CELEX: 61989CC0113
Language: it
Date: 1990-03-07
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 7 marzo 1990. # Rush Portuguesa Lda contro Office national d'immigration. # Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo di Versailles - Francia. # Atto di adesione - Periodo transitorio - Libera circolazione dei lavoratori - Libera prestazione dei servizi. # Causa C-113/89.

Avviso legale importante

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61989C0113

Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 7 marzo 1990.  -  SOCIETE RUSH PORTUGUESA LDA CONTRO OFFICE NATIONAL D'IMMIGRATION.  -  DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE VERSAILLES - FRANCIA.  -  ATTO DI ADESIONE - PERIODO TRANSITORIO - LIBERA CIRCOLAZIONE DEI LAVORATORI - LIBERA PRESTAZIONE DI SERVIZI.  -  CAUSA C-113/89.  

raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-01417 edizione speciale svedese pagina 00389 edizione speciale finlandese pagina 00407

Conclusioni dell avvocato generale

++++Signor Presidente,  Signori Giudici,  1 . L' Atto relativo alle condizioni di adesione del regno di Spagna e della Repubblica portoghese ( in prosieguo : l' "Atto d' adesione ") dispone che, per quanto riguarda la libera circolazione dei lavoratori fra la Spagna e il Portogallo e gli altri Stati membri, l' art . 48 del trattato CEE si applica solo con talune riserve . L' Atto d' adesione non contiene però alcuna restrizione quanto alla validità dell' articolo 59 e seguenti del trattato CEE relativi alla libera prestazione dei servizi . Le questioni pregiudiziali sollevate dal tribunal administratif di Versailles ( in prosieguo : il "giudice a quo ") vi invitano a chiarire le implicazioni che le suddette disposizioni dell' Atto d' adesione hanno nei confronti dei prestatori di servizi della Comunità ( nel caso pendente dinanzi al giudice a quo del Portogallo ) che si avvalgano di lavoratori portoghesi o spagnoli .  Il contesto  2 . L' impresa portoghese Rush Portuguesa Lda ( in prosieguo : la "Rush "), che opera nel settore edile e dei lavori pubblici, stipulava con un' impresa francese vari contratti di subappalto per l' esecuzione di lavori in vari cantieri del TGV Atlantique in Francia . Per effettuare questi lavori la Rush si avvaleva di alcuni lavoratori di cittadinanza portoghese che faceva venire dal Portogallo in Francia . Il giudice a quo chiede alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali partendo dall' ipotesi che detti lavoratori torneranno in Portogallo immediatamente dopo aver fornito la prestazione dei servizi .  In occasione di due ispezioni effettuate dalla "Inspection du Travail" francese, nel settembre e nel dicembre 1986, veniva accertato che la Rush impiegava complessivamente 58 lavoratori portoghesi i quali, in contrasto con l' art . L 341.6 del code du travail francese, erano privi di un permesso di lavoro . Per maggiori dettagli sulle mansioni di questi lavoratori rinvio alla relazione d' udienza, sub I.2 . Il summenzionato articolo del code du travail fa parte del capitolo I del titolo IV del libro III del code du travail, che riguarda "i lavoratori stranieri e la tutela dei lavoratori nazionali ". Esso vieta di occupare in Francia gli stranieri che non dispongano di un permesso di lavoro quando tale permesso è richiesto dal diritto francese o da trattati internazionali . La Rush avrebbe anche infranto l' art . L 341.9 che attribuisce all' Office National d' Immigration ( attualmente : "Office de Migration Internationale", in seguito : l' "ONI ") il monopolio dell' assunzione e dell' introduzione in Francia di lavoratori stranieri .  Basandosi sui verbali redatti nel corso delle suddette ispezioni, l' ONI imponeva alla Rush il versamento di un"contributo speciale" a norma dell' art . L 341.7 del code du travail . Come il rappresentante del Governo francese ha spiegato all' udienza, detto contributo ha natura di pena pecuniaria amministrativa . Esso ammonta ad almeno 500 volte il salario minimo garantito stabilito dall' art . L 141.8 del code du travail . Inoltre dal fascicolo emerge che la pena pecuniaria complessiva imposta alla Rush ammonta a circa 1,5 milioni di FF . La Rush ha chiesto al giudice a quo di annullare la pena pecuniaria .  3 . Per il prosieguo delle mie considerazioni non si deve dimenticare che la questione che si presenta nella causa principale riguarda unicamente la liceità del contributo speciale imposto alla Rush . Più precisamente, il giudice a quo intende fare accertare se un prestatore di servizi possa essere oggetto di sanzioni del genere per aver assunto lavoratori portoghesi senza permesso di lavoro . Il presente procedimento non riguarda quindi la questione se l' attività della Rush sia autorizzata e/o possa essere subordinata dalle autorità francesi ad una previa autorizzazione; la qualificazione e la liceità in diritto francese dell' attività della Rush quale "agenzia di collocamento per impieghi temporanei" o persino quale "interponente" ( a prescindere dalla cittadinanza delle persone occupate dalla Rush ) e la compatibilità con il diritto comunitario della normativa francese in materia non rilevano ai fini della soluzione delle questioni pregiudiziali .  La causa principale non sembra vertere nemmeno sulla questione se uno Stato membro possa riscuotere un diritto in occasione del rilascio di un permesso . Nondimeno la parte finale della seconda questione pregiudiziale può essere intesa nel senso che il giudice a quo intende far stabilire se uno Stato membro possa subordinare la prestazione di un servizio al versamento di un determinato diritto a favore dell' ente per l' immigrazione per il rilascio di permessi ai dipendenti del prestatore di servizi . A giudicare dalle osservazioni presentate alla Corte questa questione sarebbe stata sollevata a proposito del summenzionato monopolio dell' ONI riguardante l' assunzione e l' introduzione di lavoratori stranieri in Francia, e riguarderebbe inoltre la ( modica ) tassa prescritta dall' art . L 341.8 del code du travail che dev' essere versata in occasione del rinnovo di un permesso . Tornerò molto brevemente su questa questione alla fine della mia esposizione ( vedasi infra, n . 22 ).  Le pertinenti disposizioni del diritto comunitario  4 . In via di principio, ad un' impresa della Comunità che presti un servizio in uno Stato membro ( lo "Stato membro ospitante ") diverso da quello in cui è stabilita ( lo "Stato membro d' origine ") non si può negare il diritto di assumere per la prestazione di servizi lavoratori di altri Stati membri e di occuparli nello Stato membro ospitante . L' art . 6, n . 3, della direttiva n . 68/360/CEE ( 1 ) ( vedasi anche infra, n . 5, in fine ) stabilisce che lo Stato membro dove viene prestato il servizio è tenuto a rilasciare a detti lavoratori un permesso di soggiorno ( la cui validità può essere limitata alla durata prevista dell' impiego ).  5 . Nel caso di imprese che per la prestazione di un servizio intendano avvalersi di lavoratori spagnoli e portoghesi si deve però tener conto fino al 1993 delle norme contenute nell' Atto d' adesione ( 2 ). L' art . 215 dell' Atto d' adesione contiene una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori - garantita dall' art . 48 del trattato CEE - fra il Portogallo e i dieci Stati membri già facenti parte delle Comunità . A tenore del suddetto articolo l' art . 48 del trattato CEE è applicabile soltanto con riserva delle disposizioni transitorie di cui agli artt . da 216 a 219 dell' Atto d' adesione . L' art . 216 dell' Atto d' adesione stabilisce :  "1 ) Gli articoli da 1 a 6 del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità sono applicabili soltanto dal 1° gennaio 1993 (...) negli altri Stati membri nei confronti dei cittadini portoghesi .  (...) gli altri Stati membri hanno la facoltà di mantenere in vigore fino al 31 dicembre 1992, (...) nei confronti dei (...) cittadini portoghesi, le norme nazionali (...) per cui l' immigrazione allo scopo di esercitare un lavoro salariato e/o l' accesso ad un impiego salariato sono subordinati ad un' autorizzazione preventiva ."  Attuando l' art . 49 del trattato CEE i suddetti articoli da 1 a 6 del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 riconoscono a tutti i cittadini di uno Stato membro il diritto di accettare e di svolgere un' attività lavorativa subordinata in un altro Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di quest' ultimo Stato . In altri termini, si tratta di disposizioni che concretano il principio della parità di trattamento di cui ai nn . 2 e 3 dell' art . 48 del trattato CEE .  Inoltre, l' art . 218 dell' Atto d' adesione stabilisce che, nella misura in cui talune disposizioni della direttiva n . 68/360/CEE sono indissociabili da quelle disposizioni del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 la cui applicazione è differita in forza dell' art . 216 dell' Atto d' adesione, i dieci Stati membri già facenti parte della Comunità hanno la facoltà di derogare alle disposizioni in questione nella misura necessaria all' applicazione dell' art . 216 .  A norma dell' art . 1 della direttiva n . 68/360/CEE gli Stati membri sono tenuti a sopprimere tutte le restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri e dei loro familiari ai quali si applica il regolamento ( CEE ) n . 1612/68 . Come ho già osservato, l' art . 6, n . 3, della direttiva contiene una concreta applicazione del suddetto articolo per quanto attiene ai lavoratori che lavorino alle dipendenze o per conto di un prestatore di servizi .  La prima e la seconda questione pregiudiziale  6 . E in base alle disposizioni dell' Atto d' adesione citate nel numero precedente che l' ONI ha imposto alla Rush l' osservanza delle suddette disposizioni del code du travail e, a seguito della loro violazione, le ha inflitto l' ammenda di cui all' art . L 341.7 . Dinanzi al giudice a quo la Rush ha sostenuto che ciò è in contrasto con la libera prestazione dei servizi garantita dagli articoli da 59 a 66 del trattato CEE la cui applicazione non è limitata o differita dall' Atto d' adesione . Per dirimere questa lite il giudice a quo ha sottoposto alla Corte tre questioni pregiudiziali il cui testo figura nella relazione d' udienza, sub I.4 . Esaminerò in prosieguo solo la prima e la seconda questione; sulla terza questione - che, a mio avviso, non è rilevante per la composizione della presente controversia - tornerò brevemente al n . 23 .  In sostanza si chiede alla Corte di chiarire in quale misura le restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori stabilite dall' Atto d' adesione possano essere opposte alle imprese della Comunità che intendano recarsi insieme a lavoratori di cittadinanza portoghese in uno degli Stati membri già facenti parte della Comunità per effettuarvi la prestazione di un servizio . Il giudice a quo chiede, in particolare, se uno Stato membro già facente parte della Comunità possa 1 ) vietare ad un' impresa comunitaria che presti servizi nel suo territorio nazionale di impiegarvi personale portoghese a questo scopo o 2 ) subordinare la prestazione di servizi a talune condizioni, in particolare alla condizione che l' impresa assuma personale in loco, chieda permessi di soggiorno per il suo personale portoghese o versi contributi all' ente per l' immigrazione . Le questioni del giudice a quo vertono espressamente sul diritto, da parte dei prestatori di servizi portoghesi, di introdurre lavoratori portoghesi in uno Stato membro già facente parte della Comunità; si può comunque già rilevare che la soluzione in base al diritto comunitario non può essere diversa a seconda che si tratti di prestatori di servizi provenienti dal Portogallo o da un altro Stato membro della Comunità, data la validità senza restrizioni degli articoli da 59 a 66 del trattato CEE, e in quanto le suddette disposizioni dell' Atto d' adesione limitano soltanto il diritto di soggiorno dei lavoratori portoghesi, indipendentemente dalla nazionalità del loro datore di lavoro .  7 . Così si articola in prosieguo la mia esposizione . In una prima parte ricorderò la giurisprudenza della Corte in cui è precisata la portata delle norme del trattato sulla libera circolazione dei servizi, con particolare attenzione alla situazione giuridica dei prestatori di servizi che si recano nel luogo dove è reso il servizio con personale che non può avvalersi della libera circolazione dei lavoratori ( infra : nn . da 8 a 11 ). E necessario esaminare brevemente questa giurisprudenza, alla quale hanno fatto riferimento anche le parti nella causa principale, poiché essa fornisce il contesto nel quale si situa la presente controversia . Nella seconda e più importante parte esaminerò le ripercussioni dell' articolo 216 e seguenti dell' Atto d' adesione su questo "diritto comune" ( infra : nn . da 12 a 18 ). Nella terza parte trarrò le conclusioni da questo esame per quanto attiene al potere degli Stati membri già facenti parte della Comunità di imporre una pena pecuniaria amministrativa ( infra : nn . da 19 a 21 ). Infine, mi pronuncerò brevemente sulla questione se uno Stato membro possa riscuotere da un datore di lavoro prestatore di servizi un diritto per il rilascio di un permesso di lavoro o di soggiorno ( infra : n . 22 ).  L' "acquis communautaire" in materia di libera prestazione dei servizi  8 . Va rilevato innanzitutto che le controverse disposizioni di diritto francese non contengono alcuna discriminazione ( formale ) nei confronti dei fornitori di servizi che non sono francesi . Infatti, dette disposizioni impongono una pena pecuniaria amministrativa a tutti i datori di lavoro che occupano in Francia lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno . Il divieto vige quindi allo stesso modo per i datori di lavoro prestatori di servizi francesi e non francesi . La Corte ha però precisato che una norma di legge nazionale, a prima vista non discriminatoria, che riguardi normalmente un' attività permanente delle imprese stabilite nello Stato membro considerato, non sempre può essere integralmente applicata ad attività di carattere temporaneo esercitate in detto Stato membro da imprese aventi sede in altri Stati membri . Pertanto nella sentenza Webb ( richiamandosi alla precedente sentenza Van Wesemael ( 3 )) la Corte ha considerato quanto segue :  "(...) la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale sancito dal trattato, può venire limitata solamente da norme giustificate dal pubblico interesse e obbligatorie nei confronti di tutte le persone e le imprese che esercitino la propria attività sul territorio di tale Stato, nella misura in cui tale interesse non risulti garantito dalle norme alle quali il prestatore di servizi è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito" ( 4 ).  In una successiva sentenza la Corte ha aggiunto che la restrizione stabilita da una normativa nazionale dev' essere obiettivamente necessaria al fine di garantire la tutela di un interesse lecito dal punto di vista comunitario ( 5 ).  Nella sentenza Webb la Corte ha inoltre stabilito il principio secondo il quale l' applicazione di misure nazionali, anche se dettate dal pubblico interesse e a prima vista indistintamente applicabili, non può dar luogo ad un' inutile ripetizione delle norme vigenti nello Stato membro in cui le imprese sono stabilite, e ciò al fine di evitare discriminazioni dissimulate dei prestatori di servizi di un altro Stato membro rispetto ai prestatori di servizi nazionali ( 6 ). Va rilevato che lo stesso giorno la Corte si è pronunciata anche nella causa Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, e ha stabilito un principio analogo per quanto riguarda la libera circolazione delle merci : gli Stati membri non possono imporre inutilmente ad un importatore di merci la ripetizione di analisi tecniche o chimiche nel caso in cui le stesse analisi siano già state effettuate in un altro Stato membro ( 7 ).  9 . I principi enunciati nella sentenza Webb sono stati inoltre precisati nella sentenza Seco del 1982 ( 8 ), il cui contesto di fatto presenta una certa analogia con quello della presente controversia .  Nella sentenza Seco, la controversia nella causa principale riguardava l' effettuazione di lavori temporanei in Lussemburgo da parte di imprese francesi che a questo scopo occupavano lavoratori di stati terzi, i quali restavano obbligatoriamente affiliati al regime previdenziale francese per la durata dei lavori in Lussemburgo . La controversia riguardava talune disposizioni di diritto lussemburghese che in caso di lavori temporanei nel territorio lussemburghese obbligavano il datore di lavoro dei lavoratori stranieri a versare la quota a suo carico dei contributi al regime di assicurazione contro la vecchiaia e l' invalidità, senza che però per questo sussistesse per i lavoratori interessati il diritto a vantaggi previdenziali ( 9 ). La questione consisteva quindi nello stabilire se tale normativa fosse compatibile col diritto comunitario, tenuto conto in particolare del fatto che tali norme annullavano i vantaggi economici di cui il datore di lavoro avrebbe potuto fruire grazie all' inosservanza della normativa sul salario minimo nello stato in cui veniva fornito il servizio .  10 . Nella suddetta sentenza la Corte ha riaffermato il principio enunciato nella sentenza Webb secondo il quale le disposizioni del trattato sulla libera prestazione dei servizi vietano non solo le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza del prestatore, ma anche qualsiasi forma di discriminazione dissimulata che, sebbene basata su criteri in apparenza neutri, produca in pratica lo stesso risultato ( 10 ). La Corte ha inoltre affermato :  "Tale è il caso (...) allorché l' obbligo di versare la quota dei contributi previdenziali a carico del datore di lavoro, imposto ai prestatori stabiliti nel territorio nazionale, viene esteso ai datori di lavoro che sono stabiliti in un altro Stato membro e devono già versare contributi analoghi per gli stessi lavoratori e per gli stessi periodi di attività, in forza delle leggi di questo Stato . In tal caso, infatti, la normativa dello Stato in cui la prestazione viene effettuata comporta, sotto il profilo economico, un onere supplementare per i datori di lavoro stabiliti in un altro Stato membro, i quali sono di fatto assoggettati ad oneri più gravosi rispetto ai prestatori stabiliti nel territorio nazionale" ( 11 ).  La Corte ha poi precisato che lo Stato membro, anche se è libero di negare totalmente ai lavoratori interessati sia l' ingresso nel suo territorio sia l' esercizio di un' attività lavorativa subordinata, non può servirsi di questo potere per imporre un onere discriminatorio ad un prestatore di servizi proveniente da un altro Stato membro ( 12 ).  11 . Mettendo a confronto la fattispecie di cui alla causa Seco con quella di cui alla causa principale nel presente procedimento si constata una sicura analogia . Anche nel caso in esame occorre stabilire quali poteri gli Stati membri ( nella fattispecie gli "Stati membri già facenti parte delle Comunità ") conservino circa l' adozione di misure relative all' esecuzione di un lavoro subordinato, che costituiscano un ostacolo per la prestazione di servizi da parte di un' impresa avente alle proprie dipendenze personale che non può avvalersi della libera circolazione dei lavoratori . Il criterio enunciato nella sentenza Seco a questo proposito è che l' applicazione di una normativa nazionale a prima vista indistintamente applicabile non può portare ad una discriminazione dissimulata nei confronti dei prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro . Nella causa Seco si trattava di una discriminazione di questo tipo, in quanto l' obbligo per i datori di lavoro stabiliti in un altro Stato membro di versare un contributo a carico del datore di lavoro in relazione a lavoratori per i quali erano già stati versati contributi nello Stato membro di stabilimento costituiva, per detti datori di lavoro, un onere più gravoso dell' onere posto a carico dei loro concorrenti stabiliti nel territorio nazionale, i quali erano infatti soggetti a contributi in un unico Stato membro . Tuttavia non è questa la situazione di cui trattasi nella presente causa : norme del genere delle controverse disposizioni francesi non comportano una "ingiustificata ripetizione" dei contributi già versati nello Stato membro di origine o delle condizioni già soddisfatte in questo Stato; in quanto tali esse non producono quindi uno svantaggio concorrenziale per i prestatori di servizi stranieri rispetto ai prestatori di servizi francesi .  Questa distinzione non toglie però nulla alla validità del summenzionato principio sancito nella giurisprudenza della Corte in materia di libera prestazione dei servizi : le restrizioni a questa libertà devono essere giustificate dal pubblico interesse e devono essere necessarie per garantire la tutela degli interessi da esse perseguita . Inoltre, gli Stati membri non possono avvalersi della loro competenza in materia di immigrazione e di accesso al lavoro dipendente per imporre un onere discriminatorio ad un prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro . Peraltro, anche per quanto attiene alle altre libertà garantite dal trattato, è stato ammesso che gli Stati membri conservano un certo potere normativo e repressivo, ma l' applicazione di tali norme nazionali non può eliminare od ostacolare senza necessità una libertà garantita dal trattato ( 13 ).  Su questo sfondo del rispetto più ampio possibile di una libertà garantita dal trattato esaminerò in prosieguo quali misure possano essere lecitamente adottate in base all' Atto d' adesione dagli Stati membri già facenti parte delle Comunità nei confronti dei prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro .  L' influenza dell' Atto d' adesione sulla libera prestazione dei servizi  12 . Come ho già osservato ( vedasi supra, n . 5 ), l' Atto d' adesione autorizza fino al 1993 gli Stati membri già facenti parte delle Comunità a mantenere in vigore le norme nazionali che subordinano ad un' autorizzazione preventiva l' immigrazione e l' accesso al lavoro dipendente di cittadini portoghesi . A questo scopo, detti Stati conservano il potere di negare ai lavoratori portoghesi il permesso di soggiorno contemplato dalla direttiva n . 68/360/CEE . Mi sembra evidente che un sistema di autorizzazione preventiva di soggiorno può funzionare efficacemente solo quando la sua osservanza è imposta anche ai datori di lavoro di cittadini portoghesi, sia che si tratti di datori di lavoro "nazionali", sia che si tratti di datori di lavoro originari di un altro Stato membro . Nella maggior parte dei casi è infatti il datore di lavoro che chiede l' autorizzazione di soggiorno; inoltre si può ritenere che la maggior parte dei lavoratori alle dipendenze di un prestatore di servizi operante in un altro Stato membro venga a lavorare in questo Stato membro su richiesta del datore di lavoro .  Qual' è la ratio dell' art . 216 e seguenti dell' Atto d' adesione ? Nella giurisprudenza della Corte questi articoli sono interpretati come una deroga ( da interpretare restrittivamente ) alla libera circolazione di lavoratori ( portoghesi ), diretta ad evitare perturbazioni del mercato del lavoro negli Stati membri già facenti parte delle Comunità dovute ad un massiccio spostamento di lavoratori portoghesi in cerca di occupazione ( 14 ). A questo scopo, l' Atto d' adesione istituisce un periodo transitorio durante il quale viene limitato lo spostamento di manodopera .  Si tratta ora di precisare come debba essere concepita la reciproca interazione, da un lato, del principio della libera circolazione dei servizi che, conformemente alla citata giurisprudenza della Corte, può essere limitato solo nella misura strettamente necessaria, e, dall' altro, delle norme che possono essere adottate dagli Stati membri già facenti parte della Comunità in base alle disposizioni dell' Atto d' adesione che, secondo la Corte devono essere interpretate restrittivamente . Prima di esprimere la mia opinione al riguardo, esaminerò dapprima i punti di vista che sono stati sostenuti dinanzi alla Corte . Su un punto le parti concordano : l' interpretazione dell' Atto d' adesione secondo la quale gli Stati membri conservano il potere discrezionale di negare il permesso di soggiorno a tutti i lavoratori portoghesi alle dipendenze di un prestatore di servizi, e secondo cui quindi quest' ultimo può essere obbligato a lavorare solo con manodopera proveniente dagli Stati membri già facenti parte della Comunità equivarrebbe ad abolire la libera circolazione dei servizi per le prestazioni di servizi che implicano lo spostamento di lavoratori . Le restrizioni contenute nell' Atto d' adesione non possono quindi essere opposte ad una determinata categoria di lavoratori portoghesi . Quando però si tratta di precisare questa categoria le opinioni sono fortemente divergenti .  13 . La posizione più radicale a favore della libera circolazione dei servizi è contenuta nelle osservazioni della Rush . Questa sostiene infatti che le considerate disposizioni dell' Atto d' adesione non contengono nessuna limitazione all' assunzione e all' impiego di cittadini portoghesi da parte di un prestatore di servizi . La Rush giunge a questo risultato in base al seguente ragionamento . La presenza in Francia dei suoi dipendenti sarebbe del tutto estranea all' applicazione dell' art . 48 del trattato CEE : questi lavoratori non hanno cercato lavoro in Francia e non hanno neanche avuto accesso al mercato francese del lavoro . Essi sono infatti occupati in Portogallo e nell' ambito di questo rapporto di lavoro si sono provvisoriamente recati in Francia per svolgere vari lavori alle dipendenze della Rush, senza, però, pretendere di fruire del diritto di stabilirsi a tempo indeterminato in Francia come lavoratori subordinati . Inoltre, i loro rispettivi rapporti di lavoro rimangono disciplinati dal diritto portoghese : essi sono pagati e soggetti a imposizione fiscale in Portogallo, e rimangono soggetti al sistema portoghese di previdenza sociale . In base a questi elementi la Rush conclude che detti lavoratori non devono essere considerati "lavoratori" ai sensi del regolamento ( CEE ) n . 1612/68, tanto che non si possono applicare loro le disposizioni dell' Atto d' adesione relative ai lavoratori portoghesi .  14 . Questo argomento non può essere accolto . La Corte ha sempre affermato che la nozione comunitaria di "lavoratore" ha un ampio contenuto e si riferisce ad ogni cittadino di uno Stato membro che eserciti un' attività lavorativa subordinata reale ed effettiva sul territorio di un altro Stato membro ( 15 ). Al riguardo non ha alcuna importanza il fatto che il lavoro venga svolto alle dipendenze di un' impresa operante in un altro Stato membro o alle dipendenze di un' impresa stabilita nello Stato membro in cui viene svolta l' attività lavorativa . Conformemente a ciò, la motivazione del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 stabilisce che : "il diritto di tutti i lavoratori degli Stati membri di esercitare l' attività di loro scelta all' interno della Comunità ... deve essere riconosciuto indistintamente ai lavoratori 'permanenti' stagionali e frontalieri o a quelli che esercitino la loro attività in occasione di una prestazione di servizi ". Non vi è dubbio che l' ambito di applicazione delle norme del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 si estende quindi anche ai lavoratori dipendenti da un prestatore di servizi quale la Rush . Come ho già rilevato, l' applicazione delle norme sul diritto dei lavoratori portoghesi di accettare o di effettuare un lavoro subordinato nel territorio di uno degli Stati membri già facenti parte della Comunità è però sospesa fino al 1993 dall' art . 216 dell' Atto d' adesione ( vedasi supra, punto 5 ). L' art . 216 si basa quindi sulla stessa ampia nozione di "lavoratore" dell' art . 48 del trattato CEE .  15 . L' interpretazione più restrittiva della libera circolazione dei servizi figura nelle osservazioni del governo francese . Essa escluderebbe dalla sfera di applicazione dell' Atto d' adesione soltanto i lavoratori dipendenti da un prestatore di servizi con un "posto di fiducia" poiché dette persone sarebbero equiparate al prestatore di servizi . Queste persone quindi - così interpreto la tesi del governo francese - deriverebbero un diritto di soggiorno in quanto prestatori di servizi dalla direttiva n . 73/148/CEE ( 16 ). Secondo il governo francese, si tratta solo di un gruppo assai limitato di persone, vale a dire quelle che svolgono una funzione direttiva nell' impresa e che sono autorizzate a impegnare l' impresa nei confronti di terzi . Non posso accettare neanche questa concezione restrittiva, come risulterà subito in prosieguo quando esporrò il mio punto di vista . Infatti, a mio avviso, tale concezione non tiene sufficientemente conto del principio della libera prestazione di servizi che la Rush può invocare .  16 . La Commissione sostiene una "soluzione intermedia" secondo cui si esentano dalle disposizioni dell' Atto d' adesione il personale "specializzato" e il personale che occupa un "posto di fiducia" nell' impresa che esegue la prestazione di servizi . La Commissione suggerisce in particolare di far ricorso al "programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi" adottato dal Consiglio nel 1962 ( 17 ). Il titolo II di detto programma recita :  "Prima della fine del secondo anno della seconda tappa del periodo transitorio, si prevede (...) l' adattamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative (...) nella misura in cui esse (...) possano ostacolare la prestazione di servizi da parte ( dei ) cittadini ( degli Stati membri ) o da parte del personale specializzato o del personale con posti di fiducia che accompagna il prestatore o effettua la prestazione per conto di quest' ultimo ".  Questa disposizione offre un interessante elemento di paragone con la causa di cui ci occupiamo poiché essa si ispira alla concezione secondo cui dev' essere consentito ad un prestatore di servizi - se vuole poter avvalersi utilmente del suo diritto alla libera prestazione di servizi - di operare con determinate categorie di dipendenti, anche se essi non rientrano nell' ambito d' applicazione della libera circolazione dei lavoratori ( infatti, il suddetto Programma generale è stato adottato nel 1962, vale a dire prima dell' attuazione della libera circolazione dei lavoratori realizzata in base agli artt . 48 e 49 del trattato CEE ). E vero che questo paragone non può essere spinto fino alle estreme conseguenze poiché la disposizione invocata è stata adottata in un momento in cui neanche la libera circolazione dei servizi era stata realizzata . Nella presente causa si è, per così dire, in una fase ulteriore : la libera circolazione dei servizi è già pienamente in vigore, ma trova restrizioni derivanti da una applicabilità ( temporaneamente ) incompleta della libera circolazione dei lavoratori ( portoghesi ).  17 . Tuttavia, i criteri enunciati nel programma generale indicano la giusta direzione e intendo basarmi su di essi per le mie osservazioni . Infatti, essi si fondano sulla premessa, a mio avviso corretta, che l' attività di un' impresa non può essere considerata del tutto indipendente dalle persone che costituiscono il supporto su cui si basa l' attività dell' impresa stessa . Questa considerazione vale a fortiori per un prestatore di servizi, che in via di principio non è stabilmente presente nello Stato membro in cui viene effettuato il servizio ( 18 ), e la cui attività imprenditoriale dipende quindi ampiamente dalla sua mobilità al di là delle frontiere nazionali . In questa prospettiva, se si vuole dare un contributo "utile" al diritto della libera prestazione dei servizi di un' impresa, occorre, secondo me, che il prestatore di servizi possa avvalersi liberamente del personale che costituisce il "nucleo" della sua impresa, perché ciò è indispensabile per l' esercizio efficace dell' attività dell' impresa .  Ciò mi sembra che si verifichi per il personale che è investito di funzioni dirigenziali nell' impresa o che si può considerare rientrante nel personale di fiducia dell' impresa . Diversamente da quanto sostenuto dal governo francese, nella fattispecie non si tratta soltanto di persone che possono impegnare la società nei confronti di terzi . Nell' espressione "personale dirigente" rientrano anche, a mio avviso, i lavoratori che su incarico dell' impresa sono responsabili dell' effettuazione della prestazione di servizi e che dirigono e controllano l' attività dell' impresa nei confronti degli altri dipendenti occupati per svolgere l' attività stessa . Nell' espressione "personale di fiducia" rientrano - a quanto pare - anche i lavoratori il cui lavoro esige un particolare rapporto di fiducia con l' impresa e/o col datore di lavoro ( 19 ). Qualora la presenza di questi lavoratori nello Stato membro ospitante sia richiesta per l' esecuzione efficace del servizio, detto Stato membro non può negare loro il permesso di soggiorno ( con validità eventualmente limitata alla prevista durata del lavoro ).  Inoltre, a mio avviso, lo Stato membro ospitante non può neanche negare un permesso di soggiorno a lavoratori in possesso di una specializzazione o di competenze specifiche essenziali per l' esecuzione del servizio, e che non possono essere assunti sul mercato del lavoro degli Stati membri già facenti parte della Comunità senza grandi difficoltà o spese notevoli . Per "competenze specifiche" si intende una professionalità elevata o una professionalità poco diffusa per attività o impieghi per i quali sono necessarie cognizioni specifiche ( 20 ). Questa competenza specifica può, ad esempio, risultare dal fatto che l' impresa ha effettuato notevoli investimenti nell' assunzione e nella formazione del lavoratore interessato, ed è evidente che va valutata con riferimento all' attività dell' impresa e alla natura del servizio da fornire .  18 . Alla base dell' interpretazione di cui sopra vi è la considerazione secondo cui, conformemente alla giurisprudenza della Corte precedentemente ricordata, il diritto alla libera circolazione dei servizi ( che non è limitato dall' Atto d' adesione ) non può essere pregiudicato a tal punto da essere reso praticamente inefficace attraverso una riduzione eccessiva del dinamismo dell' impresa del prestatore di servizi . Ritengo inoltre che la limitazione del diritto alla libera prestazione dei servizi non possa eccedere quanto è necessario per salvaguardare la ratio dell' Atto d' adesione . Orbene, una normativa che consenta alle imprese della Comunità di avvalersi, per effettuare una prestazione di servizi in un altro Stato membro, di personale con funzioni dirigenziali o legato all' impresa da rapporti di fiducia, nonché di lavoratori con particolari qualifiche, essenziali per il servizio da fornire e non facilmente disponibili sul mercato del lavoro locale, non può legittimare il timore di un notevole o addirittura massiccio afflusso di lavoratori portoghesi in cerca di occupazione tale da comportare una perturbazione sul mercato del lavoro degli Stati membri già facenti parte delle Comunità . Infatti, detti criteri saranno soprattutto a favore delle imprese ( nella fattispecie ) portoghesi che prestano servizi, e non avranno l' effetto di aprire il potenziale del mercato del lavoro portoghese anche alle imprese di servizi degli Stati membri già facenti parte della Comunità .  E esatto rilevare che la deroga apportata mediante i suddetti criteri al divieto formulato in via di principio dall' Atto d' adesione è, in qualche sorta, "selettiva", nel senso che essa sarà soprattutto a favore di imprese portoghesi le quali prestano servizi che non richiedono lo spostamento di un gran numero di lavoratori . Questa è però una conseguenza inevitabile della scelta effettuata dall' Atto d' adesione, che consiste nel frenare lo spostamento di manodopera portoghese durante un periodo transitorio allo scopo di evitare una perturbazione del mercato del lavoro negli Stati membri già facenti parte della Comunità .  Quali sanzioni siano consentite  19 . La precedente analisi consente di stabilire a quali categorie di lavoratori gli Stati membri già facenti parte delle Comunità siano tenuti a rilasciare un permesso di soggiorno . Tuttavia, dal fascicolo emerge che la Rush non ha chiesto alcun permesso di soggiorno per i lavoratori da essa portati in Francia, e che detta domanda non è stata neanche presentata da detti lavoratori . La liceità in siffatte circostanze di una pena pecuniaria amministrativa nella forma di un "contributo speciale", come quello che è stato imposto dall' ONI, dev' essere esaminata distintamente per i lavoratori per i quali non si può negare il permesso di soggiorno e per i lavoratori per i quali il permesso può essere negato .  20 . Esaminiamo dapprima il caso dei lavoratori per i quali non può essere negato il permesso di soggiorno . Per quanto riguarda l' effettuazione del servizio di cui trattasi non si può negare loro il diritto di svolgere un lavoro subordinato nel luogo di prestazione del servizio, ed essi hanno quindi il diritto al rilascio di un documento di soggiorno ai sensi dell' art . 6, n . 3, della direttiva n . 68/360 . La Corte ha ripetutamente affermato che il rilascio di tale documento di soggiorno ha solo effetto dichiarativo e non può venir equiparato ad un permesso quale previsto per la generalità degli stranieri ( 21 ). La Corte ne ha dedotto, tra l' altro, che le sanzioni comminate per l' inosservanza delle formalità prescritte per constatare il diritto di soggiorno di un lavoratore tutelato dal diritto comunitario non possono essere più severe delle sanzioni che si applicano ad analoghe infrazioni minori contemplate dal diritto nazionale ( condizione di comparabilità ) ( 22 ). La Corte ha inoltre affermato che sarebbe ingiustificato comminare sanzioni talmente sproporzionate rispetto alla gravità dell' infrazione da risolversi in un ostacolo per la libera circolazione dei lavoratori; già solo per questo motivo l' espulsione e la detenzione sono inammissibili ( 23 ).  Ritengo che i principi di dette sentenze possano essere trasposti anche alle sanzioni a carico del datore di lavoro il quale ometta di chiedere permessi ( dichiarativi ) per conto di lavoratori . Ne consegue, a mio parere, che non è consentita una sanzione come quella di cui trattasi nella causa principale : essa è infatti diretta a garantire il potere discrezionale dell' autorità nazionale di rilasciare o no il permesso richiesto . Si potrebbe consentire invece una pena mite come, ad esempio, quella che viene irrogata dallo Stato membro ai propri cittadini che omettano di chiedere o di rinnovare una carta d' identità .  21 . Diverso è il caso dei lavoratori per i quali lo Stato membro conserva il potere discrezionale di negare un permesso di lavoro o di soggiorno . In tal caso non vale la suddetta condizione di proporzionalità poiché non sussiste il diritto alla libera circolazione dei lavoratori attribuito e garantito dal trattato . Vige comunque il principio secondo cui la pena irrogata non può essere tanto sproporzionata rispetto alla gravità dell' infrazione da compromettere la libera circolazione dei servizi .  Se sia lecito il pagamento di un diritto per il rilascio di un permesso  22 . Come ho già annunciato, torno brevemente sulla questione se gli Stati membri possano subordinare al versamento di taluni diritti da parte del datore di lavoro il rilascio ai cittadini portoghesi di un permesso di lavoro o di soggiorno .  Si deve nuovamente distinguere a seconda che si tratti o no di lavoratori ai quali può essere negato un permesso . Per quanto riguarda i lavoratori che avevano diritto ad un permesso di soggiorno si può fare riferimento all' art . 9 della direttiva n . 68/360/CEE, che impone agli Stati membri di rilasciare i documenti di cui trattasi o a titolo gratuito o contro versamento di una somma non eccedente i diritti e tasse richiesti per il rilascio delle carte d' identità ai loro cittadini .  Per quanto attiene ai lavoratori cui lo Stato membro può negare il permesso di soggiorno ritengo che il rilascio di un permesso possa essere accompagnato dalla riscossione di un diritto a carico del loro datore di lavoro, se tale diritto è indistintamente riscosso nei confronti dei datori di lavoro nazionali e dei datori di lavoro di un altro Stato membro e qualora il relativo ammontare non sia sproporzionatamente elevato rispetto allo scopo perseguito . Spetta evidentemente al giudice nazionale applicare questi criteri .  La terza questione  23 . Con questa questione il giudice a quo intende stabilire se il personale della Rush, il cui impiego ha determinato l' imposizione di uno speciale contributo ad opera dell' ONI, possa essere considerato personale specializzato o personale con un posto di fiducia ai sensi dell' allegato del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 .  La Rush e i governi portoghese e francese osservano giustamente che detto allegato ( così come l' art . 16, n . 3, del regolamento al quale l' allegato fa riferimento ) si applica solamente al funzionamento del cosiddetto meccanismo di compensazione ( vedansi gli artt . 15 e 16 del regolamento ). Il "meccanismo di compensazione" è un procedimento intracomunitario di collocamento che prevede lo scambio di informazioni fra i servizi dei vari Stati membri competenti in materia di occupazione . Questa disciplina non riguarda la causa di cui ci occupiamo . Le definizioni che questo allegato dà alle espressioni "specializzazione" e "carattere di fiducia inerente all' impiego" possono invece servire da fonte d' ispirazione per individuare le categorie di lavoratori che un' impresa di servizi può assumere sul mercato portoghese già prima del 1993 ( vedasi supra, al n . 17 ).  Conclusione  24 . Vi suggerisco di risolvere le questioni pregiudiziali del tribunale amministrativo di Versailles come segue :  "Gli artt . 59 e 60 del trattato CEE e gli artt . da 215 a 218 dell' Atto relativo alle condizioni di adesione del regno di Spagna e della Repubblica portoghese, firmato il 12 giugno 1985, devono essere interpretati nel senso che un prestatore di servizi stabilito in uno Stato membro della Comunità, allo scopo di effettuare una prestazione di servizi in un altro Stato membro ( lo Stato membro ospitante ), può farsi accompagnare da lavoratori portoghesi facenti parte del personale con funzioni direttive o del personale che ha particolari rapporti fiduciari con l' impresa, o che dispone di particolari qualificazioni essenziali per la prestazione dei servizi da effettuare e che solo con grandi difficoltà possono essere reperite sul mercato del lavoro degli Stati membri già facenti parte delle Comunità, purché la presenza di detti lavoratori nello Stato membro ospitante sia necessaria per l' efficace esercizio dell' attività dell' impresa del prestatore di servizi . Per quanto riguarda questi lavoratori lo Stato membro ospitante non può subordinare ad alcuna condizione il rilascio di un permesso di soggiorno ai sensi dell' art . 6, n . 3, della direttiva n . 68/360 . L' omessa richiesta di detto documento da parte del datore di lavoro o del lavoratore può essere assoggettata solo a sanzioni che non siano più severe di quelle che vengono comminate ai cittadini dello Stato membro ospitante per leggere infrazioni di tipo analogo . A norma dell' art . 9 della direttiva n . 68/360/CEE, il documento dev' essere rilasciato a titolo gratuito o contro versamento di un diritto non eccedente i diritti e tasse richiesti per il rilascio delle carte d' identità ai cittadini di detto Stato .  Per quanto riguarda le altre categorie di lavoratori portoghesi, gli Stati membri già facenti parte delle Comunità conservano, fino al gennaio 1993, il potere di subordinare ad autorizzazione preventiva l' immigrazione per esercitare un' attività lavorativa subordinata e di imporre l' osservanza di tali norme anche ai prestatori di servizi che occupano detti lavoratori . Tuttavia, la violazione di tali norme non può essere assoggettata ad una pena così sproporzionata rispetto alla gravità dell' infrazione da compromettere la libera circolazione dei servizi . Il rilascio della suddetta autorizzazione può essere accompagnato dalla riscossione di un diritto a carico del datore di lavoro di detti dipendenti qualora tale diritto sia riscosso indistintamente nei confronti dei datori di lavoro nazionali e dei datori di lavoro cittadini di un altro Stato membro e l' importo relativo non sia sproporzionatamente elevato rispetto alla finalità perseguita ".  (*) Lingua originale : l' olandese .  ( 1 ) Direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all' interno della Comunità ( GU 1968, L 257, pag . 13 ).  ( 2 ) In prosieguo mi occuperò soltanto dei lavoratori portoghesi . Tuttavia le mie considerazioni valgono anche per i lavoratori spagnoli dato il tenore identico degli artt . da 55 a 58 dell' Atto d' adesione .  ( 3 ) Sentenza 18 gennaio 1979, cause riunite 110 e 111/78, Racc . pag . 35 .  ( 4 ) Sentenza 17 dicembre 1981, causa 279/80, Racc . pag . 3305, punto 17 della motivazione; vedasi anche la sentenza 18 gennaio 1979, cause riunite 110 e 111/78, Van Wesemael, Racc . 1979, pag . 35, e la successiva sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione / RF di Germania, Racc . pag . 3755, in particolare punto 27 della motivazione .  ( 5 ) Vedasi la sentenza 4 dicembre 1986, Commissione / RF di Germania, punto 27 della motivazione .  ( 6 ) Vedasi il punto 20 della motivazione .  ( 7 ) Vedasi la sentenza 17 dicembre 1981, causa 272/80, Racc . pag . 3277, in particolare i punti da 13 a 15 della motivazione .  ( 8 ) Sentenza 3 febbraio 1982, cause riunite 62 e 63/81, Racc . pag . 223 .  ( 9 ) Vedasi il punto 3 della motivazione . Dalla sentenza emerge inoltre che le suddette disposizioni del diritto lussemburghese erano state adottate per impedire che il datore di lavoro fosse indotto, per alleggerire il proprio onere contributivo, a ricorrere alla manodopera straniera ( vedasi il punto 4 della motivazione ).  ( 10 ) Punto 8 della motivazione .  ( 11 ) Punto 9 della motivazione .  ( 12 ) Punti 11 e 12 della motivazione .  ( 13 ) In materia di libera circolazione delle persone si possono citare la sentenza 7 luglio 1976, causa 118/75, Watson e Belmann, Racc . pag . 1185, in particolare i punti da 17 a 21 della motivazione; la sentenza 3 luglio 1980, causa 157/79, Pieck, Racc . pag . 2171, e la sentenza 12 dicembre 1989, causa C-265/88, Messner, Racc . pag . 2409 . In materia di libera circolazione delle merci si può fare riferimento alla sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, Racc . pag . 2595, in particolare punto 27 della motivazione, e alla sentenza 15 dicembre 1976, causa 41/76, Donckerwolcke, Racc . pag . 1921, in particolare i punti da 32 a 38 della motivazione .  ( 14 ) Vedansi la sentenza 27 settembre 1989, causa 9/88, Lopes da Veiga, Racc . pag . 2989 ), in particolare punto 10 della motivazione, e la sentenza 23 marzo 1983, causa 77/82, Peskeloglou, Racc . pag . 1085, in particolare punto 12 della motivazione ( questa causa riguardava l' interpretazione di una disposizione analoga contenuta nell' Atto d' adesione della Grecia ).  ( 15 ) Vedansi, ad esempio, la sentenza 3 giugno 1986, causa 139/85, Kempf, Racc . pag . 1741, in particolare i punti da 8 a 14 della motivazione, che rinvia alla sentenza 23 marzo 1982, causa 53/81, Levin, Racc . pag . 1035 .  ( 16 ) Direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all' interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi . L' art . 4 della direttiva riconosce un diritto di soggiorno ai cittadini di uno Stato membro che intendano effettuare una prestazione di servizi in un altro Stato membro .  ( 17 ) GU 1962, pag . 32 .  ( 18 ) Vedasi la sentenza 4 dicembre 1986, Commissione / RF di Germania, già menzionata nella nota 4, in particolare i punti da 19 a 21 della motivazione .  ( 19 ) Questa descrizione si basa sulla definizione del carattere di fiducia inerente all' impiego figurante nell' allegato del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 . L' art . 16, n . 3, lett . a ), di tale regolamento esclude dal meccanismo di compensazione contemplato dagli artt . 15 e 16 del regolamento stesso le offerte di lavoro nominative e collegate al carattere di fiducia inerente all' impiego .  ( 20 ) Questa descrizione è del pari ispirata alla deroga stabilita dall' art . 16, n . 3, del regolamento ( CEE ) n . 1612/68 che esclude dal meccanismo di compensazione le offerte di lavoro nominative e collegate alla "specializzazione" del lavoro offerto .  ( 21 ) Vedasi la sentenza 3 luglio 1980, causa 157/79, Pieck, Racc . pag . 2171, in particolare i punti da 11 a 13 della motivazione, con rinvio alla sentenza 14 luglio 1977, causa 8/77, Sagulo, Racc . pag . 1495 .  ( 22 ) Sentenza Pieck, citata nella nota precedente, punti da 15 a 19 della motivazione .  ( 23 ) Sentenza Pieck, già citata, loc . cit .; sentenza Messner, citata nella nota 13, punto 14 della motivazione .