2.      Medlemsstaterne opstiller en fortegnelse over zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for et eller flere forurenende stoffer
         ligger mellem grænseværdien og grænseværdien plus margen for overskridelse.
      
      3.      I de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i stk. 1, træffer medlemsstaterne foranstaltninger for at sikre, at der udarbejdes
         eller iværksættes en plan eller et program, som sikrer, at grænseværdien overholdes inden for den fastsatte tidsfrist.
      
      Planen eller programmet, som skal være tilgængelig for offentligheden, skal mindst indeholde de oplysninger, der er anført
         i bilag IV.
      
      4.      I de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i stk. 1, hvor niveauet for mere end ét forurenende stof overskrides, skal medlemsstaterne
         fremlægge en samlet plan for alle de pågældende forurenende stoffer.
      
      […]«
      7        Artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 1999/30/EF af 22. april 1999 om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogendioxid
         og nitrogenoxider, partikler og bly i luften (EFT L 163, s. 41) bestemmer:
      
      »Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at koncentrationerne af PM10 i luften, som vurderet i henhold til artikel 7, ikke overstiger de grænseværdier, der er anført i del I i bilag III, fra
         de dér anførte datoer.
      
      De tolerancemargener, der er anført i del I i bilag III, gælder i overensstemmelse med artikel 8 i direktiv 96/62/EF.«
      8        Bilag III, fase 1, punkt 1, i direktiv 1999/30 viser i en tabel grænseværdierne for småpartikler PM10.
      
       De nationale bestemmelser
      9        Direktiv 96/62 blev gennemført i tysk ret ved lov om beskyttelse mod skadelig miljøpåvirkning som følge af luftforurening,
         støjgener, rystelser og lignende (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche,
         Erschütterungen und ähnliche Vorgänge), i den affattelse, der blev offentliggjort den 26. september 2002 (BGBl. I, s. 3830), som ændret ved lov af 25. juni 2005
         (BGBl. I, s. 1865, herefter »loven om bekæmpelse af forurening«).
      
      10      § 45 i loven om bekæmpelse af forurening med overskriften »Forbedring af luftkvaliteten« bestemmer:
      
      1)      De kompetente myndigheder træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at grænseværdierne for udledning, der er fastsat
         i § 48a, overholdes, navnlig ved hjælp af planerne i henhold til § 47.
      
      […]«
      11      Denne lovs § 47, der har overskriften »Planer for luftkvalitet, handlingsplaner og regional lovgivning«, bestemmer:
      
      1)      Hvis grænseværdierne plus den lovlige margen, der er fastsat i en bekendtgørelse i henhold til § 48a, stk. 1, overskrides,
         skal de kompetente myndigheder fastlægge en plan for luftkvaliteten, der fastlægger de nødvendige foranstaltninger for varigt
         at mindske luftforurenende stoffer, og som er forenelige med kravene i bekendtgørelsen.
      
      2)      Hvis der er risiko for overskridelse af grænseværdier eller varslingstærskelsværdier for udledning, som fastsat i en bekendtgørelse
         i henhold til § 48a, stk. 1, skal den kompetente myndighed udarbejde en handlingsplan, der fastlægger de foranstaltninger,
         der skal iværksættes på kort sigt, og som skal mindske risikoen for overskridelse og begrænse varigheden heraf. Handlingsplanerne
         kan udarbejdes i forbindelse med en plan for luftkvalitet i henhold til stk. 1.
      
      […]«
      12      Grænseværdierne for udledning, som er nævnt i § 47 i loven om bekæmpelse af forurening, er fastlagt i den 22. bekendtgørelse
         om anvendelse af nævnte lov, hvori § 4, stk. 1, bestemmer:
      
      »For PM10 er den gennemsnitlige grænseværdi over 24 timer henset til beskyttelsen af den menneskelige sundhed på 50 µg/m³, hvor 35 overskridelser
         er tilladt i løbet af kalenderåret […]«
      
       Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      13      Dieter Janecek er bosat i udkanten af Landshuter Allee i Münchens mellemste bælte, omkring 900 meter nord for en luftkvalitetsstation.
      
      14      Målingerne i denne station viste i løbet af 2005 og 2006, at den fastsatte grænseværdi for udledning af småpartikler PM10 blev overskredet langt flere end 35 gange, selv om dette antal overskridelser i henhold til loven om bekæmpelse af forurening
         var det tilladte maksimum.
      
      15      Det er ubestridt, at der for så vidt angår byen Münchens område eksisterer en plan for luftkvalitet, der blev erklæret for
         bindende den 28. december 2004.
      
      16      Sagsøgeren i hovedsagen har imidlertid anlagt sag ved Verwaltungsgericht München med påstand om, at Freistaat Bayern tilpligtes
         at udarbejde en handlingsplan for luftkvaliteten i området Landshuter Allee, således at de foranstaltninger, der skal iværksættes
         på kort sigt, fastlægges for at sikre, at de tilladte 35 overskridelser pr. år af grænseværdier, der er fastlagt for udledning
         af småpartikler PM10, overholdes. Denne ret gav ikke sagsøgeren medhold.
      
      17      Ved appellen indtog Verwaltungsgerichthof et andet standpunkt, idet den fandt, at de berørte beboere kan kræve, at de kompetente
         myndigheder udarbejder en handlingsplan, men at de ikke kan kræve, at denne plan omfatter de foranstaltninger, der skal sikre
         overholdelsen på kort sigt af grænseværdierne for udledning af småpartikler PM10. Ifølge denne ret er de nationale myndigheder alene forpligtede til at sikre, at dette mål forfølges ved hjælp af en sådan
         plan, for så vidt som det er muligt og afpasset efter dette mål. Den pålagde derfor Freistaat Bayern at udarbejde en handlingsplan,
         der overholder forskrifterne.
      
      18      Dieter Janecek og Freistaat Bayern appellerede Verwaltungsgerichtshofs dom til Bundesverwaltungsgericht. Ifølge denne ret
         kunne sagsøgeren i hovedsagen ikke påberåbe sig en ret til at få udarbejdet en handlingsplan i henhold til § 47, stk. 2, i
         loven om bekæmpelse af forurening. Retten var desuden af den opfattelse, at hverken ånden i eller ordlyden af artikel 7, stk. 3,
         i direktiv 96/62 gav en individuel ret til at få udarbejdet en sådan plan.
      
      19      Den forelæggende ret har anført, at selv hvis den ulovlige manglende vedtagelse af en handlingsplan ikke i henhold til national
         ret tilsidesætter sagsøgeren i hovedsagens rettigheder, er denne ikke uden midler til at tilskynde til, at reglerne overholdes.
         Beskyttelsen mod småpartiklerne PM10’s skadelige virkninger skal sikres ved foranstaltninger, der er uafhængige af en sådan plan, som de berørte personer har
         ret til at kræve, at de kompetente myndigheder iværksætter. En effektiv beskyttelse sikres således under betingelser, der
         svarer til dem, der følger af udarbejdelsen af en handlingsplan.
      
      20      Bundesverwaltungsgericht anerkender imidlertid, at en del af litteraturen udleder andre konklusioner af de omhandlede fællesskabsbestemmelser,
         hvorefter berørte tredjemænd har ret til at få udarbejdet handlingsplaner, hvilket synes at være bekræftet ved dom af 30.
         maj 1991, Kommissionen mod Tyskland (sag C‑59/89, Sml. I, s. 2607).
      
      21      Bundesverwaltungsgericht har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle
         spørgsmål:
      
      »1)      Skal artikel 7, stk. 3, i [direktiv 96/62] fortolkes således, at en tredjemand, hvis sundhed er påvirket, har en individuel
         ret til at få udarbejdet en handlingsplan, selv når den pågældende uafhængigt af en handlingsplan er i stand til at hævde
         sin ret til beskyttelse mod sundhedsmæssig påvirkning, der skyldes overskridelse af grænseværdien for udledning af småpartikler
         PM10, ved at anlægge sag ved domstolene med henblik på at formå myndigheden til at skride ind?
      
      2)      Hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, har en tredjemand, der er berørt af sundhedsskadelig belastning af småpartikler
         PM10, da et krav på udarbejdelsen af en sådan handlingsplan, der fastlægger foranstaltninger, der kan iværksættes på kort sigt,
         hvorved det sikres, at grænseværdien for udledning af småpartikler PM10 er nøje overholdt?
      
      3)      I hvilket omfang skal, hvis det andet spørgsmål besvares benægtende, faren for overskridelse af grænseværdien formindskes
         og dens varighed begrænses gennem de i en handlingsplan fastlagte foranstaltninger? Kan handlingsplanen efter et trin for
         trin-koncept begrænse sig til foranstaltninger, der ganske vist ikke garanterer overholdelsen af grænseværdien, men som på
         kort sigt trods alt bidrager til forbedring af luftkvaliteten?«
      
       Om de præjudicielle spørgsmål
       Indlæg for Domstolen
      22      Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at i alle de tilfælde, hvor de nationale myndigheders manglende overholdelse af
         forskrifterne i et direktiv, der har til formål at beskytte den offentlige sundhed, kan bringe menneskers helbred i fare,
         har disse personer ret til at påberåbe sig de bindende retsregler, som direktivet indeholder (jf. vedrørende Rådets direktiv
         80/779/EØF af 15.7.1980 om grænseværdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svævestøv (EFT L 229, s. 30) dom
         af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, præmis 16, og for så vidt angår Rådets direktiv 75/440/EØF
         af 16.6.1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194,
         s. 26), og Rådets direktiv 79/869/EØF af 9.10.1979 om målemetoder og hyppighed for prøveudtagning og analyse af overfladevand,
         som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 271, s. 44), dom af 17.10.1991, sag C-58/89, Kommissionen
         mod Tyskland, Sml. I, s. 4983, præmis 14).
      
      23      Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at direktiv 96/62 har til formål at beskytte menneskers sundhed, og har gjort
         gældende, at dette direktivs artikel 7, stk. 3, udgør en bindende retsregel, der medfører krav om, at der udarbejdes en handlingsplan,
         hvis der er en risiko for, at en grænseværdi overskrides. Pligten til at udarbejde en sådan plan i dette tilfælde, hvis realitet
         ikke er anfægtet i tvisten i hovedsagen, udgør derfor en regel, som sagsøgeren kan påberåbe sig, på grundlag af den i nærværende
         doms foregående præmis nævnte retspraksis.
      
      24      For så vidt angår handlingsplanens indhold har sagsøgeren i hovedsagen gjort gældende, at alle de nødvendige foranstaltninger
         for, at perioden for overskridelsen af grænseværdierne bliver så kort som mulig, skal træffes. Dette fremgår bl.a. af opbygningen
         af artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62, der klart angiver, at handlingsplanerne skal være fastlagt, hvis der er risiko for,
         at disse værdier overskrides, og af direktivets artikel 8, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne, når grænseværdierne allerede
         er overskredet, skal træffe foranstaltninger for at udarbejde eller iværksætte en plan eller et program, som sikrer, at grænseværdien
         overholdes inden for den fastsatte tidsfrist.
      
      25      Den nederlandske regering har gjort gældende, at artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 ikke giver tredjemænd en individuel ret
         til at få udarbejdet en handlingsplan. Medlemsstaterne har vide skønsbeføjelser såvel for vedtagelsen af handlingsplaner som
         for fastlæggelsen af indholdet heri.
      
      26      Det fremgår af samme bestemmelse, at fællesskabslovgiver har villet give medlemsstaterne beføjelse til at iværksætte en handlingsplan
         og træffe de tilhørende foranstaltninger, som de finder nødvendige og passende for at nå det ønskede resultat.
      
      27      Medlemsstaterne er derfor ikke i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 underlagt nogen resultatforpligtelse. Den
         vide skønsbeføjelse giver dem mulighed for at skabe balance mellem de forskellige interesser og vedtage konkrete foranstaltninger
         under hensyntagen til såvel overholdelsen af grænseværdierne som andre interesser og forpligtelser, såsom den frie bevægelighed
         inden for Den Europæiske Union.
      
      28      Medlemsstaterne er således alene forpligtede til at iværksætte handlingsplaner, der angiver de foranstaltninger, som skal
         træffes på kort sigt for at mindske risikoen for, at nævnte værdier overskrides, eller begrænse deres varighed.
      
      29      Den østrigske regering bemærker, at Domstolen har fastslået, at de fællesskabsretlige bestemmelser, som fastlægger grænseværdierne
         med det formål at beskytte den menneskelige sundhed, ligeledes giver de berørte parter en ret til at få overholdt disse værdier,
         som kan gøres gældende ved et søgsmål (dommen af 30.5.1991 i sag C‑59/89, Kommissionen mod Tyskland).
      
      30      Denne regering er imidlertid af den opfattelse, at selv hvis artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 har direkte virkning, følger
         det ikke heraf, at denne bestemmelse skaber en individuel ret til fordel for borgerne til at få udarbejdet en handlingsplan,
         eftersom direktivet ifølge regeringen alene vedrører vedtagelsen af foranstaltninger, der kan medvirke til at sikre overholdelsen
         af grænseværdier i forbindelse med de nationale programmer.
      
      31      Kommissionen har gjort gældende, at det fremgår af ordlyden af direktiv 96/62, navnlig af artikel 7, stk. 3, og artikel 2,
         nr. 5, sammenholdt, samt af direktivets tolvte betragtning, at fastsættelsen af grænseværdierne for småpartikler PM10 har til formål at beskytte den menneskelige sundhed. Domstolen har imidlertid i forbindelse med tilsvarende bestemmelser
         fastlagt, at der i alle tilfælde, hvor der ved en overskridelse af grænseværdierne vil kunne opstå fare for menneskers sundhed,
         består en mulighed for de pågældende for at gøre deres rettigheder gældende (dommen af 30.5.1991 i sag C-361/88, Kommissionen
         mod Tyskland, præmis 16, og i sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, præmis 19, samt dommen af 17.10.1991 i sagen Kommissionen
         mod Tyskland, præmis 14).
      
      32      Principperne opstillet i disse domme finder anvendelse på de handlingsplaner, der er foreskrevet ved direktiv 96/62. Den kompetente
         myndighed skal derfor udarbejde sådanne planer, når de i dette direktiv fastsatte betingelser er opfyldt. Det følger heraf,
         at en tredjemand, der er berørt af overskridelsen af grænseværdier, kan gøre sine rettigheder gældende, således at der bliver
         udarbejdet en handlingsplan, der er nødvendig for at nå målet vedrørende disse grænseværdier, der er fastsat ved nævnte direktiv.
         
      
      33      Angående handlingsplanernes indhold har Kommissionen baseret sit svar på ordlyden af artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62,
         hvorefter disse handlingsplaner skal foreskrive de foranstaltninger, »der skal iværksættes på kort sigt [...], således at
         risikoen for og varigheden af overskridelsen mindskes«. Kommissionen er af den opfattelse, at den kompetente myndighed har
         en skønsmargen med henblik på at træffe de foranstaltninger, der forekommer mest egnede, under betingelse af at de udformes
         inden for rammerne af det faktisk mulige og det juridisk proportionale, således at det bliver muligt at vende tilbage til
         et niveau, der ligger under de foreskrevne grænseværdier, så hurtigt som muligt.
      
       Domstolens bemærkninger
       Angående udarbejdelsen af handlingsplaner
      34      Med sit første spørgsmål ønsker Bundesverwaltungsgericht oplyst, om en borger kan kræve, at de kompetente nationale myndigheder
         udarbejder en handlingsplan, i tilfælde af, som omhandlet i artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62, at der er risiko for overskridelse
         af grænseværdier eller varslingstærskelværdier.
      
      35      Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en klar pligt til at udarbejde handlingsplaner såvel i tilfælde af risiko for overskridelse
         af grænseværdier som i tilfælde af risiko for overskridelse af varslingstærskelværdier. Denne fortolkning, der følger af ordlyden
         af artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62, er i øvrigt bekræftet ved direktivets 12. betragtning. Det, der er fremført for grænseværdierne,
         gælder så meget desto mere for varslingstærskelværdierne, for hvilke bl.a. samme direktivs artikel 2, der fastlægger de forskellige
         udtryk, der anvendes i direktivet, foreskriver, at medlemsstaterne »øjeblikkelig skal træffe foranstaltninger efter dette
         direktiv«.
      
      36      Desuden kan borgerne i henhold til Domstolens faste retspraksis over for de offentlige myndigheder påberåbe sig et direktivs
         ubetingede og tilstrækkeligt præcise bestemmelser (jf. i denne retning dom af 5.4.1979, sag 148/78, Ratti, Sml. s. 1629, præmis
         20). Det tilkommer de nationale myndigheder og domstole i videst muligt omfang at fortolke de nationale bestemmelser på en
         måde, der er forenelig med dette direktivs formål (jf. i denne retning dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I,
         s. 4135, præmis 8). I tilfælde af at en sådan fortolkning ikke er mulig, skal de fravige de nationale regler, der er uforenelige
         med nævnte direktiv.
      
      37      Som Domstolen således flere gange har bemærket, vil det være uforeneligt med den bindende karakter, som direktivet ifølge
         artikel 249 EF har, principielt at udelukke, at den pligt, som pålægges ved direktivet, kan påberåbes af de berørte personer.
         Denne betragtning gælder navnlig for et direktiv, hvis mål er at styre såvel som at mindske luftforureningen, og som derfor
         har til formål at beskytte den offentlige sundhed.
      
      38      Domstolen har således fastslået, at i alle tilfælde, hvor manglende opfyldelse af de foranstaltninger, der kræves af direktiverne
         om luftkvalitet og drikkevand, og som har til formål at beskytte den offentlige sundhed, vil kunne bringe menneskers sundhed
         i fare, skal disse kunne påberåbe sig de bindende retsregler, som er indeholdt i direktivet (jf. dommen af 30.5.1991 i sag
         C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, og i sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, samt dommen af 17.10.1991 i sagen Kommissionen
         mod Tyskland).
      
      39      Det følger af det foregående, at fysiske og juridiske personer, der er direkte berørt af en risiko for overskridelse af varslingstærskelværdier
         eller grænseværdier, fra de kompetente myndigheder, eller i givet fald ved de kompetente domstole, skal kunne opnå, at der
         udarbejdes en handlingsplan, når en sådan risiko er til stede.
      
      40      Den omstændighed, at disse personer har andre handlemuligheder, bl.a. at kunne kræve af de kompetente myndigheder, at der
         fastsættes konkrete foranstaltninger for at mindske forureningen, som det ifølge den forelæggende ret er foreskrevet i tysk
         ret, er uden betydning i denne henseende.
      
      41      På den ene side er der i direktiv 96/62 ikke taget forbehold for de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til andre
         bestemmelser i national ret; på den anden side etablerer direktivet et meget specifikt system for den kommende planlægning,
         som det fremgår af dets 12. betragtning, med hensyn til beskyttelse af miljøet »som helhed«, og under hensyntagen til alle
         de elementer, der skal tages i betragtning, bl.a. forskrifter for drift af industrielle anlæg eller for flytning heraf.
      
      42      Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 skal fortolkes således, at i tilfælde
         af risiko for overskridelse af grænseværdier eller varslingstærskelværdier skal borgere, der er direkte berørt, kunne opnå,
         at de kompetente nationale myndigheder udarbejder en handlingsplan, selv om de i henhold til national ret har andre handlingsmuligheder
         til rådighed med henblik på at opnå, at disse myndigheder træffer foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening.
      
       Angående handlingsplanernes indhold
      43      Med det andet og tredje spørgsmål ønsker Bundesverwaltungsgericht oplyst, om de kompetente nationale myndigheder er forpligtede
         til at fastsætte foranstaltninger, som på kort sigt giver mulighed for at nå grænseværdien, eller om det er tilstrækkeligt
         at træffe foranstaltninger, der giver mulighed for at mindske overskridelsen samt at begrænse varigheden heraf, og som derfor
         giver mulighed for en gradvis forbedring af situationen.
      
      44      Ifølge artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 skal handlingsplanerne omfatte iværksættelsen af foranstaltninger »på kort sigt,
         hvis der er risiko for overskridelser af grænseværdierne og/eller tærskelværdierne for forureningsvarsling, således at risikoen
         for og varigheden af overskridelsen mindskes«. Det følger af denne ordlyd, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at træffe
         foranstaltninger, medmindre en overskridelse finder sted.
      
      45      Derimod fremgår det af nævnte direktivs opbygning, hvis formål er en integreret forureningskontrol, at det tilkommer medlemsstaterne
         at træffe foranstaltninger, der er egnede til at mindske risikoen for overskridelse og varigheden heraf mest muligt under
         hensyntagen til samtlige omstændigheder på det relevante tidspunkt og de berørte interesser.
      
      46      Det skal ud fra dette synspunkt bemærkes, at selv hvis medlemsstaterne således har en skønsbeføjelse, medfører artikel 7,
         stk. 3, i direktiv 96/62 begrænsninger i udøvelsen af denne, som kan påberåbes ved de nationale domstole (jf. i denne retning
         dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 59), for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt
         de foranstaltninger, som handlingsplanen skal omfatte, er tilstrækkelige i forhold til formålet om at mindske risikoen for
         overskridelse og om begrænsning af dens varighed under hensyntagen til den balance, der skal være mellem dette formål og de
         forskellige berørte offentlige og private interesser.
      
      47      Det andet og tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at medlemsstaterne under de nationale retters kontrol alene er forpligtede
         til i forbindelse med en handlingsplan på kort sigt at træffe de foranstaltninger, der kan mindske risikoen for overskridelse
         af grænseværdier eller varslingstærskelværdier mest muligt, og gradvist at vende tilbage til et niveau, der ligger under disse
         værdier eller tærskler, under hensyntagen til de faktiske omstændigheder og samtlige de berørte interesser.
      
       Sagens omkostninger
      48      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
         det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
         i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
      
      På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
      1)      Artikel 7, stk. 3, i Rådets direktiv 96/62/EF af 27. september 1996 om vurdering og styring af luftkvalitet, som ændret ved
            Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003, skal fortolkes således, at i tilfælde af
            risiko for overskridelse af grænseværdier eller varslingstærskelværdier skal borgere, der er direkte berørt, kunne opnå, at
            de kompetente nationale myndigheder udarbejder en handlingsplan, selv om de i henhold til national ret har andre handlingsmuligheder
            til rådighed med henblik på at opnå, at disse myndigheder træffer foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening.
      2)      Medlemsstaterne er under de nationale retters kontrol alene forpligtede til i forbindelse med en handlingsplan på kort sigt
            at træffe de foranstaltninger, der kan mindske risikoen for overskridelse af grænseværdier eller varslingstærskelværdier mest
            muligt, og gradvist at vende tilbage til et niveau, der ligger under disse værdier eller tærskler, under hensyntagen til de
            faktiske omstændigheder og samtlige de berørte interesser.
      Underskrifter
      * Processprog: tysk.