CELEX: 62007CC0424
Language: hu
Date: 2009-04-23
Title: Poiares Maduro főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2009. április 23. # Európai Bizottság kontra Németországi Szövetségi Köztársaság. # Tagállami kötelezettségszegés - Elektronikus hírközlés - 2002/19/EK irányelv - 2002/21/EK irányelv - 2002/22/EK irányelv - Hálózatok és szolgáltatások - Nemzeti szabályozás - Új piacok. # C-424/07. sz. ügy

POIARES MADURO
      FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
      Az ismertetés napja: 2009. április 23.1(1)
      
      C‑424/07. sz. ügy
      Az Európai Közösségek Bizottsága
      kontra
      Németországi Szövetségi Köztársaság
      „Elektronikus hírközlés – Hálózatok és szolgáltatások – Nemzeti szabályozás – Új piacok1.        A távközlési ágazat szabályozását különböző célok megvalósítása – nevezetesen a verseny védelme – érdekében közösségi keretszabályozás
         biztosítja. Olyan sajátos intézményi struktúra kialakítására került sor, amelyben a nemzeti szabályozó hatóságok feladata
         az említett célok követése, és a szükséges esetekben a jelentős piaci erővel rendelkező távközlési szolgáltatókra kiszabott
         kötelezettségek útján ezen hatóságok jogosultak a beavatkozásra.
      
      2.        A jelen ügy lényegében a tagállamok mérlegelési mozgásterével foglalkozik a közösségi keretszabályozás átültetése során: először,
         az érzékeny piacok – nevezetesen az új piacok – esetében a szabályozás alkalmazása korlátozásának szabadságával, másodszor,
         a nemzeti szabályozó hatóságok beavatkozása irányításának szabadságával, amely irányítás bizonyos szabályozási célokra – mint
         a beruházás és innováció elősegítése – vonatkozik.
      
      I –    Ténybeli és jogi háttér
      3.        A távközlési ágazatra alkalmazandó közösségi keretszabályozáson belül a jelen ügy szempontjából a következő jogszabályok bírnak
         jelentőséggel: a keretirányelv(2), a hozzáférési irányelv(3) és az egyetemes szolgáltatási irányelv(4).
      
      4.        A jelen ügy tárgyát képező német jogszabály a Telekommunikationsgesetz(5) (távközlési törvény, a továbbiakban: TKG). Miközben a TKG főként a közösségi keretszabályozás átültetését végzi el, az új
         piacokat illetően két alkalommal is módosították; a jelen ügy középpontjában ezen módosítások állnak.(6)
      
      5.        A TKG említett módosításai az új piacokat felmentik a szabályozás alól, kivéve, ha a szabályozásra a hosszú távú verseny érdekében
         van szükség. Előírják azt is, hogy a német nemzeti szabályozó hatóságnak(7) a szabályozás szükségességének értékelése során különösen figyelembe kell vennie az infrastrukturális beruházások és az innováció
         elősegítésének célját.
      
      6.        A jelen ügy hátterének felvázolása során a közösségi keretszabályozás vonatkozó rendelkezéseire történő hivatkozásokat megosztom
         a szabályozási célok (A) és az eljárási kérdések között: átláthatósági rendszer, a nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság
         közötti együttműködési rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés (B). Ezt követően részletesen ismertetem a TKG‑t (C).
         Végül röviden utalok a pert megelőző eljárással kapcsolatos néhány eseményre (D).
      
      A –    A közösségi keretszabályozás céljai
      7.        A keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdése szerint a közösségi keretszabályozással megállapított feladatok elvégzése során
         a nemzeti szabályozó hatóságok a „lehető legnagyobb mértékben” figyelembe veszik a 8. cikkben meghatározott célokat.
      
      8.        A keretirányelv 8. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok „gondoskodnak” arról, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok a
         meghatározott célok elérésére irányuló minden ésszerű és arányos intézkedést meghozzanak.
      
      9.        A keretirányelv 8. cikkének (2) bekezdése felsorolja a célok első, a verseny védelmével kapcsolatos csoportját:
      
      „(2)      A nemzeti szabályozó hatóságok többek között a következők révén mozdítják elő a versenyt az elektronikus hírközlő hálózatok,
         az elektronikus hírközlési szolgáltatások, a kapcsolódó eszközök és szolgáltatások nyújtása terén:
      
      a)      biztosítják, hogy a felhasználók, köztük a fogyatékkal élő felhasználók a választék, az ár és a minőség tekintetében maximális
         előnyhöz jussanak;
      
      b)      biztosítják, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban ne legyen versenytorzulás vagy versenykorlátozás;
      c)      ösztönzik a hatékony infrastrukturális befektetéseket és elősegítik az innovációt; valamint
      d)      ösztönzik a rádiófrekvenciák és számozási erőforrások hatékony használatát és biztosítják ezek hatékony kezelését.”
      10.      A keretirányelv 8. cikkének (3) és (4) bekezdése a célok két további csoportját is felsorolja, amelyek a belső piac fejlődésére
         és a közösségi polgárok érdekeinek védelmére irányulnak.
      
      11.      A hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése visszautal
         a keretirányelv céljaira. Ezek a célok igazolják a fenti cikkekben hivatkozott, a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások
         számára megállapított kötelezettségeket.(8)
      
      12.      A keretirányelv 15. cikkének (2) bekezdése a Bizottság feladatává teszi, hogy a piacelemzésre és a jelentős piaci erő felmérésére
         vonatkozó, „a versenyjog elveinek megfelelő” iránymutatásokat fogadjon el (a továbbiakban: bizottsági iránymutatások)(9).
      
      13.      A keretirányelv (27) preambulumbekezdése szerint a bizottsági iránymutatások a szabályozó kötelezettségek új piacokra történő
         alkalmazásának kérdésével foglalkoznak:
      
      „[a bizottsági iránymutatások] az újonnan kialakuló piacok kérdésével is foglalkozni fognak, amely piacokon a piacvezetőnek
         valószínűleg de facto lényeges piaci részesedése van, ugyanakkor nem lehet indokolatlan kötelezettségekkel terhelni”.
      
      14.      A bizottsági iránymutatások 32. pontja az új piacok kérdésének taglalása során megismétli a keretirányelv (27) preambulumbekezdését,
         és a következő indoklást fűzi hozzá:
      
      „Ugyanis az előzetes szabályozás idő előtti alkalmazása szükségtelenül befolyásolhatja az újonnan kialakuló piacon formát
         öltő versenyfeltételeket. Ugyanakkor meg kell előzni az ilyen kialakuló piacoknak a vezető vállalkozás által történő kizárását.
         A versenyhatóságok egyedi esetekben történő megfelelő beavatkozásának sérelme nélkül, [a nemzeti szabályozó hatóságoknak]
         biztosítaniuk kell, hogy teljességgel igazolni tudjanak mindenfajta, a kialakuló piacokon történő korai, előzetes beavatkozást,
         különösen mert ők rendelkeznek a későbbi beavatkozás képességével, az érintett piacok időszakos felülvizsgálatának formájában.”
      
      15.      A keretirányelv 15. cikkének (1) bekezdése azt is a Bizottság feladatává teszi, hogy ajánlást fogadjon el, amely „a versenyjog
         elveinek megfelelő” módon meghatározza azokat a piacokat, amelyekre nézve a hozzáférési irányelv és az egyetemes szolgáltatási
         irányelv alapján kötelezettségek állapíthatók meg (a továbbiakban: bizottsági ajánlás)(10).
      
      16.      A bizottsági ajánlás (15) preambulumbekezdése a szabályozó kötelezettségek új piacokra történő alkalmazásával kapcsolatban
         megjegyzi:
      
      „az új és most kirajzolódó piacok, amelyeken a piaci erőfölény sok esetben az »elsőként érkezők« előnyéből származik, alapvetően
         nem képezik előzetes rendelettel történő szabályozás tárgyát”.
      
      B –    Az átláthatósági rendszer, az együttműködési rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés
      17.      A keretirányelv 6. cikke az érintett felek számára átláthatósági rendszert vezet be. A nemzeti szabályozó hatóságok főszabályként
         lehetővé teszik, hogy az érdekelt felek az intézkedéstervezetekkel kapcsolatosan észrevételeket tegyenek, az általuk szervezett
         nemzeti konzultációs eljárásokat közzéteszik, és azok eredményeit nyilvánosan elérhetővé teszik.
      
      18.      A keretirányelv 7. cikkének (2) bekezdése együttműködési rendszert hoz létre, amelyben a nemzeti szabályozó hatóságok egymással
         és a Bizottsággal működnek együtt a keretszabályozás „következetes alkalmazásának” biztosítása érdekében.
      
      19.      A keretirányelv 7. cikkének (3) és (5) bekezdése meghatározza az együttműködés formáját. Amikor a nemzeti szabályozó hatóság
         olyan intézkedést kíván tenni, amely – többek között – a keretirányelv 15. vagy 16. cikkének hatálya alá tartozik, és amely
         befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet, tájékoztatnia kell a többi szabályozó hatóságot és a Bizottságot. Az intézkedéstervezetet
         és az indokolást észrevételezés céljából a többi nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani.
         A nemzeti szabályozó hatóságnak figyelembe kell vennie az észrevételeket, és amennyiben az intézkedéstervezet folytatása mellett
         dönt, erről tájékoztatnia kell a Bizottságot.
      
      20.      A keretirányelv 15. és 16. cikke az együttműködés hatálya alá tartozó piac-meghatározással és piacelemzéssel foglalkozik.
      
      21.      A keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése a piac nemzeti szabályozó hatóságok általi meghatározására vonatkozik:
      
      „A [bizottsági] ajánlást és az iránymutatásokat a lehető legnagyobb mértékben figyelembe véve, a nemzeti szabályozó hatóságok
         a versenyjog elveivel összhangban meghatározzák a nemzeti körülményeknek megfelelő érintett piacokat, különösen a területükön
         található érintett földrajzi piacokat”.
      
      22.      A keretirányelv 16. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja, hogy az érintett piacok meghatározását követően a nemzeti hatóságoknak
         piacelemzést kell elvégezniük, figyelembe véve a bizottsági iránymutatásokat (és, adott esetben, együttműködve a nemzeti versenyhatóságokkal).
         Amennyiben a nemzeti szabályozó hatóságnak a hozzáférési irányelv vagy az egyetemes szolgáltatási irányelv alapján valamely
         kötelezettségre vonatkozó döntést kell hoznia, meg kell állapítania, hogy a verseny hatékony‑e.
      
      23.      A keretirányelv 16. cikkének (3) és (4) bekezdése arra a helyzetre vonatkozik, amikor a nemzeti szabályozó hatóság a verseny
         hatékonyságát illetően hoz döntést. Ha a piacon a verseny hatékonyságát állapítja meg, a nemzeti szabályozó hatóság nem vezet
         be, illetve nem tart fenn a 16. cikk (2) bekezdésében említett kötelezettséget, illetve a létezőket megszünteti. Ha azonban
         a versenyt nem minősíti hatékonynak, a nemzeti szabályozó hatóság meghatározza a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokat,
         és kötelezettségeket állapít meg, tart fenn vagy módosít.
      
      24.      A keretirányelv 7. cikkének (4) bekezdése a nemzeti szabályozó hatóság egyes intézkedéseit illetően vétójoggal ruházza fel
         a Bizottságot. Az ilyen intézkedések az érintett piacot a bizottsági ajánlásban meghatározottaktól eltérően határozzák meg,
         vagy valamely vállalkozás jelentős piaci erejéről döntenek, többek között a 16. cikk (3) és (4) bekezdése szerint, valamint
         az említett intézkedések befolyásolnák a tagállamok közötti kereskedelmet. A Bizottságnak jeleznie kell, hogy az intézkedéstervezet
         az egységes piac akadályát jelentené, vagy pedig komoly kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy az intézkedéstervezet összeegyezethető‑e
         a közösségi joggal, és különösen a 8. cikkben említett célokkal. Ebben az esetben az intézkedéstervezet először elhalasztásra
         kerül, majd a Bizottság döntése alapján, amennyiben az a módosítására irányuló konkrét javaslatokkal együtt sem fogadható
         el, a nemzeti szabályozó hatóságnak vissza kell vonnia az intézkedést.
      
      25.      A 7. cikk (6) bekezdése a fent ismertetett együttműködési rendszerre kivételes körülmények között alkalmazandó sürgősségi
         eljárást állapít meg.
      
      C –    A TKG
      26.      A TKG 2. §‑a a törvényalkotási célokat sorolja fel, amelyek lényegében a keretirányelv 8. cikkében meghatározott szabályozási
         célokat foglalják magukban.
      
      27.      A TKG 9. §‑ának 1. és 2. pontja előírja, hogy szabályozást kell alkalmazni a 10. §‑ban meghatározott feltételeknek megfelelő
         piacokra, amelyeket illetően a 11. § szerint elvégzett piacelemzés azt mutatja, hogy a verseny nem hatékony. A német nemzeti
         szabályozó hatóság az e piacokon jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokra nézve szabályozó kötelezettségeket állapít
         meg.
      
      28.      A TKG 10. §‑ának 2. pontja meghatározza a szabályozás alkalmazásához vezető piaci feltételeket (jelentős belépési korlátok,
         a hosszú távú hatékony verseny strukturális akadályai és a nem megfelelő versenyjogi jogorvoslatok). A német nemzeti szabályozó
         hatóságnak a bizottsági iránymutatások figyelembe vételével kell meghatároznia ezeket a piacokat.
      
      29.      A TKG 11. §‑ának 1. pontja a hatékony verseny felmérésére vonatkozik (a verseny nem hatékony, ha egy vagy több vállalkozás
         jelentős piaci erővel rendelkezik). A piacelemzést a bizottsági iránymutatások figyelembevételével a német nemzeti szabályozó
         hatóságnak kell elvégeznie.
      
      30.      A TKG 12. §‑a olyan eljárást állapít meg, amely lényegében tükrözi a keretirányelv 6. és 7. cikkében lefektetett átláthatósági
         és együttműködési rendszert. A TKG 10. §‑ának 3. pontja és a 11. §‑ának 3. pontja előírja, hogy a német nemzeti szabályozó
         hatóság a piac-meghatározás és a piacelemzés eredményét – a fenti eljárás szerint – minden olyan esetben benyújtja a Bizottsághoz,
         amikor az érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
      
      31.      A TKG a fent említettek szerint az új piacokat illetően kétszer került módosításra. Úgy tűnik, a fenti módosítások elfogadását
         megelőzően a német inkumbens távközlési szolgáltató (Deutsche Telekom) annak érdekében lobbizott, hogy az általa létrehozni
         tervezett szélessávú hálózatot mentsék fel a szabályozási beavatkozás (azaz a szabályozott árakon történő kötelező hozzáférés)
         alól.
      
      32.      A felek írásbeli és szóbeli beadványaiból leszűrhető, hogy a német társadalomban némi vita alakult ki az új piacokat illető
         úgynevezett „szabályozási szünetről”. A vita során olyan hangok is hallatták magukat, amelyek kétségbe vonták a teljes felmentés
         közösségi joggal való összeegyeztethetőségét. A felek beadványaiból az azonban nem állapítható meg, melyik nézet érvényesült,
         és gyakorolt döntő befolyást a TKG‑ba beépített módosításokra.
      
      33.      A TKG‑ba beépített első módosítás a 3. § 12b. pont volt, amely az új piacok fogalmát határozza meg:
      
      „Az »új piacok« olyan szolgáltatások vagy termékek piacai, amelyek a jelenleg elérhető szolgáltatásoktól és termékektől a
         tájékozott vásárló szempontjából jelentősen különböznek hatékonyságuk, kiterjedésük, a nagyszámú felhasználó számára való
         elérhetőségük (tömegpiaci kapacitásuk), áruk vagy minőségük szerint, és amelyek az említett termékeket nem csupán helyettesítik.”
      
      34.      A TKG második módosítása a 9a. § volt, amelynek első pontja az új piacok szabályozás alóli felmentését, második pontja a felmentés
         alóli kivételt iktatja be:
      
      „1. A következő bekezdésben előírtaktól eltérően az új piacokra nem vonatkozik a 2. rész értelmében vett szabályozás.
      2. Amikor bizonyos tények arra engednek következtetni, hogy szabályozás nélkül a szolgáltatások vagy a távközlési hálózatok
         területén a fenntartható versenypiac fejlődése hosszútávon akadályokba ütközne, a német nemzeti szabályozó hatóság a fenti
         1. ponttól eltérően az új piacokat a 2. rész értelmében vett szabályozásnak vetheti alá a 9., 10., 11. és 12. § szerint. A
         szabályozás szükségességének felmérése érdekében és a különös intézkedések meghozatala során a német nemzeti szabályozó hatóság
         különösen figyelembe veszi a hatékony infrastrukturális beruházások elősegítésére és az innováció támogatására irányuló célokat.”
      
      35.      A fenti módosítások 2007. február 18‑án léptek hatályba.
      
      D –    A pert megelőző eljárás
      36.      A Bizottság 2006. december 20‑án, a Németországgal a TKG módosítására vonatkozó eszmecsere fényében, de még a módosítások
         hatálybalépését megelőzően döntött a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindításáról.
      
      37.      A Bizottság 2007. február 26‑án felszólító levelet küldött Németországnak, amelyben megkérdőjelezte a TKG módosításának a
         közösségi keretszabályozással való összeegyeztethetőségét. Ugyanezen a napon sajtóközleményt adott ki, amelyben kifejtette,
         hogy „az ügyet a lehető leggyorsabban az Európai Közösségek Bírósága elé szándékozik terjeszteni”.
      
      38.      Mivel a Bizottság Németországnak a felszólító levélre, illetve az azt követő indokolással ellátott véleményre adott válaszát
         nem találta kielégítőnek, az EK 226. cikk alapján előterjesztette a jelen keresetet.
      
      II – Az elfogadhatóságról
      39.      Németország kétségbe vonja a jelen kereset elfogadhatóságát. Első kifogása azon a tényen alapszik, hogy a Bizottság a TKG
         módosításának hatálybalépését megelőzően kezdeményezte a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást.
      
      40.      Ezt a tényt azonban figyelmen kívül kell hagyni. Németország a TKG módosításának hatálybalépését követően vette kézhez a Bizottság
         felszólító levelét. Így az EK 226. cikk szerint Németországnak lehetősége volt észrevételei megtételére a már – állítólagosan –
         folyamatban lévő jogsértés tekintetében.(11)
      
      41.      Másodszor, Németország azzal érvel, hogy a Bizottság nem tartotta tiszteletben a védelemhez való jogát a felszólító levéllel
         egyidőben kiadott sajtóközleményben kifejezett azon szándéka által, hogy a jelen ügyet a lehető leghamarabb a Bíróság elé
         terjeszti.
      
      42.      A Bizottság elhamarkodottsága sajnálatos, különösen a tagállamokkal való jóhiszemű együttműködési kötelezettség fényében.(12) Ez azonban nem elegendő azon következtetés levonására, hogy a Bizottság nem vette megfelelő módon figyelembe Németországnak
         a felszólító levélre és az indokolással ellátott véleményre válaszul előterjesztett későbbi észrevételeit. A jelen kereset
         így elfogadható.
      
      III – Értékelés
      43.      A TKG módosításain keresztül Németország korlátozta az új piacokat illető szabályozás alkalmazását. A TKG 3. §‑ának 12b. pontja
         meghatározza, mi minősül új piacnak. A TKG 9a. §‑ának 1. pontja értelmében e piacok mentesülnek a szabályozás alól. A TKG
         9a. §‑ának 2. pontja szerint kizárólag akkor kell szabályozást alkalmazni, ha a hosszú távú verseny e nélkül akadályokba ütközne;
         a szabályozás szükségességének értékelése során a német nemzeti szabályozó hatóságnak különösen figyelembe kell vennie a beruházás
         és az innováció ösztönzését – különösen akkor, amikor a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokra nézve állapít meg
         kötelezettségeket.
      
      44.      A Bizottság szerint a TKG 3. §‑ának 12b. pontjával és a 9a. §‑ával Németország a közösségi keretszabályozás számos rendelkezéséből
         eredő kötelezettségét megszegi, nevezetesen a keretirányelv 6., 7. cikkét, 8. cikkének (1) bekezdését, 15. cikkének (3) bekezdését
         és 16. cikkét, valamint a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdését és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének
         (2) bekezdését.
      
      45.      A fenti állítólagos kötelezettségszegések két kérdéscsoportra oszthatók, az első a szabályozás korlátozásának anyagi jogi
         hatásait, a második pedig annak eljárásjogi következményeit érinti.
      
      46.      Az anyagi jogi kérdések Németországnak a közösségi keretszabályozás átültetésére vonatkozó mérlegelési mozgásterével foglalkoznak:
      
      –      Alkothat‑e Németország az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezést?
      –      Korlátozhatja‑e Németország a német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogkörét oly módon, hogy az új piacokba való beavatkozást
         illetően elsőbbséget enged valamely konkrét szabályozási célnak?
      
      47.      Az eljárásjogi kérdések azzal foglalkoznak, hogy a TKG módosításai milyen mélységben avatkoznak be azokba az eljárásjogi tevékenységekbe,
         amelyek a német nemzeti szabályozó hatóság közösségi keretszabályozás előírásai szerinti beavatkozásra vonatkozó határozatának
         meghozatalához vezetnek – az átláthatósági rendszer, a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság közötti együttműködési
         rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés.
      
      48.      Az eljárásjogi kérdésekkel azonban csak akkor szükséges foglalkozni, ha a Bíróság az anyagi jogi kérdésekre adott válaszában
         először elfogadja, hogy Németország a közösségi keretszabályozás átültetését illetően mérlegelési mozgásterén belül jogszerűen
         járt el. Ha viszont nem, az eljárásjogi kérdésekre vonatkozó további jogszerűtlenségek tárgytalanná válnak.
      
      49.      Így elemzésemet az anyagi jogi kérdésekkel kezdem.
      
      A –    Az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezés lefektetéséből eredő állítólagos jogsértés
      50.      A TKG 9a. §‑ának 1. pontja az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezést vezet be, kivéve, ha a TKG 9a. §‑ának
         2. pontjában foglalt feltételek teljesülnek. A Bizottság szerint ez a rendelkezés a német inkumbens távközlési szolgáltató
         szélessávú hálózatba fektetett beruházásának kedvez azzal, hogy eltávolítja a szabályozási beavatkozás fenyegetését.
      
      51.      A Bíróság korábban kimondta, hogy a magántulajdonban álló szolgáltatásokba való beavatkozás csökkenti a szolgáltatások fejlesztésének
         ösztönzését. Ezért az EK 82. cikk értelmében a valamely szolgáltatáshoz való kötelező hozzáférés elrendelése (a szolgáltatás
         visszaélésszerű megtagadásának orvoslásaként) csak a legszigorúbb követelmények teljesülése esetén elfogadható.(13) Ezért a távközlési ágazat közösségi szabályozása értelmében a hozzáférésre irányuló tárgyalások megkezdésére vonatkozó kötelezettség
         megállapításának arányosnak és a versenyhelyzet által ténylegesen megköveteltnek kell lennie.(14)
      
      52.      Következésképpen megállapítható, hogy a szabályozással járó beavatkozás lehetősége csökkenti az infrastrukturális beruházások
         és az innováció ösztönzését.(15) Így természetes, hogy az inkumbens távközlési szolgáltató nem nézi jó szemmel a szabályozást; és ha Németország a távközlési
         infrastruktúrákba történő beruházásokat ösztönözni kívánja, ezen aggodalmakat figyelembe kell vennie. Ez azonban politikai
         döntést kívánna meg: az infrastrukturális beruházások előnyben részesítése érdekében korlátozni kell a szabályozást, és egyúttal
         elszenvedni a jelentős piaci erővel járó hatásokat.
      
      53.      Rendes körülmények között Németország meghozhatná ezt a politikai döntést; de úgy nem, hogy a távközlési ágazat közösségi
         szabályozása megvalósult. A közösségi jogalkotó ezt a döntést már meghozta azzal, hogy az ágazatot szabályozás alá rendelte,
         annak az összes beavatkozási lehetőségével együtt.(16)
      
      54.      A távközlési ágazat kétségtelenül magában foglalja a TKG 3. §‑ának 12b. pontjában meghatározott új piacokat. Következésképpen
         Németország nem változtathatja meg a közösségi jogalkotó döntését, és főszabályként nem mentesítheti az új piacokat a szabályozás
         alól.
      
      55.      Németország mindamellett azzal érvel, hogy az új piacok szabályozás alóli kivonására vonatkozó rendelkezés a közösségi keretszabályozásban
         gyakorlatilag már jelen van.
      
      56.      Ez azonban nem így van. A keretirányelv (27) preambulumbekezdése mindössze az új piacok „indokolatlan kötelezettségekkel”
         való terhelésének elkerülésére figyelmeztet.(17) Ezt csupán a Bizottság szélesíti ki, először a bizottsági iránymutatásokban, majd a bizottsági ajánlásban. Az ajánlás valóban
         kimondja, hogy az új piacokat nem kellene szabályozni; én azonban azt gondolom, hogy az iránymutatások jobb és teljesebb képet
         adnak a szóban forgó kérdésekről.
      
      57.      A bizottsági iránymutatások kijelentik, hogy a szabályozás megzavarhatja az új piacok kialakulóban lévő feltételeit; ugyanakkor
         utalnak arra is, hogy ezen piacokat kialakulásukkor nem zárhatják el a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások. A nemzeti
         szabályozó hatóságoktól ez különös gondosságot követel meg az e piacokba való beavatkozás során, különösen a beavatkozás olyan
         időre történő elhalasztási lehetőségének fényében, amikorra a versenyfeltételek már megszilárdultak. A bizottsági ajánlást
         és annak az „elsőként érkezők” előnyéből származó piaci erőfölényre való hivatkozását is ennek fényében kell értelmezni.
      
      58.      Az új piacok szabályozás alóli felmentését illetően így világos, hogy a közösségi jogalkotónak nem állt szándékában, hogy
         a csupán figyelmeztető ajánlásokról a kötelező jogszabályra térjen át.
      
      59.      Következésképpen Németország nem alkothat az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezést, ahogyan azt
         a TKG 9a. §‑ának 1. pontjában megtette.
      
      B –    A német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogkörének valamely konkrét szabályozási cél elsőbbségben részesítésével történő
            korlátozásából eredő állítólagos jogsértés
      60.      Németország mindazonáltal arra hivatkozik, hogy nem állapított meg általános szabályozási felmentést. Azzal érvel, hogy a
         TKG 9a. §‑át annak második pontja fényében kell értelmezni, amely a szabályozás alkalmazásához szükséges feltételeket határozza
         meg – az első pont csupán az e feltételek nem teljesítésének következményét tartalmazza. E tekintetben Németország azt állítja,
         hogy csupán iránymutatást ad – vagy a saját megfogalmazása szerint „előstrukturálja” – a német nemzeti szabályozó hatóság
         új piacokba történő beavatkozását.
      
      61.      Az „előstrukturálás” kulcsa a beruházás és az innováció elősegítése céljának kiemelése a TKG 9a. §‑ának 2. pontja alapján.(18) Ez a cél megfelel a keretirányelv 8. cikke (2) bekezdése c) pontjának; a keretirányelv 8. cikkének többi célja a TKG 2. §‑án
         keresztül szintén érvényesül. A közösségi keretszabályozás céljait Németország különböző módokon hozhatja egyensúlyba, és
         jogalkotása azt az utat választotta, hogy a német nemzeti szabályozó hatóságot arra „utasítja”, hogy egy konkrét cél elsőbbségben
         részesítésével hogyan hozzon létre egyensúlyt.(19)
      
      62.      Németország azzal érvel, hogy az említett utasítások a közösségi keretszabályozás átültetése során megengedett mérlegelési
         mozgástéren belül maradnak.(20) A kérdés ezért az, hogy a közösségi keretszabályozás kire bízza a különböző célok egyensúlyba hozatalának feladatát: a nemzeti
         jogalkotóra a keretszabályozás átültetése során, vagy a nemzeti szabályozó hatóságokra az egyes értékelésekben?
      
      63.      Hangsúlyozni kell, hogy a válasz független az elérni kívánt konkrét céltól. Kiderülhet, hogy Németországnak igaza van, és
         az új piacok esetében különös figyelmet kell fordítani a beruházás és az innováció ösztönzésére. Eltérő következményei vannak
         azonban annak, ha az egyensúlyba hozatalt a nemzeti jogalkotó vagy a nemzeti szabályozó hatóság feladatává teszik. A nemzeti
         szabályozó hatóságokat a közösségi keretszabályozás meghatározott okkal hozta létre és ruházta fel konkrét hatáskörökkel:
         el kell szigetelődniük az egyes érdekektől és döntéseiket kizárólag a keretszabályozásban meghatározott követelmények alapján
         hozhatják meg.
      
      64.      Ezért úgy vélem, hogy a keretszabályozás céljainak egyensúlyba hozatala a nemzeti szabályozó hatóságok feladata. A keretirányelv
         8. cikke az említett célok követését – és így egyensúlyba hozatalukat is – nem a nemzeti jogalkotóra, hanem a nemzeti szabályozó
         hatóságokra bízza.
      
      65.      Ahogyan azt a Bíróság számos alkalommal megerősítette, ez olyan intézményi struktúrát hoz létre, amelyben a nemzeti jogalkotó
         feladata annak biztosítására korlátozódik, hogy a nemzeti szabályozó hatóság megtegye az említett célok elérése érdekében
         szükséges valamennyi intézkedést.(21) A tagállamoknak a nemzeti szabályozó hatóságok megszervezésére és struktúrájára vonatkozó rendelkezési joga is ennek a célnak
         van alárendelve.(22)
      
      66.      Ez azt is feltételezi, hogy az egyes értékeléseket végző nemzeti szabályozó hatóságok vannak abban a helyzetben, hogy eldöntsék,
         a különböző célokat – maximalizálásuk érdekében – hogyan hozzák egyensúlyba. Másként fogalmazva, a nemzeti jogalkotó arra
         vonatkozó döntése, hogy valamely konkrét célt elsőbbségben részesít, valójában azt a módot befolyásolja, ahogyan a közösségi
         jogalkotó az egyes piacelemzések elkészítését megkívánta: a nemzeti szabályozó hatóságok által, a különböző célokat minden
         egyes esetben mérlegelve. Következésképpen a közösségi jogalkotó részéről teljes mértékben szándékos volt, hogy nem olyan
         rendszert hozott létre, amely a közösségi keretszabályozásban lefektetett célok közül valamelyiket elsőbbségben részesíti,
         hanem a nemzeti szabályozó hatóságoknak adott mérlegelési jogkört.
      
      67.      Így Németország nem korlátozhatja a német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogkörét az új piacokba történő beavatkozást
         illetően azzal, hogy olyan feltételektől teszi azt függővé, amelyek – mint a TKG 9a. §‑ának 2. pontjában megállapítottak –
         elsőbbséget biztosítanak valamely konkrét szabályozási célnak.(23)
      
      68.      Következésképpen Németország megsértette a közösségi keretszabályozás céljait meghatározó vagy arra hivatkozó rendelkezésekből
         eredő kötelezettségeit: a keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdését és 8. cikkét, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdését
         és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdését.(24)
      
      C –    Az átláthatósági rendszert, az együttműködési rendszert, a piacelemzést és a piac meghatározását illető állítólagos jogsértés
      69.      A Bizottság által hivatkozott többi rendelkezés azokra az eljárásjogi tevékenységekre vonatkozik, amelyek a német nemzeti
         szabályozó hatóság közösségi keretszabályozás előírása szerinti beavatkozásra vonatkozó határozatának meghozatalához vezetnek
         – az átláthatósági rendszer, a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság közötti együttműködési rendszer, a piac meghatározása
         és a piacelemzés.
      
      70.      Mivel a német nemzeti szabályozó hatóság beavatkozását illetően megállapításra került, hogy a TKG módosításai túlmutattak
         Németországnak a közösségi keretszabályozás átültetésére vonatkozó mérlegelési mozgásterén, nincs jelentősége annak, hogy
         az említett módosítások megsértik‑e Németországnak az említett eljárási kérdésekre vonatkozó kötelezettségeit is.
      
      IV – Végkövetkeztetések
      71.      A fent kifejtettek fényében javaslom, a Bíróság állapítsa meg, hogy a Német Szövetségi Köztársaság – a távközlési törvényt
         módosító 3. § 12b. pontjának és 9a. §‑ának elfogadásával – nem teljesítette a keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdéséből és
         8. cikkéből, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdéséből és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdéséből
         eredő kötelezettségeit.
      
      1 –	Eredeti nyelv: angol.
      
      2 –	Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március
         7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet,
         29. fejezet, 349. o.).
      
      3 –	Az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló,
         2002. március 7‑i 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (hozzáférési irányelv) (HL L 108., 7. o.; magyar nyelvű
         különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 323. o.).
      
      4 –	Az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz
         kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7‑i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (egyetemes szolgáltatási
         irányelv) (HL L 108.. 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 367. o.).
      
      5 –	A 2004. június 22‑i Telekommunikationsgesetz, BGBl. I., 1190. o.
      
      6 –	A 2007. február 18‑i Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, BGBl. I., 106. o.
      
      7 –	A Bundesnetzagentur.
      
      8 –	A célokra gyakorolt gazdasági hatások megértése érdekében érdemes néhány ilyen kötelezettséget felsorolni: a hozzáférési
         irányelv 8. cikkének (4) bekezdése, többek között, utal a meghatározott hálózati eszközökhöz való hozzáférésnek és azok használatának
         a lehetővé tételére vonatkozó kötelezettségekre, valamint az árellenőrzési és költségszámítási kötelezettségekre; az egyetemes
         szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése olyan kötelezettségeket sorol fel, amelyek kiskereskedelmi ármaximumot,
         az egyedi díjak ellenőrzését, illetve olyan intézkedéseket eredményeznek, amelyek a díjszabásokat a költségek vagy az összehasonlítható
         piacok árai felé irányítják.
      
      9 –	Az elektronikus hírközlő hálózatokra és elektronikus hírközlő szolgáltatásokra vonatkozó közösségi keretszabályozás értelmében
         elvégzendő piacelemzésről és a jelentős piaci erő megállapításáról szóló bizottsági iránymutatások (HL 2002. C 165., 6. o.).
      
      10 –	Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK
         európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján előzetes szabályozás alá vonható érintett elektronikus hírközlési ágazatbeli
         termék- és szolgáltatáspiacokról szóló bizottsági ajánlás (HL 2003. L 114., 45. o.).
      
      11 –	Lásd a Bíróság C‑230/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. február 15‑én hozott ítéletének (EBHT 2001.,
         I‑1169. o.) 32. pontját.
      
      12 –	Lásd Mischo főtanácsnok C‑120/01. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2002. május 28‑án ismertetett indítványának (EBHT 2002.,
         I‑6739. o.) 50. pontját.
      
      13 –	Nevezetesen a verseny kiküszöbölése, lásd a Bíróság C‑7/97. sz., Bronner kontra Mediaprint ügyben 1998. november 26‑án
         hozott ítéletének (EBHT 1998., I‑7791. o.) 41. pontját, az ösztönzések hatását illetően Jacobs főtanácsnok az említett ügyre
         vonatkozóan ismertetett indítványának 57. pontját.
      
      14 –	Lásd a Bíróság C‑227/07. sz., Bizottság kontra Lengyelország ügyben 2008. november 13‑án hozott ítéletének (az EBHT‑ban
         még nem tették közzé) 40–44. pontját és Ruiz-Jarabo Colomer főtanácsnok az említett ügyben ismertetett indítványának 38. és
         39. pontját, amely szerint „a piacgazdaságot nem lehet megfelelő ok nélkül korlátozni”.
      
      15 –	Nevezetesen a versenyjog általános rendszere szerinti beavatkozási lehetőségekkel összehasonlítva.
      
      16 –	Ez azonban nem jelenti azt, hogy a szabályozás érzéketlen a beruházás és az innováció ösztönzése iránt; valójában e kérdések
         a fent tárgyalt keretirányelv 8. cikke (2) bekezdésének c) pontján keresztül meghatározzák a közösségi keretszabályozást.
      
      17 –	A preambulumbekezdések értelmezési értékét illetően lásd a C‑250/07. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2008. december
         17‑én ismertetett indítványom (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 15. pontját.
      
      18 –	A TKG 9a. §‑ának 2. pontjában foglalt másik olyan feltétel, amely felkeltette a Bizottság figyelmét, a szabályozás hiányában
         a fenntartható versenypiac fejlődésének útjában álló akadály volt. Ezt a feltételt azonban bármely szabályozás megköveteli
         a TKG 10. §‑ának 2. pontja alapján (a hosszú távú hatékony verseny strukturális akadályai), amely lényegében visszaadja a
         bizottsági ajánlás (9) preambulumbekezdését, és összeegyeztethetőnek tűnik a szabályozás arányos és megfelelő alkalmazásával
         (a hivatkozásokat lásd a fenti 14. pontban).
      
      19 –	A tárgyaláson Németország egy árnyaltabb érvelést is előadott: a TKG 9a. § 2. pontjára a német nemzeti szabályozó hatóság
         mérlegelési jogköre bírói felülvizsgálatának lehetővé tétele érdekében van szükség. Az egyetlen célra korlátozott bírói felülvizsgálat
         azonban egyenértékű az arra vonatkozó utasítással, hogy a többihez képest ezt az egy célt részesítsék elsőbbségben.
      
      20 –	Ez a kötelező utasításokra vonatkozik. Meg kell jegyezni, hogy a TKG 10. §.‑ának 2. pontja és a 11. §.‑ának 1. pontja már
         hivatkozik a bizottsági ajánlásra és a bizottsági iránymutatásokra, lehetővé téve nem kötelező jellegű ajánlásaik alkalmazását
         az új piacok tekintetében.
      
      21 –	Lásd a Bíróság C‑380/05. sz. Centro Europa 7 ügyben 2008. január 31‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., I‑349. o.) 81. pontját
         és a fenti 14. pontban hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott ítéletének 63. pontját. A Bíróság a C‑387/06. sz.,
         Bizottság kontra Finnország ügyben 2008. január 10‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., I‑1. o.) 23. pontjában megállapította,
         hogy annak bizonyítása érdekében, hogy a keretirányelv 8. cikke szerinti szabályozási célok elérése akadályoztatva van, a
         Bizottságnak részletesen meg kell határoznia a nemzeti szabályozó hatóság valamennyi hatáskörét. Hasonlóképpen, a Bizottság
         kontra Lengyelország ügy 66. pontjában a Bíróság megelégedett azzal, hogy a nemzeti szabályozó hatóság „széles körű beavatkozási
         hatáskörrel” rendelkezik a keretirányelv 8. cikkében lefektetett célok elérése érdekében.
      
      22 –	Lásd a Bíróság C‑82/07. sz. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ügyben 2008. március 6‑án hozott ítéletének
         (EBHT 2008., I‑1265. o.) 24. pontját.
      
      23 –	A fenti 14. pontban hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott ítélet 42–44. pontja szintén megerősíti ezt
         a következtetést. Az említett ügyben a Bíróság a hozzáférési irányelv és különösen a keretirányelv 8. cikkében meghatározott
         célok követési kötelezettsége nem megfelelő átültetésének minősítette Lengyelország azon döntését, hogy – a konkrét versenyfeltételek
         figyelmen kívül hagyásával – előnyben részesítette a hálózati infrastruktúrákhoz való hozzáférést.
      
      24 –	A keretirányelv 8. cikke (1) bekezdésének megfelelő rendelkezések találhatók a hozzáférési irányelvben és az egyetemes
         szolgáltatási irányelvben – megfelelően a 8. cikk (1) bekezdése és a 17. cikk (1) bekezdése. A Bizottság ezt a kérdést azonban
         nem hozta fel a Bíróság előtt.