CELEX: 61981CC0300
Language: da
Date: 1982-12-08
Title: Forenede forslag til afgørelse fra generaladvokat Rozès fremsat den 8. december 1982. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Italienske Republik. # Traktatbrud - undladelse af at efterkomme Rådets første direktiv om samordningen af lovgivningen til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut. # Sag 300/81. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. # Traktatbrud - undladelse af at efterkomme Rådets første direktiv om samordningen af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut. # Sag 301/81.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZES
      FREMSAT DEN 8. DECEMBER 1982 (
            1
         )
      
         Høje Domstol.
      
      Dette forslag til afgørelse gælder to traktatbrudssager, som Kommissionen har anlagt mod henholdsvis Den italienske Republik (sag 300/81) og kongeriget Belgien (sag 301/81) under henvisning til, at disse to medlemsstater ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme Rådets første direktiv af 12. december 1977 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut.
      Jeg tillader mig at fremsætte et samlet forslag, selv om der er tale om to selvstændige søgsmål; de resultater, jeg er nået til vedrørende sagernes enkelte spørgsmål, er nemlig i et vist omfang identiske.
      
               I — 1. 
            
            
               Artikel 52 i EØF-traktaten indeholder den principielle hovedregel om, at enhver form for forskelsbehandling, for så vidt angår adgangen for medlemsstaternes borgere til at etablere sig på en medlemsstats område, er forbudt. Artikel 54, stk. 2, og stk. 3, indeholder en bemyndigelse for Rådet til at udstede direktiver til iværksættelsen af denne etableringsfrihed. I artiklerne 59 ff findes tilsvarende regler vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser. Ifølge Domstolens domme af 21. juni 1974, Reyners (
                     2
                  ), og af 3. december 1974, van Binsbergen (
                     3
                  ), gælder den fri etableringsret og adgangen til fri udveksling af tjenesteydelser fuldstændigt og uden betingelser fra den 1. januar 1970.
               En delvis ophævelse af begrænsninger i etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved selvstændig virksomhed inden for banker og andre pengeinstitutter er gennemført ved direktiv 73/183, som Rådet vedtog den 28. juni 1973. Man har imidlertid måttet konstatere, at ophævelsen af disse begrænsninger ikke kunne ske, uden at man forinden eller i alt fald samtidig sørgede for at tilvejebringe et minimum af samordning af de nationale bestemmelser, der regulerer nævnte sektor.
               Det har endelig vist sig, at den gradvise gennemførelse af en økonomisk og montær union — eller i alt fald et monetært og økonomisk samarbejde — og indførelsen af frie kapitalbevægelser måtte bringes på linje med samordnings-foranstaltningerne på bankområdet. Og i artikel 61 i traktaten hedder det i øvrigt også:
               »...
               
                        2)
                     
                     
                        Liberaliseringen af de af bankernes ... tjenesteydelser, som er forbundet med kapitalbevægelser, skal gennemføres sideløbende med den gradvise liberalisering af kapitalbevægelserne.«
                     
                  Rådet har med henblik herpå den 12. december 1977 under den belgiske minister A. Humblets formandskab udstedt et første direktiv (77/780) om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut.
               I dette direktiv henvises der navnlig til artikel 57 i traktaten. Direktivet blev vedtaget med enstemmighed, idet kreditsektoren er — eller i alt fald i alle de oprindelige medlemsstater var — et lovgivningsanliggende, og dets regler angår beskyttelsen af opsparingen, og især udlånsvirksomheden og bankvirksomheden. Det blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 17. december 1977.
               Baggrunden for de her foreliggende sager er at finde i direktivets næstsidste bestemmelse, artikel 14, der meget hensigtsmæssigt kan citeres her:
               
                        »1)
                     
                     
                        Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv inden 24 måneder fra dets meddelelse og underretter straks Kommissionen herom.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Straks efter meddelelsen af direktivet meddeler medlemsstaterne Kommissionen teksten til de væsentlige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de udsteder på det område, der omfattes af dette direktiv.«
                     
                  I samtlige medlemsstater var det således tilsyneladende nødvendigt på forskellige ledder at udstede bestemmelser med det formål i alt fald at gennemføre en første tilnærmelse af de nationale regler i denne sektor. Da reglerne ikke kan bestå uforandrede i hver medlemsstat, og med det formål at undgå, at uoverensstemmelserne mellem stater skulle dukke op igen, blive stående eller endog forværres, skulle medlemsstaterne meddele Kommissionen de internretlige bestemmelser, der, selv om de ikke egentlig tjente til at indrette de nationale regler efter direktivets bestemmelser og forblev i overensstemmelse med dette, var udtryk for nydannelser på området.
               Medlemsstaterne havde en frist, der udløb den 15. december 1979 (1. 1. 1981 for Grækenlands vedkommende), til at gennemføre de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme direktivet. De var forpligtede til i tiden forud at meddele Kommissionen indholdet af de væsentlige bestemmelser, de efter den 15. december 1977 eventuelt ville udstede på det område, direktivet angik, uden hensyn til om disse bestemmelser i øvrigt udgjorde foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme direktivet; den eneste forskel bestod nemlig i, at de, hvis der var tale om sådanne nødvendige foranstaltninger, straks skulle meddeles Kommissionen.
            
         
               2. 
            
            
               Den 29. maj 1980 tilstillede Kommissionen den belgiske regering en opfordringskrivelse, skrivelse nr. SG(80)D/6556, hvori den gav udtryk for den opfattelse, at Belgien havde undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til »nævnte« direktiver, idet man hidtil ikke havde modtaget »nogen meddelelse« om en vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger.
               Kommissionen opfordrede i henhold til traktatens artikel 169 den belgiske regering til at meddele sine bemærkninger inden to måneder, dvs. før den 1. august 1980. Den forbeholdt sig — idet den ikke hermed tog stilling til indholdet af bemærkningerne — at fremsætte en begrundet udtalelse i denne forbindelse, såfremt den ikke havde modtaget noget nyt i sagen ved udløbet af nævnte frist.
               Samme dag rettede Kommissionen ved skrivelse (skrivelse SG(80)D/6558) en henvendelse af samme indhold til den italienske regering.
               Næstfølgende 2. juli — dvs. før fristens udløb — svarede kongeriget Belgiens fast repræsentation, at »det er højst sandsynligt at et forslag til lov om ændring, i overensstemmelse med direktiv 77/78 af 12. december 1977, af lovgivningen om kreditinstitutter ... i nær fremtid fremsættes i kamrene«. I fortsættelsen i svaret hed det: »Som tidligere meddelt skyldes den forsinkelse, Belgien er blevet kritiseret for, ikke blot de politiske forhold men også, at området er indviklet, og at andre forslag vedrørende bankspørgsmål forelå ...«.
               Af dette brev fremgår,
               
                        —
                     
                     
                        at de nationale lovgivningsbestemmelser, der var gældende på tidspunktet for direktivets meddelelse, ikke, eller i alt fald delvis ikke var i overensstemmelse med direktivet;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        at et forslag til lov, der på dette tidspunkt endnu ikke var vedtaget i regeringen, var tænkt at skulle afhjælpe denne situation;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        at den forsinkelse, der havde været tale om ved vedtagelsen af dette forslag, beroede både på det politiske livs omskiftelser og på områdets indviklede karakter og forekomsten af andre forslag på samme område;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        at disse forhold allerede var blevet meddelt Kommissionen.
                     
                  Der består ganske klart en uoverensstemmelse mellem sidstnævnte udtalelse og Kommissionens udsagn om, at den ikke havde modtaget nogen meddelelse herom. Den belgiske regering har i sin besvarelse af 8. oktober 1982 af et spørgsmål fra Domstolen bemærket, at »de nationale myndigheder officiøst har rådført sig med Kommissionen i oktober 1979 vedrørende det udkast til forslag til lov, der er under forberedelse«. Den belgiske regering har endvidere som bilag til svarskriftet fremlagt et referat af et møde den 17. og 18. marts 1980, der drejede sig om gennemførelsen af direktivet i medlemsstaterne, og hvori det omtaltes, at det belgiske parlament havde fået forelagt et forslag til lov, der ventedes vedtaget inden udgangen af 1980. Denne dato måtte være Kommissionen bekendt, idet en af dens tjenestemænd havde forsædet på dette møde. Men det omhandlede forslag har imidlertid ikke kunnet være fremsat i parlamentet på nævnte dato, idet det, som vi vil få at se, først blev vedtaget på et regeringsmøde den 12. december 1980.
               Hvordan drøftelsen af dette spørgsmål nu end måtte falde ud, hævdede den belgiske regering ikke på omtalte stadium, at de gældende love var i overensstemmelse med direktivet, eller at et forslag til lov til afhjælpning af denne situation var blevet fremsat eller — naturligvis — vedtaget før den 15. december 1979, også selv om det antages, at det var blevet meddelt Kommissionen.
               Den italienske Republiks faste repræsentation meddelte på sin side i et svar af 10. september 1980, dvs. efter udløbet af den meddelte frist, at et forslag til lov nr. 976 om iværksættelse, fortolkning og supplering af direktiv 77/780 var blevet vedtaget på et regeringsmøde den 19. juni 1980 og derefter fremsat i senatet (den 1. 7. 1980, som vi vil få at se). Nævnte forslag indeholdt en bemyndigelse til regeringen til inden for 3 måneder efter lovens ikrafttræden at udstede de bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre direktivet.
               I fortsættelsen i svaret hed det, at »lovgivningsproceduren formentlig snart var afsluttet«, hvilket var et vidnesbyrd om, at »den italienske regering var fast besluttet på at inkorporere de principper, direktivet indeholder, i den nationale ret«.
               Af denne skrivelse fremgår,
               
                        —
                     
                     
                        at de nationale bestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, da direktivet blev meddelt, ikke eller i alt fald delvis ikke var i overensstemmelse med direktivet;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        at et forslag til lov til afhjælpning af denne situation først var blevet godkendt i regeringen den 19. juni 1980;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        at dette forslag ikke var blevet vedtaget, og således naturligvis ej heller fremsat, inden den 15. december 1979, hvorfor Kommissionen altså heller ikke inden den 10. september 1980 var blevet underrettet om det.
                     
                  Den belgiske regering gjorde på sin side den 29. december 1980 Kommissionen bekendt med, at det forslag, ved hvilket den nationale lovgivning skulle tilpasses efter direktivet, var blevet vedtaget i regeringen den 12. december 1980, samt at den havde til hensigt, at »fremsætte begæring om, at parlamentet behandlede forslaget som hastesag, således at det hurtigt kunne vedtages«. Den belgiske regering har også ved afslutningen af skriftvekslingen fremlagt et forslag til lov, der er underskrevet af finansministeren, og som er blevet offentliggjort den 4. maj 1982 i aktstykker fra repræsentanternes kammer (Chambre des Représentants). Der er efter titlen tale om et forslag til lov »om ændring af lovene om kreditinstitutter med henblik på en tilpasning i overensstemmelse med De europæiske Fællesskabers ret«. I motiverne hedder det, at forslaget »kun skal indføre i belgisk lovgivning, hvad der efter direktivet er påkrævet ... idet der hermed bliver tale om en række nydannelser i national ret. Forslaget indeholder desuden ikke en række bestemmelser, der i henhold til fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige«.
            
         
               3. 
            
            
               Den 24. marts 1981 rettede Kommissionen i medfør af traktatens artikel 169, stk. 1, begrundede udtalelser til henholdsvis kongeriget Belgien (C(81)397), og til Den italienske Republik (C(81)398), i hvilke den i næsten enslydende vendinger gav udtryk for den opfattelse, at de to stater ved ikke at vedtage de bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktivet, havde undladt at opfylde de forpligtelser, der påhvilede dem i medfør af dettes artikel 14, stk. 1. Staterne blev i medfør af artikel 169, stk. 2, opfordret til at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for at afhjælpe den af denne undladelse affødte situation, og der fastsattes en frist hertil på to måneder fra meddelelsen af udtalelserne, altså til den 24. maj 1981.
               Den 24. juli 1981 rettede Den italienske Republiks faste repræsentation henvendelse til Kommissionen og meddelte, at »regeringskrisen nu var ovre, og at det derfor kunne forventes, at finansudvalget (i republikkens senat) snarest ville genoptage sit arbejde og påny behandle forslag til lov nr. 976 om en bemyndigelse til regeringen til at udstede de bestemmelser, ved hvilke fælleskabsdirektivet skulle iværksættes«.
               Kommissionen forholdt sig afventende til den 30. november 1981, på hvilken dato den anlagde de to sager, jeg her behandler.
            
         
               II — 1. 
            
            
               Den belgiske regering har nedlagt påstand om afvisning af sagen og har herved gjort gældende, at Kommissionens søgsmålsgrundlag er utilstrækkeligt, og at de frister, der er fastsat både i direktivet og i den begrundede udtalelse, den har fået tilstillet, har været åbenbart utilstrækkelige.
               Selv om disse indisgelser implicerer en realitetsbehandling, er det rigtigt, at spørgsmålet om realitetspåkendelse af de af Kommissionen anlagte sager er aktuelt.
               En række medlemsstater (Danmark, Irland, Luxembourg, Nederlandene, Det forenede Kongerige, Grækenland) har i medfør af direktivets artikel 2, stk. 5 og 6, besluttet at udsætte direktivets gennemførelse, for så vidt angår visse grupper eller typer af kreditinstitutter, som Kommissionen har ladet offentliggøre en oversigt over i EFT (
                     4
                  ). I øvrigt er de bestemmelser, som visse stater, der umiddelbart synes at have fulgt direktivets artikel 14, stk. 1, har udstedt, måske ikke materielretligt ganske i overensstemmelse med principperne i direktivet, eftersom Kommissionen under retsforhandlingerne har oplyst, at den den 30. september 1982 anmodede nogle af disse medlemsstater om at kommentere dem nærmere.
               Det kan herefter spørges, om der er nogen virkelig forskel mellem de to situationer, der begge fører til, at direktivets iværksættelse forhales, enten fordi der ikke er gennemført nationale bestemmelser om iværksættelsen, eller fordi rettidigt udstedte nationale bestemmelser på materielt væsentlige punkter ikke er korrekte.
               Under disse forhold ville det muligvis have været mere hensigtsmæssigt for Kommissionen at foreslå Rådet en forlængelse af gennemførelsesfristen, således som det f.eks. er sket med hensyn til merværdiafgiftssystemet. Det er på dette område i høj grad ønskeligt, at fællesskabsrettens anvendelse i samtlige medlemsstater forløber parallelt.
               På baggrund af Domstolens praksis vil jeg imidlertid ikke opholde mig ved de anførte indvendinger.
               Domstolen har vedrørende fristerne i dom af 26. februar 1976 i sag 52/75, Kommissionen mod Italien, udtalt følgende:
               »Den nøjagtige gennemførelse af et direktiv er så meget desto vigtigere, som gennemførelsesforanstaltningerne er overladt til medlemsstaternes skøn, og sådanne retsakter vil være uden virkning, hvis de tilsigtede mål ikke nås inden for de fastsatte frister; bestemmelserne i et direktiv er ikke mindre bindende for de medlemsstater, som det retter sig til, end enhver anden regel i fællesskabsretten, og det gælder så meget desto mere for bestemmelserne om de frister, der skal overholdes for gennemførelsen af de foreskrevne foranstaltninger, navnlig fordi forskellen i de ordninger, der anvendes i medlemsstaterne, kunne medføre forskelsbehandling efter udløbet af disse frister« (
                     5
                  ).
               Det må endvidere fremhæves, at der hverken i det belgiske eller det italienske parlament var blevet fremsat lovforslag på det tidspunkt, da fristen for at gennemføre direktivet udløb.
               Domstolen har i den just citerede dom om den manglende gensidighed udtalt følgende :
               »I øvrigt kan den forsinkelse i gennemførelsen af de ved et direktiv pålagte forpligtelser, som andre medlemsstater gør sig skyld i, ikke påberåbes af en medlemsstat som begrundelse for — selv midlertidigt — at undlade at gennemføre de forpligtelser, som påhviler den; ved traktaten er der ikke blot skabt gensidige forpligtelser for de retsundergivne, som den angår, men der er indført en ny retsorden, som regulerer disse retsundergivnes beføjelser, rettigheder og forpligtelser, og der er fastsat de nødvendige fremgangsmåder til konstatering og sanktionering af enhver overtrædelse;« (
                     6
                  ).
               »hvis fristen for gennemførelse af et direktiv viser sig at være for kort, er der kun én mulighed for den pågældende medlemsstat, som er forenelig med fællesskabsretten, nemlig inden for Fællesskabets rammer at tage initiativ til, at den kompetente fællesskabsinstitution vedtager den nødvendige forlængelse af fristen;« (
                     7
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Den belgiske regering og den italienske regering har ikke bestridt, at der ikke er sket en ved lov formelig gennemførelse i deres retsorden inden for den oprindeligt fastsatte frist eller inden for den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, men har herved påberåbt sig følgende omstændigheder:
               
                        —
                     
                     
                        det meget store arbejde, der er forbundet med denne iværksættelse;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        den omstændighed, at de benytter sig af lejligheden til at ændre deres lovgivning på området;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        den omstændighed, at de regler, der er fastlagt i direktivet, allerede finder anvendelse, selv om dette ikke sker i kraft af nogen i mellemtiden vedtaget lov; den nationale borgerlige ret yder alle de garantier, der kræves; herudover skabes der gennem »interne instrukser« sikkerhed for gennemførelsen af direktivet;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        det retsbrud, som de kritiseres for, har en rent formel karakter, idet de fleste bestemmelser i direktivet er umiddelbart anvendelige, og som sådanne ikke nødvendigvis genstand for internretlig gennemførelse;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        deres bestemte vilje til at bestræbe sig på den hurtigst mulige gennemførelse af direktivet i deres nationale retsordener.
                     
                  Når bortses fra disse argumenters temmelig usammenhængende karakter, giver de anledning til følgende indvendinger:
               
                        a)
                     
                     
                        Det er indlysende, at gennemførelsen i national ret af et direktiv af denne art skaber problemer af en helt anden størrelsesorden end gennemførelsen af direktiver om teknisk harmonisering, som f.eks. direktiver om motorkøretøjer eller landbrugstraktorer.
                        Der er imidlertid med fastsættelsen af fristen i direktivet taget højde for områdets indviklede beskaffenhed; og direktivet indeholder en bestemmelse om udsættelse med gennemførelsen i visse tilfælde (
                              8
                           ).
                        Domstolen har i dom af 12. oktober 1982 i sag 136/81, Kommissionen mod Den italienske Republik, fastslået følgende:
                        »Det må endvidere fastslås, at medlemsstaternes regeringer deltager i det forberedende arbejde med udformningen af direktiverne og derfor må være i stand til inden for den fastsatte frist at udfærdige forslag til de lovgivningsbestemmelser, der er nødvendige til disses gennemførelse. Ifølge det under sagen oplyste var der imidlertid ikke, inden fristen for gennemførelsen af direktivets udløb, blevet fremsat noget lovforslag herom i parlamentet.«
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        En lovtekst kan altid gøres bedre. Den belgiske og den italienske regering har ganske vist henvist til, at der foreligger forslag, der går videre end påkrævet ifølge direktivet, men det ville have været at foretrække, om man i første omgang blot havde vedtaget bestemmelser i overensstemmelse med direktivet, der jo er betitlet »første direktiv«. Ifølge dette skal der derfor vel vedtages yderligere bestemmelser, hvilket imidlertid ikke betyder, at der kan bortses fra det.
                        Den italienske regering har i den forbindelse under retsforhandlingerne anført, at uoverensstemmelsen mellem den og Kommissionen burde være løst i det rådgivende udvalg, der ifølge direktivets artikel 11 er oprettet under Kommissionen.
                        Dette organ spiller imidlertid kun en rådgivende rolle. For så vidt angår dets virksomhed vedrørende kreditinstitutter (
                              9
                           )»beskæftiger [det] sig ikke med konkrete spørgsmål« (
                              10
                           ). Det afgiver imidlertid under alle omstændigheder kun udtalelser eller forslag; der er udelukkende tale om at yde Kommissionen bistand. Denne beholder alle de beføjelser, der er tillagt den ved traktaten, navnlig artikel 169.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Direktivet omfatter et område, på hvilket regulativer og »interne instrukser« spiller mindst lige så stor en rolle som lovbestemmelser. Imidlertid fremgår det både af betragtningerne til direktivet og af den udenretlige korrespondance mellem Kommissionen og de nævnte regeringer før sagsanlægget, at det under alle omstændigheder var nødvendigt at vedtage lovbestemmelser for »at fjerne de mest forstyrrende forskelle i medlemsstaternes lovgivning«.
                        
                        Et helt andet spørgsmål er, hvilket indhold disse bestemmelser skal have. Spørgsmålet om den større eller mindre overensstemmelse i national ret, således som den for tiden er indrettet eller endog efter vedtagelsen af de nu fremsatte forslag, og direktivet, er kun blevet bragt på bane i de sagsøgte regeringers svarskrifter; det er blevet fremdraget igen under den mundtlige forhandling, navnlig i forbindelse med Domstolens anmodning til den belgiske regering om yderligere oplysninger. Det er efter min mening ikke muligt at tage endelig stilling til dette spørgsmål. Hvilket tilmed også forekommer mig unødvendigt.
                        Det er blevet gjort gældende, at direktivets målsætning allerede er nået fuldt ud gennem administrativ praksis. Domstolen har tidligere taget stilling til dette argument i dom af 6. maj 1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien :
                        »En medlemsstat har ikke opfyldt den forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktatens artikel 189, stk. 3, når den alene har efterkommet de pågældende direktivers krav via en praksis eller en simpel stiltiende forvaltningsmæssig anerkendelse.« (
                              11
                           ).
                        »En simpel forvaltningspraksis, som ifølge sagens natur frit kan ændres af forvaltningen, og som ikke er tilstrækkelig kendt, kan ikke ... anses for at udgøre en gyldig opfyldelse af den forpligtelse, som i henhold til artikel 189 påhviler de medlemsstater, direktiverne er rettet til.« (
                              12
                           ).
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        Domstolen har tidligere forkastet det synspunkt, at gennemførelsen af et direktivs bestemmelser i national ret ikke er absolut påkrævet af hensyn til det resultat, der ønskes tilvejebragt, hvorimod den i det højeste er ønskelig ud fra klarheds- og retssikkerhedsgrunde.
                        Det anbringende, hvorefter overensstemmelsen skulle være tilvejebragt i kraft af direktivets »umiddelbare anvendelighed«, kan ikke tages til følge. Domstolen har i nævnte dom af 6. maj 1980 fastslået følgende:
                        »Det fremgår af artikel 189, stk. 3, at gennemførelsen af fællesskabsdirektiver skal sikres ved passende gennemførelsesforanstaltninger, som træffes af medlemsstaterne. Kun under særlige omstændigheder, især i det tilfælde, hvor en medlemsstat har undladt at træffe de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger eller har truffet foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen anerkendt, at de retsundergivne ved retten kan gøre et direktiv gældende mod en medlemsstat, som ikke har efterkommet direktivet (jfr. navnlig dom af 5. 4. 1979 i sag 148/78, Ratti, Sml., s. 1629). Denne mindstegaranti, som følger af den bindende karakter af den forpligtelse, som pålægges medlemsstaterne ved direktiver i henhold til artikel 189, stk. 3, kan ikke berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at træffe egnede foranstaltninger med henblik på at gennemføre hvert direktivs mål« (
                              13
                           ).
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        De argumenter, hvormed der henvises til forskellige interne vanskeligheder (lovgivningsprocedure, en politisk krise osv.) med tilføjelse om, at man er fast besluttet på at vedtage de nødvendige bestemmelser, udgør desværre ikke en retlig anerkendelsesværdig begrundelse. Gennemførelsen af direktivet må i alt fald på en eller anden måde være påbegyndt. Domstolen har således gentagne gange fastslået, at »en medlemsstat kan ikke påberåbe sig interne vanskeligheder eller bestemmelser i sin nationale retsorden, end ikke i forfatningen, til støtte for, at forpligtelser og frister i fællesskabsdirektiverne ikke overholdes« (
                              14
                           ).
                        Med hensyn til de lovforslag, som den belgiske og den italienske regering har henvist til, vil det uden nogen stillingtagen til spørgsmålet om deres materielretlige overensstemmelse med direktivets bestemmelser være tilstrækkeligt at fastslå, at de, med det erklærede formål at tilpasse de nationale ordninger til direktivets principper, først blev vedtaget på regeringsmøder henholdsvis den 12. december og 19. juni 1980, og at Kommissionen først efter disse datoer har kunnet blive gjort bekendt med deres indhold.
                        Den italienske Republik har, selv om lovforslaget var blevet vedtaget inden den i den begrundede udtalelse fastsatte frist og inden dags dato, ikke foretaget sig andet end at give regeringen en bemyndigelse til at udstede de foranstaltninger, der er nødvendige for at bringe den nationale ordning i overensstemmelse med direktivet.
                        Domstolen har i dom af 25. maj 1982 i sag 96/81, Kommissionen mod kongeriget Nederlandene, fastslået følgende:
                        »De oplysninger, som medlemsstaterne således (i medfør af slutbestemmelserne i direktivet) skal give Kommissionen, skal være klare og præcise. Det skal utvetydigt fremgå af dem, med hvilke administrative bestemmelser eller lovbestemmelser medlemsstaten anser de forskellige forpligtelser, som direktivet pålægger det, for at være opfyldt. Hvis sådanne oplysninger ikke gives, kan Kommissionen ikke efterpøve, om medlemsstaten reelt og fuldt ud har gennemført direktivet. En medlemsstats undladelse af at opfylde denne forpligtelse, det være sig ved slet ikke at give oplysninger eller ved ikke at give tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger, kan i sig selv begrunde, at traktatbrudsproceduren efter EØF-traktatens artikel 169 indledes.«
                     
                  
         På baggrund af det anførte kan jeg kun foreslå Domstolen at kende for ret, at:
      
               —
            
            
               kongeriget Belgien og Den italienske Republik har, ved ikke inden for den foreskrevne frist at have sat de nødvendige bestemmelser for at efterkomme Rådets direktiv 77/780 af 12. december 1977 i kraft, undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af EØF-traktaten,
            
         
               —
            
            
               kongeriget Belgien og Den italienske Republik betaler sagens omkostninger.
            
         (
            1
         ) – Oversat fra fransk.
      (
            2
         ) – Sml. 1974, s. 631.
      (
            3
         ) – Sml. 1974, s. 1299.
      (
            4
         ) – EFT C 244 af 14. 10. 1978, s. 2 og 3, og C 254 af 6. 10. 1981, s. 3.
      (
            5
         ) – Dora af 26. 2. 1976, præmis 10, s. 284.
      (
            6
         ) – Præmis 11, s. 284.
      (
            7
         ) – Dom af 26. 2. 1976 i sag 52/75, Kommissionen mod Italien, præmis 12, s. 284.
      (
            8
         ) – Jfr. artikel 2, stk. 5 og 6.
      (
            9
         ) – Jfr. direktivets artikel 3, stk. 5, og artikel 6.
      (
            10
         ) – Jfr. direktivets artikel 11, stk. 3.
      (
            11
         ) – Sml., s. 1486, præmis 10.
      (
            12
         ) – Sml., s. 1486, præmis 11.
      (
            13
         ) – Sml., s. 1487, præmis 12.
      (
            14
         ) – Dom af 6. 5. 1980 i sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml., s. 1487, præmis 15.