Case Title: Hurricane Island Foundation v. Town of Vinalhaven

Citation: 

Docket Number: 2023 ME 33

State: maine

Court: Maine Supreme Court

Date: 2023-05-30T00:00:00Z

Document:
MAINE SUPREME JUDICIAL COURT 
Reporter of Decisions 
Decision: 
  2023 ME 33 
Docket: 
Kno­22­96 
Argued: 
December 6, 2022 
 
Decided: 
  May 30, 2023 
 
Panel: 
  STANFILL, C.J., and MEAD, JABAR, and CONNORS, JJ., and HUMPHREY, A.R.J. 
 
 
HURRICANE ISLAND FOUNDATION 
 
v. 
 
TOWN OF VINALHAVEN 
 
 
STANFILL, C.J. 
[¶1]  The Town of Vinalhaven appeals from a judgment of the Superior 
Court (Knox County, Mallonee, J.) that reversed and modified the Town’s tax 
assessor’s decision denying Hurricane Island Foundation a local property tax 
exemption under 36 M.R.S. § 652(1)(B) (2023).  The Town contends the court 
lacked jurisdiction because the Foundation failed to either seek a tax abatement 
or file a declaratory judgment action to challenge the Town’s denial.  We hold 
the  court  had  jurisdiction,  but  we  vacate the court’s judgment  because  we 
conclude that the Town’s tax assessor correctly denied the tax exemption.   
I.  BACKGROUND 
[¶2]  The following facts are drawn from the Superior Court’s decision 
and are supported by the record.  See Hebron Acad., Inc. v. Town of Hebron, 2013 
 
 
2
ME 15, ¶ 2, 60 A.3d 774; see also Christian Fellowship & Renewal Ctr. v. Town of 
Limington, 2006 ME 44, ¶ 9, 896 A.2d 287; Credit Counseling Ctrs., Inc. v. City of 
S. Portland,  2003  ME  2,  ¶  2,  814  A.2d  458.    The  Foundation  is  a  nonprofit 
corporation  that  occupies  about  two­thirds  of  Hurricane  Island  under  a 
forty­year lease that began in January 2010.  In March 2019, the Foundation 
applied  to  the  Town  for  a  local  property  tax exemption as a “literary and 
scientific” institution under 36 M.R.S. § 652(1)(B).   
[¶3]  On June 17, 2019, the Town’s tax assessor denied the Foundation’s 
application, concluding that the Foundation failed to meet the standard for a 
“literary and scientific” institution under section 652(1)(B).  The Foundation 
then sought review of the assessor’s decision in the Superior Court under Maine 
Rule of Civil Procedure 80B.  The Foundation alleged that the assessor applied 
the incorrect legal standard for “literary and scientific” institution.  The Town 
moved to dismiss the Foundation’s complaint for lack of jurisdiction, arguing 
there is no right to appeal directly from the assessor’s decision.  The Town 
further asserted in its answer that the Foundation failed to meet the criteria 
under section 652(1)(B) to qualify for the tax exemption.   
[¶4]  On April 22, 2020, the court decided it had jurisdiction under the 
common law writ of certiorari as preserved by Rule 80B.  See M.R. Civ. P. 80B 
 
 
3
Advisory Committee’s Notes To February 15, 1983 Order Amending Rule 80B; 
2 Field, McKusick & Wroth, Maine Civil Practice § 80B.1 at 308­09 (2d ed. 1970).  
The  court  agreed with the assessor that the Foundation is not a “literary” 
institution  but  disagreed  with  the  standard  that  the  assessor  applied  to
determine if it was a “scientific” institution.  After discussing the applicable 
standards,  the  court  remanded  the  matter  to  the  assessor  to  reconsider 
whether the Foundation is a scientific institution.   
[¶5]    On  September  15,  2020,  the  assessor  again  denied  the  tax 
exemption  to  the  Foundation.    The  assessor  concluded  not  only  that  the 
Foundation failed to meet the standard for a scientific institution but also that 
the  Foundation  failed  to  show  that  it  owns  the  property  taxed  or  uses  the 
property solely for its own purposes.  The Foundation timely filed a second Rule 
80B complaint.   
[¶6]  In ruling on the second complaint, the court concluded the assessor 
had deviated from the court’s direction and went beyond the scope of remand 
by addressing the Foundation’s ownership and use of the property.  The court 
vacated  the assessor’s determination  and  remanded  the  case  once  more, 
directing the assessor to again reconsider “whether [the Foundation], which 
conducts research and teaches students about science, nonetheless does not 
 
 
4
qualify  under  the  statute  as  a  scientific  institution  in  accordance  with  the 
definition provided by the court.”   
[¶7]  The assessor denied the tax exemption to the Foundation for a third 
time  on  August  20,  2021.1    The  assessor  concluded  the  Foundation  is  not 
engaged primarily in scientific endeavors.  The Foundation thereafter timely 
filed its third Rule 80B complaint seeking review of the assessor’s decision.   
[¶8]  On March 2, 2022, the court issued its final judgment, on appeal 
here, determining that the Foundation is a scientific institution under section 
652(1)(B).  The court found there was an error of law in the assessor’s decision 
and  modified  the  decision  to  designate  the  Foundation  as tax  exempt.    The 
Town timely appealed the court’s final judgment.  See 14 M.R.S. § 1851 (2023); 
M.R. App. P. 2B(c)(1).   
II.  DISCUSSION 
A. 
Subject Matter Jurisdiction 
[¶9]  The Town argues the Superior Court lacked jurisdiction to review 
the assessor’s decision under Rule 80B because review must be obtained either 
through abatement or by declaratory judgment.  See 36 M.R.S. §§ 841, 843­44 
(2023); 14 M.R.S. §§ 5951­5963 (2023).   
 
1  Also in August 2021, the Foundation filed a complaint seeking a declaratory judgment that it is 
tax exempt; however, the parties later stipulated to dismissing this complaint without prejudice.   
 
 
5
[¶10]  We determine de novo whether the Superior Court had subject 
matter jurisdiction.  Cf. State v. Sloboda, 2020 ME 103, ¶ 4, 237 A.3d 848.  “Rule 
80B does not create an independent right to appeal any governmental action to 
the Superior Court, but only provides the procedure to be followed for those 
disputes in which the court has jurisdiction.”  Dowey v. Sanford Hous. Auth., 516 
A.2d 957, 959 (Me. 1986) (quotation marks omitted).  Jurisdiction exists under 
Rule 80B if review “is provided by statute or is otherwise available by law.”  M.R. 
Civ. P. 80B(a).  Here, no statutory mechanism provides for direct review of the 
Town’s  tax assessor’s decision pursuant to Rule 80B.  The court ruled that 
review was nonetheless otherwise available by law because it was akin to the 
traditional writ of certiorari.2  See M.R. Civ. P. 80B Advisory Committee’s Notes 
To February 15, 1983 Order Amending Rule 80B; 2 Field, McKusick & Wroth, 
Maine Civil Practice § 80B.1 at 308­09 (2d ed. 1970).  Because the extraordinary 
writs were  virtually  eliminated as  separate  procedural  devices, Rule  80B is 
ordinarily  the  only  procedural  path  to  assert  against  the  government  the 
substantive  rights  protected  by  the  extraordinary  writs.    M.R.  Civ.  P.  81 
 
2  “Review is deemed ‘otherwise available by law’ if it is in the nature of that formerly available 
under the common law extraordinary writs, such as certiorari, mandamus or prohibition, adapted to 
current conditions.”  Dowey v. Sanford Hous. Auth., 516 A.2d 957, 959­60 (Me. 1986) (quoting Lyons v. 
Bd. of Dirs. of Sch. Admin. Dist. No. 43, 503 A.2d 233, 236 (Me. 1986)). 
 
 
6
Advisory Committee’s Note December 31, 1967; 2 Field, McKusick & Wroth, 
Maine Civil Practice § 80B.1 at 308. 
[¶11]  Historically, abatement provided the sole mechanism of review for 
overvaluation  of  property  for  tax  purposes,  including  when  an  assessment 
encompassed exempt property.  City of Lewiston v. All Me. Fair Ass’n, 138 Me. 
39,  43,  21 A.2d 635 (1941) (“The inclusion of exempt property in such an 
assessment  was  overvaluation  which  can  only  be  remedied  by  abatement 
proceedings . . . .”); Portland Terminal Co. v. City of Portland, 129 Me. 264, 267, 
151 A. 460 (1930) (“If the assessment is too large for any reason, either from 
including  property  that  the  taxpayer  does  not  own  or  that  is  exempt  from 
taxation . . . it is clearly a case of overvaluation, to be remedied by abatement.”).  
We  have  continued  to  endorse  abatement  as  a  proper  route  to  challenge  a 
determination of whether property is exempt.  See Credit Counseling Ctrs., Inc., 
2003 ME 2, ¶ 8 n.2, 814 A.2d 458; Camps Newfound/Owatonna Corp. v. Town of 
Harrison, 1998 ME 20, ¶ 4, 705 A.2d 1109.  In this case, there is no question that 
the Foundation did not pursue abatement. 
[¶12]    As  the  Town  acknowledges,  however,  abatement  is  not  the 
exclusive avenue to establish the exempt status of property.  We have explained 
that,  in  addition  to  abatement,  a party has “the option of . . . seeking  a 
 
 
7
declaratory judgment declaring that the property is tax exempt.”  Credit 
Counseling Ctrs., Inc., 2003 ME 2, ¶ 8 n.2, 814 A.2d 458; see Me. Cent. R.R. Co. v. 
Town of Dexter, 588  A.2d  289,  291,  293  (Me.  1991).    We  have  never  held, 
however,  that  Rule  80B  authorizes  a direct appeal from a town’s decision 
regarding the exempt status of property.  
[¶13]    We  need  not  determine  whether  review  under  Rule  80B  is 
“otherwise available by law” under one of the extraordinary writs.  M.R. Civ. 
P. 80B(a).  Although the Foundation’s complaint was labeled a complaint for 
review under Rule 80B, we have previously concluded that even if review under 
Rule 80B may not be available, the court nonetheless has jurisdiction when the 
complaint may fairly be treated as a complaint for declaratory judgment.3  See 
LaBonta v. City of Waterville,  528  A.2d  1262,  1263­64  (Me.  1987); 
Summit Realty, Inc. v. Gipe, 315 A.2d 428, 430 n.2 (Me. 1974); see also Walsh v. 
City of Brewer, 315 A.2d 200, 210 (Me. 1974) (illustrating that the substantive 
gravamen of the complaint, not its label, determines the court’s subject matter 
jurisdiction); Capodilupo v. Town of Bristol, 1999 ME 96, ¶ 4, 730 A.2d 1257 
 
3  We have recognized that the relief in a declaratory judgment action and a Rule 80B appeal are 
often closely aligned.  See, e.g., Cape Shore House Owners Ass’n. v. Town of Cape Elizabeth, 2019 ME 86, 
¶ 9, 209 A.3d 102 (affirming the dismissal of a declaratory judgment action because it was duplicative 
of the Rule 80B appeal); see also Adelman v. Town of Baldwin, 2000 ME 91, ¶¶ 6­7, 750 A.2d 577 
(explaining that the issue of bias was “properly addressed in the Rule 80B appeal—not  in  an 
independent claim of bias, which would [have been] duplicative of the Rule 80B appeal”). 
 
 
8
(relying  on  the  contents  of  the  complaint  rather  than  its  label).    Here,  the 
Foundation’s complaint sought a declaration that it was tax exempt, which the 
Superior Court plainly did in its third and final judgment.  Because we conclude 
that  the Foundation’s claim is  more  properly  treated  as  an  action  for 
declaratory judgment, we are satisfied that the trial court had jurisdiction.   
[¶14]  Moreover, we will not require the matter to be remanded to the 
Superior Court for the Foundation to amend and relabel its complaint.   
[T]he  Superior  Court  would  be  compelled  to  engage  in  the 
duplicative  task  of  considering  exactly  the  same  arguments  and 
exactly the same evidence and deciding exactly the same issue as it 
has already considered and decided in entering the judgment here 
on  appeal.    Dismissal  would  serve  no  purpose  whatever,  would 
unjustifiably elevate form over substance, and would waste judicial 
resources as well as the resources of the parties.  Dismissal would 
violate the basic purpose of the Maine Rules of Civil Procedure “to 
secure  the  just,  speedy  and  inexpensive  determination  of  every 
action.”  
 
LaBonta, 528 A.2d at 1264 (quoting M.R. Civ. P. 1).  “For the purposes of this 
case  we  need  not  decide  the  outer  perimeter  of  the  meaning  of  the  phrase 
‘otherwise available by law,’ because in any event the complaint adequately 
pleaded a claim for declaratory relief over which the Superior Court had subject 
matter jurisdiction.”  Id. at 1263.  Therefore, we reach the merits.  
 
 
9
B. 
Section 652(1)(B) Exemption 
 
[¶15]    We  review  de  novo  whether  the  Foundation  falls  within  the 
exemption for “scientific and literary institutions” under section 652(1)(B).4  
See Hebron Acad., Inc., 2013 ME 15, ¶ 9, 60 A.3d 774; Hurricane Island Outward 
Bound v. Town of Vinalhaven, 372 A.2d 1043, 1046 (Me. 1977).  To receive an 
exemption under section 652(1)(B), the Foundation was required to “prove 
that (1) it meets the ‘literary and scientific institutions’ requirement, (2) it owns 
the  property,  and  (3)  the  property  is  ‘occupied  or  used  solely  for  its  own 
purposes.’”  Hebron Acad., Inc., 2013  ME  15,  ¶  7,  60  A.3d  774  (alteration 
omitted) (quoting 36 M.R.S. § 652(1)(B)).  In doing so, the Foundation needed 
to “bring [its] case unmistakably within the spirit and intent of the act creating 
the exemption.”  Alpha Rho Zeta of Lambda Chi Alpha, Inc. v. City of Waterville, 
477 A.2d 1131, 1136­37, 1140 (Me. 1984). 
[¶16]  For an institution to be scientific, “it should be devoted either to 
the sciences generally, or to some department of science as a principal object, 
and  not  merely  as  an  unimportant  incident  to its important objects.”  
 
4  In this case, no party moved for a trial of the facts.  See M.R. Civ. P. 80B(d).  As the action is 
properly considered one for declaratory judgment rather than review pursuant to Rule 80B, we are 
essentially reviewing the Superior Court’s decision on a stipulated record, see Christian Fellowship 
& Renewal Ctr. v. Town of Limington, 2006 ME 44, ¶ 9, 896 A.2d 287, rather than reviewing the Town’s 
tax assessor’s decision directly, see Friends of Lamoine v. Town of Lamoine, 2020 ME 70, ¶ 2, 234 A.3d 
214.   
 
 
10
Hurricane Island Outward Bound, 372 A.2d at 1046 (quotation marks omitted).  
We previously concluded in Hurricane Island Outward Bound that an institution 
devoted to teaching applied sciences was not exempt and that “the [L]egislature 
made no provision under the penumbra of ‘education’” for an exemption.  Id. at 
1047 & n.4.  In that case, the institution’s scientific purpose was incidental to 
its educational purpose.  Id. at 1046­47; see Nature Conservancy of the Pine Tree 
State, Inc. v. Town of Bristol, 385 A.2d 39, 42 n.3 (Me. 1978). 
[¶17]    The  record  shows  that  the  Foundation’s  primary  purpose  is 
educational, not scientific.  The Foundation’s purpose is to “promote character 
development, leadership skills and self­discovery through outdoor educational 
experiences beyond the traditional classroom.”  The Foundation’s articles of 
incorporation indicate its primary purpose is “educational” and  listed  some 
“other charitable or research purposes.”    The Foundation’s goal is to help 
“excite people about doing science and about being leaders in the next wave of 
scientific discovery and environmental conservation.”  (Quotation  marks 
omitted).  Its mission is “to integrate science education, applied research, and 
leadership 
development 
through 
year­round 
educational 
programs.”  
(Quotation marks omitted).  Finally, its brochures primarily discuss education 
 
 
11
and  applied  sciences  with  some  references  to  the  sciences  apart  from 
education.   
[¶18]    Because  we  conclude  the  Foundation  failed  to  show  it  is  a 
“scientific” institution,  we  do  not  discuss  the  other  two  requirements.    See 
Hebron Acad., Inc., 2013 ME 15, ¶ 7, 60 A.3d 774.  Accordingly, we vacate the 
Superior Court’s decision  and  remand  for  the  court  to  enter  a  judgment 
declaring that the Foundation is not exempt. 
The entry is: 
 
Judgment  vacated.    Remanded  to  the  Superior 
Court  to  enter  a  judgment  declaring  that  the 
Foundation is not exempt.  
 
 
 
 
 
 
David  M.  Kallin,  Esq.,  and  Benjamin  J.  Plante,  Esq.  (orally),  Drummond 
Woodsum, Portland, for appellant Town of Vinalhaven 
 
Jonathan  M.  Dunitz,  Esq.  (orally),  Verrill  Dana,  LLP,  Portland,  for  appellee 
Hurricane Island Foundation 
 
 
Knox Superior Court docket number AP­2019­17 
FOR CLERK REFERENCE ONLY