CELEX: 62003CC0098
Language: sv
Date: 2005-11-24
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Tizzano föredraget den 24 november 2005. # Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. # Fördragsbrott - Direktiv 92/43/EEG - Bevarande av livsmiljöer - Vilda djur och växter - Bedömning av konsekvenserna av vissa projekt för det skyddade området - Skydd av arter. # Mål C-98/03.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      ANTONIO TIZZANO
      föredraget den 24 november 2005 1(1)
      
      Mål C-98/03
      Europeiska gemenskapernas kommission
      mot
      Förbundsrepubliken Tyskland
      ”Fördragsbrott – Bevarande av livsmiljöer – Vilda djur och växter”I –    Inledning
      1.     Genom denna talan, som väcktes den 28 februari 2003 enligt artikel 226 EG, har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen
         skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4
         samt artiklarna 12, 13, och 16 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992(2) om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan kallat direktivet eller livsmiljödirektivet). 
      
      II – Tillämpliga bestämmelser
      A –    De relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna 
      2.     Enligt artikel 2.1 är det huvudsakliga syftet med livsmiljödirektivet ”att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden
         genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget”.
      
      3.     I artikel 2.2 anges i detta syfte följande:
      ”Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus
         hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
      
      …” 
      4.     Enligt artikel 3 skall ”[e]tt sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ... inrättas under beteckningen
         Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för
         de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam
         bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde ...”  
      
      5.     I bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 fastställs därefter systemet för bevarande av de skyddade områdena. 
      6.     Enligt artikel 6.2 skall ”[m]edlemsstaterna ... i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra
         försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana
         störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv”.  
      
      7.     I de följande punkterna 3 och 4, som är av större intresse här, anges bestämmelserna för godkännande av planer och projekt.
         I dessa punkter fastställs följande: 
      
      ”3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett
         område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall
         på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av
         slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella
         myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att
         ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
      
      4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna
         för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller
         ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt
         sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.  
      
      Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas
         sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande
         från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.” 
      
      8.     I artikel 12 i direktivet föreskrivs, såvitt vidare avser skyddet av djurarter, följande:
      ”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet
         för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot 
      
      a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
      b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
         
      
      c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, 
      d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. 
      2. För dessa arter skall medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning
         eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta
         direktiv. 
      
      3. Det förbud som avses i punkt 1 a och b samt punkt 2 skall gälla alla levnadsstadier hos de djur som omfattas av denna artikel
         ...”
      
      9.     Med hänvisning däremot till skyddet för växtarterna föreskrivs i artikel 13 i direktivet följande:
      ”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem för de växtarter som finns förtecknade
         i bilaga 4 b, med förbud mot 
      
      a) att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra dessa växter i deras naturliga utbredningsområde
         i naturen, 
      
      b) att förvara, transportera och sälja eller byta exemplar av dessa arter som insamlats i naturen samt att utbjuda dem för
         försäljning eller byte, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv. 
      
      2. De förbud som avses i punkt 1 a och b skall gälla alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av [denna
         artikel].” 
      
      10.   I artikel 16 i direktivet föreskrivs dock följande:
      ”1. Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam
         bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag
         från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar: 
      
      a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
      b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom. 
      c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse,
         inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön. 
      
      d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som
         krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter. 
      
      e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av
         vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella
         myndigheterna.”
      
      B –    De relevanta nationella bestämmelserna
      11.   Förbundsrepubliken Tyskland har införlivat livsmiljödirektivet genom Andra lagen om ändring av förbundslagen om naturskydd
         (Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes, nedan kallad Bundesnaturschutzgesetz eller BNatSchG) av den 30
         april 1998.(3)
      
      12.   Denna lag har därefter ersatts av lagen om nyreglering av naturskyddet och landskapsvården och om anpassning av andra bestämmelser
         (Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften,
         nedan kallad den nya lagen) av den 25 mars 2002(4), vars bestämmelser såvitt avser förevarande mål nästan helt motsvarar de relevanta bestämmelserna i den tidigare lagen(5).
      
      13.   Av intresse i målet är 10 § första stycket punkt 11 a – c i den nya lagen (f.d. 19a § andra stycket punkt 8 i BNatSchG), av
         vilken framgår att följande utgör projekt i lagens mening:
      
      ”a) projekt och åtgärder som planeras inom ett område av gemenskapsintresse eller ett europeiskt område för skydd av fåglar,
         i den mån som de omfattas av ett beslut av en myndighet eller av en anmälan till en myndighet eller utförs av en myndighet,
         
      
      b) ingrepp i naturen och i landskapet i den mening som avses i 18 §, i den mån som de omfattas av ett beslut av en myndighet
         eller utförs av en myndighet, och
      
      c) anläggningar för vilka tillstånd krävs enligt den federala immissionsskyddslagen (Bundes-Immissionsschutzgesetz) samt vattenanvändning
         för vilken tillstånd eller godkännande krävs enligt vattenhushållningslagen (Wasserhaushaltsgesetz), 
      
      i den mån som dessa enskilt eller i kombination med andra projekt eller planer på ett betydande sätt kan innebära skada inom
         ett område av gemenskapsintresse eller ett europeiskt område för skydd av fåglar ...”
      
      14.   I 18 § (f.d. 8 § BNatSchG), som 10 § första stycket punkt 11 b hänvisar till, definieras begreppet ’’ingrepp i naturen och
         i landskapet” på följande sätt: 
      
      ”1. Ingrepp i naturen och i landskapet, i den mening som avses i denna lag, är sådana ändringar av formen eller användningen
         av mark eller sådana ändringar av grundvattennivån i kontakt med markskiktet som på ett betydande sätt kan ändra ekosystemets
         eller landskapets kapacitet och funktion. 
      
      2. Markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske utgör inte ingrepp, om målen och principerna för skyddet av
         naturen och för bevarande av landskapet beaktas. Markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske äventyrar i princip
         inte de ovannämnda målen och principerna, om kraven enligt 5 § fjärde–sjätte stycke[na] och de regler om god yrkespraxis som
         framgår av lagen om jordbruk, skogsbruk och fiske och av 17 § andra stycket i Bundes-Bodenschutzgesetz (federala lagen om
         markskydd) iakttas.” 
      
      15.   I 36 § i den nya lagen (f.d. 19e § BNatSchG) föreskrivs i fråga om utsläpp därefter följande:
      ”Om det är uppenbart att en anläggning för vilken tillstånd krävs enligt Bundes‑Immissionsschutzgesetz förorsakar utsläpp
         som, eventuellt i förening med andra anläggningar eller åtgärder, inom anläggningens verkningsområde kraftigt inverkar på
         de väsentliga förhållanden som är nödvändiga för bevarandet av ett område av gemenskapsintresse eller av ett europeiskt område
         för skydd av fåglar, och om skadorna inte kan kompenseras i enlighet med 19 § andra stycket skall tillstånd utfärdas endast
         under försättning att villkoren i bestämmelserna i 34 § tredje stycket jämfört med 34 § fjärde stycket är uppfyllda. 34 §
         första och femte stycke[na] skall gälla i tillämpliga delar. Besluten skall tas efter överenskommelse med de myndigheter som
         är behöriga på området för naturskydd och skydd av naturområden.”    
      
      16.   I 43 § fjärde stycket i den nya lagen (f.d. 20f § tredje stycket i BNatSchG) föreskrivs slutligen undantag från de förbud
         som fastställts för att skydda miljön. I denna bestämmelse föreskrivs följande: 
      
      ”De förbud som anges i 42 § första och andra stycke[na] skall inte gälla åtgärder som avses för markanvändning i samband med
         jordbruk, skogsbruk och fiske, och som genomförs på ett sätt som motsvarar god yrkespraxis på samma sätt som kraven enligt
         5 § fjärde–sjätte stycke[na] på de åtgärder som avses bedöma de produkter som erhållits i samband med dessa verksamheter,
         eller för att göra ett ingrepp som tillåtits enligt 19 §, eller en bedömning av inverkan på miljön inom ramen för lagen om
         bedömningen av inverkan på miljön, eller också för att vidta en åtgärd som tillåtits enligt 30 §, förutsatt att djuren, inbegripet
         deras häckningsplatser, ruvningsplatser, livsmiljöområden eller skyddsområden, och de särskilt skyddade växtarterna inte därigenom
         angrips avsiktligt. Delstatsbestämmelser som ger ett bättre skydd skall inte påverkas.” 
      
      17.   Livsmiljödirektivet har i Tyskland även införlivats genom en rad lagar avseende särskilda ämnesområden. För syftet med förevarande
         mål skall lagen om växtskydd (Pflanzenschutzgesetz) av den 14 maj 1998(6) nämnas. I 6 § första stycket i denna lag föreskrivs följande: 
      
      ”Växtskyddsmedlen skall användas på ett sätt som motsvarar god yrkespraxis.  Användning av sådana medel skall vara förbjuden
         om det är uppenbart att den får skadliga effekter på människors eller djurs hälsa, på grundvattnet eller att den får andra
         allvarliga skadliga effekter, särskilt på den naturliga balansen. Den behöriga myndigheten får förordna om sådana åtgärder
         som är nödvändiga för att uppfylla de i första och andra mening[arna] i detta stycke angivna kraven.” 
      
      III – Bakgrund och förfarande 
      18.   Efter att ha undersökt de nationella bestämmelserna för införlivande som Förbundsrepubliken Tyskland hade meddelat den, uttalade
         kommissionen tvivel om huruvida de var förenliga med livsmiljödirektivet. Följaktligen sände kommissionen, den 10 april 2000,
         i enlighet med artikel 226 EG, en formell underrättelse till ovannämnda stat.  
      
      19.   Denna skrivelse följdes den 25 juli 2001 av ett motiverat yttrande, i vilket Tyskland anmodades att senast inom två månader
         anpassa sig efter skyldigheterna enligt det ovannämnda direktivet. 
      
      20.   Kommissionen, som inte fann att den tyska regeringens klarlägganden och svar var tillfredsställande, har genom ansökan som
         inkom den 28 februari 2003, således yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att 
      
      –       undanta vissa projekt som genomförs utanför de särskilda bevarandeområdena enligt artikel 4.1 i direktivet från kravet på
         konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 och 6.4, utan att ha kontrollerat om dessa projekt kan påverka [dessa områden] på ett
         betydande sätt, 
      
      –       tillåta utsläpp i särskilda bevarandeområden, utan att ha kontrollerat om dessa utsläpp kan påverka dessa områden på ett betydande
         sätt, 
      
      –       undanta vissa oavsiktliga former av påverkan på skyddade djurarter från tillämpningsområdet för bestämmelserna om skydd av
         arter, 
      
      –       underlåta att säkerställa att villkoren för undantag i artikel 16 iakttas såvitt avser vissa åtgärder [som anses vara] förenliga
         med skyddet av områdena, 
      
      –       upprätthålla bestämmelser om användning av växtskyddsmedel som inte i tillräcklig grad tillgodoser hänsynen till skyddet av
         arter, 
      
      –       inte till kommissionen översända bestämmelser om fiske och/eller inte säkerställa att dessa bestämmelser innehåller [enligt
         kraven i direktivet] erforderliga fiskeförbud,
      
      har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 samt artiklarna 12, 13 och 16 i [livsmiljö]direktivet.”
      21.   Den tyska regeringen och kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.  
      22.   Den tyska regeringen och kommissionen har dessutom deltagit i den förhandling som hölls den 14 juli 2005.    
      IV – Bedömning 
      Huruvida talan kan upptas till sakprövning 
      23.   Den tyska regeringen har ifrågasatt huruvida talan kan upptas till sakprövning och har hävdat att kommissionen inte tillräckligt
         har beaktat följden av att både BNatSchG och andra specifika nationella bestämmelser ändrats väsentligt under det administrativa
         förfarandet. Dessa ändringar borde ha föranlett kommissionen att göra en annan bedömning av de tyska bestämmelsernas förenlighet
         med livsmiljödirektivet. 
      
      24.   Det skall genast påpekas att de tyska myndigheternas argument enligt min mening saknar relevans för frågan huruvida förevarande
         talan kan upptas till sakprövning. Frågan huruvida kommissionen har beaktat vissa lagändringar vid sin bedömning av de tyska
         bestämmelsernas förenlighet rör målet i sak, och således frågan huruvida talan är välgrundad, men inte huruvida den kan upptas
         till sakprövning.
      
      25.   För övrigt innebär antagandet av den nya lagen och de andra texterna som den tyska regeringen har åberopat inte att innehållet
         har ändrats i någon av de bestämmelser som kommissionen har ifrågasatt i det motiverade yttrandet. Med andra ord avser förevarande
         talan bestämmelser som materiellt sett är oförändrade.(7)
      
      26.   Även om det skulle antas att dessa ändringar på något sätt påverkat någon av de av kommissionen ifrågasatta bestämmelserna,
         kan de i vart fall dock inte motivera att förevarande talan inte kan upptas till sakprövning. Enligt domstolens fasta rättspraxis
         skall nämligen ”förekomsten av ett fördragsbrott … bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången
         av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar”.(8) Vid utgången av den tvåmånadersfrist som hade fastställts i det motiverade yttrande som sändes till Tyskland den 25 juli
         2001 hade de lagändringar som den tyska regeringen har åberopat dock ännu inte trätt i kraft. Såsom den tyska regeringen bekräftade
         vid förhandlingen antogs dessa lagändringar nämligen först i mars 2002. 
      
      27.   Jag anser således att den tyska regeringens invändningar på denna punkt inte kan godtas. 
      28.   Kommissionen kan inte heller kritiseras – för det fall detta skulle prövas ex officio, eftersom Tyskland inte i något avseende
         invänt mot detta – för att ha grundat sin talan på andra invändningar än dem som framförts under det administrativa förfarandet,
         då den i ansökan hänvisade till bestämmelser i den nya lagen som inte var i kraft vid den tidpunkt då den frist som fastställts
         i det motiverade yttrandet löpte ut. Enligt gemenskapens fasta rättspraxis är det för att fastställa att talan om fördragsbrott
         kan upptas till sakprövning nämligen inte nödvändigt ”att de nationella bestämmelser som nämns i det motiverade yttrandet
         fullständigt överensstämmer med dem som förekommer i ansökan”.(9) Domstolen anser att det är ”tillräckligt att det system som införts genom den under det administrativa förfarandet omstridda
         lagstiftningen bibehålls i sin helhet genom de nya bestämmelser som medlemsstaten utfärdar efter det motiverade yttrandet
         och som sedermera utgör föremålet för talan”.(10) Detta villkor är som sagt till fullo uppfyllt i förevarande fall. 
      
      29.   Sedan detta angivits skall jag nu övergå till en analytisk undersökning av kommissionens anmärkningar. 
      Den första anmärkningen 
      30.   Kommissionen har först och främst kritiserat det ofullständiga införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet i den mån
         som definitionen av begreppet projekt, som återfinns i 10 § första stycket punkt 11 b och c i den nya lagen (f.d. 19a § andra
         stycket punkt 8 i BNatSchG) och som är tillämpligt på projekt som genomförs utanför de särskilda bevarandeområdena, är alltför
         restriktiv och från kravet på konsekvensbedömning undantar vissa verksamheter och ingrepp som kan påverka de skyddade områdena
         negativt.  
      
      31.   För det första omfattar, vilket kommissionen har påpekat, de projekt som betecknas som ”ingrepp i naturen och i landskapet”
         enligt 10 § första stycket punkt 11 b endast de projekt som, enligt 18 § första stycket (f.d. 8 § första stycket) som bestämmelsen
         hänvisar till, består i ”ändringar” av formen eller användningen av ”mark”, men inte alla de andra verksamheter eller åtgärder
         som inte utgör ändringar av denna typ. I 18 § andra stycket (f.d. 8 § sjunde stycket) utesluts vidare från detta begrepp uttryckligen
         markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske, förutsatt att det vid denna användning tas hänsyn till målen och
         principerna för skyddet av naturen och för bevarandet av landskapet. Detta villkor är enligt kommissionen dock uttryckt i
         alltför allmänna termer för att en lämplig skyddsnivå för de skyddade områdena skall kunna säkerställas. 
      
      32.   För det andra betecknas, enligt kommissionen, vidare endast de installationer och anläggningar för användning av vatten för
         vilka det krävs tillstånd eller godkännanden enligt immissionsskyddslagen respektive vattenhushållningslagen som ”projekt”
         (10 § första stycket punkt 11 c). Alla de installationer och anläggningar som inte omfattas av dessa förfaranden är därför
         undantagna från kravet på bedömning enligt artikel 6.3 i direktivet oavsett om de har en betydande inverkan på skyddade områden
         eller inte.
      
      33.   Den tyska regeringen har först och främst invänt att kommissionens tolkning av begreppet projekt är alltför vidsträckt, eftersom
         den inte medger någon typ av begränsning av kravet på konsekvensbedömning av de relevanta anläggningarna. Detta begrepp skall
         i stället tolkas mot bakgrund av den exakta definitionen i direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa
         offentliga och privata projekt.(11)
      
      34.   Den tyska regeringen har dessutom hävdat att kategorierna projekt i den ovannämnda 10 § första stycket punkt 11 b och c i
         praktiken omfattar alla fall av ingrepp som genomförs utanför de särskilda bevarandeområdena i fråga om vilka sannolikheten
         finns att de kan påverka dessa områden på ett betydande sätt. Såvitt därefter avser de ingrepp som inte omfattas av dessa
         kategorier, skall de dock följa stränga regler på miljöområdet, något som säkerställer ett tillräckligt och effektivt skydd
         av de särskilda bevarandeområdena. 
      
      35.   Den tyska regeringens argument är inte övertygande. 
      36.   Jag anser nämligen att det synsätt som antagits beträffande de aktuella nationella bestämmelserna strider både mot ordalydelsen
         och andemeningen i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Av bestämmelsen i 10 § första stycket punkt 11 b och c jämfört med 18
         § första och andra styckena i den nya lagen framgår nämligen – och detta har den tyska regeringen inte bestridit – att vissa
         åtgärder och verksamheter inte anses utgöra projekt, och således är undantagna från kravet på bedömning, på grundval av kriterier
         som ingreppets art (det vill säga om de innebär formändringar eller ändringar av användningen av mark eller av grundvattennivån),
         verksamhetsområde (jordbruk, skogsbruk och fiske) och den omständigheten att det inte krävs vissa tillstånd eller godkännanden.
         
      
      37.   I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs dock att ”alla planer eller projekt ... som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande
         sätt, ... på lämpligt sätt [skall] bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området”.(12) Det är således fråga om en vidsträckt skyldighet som avser alla de åtgärder och verksamheter som enskilt eller tillsammans
         med andra kan påverka de särskilda bevarandeområdena negativt. Det finns endast ett undantag från denna skyldighet, nämligen
         då dessa områden inte påverkas på ett betydande sätt.  
      
      38.   Enligt min mening är det således uppenbart att det inte på ett abstrakt och allmänt sätt, såsom det däremot görs i de tyska
         bestämmelserna, kan antas att förutbestämda kategorier verksamheter eller ingrepp aldrig kan få sådana effekter. Inverkan
         av ett projekt är nämligen en relativ omständighet som kan variera beroende på såväl det aktuella projektets som områdets
         och den berörda artens karaktär och särdrag, och som därför skall bedömas från fall till fall. Livsmiljöer av mindre storlek,
         i vilka det finns sällsynta och särskilt känsliga arter, kan exempelvis reagera mycket starkare på en typ av externa åtgärder
         jämfört med andra, mindre ’’känsliga”, skyddade områden. Denna tolkning överensstämmer enligt min mening även med den prioritet
         som i direktivet ges för bevarande av skyddade områden och för skyddet av hotade arter. 
      
      39.   Domstolen har för övrigt redan fastställt att nationella bestämmelser som ”generellt undantar utvecklingsprojekt från kravet
         på konsekvensbedömning [av planer eller projekt] enbart på grund av projektets planerade låga kostnad eller det särskilda
         verksamhetsområde det är fråga om”(13) strider mot bestämmelserna i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Detta gäller enligt min mening med än större rätt i förhållande
         till en nationell lagstiftning som den här aktuella, enligt vilken hela kategorier verksamheter och ingrepp undantas från
         kravet på en förhandsbedömning. 
      
      40.   Vidare kan enligt min mening sådana brister i införlivandebestämmelserna inte avhjälpas genom det förhållande – som den tyska
         regeringen har åberopat – att projekt som inte är föremål för bedömning dock, i kraft av 18 § i den nya lagen, skall följa
         principerna och reglerna om miljö, naturskydd och landskapsvård. Detta påstås innebära att kraven enligt artikel 6.3 och 6.4
         i livsmiljödirektivet när det gäller bevarande av områden och konsekvensbedömning uppfylls, även om det sker indirekt. Enligt
         min mening kan hänvisningen till bestämmelser av allmän karaktär eller till ”god yrkespraxis” emellertid inte säkerställa
         ett tillräckligt tydligt, precist och klart införlivande, vilket enligt gemenskapens fasta rättspraxis krävs vid införlivande
         av gemenskapsdirektiv.(14) Detta gäller desto mer som ett korrekt införlivande i förevarande fall är av särskild betydelse, då det handlar om förfaranderegler
         som är grundläggande i livsmiljödirektivets allmänna systematik och som specifikt reglerar skyddet av bestämda områden (de
         särskilda bevarandeområdena, kallade Natura 2000) för vilket kravet på konsekvensbedömning har en central betydelse. 
      
      41.   Jag anser således att kommissionens anmärkningar avseende artikel 6.3 och 6.4 i direktivet är välgrundade.
      Den andra anmärkningen 
      42.   Genom den andra anmärkningen har kommissionen kritiserat det ofullständiga införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet,
         såvitt även avser bedömningen av inverkan av luftutsläpp på skyddade områden. 
      
      43.   Problemet har enligt kommissionen uppstått genom att det för en installation från vilket utsläpp görs krävs tillstånd enbart
         i det fall då det är uppenbart att anläggningen på ett betydande sätt påverkar ett särskilt bevarandeområde som är beläget
         inom anläggningens ”påverkansområde”, såsom det definieras i genomförandebestämmelserna till immissionsskyddslagen och särskilt
         det så kallade tekniska cirkuläret om luft (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – TA
         Luft(15)). Effekterna på de särskilda bevarandeområden som är belägna utanför ’’påverkansområdet” har följaktligen inte beaktats,
         och detta med åsidosättande av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet.
      
      44.   Den tyska regeringen har invänt att kontrollen av de skadliga effekter som orsakas av föroreningar i ett visst ”påverkansområde”
         uttryckligen tar hänsyn till alla relevanta lokala faktorer. I praktiken kan inget tillstånd beviljas för utsläpp som kan
         orsaka skada på skyddsobjekt i den mening som avses i livsmiljödirektivet.   
      
      45.   Jag anser för min del att det som just anförts i samband med undersökningen av den första anmärkningen utan svårighet, i tillämpliga
         delar, även gäller denna anmärkning. Enligt de tyska bestämmelserna begränsas a priori även i detta fall hänsynstagandet till
         vissa verksamheters effekter på skyddade områden på grundval av ett särskiljande kriterium (huruvida ett skyddat område är
         beläget inom eller utanför ett ”påverkansområde”) som inte föreskrivs i artikel 6.3 och 6.4 i direktivet.
      
      46.   Jag anser därför att denna anmärkning är välgrundad. 
      Den tredje anmärkningen 
      47.   Genom denna anmärkning har kommissionen framfört kritik mot att artikel 12.1 d i direktivet inte har införlivats på ett korrekt
         sätt med den tyska rättsordningen, eftersom det enda som enligt denna är förbjudet är att avsiktligt skada vissa djurarters
         parningsplatser och rastområden. Kommissionen har mer specifikt kritiserat att de nationella bestämmelserna (43 § fjärde stycket
         i den nya lagen, f.d. 20f § tredje stycket BNatSchG), genom vilka den ovannämnda artikeln i direktivet skulle införlivas,
         innehåller ett undantag från förbuden mot verksamhet som påverkar skyddade djurarter, till förmån för verksamheter som orsakar
         icke avsiktliga skador på skyddade arters häckningsplatser, ruvningsplatser och skyddsområden. Skyddssystemet enligt artikel
         12 i direktivet tillåter dock inte något undantag av denna typ.
      
      48.   Tyskland har ifrågasatt denna tolkning av artikel 12.1 d och ansett att den är alltför restriktiv och således strider mot
         proportionalitetsprincipen. 
      
      49.   Jag anser för min del att den tolkning som kommissionen förordat framför allt bekräftas av den aktuella bestämmelsens lydelse.
         Till skillnad från andra förbud som anges i artikel 12.1, och som uttryckligen endast gäller förbud mot att ”avsiktligt” [fånga
         eller döda] (punkt 1 a) eller att ”avsiktligt” [störa eller förstöra] (punkt 1 b och c), gäller förbudet avseende parningsplatser
         och rastplatser (punkt 1 d) varje form av skada eller förstörelse, utan att det således görs någon åtskillnad på grundval
         av den avsiktliga eller oavsiktliga karaktären av de skador som förorsakats dessa områden.  
      
      50.   Ett förstärkt skydd av dessa platser är enligt min mening motiverat även mot bakgrund av syftet med livsmiljödirektivet, vars
         ”huvudsyfte är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls”(16). Att skydda parnings- och rastplatser är enligt min mening av central betydelse, inte enbart för bevarandet av hotade djurarter
         utan även för deras överlevnad. 
      
      51.   Den aktuella tyska lagstiftningen säkerställer däremot inte ett sådant skydd, eftersom den, såsom den tyska regeringen själv
         har erkänt, tillåter att verksamheter som kan medföra icke avsiktliga skador på de skyddade arternas parnings- och rastplatser
         undantas från det system för skydd av djurarter som införts genom artikel 12 i direktivet.(17)
      
      52.   Jag anser därför att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 12.1 i direktivet. 
      Den fjärde anmärkningen 
      53.   Kommissionen har även ifrågasatt huruvida införlivandet av artikel 16.1 i tysk rätt har skett på ett korrekt sätt, i den mån
         som de exakta villkoren, som i denna bestämmelse ställts upp för att undantag från olika förbud enligt direktivet skall kunna
         beviljas, inte har uppfyllts. Särskilt i 43 § fjärde stycket i den nya lagen (f.d. 20f § tredje stycket i BNatSchG) saknas
         en tydlig hänvisning till dessa villkor. 
      
      54.   Även i detta fall är kommissionens kritik enligt min mening välgrundad. Även om 43 § fjärde stycket i den nationella lagen
         reglerar de undantag från förbuden som är tillämpliga i fråga om skydd av vilda djur och växter, innehåller den dock inte
         någon hänvisning till artikel 16 i direktivet eller till de tillåtna kategorierna undantag som på ett uttömmande sätt anges
         i denna artikel. Enligt min mening tillåter den aktuella bestämmelsen därmed ytterligare undantag eller i vart fall undantag
         som i förhållande till vad som i detta avseende föreskrivs i direktivet uttryckts i mycket mer allmänna ordalag.(18) I denna bestämmelse föreskrivs till exempel att ”förbuden ... inte skall gälla åtgärder som avser markanvändning i samband
         med jordbruk, skogsbruk och fiske ...”, medan det enligt artikel 16 b i direktivet endast medges undantag avseende dessa verksamhetsområden
         för att ’’undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom”.  
      
      55.   Av detta följer att 43 § fjärde stycket i den nya lagen (f.d. 20f § tredje stycket i BNatSchG) inte utgör ett tillräckligt
         tydligt och klart införlivande av den ovannämnda bestämmelsen i direktivet, i motsats till vad som – såsom jag redan har påpekat
         (ovan punkt 40) – krävs enligt fast rättspraxis. 
      
      56.   Jag anser följaktligen att även den fjärde anmärkningen är välgrundad. 
      Den femte anmärkningen 
      57.   Genom den femte anmärkningen har kommissionen påtalat att det i 6 § första stycket i Pflanzenschutzgesetz (lag om växtskydd),
         som Tyskland till kommissionen har anmält såsom åtgärd för införlivande, inte, såvitt avser användningen av växtskyddsmedel,
         i tillräcklig grad tas hänsyn till skyddet av djur- och växtarter, i den mening som avses i artiklarna 12 och 13 i direktivet.
         
      
      58.   Den tyska regeringen har i huvudsak invänt att dessa medel, fram till dess att de erhåller tillstånd, är föremål för kontroller
         rörande eventuella skadliga effekter på människors och djurs hälsa samt på ”den naturliga balansen”, något som gör att målen
         i livsmiljödirektivet kan uppfyllas.
      
      59.   Jag delar dock kommissionens uppfattning att när det i den aktuella bestämmelsen anges i vilka fall användningen av växtskyddsmedel
         är förbjuden hänvisas det inte till livsmiljödirektivet, och framför allt föreskrivs det inte på ett tydligt och klart sätt
         sådana förbud mot att förorsaka skada på de skyddade arterna som föreskrivs i artiklarna 12 och 13. Det kan således inte anses
         att de exakta skyldigheter som i detta avseende åläggs enligt direktivet är uppfyllda. 
      
      60.   Jag anser således att kommissionens anmärkning är välgrundad. 
      Den sjätte anmärkningen 
      61.   Kommissionen har slutligen hävdat att artiklarna 12 och 16 i direktivet har åsidosatts, eftersom a) Tyskland inte, såvitt
         avser åtta delstater,(19) hade meddelat kommissionen de relevanta bestämmelserna på fiskeområdet och b) de i tre andra delstater(20) gällande bestämmelserna inte innehåller sådana förbud mot fiske som gör att kraven i direktivet uppfylls. 
      
      62.   Även om den tyska regeringen erkänt att vissa av delstaternas bestämmelser om fiske inte är fullt förenliga med direktivet,
         såsom till exempel bestämmelserna i Land Bremen, har den invänt att den inte var skyldig att meddela dessa bestämmelser, eftersom
         dessa i vart fall är underordnade den federala rätten samt gemenskapsrätten. 
      
      63.   I detta avseende måste än en gång (se ovan punkt 40) erinras om att enligt gemenskapens fasta rättspraxis skall bestämmelserna
         i ett direktiv genomföras med ”obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt
         att kravet på rättssäkerhet uppfylls”.(21) Detta gäller särskilt när det, alltjämt enligt denna rättspraxis, handlar om sådana bestämmelser som de nu aktuella, enligt
         vilken ”förvaltningen av det gemensamma arvet [anförtros] respektive medlemsstat för dess territorium”.(22)
      
      64.   Även om det skulle antas att delstatsbestämmelserna om fiske är förenliga med den federala rätten och med gemenskapsrätten
         kan dock hänvisningen till allmänna principer om att gemenskapsrätten skall ges företräde och att nationella bestämmelser
         skall tolkas så, att de står i överensstämmelse med denna inte anses innebära ett tydligt och klart införlivande av direktivet.
         Tvärtom skapar den situation av normkonflikt som den tyska regeringen, åtminstone när det gäller vissa delstater, har medgett,
         enligt min mening snarare en tvetydighet som gör att det är osäkert huruvida förbudet mot fiske faktiskt upprätthålls. 
      
      65.   Enligt min mening råder det således inga tvivel om att Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 12 och 16
         såvitt avser bestämmelserna om fiske.
      
      66.   Sammanfattningsvis anser jag att samtliga kommissionens anmärkningar är välgrundade, varför talan skall bifallas i sin helhet.
      V –    Rättegångskostnader  
      67.   Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
         Kommissionen har yrkat att Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Tyskland har tappat målet skall kommissionens
         yrkande bifallas.  
      
      VI – Förslag till avgörande 
      68.   Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen fastställer följande: 
      1. Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj
         1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att inte fullständigt och korrekt införliva artikel 6.3
         och 6.4 samt artiklarna 12, 13 och 16 i detta direktiv. 
      
      2. Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.
      1 –	Originalspråk: italienska.
      
      2–	EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
      
      3 –	BGB1. 1998 I, s. 823.
      
      4 –	BGB1. 2002 I, s. 1193.
      
      5 –	I den mån som dessa bestämmelser motsvarar varandra har parterna i sina inlagor hänvisat till såväl bestämmelserna i den
         nya lagen som bestämmelserna i BNatSchG. Jag skall även gå till väga på detta sätt vid prövningen av talan. 
      
      6 –	 	BGB1. 1998 I, s. 971.
      
      7 –	Kommissionen har nämligen hänvisat till bestämmelser i den nya lagen enbart i den mån som de motsvarar bestämmelserna i
         den tidigare lagen. 
      
      8 –	Domstolens dom av den 25 november 1998 i mål C-214/96, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-7661), punkt 25, av den
         25 maj 2000 i mål C-384/97, kommissionen mot Grekland (REG 2000, s. I-3823), punkt 35, och av den 9 september 2004 i mål C-417/02,
         kommissionen mot Grekland (REG 2004, s. I-0000), punkt 22. 
      
      9 –	Domstolens dom av den 22 september 2005 i mål C-221/03, kommissionen mot Belgien (REG 2005, s. I-0000), punkt 39. 
      
      10 –	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 39 och där angiven rättspraxis. 
      
      11 –	Enligt artikel 1.2 första meningen i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön
         av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226) avses med projekt
         a) utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, b) andra ingrepp i den naturliga
         omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning. 
      
      12 –	Min kursivering. 
      
      13 –	Domstolens dom av den 6 april 2000 i mål C-256/98, Frankrike mot kommissionen (REG 2000, s. I-2487), punkt 39, som avsåg
         en fransk lagstiftning, enligt vilken projekt vars totala kostnad understeg 12 miljoner FFR och projekt avseende elektricitet,
         gas och telekommunikationsnät inte omfattades av kravet på konsekvensbedömning.   
      
      14 –	Se exempelvis dom av den 8 juli 1987 i mål 262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 3073), punkt 9, av den 30 maj
         1991 i mål C-59/89, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-2607), punkterna 18 och 24, av den 7 december 2000 i mål C-38/99,
         kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-10941), punkt 53, och av den 17 maj 2001 i mål C-159/99, kommissionen mot Italien
         (REG 2001, s. I-4007), punkt 32
      
      15 –		GMBl. 1986, s. 95.
      
      16 –		Tredje skälet i livsmiljödirektivet. 
      
      17 –	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2005 i mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2005,
         s. I-0000), i vilken domstolen konstaterade att ”Förenade kungariket har medgett att den tillämpliga lagstiftningen i Gibraltar,
         i och med att den endast förbjuder avsiktlig försämring eller förstörelse av de berörda arternas parningsplatser eller rastplatser,
         inte uppfyller de krav som uppställs i nämnda artikel 12.1 d” och därefter slog fast att ”[d]enna del av invändningen … således
         [är] befogad” (punkt 79).
      
      18 –	Vad gäller kravet på en restriktiv tolkning av artikel 16 i direktivet, se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot
         Förenade kungariket, punkterna 111 och 112.
      
      19 –	Det handlar om följande delstater: Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein -Westfalen, Saarland,
         Sachsen, Sachsen-Anhalt.
      
      20 –	 Såvitt gäller Bayern kan nämnas att det av Verordnung zur Ausführung des Fischereigesetzes (förordning om tillämpning av lagen om fiske av den
         4 november 1997, GVBl. 1998, s. 982, i dess lydelse enligt förordning av den 3 december 1998, GVBl. s. 982) inte framgår att
         Coregonus oxyrhynchus ingår bland de arter som är skyddade under hela året. I Land Brandenburg är Coregonus oxyrhynchus och unio crassus inte skyddade enligt Fischereiordnung (lag om fiske av den 14 november 1997, GVB1. II/97, s. 867, i dess lydelse enligt förordning
         av den 22 december 1998, GVB1. II/99, s. 25). I Land Bremen slutligen, i Binnenfischereiverordnung (förordning om insjöfiske av den 10 mars 1992, GB1. s. 51), anges inte, i förteckningen
         över fiskeförbud, någon av de tre arter (acipenser sturio, coregonus oxyrhynchus, unio crassus) som skall skyddas i denna delstat. Enligt förordningen tillåts tvärtom uttryckligen fiske av acipenser sturio och av coregonus oxyrhynchus.
      
      21 –	Domstolens dom av den 17 maj 2001 i mål C-159/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I-4007), punkt 32 och där angiven
         rättspraxis. 
      
      22 –	Domstolens dom av den 8 juli 1987 i mål 262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 3073), punkt 9, och av den 7 december
         2000 i mål C-38/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-10941), punkt 53. Vad specifikt avser livsmiljödirektivet,
         se senast domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkterna 25 och 26.