CELEX: 32018H0910(20)
Language: cs
Date: 2018-07-13 00:00:00
Title: Doporučení Rady ze dne 13. července 2018 k národnímu programu reforem Polska na rok 2018 a stanovisko Rady ke konvergenčnímu programu Polska z roku 2018

10.9.2018   
            
            
               CS
            
            
               Úřední věstník Evropské unie
            
            
               C 320/88
            
         
      DOPORUČENÍ RADY
      ze dne 13. července 2018
      k národnímu programu reforem Polska na rok 2018 a stanovisko Rady ke konvergenčnímu programu Polska z roku 2018
      (2018/C 320/20)
      RADA EVROPSKÉ UNIE,
      s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2 a čl. 148 odst. 4 této smlouvy,
      s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (1), a zejména na čl. 9 odst. 2 uvedeného nařízení,
      s ohledem na doporučení Evropské komise,
      s ohledem na usnesení Evropského parlamentu,
      s ohledem na závěry Evropské rady,
      s ohledem na stanovisko Výboru pro zaměstnanost,
      s ohledem na stanovisko Hospodářského a finančního výboru,
      s ohledem na stanovisko Výboru pro sociální ochranu,
      s ohledem na stanovisko Výboru pro hospodářskou politiku,
      vzhledem k těmto důvodům:
      
                  (1)
               
               
                  Dne 22. listopadu 2017 přijala Komise roční analýzu růstu, jež zahájila evropský semestr koordinace hospodářských politik pro rok 2018. Řádně zohlednila Evropský pilíř sociálních práv vyhlášený Evropským parlamentem, Radou a Komisí dne 17. listopadu 2017. Priority této roční analýzy růstu potvrdila dne 22. března 2018 Evropská rada. Dne 22. listopadu 2017 přijala Komise na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1176/2011 (2) rovněž zprávu mechanismu varování, ve které Polsko není uvedeno mezi členskými státy, u nichž bude proveden hloubkový přezkum.
               
            
                  (2)
               
               
                  Dne 7. března 2018 byla zveřejněna zpráva o Polsku pro rok 2018. V této zprávě byl posouzen pokrok, jejž Polsko učinilo v plnění jemu určených doporučení přijatých Radou dne 11. července 2017 (3), v přijímání opatření v návaznosti na jemu určená doporučení přijatá v předchozích letech a v plnění národních cílů Polska v rámci strategie Evropa 2020.
               
            
                  (3)
               
               
                  Dne 26. dubna 2018 předložilo Polsko svůj národní program reforem na rok 2018 a svůj konvergenční program z roku 2018. Vzhledem k jejich provázanosti byly oba programy posuzovány současně.
               
            
                  (4)
               
               
                  Relevantní doporučení pro jednotlivé země byla zohledněna při programování evropských strukturálních a investičních fondů (dále jen „ESI fondy“) na období 2014–2020. V souladu s článkem 23 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 (4) může Komise členský stát požádat, aby svou dohodu o partnerství a příslušné programy přezkoumal a navrhl změny, je-li to nezbytné, aby se podpořilo provádění příslušných doporučení Rady. Podrobnosti o tom, jak bude Komise uvedené ustanovení používat, byly uvedeny v pokynech k uplatňování opatření propojujících účinnost ESI fondů s řádnou správou ekonomických záležitostí.
               
            
                  (5)
               
               
                  Na Polsko se v současnosti vztahuje preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu. Vláda ve svém konvergenčním programu z roku 2018 plánuje postupné zlepšování celkového salda ze schodku ve výši 1,7 % HDP v roce 2017 na 0,7 % HDP v roce 2021. Očekává se, že střednědobého rozpočtového cíle, kterým je schodek ve výši 1,0 % HDP ve strukturálním vyjádření, nebude dosaženo během konvergenčního programového období, tedy do roku 2021. Přepočtené strukturální saldo (5) v roce 2021 implikuje schodek ve výši 1,3 % HDP. Podle konvergenčního programu na rok 2018 se předpokládá, že se poměr veřejného dluhu k HDP sníží z 50,6 % HDP v roce 2017 na 50,4 % HDP v roce 2018 a na 46,0 % HDP do roku 2021. Makroekonomický scénář, z něhož tyto rozpočtové projekce vycházejí, je pro rok 2018 opatrný a po tomto roce realistický.
               
            
                  (6)
               
               
                  Dne 11. července 2017 Rada Polsku doporučila zajistit, aby nominální míra růstu čistých primárních výdajů vládního sektor (6) u nepřekročila v roce 2018 hodnotu 3,7 % HDP, což odpovídá roční strukturální korekci ve výši 0,5 % HDP. Zároveň bylo uvedeno, že při posuzování návrhu rozpočtového plánu na rok 2018 a následném posuzování výsledků rozpočtového hospodaření za rok 2018 bude třeba řádně zohlednit cíl dosažení orientace fiskální politiky, která přispěje jak k posílení probíhajícího oživení, tak k zajištění udržitelnosti veřejných financí. Komise provedla kvalitativní posouzení síly hospodářských podmínek v Polsku, přičemž náležitě zohlednila jejich udržitelnost. Na tomto základě se dospělo k závěru, že není třeba brát v úvahu žádné další prvky. Na základě prognózy Komise z jara 2018 existuje v roce 2018 riziko významného odchýlení od doporučené korekce.
               
            
                  (7)
               
               
                  S ohledem na projektovanou mezeru výstupu Polska ve výši 1,5 % HDP v roce 2019 by nominální míra růstu čistých primárních výdajů vládních institucí neměla přesáhnout 4,2 %, což odpovídá strukturální korekci ve výši 0,6 % HDP plynoucí z požadavků na základě společně dohodnuté korekční matice podle Paktu o stabilitě a růstu. Na základě prognózy Komise z jara 2018 existuje v roce 2019 riziko výrazného odchýlení od tohoto požadavku. Celkově se Rada domnívá, že od roku 2018 by se měla přijmout nezbytná opatření, aby bylo dosaženo souladu s ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu.
               
            
                  (8)
               
               
                  Ve střednědobém a dlouhodobém horizontu bude Polsko čelit výdajovým tlakům v různých oblastech, zejména v oblasti stárnutí obyvatelstva, které vyžadují nové mechanismy pro posouzení efektivity a účelnosti veřejných výdajů a usnadnění přerozdělování zdrojů. Za tímto účelem začala vláda pracovat na reformě rozpočtového procesu, zejména s ohledem na posílení střednědobého rozpočtového rámce a začlenění přezkumů výdajů do rozpočtového procesu. Polsko je jediným členským státem bez plnohodnotné nezávislé fiskální rady a není známo, že by plánovalo takovou radu vytvořit, ačkoli stávající nezávislé instituce plní některé funkce typicky prováděné fiskálními radami. Ve zprávě o Polsku pro rok 2018 se uvádí, že Polsku se vůbec nepodařilo omezit rozsáhlé využívání snížených sazeb daně z přidané hodnoty. Polské ministerstvo financí nicméně pracuje na zjednodušení způsobu, jakým jsou na zboží a služby přidělovány použitelné sazby.
               
            
                  (9)
               
               
                  Výkonnost polského trhu práce byla v posledních letech vysoká a míra zaměstnanosti soustavně rostla. Avšak účast určitých skupin na trhu práce, zejména žen, osob s nízkou kvalifikací a starších osob, zůstává i nadále ve srovnání s jinými členskými státy na nízké úrovni. Několik nedávných politických opatření má tendenci snižovat motivaci k práci, zejména u žen a starších lidí. Polský systém sociálního zabezpečení nabízí k nástupu do práce pouze omezené pobídky. I když přídavek na děti snižuje chudobu a nerovnost, projevil se již jeho negativní dopad na zapojení rodičů, zejména žen, na trhu práce, neboť jeho výše a omezené prověřování majetkových poměrů snižují účinnost pracovních pobídek, jež jsou součástí jiných sociálních dávek. Další překážkou účasti žen na trhu práce je skutečnost, že míra zapsaných dětí do formální péče o děti do tří let je i nadále mezi nejnižšími v Unii. Omezená podpora pro osoby poskytující dlouhodobou péči jim brání ve vstupu na trh práce. Snížení zákonem stanoveného věku odchodu do důchodu motivovalo některé starší pracující k odchodu z trhu práce. Zvýšenou poptávku po pracovní síle pomáhá uspokojit přistěhovalectví ze zemí mimo EU.
               
            
                  (10)
               
               
                  Doplňkovým způsobem, jak podpořit účast pracovních sil i inovační kapacitu hospodářství, je vybavit žáky a dospělé odpovídajícími schopnostmi a dovednostmi, které podporují zaměstnanost na rychle se měnícím trhu práce. Míra účasti dospělých na vzdělávání a odborné přípravě je ve srovnání s průměrem Unie mnohem nižší. V kombinaci s určitými nedostatky v oblasti digitálních dovedností, jakož i v oblasti gramotnosti a znalosti základních početních úkonů, a to zejména u dospělých osob s maximálně středním vzděláním, ohrožuje jejich zaměstnatelnost. Do jaké míry budou mít dopad na úroveň kvalifikace nedávno zavedená a plánovaná politická opatření, jako jsou změny v organizaci obecného, odborného a vysokoškolského vzdělávání, dosud není známo.
               
            
                  (11)
               
               
                  Polsko pokračuje v přijímání opatření na řešení segmentace trhu práce omezením možnosti zneužívání dočasných zaměstnání, zvýšením příspěvků na sociální zabezpečení u nestandardních pracovních smluv a u některých z těchto smluv zavedením minimální hodinové mzdy. Počet a podíl smluv na dobu neurčitou od konce roku 2016 vzrostl, nicméně podíl pracovních smluv na dobu určitou je i nadále jedním z nejvyšších v Unii. Některé další legislativní změny týkající se duality trhu práce mohou být zahrnuty v novém zákoníku práce. Rozsah sociální ochrany pracovníků, kteří jsou osobami samostatně výdělečně činnými nebo mají určité nestandardní smlouvy, se jeví jako potenciální problém, zejména z hlediska přiměřenosti budoucích důchodů. Od roku 2015 bylo zavedeno několik opatření ke zlepšení sociální ochrany osob samostatně výdělečně činných a zaměstnanců s nestandardními smlouvami.
               
            
                  (12)
               
               
                  Průměrný věk odchodu do důchodu se v posledních letech zvýšil, což odráží dřívější reformy, jako je zrušení možnosti předčasného odchodu do důchodu a postupné zvyšování věku odchodu do důchodu. Další zvyšování skutečného věku odchodu do důchodu je klíčové pro střednědobý hospodářský růst a pro zajištění přiměřenosti a fiskální udržitelnosti důchodového systému. Avšak nedávné snížení zákonem stanoveného věku odchodu do důchodu na 60 let u žen a na 65 let u mužů jde opačným směrem. Na rozdíl od toho byl věk odchodu do důchodu soudců a soudkyň obecných soudů shodně stanoven na 65 let, což je v souladu s požadavkem Komise. Zvláštní systém sociálního pojištění pro zemědělce, subvencovaný ve výši téměř 1 % HDP, je jedním z důvodů nízké mobility pracovní síly a skryté nezaměstnanosti v zemědělství.
               
            
                  (13)
               
               
                  V zájmu zlepšení výsledků v oblasti zdraví v Polsku je zapotřebí lepší přístup ke zdravotní péči a zvýšení její účinnosti. Subjektivně neuspokojená potřeba zdravotní péče patří mezi nejvyšší v Unii a čekací doby pro určité intervence jsou obzvláště dlouhé. Počet nemocničních lůžek je poměrně vysoký, ale nejsou optimálně geograficky rozloženy. Ambulantní a primární zdravotní péče jsou obecně nedostatečně rozvinuty, přičemž lékaři jsou motivováni, aby posílali pacienty na vyšetření a léčbu ke specializovaným poskytovatelům. Řešení těchto otázek představuje zvláštní výzvu vzhledem k tomu, že úroveň veřejného financování a počet lékařů a zdravotních sester a ošetřovatelů v určitých specializacích v Polsku jsou hluboko pod průměrem Unie. V roce 2017 bylo vyvinuto určité úsilí o účinnější distribuci zdravotní péče, ale účinky těchto opatření zatím nejsou vidět.
               
            
                  (14)
               
               
                  Zvýšení inovační schopnosti ekonomiky je zásadní pro to, aby se Polsko posunulo nahoru v globálním hodnotovém řetězci, a udrželo tak potenciál ke zlepšení životní úrovně. To vyžaduje politická opatření v mnoha oblastech, postupně prováděné během několika let. Ke klíčovým politickým oblastem patří budování důvěry v regulační prostředí, poskytování pobídek pro výdaje podniků na výzkum a vývoj, posílení vědecké základny, mimo jiné prostřednictvím reformy vysokoškolského vzdělávání a podpory silného toku znalostí a úzké spolupráce mezi podniky a výzkumnými institucemi. Posledně uvedené zahrnuje také zajištění příznivých podmínek pro komercializaci výzkumu, který má být rozvíjen a podporován z veřejných prostředků. Několik opatření v těchto oblastech již bylo provedeno a další jsou plánována vládou.
               
            
                  (15)
               
               
                  Rychlé tempo regulačních změn a omezené využívání veřejných a sociálních konzultací u řady klíčových zákonů nepříznivě ovlivňuje kvalitu právních předpisů a pro podniky zvyšuje nejistotu. V tomto kontextu nelze opomenout ani zaručení právního státu a nezávislost soudnictví. Je třeba připomenout, že v prosinci 2017 předložila Komise Radě odůvodněný návrh pro rozhodnutí o tom, že existuje zřejmé nebezpečí závažného porušení zásad právního státu Polskem. Významné faktory, které by mohly vést ke zvýšení míry investic, představují právní jistota a důvěra v kvalitu a předvídatelnost regulačních, daňových a ostatních politik a institucí. Důkladné ex-ante a ex-post hodnocení dopadů a dobře koncipované a uplatňované sociální a veřejné konzultace by mohly pomoci zlepšit kvalitu právních předpisů, omezit potřebu následných změn a tímto způsobem zvýšit předvídatelnost regulačního prostředí. To by rovněž mohlo v krátkodobém horizontu pomoci omezit možné negativní vedlejší účinky nových právních předpisů, jako je například dočasné zvýšení administrativní zátěže vyplývající ze změn v daňových předpisech.
               
            
                  (16)
               
               
                  Díky financování Unií došlo k rychlému rozvoji silniční sítě, avšak úmrtnost v silničním provozu nadále patří mezi nejvyšší v Unii. Kromě toho se města potýkají s rostoucími problémy způsobenými mobilitou, jako je dopravní přetížení a znečištění ovzduší, způsobené rostoucím počtem osobních automobilů a velkým podílem starých vozidel. Stávající pobídky k využívání kolektivních, nízkoemisních a aktivních způsobů dopravy nejsou pro řešení těchto problémů dostatečné. Realizace železničních projektů spolufinancovaných Unií se potýká se značnými problémy, zejména z důvodu omezené kapacity odvětví stavebnictví, a institucionálními nedostatky provozovatele železniční infrastruktury. Vláda sice plánuje aktualizaci příslušného strategického dokumentu, avšak v současnosti nejsou k dispozici dostatečné informace o strategické vizi pro dlouhodobý rozvoj dopravních sítí ve všech druzích dopravy po roce 2023. V tomto dokumentu by byly jasně vymezeny a přiděleny jejich role. I přes investice, které se v uplynulých letech uskutečnily, přetrvávají problémy a nedostatky v energetických soustavách a v energetické infrastruktuře.
               
            
                  (17)
               
               
                  V kontextu evropského semestru 2018 provedla Komise komplexní analýzu hospodářské politiky Polska, kterou zveřejnila ve své zprávě o této zemi pro rok 2018. Posoudila také konvergenční program z roku 2018, národní program reforem na rok 2018 a opatření přijatá v návaznosti na doporučení, která byla Polsku adresována v předchozích letech. Komise vzala v úvahu nejen jejich význam pro udržitelnou fiskální a sociálně-ekonomickou politiku v Polsku, ale také rozsah jejich souladu s pravidly a pokyny Unie, neboť celkovou správu ekonomických záležitostí v Unii je třeba posílit tím, že do rozhodování členských států v budoucnu budou zahrnuty vstupy na úrovni Unie.
               
            
                  (18)
               
               
                  Na základě tohoto posouzení přezkoumala Rada konvergenční program z roku 2018, přičemž její stanovisko (7) je promítnuto zejména do níže uvedeného doporučení č. 1,
               
            DOPORUČUJE Polsku v období 2018–2019:
      
                  1.
               
               
                  Zajistit, aby nominální míra růstu čistých primárních výdajů vládního sektoru nepřekročila v roce 2019 hodnotu 4,2 % HDP, což odpovídá roční strukturální korekci ve výši 0,6 % HDP. Přijmout opatření ke zlepšení efektivity veřejných výdajů, včetně zlepšení rozpočtového procesu.
               
            
                  2.
               
               
                  Přijmout opatření ke zvýšení účasti na trhu práce, včetně zlepšení dostupnosti péče o děti a podporou dovedností potřebných na trhu práce, a to zejména prostřednictvím dalšího vzdělávání dospělých a odstranění zbývajících překážek přechodu na dlouhodobější typy zaměstnaneckých poměrů. Zajistit udržitelnost a přiměřenost důchodového systému přijetím opatření, která zvýší skutečný věk odchodu do důchodu, a reformováním preferenčního penzijního pojištění.
               
            
                  3.
               
               
                  Posílit inovační kapacitu hospodářství mimo jiné tím, že bude podpořena užší spolupráce mezi podniky a výzkumnými institucemi. Zlepšit právní prostředí, zejména zajištěním účinných veřejných a sociálních konzultací v rámci legislativního procesu.
               
            
         V Bruselu dne 13. července 2018.
         
            
               Za Radu
            
            
               předseda
            
            H. LÖGER
         
      
      
         (1)  Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1.
      
         (2)  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1176/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 25).
      
         (3)  Úř. věst. C 261, 9.8.2017, s. 1.
      
         (4)  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).
      
         (5)  Cyklicky očištěné saldo, bez vlivu jednorázových a dočasných opatření, přepočtené Komisí za použití společně dohodnuté metodiky.
      
         (6)  Čisté primární výdaje vládních institucí se skládají z celkových výdajů vládních institucí bez úrokových nákladů, výdajů na programy Unie, které jsou plně kompenzovány příjmy z prostředků Unie, a nediskrečních změn výdajů na podporu v nezaměstnanosti. Vnitrostátně financovaná tvorba hrubého fixního kapitálu je rozprostřena na dobu čtyř let. Zohledněna jsou diskreční opatření na straně příjmů nebo zvýšení příjmů povinné na základě zákona; jednorázová opatření na straně příjmů i na straně výdajů jsou kompenzována.
      
         (7)  Podle čl. 9 odst. 2 nařízení (ES) č. 1466/97.