CELEX: 61988CC0361
Language: pt
Date: 1991-02-06
Title: Conclusões conjuntas do advogado-geral Mischo apresentadas em 6 de Fevereiro de 1991. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha. # Directiva - Natureza das medidas de transposição para o direito interno - Poluição atmosférica - Chumbo. # Processo C-361/88. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha. # Directiva - Natureza das medidas de transposição para o direito interno - Poluição atmosférica - Chumbo. # Processo C-59/89.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
      JEAN MISCHO
      apresentadas em 6 de Fevereiro de 1991 (
            *1
         )
      
         Senhor Presidente,
      
      
         Senhores Juízes,
      
      
               1. 
            
            
               As duas acções por incumprimento a que se referem as presentes conclusões, embora näo tenham sido apensas e tenham por objecto a transposição incompleta para o direito interno de duas directivas distintas, suscitam, no essencial, problemas bastante idênticos, de forma a que posso permitir-me tratá-las em conjunto, em conclusões comuns. Aliás, as próprias partes remeteram, no processo C-59/89, para os argumentos por elas expendidos no processo C-361/88.
            
         
               2. 
            
            
               O processo C-361/88 tem a ver com a Directiva 80/779/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa a valores-limite e a valores-guia da qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas em suspensão (JO L 229, p. 30; EE 15 02 p. 193), enquanto o processo C-59/89 está relacionado com a Directiva 82/884/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1982, relativa a um valor-limite para o chumbo contido na atmosfera (JO L 378, p. 15; EE 15 F4 p. 17). A Comissão requer que o Tribunal de Justiça declare que a República Federal da Alemanha não cumpriu as suas obrigações ao não adoptar todas as medidas necessárias à sua correcta transposição par o direito interno, apesar de os prazos estabelecidos para esse efeito, 18 de Julho de 1982 para a primeira e 9 de Dezembro de 1984 para a segunda, terem já há muito expirado. Resulta das respostas da Comissão às questões que lhe foram submetidas pelo Tribunal de Justiça, as quais se encontram reproduzidas no fim dos relatórios para audiência, que já não integram o objecto das acções diversas acusações que a Comissão tinha formulado durante a fase pré-contenciosa e que diziam respeito à instalação e ao funcionamento de estações de medição, cuja instalação é imposta pelas directivas, o mesmo se verificando em relação à comunicação do plano de melhoria da qualidade do ar no Land de Berlim.
            
         
               3. 
            
            
               O objecto do litígio circunscreve-se, assim, em ambos os casos, à não transposição dos valores-limite fixados pelas directivas através de normas jurídicas imperativas, gerais e precisas, bem como à falta de medidas adequadas para garantir o seu respeito efectivo.
            
         
               4. 
            
            
               Segundo a Comissão, as duas directivas exigem a adopção de normas obrigatórias que garantam em todo o território nacional o respeito dos valores-limite por elas fixados. Mais concretamente, obrigam os Esta-dos-membros, por um lado, a proibir expressamente, através de normas imperativas de carácter geral, a ultrapassagem dos referidos valores-limite e, por outro, a adoptar medidas necessárias para garantir que estas sejam efectivamente respeitadas. Nenhuma das medidas invocadas pela República Federal da Alemanha a este respeito satisfaz tais exigências.
            
         
               5. 
            
            
               Para a República Federal da Alemanha, em contrapartida, o objectivo prosseguido pelas directivas em causa não consiste na adopção, por cada Estado-membro, de legislação que proíba expressamente a ultrapassagem dos valores-limite, mas o respeito efectivo destes valores no território dos Es-tados-membros. Esta finalidade é alcançada a partir do momento em que os valores-limite não são de facto ultrapassados, o que acontece em relação à República Federal da Alemanha, em cujo território os danos ambientais verificados nos últimos anos se situam nitidamente abaixo dos valores-limite fixados. Este facto constitui já, por si só, uma prova de que as medidas adoptadas no domínio ambiental pelas autoridades alemãs garantem uma correcta transposição das duas directivas. A República Federal da Alemanha acrescenta que, de qualquer forma, os valores-limite em questão foram transcritos para normas de direito interno de carácter obrigatório e aplicáveis em todo o território nacional.
            
         
               6. 
            
            
               Para tomar posição nesta controvérsia, devem recordar-se, antes de mais, alguns princípios relativos à extensão, em geral, da obrigação de transposição das directivas, nos termos em que decorre do artigo 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado e foi concretizada, ao longo do tempo, pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Esta foi analisada de forma exaustiva nas conclusões bastante recentes do advogado-geral Van Gerven, apresentadas em 25 de Setembro de 1990 no processo C-131/88, entre as mesmas partes (acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Colect., p. I-825), das quais me socorrerei, sempre que necessário, no presente processo e para as quais remeterei quanto ao mais (ver, em especial, os n.os 7 a 11 das conclusões de Van Gerven).
            
         
               7. 
            
            
               Nestas condições, deve, antes de mais, salientar-se que não basta, para que haja transposição correcta de uma directiva, que esta seja de facto respeitada: é necessário que, no plano jurídico, a plena aplicação da directiva seja assegurada em todas as circunstâncias (
                     1
                  ). No acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos, n.° 25 (C-339/87, Colect., p. I-851), o Tribunal de Justiça declarou que «o facto de um determinado número de actividades incompatíveis com as proibições da directiva não existirem num determinado Estado-membro não pode justificar a ausência de disposições legais nesse sentido»,
               dado que,
               «a fim de garantir a plena aplicação das directivas, de direito e não apenas de facto, os Estados-membros devem prever um quadro legal específico no domínio em questão».
               O n.° 22 do mesmo acórdão tem o seguinte teor:
               «A inexistência de uma prática incompatível com a directiva não pode liberar o Estado-membro em causa da sua obrigação de adoptar medidas legislativas ou regulamentares a fim de assegurar a transposição adequada das suas disposições. Com efeito, o princípio da segurança jurídica exige que as proibições em causa sejam retomadas em disposições legais coercivas.»
            
         
               8. 
            
            
               Deve em seguida recordar-se que resulta do artigo 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado, nos termos do qual a directiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios, que
               «a transposição de uma directiva para o direito interno não exige necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições por uma disposição legal expressa e específica e pode, em função do seu conteúdo, ser suficiente para tanto um contexto jurídico geral, desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de modo suficientemente claro e preciso, a fim de que, no caso de a directiva se destinar a criar direitos aos particulares, os beneficiários tenham a possibilidade de conhecer a plenitude dos seus direitos e de os invocar, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais» (
                     2
                  ).
            
         
               9. 
            
            
               Por último, a combinação das regras nacionais existentes, destituídas de precisão, por um lado, e de uma prática administrativa, por outro, não é normalmente susceptível de garantir a plena aplicação de uma directiva com a precisão e a clareza necessárias para satisfazer a exigência da segurança jurídica (
                     3
                  ). Isto vale designadamente para as directivas que contêm uma norma proibitiva (
                     4
                  ).
            
         
               10. 
            
            
               Daqui resulta que a extensão concreta da obrigação de transposição de uma directiva depende em grande medida do respectivo conteúdo e designadamente da questão de saber se é susceptível de criar determinados direitos que podem eventualmente ser invocados por particulares. O que se passa com as duas directivas em questão no caso em apreço ?
               
            
         
               11. 
            
            
               Nos termos dos seus artigos 1.°, ambas têm por objectivo fixar valores-limite para as concentrações na atmosfera das substâncias nocivas a que respeitam. Resulta claramente dos artigos 2.° que a situação destes valores-limite implica proibições: os «valores-limite» são concentrações respectivamente de dióxido de enxofre e/ou de partículas em suspensão e de chumbo que não devem ser ultrapassadas durante períodos determinados e nas condições fixadas pelas directivas.
            
         
               12. 
            
            
               É certo que estas proibições são dirigidas em primeiro lugar aos Estados-membros. Os artigos 3.° de ambas as directivas prevêem que os Estados-membros adoptem as medidas adequadas ou necessárias para que, a partir das datas previstas, as concentrações das substâncias nocivas em questão não sejam superiores aos valores-limite fixados. Para controlar que tal acontece efectivamente, devem instalar uma rede de estações de medição e proceder em conformidade com os métodos de amostragem e de análise indicados.
            
         
               13. 
            
            
               E certo igualmente que os valores-limite fixados pelas directivas são médias anuais ou sazonais, não podendo assim falar-se de violação da directiva se, durante alguns dias, tais valores são ultrapassados.
            
         
               14. 
            
            
               Por último, há que reconhecer que as disposições relativas à execução das duas directivas são particularmente complexas. Por um lado, as directivas prevêem de facto que os Estados-membros lhes dêem cumprimento num prazo de dois anos, isto é, antes de 18 de Julho de 1982 para a Directiva 80/779 e antes de 9 de Dezembro de 1984 para a Directiva 82/884. Por outro lado, o artigo 3.° da Directiva 80/779 apenas impõe que os Estados-membros respeitem os valores-limite fixados pelo artigo 2.° a partir de 1 de Abril de 1983 (n.° 1) autorizando-os mesmo, sob determinadas condições, a adiar a data de cumprimento até 1 de Abril de 1993 para as zonas do território em que considerem existir, apesar das medidas adoptadas, o risco dos valores-limite serem ultrapassados depois de 1 de Abril de 1983 (n.° 2). Resulta do processo que a República Federal da Alemanha utilizou esta faculdade relativamente ao Land de Berlim, ainda que apenas tenha informado a Comissão em 8 de Outubro de 1982, com um atraso, portanto, de uma semana em relação à data prevista para o efeito, e que não lhe tenha comunicado simultaneamente os planos de melhoria da qualidade do ar nesse Land que tinha a obrigação de elaborar e aplicar. Quanto à Directiva 82/884, o prazo que o seu artigo 3.° fixa aos Estados-membros para garantirem que o valor-limite do chumbo não seja ultrapassado é mesmo de cinco anos após a notificação da directiva (n.° 1), podendo eventualmente ser alargado até sete anos para determinadas partes do seu território (n.os 2.° e 3.°). Torna-se assim claro que a transposição dos valores-limite e o seu respeito efectivo não tinham necessariamente que verificar-se ao mesmo tempo.
            
         
               15. 
            
            
               É por conseguinte bastante duvidoso que a Comissão possa ter acusado um Es-tado-membro de não ter incorporado os valores-limite numa regra de direito interno imperativa antes de expirar o prazo que lhe fora fixado para garantir que tais valores não fossem ultrapassados. Parece-me, por outro lado, de excluir que pudesse exigir que tal transcrição fosse válida para todo o território de um Estado-membro que tivesse utilizado a faculdade de prorrogar por alguns anos, em relação a determinadas partes do seu território, o prazo em questão e, no caso da directiva 80/779, eventualmente até 1 de Abril de 1993.
            
         
               16. 
            
            
               Não é menos certo que a Comissão não acusa a República Federal da Alemanha de não ter transposto as directivas em causa num determinado prazo, mas pede ao Tribunal que, em todo o caso, declare que, na altura em que foram propostas as acções, a transposição das directivas era ainda incompleta e incorrecta. Por outro lado, não resulta do processo que a República Federal da Alemanha tenha utilizado a faculdade conferida pelo artigo 3.°, n.os 2.° e 3.°, da Directiva 82/884, para prolongar eventualmente até sete anos o prazo em que deve ser assegurado o respeito efectivo do valor-limite para o chumbo, e que a Comissão tenha apenas encetado a fase pré-contenciosa em 1 de Abril de 1988, após ter expirado o prazo de cinco anos previsto no artigo 3.°, n.° 1. Além disso, mesmo na hipótese de a República Federal da Alemanha beneficiar, para o Land de Berlim, de uma prorrogação do prazo fixado para garantir o respeito efectivo dos valores-limite estabelecidos pela Directiva 80/779, a questão da forma correcta da sua transposição para o direito interno continuaria a colocar-se em relação ao resto do território da República Federal da Alemanha.
            
         
               17. 
            
            
               Ora, como já se referiu, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a inexistência de violações defacto das prescrições de uma directiva não é suficiente para dispensar um Estado-membro de adoptar legislação susceptível de garantir igualmente no plano legal o respeito da directiva. O simples facto de as normas estabelecidas por uma directiva serem respeitadas num dado momento não constitui garantia suficiente de que o mesmo acontecerá noutra altura.
            
         
               18. 
            
            
               Por outro lado, não são os poderes públicos e as respectivas emanações que constituem os (principais) produtores das substâncias nocivas em questão. Ainda que caiba aos Estados-membros actuar de forma a que os valores-limite fixados pelas duas directivas não sejam ultrapassados e que a proibição de os ultrapassar lhes seja portanto dirigida, estes apenas são (a título principal) visados na qualidade de autoridades públicas encarregadas de providenciar no sentido de que as poluições e danos ambientais no seu conjunto, geradas por actividades de qualquer tipo, públicas mas sobretudo privadas, se mantenham dentro dos limites fixados. As directivas em questão impõem assim ao Estado-poder público, responsável pela coordenação das diversas acções empreendidas, ou que o devem ser, para combater a poluição atmosférica, a obrigação de se dotar dos meios de acção necessários para garantir que o conjunto dos danos ambientais resultantes de todas as fontes de poluição por ele controláveis não seja superior aos valores prescritos. Entre estes meios deverá cenamente contar-se o poder de proibir actividades geradoras de tais danos ambientais e que podem assim contribuir para que os referidos valores sejam ultrapassados, bem como, em regra, o de sujeitar o exercício dessas actividades a uma autorização prévia que imponha a observância de determinados limites. Para esse efeito, é necessário que as autoridades administrativas que devem tomar as decisões individuais de proibição ou autorização possam basear-se em regras de direito nacionais que fixem com carácter obrigatório valores-limite a respeitar. De qualquer forma, a fixacção de valores-limite pelas directivas pode assim impor indirectamente restrições aos particuhres, quer sejam pessoas singulares quer colectivas. É obvio que, como contrapartida dessas restrições, os particulares ganhariam igualmente em poder invocar regras imperativas para se defenderem de qualquer eventual decisão arbitrária na matéria.
            
         
               19. 
            
            
               Uma perfeita ilustração do que acaba de ser dito é aliás fornecida pela lei alemã de protecção contra os efeitos nocivos para o ambiente da poluição atmosférica, dos ruídos, das vibrações e de outros danos ambientais, de 15 de Março de 1974 (BGBl. I, p. 721, a seguir «lei de combate à poluição»), invocada pela República Federal da Alemanha e que será abordada posteriormente. Esta lei (
                     5
                  ) distingue entre as instalações sujeitas a autorização e as não sujeitas a autorização. Para ambas estabelece que devem ser construídas e exploradas de forma a, designadamente, serem evitados os efeitos nocivos sobre o ambiente (artigo 5.°, n.° 1, subnúmero 1) ou a serem reduzidos ao mínimo, caso sejam inevitáveis (artigo 22.°, n.° 1, subnúmeros 1 e 2). O artigo 3.° da lei alemã define efeitos nocivos sobre o ambiente como sendo
               «os danos ambientais que, pela sua natureza, importância ou duração, podem causar perigos, inconvenientes ou danos importantes para o ambiente ou a vizinhança.»
               Não define, no entanto, o nível ou o limiar a partir do qual esses danos devem ser considerados nocivos para o ambiente. Nos termos do artigo 48.°, cabe ao Governo federal aprovar, segundo um processo especial, disposições administrativas de carácter geral («Allgemeine Verwaltungsvorschriften») necessárias, designadamente, para este efeito. Por outro lado, os artigo 7° e 23.° autorizam o Governo federal a adoptar, de acordo com o mesmo processo especial, regulamentos administrativos («Rechtsverordnung») que prescrevam, designadamente, que as emanações provenientes de instalações sujeitas ou não a autorização não ultrapassem determinados valores-limite. Para as instalações sujeitas a autorização, esta só será então concedida se houver a garantia de que estes valores, entre outros, serão respeitados (artigo 6.°). Por último, nos termos dos artigos 20.°, 21.° e 25.°, as autoridades competentes podem quer proibir, total ou parcialmente, temporária ou definitivamente, a exploração das instalações, sujeitas ou não a autorização, que não respeitem os valores-limite, designadamente fixados nos termos dos artigos 7.° e 23.°, quer retirar, em determinadas condições, a autorização concedida.
            
         
               20. 
            
            
               É certo que a lei de combate à poluição não define os limiares de poluição e valores-limite que não devem ser ultrapassados e não impõe ao Governo federal qualquer obrigação formal de adoptar disposições regulamentares ou administrativas gerais na matéria nem, por maioria de razão, de adoptar os valores fixados pelas directivas. Além disso, a posição do Governo alemão aqui em análise é precisamente a de que não é obrigado a transpor esses valores para disposições jurídicas de carácter geral e obrigatório. Mas não é menos certo que a lei alemã em matéria de combate à poluição que, segundo o próprio Governo alemão, constitui o instrumento jurídico de base que lhe permite garantir o efectivo respeito dos valores-limite fixados pelas duas directivas, demonstra que este respeito não pode ser garantido a priori sem a possibilidade de recorrer a proibições, autorizações e retiradas de autorizações, dirigidas a particulares.
            
         
               21. 
            
            
               A própria Directiva 80/779 fornece, por outro lado, um indício de que as suas disposições são necessariamente susceptíveis de afectarem os direitos e obrigações dos particulares. De facto, resulta do seu segundo considerando que a aproximação das legislações nacionais que visa foi levada a cabo pelo facto de
               «uma disparidade entre as disposições já aplicáveis ou em preparação nos diferentes Estados-membros no que diz respeito ao dióxido de enxofre e às partículas em suspensão no ar poder criar condições de concorrência desiguais e ter, por esse facto, uma incidência directa no funcionamento do mercado comum.»
               Esta directiva visa assim criar condições de concorrência iguais entre as empresas que, nos diversos Estados-membros, se dedicam a actividades geradoras das duas substâncias poluentes em questão.
            
         
               22. 
            
            
               É certo que a Directiva 82/884 não contém um considerando semelhante. Não se baseia aliás no artigo 100.° do Tratado, mas apenas no artigo 235.° Tal não impede, no entanto, que as suas disposições possam igualmente afectar empresas. É o que o Governo federal implicitamente admite quando afirma no quadro da controvérsia relativa ao âmbito da primeira disposição administrativa geral de execução da lei de combate à poluição, de 27 de Fevereiro de 1986 (GMB1., p. 95, a seguir «norma técnica “ar”»), à qual voltarei igualmente adiante, que
               «as instalações industriais que produzem emanações de chumbo significativas são geralmente instalações sujeitas a autorização» (ver no meio da p. 25 da versão reprográfica do relatório para audiência do processo C-59/89).
               Em resposta à quarta questão colocada pelo Tribunal de Justiça neste processo, o Governo alemão alega igualmente que, para combater eficazmente a ultrapassagem do valor-limite do chumbo,
               «convém aplicar as medidas relativas às instalações»
               constituídas, designadamente, pelos artigos 17.° e 25.° da lei de combate à poluição (ver o último parágrafo da p. 33 da versão reprográfica do relatório para audiência). Além disso, não há dúvida de que, ao obrigar os Estados-membros, nos termos do artigo 4.°, a instalar estações de medição
               «em locais onde possa haver a exposição contínua de pessoas durante um longo período e onde considerarem que existe o risco de os artigo 1.° e 2° (que fixam o valor limite para o chumbo) não serem respeitados»,
               a directiva não visa apenas os lugares em que a circulação automóvel é especialmente densa e particularmente importante o risco de concentração de chumbo na atmosfera devido ao consumo de gasolina, mas ainda a vizinhança das instalações industriais que emitem regularmente emanações de chumbo de certa importância.
            
         
               23. 
            
            
               Por último, é evidente que para além das pessoas singulares ou colectivas que, devido às suas actividades, constituem fontes de poluição potenciais, às quais as duas directivas em questão impõem sobretudo restrições, há particulares, simples cidadãos, que nelas podem fundar o direito de exigir que o ar por eles respirado seja conforme às normas de qualidade estabelecidas. Resulta dos considerandos das directivas em causa que estas, além de preteger o ambiente, visam proteger a saúde do homem e melhorar a qualidade de vida. A obrigação dos Estados-membros de garantir a não ultrapassagem, pelas concentrações na atmosfera das substâncias em causa, dos níveis considerados admissíveis têm por corolário o direito dos particulares de invocar as referidas normas de qualidade, quando estas sejam violadas, quer na prática, quer pelas medidas adoptadas pelas autoridades públicas.
            
         
               24. 
            
            
               Deduzo das considerações precedentes que não basta que os valores-limite fixados pelas Directivas 80/779 e 82/884 não sejam de facto ultrapassados, mas que a sua transposição correcta requer a adopção de normas jurídicas de carácter geral e obrigatório que proíbam igualmente, no plano legal, a sua ultrapassagem, servindo assim de base legal clara e precisa às acções das autoridades administrativas encarregadas da sua aplicação, por um lado, e, por outro, aos particulares que considerem que as respectivas prescrições näo foram cumpridas.
            
         
               25. 
            
            
               Convém assim verificar se as disposições do direito interno invocadas pela República Federal da Alemanha podem garantir a transposição das duas directivas em conformidade com estas exigências.
            
         
               26. 
            
            
               A República Federal da Alemanha alega sucessivamente a este respeito que os valores-limite se encontrem incorporados na ordem jurídica alemã, que têm carácter obrigatório em direito alemão e que têm um âmbito de aplicação geral, abrangendo o conjunto do território nacional. Que dizer?
            
         
               27. 
            
            
               Deve, antes de mais, observar-se (e a Comissão não o contesta) que os valores fixados no ponto 2.5.1 da norma técnica «ar» são conformes aos prescritos em ambas as directivas. Esta norma foi adoptada com base no artigo 48.° da lei de combate à poluição que, convém recordar, encarrega o Governo federal de aprovar as «disposições administrativas gerais... relativas designadamente aos limiares de poluição que não devem ser ultrapassados para atingir o objectivo referido no artigo 1.°», isto é, combater qualquer espécie de «efeitos nocivos para o ambiente».
            
         
               28. 
            
            
               Ambas as partes fazem, no entanto, apreciações diametralmente opostas sobre a natureza jurídica, e designadamente sobre o carácter obrigatório, bem como sobre o exacto âmbito de aplicação da norma técnica «ar». Para o Governo federal, o carácter vinculante desta resulta de ter sido adoptada com base na atribuição expressa de poderes feita pelo referido artigo 48.° da lei de combate à poluição, não fazendo assim mais do que concretizar as disposições desta lei. Ela só pode aliás ser adoptada após audição dos meios interessados, nos termos do artigo 51.° da lei, e aprovação do Bundesrat. Além disso, o carácter obrigatório das disposições administrativas gerais no domínio técnico é admitido pela jurisprudência, de forma que qualquer cidadão pode invocar os valores-limite fixados pela norma técnica «ar» perante o tribunal administrativo e exigir que seja garantido o seu respeito no lugar de habitação e no ambiente de trabalho. Por último, segundo a República Federal da Alemanha, apesar de a norma técnica «ar» apenas se aplicar, nos termos do seu ponto 1, às instalações sujeitas a autorização e para determinadas medidas administrativas relativas a tais instalações, os valores-limite por ela fixados têm um âmbito de aplicação geral, dado que a noção de «efeitos nocivos para o ambiente» que visa concretizar deve necessariamente ser interpretado da mesma forma em todo o domínio de aplicação da lei de combate à poluição. Além disso, na medida em que a saúde do homem está em causa, o artigo 2.°, n.° 2, da Lei Fundamental, que estabelece que «todo o homem tem direito à vida e à integridade física», não permite à administração tolerar qualquer ultrapassagem dos valores-limite assim fixados, quer haja autorização ou não, ou quer se trate de outras medidas.
            
         
               29. 
            
            
               A Comissão contesta estas diversas afirmações da República Federal da Alemanha. Invoca diversos acórdãos do Bundesverfassungsgericht e do Bundesverwaltungsgericht dos quais ressalta que as disposições administrativas gerais não têm a natureza de normas obrigatórias, a exemplo do que acontece com as leis e os regulamentos. Quanto ao acórdão do Bundesverwaltungsgericht de 19 de Dezembro de 1985 relativo à central nuclear de Wyhl (
                     6
                  ), no qual este reconheceu expressamente a existência de disposições administrativas «que concretizam uma norma jurídica», as quais vinculam os tribunais administrativos nos limites estabelecidos pela norma a concretizar, este diz especialmente respeito ao domínio nuclear e näo aborda a questão da «concreta extensão do carácter obrigatório» da norma em causa neste processo (que, por outro lado, não foi adoptada com base no artigo 48.° da lei de combate à poluição); se o Bundesverfassungsgericht aludiu, em despacho de 31 de Maio de 1988 (
                     7
                  ), a este acórdão e ao «caso especial da autorização prevista em direito nuclear», afirmou no entanto expressamente que
               «as circulares administrativas gerais... não são leis, na acepção do artigo 20.°, n.° 3, e do artigo 97.°, n.° 1, da Lei Fundamental (no sentido de que a lei vincula o juiz)».
               A Comissão verifica, por outro lado, que a interpretação da República Federal da Alemanha, no sentido de que o âmbito de aplicação da norma técnica «ar» não se circunscreve apenas às instalações sujeitas a autorização, abrangendo todas as possíveis fontes de poluição atmosférica, é contrária à própria letra daquela norma.
            
         
               30. 
            
            
               Considerando a jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante ao âmbito da obrigação de transposição das directivas e o conteúdo das duas directivas em causa, tal como acabo de as descrever, parece-me que para decidir quanto à precedência da primeira acusação da Comissão, torna-se desnecessário analisar qual das duas apreciações é correcta. Na verdade, o que menos se poderá dizer é que a questão está longe de ser clara e precisa no direito alemão.
            
         
               31. 
            
            
               O Governo alemão não conseguiu indicar qualquer jurisprudência do Tribunal constitucional ou dos tribunais administrativos aplicável indistintamente às disposições administrativas gerais, da qual resultasse, sem margem para dúvidas, que a norma técnica «ar» tem carácter obrigatório. A Comissão apresentou, por seu lado, uma série de argumentos que levantam sérias dúvidas quanto à validade da construção jurídica avançada pelo Governo alemão relativamente ao carácter obrigatório dos valores-limite e ao âmbito de aplicação da norma técnica.
            
         
               32. 
            
            
               Nestas condições, não é possível considerar as medidas como uma aplicação das duas directivas «com a precisão e a clareza necessárias para satisfazer plenamente a exigência de segurança jurídica» (
                     8
                  ), nem como sendo susceptíveis de criar «uma situação suficientemente precisa, clara e transparente para permitir aos (particulares) conhecer os seus direitos e poder invocá-los» (
                     9
                  ).
            
         
               33. 
            
            
               Deve assim concluir-se que a República Federal da Alemanha não transpôs correctamente para o direito nacional os valores-limite fixados pelas directivas 80/779 e 82/884 do Conselho.
            
         
               34. 
            
            
               No que respeita às obrigações decorrentes do artigo 3.° de ambas as directivas, que impõem aos Estados-membros a adopção de medidas adequadas para garantir que os valores-limite prescritos sejam efectivamente respeitados, a discussão entre as partes incidiu essencialmente sobre os artigos 44.° a 47.° da lei de combate à poluição que obrigam as autoridades dos Länder, em determinadas condições, a definir «zonas críticas» (Belastungsgebiete) ou, a partir da lei de alteração adoptada pelo Bundestag em 11 de Maio de 1990 (BGBl, de 22.5.1990, I, p. 870), «zonas de controlo» (Untersuchungsgebiete) e a elaborar para estas planos destinados a melhorar a qualidade do ar.
            
         
               35. 
            
            
               Ora, é forçoso concluir, a este respeito, que o artigo 3.° de ambas as directivas prevê apenas a elaboração de «planos» ou de «projectos» destinados a melhorar progressivamente a qualidade do ar em determinadas «zonas» (directiva do dióxido de enxofre) ou «locais» (directiva do chumbo) sempre que um Estado-membro considere que nessas «zonas» ou «locais» as concentrações das substâncias em questão ameaçam, apesar das medidas adoptadas, ultrapassar os valores-limite fixados pelas directivas depois da data prescrita para o respeito desses valores, desde que o Estado-membro informe do facto a Comissão antes da referida data. No âmbito da Directiva 80/779, a República Federal da Alemanha efectuou tal notificação a propósito do Land de Berlim, mas a Comissão não manteve a acusação que formulara inicialmente relativamente a esta questão.
            
         
               36. 
            
            
               Relativamente a todas as outras partes do território da República Federal da Alemanha, deve recordar-se a distinção que faz o artigo 189.°, n.° 3, do Tratado CEE entre o resultado a alcançar com base numa directiva e a competência deixada às instâncias nacionais quanto aos meios a utilizar.
            
         
               37. 
            
            
               Já vimos anteriormente que o resultado visado pelas duas directivas apenas pode ser alcançado se os valores-limite por elas fixados forem transpostos sem alterações para uma disposição de direito interno de carácter obrigatório, aplicável em princípio em todo o território nacional. Os Estados-membros devem, por outro lado, instalar estações de medição, o que foi feito na República Federal da Alemanha (artigo 6.° da Directiva 80/779 e artigo 4.° da Directiva 82/884).
            
         
               38. 
            
            
               Em contrapartida, a escolha dos meios através dos quais os Estados-membros garantem o respeito dos valores-limite é deixada ao critério destes.
            
         
               39. 
            
            
               Cabe-lhes, designadamente, avaliar a equidade com que se coloca o problema da poluição nas diferentes regiões do país, bem como a necessidade de alargar ou não determinadas medidas ao conjunto do território.
            
         
               40. 
            
            
               Sob pena de esvaziar de sentido esta competência dos Estados-membros, as instituições da Comunidade apenas podem criticar a forma de proceder destas se se verificar na prática que os meios utilizados não são suficientemente eficazes para alcançar o objectivo prosseguido. Ora, no caso em apreço, não sofre contestação que os valores-limite não foram ultrapassados na República Federal da Alemanha a partir do momento em que deviam ser respeitados.
            
         
               41. 
            
            
               Nestas condições, a acusação de violação do artigo 3.° de ambas as directivas é improcedente.
            
         
               42. 
            
            
               
                  Em conclusão, proponho que seja apenas mantida a acusação de não transposição dos valores-limite para uma disposição nacional de carácter obrigatório e aplicável, em princípio, em todo o território nacional, e que se declare que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, ao abster-se de adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para garantir a transposição completa para o direito interno da Directiva 80/779/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa a valores-limite e a valores-guia de qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas em suspensão (processo C-361/88), e da Directiva 82/884/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1982, relativa a um valor-limite para o chumbo contido na atmosfera (processo C-59/89).
            
         
               43. 
            
            
               Como, em meu entender, apenas uma das acusações da Comissão é procedente, considero que cada uma das partes deve suportar as suas despesas.
            
         (
            *1
         )	Lingua original: francês.
      (
            1
         )	Ver o n.° 8 das conclusões do advogado-geral Van Gerven, bem como a remissão feita para o acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Abril de 1987. Comissão/Itália, n.° 12 (363/85, Coleo., p. 1733), donde resulta que «na ausencia de uma incidência pratica efectivamente verificada, é necessário verificar se, pelo menos teoricamente, é possível uma incidencia negativa».
      (
            2
         )	Ver o n.° 7 das conclusões do advogado-geral Van Gerven. A citação foi retirada do acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Abril de 1987, já dudo na nota 1, n.° 7).
      (
            3
         )	Ver igualmente o n.° 8 das conclusões do advogado-geral Van Gerven, bem como a remissão feita para o acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Maio de 1985, Comissão//Alemanha, n.os 28 e 31 (29/84, Recueil p. 1661). Ver igualmente o acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1988, Comissão/Itália, n.° 21 (116/86, Coleo., p. 1323).
      (
            4
         )	Ver a remissão feita pelo advogado-geral Van Gerven para o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Abril de 1988, Comissão/França, n.° 19 (252/85, Colea., p. 2243), bem como para o acórdão, já citado, de 15 de Março de 1990, Comissão/Pafses Baixos, n.os 35 e 36.
      (
            5
         )	Salvo indicação em contrario, as remissões serão feitas para o texto desta lei que se encontrava em vigor antes das alterações que lhe foram introduzidas pela terceira lei de alteração da lei de combate à poluição, adoptada em 11 de Maio de 1990 e entrada em vigor em 1 de Setembro de 1990 (BGBl. I, p. 870).
      (
            6
         )	BVerwG 72, p. 300, 316 e seguintes.
      (
            7
         )	BVerfG 78, p. 214 e 227.
      (
            8
         )	Ver acórdlo de 17 de Setembro de 1987, Comissão/Países Baixos, n.° 15 (291/84, Colera., p. 3483).
      (
            9
         )	Ver acórdïo de 23 de Maio de 1985, ia citado na nota 3 n.° 28).