CELEX: 62015CC0444
Language: ro
Date: 2016-09-08
Title: Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 8 septembrie 2016.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 8 septembrie 2016(1)

Cauza C‑444/15

Associazione Italia Nostra Onlus

împotriva

Comune di Venezia și alții

[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunalul Administrativ Regional din Veneția, Italia)]
„Mediu – Efectele anumitor planuri și programe asupra mediului – Nivel ridicat de protecție a mediului potrivit articolului 191 TFUE și articolului 37 din Carta drepturilor fundamentale – Necesitatea evaluării ecologice conform Directivei 2001/42/CE în cazul în care se impune o evaluare a efectelor conform Directivei 92/43/CEE – Interpretarea noțiunii «zone mici la nivel local»”

I –    Introducere

1.        Prezenta cerere, având ca obiect o decizie preliminară, urmărește precizarea domeniului de aplicare al Directivei privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului(2) (denumită în continuare „Directiva EES”, abrevierea EES desemnând „evaluarea ecologică strategică”). Aceasta oferă Curții în plus ocazia ca, după o perioadă mai lungă, să se pronunțe din nou cu privire la obiectivul Uniunii în domeniul politicii de mediu de a aspira la un nivel ridicat de protecție.

2.        Litigiul din cauza principală privește un proiect imobiliar în laguna orașului Veneția. Deși s‑a efectuat o evaluare a efectelor potențiale conform Directivei habitate(3), autoritățile italiene au hotărât totuși, în cadrul unei examinări prealabile, că o evaluare ecologică strategică conform Directivei EES nu este necesară, deoarece este afectată doar o zonă mică la nivel local, iar proiectul nu este susceptibil de a avea efecte semnificative asupra mediului. Într‑un asemenea caz, Directiva EES prevede că nu este necesară efectuarea unei evaluări ecologice strategice.

3.        Instanța de trimitere pune sub semnul întrebării mai întâi compatibilitatea acestei excepții de la obligativitatea EES cu nivelul ridicat de protecție a mediului impus de dreptul Uniunii, ceea ce ridică probleme interesante în special cu privire la caracterul justițiabil al acestui obiectiv al politicii Uniunii.

4.        Instanța de trimitere solicită în subsidiar o interpretare a condițiilor în care, potrivit dispozițiilor Directivei EES, anumite planuri și programe pot fi excluse de la efectuarea unei evaluări ecologice strategice complete, cu toate că necesită o evaluare conform Directivei habitate. Aici se ridică în special întrebarea ce se înțelege prin „zonă mică la nivel local”.
II – Cadrul juridic

A –    Dreptul Uniunii

1.      Dreptul primar

5.        Articolul 191 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene(4) (denumit în continuare „TFUE”) stabilește principiile în domeniul politicii de mediu a Uniunii:
„Politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Uniunii. Aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe principiul «poluatorul plătește».”

6.        Articolul 3 alineatul (3) a doua teză din Tratatul privind Uniunea Europeană(5) (denumit în continuare „TUE”) conține un obiectiv similar în privința protecției mediului:
„[Uniunea] acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului.”

7.        Și articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(6) (denumită în continuare „carta”) prevede cu privire la politica de mediu:
„Politicile Uniunii trebuie să prevadă un nivel ridicat de protecție a mediului și de îmbunătățire a calității acestuia, care să fie asigurat în conformitate cu principiul dezvoltării durabile.”
2.      Directiva habitate

8.        Articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate prevede o evaluare a efectelor anumitor planuri și proiecte asupra ariilor europene de protecție:
„Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.”
3.      Directiva EES

9.        Considerentul (10) al Directivei EES face referire la raportul acesteia față de Directiva habitate:
„Toate planurile și programele, […] care s‑a stabilit că necesită evaluare în conformitate cu […] [Directiva habitate], pot avea efecte semnificative asupra mediului și trebuie, de regulă, să facă obiectul unei evaluări sistematice a mediului. Atunci când definesc utilizarea unor zone limitate la nivel local sau când sunt modificări minore la planurile sau programele de mai sus, trebuie evaluate numai în cazul în care statele membre stabilesc că pot avea efecte semnificative asupra mediului.”

10.      Conform articolului 1 din Directiva EES, aceasta trebuie să asigure că (anumite) planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului sunt supuse unei evaluări ecologice cu ocazia elaborării lor și înainte de a fi adoptate. Aceasta specifică cerințele minime necesare pentru pregătirea raportului de mediu, pentru efectuarea consultărilor, pentru luarea în considerare a rezultatelor evaluării de mediu, precum și pentru informarea privind decizia adoptată în urma verificării.

11.      Pornind de la considerentul (10), articolul 3 din Directiva EES stabilește domeniul de aplicare al evaluării ecologice strategice:
„(1)      O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(2)      Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:
(a)      […]
(b)      pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor, este necesară o evaluare ecologică în temeiul articolelor 6 și 7 din Directiva [habitate].
(3)      Planurile și programele prevăzute la alineatul (2) care stabilesc utilizarea unor zone mici la nivel local […] necesită o evaluare ecologică numai în cazul în care statele membre stabilesc că pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(4)      […]
(5)      Statele membre stabilesc dacă planurile sau programele prevăzute la alineatele (3) și (4) pot avea efecte semnificative asupra mediului fie printr‑o examinare a fiecărui caz, fie prin specificarea tipurilor de planuri și programe, fie prin ambele abordări. În acest scop, statele membre țin seama în toate cazurile de criteriile specifice descrise în anexa II, pentru a se asigura că planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului sunt cuprinse în prezenta directivă.
(6)      […]”

12.      Anexa II enumeră criteriile care permit să se stabilească importanța probabilă a efectelor avute în vedere la articolul 3 alineatul (5) din Directiva EES.

B –    Dreptul național

13.      Republica Italiană a transpus Directiva EES în dreptul național prin Decreto legislativo nr. 152 din 3 aprilie 2006. Dispoziția națională corespunde textului directivei, în special cu privire la faptul că nici în cadrul acesteia nu se regăsește o definiție a noțiunii „zone mici la nivel local”. Jurisprudența națională a stabilit în acest sens valori limită ce țin de suprafața proiectului, și anume, la proiecte pentru dezvoltarea unor zone urbane, în principiu o suprafață de 40 de hectare, însă la proiecte din cadrul zonelor urbane existente, o suprafață de 10 hectare.
III – Litigiul principal și cererea de decizie preliminară

14.      Procedura principală se referă la un proiect imobiliar din laguna orașului Veneția, în extremitatea sudică a insulei Pellestrina, denumită „Ca’ Roman”. „Società Ca’ Roman Srl” intenționează să construiască pe o suprafață de aproximativ 3 hectare un număr total de 42 de clădiri rezidențiale. În imediata apropiere se află arii de conservare care fac parte din rețeaua ecologică europeană „Natura 2000”, deoarece sunt desemnate ca arie de protecție specială pentru conservarea păsărilor sălbatice în sensul Directivei păsări sau drept sit de importanță comunitară pentru protecția habitatelor naturale și a florei și faunei sălbatice în sensul Directivei habitate.

15.      O evaluare a efectelor planului conform dispozițiilor naționale prin care s‑a transpus Directiva habitate s‑a încheiat în sens favorabil, însă a impus concomitent un număr ridicat de cerințe care vizează protecția ariilor europene de protecție vizate.

16.      Administrația competentă a efectuat de asemenea o verificare a eventualei aplicări a procedurii de evaluare ecologică strategică conform dispozițiilor naționale corespunzătoare Directivei EES. Concluzia acesteia a fost că nu este necesară. Deși proiectul imobiliar privește arii de protecție specială și situri de importanță comunitară și trebuie, prin urmare, supus unei evaluări a efectelor potențiale conform Directivei habitate, potrivit principiilor jurisprudenței instanțelor italiene, acesta se întinde doar asupra unor „zone mici la nivel local”. Planurile în astfel de zone nu necesită o evaluare ecologică strategică dacă planurile nu produc efecte semnificative asupra mediului. Din detaliile furnizate de instanța de trimitere rezultă că autoritățile competente au considerat că acest criteriu nu este îndeplinit.

17.      Organizația de protecția mediului Associazione Italia Nostra Onlus (denumită în continuare „Italia Nostra”) a înaintat la Tribunale amministrativo regionale del Veneto (Tribunalul Administrativ Regional) o acțiune împotriva acestei proceduri. Drept urmare, acesta a adresat Curții, în temeiul articolului 267 alineatul (3) TFUE, următoarele întrebări preliminare:
„1)      Articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES, în măsura în care se referă și la ipoteza prevăzută la alineatul (2) litera (b) al aceluiași articol, este valid, în lumina normelor în materie de mediu cuprinse în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în măsura în care sustrage de la o evaluare ecologică strategică sistematică planurile și programele cu privire la care s‑a considerat că este necesară o evaluare a efectelor potențiale în sensul articolelor 6 și 7 din Directiva habitate?
2)      În cazul constatării legalității normei citate, alineatele (2) și (3) ale articolului 3 din Directiva EES, analizate în lumina considerentului (10) al aceleiași directive, potrivit căruia toate planurile și programele despre care s‑a stabilit că necesită evaluare în conformitate cu Directiva habitate pot avea efecte semnificative asupra mediului și trebuie, de regulă, să facă obiectul unei evaluări sistematice a mediului, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări cum este reglementarea națională care, pentru a defini noțiunea «zone mici la nivel local», care figurează la articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES, se referă la criterii pur cantitative?
3)      În cazul unui răspuns negativ la întrebarea anterioară, alineatele (2) și (3) ale articolului 3 din Directiva EES, analizate în lumina considerentului (10) al aceleiași directive, potrivit căruia toate planurile și programele despre care s‑a stabilit că necesită evaluare în conformitate cu Directiva habitate pot avea efecte semnificative asupra mediului și trebuie, de regulă, să facă obiectul unei evaluări sistematice a mediului, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări cum este reglementarea națională care sustrage de la o evaluare ecologică strategică automată și obligatorie toate proiectele de dezvoltare a unor zone urbane, noi sau în extindere, care vizează suprafețe de până la 40 de hectare ori proiectele de amenajare sau de dezvoltare a unor zone urbane din cadrul zonelor urbane existente care vizează suprafețe de până la 10 hectare, deși, ținând seama de efectele posibile asupra siturilor, s‑a stabilit deja că pentru acestea este necesară o evaluare a efectelor potențiale în sensul articolelor 6 și 7 din Directiva habitate?”

18.      Cu privire la această cerere de decizie preliminară au depus observații scrise Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European, Comune di Venezia, Republica Italiană, Società Ca’ Roman Srl și Italia Nostra. Nu a fost formulată nicio cerere de organizare a unei ședințe, iar Curtea a renunțat la aceasta.
IV – Apreciere juridică

19.      În primul rând, trebuie să se insiste asupra admisibilității procedurii de trimitere preliminară (a se vedea în acest sens secțiunea A), înainte de a putea examina chestiunea validității articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES (a se vedea în acest sens secțiunea B). În final, vom analiza întrebările privind interpretarea (a se vedea în acest sens secțiunea C).

A –    Admisibilitatea cererii de decizie preliminară

20.      Comune di Venezia și Società Ca’ Roman consideră trimiterea preliminară drept inadmisibilă. Acestea consideră că întrebările formulate nu sunt pertinente deoarece zona afectată de proiect se află în afara zonelor protejate prin Directiva habitate, motiv pentru care nu a fost necesară o evaluare conform articolului 6 sau 7 din această directivă. Astfel, articolul 3 alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din Directiva EES nu este a priori aplicabil acestui litigiu.

21.      Trebuie totuși amintit în această privință că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub răspunderea sa și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei cereri formulate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate(7).

22.      Aceste condiții nu sunt însă îndeplinite. Pare mai degrabă probabil, după cum a specificat instanța de trimitere, ca o evaluare a efectelor potențiale, prevăzută de Directiva habitate, să fie necesară pentru proiectul în discuție, cu toate că acesta privește în mod direct doar o zonă aflată în afara ariei de protecție, deoarece și proiectele derulate în afara ariilor de protecție pot afecta aceste zone. Pe de altă parte, interpretarea dreptului primar și a Directivei EES este legată de obiectul litigiului principal, problema nu este de natură ipotetică, iar instanța de trimitere a oferit toate elementele necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările adresate. Prin urmare, cererea de decizie preliminară este admisibilă.

B –    Cu privire la prima întrebare

23.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere dorește să afle în esență dacă faptul că nu toate planurile pentru care se efectuează o evaluare a efectelor conform articolelor 6 și 7 din Directiva habitate sunt supuse per se unei evaluări ecologice strategice conform Directivei EES este compatibil cu nivelul ridicat de protecție a mediului prevăzut de dreptul primar european și de Carta drepturilor fundamentale.
1.      Controlul nivelului de protecție a mediului impus de dreptul Uniunii

24.      Articolul 191 alineatul (2) TFUE obligă legiuitorul Uniunii ca la elaborarea politicii în domeniul de mediu să urmărească un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Uniunii. Acest obiectiv este stabilit și în cadrul articolului 37 din cartă și la articolul 3 alineatul (3) a doua teză TUE.

25.      Aceste dispoziții nu trebuie interpretate și examinate în mod independent unele față de celelalte. Acestea exprimă mai degrabă principiul unitar al unui nivel ridicat de protecție a mediului(8), căruia trebuie să i se atribuie o semnificație specială, datorită ancorării sale multiple în cadrul dreptului Uniunii.

26.      Curtea a concretizat criteriul prin care se verifică compatibilitatea unui act legislativ concret al Uniunii cu nivelul de protecție a mediului impus prin articolul 191 alineatul (2) TFUE în cadrul Hotărârilor Safety Hi‑Tech(9) și Bettati(10), care se referă la interdicții de utilizare a substanțelor ce periclitează stratul de ozon.

27.      Curtea a subliniat astfel că articolul 191 TFUE prevede o serie de obiective, principii și criterii pe care legiuitorul comunitar trebuie să le respecte în cadrul punerii în aplicare a politicii în domeniul mediului. Datorită necesității evaluării comparative a anumitor obiective și principii și complexității aplicării criteriilor, controlul judiciar trebuie în mod necesar să se limiteze la a verifica dacă s‑a săvârșit o eroare evidentă de apreciere a acestor condiții(11).

28.      Cu privire la obiectivul politicii Uniunii în domeniul mediului, de a asigura un nivel ridicat de protecție, definit în cadrul articolului 191 alineatul (2) TFUE, Curtea a statuat apoi în mod întemeiat că păstrarea unui nivel ridicat de protecție nu necesită în mod imperativ nivelul cel mai ridicat de protecție din punct de vedere tehnic(12). Acest lucru rezultă deja din modul de formulare (doar un nivel „ridicat” de protecție), dar și din faptul că articolul 193 TFUE permite statelor membre să mențină sau să stabilească măsuri de protecție mai stricte.

29.      Probabil în accepțiunea că un nivel poate fi „ridicat” doar comparativ cu un altul, Curtea a examinat în trecut, în contextul păstrării nivelului ridicat de protecție a mediului, măsura în care actele legislative ale Uniunii depășesc obligațiile ei internaționale de dreptul mediului(13).

30.      Un astfel de nivel de protecție ce depășește obligațiile internaționale ale Uniunii poate fi constatat și în speță. Astfel, Protocolul de la Kiev privind evaluarea strategică de mediu(14), ce vizează Convenția de la Espoo privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontalier(15), nu conține reguli speciale pentru proiecte care, din motive de protecție a naturii, necesită o examinare specială.

31.      O astfel de comparație externă este însă doar un criteriu parțial adecvat. Această abordare ar trebui în mod consecvent să cuprindă o selecție mai cuprinzătoare de grupuri de referință, respectiv să răspundă la întrebarea dacă aceste obligații internaționale stabilesc la rândul lor un nivel ridicat, mediu sau redus al protecției mediului.

32.      Înainte de toate însă, obiectivul final al articolului 191 alineatul (2) TFUE nu se epuizează prin simpla depășire a criteriilor externe. Acesta impune mai degrabă o aspirație constantă către o protecție a mediului mai extinsă și mai bună, chiar dacă la nivel mondial nu ar exista o protecție mai ridicată. Un nivel de protecție nu mai este ridicat în momentul în care se poate atinge fără probleme un nivel și mai ridicat – lucru care, bineînțeles, nu trebuie confundat cu cerința de a realiza în toate condițiile nivelul maxim de protecție din punct de vedere tehnic.

33.      De aici rezultă pentru legiuitorul Uniunii obligația ca, la elaborarea normelor juridice în materie de mediu, să îmbunătățească protecția mediului cel puțin acolo unde acest lucru este posibil în mod rezonabil și nu se opun interese legitime.

34.      Coroborat cu considerațiile arătate la punctul 27 din prezentele concluzii, în special diversitatea obiectivelor pe care legiuitorul Uniunii le poate urmări în mod legitim la elaborarea protecției mediului, principiul nivelului ridicat de protecție consacrat de articolul 191 alineatul (2) TFUE este în mod evident încălcat dacă nu sunt identificabile interese legitime care se opun unui nivel mai ridicat de protecție; „se opun” include, conform principiului general al proporționalității, consacrat de dreptul Uniunii, cazul în care ponderea unor astfel de interese este disproporționată față de posibila îmbunătățire a nivelului de protecție.

35.      În cele ce urmează vom examina, mai întâi, dacă nivelul de protecție al Directivei EES și în special domeniul de aplicare impus prin articolul 3 alineatul (1) îndeplinesc această cerință (a se vedea în acest sens secțiunea 2), înainte de a ne îndrepta către întrebarea dacă se poate justifica în mod rezonabil ca planuri și programe care necesită o evaluare conform Directivei habitate să nu fie supuse, în mod extraordinar, în condițiile prevăzute de Directiva EES, unei evaluări ecologice strategice (a se vedea în acest sens secțiunea 3).
1.      Cu privire la nivelul de protecție al Directivei EES în general

36.      Cu privire la Directiva EES, trebuie să se constate, în primul rând, că aceasta nu urmărește protecția mediului prin cerințe materiale orientate spre planuri sau programe, ci prin cerințe referitoare la procedurile statelor membre, în vederea determinării, colectării și evaluării urmărilor ecologice(16).

37.      Articolul 191 alineatul (2) TFUE permite adoptarea de măsuri care se referă doar la anumite aspecte ale mediului, atât timp cât aceste măsuri contribuie la conservarea și protecția mediului, precum și la îmbunătățirea calității acestuia(17). De un asemenea aspect al mediului țin și reglementările care impun doar cerințe procedurale, pentru a contribui la protecția mediului prin controale publice.

38.      Este de la sine înțeles că aceste cerințe procedurale pot consolida protecția mediului doar în măsura în care planurile și programele au efecte asupra mediului. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva EES stabilește în acest sens domeniul ei de aplicare și astfel nivelul de protecție: potrivit acestuia, vor fi supuse unei evaluări ecologice strategice (doar) planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului.

39.      Cu privire la principiul nivelului ridicat de protecție, nu pare interzisă nici impunerea unei anumite gravități a posibilelor efecte asupra mediului. Evitarea efortului suplimentar care ar rezulta din efectuarea unei evaluări ecologice strategice pentru fiecare plan și program care poate avea doar efecte nesemnificative asupra mediului reprezintă în această măsură un interes legitim. Acest interes nu este nici vădit disproporționat cu îmbunătățirea redusă a protecției mediului care ar rezulta dintr‑o evaluare ecologică strategică a planurilor și programelor care nu sunt susceptibile să aibă efecte semnificative asupra mediului.
2.      Articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES în special

40.      Pornind de la acest rezultat, se poate examina fără un efort prea mare dacă se rămâne sub nivelul de protecție conferit de articolul 191 alineatul (2) TFUE prin faptul că planurile și programele care necesită o evaluare potrivit Directivei habitate nu trebuie supuse unei evaluări ecologice strategice în condițiile articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES, și anume dacă acestea stabilesc doar utilizarea zonelor mici la nivel local și nu sunt susceptibile să aibă efecte semnificative asupra mediului.

41.      Mai întâi, trebuie să se constate că articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES menține neschimbat nivelul de protecție impus prin articolul 3 alineatul (1). Astfel, și acesta prevede că planurile și programele care sunt supuse evaluării conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, dar care stabilesc utilizarea de zone mici la nivel local, sunt supuse unei evaluări ecologice dacă statele membre stabilesc că pot avea efecte semnificative asupra mediului.

42.      Nu se poate acorda o importanță deosebită în special adăugirii de la articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES, că „statele membre stabilesc” dacă planurile și programele au aceste efecte, deoarece aceasta exprimă ceea ce este inerent naturii directivei, și anume faptul că aceasta trebuie aplicată de către statele membre în cazul concret. Pretinsa marjă de apreciere a statelor membre este în orice caz redusă în sensul că acestea sunt obligate să supună unei evaluări ecologice planurile care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în special din motive legate de caracteristicile, de efectele acestora și de zonele care ar putea fi afectate(18). Pentru a stabili dacă pot exista efecte semnificative asupra mediului, statele membre trebuie să respecte, potrivit articolului 3 alineatul (5) din Directiva EES, criteriile din anexa II(19).

43.      În aceasta constă diferența față de jurisprudența menționată în cadrul cererii de decizie preliminară, care reclamă o transpunere a unor reglementări similare ale Directivei EEM(20), deoarece se întemeiază exclusiv pe valori limită sau pe amplasarea proiectelor de urbanizare în afara zonelor construite(21). În aceste cazuri, lipsea o verificare a aspectului dacă proiectele neincluse pot avea totuși efecte semnificative asupra mediului.

44.      În rest, Consiliul subliniază pe bună dreptate că nici nivelul de protecție al Directivei habitate nu este pus în discuție prin această reglementare. Obligațiilor prevăzute de articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate nu li se aduce atingere prin articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES.

45.      Deoarece articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES nu reduce nivelul de protecție stabilit de articolul 3 alineatul (1), nu există niciun motiv, potrivit rezultatului obținut în secțiunea 2, de a pune sub semnul întrebării respectarea nivelului ridicat de protecție a mediului impus de articolul 191 alineatul (2) TFUE.

46.      În schimb, Italia Nostra arată în esență că faptul că planurile și programele care necesită deja o evaluare a efectelor potențiale potrivit Directivei habitate pot rămâne exceptate de la o evaluare ecologică strategică nu corespunde nivelului de protecție impus prin articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES.

47.      Este adevărat că la prima vedere acest lucru pare contradictoriu, deoarece posibilitatea apariției unor efecte semnificative asupra unei arii europene de protecție, premisa unei obligații de efectuare a unei evaluări conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, corespunde în mod normal posibilității de apariție a unor efecte semnificative în sensul articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES(22).

48.      De aceea era consecvent să se prevadă în cadrul articolului 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva EES o prezumție irefragabilă potrivit căreia planurile și programele care necesită o evaluare a efectelor potențiale conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate necesită și o evaluare ecologică conform Directivei EES.

49.      Cu toate acestea, pot fi imaginate cazuri în care pot fi înlăturate îndoieli cu privire la caracterul inofensiv al unei măsuri cu ajutorul unei evaluări limitate, conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, astfel încât, după această evaluare specifică, să nu mai rămână niciun dubiu care să impună evaluarea ecologică conform Directivei EES. În acest caz este justificat să se renunțe la o evaluare ecologică completă conform Directivei EES deoarece și cu această restricționare planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului trebuie în continuare supuse unei evaluări ecologice, după cum impune articolul 3 alineatul (1) din Directiva EES. Pentru motivele prezentate la punctul 39 din prezentele concluzii, și articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES garantează astfel nivelul solicitat de articolul 191 alineatul (2) TFUE.

50.      Aspectul dacă în cauza principală au fost excluse în mod întemeiat efectele semnificative asupra mediului nu trebuie să se decidă în speță și, potrivit cererii de decizie preliminară, nici de către instanța națională, deoarece se pare că nu au fost formulate obiecții corespunzătoare. Circumstanța că proiectului i‑au fost impuse o serie de condiții pentru protejarea ariilor europene de protecție afectate trezește în același timp îndoieli cu privire la faptul că, prin evaluarea conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, s‑a putut înlătura posibilitatea unor efecte semnificative asupra mediului în sensul articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES. Aceeași direcție o indică și condițiile legate de proiect, care au fost stabilite în cadrul evaluării preliminare a necesității unei evaluări ecologice conform Directivei EES.

51.      Prin urmare, se cuvine să se răspundă la prima întrebare a instanței de trimitere că examinarea acesteia nu a avut niciun rezultat care ar putea pune în discuție validitatea articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES.

C –    Cu privire la a doua și la a treia întrebare

52.      A doua și a treia întrebare se referă la interpretarea articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES, cu alte cuvinte a dispoziției a cărei compatibilitate de principiu cu dreptul primar trebuia examinată la prima întrebare(23). Ceea ce trebuie clarificat este semnificația formulării potrivit căreia planurile și programele care, cu toate că necesită o evaluare conform Directivei habitate, „stabilesc [doar] utilizarea unor zone mici la nivel local” nu necesită o evaluare ecologică strategică dacă statele membre stabilesc că nu sunt susceptibile să aibă efecte semnificative asupra mediului.

53.      Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere dorește să afle în esență dacă, pentru a aprecia dacă un plan sau un program stabilește utilizarea unei asemenea zone mici la nivel local, se poate face referire doar la suprafața proiectului. Prin a treia întrebare, instanța de trimitere întreabă, eventual, dacă valorile limită ale suprafețelor (40, respectiv 10 hectare), aplicate concret în Italia, sunt conforme directivei. La ambele întrebări se poate răspunde împreună.

54.      În acest sens, trebuie să se rețină în primul rând că se impun două cerințe pentru calificarea unui plan sau program drept o măsură care stabilește utilizarea unei zone mici la nivel local: pe de o parte, utilizarea unei zone mici, iar pe de altă parte, stabilirea la nivel local. În cele ce urmează vom examina mai întâi a doua caracteristică, cea a nivelului local.
1.      Stabilirea la nivel local

55.      Caracteristica nivelului local apare în Directiva EES încă o dată într‑un alt loc, și anume la articolul 2 litera (a) prima liniuță, la definiția sau calificarea planurilor și programelor care intră în domeniul de aplicare al directivei. Acolo se utilizează nivelul local, la fel ca și nivelul regional și național, în vederea desemnării autorităților de planificare sau de autorizare competente.

56.      În cadrul articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES lipsește într‑adevăr o mențiune explicită în sensul că nivelul local se referă la un nivel administrativ. Formularea în rest identică, precum și contextul în care se înscrie conduc la concluzia că noțiunii de la articolul 3 alineatul (3) îi revine aceeași semnificație precum la articolul 2 litera (a) prima liniuță din directivă. Încadrarea unui plan sau a unui program ca măsură de utilizare a unei zone la nivel local necesită, prin urmare, ca acesta să intre în competența autorității locale de planificare sau de autorizare, spre deosebire de cea regională sau națională.

57.      De aici rezultă deja răspunsul la a doua întrebare a instanței de trimitere: o reglementare care, în vederea definirii de planuri și programe care „stabilesc utilizarea unor zone mici la nivel local”, se referă doar la suprafața avută în vedere de plan nu este conformă cu articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES. Deoarece, conform cererii de decizie preliminară, măsura contestată în cadrul acțiunii principale a fost adoptată de orașul Veneția, nu poate fi totuși exclus că este vorba despre o măsură la nivel local.
2.      Utilizarea unei zone mici

58.      În cazul stabilirii competenței autorității locale, trebuie să se verifice în continuare, pentru aplicarea articolului 3 alineatul (3) din Directiva EES, dacă planul stabilește doar utilizarea unei zone mici.

59.      Cu privire la a doua întrebare a instanței de trimitere, trebuie să se rețină în primul rând faptul că criteriul ce vizează dimensiunea zonei poate fi doar suprafața avută în vedere în mod nemijlocit de plan, indiferent de efectele ecologice ale proiectului. Aceasta indică și sensul natural al noțiunii de „zonă”. La o abordare sistematică se observă că articolul 3 alineatul (3) se referă doar la zona a cărei utilizare este stabilită de plan, optându‑se astfel pentru o formulare mai strictă față de alte locuri din directivă, care privesc toate zonele (probabil) afectate de proiect sau de efectele sale(24). Acest lucru este de asemenea un argument în favoarea importanței exclusive a suprafeței avute în vedere în mod nemijlocit de plan.

60.      Nici considerațiile de ordin teleologic nu se opun abordării propuse aici, axate exclusiv pe suprafață. Dispoziția specifică, potrivit căreia planurile și programele pentru stabilirea utilizării zonelor mici sunt supuse unei evaluări ecologice strategice doar sub rezerva unei examinări prealabile a aspectului dacă sunt posibile efecte semnificative asupra mediului, nu servește cu precădere asigurării unui nivel cât mai ridicat posibil de protecție a mediului. Dacă acesta ar fi obiectivul unic al dispoziției, nu ar fi fost necesară derogarea de la dispoziția din cuprinsul articolului 3 alineatul (2) litera (b) prin intermediul articolului 3 alineatul (3). În acest caz, toate planurile și programele care trebuie evaluate conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate ar fi fost supuse în plus unei evaluări strategice și ar fi fost posibil să se asigure astfel un nivel puțin mai ridicat de protecție.

61.      Eliminarea legăturii automate între o evaluare a efectelor potențiale conform Directivei habitate și evaluarea ecologică strategică în favoarea unei examinări prealabile servește în primul rând mai degrabă evitării unui efort inutil și accelerării procedurii. În acest scop este adaptată reținerea suprafeței drept criteriu de separare între planurile care necesită în permanență o evaluare și acelea la care se efectuează mai întâi o examinare prealabilă. Chiar dacă există în mod cert planuri și programe de dimensiuni mici care au efecte semnificative asupra mediului(25) [și pentru care trebuie efectuată, prin urmare, și o evaluare strategică conform articolului 3 alineatul (3)], se poate presupune, pe de o parte, în mod tipic că măsurile mai mari au în orice caz efecte mai puternice asupra mediului față de planurile comparabile mai mici, iar o examinare prealabilă pentru măsuri mai mari ar fi de aceea adesea inutilă. Deoarece stabilirea suprafeței nu înseamnă, pe de altă parte, un efort suplimentar considerabil, aceasta poate limita efortul în mod efectiv, fără a obstrucționa realizarea obiectivului global al directivei, și anume instituirea unei proceduri de control anticipat, în ceea ce privește actele care pot avea efecte semnificative asupra mediului(26).

62.      Prin urmare se ridică întrebarea subsecventă: până la ce suprafață vor fi considerate zonele ca fiind „mici”?

63.      Aici trebuie să se rețină în primul rând faptul că legiuitorul Uniunii a renunțat la stabilirea unui prag concret. Astfel, statelor membre le revine o marjă de apreciere la stabilirea unor astfel de praguri. Această marjă de apreciere este restricționată doar de limita superioară a ceea ce mai poate fi desemnat, potrivit unei concepții normale, ca fiind o zonă „mică”.

64.      În continuare, trebuie luat în considerare faptul că o zonă poate fi calificată drept mică doar comparativ cu o mărime de referință.

65.      În opinia noastră, se pot lua în considerare în principiu trei zone drept mărime de referință: întregul teritoriu al Uniunii, astfel încât să se poată determina o suprafață „mică” concretă, valabilă pentru toate statele membre, suprafața statului membru în cauză, precum și, în cele din urmă, suprafața care intră în competența nivelului administrativ local corespunzător.

66.      Întrucât criteriul utilizării zonelor mici este solicitat suplimentar față de cerința de stabilire la nivel local și trebuie să o limiteze în continuare pe aceasta din urmă, se impune întemeierea pe suprafața controlată de administrația locală respectivă drept mărime de referință relevantă. Ceea ce poate fi considerat mic raportat la teritoriul întregului stat membru sau chiar al Uniunii ar fi, de regulă, mai mare decât suprafața de competența unui nivel administrativ local.

67.      Acest aspect implică în același timp că ceea ce este considerat drept zonă mică depinde de distribuirea competențelor și de decuparea nivelurilor locale și (delimitate de acestea cele) regionale din statele membre. Aceasta este însă urmarea necesară, dacă nu chiar dorită, a lipsei de armonizare sau de concretizare la articolul 3 alineatul (3) din Directiva EES și a referii la nivelul local.

68.      Drept valoare de referință, o suprafață de cel mult 5 % din zona de competență a nivelului administrativ local corespunzător pare a fi în acest cadru ceea ce mai poate fi desemnat potrivit unei concepții normale ca o zonă „mică”. În cazul colectivităților teritoriale locale cu o suprafață deosebit de mare, este, de regulă, interzisă atingerea acestei valori de referință.
V –    Concluzie

69.      Propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară după cum urmează:
„1)      Examinarea primei întrebări nu a evidențiat niciun element care să poată pune în discuție validitatea articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2001/42/CE privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului.
2)      Aplicarea articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2001/42 presupune, în afară de utilizarea unei zone mici, și ca planul sau programul să fie de competența unei autorități locale. Această dispoziție se opune, așadar, unei reglementări care, pentru a răspunde la întrebarea dacă un plan sau un program stabilește utilizarea unei zone mici la nivel local, se referă exclusiv la suprafața avută în vedere de plan.
3)      Potrivit articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2001/42, un plan sau un program nu mai stabilește utilizarea unei zone mici dacă zona în cauză depășește o valoare de referință de 5 % din suprafața de competența nivelului administrativ local corespunzător.”

1      Limba originală: germana.

2      Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 (JO 2001, L 197, p. 30, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 135).

3      Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109).

4      JO 2012, C 326, p. 47.

5      JO 2008, C 115, p. 13.

6      JO 2012, C 326, p. 391.

7      Hotărârea din 7 aprilie 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, punctul 41 și jurisprudența citată).

8      A se vedea, cu privire la articolul 37 din cartă, și Explicațiile cu privire la Carta drepturilor fundamentale, JO 2007, C 303, p. 27.

9      Hotărârea din 14 iulie 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).

10      Hotărârea din 14 iulie 1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353.

11      A se vedea Hotărârile din 14 iulie 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, punctele 36 și 37) și Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punctele 34 și 35), precum și Hotărârea din 15 decembrie 2005, Grecia/Comisia (C‑86/03, EU:C:2005:769, punctul 88).

12      A se vedea Hotărârile din 14 iulie 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, punctul 49) și Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punctul 47).

13      A se vedea Hotărârile din 14 iulie 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, punctul 48) și Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punctul 46).

14      JO 2008, L 308, p. 35, adoptat prin Decizia 2008/871/CE a Consiliului din 20 octombrie 2008 privind aprobarea, în numele Comunității Europene, a Protocolului privind evaluarea strategică de mediu la Convenția CEE/ONU de la Espoo din 1991 privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontalier (JO 2008, L 308, p. 33).

15      JO 1992, C 104, p. 7; după Propunerea de decizie a Consiliului pentru aprobarea – în numele Comunității Europene – a primului și a celui de al doilea amendament al Convenției CEE/ONU de la Espoo privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontalier – (COM[2007] 470 final), Comunitatea a aprobat această convenție la 27 iunie 1997 printr‑o decizie nepublicată a Consiliului, datată, se pare, 15 octombrie 1996 (a se vedea propunerea pentru prima decizie a Consiliului în JO 1992, C 104, p. 5).

16      A se vedea în acest sens considerentul (9) al Directivei EES, precum și, cu privire la Directiva EEM, Hotărârea din 14 martie 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punctul 46).

17      Hotărârea din 14 iulie 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punctul 43).

18      Hotărârea din 22 septembrie 2011, Valčiukienė și alții (C‑295/10, EU:C:2011:608, punctul 46), precum și Hotărârea din 10 septembrie 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punctele 46 și 47). A se vedea de asemenea Hotărârea din 18 aprilie 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, punctul 38).

19      A se vedea Hotărârea din 18 aprilie 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, punctele 31, 33, 39 și 41).

20      În prezent Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 2011, L 26, p. 1), astfel cum a fost modificată ultima dată prin Directiva 2014/52/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).

21      Cererea de decizie preliminară menționează Hotărârea din 21 septembrie 1999, Comisia/Irlanda (C‑392/96, EU:C:1999:431, punctele 64-67), și Hotărârea din 16 martie 2006, Comisia/Spania (C‑332/04, EU:C:2006:180, punctele 77-81).

22      A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, punctul 78) și jurisprudența citată privind Directiva EEM, precum și considerentul (10) al Directivei EES.

23      A se vedea secțiunea B de mai sus.

24      A se vedea articolul 3 alineatul (2) litera (b), anexa I literele (c) și (d), precum și anexa II punctul 2 din Directiva EES.

25      A se vedea Hotărârea din 21 septembrie 1999, Comisia/Irlanda (C‑392/96, EU:C:1999:431, punctul 66 și următoarele), privind Directiva EEM.

26      A se vedea Hotărârea din 22 martie 2012, Inter‑Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, punctul 30).