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|---|---|---|---|---|---|---|
R02771 | 穩定幣監理法制趨勢-英國「2000年金融服務與市場法（加密資產）第2025號命令」草案 | 虛擬資產服務法（草案） | 陳樂庭 | 2025-05-22 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2771
議題研析
一、題目：穩定幣監理法制趨勢-英國「2000年金融服務與市場法（加密資產）第2025號命令」草案
二、議題所涉法規
虛擬資產服務法（草案）
3、
背景說明（緣起）
穩定幣係加密貨幣的一種，因與法定貨幣（下稱法幣）掛勾而有避免價格劇烈波動的特性，為去中心化金融發展的要角
，近年來各國紛紛開始研議穩定幣的監管模式。英國財政部於本（2025
）年4月29日發布「2000年金融服務與市場法（加密資產）第2025號命令」（The Financial Services and Markets Act 2000 (Cryptoassets) Order 2025
，下稱第2025號命令）草案，預計將穩定幣正式納入金融監管體系，為英國推動加密資產監管環境的重要進展
。金融監督管理委員會（下稱金管會）114年3月25日預告制定「虛擬資產服務法草案」，對穩定幣之發行採境內發行人許可制，且僅得連結法幣
，為未來虛擬金融世界發展砌磚築基。
4、
問題爭點
隨著數位金融轉型之快速發展，各國紛紛提出穩定幣監管模式，我國金管會亦提出法案將穩定幣納管，本報告擬透過簡介英國第2025號命令草案，為我國穩定幣監管模式提供外國立法例之借鏡。
5、
探討研析
（1）
穩定幣簡介
穩定幣為虛擬市場中如同法幣性質之加密貨幣，藉由連結法幣、其他資產或指標之價值，維持其價格穩定
。比特幣等資產價值波動較大之加密貨幣，投資人需透過平台實現兌現需求，耗費時間及交易成本，而穩定幣與法幣掛鉤的特性，使穩定幣可迅速於不同種類之加密貨幣間轉換，達成套利目的並減低交易成本
。穩定幣依擔保及抵押資產之不同，可分為法定通貨擔保型、虛擬貨幣擔保型、商品擔保型、無擔保型等四類
，目前美國
、英國
等國際間及我國金管會
所欲開放發行之穩定幣，均屬法定通貨擔保型穩定幣。
（2）
英國第2025號命令草案簡介
依英國財政部公布之第2025號命令草案，未來從事「發行合格穩定幣」、「保管合格加密資產及特定投資型加密資產」、「經營合格加密資產交易平台」、「以自營商身分買賣合格加密資產」、「以代理人身分買賣合格加密資產」、「安排合格加密資產的交易」、「合格加密資產質押」等7類活動
，需取得英國金融行為監理總署（Financial Conduct Authority, FCA）之許可，否則即違反「金融服務與市場法」第19條未經許可從事受規管金融活動
之規定，草案給予2年之過渡期，以幫助目前尚未取得授權之業者適應新規範
。
第2025號命令草案首次定義「合格加密資產」（Qualifying Cryptoassets）及「合格穩定幣」（Qualifying Stablecoin），前者具有可替代及可轉讓之特性，並排除電子貨幣、中央銀行數位貨幣（CBDC）、無法轉售之應用型代幣等形式；後者則錨定法幣，且其穩定價值之來源係透過發行人持有法幣資產來維持，不屬於傳統之存款或電子貨幣
。
（3）
我國穩定幣監理法制
金管會於114年3月25日預告制定「虛擬資產服務法草案」，將穩定幣納管，預計於6月底前報行政院
。依草案規劃，未來穩定幣將由金管會與中央銀行共同監理，草案第4章「穩定幣發行及管理」，已明定穩定幣發行之許可及廢止，以及穩定幣發行人之管理等相關規定：穩定幣之發行僅限由境內發行人（銀行）發行，且須連結法幣；境外穩定幣來臺，將視同商品，須在國內虛擬資產服務（VASP）交易所上架，且須經金管會同意
。
為維持穩定幣之價值穩定，草案規定穩定幣之發行應設置與維持足夠之準備資產，與自有財產分別獨立，以供穩定幣持有人贖回之用，且穩定幣發行人之債權人亦不得對該準備資產行使請求權及其他權利。另，考量穩定幣具有交易中介、替代通貨之功能，屬多用途支付工具，為保持穩定幣準備資產之高度流動性，草案亦規定，發行人發行之穩定幣總面額達一定金額者，其準備資產應包含足額繳存之準備金
。
（4）
穩定幣監理法制的挑戰與借鏡
清晰的加密貨幣政策，有助市場參與及創新，目前國際間多已開始推動專法，以確保穩定幣之可靠性及儲備支持。歐盟「加密資產市場監管條例」（Markets in Crypto-Assets Regulation, MiCAR）已全面監管穩定幣，美國對加密貨幣的監管政策亦朝更友善的發展方向，英國及亞洲則正在研議支付型穩定幣的監管制度
。
我國及國際間對於穩定幣之監管多係將錨定法幣列為穩定幣發行架構，有關與黃金、不動產等其他資產連結之虛擬資產，金管會認為其性質較似黃金ETF等投資工具，其價值相對不穩定，非屬穩定幣範疇，目前歐、日、英、星、美等先進國家亦尚未將此納入監理架構。另外，全球任何人均得自由發行虛擬貨幣，且並不受虛擬資產專法管轄，惟發幣後倘涉詐欺、洗錢等違法情事，仍須受刑法規管
。
有關穩定幣之監理法制發展，有學者認為，穩定幣應定性為投資契約而該當有價證券，應受證券交易法監理，以避免對系統性風險之錯估及法規套利
。面對近期匯率震盪，我國金融韌性備受質疑之挑戰，本院委員亦呼籲，行政機關應正視數位金融轉型之迫切，將多元化資產備存納入考量，並明確穩定幣與數位資產之監理責任歸屬，以強化經濟韌性及金融創新
。
穩定幣之納管雖有助於提升金融消費者保護、市場信賴度、產業監理及發展之明確性，依目前國際上對穩定幣之監理模式觀察，有研究指出，未來尚可就管理穩定幣發行商的營運風險及財務穩定性、穩定幣與既有貨幣政策與金融市場之整合、如何於交易市場上有足夠流動性、強化民眾知能等方面持續加強規劃研議
。
撰稿人：陳樂庭
� 黃于庭，穩定幣納管 專家點出三優勢，工商時報，114年2月10日，網址：https://www.ctee.com.tw/news/20250210700130-439901，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 本報告有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國參考資料部分，改採西元紀年表述。
� 本草案刻由英國財政部進行公眾諮詢，意見徵詢期至2025年5月25日截止。英國財政部，
Regulatory regime for cryptoassets (regulated activities) – Draft SI and Policy Note，英國政府（GOV. UK）官網，2025年4月29日，網址：https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-regime-for-cryptoassets-regulated-activities-draft-si-and-policy-note，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� Elponcho，英國擬將加密資產全面納管，新草案包含穩定幣發行、交易平台、託管與 Staking 業務，鏈新聞，114年4月30日，網址：https://abmedia.io/the-financial-services-and-markets-act-2000，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 金融監督管理委員會官網，預告制定「虛擬資產服務法」。(金管證券字第1140381377號)--預告期間：2025.03.26~2025.05.24，114年3月25日，網址：https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=133&parentpath=0,3&mcustomize=lawnotice_view.jsp&dataserno=202503250001&dtable=NoticeLaw，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 周盈孜律師、簡榮宗主持律師，穩定幣在台灣發行的法律風險，瀛睿律師事務所，頁1，網址：https://www.wiseteam.tw/uploads/5/8/9/4/58945791/%E7%80%9B%E7%9D%BF%E8%A3%9C%E7%B5%A6%E7%AB%99%EF%BC%BF%E7%A9%A9%E5%AE%9A%E5%B9%A3%E5%9C%A8%E5%8F%B0%E7%81%A3%E7%99%BC%E8%A1%8C%E7%9A%84%E6%B3%95%E5%BE%8B%E9%A2%A8%E9%9A%AA%EF%BC%BF1100629v1.pdf，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 周盈孜律師、簡榮宗主持律師，同前註，頁2。
� 李儀坤，〈加密資產與穩定幣之內涵與監理概況〉，《信用合作》，第157期，112年7月，頁38-49，網址：https://www.nfcc.org.tw/data/quarterly/quarterly_157_2.pdf，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 美國參議院於2025年2月4日提出「指導與建立美國穩定幣國家創新法案」（GENIUS 法案），旨在為與美元掛鉤的穩定幣建立首個聯邦監管框架，為川普加密政策的重點之一。BlockBeats 律動財經，美國穩定幣法案遭拒，監管遇冷會影響山寨季重啟嗎？，鉅亨網，114年5月9日，網址：https://news.cnyes.com/news/id/5971075，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� Elponcho，同註� NOTEREF _Ref197958424 \h ��4�。
� 金管會預告制定之「虛擬資產服務法草案」，已於第4章納入穩定幣之發行及管理規範。詳參金融監督管理委員會官網，同註� NOTEREF _Ref197958455 \h ��5�。
� 第2025號命令草案「第2B章 加密資產」（Chapter 2B Cryptoassets）針對7類受規管活動進行規範。詳參英國政府官網，2000年金融服務與市場法（加密資產）第2025號命令草案，頁3-10，網址：https://assets.publishing.service.gov.uk/media/680f6387faff81833fcae94b/0302425_draft_RAO_SI.pdf，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 英國政府法規官網（legislation.gov.uk），Financial Services and Markets Act 2000，網址：https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/8/section/19，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� Elponcho，同註� NOTEREF _Ref197958424 \h ��4�。
� 詳參英國政府官網，同註� NOTEREF _Ref197968521 \h ��12�，頁10-11；Elponcho，同註� NOTEREF _Ref197958424 \h ��4�。
� 廖珮君，銀行發穩定幣 金管會點頭 限境內發行且僅連結法幣，經濟日報，114年3月26日，網址：https://money.udn.com/money/story/5613/8631980，最後瀏覽日期：114年5月13日。
� 虛擬資產服務法草案第34條：「在我國境內發行穩定幣，應經主管機關許可。（第一項）主管機關為前項之許可前，應洽商中央銀行意見。（第二項）非經主管機關許可發行或同意交易之穩定幣，虛擬資產服務商不得提供涉及該穩定幣之第六條第一項各款服務。其申請同意之程序及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。（第三項）……（第四項）。」。
� 虛擬資產服務法草案第35條條文及說明。
� 資誠聯合會計師事務所（PwC）新聞稿， PwC《2025全球加密貨幣法規報告》：清晰的監管政策 有助市場參與及創新，114年4月14日，網址：https://www.pwc.tw/zh/news/press-release/press-20250414.html，最後瀏覽日期：114年5月12日。
� 黃于庭、戴瑞瑤，金管會召開VASP專法草案座談 聚焦穩定幣發行與業者監管，工商時報，114年2月13日，網址：https://www.ctee.com.tw/news/20250213701582-430301，最後瀏覽日期：114年5月13日。
� 莊永丞，〈論穩定幣之法制〉，《臺大法學論叢》，第52卷，112年11月，頁1137-1138。
� 林怡昕，新台幣連日狂飆 科技立委葛如鈞獻策：將比特幣納入戰略儲備一環，今日新聞，114年5月6日，網址：https://www.nownews.com/news/6679673，最後瀏覽日期：114年5月13日。
� 黃于庭，同註� NOTEREF _Ref197971261 \h ��1�。
2 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250661/File_19854099.doc |
R02770 | 環評承諾之定位與監督相關法制問題研析 | 環境影響評估法;空氣污染防制法;固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法 | 林淑靜 | 2025-05-22 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2770
議題研析
一、題目：環評承諾之定位與監督相關法制問題研析
二、議題所涉法規
環境影響評估法、空氣污染防制法、固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法
3、
背景說明（緣起）
環境影響評估（以下簡稱環評）制度旨在於開發行為實施前預測並減緩其對環境之衝擊，強化決策之正當性與透明性[footnoteRef:1]。實務上，部分開發案雖於環境影響說明書、環境影響評估書（以下簡稱環評書件）中自訂較嚴格之環境保護標準，卻因設備能力不足、執行困難或監督落實不力，使承諾流於形式，實質成效有限[footnoteRef:2]。此類現象不僅削弱制度公信力，更引發社會對行政機關審查實效與責任歸屬之質疑。 [1: 環境部環境管理署，環境影響評估監督，網址：https://www.ema.gov.tw/affairs/enforcement/eia-supervision/313.html，最後瀏覽日期：2025年5月9日。] [2: 劉人瑋，台東焚化廠自訂加嚴規定 卻做不到，自由時報，2025年4月29日，網址：https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/5026908，最後瀏覽日期：2025年5月9日。]
4、
問題爭點
環評制度係依環境影響評估法（以下簡稱環評法）所建立，並透過審查決定該計畫是否通過、有條件通過、應否進行第2階段環評或不應開發，據以作成環評審查結論[footnoteRef:3]。相較於環評通過的條件係由主管機關附加，環評承諾則是開發單位為求環評審查順利通過，展現其對環境保護之意願，於環評書件或審查過程中，主動提出願意採取的環境保護措施、監測計畫，或接受更嚴格的排放標準。惟環評法及其施行細則未明確規定環評承諾之法律定義，且未規範其內涵及在環評程序中之定位，加上中央與地方機關對環評承諾後續管理之理解不一，亦可能加劇認知上的落差。因此，本文擬對環評承諾之效力及監督機制提出研析。 [3: 環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」]
5、
探討研析
（1）
建議於環評法中明確規範環評承諾之效力
為防止或減輕開發行為可能產生之不良環境影響，開發單位於審查過程中會於環評書件提出各項環境保護承諾（包括相應的對策等）。這些承諾包括比既有環保法令所定之排放或其他管制規定更嚴格的標準，或考量開發案的具體特性、區位敏感性及環評的結果，所量身設計的各類個案加嚴的環境保護措施，例如限縮施工時段、設置額外生態補償設施、建立居民溝通協調機制、給予補償金等[footnoteRef:4]。環評法雖然規定環評書件及審查結論應切實執行[footnoteRef:5]，惟並非所有開發單位提出的環評承諾都會被主管機關的環評審查結論明確要求履行並載明，僅經環評審查結論明確要求開發單位應履行環評承諾，才具有較為明確的法律拘束力，並作為後續追蹤監督與執行的依據；而僅記載於環評書件未被納入環評審查結論的環評承諾，其拘束力與執行效果仍有待釐清。 [4: 顧洋、李育明、鄒倫、王文裕，《從成本效益觀點檢討我國現行環評審查負擔合理性》，國家發展委員會委託研究報告，2014年5月1日，頁123。] [5: 環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」]
司法判決及環境部對環評承諾僅載明於環評書件是否具有拘束力及執行力，見解不一，整理如下[footnoteRef:6]： [6: 王毓正，〈環評審查結論之條件與環評承諾於行政訴訟中相關爭議問題之探討〉，《興大法學》，第23期，2018年5月，頁114-115、134-136。]
1、 司法判決
（1） 嚴格解釋（環評承諾具法律拘束力）：最高行政法院在數個判決中傾向採取較為嚴格的解釋[footnoteRef:7]。其強調環評法第17條所指的內容，即包含環評書件所記載之事項，開發單位既已提出承諾並據此獲得審查通過，即有義務確實執行該項承諾，縱使尚未造成具體環境損害，未履行該承諾即構成違反環評法第17條之規定。 [7: 參見最高行政法院103年度判字第66號判決、最高行政法院104年度判字第200號判決。]
（2）
限縮解釋（僅重要或經採納之環評承諾具法律拘束力）：部分下級行政法院判決則採取較為限縮的觀點[footnoteRef:8]。其認為並非環評書件所有內容都具有同等的法律強制力，除審查結論明確列出的事項外，僅與具有「決定性或重大關聯性」的承諾，才受環評法第17條規範。至於其他較為次要的承諾、預估數值或背景資料，即使與實際執行有所出入，若未對環境造成不利影響或危害之虞，尚不構成違反環評法第17條。 [8: 參見高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決、臺灣高雄地方法院104年度簡字第79號判決。]
2、 環境部相關函釋：開發單位未依環評書件所載內容及審查結論切實執行，固然違反環評承諾，但如果對於環境並無造成不利，且無違環評法預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之目的，則主管機關不應遽予裁罰[footnoteRef:9]。 [9: 環境部（原為行政院環境保護署，於2023年8月22日改制）2014年4月30日環署綜字第1030035464號函。惟學者批評採限縮解釋的司法判決不當過度擴張了該函釋的適用範圍，且環境部函釋將環評法第17條規定的舉動犯性質的構成要件轉變為結果犯。參見王毓正，同註6，頁139-141。]
由上可知，雖然最高行政法院已就環評法第17條規定作出相關見解，認定開發單位應依環評書件及審查結論內容切實執行，惟實務上對於環評承諾是否一律包含在環評法第17條「所載之內容」範圍內，仍存在解釋空間。尤其是承諾屬較原則性、非可量化或是否屬非核心的環境減輕措施時，其是否具有法律拘束力常引發爭議。故有必要透過修法，明確界定環評承諾之法律地位，將環評承諾明列為依法應履行之義務，不僅可提升其法律位階與執行確定性，亦有助於開發單位於環評過程中審慎提出可實踐的環保措施，使主管機關及利害關係人得以據此檢驗、監督並追究其責任。
（2）
建議就環評承諾之加嚴標準，明定誤差容忍與判斷基準
如前所述，環評承諾的型態包括加嚴既有之環境管制標準或依個案量身設計之各類環境保護措施，儘管法規強制要求環境許可文件應納入審查通過之環評書件所載內容及審查結論[footnoteRef:10]，但僅有環評承諾與現行法規規定之判定方式一致時，主管機關才可判定其是否有遵守環評承諾。如焚化廠之環評承諾僅記載一氧化碳濃度之加嚴標準為60ppm，但未載明其排放濃度係以瞬間值、小時平均值或其他何種判定方式時，而法規未提供一套清楚的預設規則供主管機關依循，則容易產生解釋的模糊空間[footnoteRef:11]。 [10: 如固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第51條第1項規定：「審核機關受理公私場所固定污染源許可證之申請，屬應實施環境影響評估者，其許可證內容，應納入經環境影響評估法審查通過之書件所載內容及審查結論。」、水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第38條第2項規定：「應實施環境影響評估或應執行總量管制者，核發機關應依審查通過之環境影響評估書件（以下簡稱環評書件）及審查結論或總量管制方式及相關規定核准。但環評書件及審查結論載明之各項污染物排放限值較本法更嚴格者，核發機關核准各項污染物排放限值時，不得高於該限值。」] [11: 同註2。]
環境部函釋表示環評承諾之加嚴標準應納入許可證並據以管制，但環評法未規範之事項，應回歸適用空氣污染防制法排放標準之規定[footnoteRef:12]。另環評承諾對電力設施空氣污染物排放標準所提及緊急備用電力設施、起火期間、停車期間及防制設備維修期間之排放標準，環評法皆未規範，應依該排放標準規定辦理，且涉及監測、檢驗、緊急應變或排放量計算方式，亦可適用相關法規所准許之誤差範圍[footnoteRef:13]。惟所稱回歸空氣污染防制法排放標準之規定，係指如未規定排放標準即依空氣污染防制法規定之排放標準？抑或是環評承諾有加嚴標準而未規範判定方法時，回歸空氣污染防制法規定之方法（如焚化廠一氧化碳標準值應採1小時動平均值[footnoteRef:14]）？又如將環評承諾適用各環保法規允許的誤差範圍[footnoteRef:15]，表面上看似行政一體的合理解釋，惟環評承諾若作為開發單位自願提出並納入審查結論之內容，往往是針對特定開發案的區域條件、受體脆弱度或居民主張所提出，目的是為加強對當地環境及居民之保護，與各環保法規之法定標準本質為社會整體可容忍之最低限度不同。另法院認為開發單位未符合審查結論所載加嚴排放標準，構成違反環評義務，且未採納容許誤差作為抗辯理由[footnoteRef:16]。 [12: 參見環境部2016年6月15日環署空字第1050041250號函。] [13: 參見環境部2015年1月26日環署空字第1040002062號函。] [14: 參見廢棄物焚化爐空氣污染物排放標準第8條附表1規定。] [15: 如公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第18條第3項規定：「第1項機構每月實際清除、處理量總額得有許可該項廢棄物清除、處理量上限百分之10之容許差值。」] [16: 參見高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決。]
此外，不屬於針對各環保法規加嚴排放標準之環評承諾，如依個案量身設計之各類環境保護措施，則難以透過排放標準的監測來確認其執行程度[footnoteRef:17]。此外，法院於解釋「所載之內容」時，對於非核心或較次要的承諾，其法律強制力是否與排放標準等同，在個案中仍可能存在討論空間。特別是該承諾未導致明顯不利環境影響時，行政機關或法院在認定是否構成違法時，可能會有不同的裁量或判斷。因此，爰建議針對環評承諾之加嚴標準，應明定是否適用現行環保法規之誤差容忍範圍，並依污染物性質與技術可行性，訂出明確的量測與判定方式，方能強化後續的監督功能。 [17: 徐慧倫、吳洛瑩，突破現今離岸風電環評機制的盲點立法 溝通兩缺對臺灣投資者都是風險，WindTAIWAN，2021年4月27日，網址：https://www.windtaiwan.com/ArticleView.aspx?ID=ATG0777，最後瀏覽日期：2025年5月9日。]
（3）
建議於環評法中增訂公民監督機制與吹哨者保護條款
環境部委託報告指出[footnoteRef:18]，因列管案件持續增加、政府精簡人力政策限制、作業流程耗費大量人力與時間、監督業務繁瑣及涉及領域廣泛且複雜的情況，導致環評監督人力不足，進而削弱環評監督功能。因此，環境部試著建置一個以資料為中心的共同平臺，整合多來源資訊，並運用科技手段提升環評監督效率[footnoteRef:19]。惟科技雖能提供數據與預警，但難以處理涉及價值判斷與地方脈絡的爭議情境，尤其是監測資料仍須依賴人工判讀與現場查證。且國際影響評估協會（International Association for Impact Assessment, IAIA）提出「環評追蹤國際最佳實踐原則」（EIA Follow-up International Best Practice Principles）強調，環評追蹤是環評程序不可或缺的一環，需要所有利害關係人（如開發單位、主管機關、社區）的參與，並應具備清晰的目標、角色分工、績效標準、監測方法及回饋機制[footnoteRef:20]。而我國實務運作上，部分環評開發案亦已納入監督委員會的設置[footnoteRef:21]，有必要研議予以制度化之可行性。 [18: 李連堯、張名毅、張碧芬、李宜蓁、胡浩林、方禹傑、丁柏任，《多元垃圾處理設施－環評監督管制規劃專案計畫成果報告》，環境部環境管理署，2023年11月，頁1-2。] [19: 李柏澔，AI助精準執法 環境部再爭取6年15億，聯合新聞網，2024年6月20日，網址：https://udn.com/news/story/7266/8043551，最後瀏覽日期：2025年5月8日。] [20: Bridget, IA Follow-up - International Association for Impact Assessment（IAIA）, 網址：https://www.iaia.org/wiki-details.php?ID=15，最後瀏覽日期：2025年5月9日。] [21: 凃邑靜，環境影響評估法規宣導及環評監督案例分析，環境部簡報，2019年8月16日，網址：https://www.mlepb.gov.tw/api/download/115/20220725154338674.pdf，最後瀏覽日期：2025年5月12日。]
另環境部2017年提出的環評法修正草案曾引入吹哨者保護條款等[footnoteRef:22]，以提升環評後續監督之透明性與公正性，惟該草案最後未送本院審查，相關制度至今尚未法制化，造成環評制度監督功能薄弱的主因之一。我國雖於2025年公布公益揭弊者保護法，建立揭弊人通報、保護與救濟制度，惟該法屬一般性規範，未針對環評制度中特殊之技術性違規、監測造假或承諾落實失當等情形設計通報機制。由於環評無論於前端審查或後端監督皆涉及高度專業與地方利害，實務上往往需仰賴內部人員揭露，始得及早發現違規行為。因此，環評承諾之監督涉及重大公共利益與環境正義，應結合參與行政制度，以實現依法行政與環境治理責任[footnoteRef:23]。爰此，建議強化民間監督與揭弊制度，於環評法中增訂公民監督機制與吹哨者保護條款。 [22: 環境部，環保署預告修正「環境影響評估法」，2017年9月20日，網址：https://reurl.cc/8DzaQo，最後瀏覽日期：2025年5月12日。] [23: 陳潁峰，〈環評的未來轉型：從機關同意到公眾接受〉，《國家研究發展》，第19卷，第1期，2019年12月，頁64；陳淳文，〈參與行政之法制架構初探〉，《東吳法律學報》，第34卷，第4期，2023年4月，頁100-102。]
撰稿人：林淑靜
6 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250663/File_19854104.docx |
R02769 | 關鍵零組件供應鏈安全管理相關法制研析 | 國防產業發展條例;國家安全法;列管軍品安全維護申請辦法 | 康世宗 | 2025-05-17 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2769
議題研析
一、題目：關鍵零組件供應鏈安全管理相關法制研析
二、議題所涉法規
國防產業發展條例、國家安全法、列管軍品安全維護申請辦法
三、背景說明（緣起）
據報導[footnoteRef:1]，美國媒體近期引述人工智慧安全公司報告指出，美國加速興建資料中心，但許多人工智慧資料中心關鍵零組件製造由中國大陸掌控，若其刻意延遲出貨，恐讓關鍵零組件遭攻擊後因缺少修復元件而癱瘓數月或更長的時間，引發國際社會關注。報告進一步指出，隨著人工智慧資料中心快速成長，許多零組件已出現必須等待數年才能交貨的情況。例如：發電機、變壓器及其他資料中心關鍵零組件的交貨期延長，一旦遭到攻擊，資料中心可能癱瘓很長一段時間無法修復運作。引發關鍵零組件供應鏈安全管理相關法制問題討論。 [1: 張欣瑜，報告揭美AI資料中心漏洞 易受中國間諜活動攻擊，114年4月23日，中央社，國外政治。]
四、問題爭點
鑒於興建及維護相關人工智慧資料中心關鍵零組件供應鏈等事宜，攸關國家整體發展競爭力。因此，對於關鍵零組件供應鏈之安全管理及其防護，法規面自有加強管理規範之必要。據此，考量其涉及國家安全或社會安定等重要法益之保障，宜適時周延法制規範及健全相關制度，爰就此提出研析意見。
五、探討研析
（一）為強化列管軍品關鍵零組件供應鏈之安全管理，建議納入關鍵零組件為得向國防部申請協助執行安全維護之事項，以資周延
國防產業發展條例（下稱本條例）第19條第1項規定：「列管軍品研發、產製、維修之關鍵零組件及原料，不得來自大陸地區、香港、澳門或其人（居）民、法人、團體、其他機構於第三地區投資之法人、機構或團體。但因特殊需要經主管機關會商其他主辦機關同意者，不在此限。」。究其立法理由[footnoteRef:2]略以：「為避免影響國家安全、維護國防安全及有效管控列管軍品研發、產製、維修所需之關鍵零組件及原料來源，又考量列管軍品研發、產製、維修個案上有特殊需要時可同意開放之彈性機制，爰……明定列管軍品……關鍵零組件及原料，不得來自大陸地區、香港、澳門……但因特殊需要經主管機關會商其他主辦機關同意者，不在此限。」。 [2: 參照108年6月19日制定國防產業發展條例第19條立法理由。]
復依本條例授權訂定之列管軍品安全維護申請辦法（下稱本辦法）第4條規定：「為維護列管軍品安全，申請廠商對於列管軍品研發、產製及維修地區、廠庫及設施（備）處所，有下列情形者，得向國防部申請協助執行安全維護：一、列管軍品之研發、產製及維修，具機敏性質或屬關鍵技術或相關設施（第1款）。二、申請廠商自行執行安全維護能力顯有不足，有機密外洩之虞（第2款）。」。換言之，相對於上揭本條例第19條第1項規定，對於列管軍品研發、產製、維修所需之「關鍵零組件」，訂有相關來源之管控原則及例外規定，依本條例授權訂定之本辦法，僅將「屬關鍵技術或相關設施」納入得向國防部申請協助執行列管軍品安全維護之事項，並無針對「關鍵零組件」訂有得申請協助安全維護之規範，爰此，考量優先建立國內自製列管軍品關鍵零組件之必要性，並為強化軍品關鍵零組件供應鏈之安全管理，爰建議主管機關國防部研議將本辦法第4條第1款規定修正為：「一、列管軍品之研發、產製及維修，具機敏性質或屬關鍵技術
、關鍵零組件或相關設施。」，以資周延。
（二）鑒於軍品以外之人工智慧等關鍵零組件供應鏈之重要性，建議參考列管軍品之作法，評估於國家安全法增訂納入核心關鍵零組件之可行性，以與時俱進
國家安全法第3條第3項至第5項規定略以：「第一項所稱國家核心關鍵技術，指如流入外國、大陸地區、香港、澳門或境外敵對勢力，將重大損害國家安全、產業競爭力或經濟發展，且符合下列條件之一者，並經行政院公告生效後，送請立法院備查……（第3項）。前項所稱國家核心關鍵技術之認定程序及其他應遵行事項之辦法，由國家科學及技術委員會會商有關機關定之（第4項）。經認定國家核心關鍵技術者，應定期檢討（第5項）。」。換言之，現行國家安全法僅將國家核心「關鍵技術」納入相關規範，至於前揭報導有關人工智慧資料中心等「關鍵零組件」事項，目前國家安全法尚無相關規定或授權於辦法中予以定義及規範。
綜上，當代國家間之競爭已不限於軍品武器項目，尚包括非軍品類之人工智慧等新興科技產業分工或其關鍵零組件供應鏈體系，國家安全概念已非完全侷限於軍事層面意義，而目前國防部在進行列管軍品之關鍵零組件採購招標案時，可基於確保國家安全等目的，於招標文件予以載明相關投標廠商資格，及依上揭本條例規定限制陸資參與或彈性適用例外情形。鑒於興建及維護相關人工智慧資料中心等新興科技產業關鍵零組件供應鏈之重要性，及其對於整體經濟產業發展或國家競爭力之影響，建議相關主管機關參考列管軍品之作法，評估於上揭國家安全法有關核心關鍵技術之規範中，增訂納入「核心關鍵零組件」之可行性，或授權於相關辦法中予以明確定義，並具體規範有關原則及例外情形，以與時俱進。
撰稿人：康世宗
3 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250513/File_19853907.docx |
R02768 | 兒童醫療門診服務保障相關問題研析 | 兒童及少年福利與權益保障法;醫療法 | 蔡琮浩 | 2025-05-15 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2768
議題研析
一、題目：兒童醫療門診服務保障相關問題研析
二、議題所涉法規
兒童及少年福利與權益保障法、醫療法
三、背景說明（緣起）
（一）根據媒體報導[footnoteRef:1]，衛生福利部（下稱衛福部）中央健康保險署（下稱健保署）近期在全臺各分區陸續實施個別醫院總額制，要求各醫院年度健保點數不可超過前一年，超過將打折或不予給付，不過卻傳出中部一家醫學中心兒童醫院，個別醫院總額制新制上路後因門診超量遭到「斷頭」達新臺幣3億元，只好拿弱勢的兒科開刀，限制門診人數，把額度轉給成人科，以守住總額上限。 [1: 鄭郁蓁，健保總額上限新制狀況多 醫院憂給付被斷頭 兒科門診限量，中國時報，114年4月21日，第A4版。]
（二）對總額制上限規定，包括國立臺灣大學醫學院附設醫院兒童醫院、中國醫藥大學附設醫院等教學醫院之兒童醫院院長紛紛提出呼籲，學齡前兒童就醫不但時間較長，給付也不好，醫院控管成本下可能容易先犧牲兒科，個別醫院總額應排除兒科，以免越來越多醫院發生類似情況。
四、問題爭點
我國去（113）年出生人數為134,856人[footnoteRef:2]，已連續10年下降，與10年前相較，年出生數減少78,742人，少子化問題嚴重下，政府應建構適合兒童生存與發展之環境，而缺乏適切之醫療服務將影響兒童之就醫權與健康權，爰就此問題提出研析意見。 [2: 我國113年出生人數為134,856人，104年出生人數為213,598人。見內政部戶政司，戶籍人口統計速報，114年3月，網址：https://www.ris.gov.tw/app/portal/346，最後瀏覽日期：114年5月1日。]
五、探討研析
（一）健保透過控管醫療費用支出平衡保險財務而影響醫療機構之經營運作，恐犧牲兒科門診
我國實施全民健康保險制度（下稱健保）已30年，健保開辦以來，醫療行為由醫、病雙方關係轉變為醫、病及健保的三方關係。健保署透過醫療服務給付項目及支付標準，透過審查制度以達成控制醫療支出、平衡保險財務的永續經營目的，同時約束並規範醫療行為，進而確保醫療品質[footnoteRef:3]。不過，健保制度雖嘉惠全民，卻也造成醫療行為及其法律關係改變，醫療專業體系之實務生態皆受到強烈影響。 [3: 章殷超，全民健康保險醫療服務審查問題之探討，醫療爭議審議報導系列3，全民健康保險爭議審議會，92年3月，頁42。]
論者認為，全民健康保險法係屬社會保險法，制度內之法律關係牽涉人民、政府與醫療機構等多方，健保以醫療服務為保險給付方式，醫療給付範圍涉及人民受醫療照顧之基本權利，並發生公權力介入醫療專業之裁量權，而醫療費用支出之控管更影響醫療院所之經營運作，因此應妥慎協調多方權益，限制醫療給付以控制費用支出亦不應恣意為之[footnoteRef:4]。健保的設計與實施是以經濟、效率為主要考量，因此若忽略醫療人權之維護與保障，對人民相關權利保障將有所損害[footnoteRef:5]。 [4: 黃源逸，論全民健康保險制度下兒童醫療給付規範與問題，國立高雄第一科技大學科技法律研究所碩士論文，102年6月，頁1。] [5: 吳全鋒、黃文鴻，論醫療人權之發展與權利體系，月旦法學雜誌，第148期，96年9月，頁139。]
依醫療法第1條規定：「為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律規定。」在此法律框架下，醫療機構以醫療事業之方式發展，須兼顧醫療品質與病人權益，執行醫療業務不以營利為最主要目的，但卻必須兼顧機構之財務管理平衡。衛福部在鼓勵醫學中心獨立設立兒童醫院時也表明：有心經營兒童醫院的管理者應該適度的調整醫院的經營策略與資源分配，以維持穩健的財務。確保兒童醫院的永續經營是醫院的責任，也是在申請前應充分評估的重點[footnoteRef:6]。 [6: 衛生福利部，設立兒童醫院 衛生福利部嚴格把關，102年10月8日，網址：https://www.mohw. gov.tw/cp-3217-22817-1.html，最後瀏覽日期：114年5月2日。]
因此，當健保制度為達永續經營之目的，而透過控管醫療費用支出平衡保險財務，將影響醫療機構之經營運作，對於因少子化而產生門診量減少之影響，從醫療機構控管成本之醫務管理而言，恐先犧牲兒科門診，而此舉將嚴重影響兒童之就醫權與健康權，爰有必要正視相關問題並檢討改善。
（二）現行兒少權法所定優先照顧措施屬宣示規定，其具體內容無明確規定
我國自103年立法施行兒童權利公約施行法，明定公約所揭示保障及促進兒童及少年權利之規定，具有國內法律之效力。兒童權利公約（Convention on the Rights of the Child，CRC，下稱公約）肯認，兒童有權享有特別照顧及協助；公約第24條第1項並明定：「締約國確認兒童有權享有最高可達水準之健康與促進疾病治療以及恢復健康之權利。締約國應努力確保所有兒童享有健康照護服務之權利不遭受剝奪。」同條第2項也規定，締約國應致力於充分執行此權利，並應特別針對確保提供所有兒童必須之醫療協助及健康照顧，並對基礎健康照顧之發展事項採取適當之措施。公約第24條明確指出兒童享有健康及醫療服務之特別照顧及協助，因此，醫療政策應以兒童健康醫療之促進為首務，不得以成人醫療支出之擴張壓縮兒童醫療[footnoteRef:7]。 [7: 見臺灣兒科醫學會，針對無故殺童案件之聲明 兒童具有生存與健康之優先權，105年3月29日，網址：https://www.pediatr.org.tw/people/edu_info.asp?id=31，最後瀏覽日期：114年5月5日。]
針對兒童必須之醫療協助及健康照顧，現行兒童及少年福利及權益保障法（下稱兒少權法）亦定有相關規定，如兒少權法第27條規定：「政府應規劃實施兒童及少年之醫療照顧措施；必要時，並得視其家庭經濟條件補助其費用（第1項）。前項費用之補助對象、項目、金額及其程序等之辦法，由中央主管機關定之（第2項）。」及第33條第2項規定：「交通及醫療等公、民營事業應提供兒童及孕婦優先照顧措施。」，分別要求政府及公、民營醫療事業應提供兒童優先照顧措施。惟前述條文中，對於優先照顧措施並無明確之規定。
現行兒少權法第27條於92年5月28日制定公布時，原適用對象為3歲以下兒童，後於97年修正為未滿18歲兒童及少年，並於100年修正為現行條文。依該條第2項規定授權訂定之兒童及少年醫療補助辦法，係以補助全民健康保險法規定應自行負擔之費用及應自付之保險費為主[footnoteRef:8]。另現行兒少權法第33條第2項於92年5月28日制定公布之條文，係由82年2月5日全文修正公布之兒童福利法第21條第2項規定移列，原條文內容為：「交通、衛生、醫療等公民營事業應訂定及實施兒童及孕婦優先照顧辦法。」，其理由為宣示兒童及孕婦應優先照顧，及相關事業應訂定並實施照顧辦法之規定，以增進其福利[footnoteRef:9]；其目的為宣示兒童及孕婦之優先權，如交通事業單位提供優先登記、保留座位，醫療事業提供優先掛號、看診等服務措施[footnoteRef:10]。換言之，本條規定屬宣示規定，對於何謂優先照顧措施，並無明確之規定。因此，針對應優先提供醫療照顧措施的弱勢族群對象應予研議明確規定。 [8: 兒童及少年醫療補助辦法第2條規定：「本辦法之補助項目如下：一、全民健康保險法第43條及第47條規定應自行負擔之費用。二、全民健康保險法第27條規定，應自付之保險費。」] [9: 立法院公報，第82卷，第4期，院會紀錄，82年1月20日，頁135-136。] [10: 見林志嘉委員發言，立法院公報，第80卷，第91期，委員會紀錄，80年11月13日，頁399-400。見林鈺祥委員發言，立法院公報，第80卷，第99期，委員會紀錄，80年12月11日，頁400-401。]
（三）研議明定主管機關應依兒童醫療就醫需求，指定醫療機構保障兒童醫療服務門診
醫界指出，醫院兒科人力成本高、時間成本高、心思成本高，兒童病患表達不佳、病徵也不明顯，更需要耐心和愛心，加上家長關心程度也高，造成兒科醫師壓力大、診斷、治療難度高，但健保給付之醫師診察費以量計價，對兒科不利；且兒科病人常規檢查少、成長或飲食等相關詢問多延長問診時間，使得投入兒科之醫師日益減少，近年來更因少子化造成病人減少，而成為醫院的賠錢單位和弱勢科別，醫院招不滿醫師乾脆棄守，甚至發生限制兒科門診人數的情況[footnoteRef:11]。 [11: 傅雲慶，兒科醫院篇 兒科困境 一群沒聲音的弱勢，臺中醫林，第88期，104年10月，網址：http://www.tcmed.org.tw/edcontent.php?lang=tw&tb=35&id=53，最後瀏覽日期：114年5月6日。]
論者指出，健保給付政策僵化加上少子化現象，造成兒童醫療費用支付低落，兒童醫療逐漸邊緣化，已影響兒童權益、動搖國家民族未來命脈，建議應妥慎協調多方權益[footnoteRef:12]。或建議應比照美國RBRVS （Resource-Based Relative Value Scale資源耗用相對值）的概念，使投入心力較多的兒科得到較合理的健保給付。政府及醫院也不應認為因少子化趨勢而可減少兒科醫師數量，反而應編足預算，保障維護醫院提供兒童基本急重症醫療的能力[footnoteRef:13]。 [12: 黃源逸，同註4，頁1。] [13: 傅雲慶，同註11。]
依醫療法第91條第2項及緊急醫療救護法第56條第2項規定授權訂定之醫療事業發展獎勵辦法第2條第1項第3款及第3條規定，針對「婦產科、兒科醫療資源及品質之改善」項目雖訂有相關獎勵措施[footnoteRef:14]，惟對於醫療機構因經營考量而限制兒科門診情形則未有任何規範。鑑於少子化趨勢下兒童醫療門診之保障，為兒童福利與權益之重要項目，兒少權法第5條第1項亦規定[footnoteRef:15]，政府及公私立機構、團體處理兒童及少年相關事務，應以兒童及少年之最佳利益為優先考量，按現行兒少權法第33條第2項規定屬宣示規定，對醫療機構應實施之兒童優先照顧措施尚無明確規定且未定罰則，爰建議參照身心障礙者權益保障法第24條規定[footnoteRef:16]，研議明定主管機關應依兒童醫療就醫需求，指定醫療機構保障兒童醫療門診服務，以維護兒童醫療服務之基本需求。 [14: 醫療法第91條規定：「中央主管機關為促進醫療事業發展、提升醫療品質與效率及均衡醫療資源，應採取獎勵措施（第1項）。前項獎勵措施之項目、方式及其他配合措施之辦法，由中央主管機關定之（第2項）。」；緊急醫療救護法第56條規定：「中央衛生主管機關為均衡緊急醫療資源、提升緊急醫療業務品質及效率，對於緊急醫療資源不足地區，應採取獎勵措施（第1項）。前項緊急醫療資源不足地區之認定、獎勵措施之項目、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央衛生主管機關定之（第2項）。」；醫療事業發展獎勵辦法第3條規定：「前條獎勵措施之方式如下：一、改善服務人力之人事費用及訓練費用之補助。二、增購或更新相關醫療設備、設施之費用或貸款利息之補助。三、改善、提升醫療照護與疾病防治有關之服務、品質及效率所需費用之獎助。四、改善、提升前條第1項第7款特殊或策略性醫療產業之人力品質、服務流程及病人安全或臺灣品牌特色形象推廣及行銷，所需費用之獎助。五、改善、提升或推動獎勵措施項目，績效卓著之醫療機構，發給獎牌、獎狀或獎勵金，並得給予公開表揚。」] [15: 兒童及少年福利與權益保障法第5條第1項規定：「政府及公私立機構、團體處理兒童及少年相關事務時，應以兒童及少年之最佳利益為優先考量，並依其心智成熟程度權衡其意見；有關其保護及救助，並應優先處理。」] [16: 身心障礙者權益保障法第24條規定：「直轄市、縣（市）衛生主管機關應依據身心障礙者人口數及就醫需求，指定醫院設立身心障礙者特別門診（第1項）。前項設立身心障礙者特別門診之醫院資格條件、診療科別、人員配置、醫療服務設施與督導考核及獎勵辦法，由中央衛生主管機關定之（第2項）。」]
撰稿人：蔡琮浩
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250503/File_19853890.docx |
R02767 | 禁止類菸品之執行不良法制問題探討 | 菸害防制法;毒品危害防制條例 | 尤月亭 | 2025-05-13 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2767
議題研析
一、題目：禁止類菸品之執行不良法制問題探討
二、議題所涉法規
菸害防制法、毒品危害防制條例
三、背景說明（緣起）
報載[footnoteRef:1]，全臺有數萬名青少年正陷入新興菸品危機，根據衛生福利部國民健康署（下稱國健署）「112年青少年吸菸行為調查」顯示，國中學生
電子煙使用率為3.2%、高中職學生竄升至6.3%，推估約有5.4萬名青少年違法使用。菸害防制法於2023年3月22日修正施行全面禁止電子煙，但網路社群的電子煙廣告與販賣行為猖獗，讓不少年輕人透過社群、LINE群組採購煙油，甚至變成賣家與中盤商[footnoteRef:2]。政府明文禁止電子煙，且有處罰機制，但仍可見違法吸食電子煙者在車站、百貨公司等公共場域附近出現，吸食比率恐已超過紙菸。 [1: 廖靜清，新興菸品危害青少年 民團提六大訴求盼修法禁止，聯合新聞網，2025年4月17日，網址：https://udn.com/news/story/7266/8681279，最後瀏覽日期：2025年4月22日。] [2: 廖靜清，菸害防制法新法滿2年 電子煙吸食人數不減反增，聯合新聞網，2025年3月24日，網址：https://udn.com/news/story/7266/8627233，最後瀏覽日期：2025年4月24日。]
四、問題爭點
電子菸猖獗情形已讓許多民眾不清楚電子菸成分，甚至認為電子菸因具有香味，進而以為其比傳統紙菸「健康」；甚至有民眾仍不瞭解法規已全面禁止電子菸。其緣由不外乎因廣告讓購買民眾混淆而不易辨識其成分，且網路社群廣告及販賣猖獗，使購買之人不減反增，電子煙雖於2023年3月22日修正施行全面禁止，但2年多來未見落實執行，除重創下一代健康，也造成民眾對政府菸害防制的信任感存疑。此是否肇因於政府對於電子菸之查緝不夠嚴格落實？或是宣導不夠積極？抑或是規定之裁罰是否不足？以致未收成效，本文將針對類菸品之執行不良法制問題予以探討。
五、探討研析
（一）菸害防制法全面禁止類菸品之原因
1、我國菸害防制法於2023年3月22日修正施行，將電子菸納入管制，其於菸害防制法第3條第1項第2款規定之正式名稱為「類菸品（electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems，ENDS/ENNDS）」（俗稱電子菸），指以菸品原料以外之物料，或以改變菸品原料物理性態之物料製成，得使人模仿菸品使用之尼古丁或非尼古丁之電子或非電子傳送組合物及其他相類產品。
2、我國電子菸納入管制係參照世界衛生組織菸草控制框架公約2016年第7次締約方會議（COP7）建請各締約方以法令規定禁止或管制此類產品之製造、輸入、銷售、展示或使用。其管制原因係因電子菸或含、或不含尼古丁，常有各式添加物，並以電子或非電子傳送組合，包括煙油及供吸食使用之電子或非電子專用器材裝置加熱氣化，易誘使未成年人及未曾吸菸者使用後致生成癮性，國際上已發生多起相關肺損傷（EVALI）甚至致死案例。為避免業者藉由改變目前通用之產品名稱（如將電子煙改為其他名稱），或改用非電子方式氣化煙油（如噴霧式），規避法律之適用，並與上開公約締約方會議對電子煙之官方稱呼相容，故我國菸害防制法乃取名為「類菸品」。美國疾病管制與預防中心指出，大部分類菸品含有尼古丁，而尼古丁將引發成癮性的問題，並影響青少年的大腦發展，甚至胎兒的大腦及肺部發展。此外，類菸品含有許多致癌化學物質，可能潛在導致癌症；丁二酮等類菸品的香料吸入至肺部也會引發嚴重肺部疾病。截至2019年，美國各州通報類菸品相關肺部傷害共2,807例住院或死亡病例，其中68位死亡[footnoteRef:3]。 [3: 衛生福利部國民健康署菸害防制組，電子菸不是菸 所以是安全的？衛生福利部國民健康署網站，2024年12月24日，網址：https://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=127&pid=18417，最後瀏覽日期：2025年4月24日。]
3、菸害防制法關於類菸品之處罰：第26條第1項、第27條規定製造或輸入業者若有製造、輸入、廣告行為，處新臺幣（下同）1千萬元至5千萬元罰鍰；第26條第2項規定製造或輸入業者以外之人，若有製造、輸入行為，處5萬元至5百萬元罰鍰。第30條規定廣告業或傳播媒體業者如製作廣告、接受傳播或刊載，處40萬元至2百萬元罰鍰，若為製造業、輸入業、廣告業、傳播媒體業者或廣告委託人以外之人，依第31條規定，處20萬元至1百萬元罰鍰。第32條規定販賣、展示類菸品或其組合元件者，處20萬元至1百萬元罰鍰。第37條規定供應類菸品或其組合元件者，處1萬元至25萬元罰鍰。第40條規定使用類菸品者，處2千元至1萬元罰鍰。
（二）我國全面禁止類菸品之情形
1、2年內電子菸之查緝情形：
根據國健署統計，自2023年3月22日至2025年1月31日止，實體稽查及網路稽查類菸品共計61萬餘家件次，開立處分書計4,473件，包含使用電子煙或加熱菸1,063件、網路電商及社群平臺等22家平臺業者之廣告行為150件，其餘製造、輸入、販賣、展示及供應電子煙654件、加熱菸2,606件，共計裁罰約3.7億元[footnoteRef:4]。 [4: 衛生福利部國民健康署菸害防制組，杜絕電子煙 請支持菸害防制法修正草案，衛生福利部國民健康署網站，2025年3月5日，網址：https://www.hpa.gov.tw/4878/18923/n，最後瀏覽日期：2025年4月28日。]
2、類菸品成為二級毒品施用之載具：
二級毒品麻醉藥物「依托咪酯」（Etomidate，俗稱喪屍煙彈），於2024年1月至10月檢出2,905件，比起前一年的22件，數量增加132倍，平均每月高達227件[footnoteRef:5]，不僅成癮性高，還會造成腎上腺機能不全、注意力渙散等問題，可能引發交通事故[footnoteRef:6]。政府為遏止依托咪酯氾濫，短短不到半年將依托咪酯列管層級從三級升高為二級毒品[footnoteRef:7]，其罪責相差甚多[footnoteRef:8]，可知依托咪酯對人體健康危害甚大。 [5: 廖梓祥，稽查50萬件違法吸食電子菸 僅開罰1247件「成案率0.25%」，Yahoo新聞，2025年1月13日，網址：https://tw.news.yahoo.com/%E7%A8%BD%E6%9F%A550%E8%90%AC%E4%BB%B6%E9%81%95%E6%B3%95%E5%90%B8%E9%A3%9F%E9%9B%BB%E5%AD%90%E8%8F%B8-%E5%83%85%E9%96%8B%E7%BD%B01247%E4%BB%B6-%E6%88%90%E6%A1%88%E7%8E%870-25-014216889.html，最後瀏覽日期：2025年4月24日。] [6: 高華謙，新北警所長劉宗鑫遭衝撞身亡 涉案毒嫌逃至友人家落網，中央通訊社，2024年10月1日，網址：https://www.cna.com.tw/news/asoc/202410010027.aspx，最後瀏覽日期：2025年4月30日。] [7: 行政院於2024年8月5日公告增列依托咪酯為第三級毒品，11月14日公告增列為第三級管制藥品，並於同年11月27日公告上修為第二級毒品。] [8: 毒品危害防制條例第11條之1第2項規定：「無正當理由持有或施用第3級或第4級毒品者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並應限期令其接受4小時以上8小時以下之毒品危害講習。」第10條第2項規定：「施用第2級毒品者，處3年以下有期徒刑。」]
（三）菸害防制法修正建議
依國健署數據可知，電子菸全面禁止後之2年，不但無法達成全面禁止，甚至許多國人至今仍不清楚電子菸全面禁止之法規，且電子菸深入校園，造成學生成癮之情形嚴重，電子菸之查緝及宣導刻不容緩。目前青少年了解電子菸之管道多藉由網路資訊管道，故衛生福利部於2025年3月4日預告修正菸害防制法部分條文修正草案[footnoteRef:9]，主要係擬增訂15條之1至之3，針對利用網際網路實行違反菸害防制法之行為予以制止之規定，其方向實值贊同，本報告就預告之修正草案提出研析意見。 [9: 衛生福利部國民健康署，預告修正菸害防制法部分條文草案，衛生福利部國民健康署網站，2025年3月4日，網址：https://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=129&pid=18920，最後瀏覽日期：2025年4月24日。]
1、 網路業者監控所管平臺為其社會義務，如有違法情事原則上應主動移除，未為者應明文處罰之
(1) 增加網際網路業者自主辦理限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料屬於社會義務
草案第15條之2規定要求網際網路業者3項配合事項，第1項要求業者經主管機關依草案第15條之1規定之方式通知後，應於24小時內限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料。第2項要求業者應保留違法資訊等資料以供主管機關調查。第3項要求業者平時應建立菸害防制違法資訊監測機制，對涉有違法資訊之虞之網頁資料，自主辦理限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料。
關於業者如違反草案第15條之2第1項、第2項，於同法增訂第30條之1規定，得處以罰鍰並令其限期改善，惟如業者違反第3項規定之處罰為何？本草案尚未予以規定。然「預防甚於處分」，第1項之違法情事係主管機關查核，業者始「被動」配合，然如主管機關未在第一時間進行查核，則違法資訊將恣意在網際網路上流竄，此如何能收避免網路散播之目的？而第3項要求業者平時即要監控，並且應要自主辦理移除違法資訊，此項要求如在第一時間即時處理，始能真正避免散播。惟若未規定業者違反之效果為何，主管機關是否認為要求業者為一定之行為，會加重其財產之負擔而予以避免？然此與要求菸品標示為類似概念，關於菸品標示參見司法院釋字第577號解釋：「……又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財產權有所限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背。」雖要求為一定行為會影響業者之財產權，然此攸關國民健康，故其為一定行為係屬其「社會義務所應忍受之範圍」，對於網際網路業者為避免違法行為之散播，本應監控並主動移除相關違法行為。
(2) 業者未自主辦理限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料，建議增訂處罰之法律效果
參照性侵害犯罪防治法第13條第1項規定：「網際網路平臺提供者、網際網路應用服務提供者及網際網路接取服務提供者，透過網路內容防護機構、主管機關、警察機關或其他機關，知有性侵害犯罪嫌疑情事，應先行限制瀏覽或移除與犯罪有關之網頁資料。」第46條第1款規定：「有下列情形之一，而無正當理由者，由目的事業主管機關處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰，並得令其限制接取：一、違反第13條第1項規定，未先行限制瀏覽、移除。……。」
本草案第15條之2第3項規定網路業者透過菸害防制違法資訊監測機制知悉，對涉有違法資訊之虞之網頁資料，須自主辦理限制瀏覽、移除，違反者之法律效果。建議可參照性侵害犯罪防治法違法者處罰之法律效果，處6萬元以上60萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰，並得令其限制瀏覽、移除，方能有效達成防制違法者之行為。
2、 業者知有違法資訊或有關之網頁資料，應先行(立即)限制瀏覽、移除違法資料
草案第15條之2第1項規定係業者經主管機關通知後，始「被動」移除之，且經通知後尚有24小時之時間可限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料；然網路消息流通速度相當快，縱於24小時內移除，違法資訊早已流通散播；為避免此等情事發生，建議參照性侵害犯罪防治法第13條第1項規定，業者知悉後應「先行」限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料，透過即時通報及處理之時效規範，避免違法資訊快速傳播。
另建議可將草案第15條之2第3項移列為第1項作為原則，即網路業者「主動」限制及移除違法資訊或有關之網頁資料為首要手段，「被動」為次要手段，始可收避免散播之目的。抑或可參照性侵害犯罪防治法第13條第1項規定，無論其係主動或被動知悉，均有「先行」限制瀏覽、移除違法資訊或有關之網頁資料之義務，僅係其違反之效果同一，草案是否針對主動及被動義務之違反有不同之效果，則有待探討其異同。
3、 製造或輸入業者之違法物品應予以沒入銷毀
草案第26條、第32條、第37條係就製造或輸入業者違法行為之懲處，新增「沒入銷毀其物品」；第40條第3項則係針對違反第15條第2項規定(任何人不得使用類菸品及相關指定菸品)，違者其物品亦「沒入銷毀之」。製造與輸入是類菸品販賣之源頭，故嚴格取締，沒入違法物品，避免製造或輸入業繼續違法行為，實值贊同。
（四）類菸品是否屬於專供製造或施用毒品之器具之釐清
按
《毒品危害防制條例》第11條第7項規定：「持有專供製造或施用第一級、第二級毒品之器具者，處1年以下有期徒刑、拘役或新臺幣10萬元以下罰金。」喪屍菸彈屬二級毒品，且係利用電子菸作為吸食之載具，則電子菸是否即屬此規定所稱「專供製造或施用之器具」？按法務部1999年8月25日法檢字第1798號座談會：「針對所謂『專供施用毒品之器具』係指製作該物品之目的及使用上係專門供作施用毒品之器具而言，至於以其他日用物品併湊製造臨時替代使用之器具，應不包括在內……」又臺灣高等法院暨所屬法院90年法律座談會刑事類提案第14號：「……所稱之『專供』施用毒品器具，構成要件應予限縮且嚴格解釋，法條既曰『專供』，自應解為『專』以供施用毒品之器具者為限。即至少不得包括施用者就原有其他用途之物，予以加工製造而供作施用毒品之器具，且仍未喪失其原有用途者在內（可資參照）。基此，所謂『專』供，係指器具本身性質上『專』供為施用毒品之用者為限，若通常可以供他項用途之器具，以之代用，或將本供為他用途之器具併湊後，以供施用，均非屬之。」
喪失煙彈係二級毒品麻醉藥物「依托咪酯」加入煙油中，以類菸品方式施用，是類菸品確屬專供施用毒品之「器具」，然過去毒類菸品並未被列為毒品，而僅是管制藥物。此分類造成法律上之漏洞，惟卻沒有明確的刑責，使得青少年不認為吸食毒電子菸是一件嚴重之行為，更可能認為此僅是一種新潮的娛樂方式，並未意識到其中隱藏的巨大危險[footnoteRef:10]。基此，建議研議於
《毒品危害防制條例》第11條第7項「例示」毒類菸品亦屬專供製造或施用之器具，透過釐清器具之定義，以根本防堵此種新型態毒品氾濫。 [10: 譚熺賢，依托咪酯深入揭秘：全面了解「喪屍毒品」的特性與濫用徵兆，臺灣那可拿新生活教育中心，網址： https://getoffdrugs.org.tw/etomidate/，最後瀏覽日期：2025年4月30日。]
撰稿人：尤月亭
4 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250462/File_19853720.docx |
R02766 | 青少年參與教育公共事務相關法制研析 | 兒童及少年福利與權益保障法;教育部國民及學前教育署青少年諮詢會設置要點 | 趙俊祥 | 2025-05-13 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2766
議題研析
一、題目：青少年參與教育公共事務相關法制研析
二、議題所涉法規
兒童及少年福利與權益保障法、教育部國民及學前教育署青少年諮詢會設置要點
三、背景說明（緣起）
（一）為促進青少年對教育公共事務的參與與關注，廣徵青少年對教育公共事務之建言並建立政策諮詢管道，教育部國民及學前教育署（以下簡稱國教署）自108年[footnoteRef:1]成立青少年諮詢會，至今已邁入第7屆。國教署透過階段性書面審查評估學生的軟實力，並透過面試過程深入了解學生對教育公共事務的熱情與多元想法，進一步落實學生的表意權，最終遴選出14位青少年代表委員[footnoteRef:2]。 [1: 本報告有關年分之使用，原則以民國紀元表述，惟涉及外國部分，改採西元紀年表述。] [2: 陳姿蓉，教育部國教署青少年諮詢會邁入第七屆 促進青少年積極參與教育，教育部全球資訊網，114年4月1日，網址：https://www.edu.tw/PrintContent.aspx?n=9E7AC85F1954DDA8&t=FB01D469347C76A7，最後瀏覽日期：114年4月14日。]
（二）《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child）（以下簡稱CRC）第12條第1項揭示：「締約國應確保有形成其自己意見能力之兒童[footnoteRef:3]有權就影響其本身之所有事物自由表示其意見，其所表示之意見應依其年齡及成熟度予以權衡。」是人權條約中的一項特殊規定，述及兒童的法律和社會地位。一方面，兒童不具備成人所享有的充分自主權；另一方面，兒童又是這些權利的主體。確保每一個有主見的兒童有權對影響到其本人的一切事項自由發表自己的意見，對兒童的意見應按照其年齡和成熟程度給予適當的看待[footnoteRef:4]。近年來出現一種普遍做法，在概念上被廣泛地稱為「參與」，儘管該用語本身並沒有出現在第12條的案文中。此一術語不斷發展，現在被廣泛用於描述正在進行的過程，包括在相互尊重基礎上，兒童與成人之間的信息共享和對話，由此使兒童瞭解自己和成人的意見如何作為考慮因素，並影響這些過程的結果[footnoteRef:5]。而所謂「參與」，並非短暫的、臨時的參與，而係應與成人展開實質的對話[footnoteRef:6]。 [3: 聯合國《兒童權利公約》第1條將兒童定義為未滿18歲之人。] [4: 所有兒童表達意見並得到認真對待的權利，是公約的基本價值觀之一，兒童權利委員會將第12條定為公約的4項基本原則之一（其他3項原則分別為不受歧視的權利、生命權和發展權，以及首先考慮兒童最佳利益）。這種強調該條的作法，不僅確定了一項權利，並且在解釋及行使所有其他權利時，也必須加以考慮。衛生福利部社會及家庭署，〈CRC第12號一般性意見（中文版）〉，98年，頁1，網址：https://crc.sfaa.gov.tw/crc_front/index.php?action=content&uuid=5344af55-d148-4dd6-946a-412af8f41afc，最後瀏覽日期：114年4月24日。] [5: 同前註。] [6: 高玉泉、蔡沛倫，《兒童權利公約逐條要義》，衛生福利部社會暨家庭署，105年4月，頁93。]
四、問題爭點
CRC第12條中所謂「有能夠形成自己的意見能力之兒童」，兒童權利委員會認為這樣的規定表示締約國不得推定兒童沒有形成自己的意見之能力，或要求兒童證明這項能力，而是應該假設有這項能力，進而以能力程度判斷權衡採納。在落實本項權利時，締約國應該避免訂定年齡資格限制，且有義務確保有表達意見困難的兒童（例如身心障礙兒童）亦能享有本項權利[footnoteRef:7]。青少年諮詢會遴選出的青少年代表是否符合CRC之意旨，實有進一步探討之必要。 [7: 同前註，頁96。]
五、探討研析
（一）建請中央主管機關研議青少年代表多元並包含表達意見困難的青少年
前已述及在落實兒童表意權時，締約國應該避免訂定年齡資格限制，且有義務確保有表達意見困難的兒童（例如身心障礙兒童）亦能享有本項權利。檢視我國現行教育相關法規，已有許多設有「學生代表」參與規定，例如《學生輔導法》第5條第2項學生輔導諮詢會之學生代表；《性別平等教育法》第7條第1項、第8條第1項及第9條第1項規定，中央主管機關、地方主管機關及學校之性別平等教育委員會均需有學生代表；《高級中等教育法》第25條第2項校務會議之學生代表、第43條之1第4項課程審議會審議大會委員之學生代表、第52條第2項學生獎懲委員會之學生代表、第54條第4項學生申訴評議委員會之學生代表、第55條對學生學業、生活輔導、獎懲有關規章研訂或影響其畢業條件會議之學生代表等。
至於本文所討論之青少年諮詢會遴選出的青少年代表，《教育部國民及學前教育署青少年諮詢會設置要點》第3點第1項第1款代表組成規定：「青少年代表12人至14人：透過公開報名及遴選規定，遴聘12歲至24歲青少年擔任；其中屬高級中等以下學校學生及高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育學生者，不得少於1/2，且任一性別代表不得少於1/3。[footnoteRef:8]」由條文觀之僅規範非學校型態實驗教育及性別層面，尚未關注族群及身心障礙等問題，爰建議中央主管機關研議增訂弱勢或少數相關族群名額之規定，俾利青少年多元意見之表達。 [8: 《教育部國民及學前教育署青少年諮詢會設置要點》第3點 規定：「本會置委員19人至21人，其中1人為召集人，由本署署長兼任，1人為副召集人，由本署署長指定主管業務之副署長兼任；其餘委員，由本署署長就下列人員聘（派）兼之：(一)青少年代表12人至14人：透過公開報名及遴選規定，遴聘12歲至24歲青少年擔任；其中屬高級中等以下學校學生及高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育學生者，不得少於1/2，且任一性別代表不得少於1/3。(二)機關代表5人：由本署高級中等教育組、國中小教育組、學前教育組、原民特教組及學務校安組單位人員兼任，並以單位主管兼任為原則。(第1項)本署得聘專家、學者，及學校代表若干人，擔任本會顧問並列席之。（第2項）第一項任一性別委員，不得少於委員總數1/3。」。]
（二）建請中央主管機關研議青少年代表年齡改為未滿18歲，並擴大參與公共事務之範圍
CRC第1條將兒童定義為未滿18歲之人，我國《兒童及少年福利與權益保障法》第2條[footnoteRef:9]規定，兒童、少年年齡，分別為未滿12歲、12歲以上未滿18歲之人，我國的兒少相當於CRC之兒童。然依《教育部國民及學前教育署青少年諮詢會設置要點》第3點第1項第1款規定，青少年諮詢會之青少年代表年齡為「12歲至24歲」，與CRC之未滿18歲並不一致。且既然諮詢會名稱為「教育部國民及學前教育署青少年諮詢會」，代表年齡層應配合落在國民教育及學前階段，適為符合。 [9: 《兒童及少年福利與權益保障法》第2條規定：「本法所稱兒童及少年，指未滿18歲之人；所稱兒童，指未滿12歲之人；所稱少年，指12歲以上未滿18歲之人。」]
經查教育部第7屆青少年諮詢會青少年代表名單[footnoteRef:10]，正取14位中至少高中生10位、國中生2位、大學生1位，國小代表為零；備取6位中，高中生4位、國中及大學各1位。而與「青少年諮詢會」類似之年輕人公共參與及溝通機制，另有「行政院青年諮詢委員會」，依《行政院青年諮詢委員會設置要點》第3點第1項第3款規定，青年代表年齡為18歲至35歲（與行政院院會甫通過之「青年基本法」（草案）第2條[footnoteRef:11]「青年」的年齡規定相同）。雖然兩者參與的公共事務範圍有相異之處，然亦有重疊之處。青年諮詢委員會青年代表年齡與青少年諮詢會青少年代表年齡，於18至24歲有所重疊，似有待檢討。基上，建議教育部青少年諮詢會青少年代表年齡改為未滿18歲之人。同時應考量未來擴大參與範圍使之不限於教育層面，以提升青少年參與公共事務的熱誠與領域。 [10: 教育部國民及學前教育署學生事務資訊網，第7屆青少年諮詢會青少年代表委員名單出爐，114年3月31日，網址：https://friendlycampus.k12ea.gov.tw/StudentAffairs/Post?oid=27208，最後瀏覽日期：114年4月28日。] [11: 「青年基本法草案」第2條規定：「本法所稱青年，指18歲以上35歲以下之國民；其他法令就青年年齡之範圍另有規定者，從其規定。」行政院全球資訊網，政院通過「青年基本法」草案，保障青年參與公共事務機會及管道 培植具民主素養的世界公民，114年5月1日，網址：https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/25693dfe-f45b-4c99-8bb5-928f03e3eceb，最後瀏覽日期：114年5月1日。]
撰稿人：趙俊祥
2 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250460/File_19853718.docx |
R02765 | 教師支持制度相關法制研析 | 教師法;高級中等以下學校教師諮商輔導支持體系設立辦法 | 陳育靖 | 2025-05-13 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2765
議題研析
1、 題目：教師支持制度相關法制研析
2、 議題所涉法規
教師法、高級中等以下學校教師諮商輔導支持體系設立辦法
3、 背景說明（緣起）
據報載[footnoteRef:1]，近期發生一位代理教師在校內墜樓身亡，全國代理暨代課教師產業工會除呼籲應進行調查、釐清案情，並關切代理教師長年低薪高壓之問題外，更指出應重視全體教師之心理健康安全，因教師是學生受教權的基礎，教育現場若持續放任制度性壓力與支持失能，悲劇還會重演，不能讓任何一位教育工作者，在無聲中走向人生終點。 [1: 楊綿傑，北市國小代課師墜樓亡 工會籲調查並檢討教師支持系統，自由時報，114年4月30日，網址：https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/5027845，最後瀏覽日期：114年5月2日。]
4、
問題爭點
校園自殺問題以往關注重點多在於學生身上，但教育現場第一線教師之心理健康亦不容忽視，現行《教師法》及《高級中等以下學校教師諮商輔導支持體系設立辦法》等法規雖已規範教師支持方案，惟仍宜從實際執行成效及教師壓力源之紓解層面重新檢視。
五、探討研析
（一）教師自殺或自傷之比例有逐年攀升趨勢
教育部為督導各主管教育行政機關、各級學校、非學校型態實驗教育團體、機構及教保服務機構，儘速掌握校園安全及災害情事，於92年[footnoteRef:2]訂定《校園安全及災害事件通報作業要點》，教職員工自殺或自傷屬該要點第4點之依法規通報事件。依據112年各級學校校園安全及災害事件分析報告顯示，自110年至112年，教職員工自殺或自傷事件由61件提升至148件，成長近2.5倍[footnoteRef:3]，上開報告並未進一步分析教職員工自殺或自傷事件之原因。有媒體綜整教師壓力源，認為主要來自：1、時代快速演進，難以跟上變化；2、想求助卻恐懼遭揭露；3、教職未獲得應有尊重[footnoteRef:4]。此外，部分學生家庭功能不彰，家長轉而期待教師承擔管教責任、兼任行政職教師需耗費大量工時處理繁雜行政事務等，亦對教師造成沉重負擔[footnoteRef:5]。 [2: 本文有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。] [3: 教育部校園安全暨災害防救通報處理中心，教育部112年各級學校校園安全及災害事件分析報告，113年12月，頁95。] [4: 王韻齡，113年起教育部10倍補助加持，為何老師愈來愈需要心理諮商？【教師情緒風暴1】，翻轉教育，113年12月19日，網址：https://flipedu.parenting.com.tw/article/008655?fromid=inarticle&id=008656，最後瀏覽日期：114年5月2日。] [5: 趙宥寧，調查：三成教師壓力大不快樂 學生家庭功能不彰成主因，聯合新聞網，112年9月27日，網址：https://udn.com/news/story/6885/7468200，最後瀏覽日期：114年5月2日。]
（二）教師諮商輔導支持體系實際執行之問題
查《教師法》於108年全案修正時，於第33條第4項規定：「高級中等以下學校各主管機關應建立教師諮商輔導支持體系，協助教師諮商輔導；其辦法由各該主管機關定之。」教育部並據以訂定《高級中等以下學校教師諮商輔導支持體系設立辦法》，提供教師包括專業諮詢、個別諮商輔導、團體諮商輔導、心理危機介入及其他相關支持服務，各直轄市及縣市政府亦多另訂實施辦法據以執行。惟該支持服務實際執行時，卻經常因支持系統資源不足，教師諮商輔導之需求遠大於供給，而造成塞案情形，使教師無法獲得諮商服務[footnoteRef:6]。 [6: 蔡淑遠，〈教師諮詢商師與輔導系統：提供的資源足夠了嗎？〉，《新北市教育人員產業工會會訊》，第99期，113年10月，頁29。]
（三）韓國提升對教師專業及教學尊重之相關法律
韓國由於升學競爭激烈及少子化等因素，教師亦承受來自校方、家長甚至學生之巨大壓力，自2018年至2023年6月，教師自殺事件已有上百起，2023年7月發生國小教師由於不堪家長不斷投訴、指責之壓力而輕生之事件，終引發一系列抗爭，韓國國會爰修正《教師地位提升與教育活動保護特別法》（下稱教師地位法）等4部教育法規[footnoteRef:7]。 [7: 李品萱，〈南韓《教師地位法》修訂對《教師法》教師專業自主保障之啟示〉，《學校行政雙月刊》，113年6月，頁197。]
韓國《教師地位法》2023年之修正重點包括：於第19條明確定義「侵害教育活動」係指高中以下學校學生或者其監護人（指父母、監護人或其他對學生負有法定撫養義務之人），對從事教育活動之教師，實施包括《刑法》上之妨礙公務罪、誣告罪、毆打罪、恐嚇罪、名譽罪或《資訊通信網利用促進及資料保護等相關法律》規定之非法資料散布行為等；而「以不公平方式干涉或限制教師教學活動」則包括目的不當的反覆投訴、不斷強迫教師從事不屬於其法定職責工作之行為等；此外，該法亦明定主管機關應提供受害教師相關心理諮商與治療、學校發現侵害教育活動行為時，應採取隔離教師與行為人之措施（第20條）、提供受侵害教師法律支援、保險保障與特別假（第21條至第23條）及對侵害教育活動行為人之處置措施（第25條及第26條）等[footnoteRef:8]。 [8: 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법，網址：https://www.law.go.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EA%B5%90%EC%9B%90%EC%9D%98%EC%A7%80%EC%9C%84%ED%96%A5%EC%83%81%EB%B0%8F%EA%B5%90%EC%9C%A1%ED%99%9C%EB%8F%99%EB%B3%B4%ED%98%B8%EB%A5%BC%EC%9C%84%ED%95%9C%ED%8A%B9%EB%B3%84%EB%B2%95，最後瀏覽日期：114年5月5日。]
（四）比較法之借鏡及修法建議
我國《教師法》目前對於教師之支持方案，偏向提供心理諮商、輔導，然而該等措施實際執行時，仍有資源欠缺、人力不足之情況，主管機關除持續投入諮商輔導資源外，亦可思考從降低教師之壓力源著手。有論者指出，從我國《教師法》與韓國之《教師地位法》比較看來，我國欠缺對於教師教學專業自主之保障，針對侵害或干涉教育、教學之學生或家長，並未提供教師充分之支持，以避免該侵害或干涉行為之重複發生[footnoteRef:9]。爰建議主管機關參考韓國立法例，研議降低學生或家長侵害或干涉教師正常教育、教學及生活指導之措施，並於教師遭遇上述侵害或干涉時，提供相關支持與協助之可行性。 [9: 李品萱，同註7，頁206。]
撰稿人：陳育靖
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250458/File_19853716.docx |
R02764 | 美國波士頓地區建築淨零碳排法規簡介 | 建築法;建築技術規則 | 李振宇 | 2025-05-13 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2764
議題研析
一、題目：美國波士頓地區建築淨零碳排法規簡介
二、議題所涉法規
建築法、建築技術規則
三、背景說明（緣起）
據報導指出
，多位學者、法律人與業界代表於民間舉辦之研討會針對減碳議題、能源轉型、電力碳係數、法規障礙、經濟誘因等多面向進行討論並提出具體建議，而推動淨零碳排為減低耗能重要一環。聯合國環境規劃署2021年
研究指出建築與營建業占全球溫室氣體排放37%
，高於工業和運輸部門的總和，推動建築淨零碳排，儼然成為各國政府與產業界推動ESG的重要任務之一；美國麻州連續6年蟬聯美國最節能州，該州首府波士頓市亦為最節能城市
，該市透過積極修訂建築能源規範，推動淨零建築及碳排控制的政策，具有明顯成效，甚值探討或借鏡參考。
四、問題爭點
我國建築淨零碳排政策路徑規劃係由公有建築物帶頭做起，引導民間建築跟進，至於既有建築因數量龐大牽涉民眾權益，爰對於民間既有建築採鼓勵之獎補助方式為主，公有既有建築則採強制實施；同時研擬強化家電節能措施，並投入建築節能減碳技術及再生能源等之研發與應用工作，共計四大推動路徑及策略
。惟針對建築設計端及使用端之建築淨零減碳措施，是否納入申請建築許可相關審查規定及揭露建築物使用能源效率資訊等，尚值進一步探討。
五、探討研析
(一)美國波士頓市建築淨零碳排推動策略
波士頓市所在的麻州透過法規訂定強化建築節能與氣候韌性關聯性，麻州須每3年更新1次其建築規範，以與最新版本的國際節能規範 (IECC) 保持一致，以確保新建築的設計和建造能夠充分考慮能源效率
。麻州建築規範之「延伸能源規範」（Stretch Energy Code）授權州內各城市得訂定更嚴格規定，例如波士頓市要求建築能源模擬需比美國冷凍空調學會(ASHRAE)的能源設計規範基準值提升10%效率
，並整合財務分析以評估投資報酬率與生命週期成本。該市透過波士頓土地分區管制辦法第37條
加入更多綠建築規範，甚至涉及都市韌性範疇，且每5年更新1次「氣候變化行動」，著重強調包括建築部門在內多個行業的各項節能減碳政策。大型新建開發案須提交氣候風險報告與零碳模型，並以LEED標章
認證為基礎，促使建築設計納入極端氣候因應策略。波士頓市政府並組成跨部會綠建築審查委員會（Interagency Green Building Committee, IGBC），以處理土地分區管制辦法第37條的申請案
。
1.新建建築
波士頓市對於新建建築物，包含公有建築、政府資助建造的新建國宅（或社宅）須適用土地分區管制辦法第37條的「淨零碳排分層標準」（Net Zero Carbon Zoning,NZC）
，擇一最嚴格等級實施，國宅（或社宅）部分並提供低息貸款、容積獎勵等財務誘因，促進再生能源系統與高效能設計的普及。
2.既有建築方面
波士頓市《建築物排放減量與揭露條例》(Building Emissions Reduction and Disclosure Ordinance, BERDO)
，適用對象為所有超過20,000平方英尺之非住宅與多戶住宅建築，並要求其每年揭露能源使用數據與碳排放資訊，包括電力、天然氣、水的消耗量及其能源來源是否為再生能源。該條例設定自2025年起逐年遞減的碳排上限，至2050年全面達成淨零碳排
。
《建築物排放減量與揭露條例》並要求
建築須實現高能效（即獲得能源之星認證、能源與環境設計先鋒銀級認證、淨零碳或其他評級系統認證之一），如果無法達此標準，須每5年進行1次能源審計或改造，以實現能耗、能源使用強度或溫室氣體排放量至少減少15%（或選擇將建築物的能源之星評分提高15分）。波士頓市政府另設立波士頓復興信託基金(Renew Boston Trust)，透過市政建築改造節省的能源成本自籌資金，用於進行全面的市政建築節能改造，包括安裝照明控制、密封建築圍護結構、更換鍋爐以及安裝太陽能光電系統等
。
（二）我國「2025年建築淨零碳排」路徑規劃
我國為實現「2025年淨零碳排放」目標，於111年3月30日公布「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，內政部建築研究所負責推動建築部門的減碳行動。該計畫訂定三階段目標：119年公有新建建築達成建築能效1級或近零碳建築；129年50%既有建築更新為建築能效1級或近零碳建築；139年100%新建建築及超過85%既有建築為近零碳建築
。
為達成上述目標，政府採取多項策略，包括：由公有建築帶頭示範，引導民間建築跟進；針對新建建築，先採鼓勵方式，再逐步修訂法規強制實施；對於既有公有建築有部分採強制實施，民間部分則以獎補助方式鼓勵改善。此外，政府也推動建築節能減碳技術及再生能源的研發與應用，並強化家電節能措施。
1.公有建築部分
各地方政府推動公有建築淨零碳排，係透過建造執照許可核發過程，取得綠建築標章並且須達一定等級建築能效
，作為申請建造執照必須檢附內容。以臺北市政府為例，其自治條例規定公有建築物依法令應取得綠建築標章者，其能源耗用標準應達一定等級之建築能效
。
另新北市政府為實現139年淨零碳排目標，訂定119年由公有建築率先達成碳中和，並推動建築碳排揭露制度。自113年起，公共工程需申報與查核碳排量，114年鼓勵民間建築跟進，預計115年全面實施新建築碳排揭露，並建立建築碳排地圖，提升建築碳排資訊透明度
。且為支持此政策，新北市政府自110年起推動建築資訊模型（BIM）技術，結合內政部建築研究所的建築構建碳足跡資料庫，協助建築師在設計階段即評估建築物的總蘊含碳排量。113年市府將BIM碳排評估樣版納入公共工程契約規範，並預計115年建立建築碳足跡公開資料庫，實現碳足跡揭露可視化
。
2.既有公有建築部分
為強化淨零建築的推動力道，內政部建築研究所獲行政院核定辦理112至113年度「補助公有既有建築物及建築公共緊急避難空間能效改善及淨零示範」前瞻基礎建設計畫
。該計畫旨在提升公有既有建築物及公共緊急避難空間的能源效率，達成淨零示範目標。主要工作包括：進行公有既有建築物能效評估與盤點、補助其能效改善的先期作業以及推動能效改善與淨零示範。113年度
計補助地方政府20案，總計約新臺幣1億8,602萬元；中央政府15案，總計約新臺幣2億5,197萬元，改善總樓地板面積約25.4萬平方公尺
，114年度持續辦理中
。
（三）外國立法借鏡與我國建築淨零碳排法制建議
相較美國波士頓市透過《建築排放減量與揭露條例》（BERDO）建立全面淨零與逐年揭露機制，我國建築淨零政策係依現行建築技術規則建築設計施工篇第17章綠建築基準，對於新建及既有建築淨零減碳實施，尚限於鼓勵及引導性質，亦無法掌握耗能情形，恐成為未來無法達成建築淨零碳排因素之一。
立法政策上，建議參酌美國波士頓市淨零碳排作法，對於新申請建築案件，要求將綠建築技術與能效評估審查，作為建築許可核准必須檢附項目；對於既有建築物，則建議納入揭露能源使用情形與查核機制，以透明化的數據導向方式推動建築能源轉型，俾趨近建築淨零減碳目標。
撰稿人：李振宇
� 蔡穎青，能源政策十字路口 學者專家指明路，經濟日報，114年4月9日，網址：https://money.udn.com/money/story/5635/8660746，最後瀏覽日：114年4月9日。
� 本報告有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。
� 李宜蓁，佔全球排碳量近四成，建築產業減碳的困境與展望，永續溝通與知識平台（CRSONE），111年10月11日，網址：� HYPERLINK "https://csrone.com/topics/7562，最後瀏覽日期：114" �https://csrone.com/topics/7562，最後瀏覽日期：114�年4月15日。
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� 內政部建築研究所網站，淨零建築路徑規劃，111年5月30日，網址：� HYPERLINK "https://www.abri.gov.tw/cp.aspx?n=15735，最後瀏覽日：114" �https://www.abri.gov.tw/cp.aspx?n=15735，最後瀏覽日：114�年4月14日。
� 麻州政府官方網站，建築能源規範，網址：� HYPERLINK "https://www.mass.gov/info-details/building-energy-code，最後瀏覽日：114" �https://www.mass.gov/info-details/building-energy-code，最後瀏覽日：114�年4月14日。
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� 波士頓市政府官方網站，第37條綠建築與氣候適應指南，網址：http://www.bostonplans.org/planning-zoning/planning-initiatives/article-37-green-building-guidelines，最後瀏覽日期：114年4月14日。
� LEED是由美國綠建築協會制定，於1998年正式公布，為全美共通性與市場導向式之綠建築評估準則，用以鼓勵永續性建築的發展與實踐，目前亦為國際間使用最廣泛之綠建築評估認證系統。衛生福利部秘書處，衛生福利大樓LEED黃金級標章，108年10月15日，網址：� HYPERLINK "https://dep.mohw.gov.tw/DOSA/cp-1333-49635-109.html，最後瀏覽日：114" �https://dep.mohw.gov.tw/DOSA/cp-1333-49635-109.html，最後瀏覽日：114�年4月27日。
� 波士頓市政府官方網站，同註8。
� 波士頓市公共建築淨零碳分層標準分為ZNC-onsite、ZNC-offsite、ZNC-ready、ZNC-convertible等標準。經濟部能源署能源知識庫網站，國際標竿城市建築之淨零耗能策略與措施，112年3月6日，頁4，網址：https://km.twenergy.org.tw/Knowledge/knowledge_more?id=9062，最後瀏覽時間：114年4月12日。
� BERDO 是一項地方法律，旨在減少波士頓市大型建築產生的空氣污染和溫室氣體排放。受約束的建築業主必須報告其建築的年度能源和水消耗量，且自2025年或2030年起，尚須遵守建築排放標準（即排放限制），排放標準會隨著時間的推移而降低，預計到 2050年所有建築物都將實現淨零排放。波士頓市政府官方網站，建築減排與資訊揭露條例，網址：https://www.boston.gov/departments/environment/berdo#regs-and-policies，最後瀏覽日：114年4月11日。
� 波士頓市政府官方網站，同前註。
� 經濟部能源署能源知識庫網站，國際標竿城市建築之淨零耗能策略與措施，同註11，頁5-6。
� 內政部建築研究所網站，邁向2050淨零建築願景 內政部攜手產業共同推動建築智慧淨零雙軸轉型，113年4月12日，網址：� HYPERLINK "https://www.abri.gov.tw/cp.aspx?n=19642，最後瀏覽日：114" �https://www.abri.gov.tw/cp.aspx?n=19642，最後瀏覽日：114�年4月12日。
� 建築能效評估系統，係以綠建築標章日常節能指標之建築物外殼節能效率、空調系統節能效率及室內照明系統節能效率，計算建築物整體能源效率，評定建築能效等級，由高至低依序分為第1至7級，其中屬第1級之建築物，且能效評分尺度為前50%者，為近零碳建築（Nearly Zero-Carbon Buildings），以第1+級標示。未來取得近零碳建築等級之建築物，約節能50%，其餘用電量需靠再生能源碳中和至零排放，為淨零建築（Net Zero Buildings）。內政部建築研究所網站，綠建築標章及建築能效標示，113年5月23日，網址：https://www.abri.gov.tw/cp.aspx?n=804，最後瀏覽日：114年4月14日。
� 《臺北市淨零排放管理自治條例》第11條第3項授權訂定之《臺北市建築物能源耗用管制辦法》第6條規定：「本自治條例第11條第2項所定本市公有建築物之能源耗用標準如下。但無法適用建築能效評估手冊者，其能源耗用標準由都發局另行公告：一、依法令應取得綠建築標章者：（一）中華民國（以下同）113年2月1日以後領有建造執照之市有公有建築物，其能源耗用標準應達建築能效分級第1+級。（二）113年5月1日以後領有建造執照之非市有公有建築物，其能源耗用標準應達建築能效分級第1+級。（三）113年1月31日以前領有建造執照之市有公有建築物及113年4月30日以前領有建造執照之非市有公有建築物，其能源耗用標準由都發局另行公告。……」。
� 888營建小幫手，新北率先申報碳排2026新建築全面實施碳揭露，888營建互聯網，113年1月14日，網址：https://www.888civil.com/news/carbon-emissions，最後瀏覽日：114年4月14日。
� 新北市政府工務局網站，新北淨零．市在BIM行 全國碳排領頭羊，112年7月10日，網址：https://www.publicwork.ntpc.gov.tw/home.jsp?id=11&act=be4f48068b2b0031&dataserno=6e1a90893b56fe1cc30ee9ce4669cdd5，最後瀏覽日：114年4月14日。
� 改善項目包括：建築外殼節能改善、屋頂隔熱改善、開窗隔熱改善、空調主機性能提升或汰換節能改善、室內照明節能改善、高效率熱泵熱水系統節能改善、建置或升級建築能源管理系統、空調系統節能策略導入節能改善、規劃作為建築公共緊急避難空間者，可納入建置再生能源及儲能系統等。內政部建築研究所網站，網址：https://www.abri.gov.tw/cl.aspx?n=20162，瀏覽日期：114年4月15日。
� 112年9月7日及12月29日公告內政部核定113年度補助地方、中央政府公有既有建築物及建築公共緊急避難空間能效改善及淨零示範之受補助機關入選名單，內政部建築研究所網站，網址：https://www.moi.gov.tw/News_Content.aspx?n=2&s=19070、312068，瀏覽日期：114年5月7日。
� 同註20。
� 113年12月30日公告內政部核定114年度補助中央政府公有既有建築物及建築公共緊急避難空間能效改善及淨零示範之受補助機關入選名單，內政部建築研究所網站，網址：https://www.moi.gov.tw/News_Content.aspx?n=9&s=324562，瀏覽日期：114年5月7日。
6 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250448/File_19853663.doc |
R02763 | 日本營建剩餘土石方管理法制簡介 | 營建剩餘土石方處理方案 | 陳宏明 | 2025-05-12 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2763
議題研析
一、題目：日本營建剩餘土石方管理法制簡介
二、議題所涉法規
營建剩餘土石方處理方案
三、背景說明（緣起）
據監察院調查[footnoteRef:1]指出，近年來營建剩餘土石方遭非法棄置情事屢見不鮮，造成環境污染與生態破壞；不肖土石資源堆置處理場以合法掩護非法，結合開挖業者及回填業者、清運業者及土地仲介等上下游串聯形成不法產業鏈，以不實清運計畫書、土方聯單等文書，掩護營建廢棄物實際流向，將營建剩餘土石方及廢棄物從工地直接運送至農地或魚塭進行非法掩埋，嚴重影響公共安全與國土完整。 [1: 監察院， 調查報告， 114年內調字第0016號， 2025年4月24日公告，網址：https://www.cy.gov.tw/CyBsBoxContent.aspx?n=133&s=49085，最後瀏覽日期： 2025年4月25日。]
內政部自1991年訂定「營建廢棄土處理方案」(現行名稱為「營建剩餘土石方處理方案」)以來，迄今已逾33年，惟該方案位階屬行政規則，不具法律強制力。行政院雖曾於2003年指示將營建剩餘土石方處理法制化，並於2006年研擬「營建剩餘土石方處理法」草案，惟後續進度遲緩，致迄今仍欠缺整體性之專法，地方政府自治條例亦標準不一，不利於落實執行與管理[footnoteRef:2]。 [2: 同前註。]
四、問題爭點
關於營建剩餘土石方堆置及掩埋之管理，日本主要係由地方政府各依其地方自治法規加以規範與執行(與我國現行制度相同)。2021年7月3日靜岡縣熱海市一起造成26人死亡、128棟建築受損的土石流災害，經證實土石方填埋不當是釀成災害的主要原因，促使日本國會於2022年5月修正通過《宅地造成[footnoteRef:3]及特定盛土等[footnoteRef:4]規制法(宅地造成及び特定盛土等規制法)》，以全國一致之標準對具危險性的土石方填埋行為進行規範。其由地方分別立法演進至中央統一立法之案例，可供我國借鏡，爰簡介日本法制相關規範，俾資參考。 [3: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第2條第1款及第2款規定，宅地，指農地、放牧地、森林及公共設施用地以外之土地，概念上類似於我國所稱的建地或建築土地。至於宅地造成，係指為了將宅地以外之土地(非建地)開發為宅地(建地)，依法令進行土石方填埋等變更地形行為。] [4: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第2條第3款規定，特定盛土等，指依法令在宅地或農地等上進行土石方填埋等變更地形行為，且對該宅地、農地或鄰近宅地造成較大的災害發生風險。]
五、探討研析
（1）
日本營建剩餘土石方管理法制沿革[footnoteRef:5] [5: 地方自治研究機構，土砂埋立て等の規制に関する条例（盛土規制条例）， 2025年3月14日，網址：http://www.rilg.or.jp/htdocs/img/reiki/037_landfill_regulation.htm，最後瀏覽日期：2025年4月30日。]
相當於我國營建剩餘土石方之概念者，在日本稱為「建設發生土(建設発生土)」。建設發生土非屬《廢棄物清理法(廃棄物の処理及び清掃に関する法律)》所規定的廢棄物，未受污染的土壤亦非《土壤污染對策法(土壌汚染対策法)》之適用對象，而是一種可利用於填埋低窪谷地或港灣、堆置堤防、開闢建地及填高農地等工程之土壤砂石資源。
關於建設發生土管理之法制，可分為中央立法及地方自治團體制定之自治條例。然從立法沿革觀之，該法制係以「由下而上」之立法逐漸構建而成。1974年開始，東京都的建設發生土開始運往鄰近的千葉縣市川市進行填埋，隨後發生幾起農地因填土不當受到污染及幼兒在填土現場溺水死亡之事故，促使市川市於1980年首先制定《市川市關於土砂等土地掩埋、填土及堆積規制條例(市川市土砂等による土地の埋立、盛土及びたい積の規制に関する条例)》，隨後千葉縣部分的市町村也陸續制定相關條例。
然而，隨著建設發生土填埋行為逐漸失序，土地因此受到污染的問題日益嚴重，千葉縣政府考量當時市町村制定的條例幾乎未有應對土壤污染之規定，且仍有部分市町村未制定條例，爰於1997年7月制定《千葉縣關於防止土砂填埋等造成土壤污染及災害發生條例(千葉県土砂等の埋立て等による土壌の汚染及び災害の発生の防止に関する条例)》，成為日本首部都道府縣層級的自治法規。
論者[footnoteRef:6]曾指出：「一旦某地方自治團體在法律上或事實上進行管制，尋找處置地點的手就會避開該處，轉向沒有管制的地方自治團體，即使目前情況尚不嚴重，但從中長期來看，特別是東京都周邊的關東地方自治團體所面臨的問題，預計將擴大至全國」。據統計，截至2021年11月，日本全國計有26個都道府縣及419個市町村已制定建設發生土管理相關條例，其中又以愈靠近首都圈的市町村數量最多，後續的立法趨勢也確實如同當時的預測發展，建設發生土填埋問題逐漸蔓延至全國，終須透過中央統一立法規範來解決。 [6: 北村喜宣，〈総合的建設残土対策条例の可能性（上）〉，《自治研究》，74卷2号，1998年2月，頁64。]
（2）
《宅地造成及特定盛土等規制法》修正重點及規範內容
本法最初於1961年制定，當時名稱為《宅地造成等規制法》，係為防止宅地開發引發坡地崩塌或土石流災害需進行必要管制而制定。2022年5月修正名稱及全文為《宅地造成及特定盛土等規制法[footnoteRef:7]》，新增「特定盛土等」及「土石堆積[footnoteRef:8]」兩種管制類型，修正後全文共計10章61條文，茲就其規範內容概述如下： [7: 《宅地造成及特定盛土等規制法》已於2023年5月26日施行，現行條文內容請參閱網址：https://laws.e-gov.go.jp/law/336AC0000000191，最後瀏覽日期：2025年5月5日。。] [8: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第2條第4款規定，土石堆積，指依法令在宅地或農地等上進行土石方堆置（僅限於一定期間經過後須清除該土石者）。]
1.規範對象
本法之立法目的，旨在為防止宅地開發、特定填土等或土石堆積引發坡地崩塌或土石流災害而進行必要的管制，以保護國民生命及財產，並促進公共福祉[footnoteRef:9]。因此，本法規範對象包括「宅地造成」、「特定盛土等」及「土石堆積」等行為，其中後兩者為此次修法所新增，亦即將原先僅規範非建地開發為建地所進行之土石方填埋行為，擴大適用於不論土地用途（如宅地、農地、森林等），只要可能對周邊地區造成災害風險之土石方填埋或堆置行為，均納入本法規範。 [9: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第1條規定。]
2.指定管制地區[footnoteRef:10] [10: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第10條、第26條及第45條規定。]
本法明定主務大臣[footnoteRef:11]應擬定防止災害發生之基本方針，要求都道府縣知事(下稱政府)應依基本方針每5年針對所轄區域進行地形、地質狀況等相關事項之基礎調查[footnoteRef:12]，據以指定「宅地造成等工事規制區域」、「特定盛土等規制區域」及「造成宅地[footnoteRef:13]防災區域」(下稱管制地區)。政府於指定前須聽取相關市町村長的意見，市町村長認為其所轄區域具災害風險時，亦得向政府申請指定。指定管制地區應以達成法律目的所必需的最小限度為原則。政府指定後應依規定進行公告，並通知相關市町村長，俾進行管制。 [11: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第53條規定，本法所稱主務大臣，指國土交通大臣及農林水產大臣。] [12: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第2章 基本方針及基礎調查。] [13: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第2條第9款規定，造成宅地，指已施作宅地造成或特定盛土等工程（僅限於宅地內施作者）之宅地。概念上類似於我國的已開發完成之建築土地。]
3.事前許可制[footnoteRef:14] [14: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第4章 宅地造成等工事規制地區內宅地造成等工事等之規制、第6章 特定盛土等規制地區内特定盛土等或土石堆積工事等之規制。]
在「宅地造成等工事規制區域」內進行宅地開發相關工程(面積500平方公尺以上)，或是在「特定盛土等規制區域」內進行特定填土或土石堆積相關工程(面積3000平方公尺以上)，工程業主均於工程開始前先向政府申請許可。提出申請前，工程業主應依規定舉行說明會，俾使周邊地區的居民瞭解工程相關內容，政府於核發許可前，應審核工程業主之財力、信用、施工者能力、所提工程計畫是否符合工程技術標準，並得要求設置擋土牆、排水設施及其他防止災害發生之必要措施。工程業主須領得許可證後，始得進行工程，並應定期向政府回報工程實施狀況。
4.責任明確化
本法除規定相關工程業主及施工者等行為人相關責任外，也明定土地坐落於管制地區內之土地所有人、管理人或占有人(下稱土地所有人等)，負有維持土地處於安全狀態之土地保全責任[footnoteRef:15]，以防止因宅地造成、特定盛土等或土石堆積（包括指定管制地區前已進行者）而引發災害。此外，政府得要求管制地區內之土地所有人等報告該土地現況或於該土地上進行相關工程之狀況[footnoteRef:16]；必要時，得勸告土地所有人等、工程業主或施工者，要求設置擋土牆或採取必要的防災措施[footnoteRef:17]。 [15: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第22條、第41條及第46條規定。] [16: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第25條、第44條及第48條規定。] [17: 同註15。]
5.行政管制措施
(1)行政檢查
本法要求宅地造成、特定盛土等或土石堆積等工程，應依據政府頒訂的技術標準進行，並設置擋土牆、排水設施或其他必要的措施。前開防災必要措施，應由符合法令所定資格的專業人員設計，以確保安全。為確認工程是否按照許可條件及技術標準進行，工程業主須向政府定期報告施工狀況與法令所定事項；施工過程中，當政府許可時所指定的工程(特定工程)完成後，工程業主應依規定期限申請政府實施中間檢查[footnoteRef:18]，經檢查合格領得證明文件後，方可進行後續工程；工程完成後，亦應循上述程序申請政府實施完工檢查[footnoteRef:19]，確認工程是否依規定完成。 [18: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第18條及第37條規定。] [19: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第17條及第36條規定。]
(2)監督處分[footnoteRef:20] [20: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第20條及第39條規定。]
對於違反許可條件或以虛偽或其他不正方法取得許可者，政府得廢止或撤銷其許可。當政府發現管制地區內相關工程未依本法規定進行時，得命該工程業主、施工者或現場管理人停工或於一定期限內採取必要的防災措施；對於未經許可而逕自進行相關工程之土地，政府亦得命該土地所有人等或工程業主禁止或限制該土地之使用，或於一定期限內採取必要的防災措施。如情況緊急或有必要時，政府得自行採取措施，並準用《行政代執行法》相關規定，向工程業主或土地所有人等徵收其應負擔之費用。
(3)改善命令[footnoteRef:21] [21: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第23條、第42條及第47條規定。]
政府認為管制地區內擋土牆等設施未設置、設置未完善或欠缺其他必要的措施，不足以防止相關工程所引發的災害風險時，得命土地所有人等於一定期限內設置、改造擋土牆等設施、改良地形、回填或清除土石方。如該災害風險係由土地所有人等以外之行為人進行相關工程所引發，政府得在土地所有人等未有異議的情形下，命令該行為人進行前開改善工程。
6.處罰規定以刑罰為主
為充分發揮遏制效果，對於違反本法規定之相關行為，其罰則規定大多以刑罰為主，例如未經許可，逕自進行宅地開發、特定填土或土石堆積等工程，最高處3年以下有期徒刑或科1000萬日圓以下之罰金[footnoteRef:22]；未依規定提出中間檢查或完工檢查之申請者，最高處1年以下有期徒刑或科300萬日圓以下之罰金[footnoteRef:23]；另對於法人之代表人或代理人、使用人或其他從業人員違反本法規定者，除處罰行為人外，並對該法人科處最高3億日圓以下之罰金[footnoteRef:24]。 [22: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第55條規定。] [23: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第56條規定。] [24: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第60條規定。]
（3）
修法後地方自治團體之法規調適
雖然《宅地造成及特定盛土等規制法》旨在以全國一致之標準進行規範，惟該法也賦予都道府縣得自行調降相關工程申請許可、中間檢查及定期報告之面積規模[footnoteRef:25]，增加中間檢查及定期報告之內容項目[footnoteRef:26]，以及縮短定期報告之週期[footnoteRef:27]等加強管理規定，俾利因地制宜。此次修法後，都道府縣除須指定公布所轄區域內之管制地區外，尚須配合新法制定該地之法律施行條例或修正、廢止既有自治法規[footnoteRef:28]，以因應新法之施行。 [25: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第18條、第19條、第32條、第37條及第38條規定。] [26: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第18條、第19條、第37條及第38條規定。] [27: 《宅地造成及特定盛土等規制法》第19條及第38條規定。] [28: 同註5。]
（4）
日本法制之借鏡
我國現行實務以營建剩餘土石方處理屬地方自治事項[footnoteRef:29]，爰由中央主管機關發布「營建剩餘土石方處理方案」，作為各縣市政府制(訂)定相關自治法規之政策指導原則及參考。然而，各地方政府自治條例規範標準不一，且仍有地方政府[footnoteRef:30]迄未完成制定，而營建剩餘土石方處理又經常跨越不同縣市之範圍，允宜研議建立一致性規範俾供遵循。因此，日本以中央統一立法之方式，建立全國一致之規範及標準，以落實執法，其立法經驗，殊值我國參考。 [29: 《地方制度法》第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：……（六）直轄市營建廢棄土之處理。……」。同法19條規定：「下列各款為縣（市）自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：……（六）縣（市）營建廢棄土之處理。……」。] [30: 新北市政府工務局，新北市營建剩餘土石方管理自治條例立法必要性分析， 2024年11月，網址：https://www.publicwork.ntpc.gov.tw/uploaddowndoc?dis=gec&file=gec/202501241453531.pdf&filedisplay=%E6%96%B0%E5%8C%97%E5%B8%82%E7%87%9F%E5%BB%BA%E5%89%A9%E9%A4%98%E5%9C%9F%E7%9F%B3%E6%96%B9%E7%AE%A1%E7%90%86%E8%87%AA%E6%B2%BB%E6%A2%9D%E4%BE%8B%E7%AB%8B%E6%B3%95%E5%BF%85%E8%A6%81%E6%80%A7%E5%88%86%E6%9E%90.pdf&flag=doc，最後瀏覽日期： 2025年5月5日。]
撰稿人：陳宏明
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250438/File_19853612.docx |
R02762 | 受控外國企業（CFC）消極性所得課稅相關法制研析 | 所得稅法;營利事業認列受控外國企業所得適用辦法 | 林鈺琪 | 2025-05-12 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2762
議題研析
一、題目：受控外國企業（CFC）消極性所得課稅相關法制研析
二、議題所涉法規
所得稅法、營利事業認列受控外國企業所得適用辦法
三、背景說明（緣起）
隨著全球反避稅規範日趨嚴格，臺灣自112年
1月1日起正式實施受控外國企業(Controlled Foreign Company, CFC)制度，針對我國稅籍居民透過境外公司累積未分配盈餘的情形進行課稅。此一制度目的在於防堵高資產人士或家族企業藉由設立境外公司延遲或規避納稅義務。
四、問題爭點
臺灣現行CFC制度未明確界定「消極性所得」的法律定義與範圍，易導致納稅義務人透過收入型態重分類、金融商品操作等方式，規避應課稅項目。此外，現行豁免條件設計雖有助降低合規負擔，卻可能成為避稅規劃空間。相較美、日制度對消極性所得課稅範圍與豁免標準的明確規範，臺灣應可參考美、日做法，調整相關立法設計，以提升CFC制度反避稅效果，爰有探討之必要。
五、探討研析
（1）
消極性所得
豁免條件
依臺灣「所得稅法」第43條之3第1項及「營利事業認列受控外國企業所得適用辦法」第5條第2項及第3項規定，當CFC符合下列任一條件，即可豁免將其盈餘計入我國課稅所得：1、具實質營運活動
；2、當年度盈餘在新臺幣700萬元以下。此類豁免設計有助於降低對規模較小或未達一定盈餘門檻CFC的稅負。然而，也可能被企業利用，藉由在低稅負國家設立CFC並進行資金或利潤移轉，以規避本應課稅之所得。
相較之下，美國與日本對於CFC制度下的消極性所得課稅採取更為嚴格的規範。在美國，若CFC所在租稅管轄區的實質稅負率高於「國內稅法」（Internal Revenue Code, IRC）第11條所定公司稅率的90%（2017年稅改後為高於18.9%）
，則該外國公司可豁免適用Subpart F
規定，美國納稅義務人無須就其未分配盈餘進行申報課稅。此外，為簡化稽徵程序，若CFC來自「外國基礎公司所得」及「保險相關所得」合計低於總收入5%，或金額未滿100萬美元(以較低者為準)，亦可豁免將該等Subpart F所得計入當年度課稅基礎
。
日本方面，若納稅義務人提出書面證明，證明CFC符合實質營運活動基準，則僅需就其被動性所得
課稅。2017年稅改後，日本引入最低豁免門檻，即當被動性所得不超過日幣2,000萬元或不超過該年度稅前淨利之5%，則免納入課稅範圍
。然而，2023年稅改新增最低稅負制，將原本實質稅負率需達30%之門檻，調降為27%，作為判斷是否需合併申報的標準
。因此，自2024年起，即使CFC的被動性所得金額不高，若其整體稅負率低於27%，仍可能被納入課稅範圍。顯見，2017年制度下的豁免條件相對寬鬆，重在控制被動性所得的絕對金額與占比，但2024年起，日本稅制改革轉向以實質稅負率作為主要課稅依據，課稅審查標準趨於嚴格，亦反映全球反避稅趨勢。
（2）
消極性所得之定義與範圍
臺灣現行CFC制度並未明確界定「消極性所得」之定義與完整範圍，僅於「所得稅法」第43條之3及相關子法中提及部分被動性質之所得類型
，例如股利、利息、權利金、租賃收入、出售資產增益等。然而，實務上尚未明確將衍生性金融商品之收益、資本利得、以及因金融交易或匯兌產生之所得納入，導致納稅義務人可能藉由形式轉換收入性質，以迴避CFC課稅規範，影響制度公平性與反避稅效果。
美國CFC制度對「消極性所得」之界定較為周延。根據IRC第952條及第954條第(c)項規定，Subpart F 所得包含下列主要類型：1、外國基礎公司所得（Foreign Base Company Income, FBCI）：外國基礎公司銷售所得（FBC Sales Income）、外國基礎公司服務所得（FBC Services Income）、外國基礎公司被動性所得（FBC Passive Income），如利息、股息、租金與權利金；2、保險所得（Insurance Income）；3、參與國際抵制、非法賄賂等所得（Income from International Boycott, Bribes, etc.）；4、外國基礎公司石油相關所得（Foreign Base Company Oil Related Income）
。而且，美國於2017年稅改中增訂全球無形資產低稅負所得制度（Global Intangible Low-Taxed Income, GILTI）
，進一步對未分配之低稅負所得（特別是無形資產所產生者）課稅，以遏止跨國企業將高利潤性資產或活動移轉至低稅負國家。
日本亦於2017年稅改中擴大CFC制度下「消極性所得」之適用範圍，除原規範的6類消極性所得(股利、利息、證券出借收益、有形資產租賃收入、無形資產權利金收益及超額利潤)，另新增5類特定消極性所得，包括有價證券之出售損益、衍生性金融商品所產生之損益、匯兌損益、金融資產持有期間所產生之收益及無形資產之處分損益
。此類擴大消極性所得範圍的設計，目的在於因應企業使用金融工具、資本交易或無形資產進行租稅規劃的現象，加強反避稅規範與租稅中立性。
（3）
修法建議
為提升臺灣CFC制度的國際接軌程度與實務可行性，或可借鏡美國、日本制度進行調整，以完善我國反避稅體制規範。
1、
調整消極性所得豁免條件
借鏡美國與日本的CFC制度設計，臺灣可考慮從多面向調整消極性所得（特別是被動性所得）之豁免條件，以提高制度之國際適足性與反避稅效能。例如美國對於Subpart F所得採行「小額免稅原則」（de minimis rule），當被動性所得占CFC總收入未逾5%，或金額未達100萬美元(以較低者為準)，即可免列入課稅基礎。此舉有助於聚焦打擊規模較大、避稅意圖明確的結構性安排，同時排除因偶發性或規模小而產生的低風險CFC，降低納稅義務人之法遵負擔。
另可參酌日本自2023年起引入之最低稅負制，將原適用豁免規定之稅負率標準自30%調降至27%，以更接近OECD倡議的全球最低稅負（Global Anti-Base Erosion, GloBE）之15%實質門檻。相較之下，臺灣目前CFC制度中「稅負率合理」之判斷標準為14%，係依我國營利事業所得稅率20%之70%計算而得，未必能完全反映國際稅負水準之變化。建議主管機關宜檢討現行稅負率門檻，研議考慮與GloBE標準接軌，以強化制度一致性、減少租稅規劃空間，並兼顧企業法遵成本與反避稅目標之平衡。
2、
明確界定消極性所得並擴大課稅涵蓋範圍
臺灣現行CFC制度尚未對「消極性所得」作出明確定義與完整列舉，僅於子法中舉例部分被動性質所得，此種規範方式易產生解釋空間，減弱制度之反避稅效果。相較之下，美國依IRC 第954條第(c)項明確界定 Subpart F 所得中之「消極性所得」範圍，涵蓋外國基礎公司所得（如被動收入、服務收入、銷售收入等）、保險所得及特定非法所得；並於2017年稅改中增訂GILTI制度，進一步對未分配之低稅負所得進行課稅，涵蓋範圍包括來源於無形資產之超額利潤。日本亦於2017年CFC稅制改革時擴大「消極性所得」適用類型，增列5類特定金融性或資本性收益，藉以強化對租稅規劃工具的涵蓋力。臺灣可參酌美、日做法，檢討現行制度中消極性所得之界定與列舉方式，研議於法規中明確規範其定義，並適度擴充涵蓋範圍至更多樣化的金融性及無形資產相關收益，以強化 CFC 課稅制度之合理性、明確性與韌性。
撰稿人：林鈺琪
� 有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。
� 「消極性所得」或稱被動所得，是美國稅法用語（Subpart F Income）的翻譯，具有特定的法律含義與分類範圍，主要指的是非實質營業活動產生的收入。
� 「實質營運活動」指在設立國家或地區設有固定營業場所，並在當地雇用員工實際從事經營業務；或是消極投資所得占營業收入淨額及非營業收入總額合計數10%以下者。(參照營利事業認列受控外國企業所得適用辦法第5條第2項規定)
� 參照IRC, §954(b)(4)。Legal Information Institute，網址：https://www.law.cornell.edu/uscode/text/26/954，最後瀏覽日期：114年4月30日。
� Subpart F所得是美國稅法（IRC）第26篇第1子章中第9小節（Subpart F）所規範的概念，主要是針對美國納稅人持有的受控外國公司（CFC）所產生的某些類型的收入，即使沒有實際匯回美國，也需要申報課稅。
� 林家玉、江向才，受控外國公司國際反避稅制度之探討，財稅研究 ，第51卷，第4期，111年10月，頁35。
� 「被動性所得」是具體的投資性收益（如利息、股息、版稅等），而非涵蓋其他如銷售或服務等被視為消極性的收入。日本 CFC 制度多採用「被動所得（パッシブ所得）」為課稅判斷標準。
� 林家玉、江向才，同註6，頁41。
� EY Global，呼之欲出 日擬修法引入最低稅負制，112年4月13日，網址：https://www.ey.com/zh_tw/insights/tax/japan-plans-to-introduce-global-minimum-tax，最後瀏覽日期：114年4月30日。
� 參照營利事業認列受控外國企業所得適用辦法第5條第2項第2款規定。
� 參照IRC, § 952規定，Legal Information Institute，網址：https://www.law.cornell.edu/uscode/text/26/952，最後瀏覽日期：114年5月1日。及IRC, §954 (c)規定，Legal Information Institute，網址：https://www.law.cornell.edu/uscode/text/26/954，最後瀏覽日期：114年5月1日。
� GILTI是一項針對由美國公司與公民所控制的非美國公司收入所徵收的稅。這些外國公司被稱為受控外國公司（CFC），其股權必須有超過50%由美國公民持有，且每位美國股東必須持有該CFC 至少10%的股份。此項稅收特別針對來自智慧財產（IP）所得的收入，例如著作權、授權、專利與商標，旨在防止受控外國公司運用可疑的稅務策略來避稅。GILTI稅率範圍在10.5%至13.125%之間(目前的GILTI稅率預計將在2026年增加至13.125%至16.406%的範圍)，確保對外國收入徵收至少10.5%的最低稅，並抵消透過將智慧財產權資產策略性地遷移到稅收更友善的地方
所獲得的稅收優勢。(摘自Thomson Reuters，網址：https://tax.thomsonreuters.com/en/glossary/global-intangible-low-taxed-income，最後瀏覽日期：114年5月1日。)。
� 林家玉、江向才，同註6，頁40-41。
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250436/File_19853610.doc |
R02761 | 聯合行為例外許可相關法制之研析 | 公平交易法 | 楊翔宇 | 2025-05-12 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2761
議題研析
一、題目：聯合行為例外許可相關法制之研析
二、議題所涉法規
公平交易法
三、背景說明（緣起）
報載國際大廠將與我國人工智慧（AI）之相關製造供應鏈業者合作，共同在美國境內設計並興建價值5,000億美元（約新臺幣16.5兆元）之人工智慧基礎設施，以符合美方「美國製造」政策目標，相關產品在美國則可免除關稅壓力[footnoteRef:1]。我國總統為因應美國政府對等關稅政策，於114年4月6日公布5大策略，其中提出「台灣加1」策略，由政府整合「台灣投資美國隊」，也期待美國對等整合「美國投資台灣隊」加強臺美貿易關係，規劃半導體、電子、資通訊、石化及天然氣等產業，均可加碼投資美國[footnoteRef:2]。另依經濟部資料，2024年臺灣對美國出口金額約1,114億美元，又以資通訊、電子零組件產品最多，占臺灣對美出口65.4%[footnoteRef:3]，顯示資通訊、電子零組件相關產業對美出口量極大。因此，相關水平競爭業者若配合政府共同投資美國政策，似可能衍生聯合行為相關問題。 [1: 陳律安，輝達大聯盟拚 AI 在美製造 生產價值高達5,000億美元，經濟日報，114年4月15日，網址：https://money.udn.com/money/story/5612/8674543，最後瀏覽日期：114年5月2日。] [2: 邱琮皓，賴清德總統公布五策略 「台灣加1」整合投資美國隊，經濟日報，114年4月7日，網址：https://money.udn.com/money/story/7307/8656660，最後瀏覽日期：114年5月2日。] [3: 經濟部，立法院第11屆第3會期經濟委員會第10次全體委員會議「美國實施進口產品國安調查對我國產業之影響及因應之道」書面報告，114年4月23日，頁1，網址：https://ppg.ly.gov.tw/ppg/SittingAttachment/download/2025041808/02000122412004795002.pdf，最後瀏覽日期：114年5月2日。]
四、問題爭點
《公平交易法》明文禁止事業從事聯合行為，由於臺灣電子代工業者間屬於同一產銷階段之競爭事業，若積極響應產業共同投美國政策，為達到促進出口目的而對於美國市場之競爭予以約定，似有涉及具競爭關係事業間之聯合行為疑慮，容有進一步探討現行《公平交易法》對於聯合行為「原則禁止，例外許可」相關規範必要。
五、探討研析
1.
聯合行為之禁止及例外許可法制規範
按《公平交易法》第15條第1項明文規範，事業不得為聯合行為。又同法第15條第1項但書[footnoteRef:4]及第16條[footnoteRef:5]規定，事業聯合行為符合8款例外許可類型，有益於整體經濟與公共利益者，得申請主管機關例外許可，例如為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定等。至於公平交易委員會（下稱公平會）於許可聯合行為時，得附加條件或負擔，其許可期限不得逾5年，事業得於期限屆滿後申請延展，每次延展期限亦不得逾5年。 [4: 公平交易法第15條規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：一、為降低成本、改良品質或增進效率，而統一商品或服務之規格或型式。二、為提高技術、改良品質、降低成本或增進效率，而共同研究開發商品、服務或市場。三、為促進事業合理經營，而分別作專業發展。四、為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定。五、為加強貿易效能，而就國外商品或服務之輸入採取共同行為。六、因經濟不景氣，致同一行業之事業難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為。七、為增進中小企業之經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為。八、其他為促進產業發展、技術創新或經營效率所必要之共同行為。（第1項）主管機關收受前項之申請，應於三個月內為決定；必要時得延長一次。（第2項）」] [5: 公平交易法第16條規定：「主管機關為前條之許可時，得附加條件或負擔。（第1項）許可應附期限，其期限不得逾五年；事業如有正當理由，得於期限屆滿前三個月至六個月期間內，以書面向主管機關申請延展；其延展期限，每次不得逾五年。（第2項）」]
有關公平會針對聯合行為許可實務案例，包含合船進口、泛公股銀行信用卡業務合作、航線聯合排班及共同售票、奧運轉播等，又以合船進口為最常見之聯合行為許可類型（例如聯合採購大麥、玉米或黃豆之合船裝運進口）[footnoteRef:6]。另由於我國法制採行聯合行為「原則違法，例外許可」之事前許可制，曾有業者於聯合行為許可期間屆滿後，未經申請延展而繼續從事合船進口行為，經公平會處以罰鍰[footnoteRef:7]。 [6: 王立達，〈我國聯合行為規範現況之結構反省與革新：事前許可制、積極分流與事後查處制〉，《臺大法學論叢》，第47卷，第3期，107年9月，頁1180-1183。] [7: 同前註，頁1188。]
1.
聯合行為「原則違法，例外許可」衍生之法制困境
比較國外對於違法聯合行為執法情況，美國主要視其行為是否容易影響市場競爭，而區分為「當然違法」（per se illegal）與「合理原則」（rule of reason），若限制競爭行為之違法性明確，將構成當然違法；若聯合行為可能有正面影響時，需採合理原則進行判斷其限制競爭效果，包含以合理原則篩選排除事業是否具有市場力（market power）等，例如就市場上市占率較低、難以影響消費者福利（consumers welfare）之聯合行為，不會被認為構成限制競爭效果，進而使執法資源集中在重要個案上[footnoteRef:8]。另歐盟亦將聯合行為區分為「以限制競爭為目的之協議」及「產生限制競爭效果之協議」，前者若依協議內容具有反競爭目的，通常無需證明限制競爭效果即可構成違法，後者則需進一步判斷該協議是否構成歐盟「可感覺性」（appreciabilit）要件，以評估其限制競爭之效果[footnoteRef:9]。整體而言，歐美均對涉及核心卡特爾（hardcore cartel）[footnoteRef:10]行為，例如合意決定商品或服務價格等，採高度嚴格之執法立場，至於其他類型聯合行為，則視其對市場競爭之影響，另行分析判斷。 [8: 吳秀明、牛曰正，〈競爭法上「安全港條款」之研究〉，《公平交易季刊》，第27卷，第4期，108年10月，頁67-69。] [9: 同前註，頁61。] [10: 「核心卡特爾」（hardcore cartel）用語源自於經濟合作暨發展組織（Organization of Economic Cooperation and Development, OECD），被認為係競爭法上最嚴重之違法行為，其藉漲價及限制產出，使消費者無法購買所需要之商品及服務，並多負擔不必要之支出。參王立達，同註6，頁1205。]
然而，我國事前許可制下，《公平交易法》第15條第1項但書規定未區分聯合行為之合意類型，一律採取「有益於整體經濟與公共利益」之合理原則加以判斷，不僅與歐美國外類型化審查模式不同[footnoteRef:11]，且造成單純程序違失（例外許可屆期未申請延長）與核心卡特爾同等對待、適用相同罰則規定之不合理現象[footnoteRef:12]。 [11: 王立達，同註6，頁1193-1197。] [12: 同前註，頁1207。]
1.
研議修法改採聯合行為事後查處制之可行性，使非核心卡特爾行為不再需要事先許可程序，以降低事業法遵成本
有學者建議，國際間主要規範趨勢係將核心卡特爾與有益同業合作分流處理，建議修正《公平交易法》第15條規定，刪除不必要之事先許可制，以事後查處制取代之，亦符合主管機關主要查處實體違法聯合行為之實務作法[footnoteRef:13]。另有學者建議，針對共同研發或專業化聯合等行為，設計較寬鬆之「安全港」（safe harbor）規範，以賦予事業合法活動之明確範圍，協助事業減少不必要之聯合行為許可申請[footnoteRef:14]。 [13: 王立達，同註6，頁1214。] [14: 吳秀明、牛曰正，同註8，頁78。]
另查公平會於114年2月12日經第1738次委員會議通過「事業因應環境永續涉及聯合行為之參考指引」[footnoteRef:15]，將競爭事業間之合作模式歸類為3種不同法律評價類型：1、「無聯合行為疑慮」（如共同培訓或宣導員工節能等）。2、「易構成聯合行為，得申請聯合行為例外許可」（如為提升資源回收率而統一商品或零件規格等）。3、「易構成違法聯合行為，對競爭有高度危害」（如為達成環境永續之目標、降低成本等為由，共同定價等）。上開指引已指出核心卡特爾類型對競爭有高度危害，似無法申請聯合行為例外許可，爰更有必要檢討修正《公平交易法》第15條規定，以利事業法遵及降低違法成本。 [15: 公平交易委員會網站，事業因應環境永續涉及聯合行為之參考指引，114年3月20日，網址：https://www.ftc.gov.tw/internet/main/doc/docDetail.aspx?uid=2020&docid=18009&mid=1387，最後瀏覽日期：114年5月2日。]
考量現階段為因應美國對等關稅及美國製造政策，我國政府以協助整合電子、資通訊等產業共同投資美國視為一項解方，在現行法律框架下，公平會應注意事業是否為聯合出口、共同決定價格或數量等聯合行為，並輔導、倡議事業主動申請聯合行為例外許可，同時提醒業者遵守美國反托拉斯法（競爭法）相關規範，避免事業不慎觸法。另其他政府部門亦有必要橫向聯繫，蒐集國外產業動態、相關法規及實務作法等，協助業者完善事前評估。此外，鑑於社會輿論關切該項策略可能引發臺灣核心競爭產業或技術外移之疑慮[footnoteRef:16]，政府除須透過經濟部投資審查機制把關外，亦有必要研議後續國內各項產業輔導政策之根留臺灣配套措施，並在平等互惠原則下積極引進外國事業來臺投資，以保障國內產業發展、維護我國競爭力。 [16: 鄭媁、林海，供應鏈外移？ 經長：等台積電在美6廠完工就有可能，聯合報，114年4月29日，網址：https://udn.com/news/story/7238/8707294，最後瀏覽日期：114年5月2日。]
撰稿人：楊翔宇
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R02760 | 強化勞資爭議調解與仲裁效能制度之探討 | 勞資爭議處理法 | 李志遠 | 2025-05-06 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2760
議題研析
一、題目：強化勞資爭議調解與仲裁效能制度之探討
二、議題所涉法規
勞資爭議處理法
三、背景說明（緣起）
近期美國總統川普（Donald Trump）推動「對等關稅」政策，連帶對國內傳統產業造成衝擊，導致多達40間製鞋工廠實施「做三休四」與放無薪假等措施[footnoteRef:1]，未來如衍生勞資爭議事件恐影響勞工權益。根據勞動部統計[footnoteRef:2]，100年所受理之勞資爭議案件共計22,629件，至113年已增至27,418件，顯示勞資爭議事件呈現成長趨勢。然紛爭產生的原因不一而足，且無法完全避免，未來如何建立一套迅速且有效之處理機制，以妥善解決爭議，值得深入研究[footnoteRef:3]。 [1: 台灣新聞組，關稅暫緩 台傳產仍啟動「做三休四」部分鞋業已放無薪假，世界新聞網，114年4月13日，網址：https://www.worldjournal.com/wj/amp/story/121220/8671263，最後瀏覽日期：114年4月30日。] [2: 勞動部統計查詢網，網址：https://statdb.mol.gov.tw/statiscla/webMain.aspx?sys=210&kind=21&type=1&funid=q05031&rdm=R142113，最後瀏覽日期：114年4月30日。] [3: 黎博文，〈我國勞動爭議調解制度之回顧與展望〉，《勞動及職業安全衛生研究季刊》，第29卷第4期，110年12月，頁16。]
四、問題爭點
依據勞資爭議處理法第11、13條[footnoteRef:4]，勞資爭議雙方當事人得自行推舉調解委員，惟該委員資格與來源未必來自於中央主管機關考選之調解人，難免良莠不齊、甚至誤解委員身分與代理人身分差異，未來在當事人信賴與調解委員品質與資格之間，恐有待多加權衡[footnoteRef:5]，以及提升仲裁人之公正性、獨立性及專業性[footnoteRef:6]，皆係日後重要課題。 [4: 勞資爭議處理法第11條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關受理調解之申請，應依申請人之請求，以下列方式之一進行調解：一、指派調解人。二、組成勞資爭議調解委員會（以下簡稱調解委員會）。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關依職權交付調解者，得依前項方式之一進行調解。（第3項）第1項第1款之調解，直轄市、縣（市）主管機關得委託民間團體指派調解人進行調解。（第4項）第1項調解之相關處理程序、充任調解人或調解委員之遴聘條件與前項受託民間團體之資格及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第5項）主管機關對第3項之民間團體，除委託費用外，並得予補助。」、第13條規定：「調解委員會置委員3人或5人，由下列代表組成之，並以直轄市或縣（市）主管機關代表1人為主席：一、直轄市、縣（市）主管機關指派1人或3人。二、勞資爭議雙方當事人各自選定1人。」] [5: 李瑞敏，〈勞資爭議處理法修法後實施現況及面臨之挑戰與因應〉，《台灣勞工季刊》，第68期，110年6月，頁35。] [6: 林福來，〈論勞資爭議仲裁機制〉，《財產法暨經濟法》，第34期，102年6月，頁116。]
另現行調解制度雖形式完備，惟因仰賴當事人合意，且無強制拘束力，致使調解成立率有限，難以有效促成紛爭終結，一旦爭議當事人有一方不願履行，爭議仍未獲解決[footnoteRef:7]。此外，仲裁制度採取合意啟動主義，亦須經勞資雙方當事人合意，方可進行仲裁程序。顯見調解制度亦有必要檢討以解決現行問題。 [7: 黎博文，同註3，頁17。]
五、探討研析
（一）建議研議建立強化調解人專業之法制，以提升制度之信賴度與透明度
我國勞資爭議多以調解作為第一線解決機制[footnoteRef:8]，因此，勞動主管機關須先加強相關資源整合與同仁的專業教育訓練，促使受理案件的同仁皆能瞭解勞資爭議的態樣（含性別工作平等事項）與建議處理方式[footnoteRef:9]。其次，由於勞動事件與一般民事糾紛不同，兩造當事人間若因存有知識、經濟能力之差異，且爭議的發生及雙方權利義務的履行，亦受勞資實際互動狀態影響而趨於複雜，實有賴於熟稔勞資關係與專業知識者參與[footnoteRef:10]。若調解委員本身缺乏勞動法令素養與勞資互動經驗，將無法有效引導或協助弱勢方表達訴求。現行調解制度所需檢討者，在於調解委員制的委員資格控管，且實務上亦曾有調解委員向當事人收取報酬等不當行為[footnoteRef:11]，爰有必要針對制度設計與實務運作進行調整。 [8: 113年勞資爭議受理案件處理方式件數：協調37件、調解27,097件、仲裁144件，參見勞動部統計查詢網，網址：https://statdb.mol.gov.tw/statiscla/webMain.aspx?sys=220&ym=11300&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=q05031&cycle=4&outmode=0&compmode=0&outkind=1&fldspc=0,6,&rdm=R106053，最後瀏覽日期：114年4月30日。] [9: 林采婕，〈勞資爭議調解對性別平等權的落實：以新北市實務為例〉，《勞動及職業安全衛生研究季刊》，第29卷第4期，110年12月，頁58。] [10: 黎博文，同註3，頁19。] [11: 林福來，同註6，頁35。]
綜上，建議研議修正勞資爭議處理法第11條，明定調解人應具備認證資格，並建立定期評鑑、不適任替換與迴避機制，以強化調解人中立性與專業度。同時，可參考公開日本勞動委員會制度，設置調解人資料庫並公開資格背景[footnoteRef:12]，提升調解制度信賴度與透明度。 [12: 邱冠喬，〈勞資爭議行政處理程序的調解與仲裁之研究－日本法之斡旋、調停與仲裁作為比較〉，《華岡法粹》，第70期，110年6月，頁280。]
（二）建議研議適度放寬啟動仲裁之條件，以有效公正解決勞資爭議
勞資爭議處理法將勞資爭議分為「權利事項」與「調整事項」兩大類[footnoteRef:13]，由於權利事項常涉及個別勞工就工資、工時、終止契約等所生法律關係之主張，可依既有法律規範或契約條款求償，其爭議具有司法審理可能，法院對此類爭議擁有審判權，相對地，調整事項屬勞動條件協商，通常不適用法院訴訟程序[footnoteRef:14]，亦即前者循司法途徑解決，後者則循行政途徑處理。 [13: 勞資爭議處理法第5條規定：「本法用詞，定義如下：一、勞資爭議：指權利事項及調整事項之勞資爭議。二、權利事項之勞資爭議：指勞資雙方當事人基於法令、團體協約、勞動契約之規定所為權利義務之爭議。三、調整事項之勞資爭議：指勞資雙方當事人對於勞動條件主張繼續維持或變更之爭議。四、爭議行為：指勞資爭議當事人為達成其主張，所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為。五、罷工：指勞工所為暫時拒絕提供勞務之行為。」] [14: 勞動部全球資訊網，王嘉琪，〈勞動部勞資爭議處理法所定勞資爭議調解及仲裁制度之介紹〉，頁2，網址：https://www.mol.gov.tw/media/cecpl41t/勞資爭議處理法所定勞資爭議調解及仲裁制度之介紹，最後瀏覽日期：114年4月30日。]
而仲裁程序之建立，係為彌補司法訴訟程序之不足，蓋傳統之司法訴訟程序對勞工而言，不僅耗日費時、程序過於繁瑣且訴訟費用龐大[footnoteRef:15]，形成勞資不對等的現象。在現行勞資爭議處理法之規定下，「調整事項」及「權利事項」之勞資爭議均可進行仲裁[footnoteRef:16]，惟一般個別勞工關於權利事項的勞資爭議，如欲透過仲裁程序處理、解決紛爭，僅有合意仲裁一途，然因雇主多無意願進行仲裁，此係勞資爭議難以透過現行仲裁機制解決紛爭之原因[footnoteRef:17]，導致仲裁案件數長期偏低[footnoteRef:18]，即便勞動主管機關近年積極推動合意仲裁，亦因缺乏有效誘因與制度性保障，致使勞方難以單方面啟動仲裁救濟[footnoteRef:19]。 [15: 吳昭瑩，〈批判台灣勞資爭議處理機制：以爭議標的二分法之必要性與處理機制的妥當性為探討核心〉，《台灣勞動評論》，第1卷第1期，98年6月，頁20。] [16: 勞動部全球資訊網，王嘉琪，同註14，頁17。] [17: 勞動部全球資訊網，陳金泉，〈擴大勞資爭議仲裁範圍之可行性初探〉，頁1，網址：https://www.mol.gov.tw/media/lbtnj23e/擴大勞資爭議仲裁範圍之可行性初探-陳金泉律師.pdf?mediaDL=true，最後瀏覽日期：114年4月30日。] [18: 111至113年勞資爭議受理案件仲裁處理方式件數：111年102件、112年123件、113年144件，參見勞動部統計查詢網，網址：https://statdb.mol.gov.tw/statiscla/webMain.aspx?sys=220&ym=11100&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=q05031&cycle=4&outmode=0&compmode=0&outkind=1&fldspc=0,6,&rdm=R64874，最後瀏覽日期：114年4月30日。] [19: 林福來，同註6，頁41。]
誠然，依現行規範所進行的仲裁結果一旦成立，即具有強制執行效力[footnoteRef:20]，制度上的問題並非執行力不足，而在於仲裁程序啟動本身即條件受限，即使勞資爭議處理法第25條第2項與第4項[footnoteRef:21]另設例外，容許特定身分者（如教師、國防部所屬勞工）或必要情況下（如影響公共交通、醫療等）由主管機關職權交付仲裁，然適用門檻高且對一般勞工爭議之適用有限。爰有論者提出[footnoteRef:22]，勞資爭議片面強制仲裁（即勞方提付仲裁者，雇主不得拒絕）之制度應無違憲疑慮；制度上宜建立小額勞資爭議勞方一方申請仲裁制度，俾使小額爭議能迅速獲得妥善之救濟。另有論者更建議[footnoteRef:23]，於勞資爭議處理法中增定「一方申請擬制合意」之仲裁程序，在該制度之下，勞資爭議之當事人於調解不成立後有意尋求仲裁來解決爭議時，他方當事人如不願意進入仲裁程序，可選擇以提出民事訴訟來使仲裁申請失其效力，故而其訴訟權將不會受到侵害。如因他方當事人未於期限內提出民事訴訟者，則由法律擬制為具有仲裁之合意，既可符合仲裁以當事人之合意為必要的基本法理，亦無侵害訴訟權之疑慮，更可使爭議得到最終之解決。 [20: 勞資爭議處理法第59條第1項規定：「勞資爭議經調解成立或仲裁者，依其內容當事人一方負私法上給付之義務，而不履行其義務時，他方當事人得向該管法院聲請裁定強制執行並暫免繳裁判費；於聲請強制執行時，並暫免繳執行費。」] [21: 勞資爭議處理法第25條規定：「（第1項）勞資爭議調解不成立者，雙方當事人得共同向直轄市或縣（市）主管機關申請交付仲裁。但調整事項之勞資爭議，當事人一方為團體協約法第10條第2項規定之機關（構）、學校時，非經同條項所定機關之核可，不得申請仲裁。（第2項）勞資爭議當事人之一方為第54條第2項之勞工者，其調整事項之勞資爭議，任一方得向直轄市或縣（市）申請交付仲裁；其屬同條第3項事業調整事項之勞資爭議，而雙方未能約定必要服務條款者，任一方得向中央主管機關申請交付仲裁。（第3項）勞資爭議經雙方當事人書面同意，得不經調解，逕向直轄市或縣（市）主管機關申請交付仲裁。（第4項）調整事項之勞資爭議經調解不成立者，直轄市或縣（市）主管機關認有影響公眾生活及利益情節重大，或應目的事業主管機關之請求，得依職權交付仲裁，並通知雙方當事人。」] [22: 勞動部全球資訊網，陳金泉，同註17，頁1。] [23: 周兆昱，〈權利事項勞資爭議一方當事人申請仲裁可行性之研究〉，《中正大學法學集刊》，第54期，106年1月，頁187。]
綜上，建議研議修正勞資爭議處理法第25條，針對特定類型之權利事項爭議於調解不成立，且爭議金額達一定標準，適度放寬啟動仲裁之條件，或參採「一方申請擬制合意」之概念試行，使仲裁機制成為勞資爭議救濟之有效途徑，真正發揮迅速、公正解決勞資爭議之功能。
撰稿人：李志遠
4 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250370/File_19853420.docx |
R02759 | 德國教師政治中立規範簡介 | 教育基本法;公務人員行政中立法 | 賴怡瑩 | 2025-05-06 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2759
議題研析
1、 題目：德國教師政治中立規範簡介
2、 議題所涉法規
教育基本法、公務人員行政中立法
3、 背景說明（緣起）
據報載[footnoteRef:1]，某公立高中教師接受大陸央視專訪遭檢舉，校方事後公告禁止教職員接受大陸官媒採訪；該市教育局表示，充分信任教師專業自主性，不須額外訂採訪或言論指引；有疑慮會有相應處理流程，可安排督學及學科領域專家入校觀課協助了解。 [1: 林麗玉、洪子凱、屈彥辰，北一女「區桂芝條款」掀波 蔣萬安：堅定捍衛言論自由，聯合新聞網，114年4月3日，網址：https://udn.com/news/story/6656/8650478，最後瀏覽日期：114年4月21日。]
4、
問題爭點
我國教育基本法第6條第1項揭櫫：「教育應本中立原則。」同條第2項規定：「學校不得為特定政治團體從事宣傳或活動。主管教育行政機關及學校亦不得強迫學校行政人員、教師及學生參加任何政治團體或活動。」依上，教育中立原則涵括政治中立。本文擬簡介德國教師政治中立規定及教師從事教學活動指導原則等，以供我國法制之參考。
五、探討研析
（1） 德國聯邦與邦各級公立學校教師為公務人員，適用公務人員相關法律
德國是一個聯邦制國家。公職人員依其職務關係，分為兩大類，一為公法上的職務關係，包括：終身職的公務人員、法官及軍人，有嚴格的責任、懲罰、特定待遇、健康保險及退休制度，特定的職前訓練及職業生涯制度；一為私法上的職務關係，即契約制進用之聘僱人員及職工。終身職公務員分為四等級，分別為：簡易職（Einfachen Dienst）、中等職（Mittleren Dienst）、中高等職（Gehobenen Dienst）及高等職（Höheren Dienst）[footnoteRef:2]。德國聯邦與邦各級公立學校教師為公務人員，適用公務人員之有關法律[footnoteRef:3]，大多數的教師屬於高等職與中高等職[footnoteRef:4]。 [2: 公務出國報告資訊網站，考選部及相關機關赴德國內政部聯邦公共行政學院研習考察報告，95年9月30日，頁24，網址：https://report.ndc.gov.tw/ReportFront/ReportDetail/detail?sysId=C09602599，最後瀏覽日期：114年4月21日。] [3: 黃錦堂，〈德國聯邦公務人員法制的發展與主要規定：以2006年聯邦修憲以來為核心（上）〉，《人事行政》，第196期，105年7月，頁45。] [4: 同註2，頁33。]
（2） 公務人員政治中立法制規定
德國於2008年6月17日制定《公務員身分地位法》 (Beamtenstatusgesetz)，規範聯邦與各邦公務員基本權利義務。該法第33條第1項：「公務員是為全民服務的，不是為某個政黨服務的。他們必須公正、公平地履行職責，為公眾利益服務。公務員的一切行為，必須恪守基本法所確立的自由民主的基本秩序，並致力維護之。」同條第2項：「公務員參與政治活動時，應保持與其面對公眾的地位和職責相適應的節制與淡然。」；另外在《聯邦公務員法》（Bundesbeamtengesetz, BBG）第60條第1項[footnoteRef:5]及同條第2項[footnoteRef:6]亦重申上述規定。 [5: 《聯邦公務員法》（Bundesbeamtengesetz, BBG）第60條第1項：「公務員是為全民服務的，不是為某個政黨服務的。他們必須公正、公平地履行職責，為公眾利益服務。公務員的一切行為，必須恪守基本法所確立的自由民主的基本秩序，並致力維護之。」。] [6: 《聯邦公務員法》（Bundesbeamtengesetz, BBG）第60條第2項規定：「公務員在從事政治活動時，應遵守基於其與公眾的關係以及考慮到其職務職責而產生的節制與淡然。」]
前述規定首先為超出黨派公正執行職務義務，次為公務人員個人及整體行為必須認同及維持德國基本法所建立之自由民主基本秩序之政治上忠誠義務，再者為政治參與行為之節制性；因德國並無專門之行政中立法，在此架構下，上述規定的落實有賴解釋[footnoteRef:7]。就政治參與行為之節制性而言，學者分析指出，從文義以觀，公務人員有權從事政治行為，而且是一般性非政黨政治之政治行為及「下班後」之與政黨政治有關的政治行為，其中也包括加入而成政黨、工會、職業團體之成員，但應注意如下限制：1、必須遵守前述憲法忠誠義務；2、不得與職位及委託有關之規定不合；3、此義務連結到職位；4、節制與保持距離之要求[footnoteRef:8]。 [7: 黃錦堂，〈公務人員行政中立法的主要解釋問題：兼論與德國法、美國法之比較〉，《人事行政》，第191期，104年4月，頁36-38。] [8: 黃錦堂，同前註，頁37。]
（3） 教師政治中立意涵及從事教學活動指導原則
Hendrik Cremer及Bernd Overwien認為，德國教師在涉及政治事務上有所保留及保持中立態度，並不意味其完全不得表示政治意見，或甚至必須隱藏其政治觀點。相反的，由於政治教育（民主教育）也是學校教育工作的一環，學生應該在學校裡學習形成自己的批判性判斷，並表示意見提出立場。是以，教師的任務在於協助學生形成自己的意見，在政治性討論中維持有所保留及寬容的態度，是爲了使學生可以自由發表其意見。至於教師自己的政治立場或信念，也可以在強調其屬於個人立場的前提下，主張其言論自由，但是不可以單方面的宣揚這些信念。這些個人政治意見毋寧必須以合乎事理的方式表現出來，並將可能形成政治爭議的觀點都展現出來，並且對不同意見保持開放的態度[footnoteRef:9]。 [9: 轉引自呂理翔，〈從教育作為國家生存照顧義務思考教師如何遵守政治中立原則：借鏡德國行政法學與教育法學的法比較研究〉，《臺灣法學雜誌》，第398期，109年8月，頁154。]
另在教師的教學活動上，德國巴登-符騰堡邦政治教育中心與德國各州教育機構和各黨派政治教育學者於1976年舉行的一次政治教育會議上所達成博特斯巴赫共識（Beutelsbacher Konsens）[footnoteRef:10]，確立政治歷史教育的三大原則如下： [10: Beutelsbacher Konsens，網址: https://www.lpb-bw.de/beutelsbacher-konsens，最後瀏覽日期：114年4月18日。另中文文獻參照呂理翔，同前註，頁155-156。]
1、 禁止灌輸原則（Überwältigungsverbot）
不允許教師以任何方式將期望的觀點強加於學生，從而阻止他獲得獨立判斷。這正是政治教育與灌輸的界線所在。教條式的灌輸不符合在民主社會中教師所扮演的角色，也不符合使學生擁有獨立判斷能力這項已獲得普遍肯定的目標。
2、 對於學術上與政治上有爭議之事物，在課程中必須以爭議方式來呈現（Was in Wissenschaft und Politik kontrovers ist, muss auch im Unterricht kontrovers erscheinen）
這項要求與上述要求密切相關，因為當不同的觀點被忽視，其他選項被壓制，或替代方案未被討論時，就走上了灌輸的道路。問題在於，教師是否也應該具備某種導正的功能。換言之，教師是否也應該為學生（以及政治教育過程中的其他對象）特別建構出某些對於他們的社會和政治背景而言，完全為陌生的觀點和選項。
確立了這兩項基本原則後，就可以明白為什麼教師的個人立場，不論是他們代表的知識和理論觀點，還是他們的政治觀點，都是相對上較無關緊要的。舉一個已經提到的例子：就算他們對民主制度的理解沒有問題，但與他們相反的觀點也要加以考慮。
3、 必須讓學生具備分析政治狀況以及自身利益情境能力（Der Schüler muss in die Lage versetzt werden, eine politische Situation und seine eigene Interessenlage zu analysieren）並尋求符合自己的利益方式，影響現有政治局勢。這樣的目標設定包含取得各種必要的操作技能，這應該極力被強調，也是根據上述前兩項原則邏輯演繹的結果。在這脈絡下，有時會被指責是回歸形式主義，教師會以此做為不需要修正自己的教學內容的藉口，然而，這是不正確的，因為這裡的目的不是尋求最大程度的共識，而是尋求最低程度的共識。
（4） 比較法之借鏡及修法建議
與德國法制有別，我國採公教分途制度，教師未適用公務人員行政中立法（參照公務人員行政中立法第2條規定），僅公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師依公務人員行政中立法第17條第1款規定，準用該法之規定。
復查教育基本法第6條第1項雖明定教育中立原則，但參酌同條第2項及第3項規定，禁止學校、主管教育行政機關為特定政治團體或特別宗教信仰從事宣傳或活動，所定教育中立範疇包括政治活動、宗教活動等，而規範內容僅為基本之原則性規定；再者，我國也未有類同德國之「博特斯巴赫共識」，以具體化政治教育之原則內涵。爰此，相較於公務人員中立法規範密度，我國教師政治中立法制規範似仍有不足。基於憲法保障基本權意旨，教師之言論自由及教學自由不容恣意限縮，即使欲為合理限制，亦應有法律具體明確規定，爰建議主管機關宜更細緻化規範我國教師政治中立具體事項。
撰稿人：賴怡瑩
5 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250368/File_19853417.docx |
R02758 | 從非法假牙談客製化醫療器材之法制 | 醫療器材管理法;牙體技術師法 | 李郁強 | 2025-05-06 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2758
議題研析
一、題目：從非法假牙談客製化醫療器材之法制
二、議題所涉法規
醫療器材管理法、牙體技術師法
三、背景說明（緣起）
（一）假牙蘊含龐大利益，不肖業者為削價競爭而使用劣質牙科醫療器材造成民眾口腔健康損害[footnoteRef:1]。受害者因配戴非法牙套引發甲狀腺功能異常，甚至流產12次。牙技師全聯會理事長表示，全國有7,305家合格牙醫診所，但合格的牙體技術所僅1,063間，比例嚴重失衡，之所以能應付目前的市場，是因為很多牙體技術所是非法的。我國約有5成的假牙可能來自非法來源，暴露醫療器材監管上的漏洞[footnoteRef:2]。 [1: 東森新聞，病從口入！ 牙材管制漏洞網路輕易買，東森新聞深度周報，114年3月27日，網址：https://news.ebc.net.tw/news/health/479926，最後瀏覽日期：114年4月11日。] [2: 李文馨、邱芷柔，非法假牙 女控害流產12次，114年3月15日，自由時報，第A09版。]
（二）上述新聞涉及《牙體技術師法》第12條第1項、第2項規定：「牙體技術師執行牙體技術業務，應依牙醫師或鑲牙生開具之書面文件為之。（第1項）前項所稱牙體技術業務，指從事口腔外牙醫醫療用之牙冠、牙橋、嵌體、矯正裝置、義齒之製作、修理或加工業務。（第2項）」違者依同法第31條規定：「違反第12條第1項、第15條或第16條規定者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；其情節重大者，並處1個月以上1年以下停業處分、廢止其執業執照或廢止其牙體技術師或牙體技術生證書；其涉及刑事責任者，並應移送該管檢察機關依法處理。」，以及《醫療器材管理法》第62條規定：「意圖販賣、供應而違反第25條第1項規定，未經核准擅自製造或輸入醫療器材，或違反第25條第2項規定，應辦理查驗登記而以登錄方式為之者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣1,000萬元以下罰金。（第1項）明知為前項之醫療器材而販賣、供應、運送、寄藏、媒介、轉讓或意圖販賣而陳列者，亦同。（第2項）」。
四、問題爭點
目前我國《醫療器材管理法》對於「客製化醫療器材」並無規範，僅有衛生福利部食品藥物管理署於113年[footnoteRef:3]3月函示[footnoteRef:4]：「為解決現有市售產品無法滿足特定病患生理結構特徵或病理因素之需求，由醫師基於專業知識及責任，專為特定單一病患使用而規劃及設計，並向我國同類產品醫療器材許可證所載製造業者請求生產客製化器材，屬於醫療服務之一環，無須向中央主管機關申請查驗登記或登錄，亦無須報備。」面對假牙高達約5成之非法來源且可能導致民眾發生疾病，實有加強管制之必要。爰就相關法制問題提出探討。 [3: 本報告有關年分之使用，原則以民國紀元表述，惟涉及外國部分，改採西元紀年表述。] [4: 衛生福利部食品藥物管理署中華民國113年3月7日FDA器字第1131600117號函。]
五、探討研析
（一）建議《醫療器材管理法》增訂客製化醫療器材之定義
依《醫療器材管理法》第3條第2項規定之授權，衛生福利部於112年8月訂定《醫療器材分類分級管理辦法》。該辦法第3條規定：「醫療器材，依其風險程度，分級如下：一、第一等級：低風險性。二、第二等級：中風險性。三、第三等級：高風險性。」第4條第1項規定：「醫療器材分類分級之品項，規定如附表。」第4條附表品項高達幾千項，其中與牙科相關之品項約1百多項，多屬第一等級、第二等級，亦有屬於第三等級者。前已述及，目前我國《醫療器材管理法》尚未針對醫療器材客製化與否進行分別管制，而歐盟醫療器材指令已經對於客製化醫療器材予以規範，或可提供我國法制之參考。
依據歐盟《2007年醫療器材指令》（Directive 2007/47/EC）規定，所謂「客製化醫療器材」，係指符合資格之醫師以書面處方，依其責任、具體設計，且專供特定人使用者。而「大量製造之醫療器材」，係指醫師或其他專業人士之具體要求所採用之大量製造醫療器材，不得視為客製化醫療器材。歐盟執委會於2012年9月26日提出之醫療器材管制提議解釋備忘錄更進一步說明，新的醫療器材指令管制架構下，對「客製化」定義為「特別依醫師所開之處方箋、牙醫或任何具專業資格而受國家法律授權之人，依其責任、具體設計而專供特定人使用」，因此更擴大能夠對客製化醫療器材開處方箋之專業人士範圍[footnoteRef:5]。 [5: 然而，以工業製造程序大量製造，並透過醫師處方箋方能使用之醫療器材，以達到醫師、牙醫師或其他專業人士之具體要求等，不應被認為是客製化醫療器材。更明確說明大量製造，經由工業製造程序而製成之醫療器材，不屬於客製化醫療器材。因為客製化醫療器材已經醫師或專業人士評估，因此給予的管制程度不高。李科逸，〈國際推動生產力4.0基礎法制政策研析〉，《科技法律透析》，第27卷，第11期，104年11月，頁47。]
歐盟對於客製化醫療器材之定義，與我國113年3月函示大致相符，為將客製化醫療器材納入管制，爰建議《醫療器材管理法》第3條增訂第2項規定客製化醫療器材之定義，以資明確。
（二） 客製化醫療器材之監督機制
近年（2021年3月15日）歐盟醫療器材調和小組（Medical Device Coordination Group, MDCG）發布《醫療器材規章之客製化釐清文件》（Q&As on Custom-Made Devices & considerations on Adaptable medical devices and Patient-matched medical devices）（ 文件編號MDCG 2021-3），為2021年5月26日施行的《醫療器材規章》（Regulation(EU) 2017/745, Medical Device Regulation(MDR)）[footnoteRef:6]中有關客製化醫療器材（Custom-Made Devices, CMD）與一般醫療器材適用規定不同之處，作一完整說明。 [6: 按MDR係歐盟於2017年4月5日公布之新的醫療器材法規，其法規層級為規章，所有成員國均應遵守，而非各成員國經由各自國內立法程序承認適用。此規章修正人體藥品指令（Directive 2001/83/EC）、一般食品規章（Regulation(EC) 178/2002）以及化粧品規章（Regulation(EC) 1223/2009），並廢止醫療器材指令（Directive 93/42/EEC, Medical Device Directive(MDD)）和主動植入式醫療器材指令（Directive 90/385/EEC, Active Implantable Medical Device Directive(AIMDD)）二規範。原先MDR之過渡期為3年，即應於2020年5月26日正式施行，惟鑒於2020年受到新冠肺炎（COVID-19）疫情影響，歐盟於2020年4月24日公布Regulation(EU) 2020/561，將過渡期延長1年，至2021年5月26日方正式施行，MDD和AIMDD之大多數條文亦將於同日同步廢止失效。余飛槿，歐盟發布《醫療器材規章》（MDR）有關客製化醫材之釐清文件，中華經濟研究院WTO及RTA中心，110年3月25日，網址：https://web.wtocenter.org.tw/Page/490/353920，最後瀏覽日期：114年5月1日。]
簡言之，客製化醫材亦需符合一般醫材需遵守之製造商義務、建立與產品風險等級相應之品質管理系統（quality management system, QMS）、符合MDR規定之上市後監督機制及通報不良事件等規範，但客製化醫材適用之符合性評鑑程序並非自我宣告書（declaration of conformity, DoC），而是適用MDR附件13之要求。此外，客製化醫材不必適用MDR登記醫材單一識別碼（Unique Device Identifier, UDI）及醫材標示要求之規定。最後，雖然客製化醫材亦須指定法遵負責人（person responsible for regulatory compliance, PRRC），但不必將此資料登錄至歐洲醫材資料庫（European Database on Medical Devices, Eudamed）[footnoteRef:7]。 [7: 同前註。]
我國若將客製化醫療器材入法後，建議參酌上述歐盟監督機制，於《醫療器材管理法》第48條及第49條，將客製化醫療器材之不良事件納入通報。即規定醫療器材商、醫事機構、醫療器材許可證所有人，於發現客製化醫療器材有嚴重不良事件、危害人體健康之虞時，都有通報中央主管機關之義務，俾利透過監督之強化以保障就醫民眾之健康權。
撰稿人：李郁強
2 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/250348/File_19853364.docx |
R02757 | 美國貿易代表署公布「2025年各國貿易障礙評估報告」－涉及我國之相關研析 | 關稅法;海關進口稅則 | 李淑瓊 | 2025-05-05 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2757
議題研析
一、題目：美國貿易代表署公布「2025年各國貿易障礙評估報告」－涉及我國之相關研析
二、議題所涉法規
關稅法、海關進口稅則
三、背景說明（緣起）
美國貿易代表署每年發布「各國貿易障礙評估報告」，報告內容詳細說明了美國出口商面臨的對外貿易壁壘以及美國貿易代表辦公室為減少這些障礙所做的努力，今（2025）年3月31日公布了最新年度之報告[footnoteRef:1]，其中涉及我國部分揭示了影響臺美貿易的障礙。又美國自4月5日起對全球加徵10%基準關稅，自4月9日起對57國加徵對等關稅（我國為32%），並於4月9日宣布對等關稅暫緩90天實施，維持全球加徵10%基準關稅（中國除外）[footnoteRef:2]。美國實施對等關稅後，將導致供應鏈重新調整，部分產業受衝擊，增加國際貿易之不確定性，爰有必要瞭解前揭「各國貿易障礙評估報告」之內容。 [1: USTR，USTR Releases 2025 National Trade Estimate Report，2025年3月31日，網址：https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2025/march/ustr-releases-2025-national-trade-estimate-report，最後瀏覽日期：2025年4月22日。] [2: 經濟部國際貿易署，美國關稅懶人包，2025年4月16日，網址：https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=5112&pid=800228&dl_DateRange=all&txt_SD=&txt_ED=&txt_Keyword=&pageindex=1&history=，最後瀏覽日期：2024年4月24日。]
四、問題爭點
美國貿易代表署2025年各國貿易障礙評估報告提出美國出口商面臨的對外貿易障礙，為期了解美國立場並掌握雙邊貿易爭點，以評估我國法規調適需求，並強化政策應對能力，爰有必要研析相關問題。
五、探討研析
（一）美國貿易代表署2025年各國貿易障礙評估報告涉及我國部分簡介
我國與美國之間的經貿關係密切，雙方於1994年簽署貿易暨投資架構協定（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA），為雙邊貿易與投資議題提供了對話的平台，討論雙方共同關切議題，以堆積木的方式，逐步消除雙邊的貿易障礙、推動貿易及投資合作，自2004年起，臺美雙方協議將TIFA提高為次長級對話[footnoteRef:3]。2022年6月，雙方宣布啟動「臺美21世紀貿易倡議」（U.S.–Taiwan Initiative on 21st-Century Trade）[footnoteRef:4]，旨在深化經貿關係，推進共同貿易優先事項，並促進創新與包容性的經濟成長。 [3: 曾智怡，台美TIFA重要性與復談成果為何？5大QA一次看，中央通訊社，2021年6月30日，網址：https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202106300364.aspx，最後瀏覽日期：2025年4月22日。] [4: 行政院經貿談判辦公室，臺美21世紀貿易倡議/其它/背景說明與介紹，2022年8月12日，網址：https://www.ey.gov.tw/otn/472CCB02611605E7/c51f44a0-8410-466d-9e52-2c84b7c46d8f，最後瀏覽日期：2025年4月22日。]
美國貿易代表署最新年度各國貿易障礙評估報告對我國的主要貿易關切事項如下：
1.進口政策
關稅與稅收
2023年臺灣的最惠國（Most-Favored-Nation，MFN）平均適用關稅率為6.5%，其中農產品稅率為16.6%，工業產品稅率為4.8%。臺灣自2002年加入WTO以來，設有多項農產品關稅配額（tariff-rate quotas，TRQs），儘管多年來已逐步取消，但目前仍對包括稻米、花生、香蕉與鳳梨在內的16項農產品保留配額制度，並對部分產品啟用特別保障措施（special safeguards，SSGs），截至2024年12月31日，臺灣針對紅豆、柚子與乾燥金針花3類農產品啟用SSG。
非關稅障礙
臺灣曾因美國稻米出口商報價高於設定上限，拒絕國別專屬配額（CSQ）下的投標，且未公開上限價格，引發外界質疑。2022年，臺灣僅履行61%美國專屬配額，餘額轉為全球投標，創下自2014年以來最大落差；但2023與2024年均履行全額。儘管改善落差情況後，美方對稻米市場准入仍持續關切。此外，臺灣要求基因改造與非基因改造原料（例如：玉米、大豆）使用不同稅則號列，美方認為兩種產品在安全性無差異，且供應鏈中常會混合，該要求缺乏科學依據。另有美方利害關係人指出，臺灣對美國豬肉進口業者進行頻繁無正當理由之稽查，波及進口商、批發商及餐飲業者，嚴重干擾營運，降低進口意願。
2.技術性貿易障礙／食品安全檢驗與動植物防疫檢疫障礙
技術性貿易障礙
自2021年1月起，臺灣要求豬肉產品標示原產地，並訂定萊克多巴胺最大殘留量，引發美方擔憂誤導消費者，已在WTO與TIFA表達關切。汽車部分，臺灣採用UNECE標準，2023年起每年僅限每款75輛符合FMVSS標準[footnoteRef:5]的美國車輛進口，部分美國車廠希望引進特色車款，但受限於配額無法擴大銷售。 [5: 按UNECE標準係指聯合國歐洲經濟委員會1958年汽車標準協議；FMVSS標準係指美國聯邦汽車安全標準。]
食品安全檢驗與動植物防疫檢疫障礙
臺灣自2015年起禁止基因改造食品進入校園，美方質疑其科學依據並持續敦促撤銷。美國牛肉方面，雖然2009年雙方達成全面開放協議，但臺灣仍限制絞肉及內臟進口，並施加港口檢驗，美方要求依科學標準開放。針對動物飼料用之牛血製品及牛脂，臺灣以狂牛症為由限制進口，違反國際標準。另除進口豬肌肉外，臺灣尚未針對其他含萊克多巴胺或β-促效劑的產品設定Codex標準殘留量，檢測方法亦與國際不同，美方要求改善。農藥殘留量審核方面，美方認為補件機會不足。進口加工用洋芋方面，美方要求取消並不構成食安風險之發芽因素導致的整批貨物退貨限制。
3.智慧財產權保護
臺灣於2019年5月修正著作權法打擊非法串流，但線上侵權問題仍行嚴重，美方並關切校園教材濫用情形。2022年5月新增重大侵權案件可由檢方主動起訴條文，惟截至2024年底尚未落實。其餘著作權法修正案，自2017年送請立法院審議後，仍未三讀通過，部分條文遭質疑過度寬鬆。行政院於2021年再次送審，預期於新會期續審[footnoteRef:6]。此外，2022年6月立法院通過國家安全法修正案，將竊取核心技術的營業秘密行為列為國安犯罪，處5年至12年徒刑及高額罰鍰。 [6: 第11屆立法委員已於2024年2月1日就職，因屆期不連續原則，故該提案無法保留到第11屆之會期繼續審查。]
4.服務貿易障礙
報告特別指出金融服務業的服務業障礙。報告指出，金融監督管理委員會的銀行局、保險局及證券期貨局已分別針對金融機構發布各自的自治規則（金融機構作業委外使用雲端服務自律規範），雖然銀行局開放60天的公眾意見徵詢期，但保險局和證券期貨局卻都未提供徵詢期。另指出金融控股公司可使用雲端備援與營運據點，需定期壓力測試。業者必須與服務商簽署書面協議並遵守規範，確保數據安全與備份存於臺灣。
5.投資障礙
臺灣禁止外資投資部分化學材料、金屬、電視與廣播節目製作、電力輸配與郵政業務。電信業外資直接持股限於49%，總持股（含間接）不得超過60%。航空、地勤、空運與餐飲服務外資限49%，單一外資不得超過25%。臺籍船運服務外資上限為50%。有線電視限外資持股20%，衛星廣播電視外資持股則限制為50%。
6.其他障礙
美方對臺灣衛生福利部中央健康保險署藥品核價流程、協議重談及新技術評估程序的透明度與可預測性仍表達關切，儘管2024年1月起已縮短核價時程以改善部分問題。醫療器材方面，未列入健保給付的植入式及常用器材須申請自費碼，否則收費將受罰。臨時自費碼自2014年開放，但需審核新療程，美方希望提升程序透明度並加速臨時碼核發。
（二）研析意見
面對美國2025年各國貿易障礙評估報告的指摘，建議我國可在對等、公平及維護本國業者權益的基礎上，由各相關主管機關依權責分工，在市場開放、法規透明度及與國際標準接軌方面提出正面回應。就農產品貿易部分，應持續檢討標示與檢驗措施，促進相關規範與國際規範接軌，並提升科學依據與透明度，以減少技術性貿易障礙。在智慧財產權保護方面，應持續加強執法，顯示我國強化著作權保護的決心，未來亦應持續推動相關修法，以因應數位時代挑戰。針對藥品與醫療器材市場准入問題，應持續檢討自費碼申請流程，提升審查效率與程序透明度。
2024年臺美全年貿易累計總額為1,586億美元，臺灣為美國第7大貿易夥伴，與2023年相比增加24.2%，相對的，我國第2大出口市場為美國，比重占23.4%[footnoteRef:7]。美國對臺灣貨品貿易逆差為739.2億美元（係美國第6大逆差來源），與2023年相比增加54.6%[footnoteRef:8]。從前述數據可知，我國與美國之經貿往來日趨密切，互為重要貿易夥伴。目前雙方在TIFA及「臺美21世紀貿易倡議」等平台已有良好對話機制，應持續在互惠原則下合作，積極解決具體問題，以促進雙邊經貿關係健康穩定發展。 [7: 行政院，進出口貿易量，2025年3月26日，網址：https://www.ey.gov.tw/state/6A206590076F7EF/8b5032af-1a67-4c02-bd16-8791aa459cd2，最後瀏覽日期：20025年4月23日。] [8: 行政院經貿談判辦公室，美國2024年1至12月貿易統計／臺美經貿往來情形，網址：https://www.ey.gov.tw/otn/32D001D14784DF5E，最後瀏覽日期：2025年4月23日。]
撰稿人：李淑瓊
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