CELEX: 62016CC0530
Language: fi
Date: 2018-01-23
Title: Julkisasiamies M. Bobekin ratkaisuehdotus 23.1.2018.#Euroopan komissio vastaan Puolan tasavalta.#Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Rautateiden turvallisuus – Direktiivi 2004/49/EY – Tutkintaelimen riippumattomuuden takaamiseksi tarpeellisten säännösten antamatta jättäminen.#Asia C-530/16.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      MICHAL BOBEK
      23 päivänä tammikuuta 2018 (
            1
         )
      
         Asia C-530/16
      
      Euroopan komissio
      vastaan
      Puolan tasavalta
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Yhteisön rautateiden turvallisuudesta annettu direktiivi 2004/49/EY – 21 artiklan 1 kohta – Organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton tutkintaelin – Riippumattomuus infrastruktuurin haltijoista, rautatieyrityksistä ja kaikista osapuolista, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa – Riippumattomuus liikenneministeristä
      
         I. Johdanto
      
      
               1.
            
            
               Direktiivin 2004/49/EY (jäljempänä rautatieturvallisuusdirektiivi) (
                     2
                  ) 21 artiklan 1 kohdan mukaan tiettyjen onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta vastaa pysyvä tutkintaelin. Tehtäviään hoitaessaan tutkintaelimen on oltava riippumaton useista kyseisessä säännöksessä luetelluista toimijoista, kuten infrastruktuurin haltijoista, rautatieyrityksistä ja kaikista osapuolista, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               2.
            
            
               Komission mukaan Puolan tasavalta ei ole noudattanut näitä vaatimuksia. Se väittää, ettei Puolan tutkintaelin ole riippumaton rautatieyrityksestä eikä infrastruktuurin haltijasta. Tämä perustuu tutkintaelimen ja niin infrastruktuurin haltijaa kuin rautatieyritystäkin valvovan liikenneasioista vastaavan infrastruktuuri- ja rakennusministerin (jäljempänä liikenneministeri) välisiin tiiviisiin yhteyksiin.
            
         
         II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
      
      
         
            A.
          
            Unionin oikeus
         
      
      
               3.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Rautateillä sattuu harvoin vakavia onnettomuuksia. Niiden seuraukset voivat kuitenkin olla tuhoisia, ja ne voivat herättää yleisössä huolta rautatiejärjestelmän turvallisuustasosta. Näin ollen kaikista tällaisista onnettomuuksista olisi tehtävä turvallisuustutkinta uusien onnettomuuksien välttämiseksi, ja tutkinnan tulokset olisi julkistettava. – –”
            
         
               4.
            
            
               Johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Turvallisuustutkinta olisi pidettävä erillään saman vaaratilanteen oikeudellisesta tutkinnasta, ja tutkijoille pitäisi antaa mahdollisuus tutustua todisteisiin ja kuulla todistajia. Tutkinta olisi suoritettava rautatiealan toimijoista riippumattoman pysyvän elimen toimesta. Tutkintaelimen olisi toimittava siten, että vältetään kaikki mahdolliset eturistiriidat ja kaikenlainen mahdollinen osallisuus tutkittavien tapahtumien syihin; erityisesti tutkinnan toiminnalliseen riippumattomuuteen ei saisi vaikuttaa haitallisesti se, että sillä mahdollisesti organisatorisiin tai oikeudellisiin rakenteisiin liittyvistä syistä on tiivis yhteys kansalliseen turvallisuusviranomaiseen tai rautateiden sääntelyelimeen. – –”
            
         
               5.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin IV luku koskee turvallisuusviranomaista. Siihen kuuluvan 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kunkin jäsenvaltion on perustettava turvallisuusviranomainen. Tämä viranomainen voi olla liikenneasioista vastaava ministeriö, ja sen on oltava organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton rautatieyrityksistä, infrastruktuurin haltijasta, hakijoista ja hankintayksiköistä.”
            
         
               6.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin V lukuun sisältyvissä 19–25 artiklassa säädetään onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta. Direktiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että ”tutkintaelin suorittaa rautatiejärjestelmässä tapahtuneiden vakavien onnettomuuksien jälkeen tutkinnan, jonka tavoitteena on rautateiden turvallisuuden mahdollinen parantaminen sekä onnettomuuksien ehkäisy”. Saman artiklan 2 kohdan mukaan tutkintaelin päättää harkintansa mukaan, tutkiiko se ”onnettomuudet ja vaaratilanteet, jotka olisivat hieman erilaisissa olosuhteissa voineet johtaa vakaviin onnettomuuksiin”.
            
         
               7.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklassa säädetään tutkintaelimestä seuraavaa:
               ”1.   Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että 19 artiklassa tarkoitettujen onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta vastaa pysyvä elin, johon on kuuluttava vähintään yksi henkilö, joka voi toimia tutkinnasta vastaavana, jos onnettomuus tapahtuu tai vaaratilanne ilmenee. Kyseisen elimen on oltava organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton infrastruktuurin haltijoista, rautatieyrityksistä, maksujenperintäelimistä, käyttöoikeuden myöntävistä elimistä ja ilmoitetuista laitoksista ja kaikista osapuolista, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa. Sen on lisäksi oltava toiminnallisesti riippumaton turvallisuusviranomaisesta ja kaikista rautateiden sääntelyelimistä.
               2.   Tutkintaelin suorittaa tehtävänsä 1 kohdassa tarkoitetuista tahoista riippumattomana, ja sillä on oltava käytettävissään tähän tarkoitukseen riittävät voimavarat. Sen tutkijoilla on oltava asema, joka takaa heille tarvittavan riippumattomuuden.
               – –
               4.   Tutkintaelin voi yhdistää tämän direktiivin mukaiset tehtävänsä muiden tapauksien kuin rautateiden onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkintaa koskevaan toimintaan, jollei tällainen tutkinta vaaranna elimen riippumattomuutta.
               – –”
            
         
               8.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 23 artiklassa säädetään tutkintaselostuksen laadintavelvoitteesta. Sen 1 kohdassa säädetään erityisesti seuraavaa: ”Edellä 19 artiklassa tarkoitetun onnettomuuden tai vaaratilanteen tutkinnasta on laadittava selostus onnettomuuden tai vaaratilanteen luonteeseen ja vakavuuteen sekä tulosten merkitykseen nähden sopivassa muodossa. Tutkintaselostuksessa on ilmoitettava 19 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tutkinnan tavoitteet, ja siinä on tarvittaessa oltava turvallisuuteen liittyviä suosituksia.”
            
         
         
            B.
          
            Puolan oikeus
         
      
      
               9.
            
            
               Rautatieliikenteestä 28.3.2003 annetun lain (ustawa o transporcie kolejowym, jäljempänä rautatieliikennelaki) 28 a §:ssä, sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, säädettiin tutkintaelimen eli Państwowej Komisji Badania Wypadków Kolejowychin (jäljempänä PKBWK) perustamisesta ja toiminnasta seuraavaa:
               ”1.   Liikenneministerin vastuulla oleva pysyvä Kansallinen rautatieonnettomuuksien tutkintalautakunta (PKBWK) harjoittaa toimintaansa riippumattomasti tutkien vakavia onnettomuuksia, onnettomuuksia ja vaaratilanteita – –.
               2.   PKBWK toimii liikenneministerin nimissä.
               3.   PKBWK:ssa on neljä pysyvää jäsentä, mukaan lukien johtaja, varajohtaja ja sihteeri.
               4.   PKBWK:ssa voi olla myös ad hoc ‑jäseniä, jotka PKBWK:n johtaja on valinnut liikenneministerin toimittamasta luettelosta ja jotka osallistuvat lautakunnan toimintaan.
               – –
               6.   PKBWK:n johtajan nimittää ja erottaa liikenneministeri.
               7.   Varajohtajan ja sihteerin nimittää ja erottaa liikenneministeri PKBWK:n johtajan pyynnöstä.
               8.   PKBWK:n jäsenet nimittää ja erottaa liikenneministeri PKBWK:n johtajan ehdotuksen perusteella.
               9.   Liikenneministeri voi PKBWK:n äänten ehdottomalla enemmistöllä hyväksymän pyynnön perusteella erottaa PKBWK:n jäseniä.
               10.   Henkilö,
               
                        1)
                     
                     
                        joka on Puolan kansalainen ja jolla on täydet kansalaisoikeudet,
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        joka on täysin oikeustoimikelpoinen,
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        jota ei ole tuomittu tahallisesta rikoksesta ja
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        joka täyttää koulutusta koskevat vaatimukset,
                     
                  voi olla PKBWK:n jäsen.
               11.   Henkilön jäsenyys PKBWK:ssa päättyy, jos hän kuolee, jos hän ei täytä 28 a §:n 10 momentissa säädettyjä vaatimuksia tai jos hän antaa irtisanoutumisilmoituksen liikenneministerille.
               12.   PKBWK voi koostua seuraavien alojen asiantuntijoista:
               
                        1)
                     
                     
                        rautatieverkon toiminta
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        rautatieyhteyksien, ‑liittymien ja ‑asemien suunnittelu, rakentaminen ja kunnossapito
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        rautatieverkossa ja rautateiden viestintäliikenteessä käytettävät turvallisuus- ja ohjauslaitteistot
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        raideliikenteen kulkuneuvot
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        rautateiden sähkövirta
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        vaarallisten aineiden kuljettaminen rautateitse.
                     
                  13.   Asiantuntijoina pidetään henkilöitä, joilla on korkeakoulutus, soveltuva pätevyys ja vähintään viiden vuoden kokemus jollakin mainituista aloista.
               14.   PKBWK:n jäsenten on päätöstä tehdessään – – noudatettava vapaan todistusharkinnan periaatetta, eivätkä he saa ottaa vastaan ohjeita tai määräyksiä tehtävien päätösten sisällöstä.
               15.   Kun PKBWK tutkii vakavaa onnettomuutta, onnettomuutta tai vaaratilannetta, siinä ei voi olla mukana sellaisten virastojen tai laitosten palveluksessa olevia ad hoc ‑jäseniä, joiden rautatieinfrastruktuuri, työntekijät tai kulkuneuvot olivat osallisina tutkittavassa tapauksessa.
               16.   PKBWK:n ad hoc ‑jäsenet ovat oikeutettuja yksityisoikeudellisen sopimuksen mukaiseen korvaukseen.
               17.   PKBWK:n jäsen ei voi toimia oikeudellisena asiantuntijana PKBWK:n käsiteltäväksi saatetuissa asioissa.
               18.   PKBWK:n työhön osallistuu tarvittaessa asiantuntijoita ja operatiivista henkilöstöä.
               19.   PKBWK:n työhön osallistuvilla ja lausuntoja tai asiantuntijaneuvoja antavilla asiantuntijoilla on oikeus yksityisoikeudellisen sopimuksen mukaiseen korvaukseen.”
            
         
               10.
            
            
               Rautatieliikennelain 28 d §:ssä säädettiin lisäksi seuraavaa:
               ”1.   Liikenneministeri sisällyttää vastuullaan olevaan valtion talousarvion osaan PKBWK:lle ja sen henkilöstölle näiden tehtävien hoitamiseen osoitettavan rahoituksen, josta maksetaan erityisesti korvaukset sen jäsenille, asiantuntijoille ja operatiiviselle henkilöstölle ja teknisten välineiden käytöstä, koulutus- ja julkaisukustannukset sekä asiantuntijapalkkiot.
               2.   PKBWK:n toiminnasta huolehtii liikenneministerin alaisen vastaavan yksikön asianomainen osasto.
               – –
               4.   Liikenneministeri määrittää hallinnollisessa määräyksessä PKBWK:n toimintoja ja organisaatiorakennetta koskevan perussäännön ottaen huomioon PKBWK:n hoitamien tehtävien luonteen.”
            
         
         III. Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
      
      
               11.
            
            
               Komissio osoitti 21.2.2014 Puolan tasavallalle virallisen huomautuksen, joka koski useiden rautatieliikennelain säännösten yhteensopimattomuutta rautatieturvallisuusdirektiivin kanssa. Se moitti erityisesti sitä, etteivät turvallisuusviranomainen (rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti) ja tutkintaelin (21 artiklan 1 kohdan vastaisesti) ole riippumattomia.
            
         
               12.
            
            
               Puolan tasavalta vastasi 17.4.2014 päivätyllä kirjeellä. Se kiisti rikkoneensa rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohtaa ja 21 artiklan 1 kohtaa. Muista komission virallisessa huomautuksessa esittämistä väitteistä (
                     3
                  ) Puolan tasavalta totesi, että se muuttaisi lainsäädäntöään rautatieturvallisuusdirektiivin noudattamiseksi.
            
         
               13.
            
            
               Komissio ei ollut edelleenkään vakuuttunut asiasta. Se lähetti 27.2.2015 perustellun lausunnon ja kehotti siinä Puolan tasavaltaa panemaan rautatieturvallisuusdirektiivin asianmukaisesti täytäntöön.
            
         
               14.
            
            
               Puolan tasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon 27.4.2015 päivätyllä kirjeellä. Se ilmoitti komissiolle, että rautatieturvallisuusdirektiivin noudattamiseksi oli annettu kaksi asetusta ja että rautatieliikennelakia koskevasta lakimuutoksesta käytiin parhaillaan keskusteluja. Puolan tasavalta ilmoitti 18. ja 30.10.2015 komissiolle antamastaan kolmannesta asetuksesta ja myös rautatieliikennelakiin 25.9.2015 tehdystä muutoksesta. Se kiisti edelleen rikkoneensa rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohtaa ja 21 artiklan 1 kohtaa.
            
         
               15.
            
            
               Komissio katsoi, että vaikka kansallisen lainsäädännön muutoksilla varmistettiin useiden rautatieturvallisuusdirektiivin säännösten moitteeton täytäntöönpano, Puolan tasavalta rikkoi edelleen mainitun direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa ja 21 artiklan 1 kohtaa. Komissio nosti näin ollen kanteen unionin tuomioistuimessa sen perusteella, etteivät turvallisuusviranomainen ja tutkintaelin ole riippumattomia. Kanteessa komissio vaati, että unionin tuomioistuin
               
                        –
                     
                     
                        toteaa, ettei Puolan tasavalta ole noudattanut rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ja 21 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan,
                        
                                 –
                              
                              
                                 koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä taatakseen turvallisuusviranomaisen riippumattomuuden rautatieyrityksistä, infrastruktuurin haltijoista, todistusten pyytäjistä ja hankintayksiköistä ja
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä taatakseen tutkintaelimen riippumattomuuden rautatieyrityksestä ja infrastruktuurin haltijasta.
                              
                           
                  
                        –
                     
                     
                        velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
                     
                  
         
               16.
            
            
               Komissio päätti myöhemmin peruuttaa väitteensä turvallisuusviranomaisen riippumattomuutta koskevan rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan rikkomisesta. Vastauksessaan esittämissään lausumissa komissio totesi, että 16.11.2016 annetulla lailla, josta ilmoitettiin komissiolle 1.12.2016, on muutettu rautatieliikennelakia ja muita kansallisia lakeja. Tämän muutoksen jälkeen komissio katsoo, että direktiivin 16 artiklan 1 kohta pannaan nyt moitteettomasti täytäntöön Puolan lainsäädännössä. Koska direktiiviä alettiin noudattaa kuitenkin vasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisen jälkeen, komissio vaatii edelleen, että Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan tätä kanneperustetta koskevat oikeudenkäyntikulut unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 141 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
            
         
               17.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan osalta komissio toistaa väitteensä, jonka mukaan Puolan tutkintaelin ei ole riippumaton infrastruktuurin haltijasta eikä rautatieyrityksestä. Valtio omistaa sekä infrastruktuurin haltijan että rautatieyrityksen: valtio-omistuksesta vastaa muodollisesti valtiokonttori, mutta määräysvaltaa käyttää tosiasiallisesti valtion puolesta liikenneministeri. Liikenneministeri valvoo siten infrastruktuurin haltijaa ja rautatieyritystä.
            
         
               18.
            
            
               Komission mukaan Puolan lainsäädännössä ei taata tutkintaelimen riippumattomuutta liikenneministeristä. Tutkintaelimellä ei ole omaa oikeudellista asemaa, vaan se on osa ministeriötä. Tutkintaelimen päätöksenteko ei ole riippumatonta, koska se ei toimi omissa nimissään vaan liikenneministerin puolesta ja ministerin on allekirjoituksellaan hyväksyttävä sen päätökset. Komissio myös väittää, että tutkintaelimen jäsenten nimittämistä ja jäsenyyden peruuttamista koskevilla ehdoilla ja menetelmillä ei taata jäsenten riippumattomuutta. Tutkintaelimen velvollisuus pyytää järjestelmällisesti rahoitusta tai henkilöstöresursseja rajoittaa lisäksi huomattavasti sen organisatorista riippumattomuutta liikenneministeristä.
            
         
               19.
            
            
               Puolan tasavalta väittää vastineessaan, ettei komission kannetta voida ottaa tutkittavaksi ja että se on joka tapauksessa perusteeton. Puolan lainsäädäntöön sisältyvät täsmälliset ja yksityiskohtaiset takeet, joilla varmistetaan tutkintaelimen organisaation, oikeudellisen rakenteen ja päätöksenteon riippumattomuus. Tutkintaelimen ja liikenneministerin välillä ei ole alisteisuussuhdetta. Ministeri ei ole käytännössä koskaan puuttunut tutkintaelimen operatiiviseen, päivittäiseen työhön. Se, että tutkintaelin on rakenteellisesti osa ministeriötä ja toimii sen puolesta, itse asiassa lisää tutkintaelimen legitimiteettiä ja arvovaltaa.
            
         
               20.
            
            
               Puolan tasavallan mukaan rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohtaa ei siten ole rikottu. Puolan tasavalta vaatii näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää komission kanteen kokonaisuudessaan ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
            
         
               21.
            
            
               Puolan tasavalta ja komissio esittivät asiassa kirjallisia huomautuksia. Molemmat asianosaiset esittivät myös suulliset lausumansa 26.10.2017 pidetyssä istunnossa.
            
         
         IV. Asian tarkastelu
      
      
               22.
            
            
               Tämä ratkaisuehdotus jäsentyy seuraavasti: Tarkastelen aluksi pääpiirteittäin rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan rakennetta (A). Käsittelen sen jälkeen tarkemmin 21 artiklan 1 kohdan toista virkettä, joka on merkityksellinen säännös käsiteltävässä asiassa, ensin sen kannalta, millaista riippumattomuutta kyseisessä säännöksessä tarkasti ottaen edellytetään (B), ja sitten erityisesti sen kannalta, kenestä riippumattomuus on varmistettava (C). Esiteltyäni nämä edellytykset tarkastelen niiden soveltamista käsiteltävässä asiassa (D).
            
         
         
            A.
          
            Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan rakenne
         
      
      
               23.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohta sisältää kolme virkettä. Ensimmäisessä virkkeessä edellytetään pysyvän tutkintaelimen perustamista. Sitä seuraa kaksi kyseisen elimen riippumattomuuden tasoa koskevaa täsmennystä. Nämä kaksi virkettä eroavat toisistaan luonteeltaan ja soveltamisalaltaan.
            
         
               24.
            
            
               Yhtäältä 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä edellytetään, että tutkintaelimen on oltava ”organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan” riippumaton useista toimijoista: ”infrastruktuurin haltijoista, rautatieyrityksistä, maksujenperintäelimistä, käyttöoikeuden myöntävistä elimistä ja ilmoitetuista laitoksista ja kaikista osapuolista, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa”.
            
         
               25.
            
            
               Toisaalta 21 artiklan 1 kohdan kolmas virke koskee tutkintaelimen toisenlaista (kenties suppeampaa) riippumattomuutta: sen on oltava toiminnallisesti riippumaton turvallisuusviranomaisesta ja kaikista rautateiden sääntelyelimistä.
            
         
               26.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa erotetaan siten riippumattomuuden kaksi lajia – ja eittämättä tasoa –, joita sovelletaan samaan tutkintaelimeen. Ensimmäinen koskee ”pelkkää” toiminnallista riippumattomuutta turvallisuusviranomaisesta ja rautateiden sääntelyelimestä ja toinen ”täydentävää” riippumattomuutta organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan infrastruktuurin haltijoista, rautatieyrityksistä, maksujenperintäelimistä, käyttöoikeuden myöntävistä elimistä ja ilmoitetuista laitoksista ja kaikista osapuolista, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               27.
            
            
               Voitaisiin olettaa, että virkkeiden erilaisen sanamuodon innoittajana toimi se, että kolmannessa virkkeessä tarkoitetut tahot eivät omien tehtäviensä vuoksi puutu yhtä todennäköisesti tutkintaelimen tehtäviin. Sitä vastoin toisessa virkkeessä mainittujen tahojen oletetaan ajavan etuja, jotka joutuvat todennäköisemmin ristiriitaan tutkintaelimen etujen kanssa.
            
         
               28.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan kolmatta virkettä ei sovelleta käsiteltävässä asiassa, mutta siitä voi olla jonkinlaista epäsuoraa hyötyä tulkinnassa. Kolmas virke valaisee sitä, miten toisessa virkkeessä tarkoitettu riippumattomuus voisi erota kolmannessa virkkeessä tarkoitetusta riippumattomuudesta. On kuitenkin täysin selvää, ettei käsiteltävässä kanteessa kyseenalaisteta tutkintaelimen riippumattomuutta turvallisuusviranomaisesta tai rautateiden sääntelyelimestä.
            
         
               29.
            
            
               Käsiteltävää asiaa arvioidaan siten kyseisen kohdan toisen virkkeen perusteella. Vaikka toinen virke sisältää jo joitain viitteitä siitä, millaista riippumattomuutta se koskee, on syytä tarkastella yksityiskohtaisemmin kahta muuttujaa: minkälaista riippumattomuutta (B) ja tarkasti ottaen kenestä (C) edellytetään. Käsittelen seuraavaksi näitä kahta kysymystä.
            
         
         
            B.
          
            Riippumattomuus mistä?
         
      
      
               30.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että tutkintaelimen on oltava riippumaton useista tahoista kolmella tavalla: organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan. Direktiivissä ei määritellä tarkemmin näitä käsitteitä.
            
         
               31.
            
            
               Unionin tuomioistuin on yleisellä tasolla jo todennut, että ”julkisen elimen kannalta itsenäisyys tarkoittaa tavallisesti asemaa, joka takaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia täysin vapaasti suojattuna kaikilta ohjeilta ja kaikelta painostukselta”. (
                     4
                  ) Riippumattomuus tarkoittaa siten pohjimmiltaan sitä, että kyseinen elin eristetään muista tahoista, joiden toiminnan vaikuttimina olevat edut voivat erota kyseisen elimen eduista. Tätä tarkoitusta varten elimellä on oltava riippumattomuudesta useita konkreettisia takeita, jotka suojelevat sitä oikeudettomalta puuttumiselta, joka voisi estää sitä hoitamasta tehtäviään ja toimimasta tarkoituksensa mukaisesti. (
                     5
                  )
            
         
               32.
            
            
               Riippumattomuutta voidaan tuskin kuitenkaan ymmärtää jakamattomaksi käsitteeksi, eräänlaiseksi yhdeksi valmiiksi suunnitelmaksi, joka tarjoaa joukon yleisesti sovellettavia takeita kaikille riippumattomille elimille täsmälleen samalla tavalla. Riippumattomuus on pikemminkin kuin tikkaat, joita voidaan kiivetä ylös tai alas ja joilla voidaan pysähtyä tietylle askelmalle sen mukaan, millainen etäisyys tietystä toimijasta tai toimijoista on tarpeen, jotta tehtäviä voidaan hoitaa riippumattomasti. Tarvittavat täsmälliset takeet määritellään siten niiden toimintojen perusteella, joita kyseisen elimen on tarkoitus harjoittaa riippumattomasti.
            
         
               33.
            
            
               Riippumattomuuden ytimen ja tikkaiden alimman askelman muodostaa ”päätöksenteon riippumattomuus” eli mahdollisuus tehdä päätös yksittäistapauksessa puolueettomasti ottamatta vastaan ohjeita etukäteen ja joutumatta pelkäämään päätöksen seurauksia. Tämän ytimen yläpuolella hallintoviranomainen voi löytää itsensä tikkaiden monilta korkeammilta askelmilta, joilla tarvitaan merkittävämpää riippumattomuutta: itsenäisestä oikeushenkilöllisyydestä yksittäisten jäsenten irtisanomista koskeviin takeisiin, omaan talousarvioon ja/tai täydelliseen itsehallintoon sekä muihin tekijöihin. Aivan tikkaiden huipulla oleva erittäin riippumaton ja siten puolueeton hallintoviranomainen alkaa lähestyä takeita, joita edellytetään tuomiovallan käyttämiseltä ja jotka sille on varattu.
            
         
               34.
            
            
               ”Oikea” etäisyys tai askelma, jolla kyseisen viranomaisen olisi oltava, on pohjimmiltaan se, jolla ehkäistään mahdolliset eturistiriidat ja varmistetaan, että riippumaton hallintoviranomainen voi hoitaa varsinaisia tehtäviään puolueettomasti ja tehokkaasti.
            
         
               35.
            
            
               On kuitenkin selvää, että mihin tahansa riippumattomaan hallintoviranomaiseen, josta voidaan käyttää tällaista nimitystä, sovellettava vähimmäistae on päätöksenteon riippumattomuus siinä mielessä, että viranomainen voi tehdä yksittäistapauksissa puolueettomia päätöksiä muiden tahojen, joilla on mahdollisesti ristiriitaisia pyrkimyksiä tai etuja, puuttumatta siihen. Mikään ohje ei voi sitoa tällaisen viranomaisen jäseniä heidän hoitaessaan tointansa. (
                     6
                  ) Tällaiset riippumattomuudelle asetettavat vähimmäisvaatimukset, joilla pyritään varmistamaan puolueeton päätöksenteko yksittäistapauksissa, eivät samanaikaisesti kuitenkaan ole sinänsä este kyseisten tahojen välisille yleisille rakenteellisille tai organisatorisille yhteyksille, edellyttäen, että on selkeät ja vankat takeet siitä, ettei päätöksentekoon yksittäistapauksissa voida puuttua.
            
         
               36.
            
            
               Kun tarkastellaan seuraavaksi nimenomaisesti rautatieonnettomuuksia tutkivia elimiä, rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että tutkintaelin on organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton useista rautatiealan toimijoista. Mainitun 21 artiklan 1 kohdan sanamuoto, asiayhteys ja tarkoitus selventävät sitä, mitä nämä edellytykset mahdollisesti tarkoittavat.
            
         
               37.
            
            
               Ensinnäkin organisatorisen riippumattomuuden pitäisi luontaisen merkityksensä mukaisesti tarkoittaa sitä, että tutkintaelimellä on mahdollisuus päättää sisäisestä rakenteestaan ja että sillä on omat elimet ja menettelysäännöt. Tähän luokkaan kuuluvat myös säännöt, jotka koskevat tutkintaelimen jäsenten nimittämistä ja erottamista, jotta estetään sen päätöksentekoon vaikuttaminen. Tällaisella riippumattomalla elimellä olisi oltava omat elimet ja riittävät voimavarat tehtäviensä tehokasta hoitamista varten, (
                     7
                  ) kun taas erillinen talousarvio ei itsessään ole välttämätön. (
                     8
                  )
            
         
               38.
            
            
               Kun tarkastellaan oikeudellista rakennetta, tutkintaelimen olisi oltava erillinen oikeussubjekti. (
                     9
                  ) Se ei voi olla pelkästään (muista riippuvainen) yksikkö osana laajempaa rakennetta, johon kuuluu myös osapuoli, jolla on mahdollisesti ristiriitaisia etuja.
            
         
               39.
            
            
               Kun tarkastellaan seuraavaksi päätöksentekoa, tältä osin riippumattomuus merkitsee sitä, että elin voi tehdä päätöksiä vapaasti ilman ulkopuolista vaikutusta. Se tarkoittaa takeita päätöksenteon puolueettomuudesta.
            
         
               40.
            
            
               Toiseksi näiden riippumattomuuden kolmen näkökohdan asiayhteys ja yleinen tarkoitus osoittaa tutkintaelinten tarpeen pystyä suorittamaan tutkintansa ja antamaan turvallisuuteen liittyviä suosituksia ilman sellaisen tahon vaikutusta, jonka etujen mukaista voi olla salata näiden onnettomuuksien todelliset syyt.
            
         
               41.
            
            
               Siten on jokseenkin selvää, että jos direktiivissä säädettyä tutkintaa tulkitaan kyseisen elimen toiminnot huomioon ottaen, sillä tarkoitetaan teknistä, hallinnollista tutkintaa. Siinä ei ole kyse vastuun määrittämisestä. Kuten rautatieturvallisuusdirektiivin johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan, tämä tehtävä kuuluu oikeudelliselle tutkinnalle. Tämän seikan ei kuitenkaan pitäisi hämärtää merkitystä, joka tällaisella ilmeisen ”teknisellä” tutkinnalla on todennäköisesti todellisuudessa. Juuri teknisen asiantuntemuksensa ansiosta rautateiden onnettomuuksien tai vaaratilanteiden syistä kerran muodostetulla ja ilmaistulla näkemyksellä on huomattava painoarvo. Kun se yhdistetään tehtävään antaa myös turvallisuuteen liittyviä suosituksia vastaisuuden varalta tällaisten onnettomuuksien tai vaaratilanteiden toistumisen estämiseksi, vaikuttaa siltä, että tutkintaelimen olisi oltava huomattavan riippumaton kaikista tahoista, joiden edut voivat joutua ristiriitaan näiden tutkintatehtävien kanssa.
            
         
               42.
            
            
               Kolmanneksi on otettava huomioon laajempi asiayhteys (tai systematiikkaan pohjautuva peruste). Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toista virkettä voitaisiin tulkita ottaen huomioon muita unionin johdetun oikeuden välineitä, joissa osoitetaan samankaltaisia tehtäviä vastaaville elimille.
            
         
               43.
            
            
               Asianosaisten huomautuksissa samoin kuin tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä osassa viitattiin useisiin rinnakkaisiin sääntelyjärjestelmiin. On kuitenkin syytä huomata, että yleisten käsitteiden tulkinnan lisäksi syvempien vertailujen tekemisestä näihin sääntelyjärjestelmiin käsiteltävän asian yhteydessä on vain rajallista hyötyä yksinkertaisesta syystä: sääntelyjärjestelmät ja kyseessä olevan viranomaisen konkreettiset tehtävät eroavat toisistaan, joskus merkittävästikin.
            
         
               44.
            
            
               Takeet riippumattomuudesta ovat väistämättä erilaisia samalla alalla. Kun esimerkiksi tutkintaelimien lisäksi tarkastellaan toista rautatieliikenteen alalla toimivaltaista hallinnollista yksikköä eli kansallista sääntelyelintä, sen on oltava toiminnallisesti riippumaton kaikista toimivaltaisista viranomaisista, jotka osallistuvat julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen tekemiseen. Sen on oltava itsenäinen viranomainen, joka on organisatorisesti, toiminnallisesti, hierarkkisesti ja päätöksenteoltaan oikeudellisesti erillinen ja riippumaton muista julkisista tai yksityisistä yhteisöistä. Sen on myös – vähemmän pakottavasti ilmaistuna – oltava organisaatioltaan, rahoituspäätöksiltään, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan rataverkon haltijoista, hinnoitteluelimistä, käyttöoikeuksia myöntävistä elimistä sekä hakijoista riippumaton. (
                     10
                  )
            
         
               45.
            
            
               Kun tarkastelu laajennetaan rautatieliikennealan ulkopuolelle, nyt kyseessä olevaa tutkintaelintä voitaisiin ehkä verrata parhaiten liikenneonnettomuuksia tutkiviin muihin hallintoviranomaisiin. Vaikka kyse on eri liikennevälineistä, tällaisilla viranomaisilla voitaisiin sanoa olevan sama tarkoitus ja tehtävä. Näiden viranomaisten sääntelyn ja riippumattomuutta koskevien vaatimusten olisi ehkä oltava sanamuodoltaan samankaltaisia, ja niillä olisi oltava sama soveltamisala.
            
         
               46.
            
            
               Vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei asia ole näin. Siviili-ilmailun tutkintaviranomaisia koskeva asetus N:o 996/2010 (
                     11
                  ) on nähtävästikin jäsennelty eri tavalla. Siinä säädetään yhtäältä, että näiden viranomaisten ”olisi siis ehdottomasti voitava suorittaa tutkintansa riippumattomasti” (
                     12
                  ) ja että niille ”on osoitettava määrärahat, jotka mahdollistavat [niiden] tehtävien suorittamisen”. (
                     13
                  ) Toisaalta saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään ainoastaan toiminnallista riippumattomuutta useista tahoista. Meriliikennealan onnettomuuksia tutkivia viranomaisia koskevan direktiivin 2009/18 (
                     14
                  ) 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa taas säädetään, että niiden ”organisaation, oikeudellisen rakenteen ja päätöksenteon on oltava riippumaton kaikista osapuolista, joiden edut saattaisivat olla ristiriidassa kyseisen tehtävän kanssa”.
            
         
               47.
            
            
               Vaikka näissä eri sääntelyjärjestelmissä on tietyllä abstraktiotasolla varmasti joitain yhteisiä teemoja, niiden tekstuaalinen ja systematiikkaan liittyvä erilaisuus ei aidosti mahdollista yhteisten vaatimusten määrittelyä.
            
         
               48.
            
            
               Systematiikan osalta on otettava huomioon myös oikeuskäytäntö, johon on vedottu useimmin käsiteltävän asian yhteydessä, nimittäin tietosuojaviranomaisten riippumattomuutta koskeva oikeuskäytäntö. Tämä on ymmärrettävää käytännön näkökulmasta, koska unionin tuomioistuimella oli jo tilaisuus tarkastella näitä kysymyksiä direktiivin 95/46 yhteydessä. (
                     15
                  ) Kun tarkastellaan varsinaisia takeita ja niiden täsmällistä tasoa, kyseistä lainsäädäntövälinettä ja sitä tulkitsevaa oikeuskäytäntöä voitaisiin korkeintaan käyttää rautatieturvallisuusdirektiivin vertailukohdan sijasta sen vastakohtana (kuten sen selventämiseen, mitä unionin lainsäätäjä ei ilmeisestikään halunnut sisällyttää sääntelyyn).
            
         
               49.
            
            
               Toisin kuin rautatieturvallisuusdirektiivissä, yleisessä tietosuoja-asetuksessa, (
                     16
                  ) joka korvaa pian direktiivin 95/46, säädetään, että valvontaviranomaiset toimivat ”täysin riippumattomasti”. (
                     17
                  ) Asetuksen mukaan tämä tarkoittaa sitä, että valvontaviranomaisilla on ”oma henkilöstö, – – joka toimii asianomaisen valvontaviranomaisen jäsenen tai jäsenten yksinomaisessa ohjauksessa”, (
                     18
                  ) ja ”erillinen julkinen vuotuinen talousarvio”. (
                     19
                  ) Asetuksen 53 artiklassa asetetaan lisäksi nimenomaisesti edellytykset valvontaviranomaisten jäsenten nimittämiselle ja toimikauden päättymiselle siten, että varmistetaan heidän riippumattomuutensa. Näin ollen on selvää, että kyseiseen asetukseen sisältyy riippumattomuutta koskevia tiukkoja vaatimuksia ja melko yksityiskohtaisia edellytyksiä, jotka ovat selvästi laajempia kuin, mistä rautatieturvallisuusdirektiivissä on säädetty.
            
         
               50.
            
            
               Edellä esitetty huomioon ottaen rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä edellytetään, että tutkintaelin on riippumaton kolmella tavalla: organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan. Näitä riippumattomuuden kolmea ulottuvuutta on lisäksi tarkasteltava asiayhteydessään ottaen huomioon tavoite, joka tutkintaelimeltä edellytettävällä riippumattomuudella pyritään turvaamaan: tutkintaelinten kyky suorittaa tutkintansa ja antaa turvallisuuteen liittyviä suosituksiaan vapaasti sellaisen tahon siihen puuttumatta, jonka etujen mukaista voi olla salata näiden onnettomuuksien todelliset syyt.
            
         
               51.
            
            
               Esitettyäni näin pääpiirteittäin, millaista tai minkä asteista riippumattomuutta rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa edellytetään, käsittelen seuraavaksi 21 artiklan 1 kohdan toiseen virkkeeseen sisältyvää toista muuttujaa, nimittäin sitä, kenestä tai mistä tutkintaelimen on oltava riippumaton.
            
         
         
            C.
          
            Riippumattomuus kenestä?
         
      
      
               52.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä luetellaan useita tahoja, joista tutkintaelimen on oltava riippumaton organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan. Näitä ovat infrastruktuurin haltijat, rautatieyritykset, maksujenperintäelimet, käyttöoikeuden myöntävät elimet, ilmoitetut laitokset ja kaikki osapuolet, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               53.
            
            
               Luettelossa mainitut tahot eroavat selvästi toisistaan. Siihen kuuluvat ensinnäkin nimenomaisesti mainitut tahot: infrastruktuurin haltijat, rautatieyritykset, maksujenperintäelimet, käyttöoikeuden myöntävät elimet ja ilmoitetut laitokset. Luetteloon sisältyy toiseksi jäännösluokka, jonka muodostavat kaikki osapuolet, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               54.
            
            
               Loogisesti voitaisiin katsoa, että säännöksessä konkreettisesti lueteltujen tahojen osalta lainsäätäjä tosiasiallisesti oletti eturistiriidan syntyvän siksi, että hoitamiensa tehtävien vuoksi nämä tahot ovat olennaisesti erilaisia ja luonteeltaan vastakkaisia. Siten rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohtaa rikotaan, jos tutkintaelin ei ole riippumaton (tai suoraan riippuvainen) siinä luetelluista tahoista riippumattomuuden kolmen näkökohdan osalta.
            
         
               55.
            
            
               Jäännösluokka sitä vastoin on rakenteeltaan erilainen. Yhtäältä se on avoin – se koskee nimittäin kaikkia osapuolia, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan. Toisaalta tällaiset eturistiriidat on selkeästi todettava yksittäistapauksessa jälleen rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä lueteltujen riippumattomuuden kolmen näkökohdan osalta.
            
         
               56.
            
            
               Kaikkia osapuolia, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan, koskeva jäännösluokka käsittää nähdäkseni myös tilanteet, joissa on kyse välillisestä riippuvuudesta tai vaikutusvallan välillisesti käyttämisestä. Siihen kuuluvat tilanteet, joissa tutkintaelin ei ole muodollisesti ottaen suoraan riippuvainen mistään luetellusta tahosta mutta joissa yksi tai useampi luetelluista (tai muista) tahoista on sinänsä, kuten tutkintaelinkin, tosiasiassa riippuvainen jostain toisesta kolmannesta osapuolesta. Tästä toisesta tahosta tulee sitten osapuoli, jonka edut voivat paitsi joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa myös olla luontaisesti ja rakenteellisesti yhteensopimattomia sen kanssa.
            
         
               57.
            
            
               Kun otetaan huomioon, että rautateiden onnettomuuksien tai vaaratilanteiden tutkinta koskee mitä todennäköisimmin infrastruktuurin haltijoita tai rautatieyrityksiä, on erittäin tärkeää, että tutkintaelin on riippumaton erityisesti näistä toimijoista, jottei tutkintaelimen hoitamiin tehtäviin puututa. Kuten rautatieturvallisuusdirektiivin johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan, ”turvallisuustutkinta – – olisi suoritettava rautatiealan toimijoista riippumattoman pysyvän elimen toimesta. Tutkintaelimen olisi toimittava siten, että vältetään kaikki mahdolliset eturistiriidat ja kaikenlainen mahdollinen osallisuus tutkittavien tapahtumien syihin.” Näin ollen – ja kun otetaan huomioon myös tutkintaelimen tehtävien tärkeys ja sen tilivelvollisuus yleisöä kohtaan (
                     20
                  ) – tutkintaelimen olisi voitava hoitaa tehtäviään riippumattomasti ilman uhkaa muiden rautatieliikenteen toimijoiden suorasta tai välillisestä painostuksesta.
            
         
               58.
            
            
               Ratkaisematta on edelleen kysymys siitä, voidaanko liikenneministerin kaltainen viranomainen sinänsä luokitella ”osapuoleksi, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa”.
            
         
               59.
            
            
               Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan sanamuodon, lainsäädäntöhistorian ja laajemman asiayhteyden perusteella on selvää, että direktiivissä ei edellytetä yleisesti ja abstraktisti, että tutkintaelimen on oltava riippumaton viranomaisista sinänsä.
            
         
               60.
            
            
               Kyseiseen kohtaan sisältyvässä luettelossa ei selvästikään mainita tällaisia viranomaisia. (
                     21
                  ) Näin on sitä vastoin tehty nimenomaisesti muissa unionin johdetun oikeuden välineissä, joissa pidettiin tarpeellisena säätää tällaisesta selkeästä ja rakenteellisesta erottelusta: (
                     22
                  ) esimerkiksi direktiivissä 95/46 edellytetään valvontaviranomaisten ”itsenäisyyttä”. (
                     23
                  ) Unionin tuomioistuin on tulkinnut tämän käsitteen edellyttävän, että valvontaviranomaisten ”on oltava suojattuna kaikelta ulkopuoliselta vaikuttamiselta, myös suoralta tai välilliseltä vaikuttamiselta valtion tai osavaltioiden taholta, ei ainoastaan valvottavien elinten taholta”. (
                     24
                  ) Rautatieturvallisuusdirektiivi toimii kuitenkin tässäkin tapauksessa ilmeisesti erilaisessa asiayhteydessä. (
                     25
                  )
            
         
               61.
            
            
               Tästä seuraa, ettei rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohtaa voida tulkita siten, että siinä edellytetään suoraan tutkintaelimen olevan riippumaton toimeenpanevasta tai muusta viranomaisesta sinänsä.
            
         
               62.
            
            
               Viimeksi mainittu voi kuitenkin aina tapauksen tosiseikkojen mukaan kuulua luokkaan ”osapuolet, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa”. Tällainen eturistiriita on luonnostaan olemassa silloin, kun viranomainen valvoo tosiasiallisesti yhtä tai jopa useaa rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä nimenomaisesti mainittua tahoa, kuten infrastruktuurin haltijoita ja rautatieyrityksiä.
            
         
               63.
            
            
               Voitaisiin lisätä, ettei tätä päätelmää muuta unionin tuomioistuimen tuomio komissio v. Italia, (
                     26
                  ) johon Puolan tasavalta on vedonnut tässä menettelyssä.
            
         
               64.
            
            
               Mainitussa tuomiossa unionin tuomioistuin totesi, ettei komissio pystynyt osoittamaan, että direktiivin 2001/14 30 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan sääntelyelimen on oltava riippumaton useista rautatiealan toimijoista, (
                     27
                  ) sisältyi myös sääntelyelimen välillinen riippumattomuus rautatieyrityksestä ministerin kautta, koska valtio omisti Italian rautatieyrityksen. (
                     28
                  )
            
         
               65.
            
            
               Tällä toteamuksella on melko rajallinen merkitys käsiteltävän asian ja rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan edellytysten tulkinnan kannalta. Tarkastelematta sen lähemmin sääntely- ja tutkintaelimen systeemisiä ja toiminnallisia eroja, joita korostaa entisestään se, että niistä säädetään eri lainsäädäntövälineissä (ja ne toimivat erilaisessa lainsäädäntöyhteydessä), tältä osin voidaan tyytyä esittämään pääpiirteittäin kaksi merkittävää tekstuaalista eroa. Direktiivin 2001/14 30 artiklasta poiketen rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa ei ensinnäkään nimenomaisesti säädetä siitä mahdollisuudesta, että kyseinen elin on samalla liikenneministeri itse. Rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohtaan sisältyy toiseksi myös ”kaikista osapuolista, joiden edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa”, koostuva määrittelemätön jäännösluokka, toisin kuin direktiivissä 2001/14.
            
         
               66.
            
            
               Yhteenvetona voidaan todeta, että liikenneministerin kaltainen viranomainen voi olla tilanteen mukaan osapuoli, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa, vaikka sitä ei nimenomaisesti mainitakaan rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä. Jos näin todella on, on varmistettava, että tutkintaelin on organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton tällaisesta viranomaisesta.
            
         
         
            D.
          
            Soveltaminen käsiteltävään asiaan
         
      
      
               67.
            
            
               Kun edellä esitettyä arviointikehystä sovelletaan käsiteltävän asian tosiseikkoihin, vaikuttaa siltä, ettei Puolan tasavalta ole täyttänyt rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdasta johtuvia edellytyksiä. Puolan tutkintaelin, PKBWK, ei ole organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton liikenneministeristä.
            
         
         1. Välitön vai välillinen riippuvuus?
      
      
               68.
            
            
               Kuten kirjallisista huomautuksista ilmenee ja kuten istunnossa lisäksi vahvistettiin, Puolan valtio omistaa sekä infrastruktuurin haltijan että rautatieyrityksen. Komissio väitti, että valtiokonttori, jota liikenneministeriö edustaa, omistaa 100 prosenttia PKP S.A:sta, joka koostuu useasta yrityksestä ja johon myös rautatieyritys kuuluu. Valtio omistaa myös 85,90 prosenttia infrastruktuurin haltijan osakkeista (PKP PLK S.A.). Puolan tasavalta ei kiistänyt kumpaakaan näistä väitteistä. Liikenneministeri valvoo siten sekä infrastruktuurin haltijaa että rautatieyritystä.
            
         
               69.
            
            
               Komissio myös huomautti perustellusti, että tällainen tilanne aiheuttaa eturistiriidan ministeriön sisällä. Liikenneministerillä on väistämättä olennainen intressi infrastruktuurin haltijan – ja onnettomuuksien tutkinnan yhteydessä rautatieyrityksen – toimintaan ja sen liiketoiminnan tuloksiin.
            
         
               70.
            
            
               Tällä tavoin ministeristä tulee rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettu osapuoli, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa. Näin ollen täyttääkseen kyseisessä säännöksessä asetetut edellytykset tutkintaelimen on oltava organisaatioltaan, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton ministeristä.
            
         
               71.
            
            
               Kattavuuden ja selvyyden vuoksi on syytä lisätä, että komission esittämän väitteen täsmällinen sanamuoto on hieman erilainen. Komissio väittää, että tutkintaelin ei ole – välillisesti liikenneministerin kautta – riippumaton infrastruktuurin haltijasta. Komissio luo siten tosiasiassa välillisen riippuvuussuhteen tutkintaelimen ja yhden edellä luetelluista tahoista eli infrastruktuurin haltijan välille yksilöimättä kuitenkaan ministeriä osapuoleksi, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               72.
            
            
               Tällainen lähestymistapa voi olla mahdollinen. Se vaikuttaa kuitenkin jokseenkin monimutkaiselta, kun otetaan huomioon rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen looginen rakenne. (
                     29
                  ) Minulle ei ole täysin selvää, miksi olisi tarpeen käyttää tällaista argumentatiivista kiertotietä vetoamalla tutkintaelimen ja infrastruktuurin haltijan välillisiin yhteyksiin, kun on mahdollista mennä suoraan ongelman ytimeen keskittymällä kyseisessä säännöksessä tarkasteltuihin – ja myös nimenomaisesti kiellettyihin – tutkintaelimen ja kaikkien osapuolten, joilla voi olla ristiriitaisia etuja, suoriin yhteyksiin.
            
         
               73.
            
            
               Olipa asia miten tahansa, on kiistatonta, että komissio moittii Puolan tasavaltaa rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan rikkomisesta Puolan lainsäädännön oikeudellisen ja tosiasiallisen kehyksen ja siinä liikenneministerille annetun aseman perusteella. Se, mihin (perustellusti vedottuun) unionin oikeuden säännökseen sisältyvistä ryhmistä tämä tilanne on tarkasti ottaen luokiteltava, on oikeuskysymys, joka unionin tuomioistuimen on ratkaistava.
            
         
         2. Riippuvuuden (tai riippumattomuuden) osatekijät
      
      
         a) Oikeudellinen rakenne
      
      
               74.
            
            
               Käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty, että PKBWK on erottamaton osa ministeriötä. Sillä ei ole oikeushenkilöllisyyttä. Kuten Puolan tasavalta totesi istunnossa, se saa toimivaltuutensa muodollisesti liikenneministeriltä. Näin ollen on selvää, että PKBWK, joka on pelkästään yksi ministeriön alainen yksikkö, ei ole oikeudelliselta rakenteeltaan riippumaton ministeristä.
            
         
         b) Organisaatio
      
      
               75.
            
            
               Komissio väittää, ettei PKBWK ole myöskään organisaatioltaan riippumaton kolmesta syystä: ensinnäkin sen jäsenten nimittämistä ja erottamista koskevissa säännöissä annetaan liian paljon harkintavaltaa liikenneministerille, toiseksi PKBWK ei voi päättää omista sisäisistä säännöistään ja kolmanneksi se on riippuvainen ministeristä henkilöstöresurssien ja rahoituksen osalta.
            
         
               76.
            
            
               Komissio ensinnäkin väittää, ettei PKBWK:n jäsenten nimittämistä ja erottamista koskevilla ehdoilla taata riittävästi heidän riippumattomuuttaan liikenneministeristä. Komission mukaan Puolan lainsäädännössä ei määritetä keskeisiä perusteita johtajan, pysyvien jäsenten tai ad hoc ‑jäsenten nimittämiselle. Komissio katsoo, että pysyvät jäsenet voivat jopa olla infrastruktuurin haltijan tai rautatieyrityksen edustajia. Ministerillä on lisäksi rajaton valta erottaa PKBWK:n johtaja.
            
         
               77.
            
            
               Puolan tasavalta ei pystynyt kumoamaan näitä väitteitä menettelyn kuluessa.
            
         
               78.
            
            
               Rautatieliikennelain 28 a §:n 6 momentissa säädetään, että PKBWK:n johtajan nimittää ja erottaa liikenneministeri. Saman pykälän 7 ja 8 momentin mukaan PKBWK:n varajohtajan, sihteerin ja jäsenet nimittää ja erottaa liikenneministeri johtajan pyynnöstä tai ehdotuksesta. Kuten saman pykälän 4 momentista ilmenee, johtaja valitsee lisäksi PKBWK:n ad hoc ‑jäsenet, mutta ministerin laatimasta luettelosta.
            
         
               79.
            
            
               Näistä kansallisista säännöksistä seuraakin, että liikenneministerillä on ratkaiseva asema PKBWK:n jäsenten nimittämisessä ja erottamisessa. Hän nimittää kaikki pysyvät jäsenet, ja ad hoc ‑jäsenet valitaan hänen laatimastaan luettelosta. Tältä osin on merkityksetöntä, kuten Puolan tasavalta väitti, että ad hoc ‑jäsenten luettelon laatii käytännössä PKBWK:n johtaja. Vaikka käytäntö voi hyvinkin olla tämä, rautatieliikennelain 28 a §:n 4 momentissa todetaan silti selvästi, että luettelon laatii ministeri. Se, että ministeri nimittää PKBWK:n varajohtajan, sihteerin ja ”tavalliset” jäsenet johtajan pyynnöstä tai ehdotuksesta, ei merkittävästi kavenna ministerin harkintavaltaa ottaen huomioon, että ministeri nimittää johtajan ja voi erottaa hänet.
            
         
               80.
            
            
               Tämä harkintavalta vaikuttaa vieläkin laajemmalta, kun otetaan huomioon, ettei nimittämiselle ole asetettu pätevyyttä koskevia yksityiskohtaisia vaatimuksia. Lukuun ottamatta rautatieliikennelain 28 a §:n 10 momentissa säädettyjä yleisiä edellytyksiä (
                     30
                  ) kansallisessa lainsäädännössä ei aseteta muita perusteita jäsenten soveltuvuudelle. Asiaa koskevaa kansallista säännöstä, (
                     31
                  ) jossa kielletään sellaisten virastojen tai laitosten, joiden rautatieinfrastruktuuri, työntekijät tai kulkuneuvot olivat osallisina onnettomuudessa tai vaaratilanteessa, palveluksessa olevien henkilöiden nimittäminen, sovelletaan muodollisesti ainoastaan ad hoc ‑jäseniin eikä pysyviin jäseniin.
            
         
               81.
            
            
               PKBWK:n jäsenten toimikauden päättymisen osalta 28 a §:n 11 momentissa säädetään kolmesta tapauksesta, joissa henkilön jäsenyys PKBWK:ssa päättyy: kuolema, irtisanoutuminen tai 28 a §:n 10 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymättä jääminen. On kuitenkin epäselvää, onko 28 a §:n 11 momentti tyhjentävä, koska saman pykälän 6–9 momentin mukaan liikenneministeri erottaa PKBWK:n jäsenet. Ministeri voi kaiketi erottaa suoraan ainoastaan johtajan. Ministeri voi erottaa muita jäseniä johtajan tai PKBWK:n pyynnöstä tai ehdotuksesta.
            
         
               82.
            
            
               Näiden säännösten sanamuodon perusteella jää melko epäselväksi, voiko liikenneministeri käytännössä erottaa vapaasti PKBWK:n jäseniä vai sitovatko johtajan tätä koskevat pyynnöt tai ehdotukset häntä. PKBWK:n ja sen jäsenten riippumattomuutta koskevien takeiden kannalta tämä kysymys on tietyllä tapaa harhaanjohtava: jos ministerillä on valta erottaa johtaja milloin tahansa ja harkintansa mukaan, miten johtaja voisi milloinkaan tarjota minkäänlaisia järjestelmällisiä takeita (olemalla tekemättä ehdotusta tai epäämällä suostumuksensa) PKBWK:n muiden jäsenten irtisanomista (tai irtisanomatta jättämistä) vastaan?
            
         
               83.
            
            
               Sisäisistä säännöistä komissio toiseksi väitti, että liikenneministeri vaikuttaa ratkaisevasti PKBWK:n organisaatioon hyväksymällä nämä säännöt. Vaikka Puolan tasavalta väitti istunnossa, että tutkintaelin itse käsittelee näitä sääntöjä, tässäkin tapauksessa rautatieliikennelain 28 d §:n 4 momentin mukaan on kuitenkin ministerin tehtävä määrittää hallinnollisessa määräyksessä PKBWK:n toimintoja ja organisaatiorakennetta koskeva perussääntö.
            
         
               84.
            
            
               Lisäepäilyjä PKBWK:n organisatorisesta riippumattomuudesta voi kolmanneksi herätä rahoitusta ja henkilöstöresursseja koskevista järjestelyistä. Komissio painottaa, ettei PKBWK voi hoitaa tehtäviään ilman omia varoja. PKBWK:n velvollisuus pyytää järjestelmällisesti rahoitusta tai henkilöstöresursseja rajoittaa huomattavasti sen organisatorista riippumattomuutta liikenneministeristä.
            
         
               85.
            
            
               Talousarvioon liittyvää riippumattomuutta ei nähdäkseni ole tarpeen tarkastella käsiteltävässä asiassa. (
                     32
                  ) Komissio ei esittänyt unionin tuomioistuimelle toimittamassaan kannekirjelmässä, että Puolan tasavalta olisi rikkonut rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan tutkintaelimellä on oltava käytettävissään riittävät voimavarat, jotta se hoitaa tehtäviään riippumattomasti. Vaikka voitaisiin väittää, että tämän edellytyksen voidaan tulkita sisältyvän myös 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun organisatoriseen riippumattomuuteen, tässä jaksossa aiemmin tarkastellut kaksi näkökohtaa riittävät mielestäni jo osoittamaan, ettei PKBWK ole organisaatioltaan riippumaton ministeristä.
            
         
         c) Päätöksenteko
      
      
               86.
            
            
               Komissio väittää lisäksi, ettei PKBWK ole päätöksenteoltaan riippumaton liikenneministeristä, koska se ei toimi omissa nimissään vaan ministerin nimissä. Vaikuttaa siten siltä, ettei se voi tehdä päätöksiä yksin. Komission mukaan kaikki PKBWK:n toteuttamat toimet edellyttävät ministerin hyväksyntää ja allekirjoitusta. Tämä on uhka tutkintaelimen riippumattomuudelle ministeristä.
            
         
               87.
            
            
               Vaikka en välttämättä yhdykään kaikkiin komission esittämiin moitteisiin, nykyisessä kansallisessa lainsäädäntökehyksessä on selvästi ongelmallisia osatekijöitä, jotka estävät päätöksenteon riippumattomuuden.
            
         
               88.
            
            
               Kuten rautatieliikennelain 28 a §:n 2 momentista ilmenee, PKBWK toimii liikenneministerin nimissä. Tällaisen toteamuksen voidaan aivan hyvin tulkita tarkoittavan, että ministeri tekee päätökset itse. Kuten Puolan tasavalta väitti, käytäntönä voi nykyisin olla se, ettei ministeri tosiasiallisesti vaikuta tai osallistu päätöksentekoon ja että ainoastaan PKBWK:n jäsenet tekevät päätöksiä. Rautatieliikennelain 28 a §:n 2 momentin sanamuoto ei kuitenkaan tue sitä.
            
         
               89.
            
            
               Mikä ehkä vieläkin tärkeämpää, kuten istunnossa todettiin, PKBWK:n päätökset voidaan julkaista ministeriön virallisessa lehdessä vasta, kun liikenneministeri on allekirjoittanut asiakirjan. Ministeri on siten osallisena, ei ehkä tarkasti ottaen päätöksenteossa, mutta varmuudella päätöksen julkaisemisessa. Tämän tosiseikan merkitystä ei voi hämärtää myös istunnossa esiin tuotu keskustelu siitä, missä määrin ministerin allekirjoitus on ”pelkkä muodollisuus” ja voisiko ministeri hypoteettisesti kieltäytyä allekirjoittamasta ja siten estää julkaisemisen: kuten on jo useasti mainittu, tiedon avoimuus ja julkisuus, mahdollisten havaintojen vapaa levitys asianomaiselle yleisölle mukaan lukien, on rautatieturvallisuusdirektiivissä nimenomaisesti säädetyn tutkinnallisen riippumattomuuden merkittävä osatekijä. (
                     33
                  ) Yksinkertaistetusti se, joka valvoo tiedon levitystä, omistaa tiedon.
            
         
               90.
            
            
               Se, että – kuten Puolan tasavalta väitti – rautatieliikennelain 28 a §:n 1 momentin mukaan PKBWK harjoittaa toimintaansa riippumattomasti ja että 28 a §:n 14 momentin mukaan ”PKBWK:n [jäsenet] – – [eivät] saa ottaa vastaan ohjeita tai määräyksiä tehtävien päätösten sisällöstä”, on ehdottoman myönteistä ja tarpeellista. Kun tätä kuitenkin tarkastellaan yhdessä tässä jaksossa tarkasteltujen kansallisen lainsäädäntökehyksen kaikkien muiden ongelmallisten osatekijöiden, jotka eivät selvästikään täytä rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, kanssa ja niihin nähden, se ei riitä korjaamaan näitä muita puutteita organisaation, oikeudellisen rakenteen ja päätöksenteon riippumattomuudessa.
            
         
         3. Päätelmä
      
      
               91.
            
            
               Edellä esitetty huomioon ottaen kaikkien näiden tarkasteltujen yksittäisten tekijöiden perusteella on pääteltävä, että PKBWK toimii tosiasiallisesti pelkkänä liikenneministeriön alaisena yksikkönä eikä rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuna riippumattomana elimenä. PKBWK:lla ei siten ole kyseisessä säännöksessä määritettyjä riippumattomuuden osatekijöitä.
            
         
               92.
            
            
               Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä taatakseen tutkintaelimen riippumattomuuden liikenneministeristä, joka valvoo infrastruktuurin haltijaa ja rautatieyritystä ja on siten osapuoli, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               93.
            
            
               Vielä on esitettävä kaksi loppuhuomautusta.
            
         
               94.
            
            
               Ensinnäkin on niin, kuten tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä osissa selvästi tähdennettiin, että käsiteltävälle asialle on ominaista tilanne, jossa tutkintaelin on osa ministeriötä, joka samanaikaisesti myös valvoo infrastruktuurin haltijaa ja rautatieyritystä. Tällaisesta yhden ja saman julkisen elimen ainutlaatuisesta ”toiminnallisesta kolmiyhteydestä” voidaan siten tehdä vain hyvin vähän, tai ei lainkaan, päätelmiä sellaisista tilanteista, joissa liikenneministerillä ei ole näin tiiviitä yhteyksiä infrastruktuurin haltijaan (ja rautatieyritykseen). Jos yhteyksiä ei ensinnäkään ole lainkaan tai ne eivät ole samankaltaisia, ministeriä sinänsä voitaisiin tuskin luonnehtia rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi osapuoleksi, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa.
            
         
               95.
            
            
               Toiseksi yhteinen teema, joka kulkee kuuluisan punaisen langan tavoin käsiteltävässä asiassa ja erityisesti Puolan tasavallan PKBWK:n riippumattomuutta koskevien takeiden puuttumisesta esittämissä vastauksissa, voitaisiin hieman yksinkertaistaen muotoilla seuraavasti: ”kyllä, sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä todetaan todellakin näin, mutta käytännössä toimitaan toisin siten, että direktiivin vaatimuksia itse asiassa noudatetaan”. (
                     34
                  )
            
         
               96.
            
            
               Tähän väitteeseen voidaan antaa kaksi vastausta: erityinen ja yleinen. Kun tarkastellaan SEUT 258 artiklan mukaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä – ja tarkemmin ottaen unionin tuomioistuimessa nostettuja kanteita, joissa on kyse hallintoviranomaisten riippumattomuutta koskeviin institutionaalisiin takeisiin liittyvien perussopimusten mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä –, on selkeästi osoitettu, ettei tällaisia takeita voida panna täytäntöön pelkällä hallintokäytännöllä. (
                     35
                  ) Kiistämättä tällaisen käytännön merkitystä tarvitaan myös ylemmänasteisia, selkeitä ja selvästi havaittavissa olevia säännöksiä, joissa määritetään nimenomaisesti erityiset järjestelyt, joilla varmistetaan, että unionin oikeudessa edellytettävän kaltainen ja tasoinen riippumattomuus saavutetaan.
            
         
               97.
            
            
               Tämä vastaus on, systemaattisemmalla tasolla, täysin linjassa sen kanssa, miten riippumattomuuden institutionaaliset takeet yleisesti ymmärretään. Tällaiset takeet eivät lähtökohtaisesti voi olla riippuvaisia yksittäisten toimijoiden hyvästä tahdosta ja käyttäytymisestä eivätkä tietyllä hetkellä vallitsevasta hallintokäytännöstä. Niiden on tarkoitus sisältyä selvästi ja nimenomaisesti lainsäädäntörakenteeseen ja toimia kyseisten toimijoiden identiteetistä ja aikeista riippumatta.
            
         
               98.
            
            
               Aliarvioimatta mitenkään lainsäädännön todellista toimintaa institutionaalisessa käytännössä ja sen ratkaisevaa merkitystä, että asianomaiset toimijat sisäistävät riippumattomuuden tarpeellisuuden, tällaisten riippumattomuutta koskevien takeiden asianmukainen täytäntöönpano ei voi rajoittua siihen mahdollisuuteen, että tiettyjä (positiivisia) asioita saattaa tapahtua käytännössä. Asianmukaisen täytäntöönpanon on taattava, että institutionaalisen rakenteen ja käytössä olevien takeiden vuoksi tiettyjä (vähemmän positiivisia) asioita ei yksinkertaisesti voi tapahtua.
            
         
         V. Oikeudenkäyntikulut
      
      
               99.
            
            
               Kun tarkastellaan rautatieturvallisuusdirektiivin 21 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevaa kanneperustetta, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Puolan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Puolan tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
            
         
               100.
            
            
               Kun tarkastellaan rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevaa kanneperustetta, työjärjestyksen 141 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään, että asianosainen, joka peruuttaa kanteensa, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli sitä vaatii peruuttamista koskevissa huomautuksissaan. Kanteensa peruuttavan asianosaisen pyynnöstä vastapuoli velvoitetaan kuitenkin korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos se vastapuolen menettelyn vuoksi katsotaan kohtuulliseksi.
            
         
               101.
            
            
               Ottamatta mitenkään, edes epäsuorasti, kantaa siihen, onko Puolan tasavalta noudattanut rautatieturvallisuusdirektiivin 16 artiklan 1 kohtaa, tosiasia on, että Puolan tasavalta muutti lainsäädäntöään ja ilmoitti siitä komissiolle vasta sen jälkeen, kun komissio oli pannut asian vireille unionin tuomioistuimessa. Toiminnallaan (tai toimimatta jättämisellään) Puolan tasavalta on siten pakottanut komission esittämään myös jälkimmäisen kanneperusteen. Koska vastauksessaan, jossa ilmoitettiin tämän kanneperusteen peruuttamisesta, komissio myös pyysi, että Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan sitä koskevat oikeudenkäyntikulut, vaikuttaa perustellulta, että Puolan tasavallan on korvattava myös tähän kanneperusteeseen liittyvät oikeudenkäyntikulut.
            
         
         VI. Ratkaisuehdotus
      
      
               102.
            
            
               Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin
               
                        1)
                     
                     
                        toteaa, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta yhteisön rautateiden turvallisuudesta sekä rautatieyritysten toimiluvista annetun neuvoston direktiivin 95/18/EY ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta annetun direktiivin 2001/14/EY muuttamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/49/EY 21 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä taatakseen tutkintaelimen riippumattomuuden liikenneministeristä, joka valvoo infrastruktuurin haltijaa ja rautatieyritystä ja on siten osapuoli, jonka edut saattavat joutua ristiriitaan tutkintaelimelle annetun tehtävän kanssa,
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan.
                     
                  
         (
            1
         )	Alkuperäinen kieli: englanti.
      (
            2
         )	Yhteisön rautateiden turvallisuudesta sekä rautatieyritysten toimiluvista annetun neuvoston direktiivin 95/18/EY ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta annetun direktiivin 2001/14/EY muuttamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (rautatieturvallisuusdirektiivi) (EUVL 2004, L 104, s. 44).
      (
            3
         )	Väitteet koskivat rautatieturvallisuusdirektiivin 9 artiklan 1 kohdan, 10 artiklan 3 kohdan, 17 artiklan 1 kohdan, 19 artiklan 1 kohdan, 21 artiklan 3 kohdan, 24 artiklan 2 kohdan ja 25 artiklan 2 kohdan väitettyä rikkomista.
      (
            4
         )	Tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C-518/07, EU:C:2010:125, 18 kohta).
      (
            5
         )	Ks. lisäksi riippumattomista hallintoviranomaisista yleisesti esim. Conseil d’Etat, Rapport public 2001 – Les autorités administratives indépendantes, Etudes et documents no 52, La Documentation française, 2001, s. 251–386 ja Chevallier, J., ”Le statut des autorités administratives indépendantes: harmonisation ou diversification?”, RFDA 2010, s. 896.
      (
            6
         )	Tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C-614/10, EU:C:2012:631, 42 kohta).
      (
            7
         )	Ks. analogisesti 18.4.2013 annettu tuomio komissio v. Ranska (C-625/10, EU:C:2013:243, 51 kohta), joka koskee direktiivissä 2001/14 säädettyä käyttöoikeuden myöntävää elintä, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.
      (
            8
         )	Ks. esim. tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C-614/10, EU:C:2012:631, 58 kohta). Tältä osin on syytä huomauttaa, että unionin lainsäätäjä säätää halutessaan nimenomaisesti elimen talousarvion ottamisesta unionin talousarvioon. Ks. esim. Euroopan tietosuojavaltuutetun osalta yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18.12.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 45/2001 (EYVL 2001, L 8, s. 1) 43 artiklan 3 kohta.
      (
            9
         )	Ks. vastaavasti tuomio 28.2.2013, komissio v. Itävalta (C-555/10, EU:C:2013:115, 55 kohta) ja tuomio 18.4.2013, komissio v. Ranska (C-625/10, EU:C:2013:243, 51 kohta).
      (
            10
         )	Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU (EUVL 2012, L 343, s. 32) 55 artiklan 1 kohta.
      (
            11
         )	Siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta ja ehkäisemisestä ja direktiivin 94/56/EY kumoamisesta 20.10.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2010, L 295, s. 35).
      (
            12
         )	Johdanto-osan 15 perustelukappale.
      (
            13
         )	Asetuksen N:o 996/2010 4 artiklan 6 kohdan d alakohta.
      (
            14
         )	Meriliikennealan onnettomuuksien tutkinnan perusperiaatteista ja neuvoston direktiivin 1999/35/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/59/EY muuttamisesta 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/18/EY (EUVL 2009, L 131, s. 114).
      (
            15
         )	Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31). Ks. tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C-518/07, EU:C:2010:125, 18–30 kohta) ja tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C-614/10, EU:C:2012:631, 41–66 kohta).
      (
            16
         )	Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1).
      (
            17
         )	Asetuksen N:o 2016/679 52 artiklan 1 kohta.
      (
            18
         )	Asetuksen N:o 2016/679 52 artiklan 5 kohta.
      (
            19
         )	Asetuksen N:o 2016/679 52 artiklan 6 kohta.
      (
            20
         )	Edellä 3 kohdassa lainattu johdanto-osan 23 perustelukappale.
      (
            21
         )	Sama pätee nähdäkseni komission alkuperäiseen asetusehdotukseen (KOM(2002) 21 lopullinen).
      (
            22
         )	Ks. esim. direktiivin 2012/34 55 artiklan 1 kohdan toinen virke, joka koskee rautatiealan sääntelyelintä.
      (
            23
         )	Direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohta.
      (
            24
         )	Ks. tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C-518/07, EU:C:2010:125, 25 kohta) (kursivointi tässä). Vaikuttaa siltä, että tämä edellytys on nyt kodifioitu in extenso yleisen tietosuoja-asetuksen 52 artiklan 2 kohdassa.
      (
            25
         )	Kuten edellä 48 ja 49 kohdassa esitetään.
      (
            26
         )	Tuomio 3.10.2013, komissio v. Italia (C-369/11, EU:C:2013:636).
      (
            27
         )	Direktiivin 2001/14 30 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on perustettava sääntelyelin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 21 artiklan 6 kohdan soveltamista. Elimen, joka voi olla liikenneasioista vastaava ministeriö tai jokin muu elin, on oltava organisaatioltaan, rahoituspäätöksiltään, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan infrastruktuurin hallinnoista, hinnoitteluelimistä, käyttöoikeuksia myöntävistä elimistä sekä hakijoista riippumaton. Sen on lisäksi oltava toiminnallisesti riippumaton kaikista toimivaltaisista viranomaisista, jotka osallistuvat julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen tekemiseen. Elimen on toimittava tässä artiklassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti, joiden mukaan muutoksenhaku- ja lainsäädäntötehtävät voidaan antaa erillisten elinten tehtäväksi.” (kursivointi tässä).
      (
            28
         )	Tuomio 3.10.2013, komissio v. Italia (C-369/11, EU:C:2013:636, 61 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
      (
            29
         )	Kuten edellä 52–66 kohdassa esitetään.
      (
            30
         )	Toistettu edellä tämän ratkaisuehdotuksen 9 kohdassa.
      (
            31
         )	Rautatieliikennelain 28 a §:n 15 momentti.
      (
            32
         )	Kuten edellä (37 kohdassa) on jo yleisesti todettu, tutkintaelimillä olisi oltava käytettävissään riittävät voimavarat. Ilman niitä on luonnollisesti vaikea tehdä tutkimuksia. Se, tarkoittaako tämä puolestaan epäsuorasti erillistä talousarviota ja jos, niin missä määrin, ja miten tällainen talousarvio olisi tarkasti ottaen laadittava ja hyväksyttävä, on kokonaan toinen kysymys.
      (
            33
         )	Edellä 3 kohdassa lainattu rautatieturvallisuusdirektiivin johdanto-osan 23 perustelukappale ja 23 artiklan 2 kohta.
      (
            34
         )	Ks. erityisesti edellä 19, 20, 79, 83 ja 88 kohta.
      (
            35
         )	Ks. tuomio 10.5.2007, komissio v. Itävalta (C-508/04, EU:C:2007:274, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 15.3.2012, komissio v. Puola (C-46/11, ei julkaistu, EU:C:2012:146, 28 kohta): ”Pelkällä hallintokäytännöllä, jolle on ominaista se, että hallintoelimet voivat halutessaan muuttaa sitä, ja jota ei riittävällä tavalla tehdä julkiseksi, ei voida katsoa pantavan täytäntöön niitä velvoitteita, joita jäsenvaltioilla on, kun ne panevat direktiivin täytäntöön.”