CELEX: 62017CJ0003
Language: sv
Date: 2018-02-28 00:00:00
Title: Domstolens dom (sjätte avdelningen) av den 28 februari 2018.#Sporting Odds Limited mot Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása.#Begäran om förhandsavgörande från Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artikel 56 FEUF – Artikel 4.3 FEU – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Inskränkningar – Hasardspel – Nationell lagstiftning – Staten tillhandahåller vissa former av hasardspel – Ensamrätt – System med koncessioner för andra former av spel – Krav på tillstånd – Administrativ sanktionsåtgärd.#Mål C-3/17.

DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
      den 28 februari 2018 (
            *1
         )
      ”Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artikel 56 FEUF – Artikel 4.3 FEU – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Inskränkningar – Hasardspel – Nationell lagstiftning – Staten tillhandahåller vissa former av hasardspel – Ensamrätt – System med koncessioner för andra former av spel – Krav på tillstånd – Administrativ sanktionsåtgärd”
      I mål C‑3/17,
      angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (förvaltnings- och arbetsdomstol i Budapest, Ungern) genom beslut av den 4 oktober 2016, som inkom till domstolen den 3 januari 2017, i målet
      
         Sporting Odds Ltd
      
      mot
      
         Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása,
      
      meddelar
      DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
      sammansatt av avdelningsordföranden C.G. Fernlund samt domarna J.‑C. Bonichot och S. Rodin (referent),
      generaladvokat: M. Szpunar,
      justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
      efter det skriftliga förfarandet,
      med beaktande av de yttranden som avgetts av:
      
               –
            
            
               Sporting Odds Ltd, genom A. Nemescsói och Gy. V. Radics, ügyvédek,
            
         
               –
            
            
               Ungerns regering, genom M. Z Fehér och G. Koós, båda i egenskap av ombud,
            
         
               –
            
            
               Belgiens regering, genom L. Van den Broeck och M. Jacobs, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Vlaemminck, R. Verbeke och J. Auwerx, avocats,
            
         
               –
            
            
               Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud,
            
         
               –
            
            
               Maltas regering, genom A. Buhagiar, i egenskap av ombud,
            
         
               –
            
            
               Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho och P. de Sousa Inês, samtliga i egenskap av ombud,
            
         
               –
            
            
               Europeiska kommissionen, genom H. Tserepa-Lacombe och L. Havas, båda i egenskap av ombud,
            
         med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
      följande
      
         Dom
      
      
               1
            
            
               Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.3 FEU, artikel 56 FEUF och artiklarna 41, 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
            
         
               2
            
            
               Begäran har framställts i ett mål mellan Sporting Odds Ltd och Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (centraldirektoratet inom den nationella skatt- och tullmyndigheten, Ungern) (nedan kallad skattemyndigheten). Målet gäller ett beslut varigenom skattemyndigheten påfört Sporting Odds böter med 3500000 ungerska forinter (HUF) (ungefär 11306 euro) (nedan kallat det omtvistade beslutet) för att ha anordnat hasardspel på internet utan att inneha erfordrade koncessioner och tillstånd.
            
         
         Tillämpliga bestämmelser
      
      
         
            Lag om hasardspel
         
      
      
               3
            
            
               Artikel 2.2 i szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (lag nr XXXIV från år 1991 om anordnande av hasardspel), i den lydelse som var gällande vid tiden för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lagen om hasardspel), har följande lydelse:
               ”Anordnande av hasardspel kräver – såvida inte annat föreskrivs i denna lag – tillstånd från nationella skattemyndigheten…”
            
         
               4
            
            
               I artikel 3.1, 3.1a, 3.1b och 3.3 i lagen föreskrivs följande:
               ”1)   Med undantag för anordnande av hasardspel på distans och kasinospel på internet, får verksamhet i form av anordnande av icke liberaliserade hasardspel
               
                        a)
                     
                     
                        anordnas av ett ekonomiskt organ som till 100 procent ägs av den ungerska staten och som bildats för att bedriva regelbunden verksamhet i form av anordnade av hasardspel (nedan kallad den statliga hasardspelsaktören) samt av bolag som uteslutande ägs av en statlig hasardspelsaktör, eller av ekonomiska aktörer i vilka staten är majoritetsägare.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        anordnas av en utomstående person till vilken staten, genom ett koncessionsavtal, tillfälligt överlåtit rätten att bedriva denna verksamhet.
                     
                  1a)   Hasardspel på internet får endast anordnas av
               
                        a)
                     
                     
                        bolaget Szerencsejáték Zrt., som uteslutande ägs av den ungerska staten, med undantag för vadhållning på hästar.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Vadhållning på hästar får endast anordnas av bolaget Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft., som uteslutande ägs av den ungerska staten.
                     
                  1b)   Endast personer med koncession för att driva kasino på ungerskt territorium får anordna kasinospel på internet. Nämnda personer får anordna dylika spel genom ett bolag som innehar koncession och som bildats i syfte att anordna kasinospel.
               …
               3)   Endast den statliga hasardspelsaktören ska vara behörig att anordna lotterier och vadhållning, med undantag för vadhållning på hästar, hasardspel på internet och bookmakertjänster.”
            
         
               5
            
            
               I artikel 4.1 och 4.6 i samma lag föreskrivs följande:
               ”1)   För att ingå koncessionsavtal ska ministern inleda ett offentligt anbudsförfarande enligt artikel 5.1 i [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (lag nr XVI från år 1991 om koncessioner)]. Utlysande av ett offentligt anbudsförfarande kräver, med undantag för nationella offentliga anbudsförfaranden, godkännande från kommunfullmäktige i det område där verksamheten ska bedrivas (i Budapest är detta stadsfullmäktige). När en koncession beviljas efter ett nationellt offentligt anbudsförfarande ska den statliga skattemyndigheten utfärda tillstånd för verksamhetens lokaler belägna i en kommun vars fullmäktige – i Budapest är detta huvudstadsregionens kommunfullmäktige – har gett sitt tillstånd till att sådan verksamhet bedrivs i kommunen.
               …
               6)   Enligt artikel 10/C.2 i lag [nr XVI från år 1991] om koncessioner får ministern utan ett offentligt anbudsförfarande ingå ett koncessionsavtal med en hasardspelsaktör vars tillförlitlighet har styrkts i den mening som avses i denna lag.”
            
         
               6
            
            
               Artikel 5.1 i lagen om hasardspel har följande lydelse:
               ”Om ett offentligt anbudsförfarande inleds enligt artikel 5.1 i lag [nr XVI från år 1991] om koncessioner får ministern ingå ett koncessionsavtal med den utvalda anbudsgivaren.”
            
         
               7
            
            
               I artikel 37 punkt 30 i lagen om hasardspel föreskrivs följande:
               ”Med tillförlitlig hasardspelsaktör avses en hasardspelsaktör som är en öppen organisation i den mening som avses i artikel 3.1 led 1 i nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény [(lag CXCVI av år 2011 om statliga tillgångar)] och
               
                        a)
                     
                     
                        som har uppfyllt alla deklarations- och betalningsskyldigheter, med avseende på offentliga avgifter överstigande 500000 forinter (HUF) som registrerats av den nationella skattemyndigheten, och som inte har varit i dröjsmål med uppfyllandet av dessa skyldigheter i mer än 90 dagar,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        vars bankkonto skattemyndigheten aldrig har beslutat att det omedelbart ska debiteras mer än 500000 forinter, och som i sin verksamhet aldrig har varit föremål för ett verkställighetsförfarande vars värde har överstigit 500000 forinter,
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        som i sin verksamhet och i anslutning till denna aldrig har gjort sig skyldig till någon överträdelse för vilken aktören vid varje tillfälle har ålagts böter överstigande fem miljoner forinter, …
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        som under minst tio år har bedrivit verksamhet som hasardspelsorganisatör i Ungern, och
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        som till fullo har följt reglerna om identifiering av spelare och den hantering av uppgifter som detta medför, när sådan skyldighet åligger aktören.”
                     
                  
         
         
            Lag nr XVI från år 1991 om koncessioner
         
      
      
               8
            
            
               Artikel 10/C.1 och 10/C.2 i lag nr XVI från år 1991 om koncessioner, i den lydelse som var gällande vid tiden för omständigheterna i det nationella målet, har följande lydelse:
               ”1)   Ett koncessionsavtal får i enlighet med vad som föreskrivs i denna artikel även ingås med en hasardspelsaktör som är tillförlitlig i den mening som avses i den särskilda lagstiftningen.
               2)   Den behöriga ministern får besluta att inget offentligt anbudsförfarande ska inledas för att tilldela en koncession om koncessionsavtalet även kan ingås med en tillförlitlig hasardspelsaktör.”
            
         
         Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
      
      
               9
            
            
               Sporting Odds är ett brittiskt bolag som innehar tillstånd för att anordna hasardspel på internet i Förenade kungariket. Bolaget erbjuder kasinotjänster på internet i Ungern utan att för den delen ha någon koncession eller tillstånd för att anordna sådana spel i den medlemsstaten.
            
         
               10
            
            
               Efter en kontroll av webbplatsen ”hu.sportingbeteuro.com” som genomfördes mellan den 6 och 12 januari 2016 slog skattemyndigheten fast att Sporting Odds anordnat sportvadhållning utan att inneha vare sig den koncession eller det tillstånd som erfordras härför enligt ungersk lagstiftning. Skattemyndigheten ansåg att Sporting Odds inte behövde informeras i förväg om vare sig kontrollen eller förfarandet och slog samtidigt fast att det förelåg en överträdelse uteslutande på grundval av de konstateranden som gjordes vid kontrollen av Sporting Odds webbplats. Följaktligen påförde skattemyndigheten Sporting Odds böter med 3500000 HUF genom det omtvistade beslutet.
            
         
               11
            
            
               Sporting Odds å sin sida anser att den ungerska lagstiftningen om hasardspel strider mot unionsrätten och beslutade därför att väcka talan mot det omtvistade beslutet vid Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (förvaltnings- och arbetsdomstol i Budapest, Ungern).
            
         
               12
            
            
               Den hänskjutande domstolen är osäker på om förfarandet för att tilldela koncessioner för anordnande av hasardspel var organiserat på ett sådant sätt att Sporting Odds hade möjlighet att inkomma med en ansökan, och vidare huruvida en effektiv domstolskontroll av tilldelningsförfarandet för sådana koncessioner var säkerställd. Den hänskjutande domstolen konstaterar härvidlag att ekonomiministern inte anordnat något offentligt anbudsförfarande och att Sporting Odds inte hade möjlighet att inkomma med ett spontant anbud för att erhålla koncessionen för att anordna hasardspel, vilket är förbehållet hasardspelsaktörer som anses ”tillförlitliga” på grund av att denna kategori endast omfattar aktörer som under tio år tillhandahållit tjänster i form av anordnande av hasardspel i Ungern.
            
         
               13
            
            
               Samma domstol har vidare betonat att den nationella lagstiftningen inte anger om ekonomiminstern är skyldig att godta ett spontant anbud och konstaterar att ministerns beslut inte kan bli föremål för prövning av nationella domstolar, eftersom det inte utgör en rättsakt som tillkommit inom ramen för myndighetsutövning.
            
         
               14
            
            
               Den hänskjutande domstolen undrar även vilka jämförelser som ska beaktas vid prövningen av om inskränkningar enligt artikel 56 FEUF är gjorda på ett sammanhängande och systematiskt sätt såväl vad gäller systemet med statligt monopol för vissa typer av hasardspel som vad beträffar själva systemet med koncessioner. Nämnda domstol noterar härvidlag att i fråga om kasinospel och kasinospel på internet finns det – i strid med den relevanta lagstiftningens syfte att skydda konsumenten och folkhälsan – ett visst incitament för konsumenterna att spela denna typ av hasardspel.
            
         
               15
            
            
               Enligt samma domstol framgår det av det register som förs av Szerencsejáték Zrt. (bolag med ansvar för att anordna hasardspel, vilket är helägt av ungerska staten) och av bolagsregistret att endast bolag som är registrerade och har sitt säte i Ungern innehar koncession för kasino. Nämnda domstol undrar därför om en bestämmelse enligt vilken endast bolag som har koncession för ett kasino beläget i Ungern kan anordna hasardspel på internet utgör ett omotiverat hinder.
            
         
               16
            
            
               Den hänskjutande domstolen undrar även på grundval av vilka bestämmelser prövningen ska ske av huruvida åtgärder som inskränker friheten att tillhandahålla tjänster är gjorda på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Nämnda domstol ställer sig härvidlag frågan om den vid proportionalitetsprövningen ex officio ska söka efter bevisning eller om den ska fördela bevisbördan mellan parterna i målet eller till och med ålägga andra personer att inkomma med bevis.
            
         
               17
            
            
               Samma domstol undrar för övrigt om det innebär ett åsidosättande av rätten till god förvaltning som garanteras i stadgan, det vill säga rätten att yttra sig och motiveringsskyldigheten att en nationell bestämmelse föreskriver att en person inte har möjlighet att ta upp frågan om nationell rätts förenlighet med unionsrätten förrän under själva domstolsförfarandet.
            
         
               18
            
            
               Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (förvaltnings- och arbetsdomstol i Budapest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
               
                        ”1)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, förbudet mot diskriminering och kravet på att medlemsstaterna ska begränsa hasardspelsverksamhet på ett sammanhängande och systematiskt sätt – ett mål som medlemsstaten främst motiverar med att den vill bekämpa spelberoende och skydda konsumenterna – tolkas så, att statens nationella monopol på internetbaserad och landbaserad sportvadhållning och vadhållning på hästar, är oförenligt med dessa bestämmelser, om de privata tjänsteleverantörerna i den medlemsstaten i övrigt, efter den omorganisation av marknaden som genomförts där, får anordna andra internetbaserade och landbaserade hasardspel (kasinospel, kortspel, spelautomater, kasinospel online, kortspel online), vid landbaserade kasinon på ungerskt territorium som erhållit koncessioner, vilka i sin tur medför en betydande risk för spelberoende?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, förbudet mot diskriminering och kravet på att medlemsstaterna ska begränsa hasardspelsverksamhet på ett sammanhängande och systematiskt sätt, tolkas så, att den artikeln och det kravet åsidosätts om det slås fast att omorganiseringen av marknadens utformning i den medlemsstaten, som motiverats med att man vill bekämpa spelberoende och skydda konsumenterna, i själva verket får till följd att eller tar sig uttryck i en successiv ökning av antalet kasinon, den årliga skatten på hasardspel vid kasinon, statens budgeterade inkomster från koncessionsavgifter för kasinon, den mängd spelmarker som spelarna köper samt det penningbelopp som krävs för att få rätt att spela på spelautomater?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, förbudet mot diskriminering och kravet på att medlemsstaterna ska begränsa hasardspelsverksamhet på ett sammanhängande och systematiskt sätt, tolkas så, att den artikeln och det kravet åsidosätts om det slås fast att införandet av ett statligt nationellt monopol och möjligheten för privata tjänsteleverantörer att med tillstånd anordna hasardspel, vilka främst motiveras med att man vill bekämpa spelberoende och skydda konsumenterna, dessutom inom ramen för den ekonomiska politiken har som mål att få ökade nettoinkomster från spel och uppnå en ovanligt hög avkastningsnivå på kasinomarknaden på kortast möjliga tid, i syfte att finansiera andra offentliga utgifter och statliga allmännyttiga tjänster?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, förbudet mot diskriminering och kravet på att medlemsstaterna ska begränsa hasardspelsverksamhet på ett sammanhängande och systematiskt sätt, tolkas så, att den artikeln och det kravet åsidosätts och tjänsteleverantörer på ett omotiverat sätt behandlas olika, om det slås fast att medlemsstaten, med åberopande av samma hänsyn till allmän ordning, förbehåller det statliga nationella monopolet vissa onlinebaserade hasardspelstjänster samtidigt som den tillåter tillgång till andra hasardspelstjänster genom att tilldela ett växande antal koncessioner?
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF och förbudet mot diskriminering tolkas så, att de utgör hinder för att endast tjänsteleverantörer som förfogar över landbaserade kasinon (med koncession) på ungerskt territorium kan erhålla tillstånd för att tillhandahålla internetbaserade kasinospel, vilket får till följd att tjänsteleverantörer som inte förfogar över ett landbaserat kasino på ungerskt territorium (däribland tjänsteleverantörer som förfogar över ett landbaserat kasino i en annan medlemsstat) inte kan få tillstånd för att tillhandahålla internetbaserade kasinospel?
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF och förbudet mot diskriminering tolkas så, att de utgör hinder för att medlemsstaten, genom att eventuellt inleda ett anbudsförfarande för tilldelning av koncessioner för landbaserade kasinon och genom att ge möjlighet för en hasardspelsaktör vars tillförlitlighet har styrkts att lämna ett anbud för att tilldelas en koncession för ett landbaserat kasino, säkerställer att det finns en teoretisk möjlighet för varje tjänsteleverantör som uppfyller de lagstadgade kraven – även en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat – att tilldelas koncessionen för att driva ett landbaserat kasino på ungerskt territorium och, när den väl tilldelats, erhålla tillstånd för att driva ett onlinekasino, men där medlemsstaten i fråga i själva verket inte inleder något offentligt och öppet anbudsförfarande för att tilldela koncessioner och tjänsteleverantören i praktiken inte heller har någon möjlighet att lämna ett anbud, och myndigheterna i medlemsstaten trots detta slår fast att tjänsteleverantören har handlat rättsstridigt genom att denne har tillhandahållit tjänsten utan tillstånd och därför ålägger denne en administrativ påföljd?
                     
                  
                        7)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, förbudet mot diskriminering och kravet på att tillståndsförfarandet ska vara öppet, objektivt och offentligt, tolkas så, att de utgör hinder för att medlemsstaten utformar ett system för tilldelning av koncessioner för vissa hasardspelstjänster samtidigt som det organ som fattar beslut om koncessionerna i stället för att inleda ett anbudsförfarande för att tilldela koncessionerna, får ingå avtal om koncession med vissa personer som anses vara hasardspelsaktörer vars tillförlitlighet har styrkts, i stället för att inleda ett anbudsförfarande och ge alla tjänsteleverantörer möjlighet att delta i detta förfarande på lika villkor?
                     
                  
                        8)
                     
                     
                        Om fråga 7 ska besvaras nekande och det får föreskrivas flera olika förfaranden i medlemsstaten i fråga för att tilldela samma koncession, ska medlemsstaten då, med tillämpning av artikel 56 FEUF, säkerställa att dessa förfaranden är likvärdiga för att unionens bestämmelser om grundläggande friheter ska få ändamålsenlig verkan, med beaktande av kravet på att tillståndsförfarandet ska vara öppet, objektivt och offentligt och av kravet på likabehandling?
                     
                  
                        9)
                     
                     
                        Påverkar det svaret på frågorna 6–8 om det inte i något av fallen säkerställs någon domstolsprövning av eller något annat effektivt rättsmedel mot beslutet att tilldela koncessionen?
                     
                  
                        10)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, lojalitetsklausulen i artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen och medlemsstaternas institutionella och processuella autonomi, jämförda med artiklarna 47 och 48 i stadgan, samt rätten att få tillgång till effektiva mekanismer för domstolsprövning och rätten till försvar som föreskrivs i dessa bestämmelser, tolkas så, att när de unionsrättsliga krav som följer av domstolens praxis prövas, liksom nödvändigheten av och proportionaliteten hos den begränsning som medlemsstaten i fråga har infört, får den nationella domstol som prövar tvisten på eget initiativ besluta om och genomföra prövningen och bevisupptagningen, även om medlemsstatens nationella processrättsliga lagstiftning inte föreskriver en sådan befogenhet?
                     
                  
                        11)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, jämförd med artiklarna 47 och 48 i stadgan, samt rätten att få tillgång till effektiva mekanismer för domstolsprövning och rätten till försvar som föreskrivs i dessa bestämmelser, tolkas så, att när de unionsrättsliga krav som följer av domstolens praxis prövas, liksom nödvändigheten av och proportionaliteten hos den begränsning som medlemsstaten i fråga har infört, får den nationella domstol som prövar tvisten inte lägga bevisbördan på de tjänsteleverantörer som berörs av begränsningen, utan att det i stället ankommer på medlemsstaten – och närmare bestämt på den statliga myndighet som meddelat det beslut som angripits i tvisten – att motivera och styrka att det är förenligt med unionsrätten, liksom nödvändigheten av och proportionaliteten hos den nationella lagstiftningen, vilket, om så inte sker, i sig ger upphov till att den nationella lagstiftningen åsidosätter unionsrätten?
                     
                  
                        12)
                     
                     
                        Ska artikel 56 FEUF, mot bakgrund av rätten till ett rättvist förfarande enligt artikel 41.1, rätten att bli hörd enligt artikel 41.2 a och motiveringsskyldigheten enligt artikel 41.2 c i stadgan, samt lojalitetsklausulen i artikel 4.3 FEU och medlemsstaternas institutionella och processuella autonomi, tolkas så, att dessa krav inte är uppfyllda om den behöriga myndigheten i medlemsstaten inte underrättar hasardspelsaktören om att det administrativa påföljdsförfarandet har inletts i enlighet med den nationella lagstiftningen och inte heller senare under det administrativa förfarandets gång inhämtar aktörens synpunkter om huruvida medlemsstatens lagstiftning är förenlig med unionsrätten och i motiveringen till beslutet inte i detalj redogör för denna förenlighet och de bevis som ligger till grund för den, samtidigt som den i ett förfarande i en enda instans ålägger en påföljd som betecknas som administrativ i den nationella lagstiftningen?
                     
                  
                        13)
                     
                     
                        Är, mot bakgrund av vad som föreskrivs i artikel 56 FEUF, artikel 41.1 och 41.2 a och c i stadgan och artiklarna 47 och 48 i stadgan, samt kravet på rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten till försvar som föreskrivs i dessa bestämmelser, de krav uppfyllda som föreskrivs i nämnda artiklar om spelaktören först vid den nationella domstolen, och endast där, kan ifrågasätta om den nationella lagstiftningen är förenlig med unionsrätten?
                     
                  
                        14)
                     
                     
                        Kan artikel 56 FEUF och medlemsstaternas skyldighet att motivera inskränkningen i friheten att tillhandahålla tjänster tolkas så, att medlemsstaten inte har uppfyllt denna skyldighet om den relevanta konsekvensbedömning som ligger till grund för de mål som grundas på hänsyn till allmän ordning som motiverar inskränkningen, varken vid tidpunkten för beslutet om inskränkningen eller vid tidpunkten för prövningen, var eller är tillgänglig?
                     
                  
                        15)
                     
                     
                        Kan, mot bakgrund av den ram som föreskrivs i lagen för att fastställa det administrativa påföljdsbelopp som får åläggas, arten av den verksamhet som bestraffas med påföljden och i synnerhet den mån i vilken verksamheten påverkar den allmänna ordningen och säkerheten samt det repressiva syftet med påföljden, den administrativa påföljden i fråga anses vara av ”straffrättslig karaktär” i enlighet med artiklarna 47 och 48 i stadgan? Påverkar denna omständighet svaret på frågorna 11–14?
                     
                  
                        16)
                     
                     
                        Mot bakgrund av svaren på de föregående frågorna, ska artikel 56 FEUF tolkas så, att om den domstol som prövar tvisten slår fast att lagstiftningen och dess tillämpning är rättsstridig, ska den även slå fast att den påföljd som bygger på den nationella lagstiftning som inte iakttar artikel 56 FEUF är oförenlig med unionsrätten?”
                     
                  
         
         Prövning av tolkningsfrågorna
      
      
         
            Prövning av frågorna 1–4
         
      
      
               19
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 1–4 för att få klargjort huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för ett dualistiskt system för organisation av hasardspelsmarknaden enligt vilket vissa typer av spel omfattas av ett system med statligt monopol medan andra speltyper omfattas av ett system med koncessioner och tillstånd för att anordna hasardspel.
            
         
               20
            
            
               Domstolen erinrar inledningsvis om att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. I avsaknad av harmonisering på detta område inom Europeiska unionen ankommer det på varje medlemsstat att inom dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena (dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
            
         
               21
            
            
               Vidare är det fastställt att inom ramen för en lagstiftning som är förenlig med FEU-fördraget ankommer det på de nationella myndigheterna att – inom ramen för deras utrymme för skönsmässig bedömning – välja närmare bestämmelser om organisation och kontroll av anordnande och utövande av hasardspel eller spel om pengar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punkt 59).
            
         
               22
            
            
               Domstolen har slutligen vidare preciserat att vad avser hasardspel ska det i princip för varje inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen särskilt undersökas om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eller de mål som den berörda medlemsstaten har åberopat och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (dom av den 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punkt 60).
            
         
               23
            
            
               Det framgår härvidlag av fast rättspraxis att den omständigheten att olika former av hasardspel ibland omfattas av statliga monopol och ibland av system med tillstånd som kan beviljas privata aktörer inte i sig medför att åtgärder som, i likhet med statliga monopol, vid ett första påseende framstår som mer ingripande och effektivare inte kan anses motiverade utifrån de legitima mål som eftersträvas med dessa åtgärder. Att regelverken skiljer sig åt i så hög grad kan nämligen inte i sig påverka frågan huruvida ett sådant statligt monopol utgör en lämplig åtgärd för att uppnå det för monopolet angivna målet att motverka att medborgarna lockas till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende (dom av den 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punkt 63).
            
         
               24
            
            
               Ett dualistiskt system för organisation av hasardspelsmarknaden kan dock visa sig strida mot artikel 56 FEUF om det konstateras att de behöriga myndigheterna bedriver en politik som syftar till att främja deltagande i andra hasardspel än dem som omfattas av det statliga monopolet i stället för att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt, med följd att målet att motverka att allmänheten lockas till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende, vilket anges ha varit syftet med inrättandet av monopolet, inte längre på ett effektivt sätt kan uppnås med hjälp av monopolet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punkt 68).
            
         
               25
            
            
               I förevarande fall har den ungerska regeringen åberopat såväl skäl hänförliga till allmänintresset, folkhälsan och allmän säkerhet som tvingande hänsyn till konsumentskydd, förebyggande av spelberoende och bedrägerier för att motivera det dualistiska regelsystemet för hasardspel.
            
         
               26
            
            
               Domstolen finner att dylika skäl kan motivera inskränkningar i hasardspelsverksamhet såväl vad gäller systemet med statligt monopol för vissa typer av spel som systement med koncessioner och tillstånd för att anordna hasardspel.
            
         
               27
            
            
               I syfte att visa på inkonsekvensen i det ungerska systemet för anordnande av hasardspel har Sporting Odds gjort gällande att det huvudsakliga syftet med den nationella lagstiftningen i praktiken är att öka de statliga intäkter som genereras av skatter på kasinon, av ökningen av de förväntade intäkterna från avgifter för koncessioner och kasinon och av värdet på de spelmarker som spelarna köper. Bolaget har tillagt att åtgärder för att liberalisera vissa typer av hasardspel har främjat en expansion av kasinospel i strid med målsättningen att skydda konsumenterna och förhindra spelberoende.
            
         
               28
            
            
               Det har härvidlag fastslagits att enbart målet att öka intäkterna till statskassan inte kan motivera en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster. Den omständigheten att en inskränkning av hasardspelsverksamhet indirekt påverkar den berörda medlemsstatens budget på ett fördelaktigt sätt, hindrar emellertid inte att denna inskränkning kan anses vara motiverad om den i första hand verkligen eftersträvar mål som har ett samband med tvingande skäl av allmänintresse vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkterna 60 och 61).
            
         
               29
            
            
               När det gäller liberalisering av vissa typer av hasardspel har domstolen fastställt att en kontrollerad expansionspolitik avseende vissa typer av hasardspel kan stå i överensstämmelse med såväl målet att förhindra att hasardspelsverksamhet används för brottsliga eller bedrägliga ändamål som målet att motverka att allmänheten lockas till överdrivna spelutgifter och att bekämpa spelberoende, genom att konsumenterna styrs till utbudet från lagliga aktörer, vilkas utbud får förmodas vara både fritt från brottsliga inslag och utformat för att bättre kunna skydda konsumenterna mot överdrivna spelutgifter och spelberoende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
            
         
               30
            
            
               För att uppnå målet att styra in denna verksamhet i kontrollerade banor, bör de lagliga aktörerna utgöra ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet, vilket bland annat kan förutsätta användning av ny distributionsteknik (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
            
         
               31
            
            
               En kontrollerad expansionspolitik på området för hasardspelsverksamhet kan emellertid endast anses vara sammanhängande om dels brottsliga och bedrägliga verksamheter som har samband med spel, dels spelberoende, vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, kunde utgöra ett problem i Ungern, och detta problem skulle ha kunnat avhjälpas genom att de tillåtna och reglerade verksamheterna utökades (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 71 och där angiven rättspraxis).
            
         
               32
            
            
               Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, inom ramen för det mål som har anhängiggjorts vid den, avgöra om dessa villkor är uppfyllda och, om så är fallet, kontrollera att den aktuella expansionspolitiken inte har en omfattning som gör den oförenlig med den målsättning som den ungerska regeringen har åberopat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
            
         
               33
            
            
               Mot denna bakgrund ska frågorna 1–4 besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den i princip inte utgör hinder för ett dualistiskt system för organisation av hasardspelsmarknaden enligt vilket vissa typer av spel omfattas av ett system med statligt monopol medan andra speltyper omfattas av ett system med koncessioner och tillstånd för att anordna hasardspel. Detta gäller under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att regleringen som medför inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster verkligen eftersträvar – på ett sammanhängande och systematiskt sätt – de syften som den berörda medlemsstaten har åberopat.
            
         
         
            Fråga 5
         
      
      
               34
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 5 för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken tillstånd för att anordna hasardspel på internet uteslutande beviljas hasardspelsaktörer som med stöd av en koncession driver kasino inom landet.
            
         
               35
            
            
               För att besvara frågan erinrar domstolen om att friheten att tillhandahålla tjänster innebär krav på avskaffande av all diskriminering av en tjänsteleverantör på grund av dennes nationalitet eller den omständigheten att denne är etablerad i en annan medlemsstat än den där tjänsten ska utföras. Villkoret att ett företag ska inrätta ett fast driftställe eller ett dotterbolag i den medlemsstat där tjänsten ska tillhandahållas står i direkt strid med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom företag följaktligen inte kan tillhandahålla tjänster i denna medlemsstat när de är etablerade i en annan medlemsstat (dom av den 21 januari 2010, kommissionen/Tyskland, C‑546/07, EU:C:2010:25, punkt 39, och där angiven rättspraxis).
            
         
               36
            
            
               Domstolen har förvisso slagit fast att artikel 56 FEUF inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det är förbjudet att erbjuda hasardspel via internet i en medlemsstat för aktörer som är etablerade i andra medlemsstater där de lagligen tillhandahåller liknande tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 73). Det finns emellertid anledning att erinra om att den nationella lagstiftning som var föremål för domstolens prövning i det mål som avgjordes genom ovannämnda dom, införde ett monopol för hasardspel som gav ett organ som stod under statlig kontroll ensamrätt att anordna sådana spel.
            
         
               37
            
            
               I det nationella målet begränsar den aktuella lagstiftningen möjligheten att anordna hasardspel på internet till att gälla endast aktörer som driver kasinon som är belägna inom landet och har koncession eller tillstånd för verksamheten.
            
         
               38
            
            
               Det följer härvidlag av fast rättspraxis att ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel måste vara grundat på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning så att detta inte ska användas på ett godtyckligt sätt (dom av den 22 juni 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
            
         
               39
            
            
               En inskränkning som den som är aktuell i det nationella målet är således diskriminerande. Den är endast förenlig med unionsrätten om den omfattas av en uttrycklig undantagsbestämmelse, såsom artikel 52 FEUF, det vill säga avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa (dom av den 9 september 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
            
         
               40
            
            
               Den ungerska regeringen har åberopat skäl hänförliga till allmän ordning och folkhälsan och gjort gällande att den statliga kontrollen av spel på internet är begränsad och att den nationella bestämmelsen säkerställer att hasardspel på internet som har en högre risk än traditionella hasardspel förbehålls tillförlitliga aktörer som driver kasino inom landet som uppfyller krav på konsumentskydd och allmän ordning.
            
         
               41
            
            
               Avsaknaden av direktkontakt mellan konsumenten och operatören gör förvisso att hasardspel som är åtkomliga via internet medför andra typer av och större risker jämfört med vad som var fallet på de traditionella marknaderna för sådana spel vad gäller bedrägerier som operatörerna eventuellt kan göra sig skyldiga till gentemot konsumenterna (dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 70). Den aktuella bestämmelsen ska inte desto mindre uppfylla de villkor som följer av domstolens praxis såvitt gäller dess proportionalitet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl., C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 48).
            
         
               42
            
            
               För att en inskränkning såsom den som är aktuell i det nationella målet ska vara tillåten – enligt vilken en hasardspelsaktör på internet måste ha en koncession för kasinoverksamhet i Ungern för att kunna erbjuda hasardspel på internet – måste det fastställas att inskränkningen utgör ett nödvändigt villkor för att uppnå det eftersträvade syftet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 1997, Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
            
         
               43
            
            
               Det är emellertid uppenbart att en sådan inskränkning – som innebär att tillträde till marknaden för hasardspel på internet förbehålls aktörer som driver kasinon belägna i landet – går utöver vad som kan anses proportionerligt då det finns mindre restriktiva åtgärder som gör det möjligt att uppnå de mål som den ungerska regeringen har åberopat.
            
         
               44
            
            
               Mot denna bakgrund ska den femte frågan besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken tillstånd för att anordna hasardspel på internet uteslutande beviljas hasardspelsaktörer som med stöd av en koncession driver kasino inom landet, eftersom bestämmelsen inte utgör ett nödvändigt villkor för att uppnå de eftersträvade målen och det finns mindre restriktiva åtgärder som gör det möjligt att uppnå dessa mål.
            
         
         
            Frågorna 6–8
         
      
      
               45
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 6–8 för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är i fråga i det nationella målet, genom vilken det inrättas ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel på internet och enligt vilken aktörer kan ingå ett koncessionsavtal och på grundval av detta erhålla tillstånd att anordna hasardspel på internet, antingen genom att delta i ett anbudsförfarande för ingående av koncessionsavtal som anordnas av ekonomiministern eller genom att inge ett spontant anbud till ministern i syfte att ingå ett koncessionsavtal, när den sistnämnda möjligheten endast omfattar ”tillförlitliga hasardspelsaktörer” i den mening som avses i den nationella lagstiftningen.
            
         
               46
            
            
               Det ska inledningsvis erinras om att domstolen redan har besvarat frågor avseende villkoren för tilldelning av koncessioner och tillstånd för att anordna hasardspel i Ungern i dom av den 22 juni 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491). Den enda skillnaden mellan tolkningsfråga 6 och de frågor som domstolen redan har besvarat avser vilken typ av koncession som ska erhållas för att tillstånd ska kunna beviljas en aktör för att anordna hasardspel på internet.
            
         
               47
            
            
               Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att förfarandena för att bevilja koncessioner, det vill säga det anbudsförfarande för ingående av koncessionsavtal som anordnas av ekonomiministern och möjligheten att inge ett spontant anbud till ministern i syfte att ingå ett koncessionsavtal vilka är förbehållna hasardspelsaktörer som anses ”tillförlitliga”, förblir oförändrade. Det följer vidare av nämnda begäran att ett anbudsförfarande som omfattas av ekonomiministerns behörighet ännu inte har anordnats och att kravet på att en så kallad ”tillförlitlig” hasardspelsaktör ska ha bedrivit verksamhet i form av anordnande av hasardspel i Ungern fortfarande föreskrivs i nationell lagstiftning, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet.
            
         
               48
            
            
               Utan att det system som är aktuellt i det nationella målet behöver prövas följer det således av punkt 48 i dom av den 22 juni 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491) att systemet strider mot artikel 56 FEUF.
            
         
               49
            
            
               Mot denna bakgrund ska frågorna 6–8 besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, genom vilken det inrättas ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel på internet, när lagstiftningen innehåller bestämmelser som är diskriminerande i förhållande till aktörer som är etablerade i andra medlemsstater eller när lagstiftningen innehåller icke-diskriminerande bestämmelser som dock tillämpas på ett sätt som inte är öppet eller genomförs på ett sätt som gör det omöjligt eller svårare att lämna anbud för vissa anbudsgivare som är etablerade i andra medlemsstater.
            
         
         
            Fråga 9
         
      
      
               50
            
            
               Domstolen konstaterar att då det framgår av begäran om förhandsavgörande att Sporting Odds varken har ansökt om eller erhållit någon koncession är svaret på denna fråga – som avser tillgängliga rättsmedel mot beslut avseende tilldelning av koncessioner – hypotetiskt.
            
         
               51
            
            
               Fråga 9 kan således inte upptas till sakprövning.
            
         
         
            Fråga 10
         
      
      
               52
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF och artikel 4.3 FEU, jämförda med artiklarna 47 och 48 i stadgan, utgör hinder mot en nationell bestämmelse såsom den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken det inte behöver göras någon prövning ex officio av huruvida bestämmelser som inskränker friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF är proportionerliga och som lägger bevisbördan på parterna i förfarandet.
            
         
               53
            
            
               Det är i detta avseende fastslaget att det ankommer på de nationella domstolarna att göra en helhetsbedömning av de omständigheter som ligger till grund för antagandet och genomförandet av en inskränkande lagstiftning med stöd av den bevisning som de behöriga myndigheterna i medlemsstaten åberopar för att styrka att det föreligger syften som kan berättiga en inskränkning av en grundläggande frihet som skyddas av EUF-fördraget och att denna inskränkning är proportionerlig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2017, Online Games m.fl., C‑685/15, EU:C:2017:452, punkt 65).
            
         
               54
            
            
               Dessa domstolar kan visserligen, enligt nationella förfaranderegler, vara skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att underlätta åberopandet av sådan bevisning, men de kan däremot inte vara skyldiga att i nämnda myndigheters ställe tillhandahålla de berättigande skäl som dessa myndigheter är skyldiga att anföra. För det fall att sådana skäl inte anförs på grund av att dessa myndigheter inte är närvarande eller förhåller sig passiva, måste de nationella domstolarna dra de nödvändiga konsekvenserna av en sådan brist (dom av den 14 juni 2017, Online Games m.fl., C‑685/15, EU:C:2017:452, punkt 66).
            
         
               55
            
            
               Domstolen har vidare slagit fast att unionsrätten inte utgör hinder för ett nationellt system enligt vilket en domstol ska bedöma huruvida bestämmelser som inskränker utövandet av en av de grundläggande friheterna i unionen är förenliga med unionsrätten, är skyldig att på eget initiativ utreda omständigheterna i det vid denna domstol anhängiggjorda målet, förutsatt att ett sådant system inte innebär att nämnda domstol är skyldig att träda i medlemsstatens behöriga myndigheters ställe, på vilka det ankommer att åberopa den bevisning som är nödvändig för att nämnda domstol ska kunna kontrollera att nämnda inskränkning är berättigad (dom av den 14 juni 2017, Online Games m.fl., C‑685/15, EU:C:2017:452, punkt 67).
            
         
               56
            
            
               Härav följer att unionsrätten inte kräver att medlemsstaterna föreskriver en prövning ex officio av åtgärder som inskränker de grundläggande friheterna och därför inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som lägger bevisbördan på parterna.
            
         
               57
            
            
               Mot denna bakgrund ska den tionde frågan besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF och artikel 4.3 FEU, jämförda med artiklarna 47 och 48 i stadgan, ska tolkas så, att de inte utgör hinder mot en nationell bestämmelse såsom den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken det inte behöver göras någon prövning ex officio av huruvida bestämmelser som inskränker friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF är proportionerliga och som lägger bevisbördan på parterna i förfarandet.
            
         
         
            Fråga 11
         
      
      
               58
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 11 för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF jämförd med artiklarna 47 och 48 i stadgan, ska tolkas så, att det ankommer på en medlemsstat som genomfört en inskränkande lagstiftning att anföra bevisning för att det föreligger syften som kan berättiga en inskränkning av en grundläggande frihet som skyddas av EUF-fördraget och att denna inskränkning är proportionerlig eller om det är tillåtet att låta en sådan skyldighet åvila den andra parten i förfarandet.
            
         
               59
            
            
               Såsom följer av punkterna 52 och 53 ovan ankommer det på de behöriga myndigheterna i en medlemsstat som genomfört en sådan lagstiftning att anföra bevisning som styrker att det föreligger syften som kan berättiga en inskränkning av en grundläggande frihet som skyddas av EUF-fördraget och att denna inskränkning är proportionerlig. För det fall att sådana skäl inte anförs på grund av att dessa myndigheter inte är närvarande eller förhåller sig passiva, måste de nationella domstolarna dra de nödvändiga konsekvenserna av en sådan brist.
            
         
               60
            
            
               Mot denna bakgrund ska artikel 56 FEUF, jämförd med artiklarna 47 och 48 i stadgan, tolkas så, att det ankommer på en medlemsstat som genomfört en inskränkande lagstiftning att anföra bevisning för att det föreligger syften som kan berättiga en inskränkning av en grundläggande frihet som skyddas av EUF-fördraget och att denna inskränkning är proportionerlig. I annat fall måste den nationella domstolen dra de nödvändiga konsekvenserna av en sådan brist.
            
         
         
            Fråga 14
         
      
      
               61
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 14 för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att en medlemsstat inte har uppfyllt sin skyldighet att motivera en inskränkande bestämmelse om denna medlemsstat varken vid tidpunkten då bestämmelsen infördes i nationell lagstiftning eller vid tidpunkten då den nationella domstolen prövade bestämmelsen har lämnat en konsekvensbedömning av denna bestämmelse.
            
         
               62
            
            
               Domstolen erinrar härvidlag om att det ankommer på den medlemsstat som vill åberopa ett mål som motiverar en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster, att förse den nationella domstolen med alla uppgifter som kan göra det möjligt för nämnda domstol att kontrollera att åtgärden verkligen uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
            
         
               63
            
            
               Av denna rättspraxis kan inte den slutsatsen dras att en medlemsstat är förhindrad att visa att en sådan intern restriktiv åtgärd uppfyller sådana krav av den enda anledningen att denna medlemsstat inte kan visa upp utredningar som har tjänat som grund för att anta bestämmelserna i fråga (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
            
         
               64
            
            
               Den nationella domstolen måste alltså göra en helhetsbedömning av omständigheterna kring antagandet och tillämpningen av en inskränkande lagstiftning (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 52) och inte enbart konstatera att någon tidigare utredning av en lagstiftnings verkningar inte har genomförts.
            
         
               65
            
            
               Mot denna bakgrund ska den fjortonde frågan besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att en medlemsstat inte kan anses ha underlåtit att uppfylla sin skyldighet att motivera en inskränkande bestämmelse om denna medlemsstat varken vid tidpunkten då bestämmelsen infördes i nationell lagstiftning eller vid tidpunkten då den nationella domstolen prövade bestämmelsen har lämnat en konsekvensbedömning av denna bestämmelse.
            
         
         
            Fråga 16
         
      
      
               66
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt fråg 16 – som ska prövas innan frågorna 12, 13 och 15 – för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en påföljd, som den som är aktuell i det nationella målet, som påförts med anledning av åsidosättande av den nationella lagstiftningen genom vilken det inrättas ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel, för det fall att den nationella lagstiftningen strider mot denna artikel.
            
         
               67
            
            
               I detta hänseende räcker det att erinra om att när ett inskränkande system har inrättats för hasardspelsverksamhet och detta system är oförenligt med artikel 56 FEUF, kan en näringsidkares överträdelse av systemet inte medföra några påföljder (dom av den 22 juni 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
            
         
               68
            
            
               Mot denna bakgrund ska fråga 16 besvaras på följande sätt. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en påföljd, som den som är aktuell i det nationella målet, som påförts med anledning av åsidosättande av den nationella lagstiftningen genom vilken det inrättas ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel, för det fall att den nationella lagstiftningen strider mot denna artikel.
            
         
               69
            
            
               Mot bakgrund av svaret på denna fråga saknas det anledning att besvara frågorna 12, 13 och 15.
            
         
         Rättegångskostnader
      
      
               70
            
            
               Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
            
          
            
               Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den i princip inte utgör hinder för ett dualistiskt system för organisation av hasardspelsmarknaden enligt vilket vissa typer av spel omfattas av ett system med statligt monopol medan andra speltyper omfattas av ett system med koncessioner och tillstånd för att anordna hasardspel. Detta gäller under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att regleringen som medför inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster verkligen eftersträvar – på ett sammanhängande och systematiskt sätt – de syften som den berörda medlemsstaten har åberopat.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken tillstånd för att anordna hasardspel på internet uteslutande beviljas hasardspelsaktörer som med stöd av en koncession driver kasino inom landet, eftersom bestämmelsen inte utgör ett nödvändigt villkor för att uppnå de eftersträvade målen och det finns mindre restriktiva åtgärder som gör det möjligt att uppnå dessa mål.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, genom vilken det inrättas ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel på internet, när lagstiftningen innehåller bestämmelser som är diskriminerande i förhållande till aktörer som är etablerade i andra medlemsstater eller när lagstiftningen innehåller icke-diskriminerande bestämmelser som dock tillämpas på ett sätt som inte är öppet eller genomförs på ett sätt som gör det omöjligt eller svårare att lämna anbud för vissa anbudsgivare som är etablerade i andra medlemsstater.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF och artikel 4.3 FEU, jämförda med artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande friheterna, ska tolkas så, att de inte utgör hinder mot en nationell bestämmelse såsom den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken det inte behöver göras någon prövning ex officio av huruvida bestämmelser som inskränker friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF är proportionerliga och som lägger bevisbördan på parterna i förfarandet.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           5)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF, jämförd med artiklarna 47 och 48 i stadgan om de grundläggande friheterna, ska tolkas så, att det ankommer på en medlemsstat som genomfört en inskränkande lagstiftning att anföra bevisning för att det föreligger syften som kan berättiga en inskränkning av en grundläggande frihet som skyddas av EUF-fördraget och att denna inskränkning är proportionerlig. I annat fall måste den nationella domstolen dra de nödvändiga konsekvenserna av en sådan brist.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           6)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att en medlemsstat inte kan anses ha underlåtit att uppfylla sin skyldighet att motivera en inskränkande bestämmelse om denna medlemsstat varken vid tidpunkten då bestämmelsen infördes i nationell lagstiftning eller vid tidpunkten då den nationella domstolen prövade bestämmelsen har lämnat en konsekvensbedömning av denna bestämmelse.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           7)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en påföljd, som den som är aktuell i det nationella målet, som påförts med anledning av åsidosättande av den nationella lagstiftningen genom vilken det inrättas ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel, för det fall att den nationella lagstiftningen strider mot denna artikel.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Underskrifter
                  
               
            (
            *1
         )	Rättegångsspråk: ungerska.