CELEX: 61986CC0045
Language: da
Date: 1987-01-29
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 29. januar 1987. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for De Europæiske Fællesskaber. # Generelle toldpræferencer - annullationssøgsmål - retsgrundlag - forpligtelse til at begrunde EF-retsakter. # Sag 45/86.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61986C0045

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 29. januar 1987.  -  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER.  -  GENERELLE TOLDPRAEFERENCER - ANNULATIONSSOEGSMAAL - HJEMMEL - FORPLIGTELSE TIL AT BEGRUNDE EF-RETSAKTER.  -  SAG 45/86.  

Samling af Afgørelser 1987 side 01493 svensk specialudgave side 00055 finsk specialudgave side 00055

Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++  Hoeje Domstol .  A - Faktiske omstaendigheder  1 . Det centrale spoergsmaal i den sag, som jeg i dag skal fremsaette forslag til afgoerelse i, er foelgende : Med hjemmel i hvilke traktatbestemmelser kunne Raadet for De Europaeiske Faellesskaber udstede forordningerne om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1986 for visse industrivarer henholdsvis tekstilvarer med oprindelse i udviklingslande, og var Raadet ved udstedelsen af de naevnte bestemmelser forpligtet til i betragtningerne til de naevnte forordninger at angive de konkrete traktatbestemmelser, det havde anvendt som hjemmel?  2 . Den 17 . december 1985 udstedte sagsoegte, Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, under henvisning til forslag fra sagsoegeren, Kommissionen, til udtalelse fra Europa-Parlamentet og til udtalelse fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg foelgende tre forordninger :  - forordning nr . 3599/85 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1986 for visse industrivarer med oprindelse i udviklingslande ( 1 );  - forordning nr . 3600/85 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1986 for tekstilvarer med oprindelse i udviklingslande ( 2 ).  - forordning nr . 3601/85 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1986 for visse landbrugsprodukter med oprindelse i udviklingslande ( 3 ).  3 . I henhold til de naevnte forordninger, som i deres art gaar tilbage til 1971, kan toldsatserne for en raekke varer fra udviklingslande enten suspenderes fuldstaendigt, eller der kan indroemmes faellesskabstoldkontingenter og -lofter .  4 . Naar kontingenterne er opbrugt, traeder Den Faelles Toldtarif atter automatisk i kraft . Naar de individuelle lofter er naaet paa faellesskabsplan, kan opkraevningen af told ved indfoersel genindfoeres for de paagaeldende varer . Ligeledes kan opkraevningen af told genindfoeres, saafremt stigningen i indfoerselen iht . praeferencearrangementet, hvor der ikke er fastsat kontingenter eller lofter, skaber oekonomiske vanskeligheder i Faellesskabet eller i et omraade af Faellesskabet . En saadan genindfoerelse kan dog ikke bringes i anvendelse med hensyn til varer fra de mindst udviklede udviklingslande .  5 . Praeferencebeloebene for naermere angivne varer fra de mest konkurrencedygtige lande, som er omfattet af toldkontingentordningen, nedsaettes derimod med 50 %.  6 . Toldkontingenterne fordeles paa grundlag af en fast fordelingsnoegle paa de enkelte medlemsstater, som i almindelighed indroemmes en foerste kvote samt en ret til at traekke en tillaegskvote paa en faellesskabsreserve .  7 . Normalt differentieres der i forordningerne paa grundlag af de praeferenceberettigede landes udviklingsgrad og konkurrencedygtighed samt de paagaeldende varers "foelsomhed ".  8 . Det centrale i de generelle toldpraeferencer er saaledes en suspension af satserne i Den Faelles Toldtarif, som Faellesskabet yder autonomt og uden krav om gensidighed for at fremme importen af visse varer fra naermere angivne udviklingslande .  9 . I international sammenhaeng kan ordningen om generelle toldpraeferencer foeres tilbage til et initiativ fra De Forenede Nationers Konference om Handel og Udvikling ( UNCTAD ) fra 1964, efter at Havanna-charteret af 1948, som allerede aabnede mulighed for regionale praeferenceordninger, ikke var traadt i kraft . Ordningen imoedekommer et krav om en ny opfattelse af handelssamkvemmet mellem industrilande og udviklingslande, hvorefter udviklingspolitiske formaal skal tillaegges stoerre vaegt inden for rammerne af handelssamkvemmet .  10 . Allerede i en erklaering af 7 . december 1961 havde de kontraherende parter i GATT understreget den indre sammenhaeng mellem udviklingshjaelp og handel ( 4 ). Senere anerkendtes det ogsaa retligt, at der kunne indroemmes toldpraeferencer; paa grund af modsaetningen mellem de generelle praeferencer og GATT-ordningens grundprincipper, navnlig mestbegunstigelsesklausulen, blev der i foerste omgang i 1971 gjort en tidsmaessigt begraenset undtagelse . I 1979 vedtoges det inden for GATT, at praeferencer til fordel for udviklingslande for altid skulle anses for forenelige med GATT-ordningen .  11 . Forordning nr . 3601/85 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1986 for visse landbrugsprodukter, der ikke anfaegtes i naervaerende sag, har Raadet udstedt under henvisning til "Traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, saerlig artikel 43"; betragtningerne til forordningerne nr . 3599/85 og 3600/85 indeholder imidlertid kun foelgende udtryk : "Under henvisning til Traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab ."  12 . Allerede i forbindelse med den foerste indfoerelse af generelle toldpraeferencer i 1971 havde Kommissionen foreslaaet, at de paagaeldende forordninger ( 5 ) skulle udstedes med henvisning til EOEF-traktatens artikel 113 . Raadet tiltraadte imidlertid ikke forslaget, men angav blot "Traktaten" som hjemmel .  13 . Da Raadet ogsaa aendrede indholdet af Kommissionens forslag til forordninger, har Raadet desuden stoettet beslutningsprocessen paa EOEF-traktatens artikel 149, saaledes at ogsaa forordningerne maatte vedtages ved enstemmighed .  14 . I en erklaering i moedereferatet har Kommissionen givet udtryk for sin fra Raadets afvigende opfattelse med hensyn til praeferenceordningens indhold; Kommissionen har navnlig gjort sig til talsmand for en kraftigere differentiering af ordningen og fremsat saerlige synspunkter med hensyn til forvaltningen af kontingenter og lofter .  15 . Kommissionen har anfoert, at Raadets fremgangsmaade formelt er retsstridig . Ifoelge Kommissionen er der tale om en tilsidesaettelse af den i EOEF-traktatens artikel 190 fastsatte begrundelsespligt og samtidig en tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 113, som er den eneste mulige korrekte hjemmel .  16 . Kommissionen gav i maj 1986 afkald paa retten til at indgive replik og anmodede Domstolens praesident om at give sagen prioritet, jfr . procesreglementets artikel 55 .  17 . Kommissionen har nedlagt foelgende paastande :  1 ) principalt :  - Raadets forordninger nr . 3599/85 og 3600/85 af 17 . december 1985 erklaeres ugyldige;  - det statueres, at forordningerne har retsvirkning indtil ikrafttraedelsen af de forordninger, der skal udstedes paa grundlag af Domstolens dom;  Subsidiaert :  - Raadets afgoerelse af 17 . december 1985, hvorved det forkastede Kommissionens forslag om at lade forordningerne have hjemmel i EOEF-traktatens artikel 113 og i stedet i forordningerne anvendte udtrykket "under henvisning til Traktaten", erklaeres ugyldig;  2 ) - Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger .  18 . Raadet har nedlagt foelgende paastande :  1 ) - Frifindelse, saavel for de principale som de subsidiaere paastande;  2 ) - Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger .  19 . Uden formelt at bestride, at sagen kan fremmes til realitetsbehandling, har Raadet indledningsvis stillet sig tvivlende over for, om der reelt er en tvist . Efter Raadets opfattelse oensker Kommissionen en udtalelse fra Domstolen om fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 113 .  20 . Raadet har endvidere rejst tvivl med hensyn til, om Kommissionen har soegsmaalsinteresse, da forordningerne ville kunne udstedes paa ny med samme materielle indhold, saafremt de erklaeres ugyldige paa grund af en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter .  21 . Raadet har beklaget, at det ikke har kunnet angive hjemmelen for de anfaegtede forordninger mere praecist, men anfoert, at den omstaendighed ikke er en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter . Paa grund af de udviklingspolitiske formaal, der forfoelges med udstedelsen af den naevnte forordning, har det ifoelge Raadet ikke vaeret muligt at anvende EOEF-traktatens artikel 113 som eneste hjemmel . Af den grund har ogsaa EOEF-traktatens artikel 235 maattet bringes i anvendelse .  22 . Paa et spoergsmaal fra Domstolen har Raadet oplyst, at det ved udstedelsen af de omtvistede forordninger og udtrykket "under henvisning til Traktaten" faktisk havde EOEF-traktatens artikler 113 og 235 for oeje .  23 . I mit forslag til afgoerelse vil jeg i fornoedent omfang komme naermere ind paa parternes anbringender og argumenter . I oevrigt skal jeg henvise til retsmoederapporten .  B - Stillingtagen  I - Formaliteten  24 . a ) Raadet har fremfoert en raekke betaenkeligheder med hensyn til, om sagen kan fremmes til realitetsbehandling . Da Kommissionen ikke har rejst indsigelse mod indholdet af de anfaegtede forordninger, men kun mod proceduren i forbindelse med deres udstedelse og mod den angivne hjemmel, er der ikke reelt nogen tvist . Ifoelge Raadet oensker Kommissionen derimod et responsum fra Domstolen vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 113, hvilket er ulovmedholdeligt . Desuden har Kommissionen ikke soegsmaalsinteresse, da Raadet, saafremt forordningerne erklaeres ugyldige, paa ny kan udstede dem begge paa korrekt maade og med samme indhold .  25 . Kommissionen har heroverfor anfoert, at Raadet ved udstedelsen af de anfaegtede forordninger ogsaa har aendret indholdet af Kommissionens forslag . Ifoelge Kommissionen kraeves det i forbindelse med annullationssoegsmaal hverken af Faellesskabets organer eller af medlemsstaterne, at de skal godtgoere at have en soegsmaalsinteresse eller soegsmaalskompetence .  26 . b ) I henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk . 1, som regulerer Domstolens kompetence med hensyn til legalitetskontrollen af Raadets og Kommissionens retsakter, er der faktisk ikke holdepunkt for at antage, at medlemsstaterne eller Raadet og Kommissionen skal godtgoere at have soegsmaalsinteresse for at kunne anlaegge sag . Ud fra ordlyden af EOEF-traktatens artikel 173, hvis stk . 2 forudsaetter, at fysiske og juridiske personer har soegsmaalsinteresse, kan det saaledes ikke for de i stk . 1 saerligt naevnte sagsoegeres vedkommende kraeves, at de godtgoer at have soegsmaalsinteresse .  27 . Dette synspunkt har Domstolen bekraeftet i sin praksis vedroerende den tilsvarende bestemmelse i EKSF-traktaten, nemlig dennes artikel 33; i dommen af 12 . februar 1983 i sag 230/81 ( 6 ) hedder det saaledes :  28 . "...til forskel fra, hvad der gaelder ifoelge bestemmelserne om virksomhedernes og sammenslutningers retsmidler, jfr . f.eks . EKSF-traktatens artikel 33, stk . 2, er en medlemsstats eller Den Hoeje Myndigheds ret til at anlaegge sag ikke knyttet til yderligere krav om, at der foreligger soegsmaalsinteresse eller -kompetence ."  29 . Denne konstatering kan efter min opfattelse uden videre overfoeres til EOEF-traktaten . Dette er ikke alene naerliggende, fordi sag 230/81 drejede sig om retsforholdet mellem en medlemsstat og Europa-Parlamentet i henhold til de tre faellesskabstraktater, men ogsaa ud fra foelgende betragtninger .  30 . I henhold til EOEF-traktatens artikel 155 skal Kommissionen bl.a . drage omsorg for gennemfoerelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne traeffes af institutionerne . Med henblik paa udfoerelsen af denne opgave maa Kommissionen saaledes have alle de midler til raadighed, som EOEF-traktaten indeholder til sikring af naevnte ret, navnlig soegsmaalsadgangen i henhold til artikel 173 . Netop paa grund af den i EOEF-traktatens artikel 155 naevnte opgave kan Kommissionens soegsmaalsadgang ikke fortolkes indskraenkende ved hjaelp af artikel 173, ligesom det ikke kan kraeves, at Kommissionen skal godtgoere at have en saerlig soegsmaalsinteresse eller -kompetence .  31 . En indskraenkende fortolkning af EOEF-traktatens artikel 173 er for mig at se i oevrigt naeppe i overensstemmelse med Domstolens praksis, hvorefter Faellesskabet er et retsfaellesskab, hvor hverken medlemsstaterne eller faellesskabsorganerne er unddraget kontrol med, at deres retsakter er forenelige med traktaten ( 7 ). Naar det forhold - sammenholdt med, at der i henhold til traktaten er mulighed for direkte at anlaegge sag til proevelse af alle retsakter fra organer, der skal affoede en retsvirkning - endog medfoerer, at der ogsaa kan anlaegges sag mod organer, der overhovedet ikke er naevnt i EOEF-traktatens artikel 173 ( 8 ), maa ogsaa et soegsmaal, som Kommissionen har anlagt blot til proevelse af den formelle retmaessighed af en raadsbeslutning, kunne realitetspaakendes .  32 . I oevrigt maa jeg goere opmaerksom paa, at man ikke uden videre kan afvise, at Kommissionen har en retlig interesse i at anlaegge sag, saafremt det alligevel antages, at der skal foreligge en saadan interesse . De forskellige procedureregler i henholdsvis EOEF-traktatens artikel 113 - Raadet traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal - og EOEF-traktatens artikel 235 - afgoerelse ved enstemmighed - bevirker, at Kommissionens rolle i beslutningsprocessen efter de naevnte to bestemmelser ikke er den samme . Proceduren i EOEF-traktatens artikel 235 forudsaetter, at Kommissionen forelaegger et forslag for Raadet, som alle ti, nu 12 medlemsstater, skal godkende, for at det kan omsaettes til en retsakt . I forbindelse med EOEF-traktatens artikel 113 er det tilstraekkeligt, at Kommissionens forslag tiltraedes af et kvalificeret flertal i Raadet, altsaa ikke noedvendigvis af alle medlemsstater . Kommissionens mulighed for at saette de egne synspunkter igennem, der efter dens egen opfattelse er til gavn for Faellesskabet, er saaledes stoerre i forbindelse med EOEF-traktatens artikel 113, hvilket svarer til Kommissionens rolle i beslutningsprocessen, navnlig naar det tages i betragtning, at Kommissionen til enhver tid kan aendre sine forslag og saaledes tilpasse dem til droeftelserne i Raadet; Kommissionen kan saaledes udforme forslagene paa en saadan maade, at de kan tiltraedes af et kvalificeret flertal af Raadets medlemmer .  33 . Da spoergsmaalet om, hvorvidt EOEF-traktatens artikel 113 eller dens artikel 235 var den korrekte hjemmel for de omtvistede forordninger, saaledes ogsaa har betydning for Kommissionens udoevelse af sin kompetence, har Kommissionen utvivlsomt soegsmaalsinteresse .  34 . Af den grund er jeg heller ikke enig med Raadet i, at der ikke reelt er nogen tvist . Ganske vist har Kommissionen ikke anfaegtet forordningernes materielle indhold, men sagen drejer sig trods alt om, hvilken indflydelse og hvilken kompetence de forskellige faellesskabsorganer havde ved udstedelsen af forordninger, hvis indholdsmaessige udformning har givet anledning til meningsforskelle . Herved er den foreliggende sag principielt forskellig fra den situation, der var baggrunden for Domstolens to domme af 11 . marts 1980 og af 16 . december 1981 i sagerne 104/79 og 244/80 ( 9 ). I det foreliggende tilfaelde er der en reel tvist, ikke en "konstruktion" af "kunstig karakter ". Der er heller ikke tale om, at Domstolen skal afgive et responsum vedroerende generelle eller hypotetiske spoergsmaal, men om en konkret fastlaeggelse af to faellesskabsorganers kompetence i lovgivningsprocessen .  35 . At kompetencekonflikter mellem institutionerne er retstvister, bekraeftes, hvis man for et oejeblik ser paa retssystemerne i de medlemsstater, som har forfatningsdomstole . Saaledes kan der - ganske vist med forskellig udformning - taenkes forfatningsretlige sager vedroerende statsorganers rettigheder og forpligtelser i Forbundsrepublikken Tyskland, Spanien, Frankrig og Italien . Saadanne tvister er derfor ikke blot politiske konflikter, men maa ogsaa betragtes som retstvister .  36 . Afslutningsvis vil jeg behandle et synspunkt, der blev fremfoert under den mundtlige forhandling . Det spoergsmaal blev rejst, hvilken retsvirkning, det ville have, hvis Domstolen erklaerede forordningerne ugyldige . Det blev haevdet, at der ikke ex tunc ville indtraede nogen retsvirkninger, da Kommissionen selv havde nedlagt paastand om, at Domstolen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 174, stk . 2, statuerede, at de annullerede forordninger fortsat skulle have virkning, indtil de efterfoelgende forordninger var udstedt; ex nunc kan der heller ikke indtraede retsvirkninger, da forordningerne kun skal vaere gaeldende til den 31 . december 1986 og derefter ikke laengere er i kraft .  37 . Kommissionens paastand om, at Domstolen statuerer, at de omtvistede forordninger fortsat materielt skal have retsvirkning, kan ikke i sig selv bevirke, at sagen ikke kan fremmes til realitetsbehandling, da Kommissionen end ikke har befoejelse til at tage stilling til Domstolens eventuelle anvendelse af EOEF-traktatens artikel 174, stk . 2 . Domstolens afgoerelse er saaledes helt aaben; det staar derfor ogsaa aabent, om Domstolens dom vil have betydning ex tunc .  38 . For saa vidt angaar en eventuel doms betydning ex nunc, skal jeg fremkomme med foelgende to bemaerkninger : for det foerste drejer sagen sig ganske vist om annullation af forordninger, der allerede ikke laengere er i kraft . Men for det andet drejer sagen sig ogsaa om kompetencefordelingen inden for Faellesskabet . Da EOEF-traktaten ikke indeholder bestemmelser om en saerlig procedure med henblik paa loesningen af kompetencekonflikter mellem faellesskabsorganer, maa saadanne konflikter noedvendigvis loeses gennem annullations - henholdsvis passivitetssoegsmaal . Dette gaelder ogsaa i tilfaelde af kompetencekonflikter med hensyn til tidsmaessigt begraensede retsakter, da varigheden af sagens behandling ved Domstolen ikke boer vaere afgoerende for, om der kan traeffes afgoerelse med hensyn til en kompetencekonflikt .  39 . I oevrigt har Kommissionen i maj 1986 givet afkald paa at indgive replik med henblik paa at fremskynde sagen, og i henhold til procesreglementets artikel 55 anmodet om, at sagen blev givet prioritet . At praesidenten ikke har imoedekommet Kommissionens anmodning, kan ikke komme den til skade .  40 . Ogsaa en sag, hvorunder der er nedlagt paastand om, at en forordning, der allerede ikke laengere er i kraft, efterfoelgende annulleres, kan saaledes tages under realitetspaakendelse . Materielt adskiller en dom om annullation af en forordning, der ikke laengere er i kraft, sig ikke saerligt fra en dom om annullation af en allerede udfoert individuel beslutning . I dom af 24 . juni 1986 i sag 53/85 ( 10 ) fastslog Domstolen, at en paastand om annullation af en allerede udfoert beslutning kunne antages til realitetsbehandling, og henviste i den forbindelse til, at annullation af en saadan beslutning i sig selv kan have retsvirkninger, navnlig derved at det undgaas, at Kommissionen genoptager en saadan praksis .  41 . For Kommissionen drejer den foreliggende sag sig netop om den praeventive virkning, altsaa om virkningerne af en eventuel dom om annullation paa de aarligt tilbagevendende lovgivningsprocedurer .  42 . Soegsmaalet kan derfor fremmes til realitetsbehandling .  II - Realiteten  43 . Til stoette for soegsmaalet har Kommissionen fremfoert to anbringender, som materielt dog ikke er vaesensforskellige; tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, nemlig begrundelsespligten i henhold til EOEF-traktatens artikel 190, og tilsidesaettelse af selve EOEF-traktaten, da Raadet ikke udelukkende har henvist til EOEF-traktatens artikel 113, men i det mindste ogsaa til EOEF-traktatens artikel 235 .  44 . Kommissionen har med andre ord kritiseret, at Raadet i hvert fald ikke har angivet den korrekte hjemmel i betragtningerne til de omtvistede forordninger, og at det desuden har truffet afgoerelse efter den mere tyngende procedure i EOEF-traktatens artikel 235, dvs . ved enstemmighed, selv om den naevnte artikel ikke kan finde anvendelse i det konkrete tilfaelde .  45 . I det foelgende vil jeg foerst undersoege, hvilke bestemmelser i EOEF-traktaten, der kunne vaere hjemmel for de omtvistede forordninger, og foerst derefter behandle det spoergsmaal, om den omstaendighed, at Raadet i betragtningerne til de to forordninger ikke har angivet en konkret hjemmel, ligeledes maa antages at vaere en retlig mangel .  III - Hjemmelen  46 . I forbindelse med undersoegelsen af, hvilken hjemmel der kunne angives ved udstedelsen af de omtvistede forordninger, skal jeg endnu en gang kort naevne det vaesentlige indhold af forordningerne : nedsaettelse og suspension af toldsatser, indroemmelse af toldkontingenter og -lofter, genindfoerelse af toldsatserne, naar lofterne naas og i tilfaelde af oekonomiske vanskeligheder inden for Faellesskabet, opdeling og forvaltning af faellesskabstoldkontingenter og -toldlofter . Ved alle disse transaktioner tages der hensyn til de begunstigede eksportstaters udviklingsniveau, ligesom der differentieres paa grundlag af de forskellige varer og udviklingen i indfoerslerne fra udviklingslande og endelig det faelles markeds muligheder for at absorbere de paagaeldende varer .  47 . Foelgende traktatbestemmelser kan komme i betragtning som hjemmel : EOEF-traktatens artikler 28, 113 og 235 . Hertil maa dog bemaerkes, at EOEF-traktatens artikel 235 kun kan anvendes som hjemmel, naar EOEF-traktaten ikke indeholder anden fornoeden hjemmel .  EOEF-traktatens artikel 28  48 . I henhold til EOEF-traktatens artikel 28 traeffer Raadet med enstemmighed beslutning om alle autonome aendringer eller suspensioner af toldsatser i Den Faelles Toldtarif .  49 . Ud fra sin ordlyd omfatter EOEF-traktatens artikel 28 utvivlsomt nedsaettelse eller suspension af toldsatser samt indroemmelse af kontingenter og lofter . Det er imidlertid uklart, om bestemmelsen kan vaere hjemmel for de anfaegtede forordninger . Det er ufornoedent at behandle spoergsmaalet om EOEF-traktatens artikel 28 i detaljer, da parterne er enige om, at den naevnte artikel ikke blev angivet som hjemmel ved udstedelsen af de anfaegtede forordninger .  50 . Derudover har Kommissionen - uden at Raadet har bestridt det - med hensyn til afgraensningen af anvendelsesomraadet for EOEF-traktatens artikel 28 i forhold til artikel 113, som ligeledes vedroerer aendringer af toldsatser, dog paa grundlag af en forenklet procedure, anfoert, at kun en indskraenkende fortolkning af artikel 28 er i overensstemmelse med international handelspraksis . Ifoelge Kommissionen finder EOEF-traktatens artikel 28 kun anvendelse, saafremt toldsatser aendres af grunde, der er helt interne for Faellesskabet, og som intet har med handelspolitikken at goere, f.eks . hvis behovet for visse varer ikke kan daekkes inden for Faellesskabet .  EOEF-traktatens artikel 113  51 . EOEF-traktatens artikel 113, stk . 1, har foelgende ordlyd :  "Efter udloebet af overgangsperioden laegges ensartede principper til grund for den faelles handelspolitik, navnlig vedroerende toldaendringer, afslutning af told - og handelsaftaler, gennemfoerelse af ensartethed i liberaliseringsforanstaltninger, eksportpolitik og handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, herunder foranstaltninger mod dumping og subsidieordninger ."  52 . I henhold til stk . 4 traeffer Raadet ved udoevelsen af de befoejelser, det er tillagt i artiklen, afgoerelse med kvalificeret flertal .  53 . a ) Det kan ikke bestrides, at indroemmelse af toldpraeferencer er omfattet af begrebet "toldaendringer ". Parterne er kun uenige om, hvorvidt toldaendringer ikke laengere falder ind under den faelles handelspolitik, naar der hermed soeges tilgodeset yderligere formaal, f.eks . udviklingspolitiske .  54 . Dette er Raadets opfattelse, idet anvendelsesomraadet for EOEF-traktatens artikel 113 kun omfatter saadanne autonome eller aftalte handlinger fra Faellesskabets side, hvis formaal er en aendring af handelsvolumenet eller handelsstroemmene . I alle andre tilfaelde, hvor dette formaal ikke eller kun sammen med et eller flere andre formaal soeges tilgodeset, kan EOEF-traktatens artikel 113 ikke finde anvendelse .  55 . Heroverfor staar Kommissionens opfattelse, hvorefter enhver foranstaltning, der objektivt kan regulere den internationale handel, uanset hvilke yderligere formaal, der maatte forfoelges, er omfattet af den faelles handelspolitik .  56 . b ) Ved den konkrete undersoegelse af, om de omtvistede forordninger kunne udstedes med henvisning til EOEF-traktatens artikel 113, vil jeg ganske kort opholde mig ved de teorier, de to parter har fremfoert under sagen .  57 . Efter den subjektive teori, som Raadet forfaegter, omfatter handelspolitikken enhver foranstaltning, som har til formaal at paavirke handelsvolumenet eller handelsstroemmene og samtidig at aendre de naevnte to faktorer, og det som eneste formaal, og ikke paa linje med et eller flere andre formaal ( subjektiv/finalistisk teori ).  58 . Heroverfor staar Kommissionens opfattelse, hvorefter der altid er tale om en handelspolitisk foranstaltning, saafremt der objektivt sker en paavirkning af handelsstroemmene ( objektiv/instrumentalistisk teori ).  59 . De naevnte to teorier har parterne i den foreliggende sag allerede udfoerligt redegjort for i deres indlaeg forud for udtalelse 1/78 ( 11 ). Jeg vil ikke komme naermere ind paa retsvidenskabens opfattelse, da dette ikke vil vaere paa sin plads her . Som parterne indroemmede under den mundtlige forhandling, fremfoerer de de forskellige teorier ud fra hver deres interesser . Saaledes anvender Kommissionen en objektiv/instrumentalistisk teori til stoette for sin fortolkning af EOEF-traktatens artikel 113, mens den med hensyn til afgraensningen af EOEF-traktatens artikel 113 i forhold til dens artikel 28 er tvunget til at anlaegge en subjektiv/finalistisk teori . Omvendt baserer Raadet sin opfattelse med hensyn til fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 113 paa en subjektiv/finalistisk teori, mens det omvendt ved vedtagelsen af handelssanktioner var tvunget til at anvende den objektiv/instrumentalistiske teori ( 12 ).  60 . For det foerste maa det erkendes, at begrebet handelspolitik ikke er defineret i selve EOEF-traktaten . Begrebets indhold er dog i stadig hoejere grad blevet fastlagt i Domstolens praksis og udtalelser . Allerede i dommene af 12 . juli 1973 i sag 8/73 ( 13 ) og af 15 . december 1976 i sag 41/76 ( 14 ) anerkendte Domstolen, at kompetencen til at indfoere en sammenhaengende regulering af de oekonomiske forbindelser med tredjelande saavel ved ensidige foranstaltninger som ved aftaler er overfoert til Faellesskabet . Desuden har Domstolen i udtalelse 1/75 af 11 . november 1975 ( 15 ) fastslaaet, at begrebet handelspolitik har det samme indhold, hvad enten det finder anvendelse paa én stats eller Faellesskabets internationale handlinger .  61 . Herved er begrebet handelspolitik dog ikke fastlagt som et statisk begreb, saaledes som det kan have vaeret, da Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab blev oprettet . Dette bekraeftede Domstolen i udtalelse 1/78 af 4 . oktober 1979, hvor den bemaerkede, at EOEF-traktatens artikel 113 ikke kan gives en fortolkning, hvis virkning ville vaere, at den faelles handelspolitik begraenses til anvendelse af midler, som alene paavirker de traditionelle dele af den ydre handel . En handelspolitik i denne forstand er doemt til efterhaanden at blive uden betydning ( 16 ).  62 . Paa baggrund af denne faste praksis er det vanskeligt at se, at en subjektiv omstaendighed kan vaere det eneste afgoerende kriterium ved anvendelsen af EOEF-traktatens artikel 113, saaledes som Raadet har foreslaaet, naar det forudsaetter, at der udelukkende forfoelges et handelspolitisk formaal . Baade autonome handelspolitiske foranstaltninger og handelsaftaler har bestemt ogsaa andre formaal end et handelspolitisk . Handelspolitiske foranstaltninger som f.eks . handelsaftaler eller embargoer er ofte ogsaa dikteret af udenrigspolitiske hensyn, herunder sikkerhedspolitiske . At der saa netop for handelspolitiske foranstaltninger, som ogsaa tjener udviklingspolitiske formaal, skal goeres en undtagelse, er derfor vanskeligt at forstaa .  63 . I den sammenhaeng skal jeg ogsaa naevne, at Domstolen i den ovenfor naevnte udtalelse 1/78 af 4 . oktober 1979 fastslog, at som foelge af den opmuntring, som UNCTAD ( De Forenede Nationers Udenrigshandels - og Udviklingskonference ) har givet, vil det ikke laengere vaere praktisk muligt at foere en faelles handelspolitik, hvis Faellesskabet afskaeres fra ogsaa at anvende mere omfattende midler, ivaerksat for at videreudvikle den internationale handel . Domstolen har saaledes bekraeftet, at begrebet handelspolitik kan undergaa en vis udvikling og kan fortolkes paa baggrund af international handelspraksis . Herved kan principperne om en "ny oekonomisk verdensorden", der er fremfoert af en raekke udviklingslande, blive integreret i den faelles handelspolitik .  64 . Disse grundsaetninger og maalsaetninger omfatter utvivlsomt ogsaa den i resolution fra De Forenede Nationers generalforsamling 1995 ( XIX ) af 30 . december 1964 fastlagte statut for UNCTAD, som "har til opgave at fremme verdenshandelen, hovedsagelig med henblik paa at fremskynde den oekonomiske udvikling, og isaer handelen mellem lande paa forskelligt udviklingstrin, mellem udviklingslande og lande med et andet oekonomisk og socialt system ". Det fremgaar heraf, at handel med udviklingslande betragtes som en del af den "internationale handel ". Tilsvarende begreber, nemlig "verdenshandelen" og "international handel", findes ogsaa i en bestemmelse i EOEF-traktaten om handelspolitikken, nemlig i artikel 110, stk . 1 .  65 . Handelsordninger med udviklingslande kan herefter ogsaa vaere omfattet af EOEF-traktatens artikel 113, naar de bl.a . ogsaa er begrundet i udviklingspolitiske hensyn .  66 . En eventuel udviklingspolitisk maalsaetning i forbindelse med udstedelsen af de omtvistede forordninger er foelgelig ikke til hinder for, at EOEF-traktatens artikel 113 angives som hjemmel for forordningerne .  67 . Hertil kommer endnu et synspunkt . En naermere gennemgang af de omtvistede forordninger viser, at udviklingspolitiske hensyn langt fra var de eneste, der var afgoerende for, at forordningerne blev udstedt i den konkrete form . Allerede i betragtningerne til forordningen hedder det, at der for visse varer ogsaa maa tages hensyn til forbrugsmulighederne paa markedet i Faellesskabet . Herudover har Kommissionen anfoert - uden at Raadet har bestridt det - at ogsaa visse varers "foelsomhed" paa det faelles marked har vaeret afgoerende for toldpraeferencernes konkrete omfang .  68 . Endelig skal jeg komme med en mere generel bemaerkning; ved indfoerelsen af generelle toldpraeferencer for visse varer fra naermere angivne udviklingslande opnaar de paagaeldende lande i en vis periode muligvis en ensidig fordel; dette er dog ogsaa til gavn for Faellesskabets handelsinteresser . I kraft af de handelsfordele, som praeferenceordningen kan give de begunstigede lande, bliver de paagaeldende lande omvendt i stand til at skaffe sig den valuta, der er noedvendig, for at de selv paa ny kan optraede paa verdensmarkedet som koebere . Da efterspoergslen fra de begunstigede lande efter al sandsynlighed navnlig vil rette sig mod varer og tjenesteydelser fra Faellesskabet, der er dominerende i verdenshandelen ( 17 ), er praeferenceordningen saaledes ogsaa direkte til gavn for Faellesskabets eksport og dermed ogsaa for Faellesskabets klassiske handelsforbindelser .  69 . Alt i alt maa det saaledes fastslaas, at der er en saa snaever sammenhaeng mellem praeferenceordningen og den klassiske handelspolitik som saadan, at det, i strid med ordlyden af EOEF-traktatens artikel 113, ikke forekommer rimeligt at udelukke praeferenceordningen fra den naevnte bestemmelses anvendelsesomraade .  70 . Afslutningsvis vil jeg med hensyn til EOEF-traktatens artikel 113 endvidere goere opmaerksom paa, at den "nye oekonomiske verdensorden", som blev vedtaget paa De Forenede Nationers Udenrigshandels - og Udviklingskonference og i mellemtiden ogsaa accepteret af GATT trods opgivelsen af princippet om mestbegunstigelsesklausulen, i virkeligheden ikke er saa ny endda .  71 . Allerede i praeamblen til EOEF-traktaten tales der om den solidaritet, der knytter Europa og de oversoeiske lande sammen, ligesom der udtrykkes oenske om at sikre disse lande oeget velstand i overensstemmelse med grundsaetningerne i De Forenede Nationers Pagt . Disse synspunkter har fundet konkret udtryk i EOEF-traktatens fjerde del om de oversoeiske lande og territoriers associering .  72 . Jeg er helt klar over, at EOEF-traktatens fjerde del ikke er relevant i den foreliggende sag, og at den desuden ikke laengere har den samme betydning, da de fleste af de naevnte lande er blevet uafhaengige . Jeg vil alligevel naevne denne del af EOEF-traktaten, da det allerede heri fastslaas, hvilken snaever sammenhaeng der er mellem at fremme den oekonomiske og sociale udvikling i de naevnte lande paa den ene side og etableringen af snaevre handelsforbindelser mellem de naevnte lande og Faellesskabet under ét paa den anden . Navnlig er der grund til at naevne, at der i EOEF-traktatens artikel 133 ogsaa tales om en afskaffelse af told, der ikke noedvendigvis er betinget af gensidighed, altsaa om toldpraeferencer .  73 . Naar sammenhaengen mellem handel og udvikling saaledes allerede er erkendt og ogsaa fastsat i EOEF-traktaten, taler det klart for, at handelspolitiske foranstaltninger, hvis ivaerksaettelse er fastsat i EOEF-traktatens artikel 113, er omfattet af den naevnte bestemmelse, selv om ogsaa udviklingspolitiske maal soeges naaet . Denne opfattelse med hensyn til fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 113 svarer saaledes i vidt omfang til den objektiv/instrumentalistiske teori, som Kommissionen forfaegter, og som kun ville kunne begraenses af den subjektiv/finalistiske teori, saafremt der var tale om aabenbart misbrug af befoejelser i form af magtfordrejning . I den foreliggende sag er der ikke holdepunkter for at antage, at dette er tilfaeldet .  EOEF-traktatens artikel 235  74 . EOEF-traktatens artikel 235 har foelgende ordlyd :  "Saafremt en handling fra Faellesskabets side viser sig paakraevet for at virkeliggoere et af Faellesskabets maal inden for faellesmarkedets rammer, og denne Traktat ikke indeholder fornoeden hjemmel hertil, udfaerdiger Raadet paa forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Forsamlingen med enstemmighed passende forskrifter herom ."  75 . Det foelger saaledes allerede af bestemmelsens ordlyd, at ordningen om generelle toldpraeferencer ikke kan have hjemmel heri, da det efter artikel 235 forudsaettes, at EOEF-traktaten ikke indeholder fornoeden hjemmel . Da toldpraeferencer imidlertid kan have hjemmel i EOEF-traktatens artikel 113, kan EOEF-traktatens artikel 235 saaledes ikke finde anvendelse .  76 . Jeg vil derfor kun subsidiaert - saafremt Domstolen ikke maatte vaere enig i min opfattelse med hensyn til EOEF-traktatens artikel 113 - undersoege, om EOEF-traktatens artikel 235 overhovedet ville kunne vaere hjemmel for en ordning om indfoerelse af generelle toldpraeferencer .  77 . En anvendelse af artikel 235 ville forudsaette, at hjaelp til udviklingslande anerkendes som et formaal i henhold til traktaten . I den forbindelse kan man henvise til praeamblens syvende afsnit og traktatens artikel 3, litra k ), saafremt man fortolker de naevnte bestemmelser ud over deres ordlyd, nemlig saaledes, at de ikke kun omfatter de oversoeiske lande og territorier, der tidligere var under visse medlemsstaters herredoemme, men netop alle udviklingslande, herunder dem, der ikke paa noget tidspunkt har staaet i et afhaengighedsforhold til en af medlemsstaterne . Dette ville vaere et eksempel paa en udvidet fortolkning af traktaten .  78 . For det andet ville en anvendelse af artikel 235 kraeve, at traktaten ikke indeholder fornoeden hjemmel til at naa det maal . Artikel 113 maatte saa fortolkes saaledes, at den ikke omfatter hele verdenshandelen, og i hvert fald ikke den handel med udviklingslandene, der afvikles paa grundlag af toldpraeferencer inden for det omraade, den foreliggende sag vedroerer . Dette ville vaere et eksempel paa en snaever fortolkning af traktaten . For mig at se er det saerdeles tvivlsomt, om en saadan fortolkning - en udvidet fortolkning af Faellesskabets formaal og dermed af dets kompetence og en snaever fortolkning af midlerne og dermed en hindring af handelen - kan bringes i overensstemmelse med ordningen i faellesskabstraktaterne, hvorefter begraensede maal soeges naaet med effektive midler . Det ville i hvert fald vaere en usaedvanlig indviklet maade at naa et maal paa, som meget lettere kan naas ved en objektiv fortolkning af artikel 113 i overensstemmelse med Domstolens hidtidige praksis .  79 . Alt i alt kan det efter min opfattelse i hvert fald ikke antages, at EOEF-traktatens artikel 235 kan have vaeret en sikrere hjemmel for de omtvistede forordninger . Ved at angive EOEF-traktatens artikel 235 som hjemmel opnaas saaledes kun, at der i Raadet kraeves enstemmighed, hvilket indebaerer en mere tyngende procedure, mens der paa ingen maade naas en foroeget retssikkerhed .  80 . Paa det punkt adskiller den foreliggende sag sig fra sag 8/73, hvor Domstolen i dommen af 12 . juli 1973 bemaerkede, at anvendelsen af fremgangsmaaden i EOEF-traktatens artikel 235 var berettiget af hensyn til retssikkerheden ( 18 ). I dommen var bl.a . rejst det spoergsmaal, om forordning nr . 803/68 af 27 . juni 1968 om varers toldvaerdi ( 19 ) lovligt kunne udstedes med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 235 . Domstolen fastslog, at den effektive funktion af toldunionen retfaerdiggoer en vid fortolkning af traktatens artikler 9, 27, 28, 111 og 113 og af de befoejelser, som disse bestemmelser tillaegger institutionerne for at goere det muligt for dem at regulere de oekonomiske forbindelser med tredjelande paa en sammenhaengende maade saavel ved ensidige foranstaltninger som ved aftaler, men at Raadet som allerede naevnt med rette kunne gaa ud fra, at anvendelsen af fremgangsmaaden i artikel 235 var berettiget af hensyn til retssikkerheden, saa meget mere som den paagaeldende forordning blev udstedt i overgangsperioden, mens handelspolitikken foerst skal udformes paa grundlag af ensartede principper efter udloebet af overgangsperioden, altsaa efter den 31 . december 1969 ( 20 ).  81 . Netop denne sidste saetning er forklaringen paa den del af Domstolens dom, idet forordningen om varers toldvaerdi blev udstedt paa et tidspunkt, hvor Den Faelles Toldtarif endnu ikke eksisterede, hvor overgangsperioden endnu bestod, og bl.a . EOEF-traktatens artikel 113 ikke kunne finde anvendelse, mens de oevrige bestemmelser ikke gav Faellesskabet mulighed for at indfoere den oenskede ordning i forordningsform . Derfor maatte EOEF-traktatens artikel 235 vaere hjemmel . I oevrigt skal jeg paapege, at den efterfoelgende forordning ( 21 ), som afloeste forordningen af 1968 efter udloebet af overgangsperioden, da ogsaa blev udstedt med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 113 .  Tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter - overtraedelse af EOEF-traktatens artikel 190  82 . Paa baggrund af det ovenfor anfoerte staar det fast, at Raadet i betragtningerne til de omtvistede forordninger ikke havde angivet en konkret hjemmel, men ved udstedelsen af forordningerne dog havde EOEF-traktatens artikler 113 og 235 for oeje . Raadet har saaledes truffet afgoerelse i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 235, og - da det har aendret Kommissionens forslag - ogsaa i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 149, og har altsaa truffet afgoerelse ved enstemmighed .  83 . Den generelle henvisning til EOEF-traktaten som helhed kan vaere en tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 190, hvorefter Raadets forordninger skal begrundes, og saaledes vaere en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter .  84 . I henhold til Domstolens faste praksis kraeves det paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 190, at retsakter indeholder en angivelse af de grunde, som har bevaeget institutionen til at vedtage dem, "saaledes at Domstolen kan udoeve sin kontrolbefoejelse, og saaledes at saavel medlemsstaterne som de beroerte borgere faar kendskab til de betingelser, under hvilke faellesskabsinstitutionerne har anvendt traktaten" ( 22 ).  85 . Imidlertid afhaenger raekkevidden af den i EOEF-traktatens artikel 190 foreskrevne begrundelsespligt af den enkelte retsakts karakter . For saa vidt angaar generelle retsakter er kravene i EOEF-traktatens artikel 190 opfyldt, naar de angivne begrundelser giver en forklaring paa det vaesentlige i de trufne foranstaltninger ( 23 ).  86 . Selv om det ikke udtrykkeligt er fastslaaet i Domstolens praksis, kan det dog af den omstaendighed, at Domstolen kontrollerer den til enhver tid angivne hjemmel, udledes, at det i det mindste af betragtningerne til en forordning skal fremgaa, med hvilken hjemmel den er udstedt . For saa vidt ligger de to parters opfattelse heller ikke saa langt fra hinanden, idet Kommissionen kraever en udtrykkelig angivelse af hjemmelen, mens det efter Raadets opfattelse ikke kraeves, at hjemmelen er anfoert som en konkret artikel, men tilstraekkeligt, at den indholdsmaessigt er klar .  87 . I oevrigt skal jeg henvise til, at ogsaa artikel 11 i Raadets forretningsorden af 24 . juli 1979 bestemmer, at Raadets forordninger skal indeholde en angivelse af de bestemmelser, i henhold til hvilke de er udstedt ( 24 ).  88 . Paa baggrund af Domstolens dom af 5 . maj 1981 i sag 112/80 ( 25 ) er jeg af den opfattelse, at kravet om begrundelsespligt er opfyldt, naar hjemmelen i det mindste umiddelbart kan udledes af betragtningerne til en forordning .  89 . Disse krav opfylder betragtningerne til begge de omtvistede forordninger imidlertid ikke . Det fremgaar ganske vist meget tydeligt, hvad der oenskes naaet ved de generelle toldpraeferencer, og hvorledes ordningen skal forvaltes . Betragtningerne naevner imidlertid intet vedroerende det her omtvistede spoergsmaal om hjemmelen . I den forbindelse maa det fastholdes, at hjemmelen skal vaere angivet i selve betragtningerne, da det ikke er tilstraekkeligt, at den kun er bekendt for de organer, der har vaeret involveret i lovgivningsprocessen . Som Domstolen har fastslaaet, maa nemlig ogsaa de retsundergivne i medlemsstaterne kunne danne sig et billede af, paa hvilken maade faellesskabsorganerne har anvendt traktaten . Den enkelte statsborger har imidlertid ikke kendskab til droeftelserne i Ministerraadet, da de foregaar for lukkede doere, og referaterne ikke er almindeligt tilgaengelige .  90 . Er en saadan mangel med hensyn til betragtningerne til de to forordninger tilstraekkelig til, at de maa annulleres paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, selv om Kommissionen netop ikke har anfaegtet forordningernes indhold, og Raadet ville kunne udstede forordningerne igen med samme indhold og paa korrekt formel maade?  91 . Principielt bevirker en tilsidesaettelse af begrundelsespligten, at hele retsakten behaeftes med en mangel; den kan herefter erklaeres ugyldig i henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk . 1, paa grund af vaesentlige formelle mangler . Efter min opfattelse skal begrebet "vaesentlige formelle mangler" ikke forstaas saaledes, at enhver unoejagtighed eller ufuldstaendighed er en begrundelsesmangel, der foerer til, at hele retsakten er ugyldig . Det er vel ogsaa saadan, at Raadets bemaerkning under den mundtlige forhandling skal forstaas, idet Raadet vel kunne erkende, at der er tale om en formel mangel, men ikke, at den formelle mangel er vaesentlig .  92 . I et tilfaelde som det foreliggende, hvor Kommissionen ikke har anfaegtet retsaktens indhold, og dens begrundelse - bortset fra en henvisning til den korrekte hjemmel - i oevrigt er tilstraekkelig, foreslaar jeg, at der sondres som foelger :  93 . Saafremt der ikke er henvist til den korrekte hjemmel, og en saadan mangel kan have paavirket beslutningsprocessen, er der noedvendigvis tale om en vaesentlig formmangel . Dette ville navnlig vaere tilfaeldet, saafremt der paa grund af, at der er henvist til en forkert bestemmelse eller den manglende henvisning til den korrekte bestemmelse, er anvendt en anden beslutningsprocedure end den i traktaten fastsatte . Netop med henblik paa anvendelsen af den korrekte beslutningsprocedure er det noedvendigt, at der er henvist til den korrekte hjemmel .  94 . Som jeg allerede naevnte ovenfor under punkt 32, spiller det for forloebet af droeftelserne i Raadet en stor rolle, om der til vedtagelsen af en retsforskrift kraeves enstemmighed eller kvalificeret flertal . Beslutningsproceduren i henhold til artikel 113 indebaerer ikke, at Raadet ikke kan vedtage en beslutning ved enstemmighed, men blot, at ingen medlemsstat alene kan forhindre, at beslutningen vedtages .  95 . Kommissionen har anfoert, at den ikke var enig med Raadet med hensyn til indholdet af de omtvistede forordninger . Hvis Raadet havde valgt den korrekte beslutningsprocedure, havde Kommissionen haft stoerre chance for at traenge igennem med sine synspunkter . Derfor var beslutningens form vaesentlig for dens indhold . Det maa derfor fastslaas, at der baade er tale om en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift og om en tilsidesaettelse af EOEF-traktaten .  96 . Henvisningen til EOEF-traktatens artikel 235 var dog ikke den eneste grund til, at Raadet traf afgoerelse ved enstemmighed . Forholdet var nemlig det, at Raadet ikke alene foretog aendringer i Kommissionens forslag til forordninger med hensyn til hjemmelen, men ogsaa med hensyn til deres indhold; i henhold til EOEF-traktatens artikel 149, stk . 1, kunne Raadet derfor kun traeffe afgoerelse ved enstemmig vedtagelse . Hvis EOEF-traktatens artikel 113 imidlertid var anvendt som hjemmel, havde Kommissionen kunnet fremlaegge sine forslag til forordninger i en form, der kunne godkendes af et kvalificeret flertal . I saa fald ville det ikke have vaeret noedvendigt at traeffe afgoerelse i henhold til reglen i EOEF-traktatens artikel 149, stk . 1 .  97 . Da det saaledes ikke kan udelukkes, at de omtvistede forordninger ville have haft et andet indhold, saafremt den korrekte hjemmel havde vaeret angivet og anvendt, maa det fastslaas, at den utilstraekkelige angivelse af hjemmelen og den fejlagtige henvisning til EOEF-traktatens artikel 235 ved udstedelsen af forordningerne er en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter og samtidig en materiel tilsidesaettelse af EOEF-traktaten .  IV - Paastanden om, at forordningernes retsvirkninger skal betragtes som bestaaende  98 . Da parterne er enige om, at de omtvistede forordningers materielle indhold ikke anfaegtes under den foreliggende sag, og retssikkerhedsprincippet tilsiger, at der ud fra hensynet til de erhvervsdrivende og de begunstigede udviklingslande ikke skal rejses tvivl med hensyn til forordningernes retsvirkninger, skal jeg foreslaa, at Domstolen statuerer, at indholdet af de omtvistede forordninger i henhold til EOEF-traktatens artikel 174, stk . 2, skal betragtes som bestaaende, indtil institutionerne har truffet de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger .  99 . Under den mundtlige forhandling blev det spoergsmaal rejst, om artikel 174, stk . 2, ikke kun vedroerer enkelte retsvirkninger . Hertil skal jeg bemaerke, at intet i artikel 174, stk . 2, efter min opfattelse er til hinder for, at Domstolen kan lade de virkninger vaere bestaaende, som den finder noedvendige; hvis Domstolen med andre ord finder, at alle de annullerede forordningers virkninger skal betragtes som bestaaende, har den befoejelse hertil i henhold til artikel 174, stk . 2, og er ikke afskaaret herfra, saaledes som det fremgaar af Domstolens praksis, navnlig dommene af 5 . juni 1973 i sag 81/72 og af 20 . marts 1985 i sag 264/82 ( 26 ).  C - Sammenfatning  100 . Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa, at der gives Kommissionen medhold, og at Raadet doemmes til at betale sagens omkostninger .  (*) Oversat fra tysk .  ( 1 ) EFT L 352 af 30.12.1985, s . 1 .  ( 2 ) EFT L 352 af 30.12.1985, s . 107 .  ( 3 ) EFT L 352 af 30.12.1985, s . 192 .  ( 4 ) "Aid can be no substitute for trade ."  ( 5 ) Forordningerne nr . 1308/71 - 1314/71, JO L 142 af 21.6.1971, s . 1 ff .  ( 6 ) Dom af 10 . februar 1983 i sag 230/81, storhertugdoemmet Luxembourg mod Europa-Parlamentet, Sml . s . 255, paa s . 284 .  ( 7 ) Jfr . dom af 23 . april 1986 i sag 294/83, Miljoepartiet "Les Verts" mod Europa-Parlamentet, Sml . s . 1339, praemis 23 .  ( 8 ) Dom af 23 . april 1986, jfr . ovenfor, praemis 24 og dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 41, paa s . 48 .  ( 9 ) Dom af 11 . marts 1980 i sag 104/79, Foglia mod Novello, Sml . s . 745 og dom af 16 . december 1981 i sag 244/80, Foglia mod Novello, Sml . s . 3045 .  ( 10 )Dom af 24 . juni 1986 i sag 53/85 AKZO Chemie BV mod Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 1965, praemis 21 paa s . 1990 .  ( 11 ) Udtalelse af 4 . oktober 1979, afgivet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 228, stk . 1, andet afsnit, Sml . 1979, s . 2871 .  ( 12 ) Jfr . Raadets forordning nr . 596/82 af 15 . marts 1982 om aendring af importordningen for visse varer med oprindelse i Sovjetunionen, ( EFT 1982, L 72, s . 15 ), og Raadets forordning nr . 877/82 af 16 . april 1982 om suspension af indfoersel af alle varer med oprindelse i Argentina, ( EFT 1982 L 102, s . 1 ).  ( 13 ) Dom af 12 . juli 1973 i sag 8/73, Hauptzollamt Bremerhaven mod Massey-Ferguson GmbH, Sml . s . 897 .  ( 14 ) Dom af 15 . december 1976 i sag 41/76, Suzanne Donckerwolcke m.fl . mod Anklagemyndigheden, Sml . s . 1921 .  ( 15 ) Udtalelse af 11 . november 1975, afgivet i henhold til EOEF-traktatens artikel 228, stk . 1, andet afsnit, Sml . s . 1355 .  ( 16 ) Ovennaevnte udtalelse, punkt 43, litra f .  ( 17 ) Jfr . Eurostat, Statistiske Basisoplysninger om Faellesskabet, 23 . udgave, s . 35 .  ( 18 ) Sml . 1973, paa s . 907 .  ( 19 ) EFT 1968 I, s . 163 .  ( 20 ) EOEF-traktatens artikel 113, stk . 1 .  ( 21 ) Raadets forordning nr . 1224/80 af 28 . maj 1980, ( EFT 1980 L 134 s . 10 ).  ( 22 ) Jfr . dom af 7 . juli 1981 i sag 158/80, Rewe Handelsgesellschaft Nord mbH m.fl . mod Hauptzollamt Kiel, Sml . s . 1805, paa s . 1833 .  ( 23 ) Jfr . dom af 29 . februar 1984 i sag 37/83, Rewe Zentrale mod Landwirtschaftskammer Rheinland, Sml . s . 1229 .  ( 24 ) EFT L 268 af 25.10.1979, s . 1 .  ( 25 ) Dom af 5 . maj 1981 i sag 112/80, Anton Duerbeck mod Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, Sml . s . 1095, paa s . 1113 .  ( 26 ) Dom af 5 . juni 1973 i sag 81/72, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 575 og dom af 20 . marts 1985 i sag 264/82, Timex m.fl . mod Raadet og Kommissionen, Sml . s . 849 .