CELEX: 62004CJ0239
Language: it
Date: 2006-10-26
Title: Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 26 ottobre 2006.#Commissione delle Comunità europee contro Repubblica portoghese.#Inadempimento di uno Stato - Direttiva 92/43/CEE - Conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche - Art. 6, n. 4 - Zona di protezione speciale di Castro Verde - Mancanza di soluzioni alternative.#Causa C-239/04.

Causa C-239/04
      Commissione delle Comunità europee
      contro
      Repubblica portoghese
      «Inadempimento di uno Stato — Direttiva 92/43/CEE — Conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche — Art. 6, n. 4 — Zona di protezione speciale di Castro Verde — Mancanza di soluzioni alternative»
      Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 27 aprile 2006 
      Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 26 ottobre 2006 
      Massime della sentenza
      1.     Ambiente — Conservazione degli habitat naturali nonché della flora e della fauna selvatiche — Direttiva 92/43 — Autorizzazione
            di un piano o di un progetto su un sito protetto
      (Direttiva del Consiglio 92/43, art  6, n. 3)
      2.     Ambiente — Conservazione degli habitat naturali nonché della flora e della fauna selvatiche — Direttiva 92/43 — Zone speciali
            di conservazione 
      (Direttiva del Consiglio 92/43, art. 6, nn. 3 e 4)
      1.     L’art. 6, n. 3, della direttiva 92/43, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della
         fauna selvatiche, introduce un procedimento diretto a garantire, mediante un controllo preventivo, che un piano o un progetto
         non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito interessato, ma idoneo ad avere incidenze significative sullo
         stesso, possa essere autorizzato solo se non pregiudicherà l’integrità di tale sito. Tale autorizzazione può essere concessa,
         dunque, solo a condizione che le dette autorità abbiano acquisito la certezza, nel momento in cui esse autorizzano il piano
         o il progetto, che quest’ultimo è privo di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato. Tale valutazione
         non è modificata dal fatto che, dopo la sua realizzazione, il progetto non abbia determinato tali effetti. È infatti al momento
         in cui viene adottata la decisione che autorizza la realizzazione di un progetto che non deve sussistere alcun ragionevole
         dubbio, dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di effetti dannosi per l’integrità del sito interessato.
      
      (v. punti 19-20, 24)
      2.     L’art. 6, n. 4 della direttiva 92/43, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della
         fauna selvatiche, che consente, a determinate condizioni, di realizzare un piano o un progetto che ha dato luogo a conclusioni
         negative nell’ambito della procedura di valutazione di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della medesima direttiva, deve,
         in quanto derogatoria rispetto al criterio di autorizzazione previsto dalla seconda frase del citato n. 3, essere interpretata
         restrittivamente. In tal modo, la realizzazione di un piano o di un progetto ai sensi dell’art. 6, n. 4, della detta direttiva
         è subordinata, in particolare, alla dimostrazione dell’assenza di soluzioni alternative. 
      
      Ne consegue che, qualora uno Stato membro dia esecuzione ad un progetto, nonostante le conclusioni negative della valutazione
         di impatto ambientale, senza aver dimostrato l’assenza di soluzioni alternative a tale progetto, esso viene meno agli obblighi
         ad esso incombenti ai sensi del detto art. 6, n. 4, della direttiva 92/43.
      
      (v. punti 35-36, 40)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
      26 ottobre 2006 (*)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche – Art. 6, n. 4 – Zona di protezione speciale di Castro Verde – Mancanza di soluzioni alternative»
      Nella causa C‑239/04,
      avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto l’8 giugno 2004,
      Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. M. van Beek e A. Caeiros, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      contro
      Repubblica portoghese, rappresentata dal sig. L. Fernandes, in qualità di agente, assistito dai sigg. J.F. Ganderez e R. Gomes da Silva, advogados,
         con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Seconda Sezione),
      composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. R. Schintgen, J. Klučka, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta
         (relatore) e dal sig. L. Bay Larsen, giudici,
      
      avvocato generale: sig.ra J. Kokott
      cancelliere: sig. B. Fülöp, amministratore
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 6 aprile 2006,
      sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 27 aprile 2006,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1       Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, dando esecuzione ad un progetto
         autostradale il cui tracciato attraversa la zona di protezione speciale (in prosieguo: la «ZPS») di Castro Verde, nonostante
         le conclusioni negative della valutazione di impatto ambientale e l’esistenza di soluzioni alternative a tale tracciato, la
         Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva del Consiglio
         21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche
         (GU L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva del Consiglio 27 ottobre 1997, 97/62/CE (GU L 305, pag. 42; in prosieguo:
         la «direttiva habitat»).
      
       Contesto normativo
       La direttiva 79/409/CEE 
      2       L’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici
         (GU L 103, pag. 1), impone agli Stati membri di classificare come ZPS i territori che possiedono le caratteristiche ivi stabilite.
      
      3       L’art. 4, n. 4, della stessa direttiva così prevede:
      «Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2 , l’inquinamento
         o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto
         conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire l’inquinamento o il deterioramento
         degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».
      
       La direttiva habitat
      4       L’art. 6, nn. 2-4, della direttiva habitat prevede quanto segue:
      «2.      Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali
         e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale
         perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
      
      3.      Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative
         su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza
         che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione
         dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano
         o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo
         parere dell’opinione pubblica.
      
      4.      Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative,
         un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura
         sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura
         2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
      
      (…)».
      5       L’art. 7 della direttiva habitat è del seguente tenore:
      «Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti
         dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva 79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell’articolo
         4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dalla data
         di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro
         a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia posteriore».
      
       Fatti e fase precontenziosa
      6       Il progetto di costruzione dell’autostrada A 2, di collegamento tra la città di Lisbona e la regione dell’Algarve, è stato
         affidato, nel 1997, alla società BRISA Auto-Estradas de Portugal.
      
      7       Per quanto riguarda la parte di tale autostrada collocata fra le località di Aljustrel e Castro Verde, la citata società ha
         predisposto un progetto di tracciato che aggira ad est le località di Messejana, Alcarias, Conceiçao, Aivados e Estação de
         Ourique, attraversando la parte occidentale della ZPS di Castro Verde.
      
      8       Nel settembre 1999 una valutazione dell’impatto ambientale di tale progetto di tracciato (in prosieguo: lo «studio di impatto
         ambientale») è stata consegnata al Ministero portoghese dell’Ambiente.
      
      9       Nello stesso mese la zona di Castro Verde è stata classificata ZPS da parte delle autorità portoghesi, ai sensi dell’art. 4
         della direttiva 79/409.
      
      10     Nel gennaio 2000 il Sottosegretario di Stato all’Ambiente ha approvato lo studio di impatto ambientale e ha autorizzato la
         realizzazione del progetto.
      
      11     Il tratto dell’autostrada A 2 tra Aljustrel e Castro Verde è stato aperto alla circolazione nel luglio 2001.
      12     A seguito di una denuncia che la informava che, nonostante le conclusioni negative della valutazione dell’impatto di tale
         tratto sulla ZPS di Castro Verde, le autorità portoghesi avevano dato esecuzione ad un progetto di costruzione autostradale
         il cui tracciato attraversava tale zona, la Commissione ha intimato alla Repubblica portoghese, con lettera del 20 ottobre
         2000, di presentare le sue osservazioni entro due mesi.
      
      13     Le autorità portoghesi hanno comunicato le proprie osservazioni alla Commissione con lettere del 4 dicembre 2000 e del 12
         gennaio 2001.
      
      14     Avendo constatato che le autorità portoghesi non avevano chiarito la ragione per la quale i tracciati alternativi collocati
         sia all’esterno della ZPS di Castro Verde che all’esterno dell’area abitata di Alcarias, Conceição, Aivados e Estação de Ourique
         non erano stati studiati, e ritenendo che la Repubblica portoghese fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi
         dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, la Commissione ha emesso, in data 11 aprile 2001, un parere motivato, invitando
         lo Stato membro a prendere i provvedimenti necessari per conformarsi a tale parere entro un termine di due mesi dalla notifica
         dello stesso.
      
      15     Insoddisfatta della risposta delle autorità portoghesi al suo parere motivato, la Commissione ha deciso di proporre il presente
         ricorso.
      
       Sul ricorso
      16     La Commissione sostiene che lo studio di impatto ambientale dimostra chiaramente che il tracciato scelto dalle autorità portoghesi
         per la costruzione del tratto dell’autostrada A 2 che va da Aljustrel a Castro Verde ha un impatto negativo assai importante
         su 17 specie di uccelli selvatici previste nell’allegato I alla direttiva 79/409, nonché sull’habitat di tali uccelli.
      
      17     La Repubblica portoghese osserva che la Commissione si limita a formulare considerazioni generali, prelevate dallo studio
         di impatto ambientale, senza dimostrare in che modo la realizzazione di tale tracciato avrebbe avuto un impatto negativo assai
         importante. A suo giudizio, i danni potenziali per la ZPS di Castro Verde dovrebbero essere confrontati con quelli effettivamente
         realizzatisi.
      
      18     Ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, le autorità nazionali competenti autorizzano la realizzazione di un piano
         o di un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito, ma che possa avere incidenze significative
         sullo stesso, soltanto dopo aver avuto la certezza, mediante un’adeguata valutazione dell’impatto di tale piano o progetto
         sul sito, che esso non ne pregiudicherà l’integrità e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
      
      19     Questa disposizione introduce quindi un procedimento diretto a garantire, mediante un controllo preventivo, che un piano o
         un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato, ma idoneo ad avere incidenze significative
         sullo stesso, possa essere autorizzato solo se non pregiudicherà l’integrità di tale sito (sentenza 7 settembre 2004, causa
         C‑127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I‑7405, punto 34).
      
      20     In proposito, la Corte ha già affermato che l’autorizzazione di un piano o di un progetto come quello in esame può essere
         concessa solo a condizione che le autorità nazionali competenti abbiano acquisito la certezza che esso è privo di effetti
         pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato. Lo stesso vale nel caso in cui non vi sia alcun ragionevole dubbio,
         dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di tali effetti (sentenza Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging,
         cit., punti 56 e 59).
      
      21     In questo caso, lo studio di impatto ambientale attesta la presenza, nella ZPS di Castro Verde, di 17 specie di uccelli di
         cui all’allegato I alla direttiva 79/409, nonché la particolare sensibilità di alcune di esse alle modifiche e/o alla frammentazione
         del loro habitat derivanti dal progetto di tracciato del tratto di autostrada A 2 tra le località di Aljustrel e Castro Verde.
      
      22     Risulta altresì da tale studio che il progetto in questione ha un impatto globale «notevolmente elevato», nonché un «impatto
         negativo elevato» sull’avifauna presente nella ZPS di Castro Verde.
      
      23     Si deve dunque constatare che, nel momento in cui hanno autorizzato la realizzazione del progetto di tracciato dell’autostrada
         A 2, le autorità portoghesi non avevano motivo di ritenere che lo stesso non comportasse effetti dannosi sull’integrità di
         tale zona.
      
      24     Tale valutazione non è modificata dal fatto che, dopo la sua realizzazione, il progetto non abbia determinato tali effetti.
         È infatti al momento in cui viene adottata la decisione che autorizza la realizzazione di un progetto che non deve sussistere
         alcun ragionevole dubbio, dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di effetti dannosi per l’integrità del sito interessato
         (v., in tal senso, sentenze 29 gennaio 2004, causa C‑209/02, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑1211, punti 26 e 27, e Waddenvereniging
         e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 56 e 59).
      
      25     Alla luce di quanto sopra, le autorità portoghesi potevano scegliere di rifiutare l’autorizzazione per realizzare tale progetto
         o di autorizzare lo stesso ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, purché sussistessero le condizioni ivi previste
         (v., in tal senso, sentenza Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 57 e 60).
      
      26     Si deve dunque qui verificare se il progetto del tracciato dell’autostrada A 2 tra le località di Aljustrel e Castro Verde
         potesse essere autorizzato ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat.
      
      27     La Commissione sostiene in proposito che la Repubblica portoghese non ha rispettato tale disposizione, poiché, nel caso in
         esame, le autorità portoghesi hanno tralasciato di valutare alcuni tracciati alternativi che non presentavano un impatto negativo
         né sulla ZPS di Castro Verde né sulla popolazione di tale zona.
      
      28     Essa ritiene, in particolare, che tali autorità non abbiano preso in considerazione i tracciati alternativi posti sia all’esterno
         della ZPS di Castro Verde che all’esterno della zona abitata costituita dalle località di Alcarias, Conceição, Aivados e Estação
         de Ourique.
      
      29     La Commissione ritiene infatti che sarebbe stato necessario valutare alcuni di tali tracciati alternativi, in particolare
         quelli che avrebbero fatto passare l’autostrada A 2 in un corridoio situato ad ovest della ZPS di Castro Verde, tra il confine
         di quest’ultima e la strada IC 1, in una regione pianeggiante e assai scarsamente abitata, così che le autorità portoghesi
         avrebbero potuto scegliere, senza difficoltà tecniche importanti né irragionevoli aumenti di costi, un tracciato alternativo
         privo di effetti negativi su tale ZPS, e che non toccasse né le località ricordate né altre località.
      
      30     Secondo la Repubblica portoghese, spettava alla Commissione non soltanto indicare tale tracciato, ma anche definirlo e caratterizzarlo,
         dimostrando l’esistenza e la fattibilità di una soluzione alternativa meno dannosa per l’ambiente che non sarebbe stata presa
         in considerazione delle autorità portoghesi. Ebbene, la Commissione non avrebbe fornito in proposito alcun elemento di prova.
      
      31     In ogni caso, la Repubblica portoghese sostiene che la soluzione proposta dalla Commissione non potrebbe essere considerata
         una «soluzione alternativa» ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat. A suo giudizio, infatti, tale concetto non
         fa riferimento solo ad una soluzione diversa teoricamente sostenibile, ma implica che sia tenuto altresì conto degli effetti
         negativi della soluzione stessa.
      
      32     Orbene, la realizzazione del tracciato proposto dalla Commissione comporterebbe danni sociali, economici e ambientali rilevanti,
         poiché la stessa interesserebbe le popolazioni di Conceição, Aivados e Estação de Ourique, nonché il bacino idrografico della
         diga di Monte da Rocha.
      
      33     Tale Stato membro ritiene dunque che la violazione marginale e secondaria dell’integrità della ZPS di Castro Verde derivante
         dal tracciato scelto dalle autorità portoghesi sia meno rilevante di quella che sarebbe stata prodotta dall’attuazione della
         soluzione proposta dalla Commissione.
      
      34     L’art. 6, n. 4, della direttiva habitat prevede che qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione compiuta
         ai sensi del n. 3, prima frase, del medesimo articolo, in mancanza di soluzioni alternative, un piano o un progetto debba
         essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, lo Stato membro adotti ogni misura compensativa necessaria
         per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata.
      
      35     Tale disposizione, che consente, a determinate condizioni, di realizzare un piano o un progetto che ha dato luogo a conclusioni
         negative valutato negativamente nell’ambito della procedura di valutazione di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva
         habitat, deve, in quanto derogatoria rispetto al criterio di autorizzazione previsto dalla seconda frase del citato n. 3,
         essere interpretata restrittivamente.
      
      36     In tal modo, la realizzazione di un piano o di un progetto ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat è subordinata,
         in particolare, alla dimostrazione dell’assenza di soluzioni alternative.
      
      37     Nel presente caso è pacifico che le autorità portoghesi hanno valutato e respinto parecchie soluzioni che aggiravano le località
         di Alcarias, Conceição, Aivados e Estação de Ourique, ma i cui tracciati attraversavano il settore occidentale della ZPS di
         Castro Verde.
      
      38     Non risulta invece, dai documenti del fascicolo, che tali autorità abbiano valutato soluzioni collocate all’esterno di tale
         zona e ad occidente della citata ZPS, mentre, sulla base degli elementi informativi forniti dalla Commissione, non si può
         escludere a priori che l’utilizzo di una simile soluzione potesse rappresentare una soluzione alternativa ai sensi dell’art. 6,
         n. 4, della direttiva habitat, e questo anche qualora la stessa presentasse, come sostiene la Repubblica portoghese, talune
         difficoltà.
      
      39     Pertanto, non valutando una soluzione di questo tipo, le autorità portoghesi non hanno dimostrato l’assenza di soluzioni alternative
         ai sensi della citata disposizione.
      
      40     Alla luce di quanto sopra si deve dichiarare che, dando esecuzione ad un progetto autostradale il cui tracciato attraversa
         la ZPS di Castro Verde, nonostante le conclusioni negative della valutazione di impatto ambientale, senza aver dimostrato
         l’assenza di soluzioni alternative a tale tracciato, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
         ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat.
      
       Sulle spese
      41     Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica portoghese, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
         spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      Dando esecuzione ad un progetto autostradale il cui tracciato attraversa la zona di protezione speciale di Castro Verde, nonostante
            le conclusioni negative della valutazione di impatto ambientale, senza aver dimostrato l’assenza di soluzioni alternative
            a tale tracciato, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, n. 4, della
            direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della
            flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 27 ottobre 1997, 97/62/CE.
      2)      La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
      Firme
      * Lingua processuale: il portoghese.