Case Title: Wilkinson v. Board of Dental Examiners of Alabama

Citation: 

Docket Number: 1100993

State: alabama

Court: Alabama Supreme Court

Date: 2012-05-25T00:00:00Z

Document:
REL: 
05/25/2012 
Notice: T h i s 
o p i n i o n i s s u b j e c t t o f o r m a l 
r e v i s i o n b e f o r e 
p u b l i c a t i o n i n 
t h e 
advance 
s h e e t s o f 
Southern Reporter. 
R e a d e r s a r e 
r e q u e s t e d t o n o t i f y t h e 
Reporter of 
Decisions, 
Alabama 
A p p e l l a t e 
C o u r t s , 
300 D e x t e r Avenue, Montgomery, Alabama 36104-3741 
((334) 
2 2 9 - 0 6 4 9 ) , o f 
any t y p o g r a p h i c a l o r o t h e r e r r o r s , i n 
o r d e r t h a t c o r r e c t i o n s may be made 
b e f o r e t h e 
o p i n i o n i s 
p r i n t e d i n 
Southern Reporter. 
SUPREME COURT OF ALABAMA 
OCTOBER TERM, 2011-2012 
1100993 
Ex p a r t e Board o f D e n t a l Examiners o f 
Alabama 
PETITION FOR WRIT OF CERTIORARI 
TO THE COURT OF CIVIL APPEALS 
( I n r e : Mary Ann W i l k i n s o n 
v. 
Board o f Dental Examiners o f Alabama) 
( J e f f e r s o n C i r c u i t Court, CV-10-902491; 
Court o f C i v i l Appeals, 2100175) 
1100993 
WISE, 
J u s t i c e . 
We g r a n t e d t h e p e t i t i o n f o r a w r i t o f c e r t i o r a r i 
f i l e d 
by 
t h e 
B o a r d o f D e n t a l E x a m i n e r s o f A l a b a m a ("the B o a r d " ) s e e k i n g 
r e v i e w 
o f 
t h e 
d e c i s i o n 
o f 
t h e 
C o u r t 
o f 
C i v i l 
A p p e a l s 
i n 
W i l k i n s o n 
v. 
B o a r d 
o f 
D e n t a l 
E x a m i n e r s 
o f 
A l a b a m a , 
[Ms. 
2 1 0 0 1 7 5 , A p r i l 1, 2011] 
So. 3d 
( A l a . C i v . App. 
2 0 1 1 ) , 
i n w h i c h t h e C o u r t o f C i v i l A p p e a l s h e l d 
t h a t t h e B o a r d 
was 
n o t 
a 
S t a t e 
a g e n c y 
a n d 
t h u s was 
n o t 
e n t i t l e d 
t o 
i m m u n i t y 
p u r s u a n t t o A r t . I , § 14, A l a . C o n s t . 1901. 
F o r t h e r e a s o n s 
s e t 
f o r t h b e l o w , we r e v e r s e t h e j u d g m e n t o f t h e C o u r t o f 
C i v i l 
A p p e a l s . 
I . 
F a c t s and P r o c e d u r a l H i s t o r y 
The 
p e r t i n e n t 
f a c t s 
a r e 
s t a t e d 
i n t h e 
C o u r t 
o f 
C i v i l 
A p p e a l s ' o p i n i o n i n W i l k i n s o n : 
" M a r y Ann W i l k i n s o n was e m p l o y e d b y t h e B o a r d o f 
D e n t a l 
E x a m i n e r s 
o f 
A l a b a m a 
('the 
B o a r d ' ) 
f o r 
s e v e r a l 
y e a r s , 
u n t i l 
t h e 
B o a r d 
t e r m i n a t e d 
h e r 
e m p l o y m e n t i n December 2 0 0 9 . 
D u r i n g h e r t e n u r e w i t h 
t h e 
B o a r d , W i l k i n s o n was e m p l o y e d p u r s u a n t t o y e a r l y 
c o n t r a c t s . 
W i l k i n s o n ' s 
e m p l o y m e n t 
c o n t r a c t s 
p r o v i d e d t h a t t h e ' s o l e remedy f o r t h e s e t t l e m e n t o f 
any a n d a l l d i s p u t e s a r i s i n g u n d e r t h e t e r m s o f 
t h i s 
a g r e e m e n t s h a l l be l i m i t e d t o t h e 
f i l i n g o f a 
c l a i m 
w i t h 
t h e 
B o a r d 
o f 
A d j u s t m e n t 
f o r 
t h e 
S t a t e 
o f 
A l a b a m a . ' 
" I n 
J u l y 2 0 1 0 , W i l k i n s o n s u e d t h e B o a r d , s e e k i n g 
c o m p e n s a t i o n she a l l e g e d was due h e r p u r s u a n t t o h e r 
2 
1100993 
e m p l o y m e n t c o n t r a c t s . 
W i l k i n s o n b a s e d h e r b r e a c h -
o f - c o n t r a c t c l a i m on an a u d i t o f t h e B o a r d 
c o v e r i n g 
t h e 
p e r i o d b e t w e e n O c t o b e r 2 0 0 3 a n d S e p t e m b e r 2 0 0 7 
c o n d u c t e d b y t h e D e p a r t m e n t 
o f E x a m i n e r s 
o f 
P u b l i c 
A c c o u n t s o f A l a b a m a , w h i c h was c o m p l e t e d i n F e b r u a r y 
2 0 0 9 . 
W i l k i n s o n a l l e g e d t h a t t h e a u d i t h a d 
r e v e a l e d 
t h a t 
t h e 
B o a r d 
h a d 
n o t 
p a i d 
W i l k i n s o n 
f o r 
h e r 
a t t e n d a n c e 
a t B o a r d m e e t i n g s 
b e t w e e n O c t o b e r 
2004 
a n d S e p t e m b e r 2 0 0 7 a n d t h a t t h e B o a r d h a d o v e r p a i d 
W i l k i n s o n 
o t h e r 
c o m p e n s a t i o n . 
A c c o r d i n g 
t o 
W i l k i n s o n ' s c o m p l a i n t , t h e a u d i t d e t e r m i n e d t h a t t h e 
B o a r d 
h a d 
u n d e r p a i d 
W i l k i n s o n 
$ 3 1 , 9 5 0 
a n d 
h a d 
o v e r p a i d 
W i l k i n s o n 
$ 2 1 , 7 8 7 . 9 2 . 
T h u s , 
W i l k i n s o n 
c o n t e n d e d i n h e r c o m p l a i n t t h a t t h e B o a r d owed h e r 
$ 1 0 , 1 6 2 . 0 8 . 
She a l s o r e q u e s t e d a f u r t h e r a u d i t 
a n d 
c o m p e n s a t i o n 
f o r h e r a t t e n d a n c e a t B o a r d 
m e e t i n g s 
b e t w e e n O c t o b e r 2007 a n d December 2009. 
"The B o a r d f i l e d a m o t i o n t o d i s m i s s W i l k i n s o n ' s 
c o m p l a i n t , 
i n w h i c h 
i t a l l e g e d 
t h a t t h e c o m p l a i n t 
s h o u l d be d i s m i s s e d p u r s u a n t t o R u l e 1 2 ( b ) ( 1 ) , A l a . 
R. 
C i v . P., 
on 
t h e 
g r o u n d 
t h a t 
t h e 
t r i a l 
c o u r t 
l a c k e d 
s u b j e c t - m a t t e r 
j u r i s d i c t i o n 
b e c a u s e 
t h e 
B o a r d , as a S t a t e a g e n c y , 
i s immune f r o m s u i t 
u n d e r 
A l a . 
C o n s t . 1 9 0 1 , A r t . I , § 1 4 ; t h a t t h e c o m p l a i n t 
s h o u l d be d i s m i s s e d p u r s u a n t t o R u l e 1 2 ( b ) ( 6 ) , A l a . 
R. C i v . P., 
b e c a u s e i t f a i l e d t o s t a t e a c l a i m ; a n d 
t h a t t h e c o m p l a i n t s h o u l d be d i s m i s s e d p u r s u a n t t o 
R u l e 1 2 ( b ) ( 3 ) , A l a . R. C i v . P., 
f o r i m p r o p e r 
v e n u e . 
The 
m o t i o n 
t o 
d i s m i s s 
c o n t a i n e d 
l e g a l 
a r g u m e n t 
c o n c e r n i n g o n l y t h e i m m u n i t y 
i s s u e a n d w h e t h e r 
t h e 
e m p l o y m e n t 
c o n t r a c t s , 
w h i c h 
p r o v i d e d 
t h a t 
W i l k i n s o n ' s s o l e remedy w o u l d l i e 
w i t h t h e B o a r d o f 
A d j u s t m e n t , 
b a r r e d h e r 
c o m p l a i n t 
i n t h e 
c i r c u i t 
c o u r t . 
W i l k i n s o n r e s p o n d e d t o t h e B o a r d ' s m o t i o n t o 
d i s m i s s 
w i t h 
a 
d e t a i l e d 
b r i e f ,
1 
a r g u i n g t h a t 
t h e 
B o a r d d i d n o t 
q u a l i f y 
f o r i m m u n i t y 
u n d e r 
§ 14 
a n d 
t h a t , t h e r e f o r e , h e r c l a i m c o u l d n o t be h e a r d b y t h e 
B o a r d o f A d j u s t m e n t . 
See A l a . Code 1975, 
§ 
41-9-
62(b) 
( s t a t i n g 
t h a t t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t h a s 
no 
j u r i s d i c t i o n 
' t o 
s e t t l e 
o r 
a d j u s t 
any 
m a t t e r 
o r 
c l a i m o f w h i c h t h e c o u r t s o f t h i s 
s t a t e h a v e o r h a d 
3 
1100993 
j u r i s d i c t i o n ' ) ; s e e a l s o L e e v. C u n n i n g h a m , 234 A l a . 
639, 6 4 1 , 176 So. 477, 479 ( 1 9 3 7 ) ; a n d V a u g h a n v .  
S i b l e y , 709 So. 2 d 482, 486 ( A l a . C i v . 
App. 1997) 
('The 
B o a r d 
o f A d j u s t m e n t 
h a s 
j u r i s d i c t i o n 
o v e r 
c l a i m s a g a i n s t t h e s t a t e t h a t a r e 
n o t j u s t i c i a b l e i n 
t h e 
c o u r t s 
b e c a u s e 
o f t h e s t a t e ' s 
c o n s t i t u t i o n a l 
i m m u n i t y f r o m b e i n g made a d e f e n d a n t . ' ) . 
A f t e r t h e 
B o a r d 
r e p l i e d t o W i l k i n s o n ' s r e s p o n s e a n d a f t e r a 
h e a r i n g , 
t h e 
t r i a l 
c o u r t 
d i s m i s s e d W i l k i n s o n ' s 
c o m p l a i n t , 
f i n d i n g i n i t s o r d e r t h a t t h e B o a r d was 
a 
S t a t e 
a g e n c y 
b e c a u s e 
' t h e f u n d s 
r a i s e d b y t h e 
B o a r d a r e a p p r o p r i a t e d b y t h e S t a t e t o t h e B o a r d 
f o r 
u s e 
a s p r o v i d e d b y 
s t a t u t e . ' 
W i l k i n s o n 
t i m e l y 
a p p e a l e d t o t h i s 
c o u r t . 
II 
"
1 W i l k i n s o n 
a l s o 
a t t a c h e d 
t o h e r 
r e s p o n s e 
d o c u m e n t a r y e v i d e n c e i n d i c a t i n g 
t h a t t h e B o a r d was 
s e l f - s u p p o r t i n g . 
H o w e v e r , 
t h a t 
e v i d e n c e d i d 
n o t 
c o n v e r t t h e B o a r d ' s m o t i o n t o d i s m i s s i n t o a m o t i o n 
f o r 
a summary j u d g m e n t b e c a u s e t h e m o t i o n was, b y 
a n d 
l a r g e , a m o t i o n 
s e e k i n g d i s m i s s a l p u r s u a n t t 
R u l e 
1 2 ( b ) ( 1 ) 
a n d 
a t t a c k i n g 
t h e 
t r i a l 
c o u r t ' 
s u b j e c t - m a t t e r 
j u r i s d i c t i o n 
b a s e d 
on t h e B o a r d ' s 
a s s e r t i o n o f § 14 i m m u n i t y . 
See W i l l i a m s v. S k y s i t e  
Commc'ns C o r p . , 781 So. 2 d 2 4 1 , 245 ( A l a . C i v . App. 
2000) 
( ' E v i d e n t i a r y m a t t e r s may be f r e e l y s u b m i t t e d 
on a m o t i o n t o d i s m i s s t h a t a t t a c k s 
j u r i s d i c t i o n . ' ) . 
None o f t h e a r g u m e n t s made b y t h e B o a r d was an 
a r g u m e n t 
t h a t 
t h e c o m p l a i n t 
f a i l e d 
t o 
s t a t e 
a 
c l a i m . " 
So. 3 d a t ___ . 
W i l k i n s o n ' s 
a p p e a l 
t o t h e 
C o u r t 
o f 
C i v i l 
A p p e a l s 
c h a l l e n g e d t h e 
B o a r d ' s e n t i t l e m e n t t o i m m u n i t y u n d e r § 14. I n 
a d d r e s s i n g t h a t i s s u e , t h e C o u r t o f C i v i l A p p e a l s 
s t a t e d : 
4 
1100993 
" ' S e c t i o n 
14 
o f 
t h e 
A l a b a m a 
C o n s t i t u t i o n 
p r o v i d e s 
" t h a t 
t h e 
S t a t e 
o f 
A l a b a m a s h a l l n e v e r be made a d e f e n d a n t i n 
any c o u r t o f l a w o r e q u i t y . " T h i s c o u r t h a s 
h e l d 
t h a t t h e u s e o f t h e w o r d " S t a t e " i n 
S e c t i o n 
14 
was 
i n t e n d e d 
t o p r o t e c t 
f r o m 
s u i t 
o n l y 
i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c i e s 
o f 
t h e 
S t a t e . 
Ex 
p a r t e 
B o a r d 
o f 
S c h o o l 
C o m m i s s i o n e r s 
o f 
 
M o b i l e 
C o u n t y , 
230 A l a . 304, 
161 
So. 
108 
( 1 9 3 5 ) . ' 
"'Thomas v. A l a b a m a Mun. 
E l e c . A u t h . , 432 So. 2d 470, 
480 
( A l a . 1983) . 
W i l k i n s o n a r g u e s t h a t t h e B o a r d i s 
n o t an ' i m m e d i a t e a n d s t r i c t l y g o v e r n m e n t a l 
a g e n c [ y ] 
o f 
t h e 
S t a t e , ' 
a n d , 
t h e r e f o r e , 
t h a t 
i t i s 
n o t 
e n t i t l e d 
t o § 14 
i m m u n i t y . 
"The B o a r d r e l i e s on D e l a v a n v. B o a r d o f 
D e n t a l  
E x a m i n e r s 
o f A l a b a m a , 620 So. 2d 13, 18 
( A l a . C i v . 
App. 
1 9 9 2 ) , a n d V i n i n g v. B o a r d o f D e n t a l 
E x a m i n e r s 
 
o f A l a b a m a , 
492 
So. 
2d 
607, 
610 
( A l a . C i v . 
App. 
1 9 8 5 ) . 
I n 
b o t h 
c a s e s , 
t h i s 
c o u r t 
d e s c r i b e d 
t h e 
B o a r d as a S t a t e 
a g e n c y . 
I n n e i t h e r c a s e was 
t h e 
i m m u n i t y o f t h e B o a r d an i s s u e , a n d i n n e i t h e r c a s e , 
as 
W i l k i n s o n 
a p t l y 
p o i n t s 
o u t , 
d i d 
t h i s 
c o u r t 
u n d e r t a k e an a n a l y s i s o f t h e f a c t o r s r e l e v a n t t o a 
d e t e r m i n a t i o n 
w h e t h e r 
t h e 
B o a r d 
i s 
an 
' a g e n c y ' 
e n t i t l e d 
t o § 
14 
i m m u n i t y . 
T h u s , 
we 
a g r e e 
w i t h 
W i l k i n s o n 
t h a t o u r i n q u i r y c a n n o t e n d w i t h 
D e l a v a n 
a n d V i n i n g . " 
A f t e r d i s c u s s i n g t h i s C o u r t ' s d e c i s i o n s i n A r m o r y 
C o m m i s s i o n 
 
o f A l a b a m a v. S t a u d t , 
388 So. 2d 991, 993 
( A l a . 1 9 8 0 ) ; 
W h i t e  
v. A l a b a m a I n s a n e H o s p i t a l , 138 A l a . 479, 482, 35 So. 454, 
454 
(1903) ; 
Ex 
p a r t e 
G r e a t e r 
M o b i l e - W a s h i n g t o n 
C o u n t y 
M e n t a l 
5 
1100993 
H e a l t h - M e n t a l 
R e t a r d a t i o n B o a r d , I n c . , 
940 So. 2 d 990, 1004 
( A l a . 
2006) ("MH-MRB"), t h e 
C o u r t o f C i v i l 
A p p e a l s 
s t a t e d : 
" B a s e d on t h e 
a b o v e - q u o t e d l a n g u a g e f r o m W h i t e , 
a n d t h e 
outcome i n 
S t a u d t , t h e B o a r d a r g u e s t h a t i t , 
l i k e o t h e r a g e n c i e s 
c r e a t e d f o r 
p u r p o s e s b e n e f i t i n g 
t h e p u b l i c i n t e r e s t , i s 
immune u n d e r § 14 b y v i r t u e 
o f i t s c r e a t i o n b y t h e l e g i s l a t u r e . 
The B o a r d , 
h o w e v e r , 
m i s u n d e r s t a n d s 
t h e t e s t 
e n u n c i a t e d i n 
S t a u d t 
a n d f o l l o w e d 
s i n c e , w h i c h 
f o c u s e s 
on much 
more t h a n w h e t h e r t h e a l l e g e d ' a g e n c y ' was c r e a t e d 
b y t h e l e g i s l a t u r e f o r 
some p u r p o s e o f b e n e f i t t o 
t h e p u b l i c . 
"To be s u r e , t h e f u n c t i o n s a n d p u r p o s e o f an 
e n t i t y s e e k i n g i m m u n i t y i s 
an i m p o r t a n t 
f a c t o r u n d e r 
t h e 
S t a u d t 
t e s t ; 
h o w e v e r , o u r supreme 
c o u r t h a s 
e x p l a i n e d t h a t t h e 
m a i n , b u t 
n o t s o l e , f o c u s o f t h e 
i m m u n i t y d e t e r m i n a t i o n must be w h e t h e r t h e l i a b i l i t y 
o f t h e e n t i t y 
w o u l d 
r e s u l t i n l i a b i l i t y 
f o r t h e 
S t a t e 
a n d 
t h u s 
p o t e n t i a l l y 
i m p a c t 
t h e 
S t a t e 
t r e a s u r y . 
Ex p a r t e G r e a t e r M o b i l e - W a s h i n g t o n C o u n t y  
M e n t a l H e a l t h - M e n t a l 
R e t a r d a t i o n B d . , I n c . , 
940 
So. 
2d 990, 
1004 ( A l a . 2006) ('MH-MRB'). 
A s e x p l a i n e d 
i n MH-MRB, i n 
most e v e r y c a s e d e c i d e d 
a f t e r 
S t a u d t , 
t h e 
' t r e a s u r y 
f a c t o r ' 
h a s 
b e e n , 
i f n o t t h e 
d e t e r m i n a t i v e 
f a c t o r , 
one o f t h e 
d e t e r m i n a t i v e 
f a c t o r s i n d e c i d i n g w h e t h e r an e n t i t y was a 
S t a t e 
a g e n c y e n t i t l e d t o § 14 i m m u n i t y . 
MH-MRB, 940 
So. 
2d a t 1 0 0 4 . 
I m m u n i t y i s d e s i g n e d 
t o s h i e l d t h e 
S t a t e 
t r e a s u r y , n o t 
t o a f f o r d i m m u n i t y t o e a c h a n d 
e v e r y 
e n t i t y c r e a t e d b y s t a t u t e , e v e n i f t h e p u r p o s e 
o f t h e e n t i t y i s 
t o p r o t e c t t h e 
p u b l i c w e l f a r e . 
" B a s e d on S t a u d t a n d 
a s e x p l a i n e d i n MH-MRB, we 
must e x a m i n e t h e ' c o m p l e t e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n 
t h e 
S t a t e a n d t h e B o a r d , ' MH-MRB, 940 So. 2 d a t 1 0 0 5 , 
a n d we b e g i n b y f i r s t n o t i n g t h a t , d e s p i t e t h e t r i a l 
c o u r t ' s 
f i n d i n g t h a t ' t h e 
f u n d s r a i s e d b y t h e B o a r d 
a r e a p p r o p r i a t e d b y t h e 
S t a t e t o 
t h e 
B o a r d , ' i t 
d o e s 
n o t a p p e a r t h a t t h e 
B o a r d r e c e i v e s a n y S t a t e 
f u n d s 
6 
1100993 
a t 
a l l . 
One o f 
t h e 
s t a t u t e s c r e a t i n g t h e 
B o a r d d o e s 
c o n t a i n l a n g u a g e i n d i c a t i n g t h a t a l l 
money c o l l e c t e d 
b y t h e 
B o a r d i s ' a p p r o p r i a t e d ' 
t o t h e 
B o a r d . A l a . 
Code 1 9 7 5 , 
§ 3 4 - 9 - 4 1 . 
However, 
t h a t same 
s t a t u t e 
f u r t h e r 
p r o v i d e s 
t h a t t h e money 
c o l l e c t e d b y 
t h e 
B o a r d f o r 
f e e s a n d o t h e r 
r e c e i p t s i s p a i d t o 
t h e 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r o f 
t h e B o a r d a n d 
i s d e p o s i t e d i n 
a b a n k s e l e c t e d b y t h e 
members o f t h e B o a r d . I d . 
The money c o l l e c t e d b y t h e 
B o a r d i s n e v e r p l a c e d i n 
t h e 
S t a t e 
t r e a s u r y . 
C f ^ A l a . Code 1 9 7 5 , § 34-43-14 
( e s t a b l i s h i n g a s p e c i a l r e v e n u e 
f u n d i n 
t h e S t a t e 
t r e a s u r y f o r 
t h e A l a b a m a B o a r d o f M a s s a g e 
T h e r a p y 
F u n d ) . 
The B o a r d , 
f r o m 
a l l t h a t 
a p p e a r s i n t h e 
r e c o r d , 
i s f u l l y 
s e l f - s u p p o r t i n g , a n d no 
a c t u a l 
a p p r o p r i a t i o n o f f u n d s t o t h e 
B o a r d f r o m t h e S t a t e 
a p p e a r s t o be r e q u i r e d i n o r d e r f o r 
i t t o p e r f o r m 
i t s 
f u n c t i o n s . 
T h u s , t h e S t a t e d o e s n o t ' " s u p p l [ y ] 
t h e means" b y w h i c h [ t h e B o a r d i s ] m a i n t a i n e d a n d 
o p e r a t e d . ' 
MH-MRB, 940 So. 2 d a t 1004 
( q u o t i n g 
W h i t e , 138 A l a . a t 482, 
35 So. a t 4 5 4 ) . 
" A n o t h e r 
f a c t o r 
t h a t 
t h e c o u r t s 
h a v e 
f o u n d 
r e l e v a n t 
t o t h e i m m u n i t y 
i s s u e 
i s w h e t h e r t h e 
s t a t u t e 
c r e a t i n g 
t h e 
e n t i t y 
s p e c i f i c a l l y 
c h a r a c t e r i z e s t h e 
e n t i t y a s an a g e n c y o f 
t h e S t a t e . 
MH-MRB, 940 So. 2 d a t 1 0 0 5 . The s t a t u t e s 
c r e a t i n g 
t h e 
B o a r d do n o t . 
L i k e w i s e , we must 
l o o k t o 
t h e 
a u t h o r i t y a n d 
p o w e r g r a n t e d t h e 
B o a r d a n d 
t h e l e v e l 
o f S t a t e 
o v e r s i g h t o f t h e 
B o a r d a n d i t s f u n c t i o n s . 
I d . a t 1 0 0 3 . 
N o t h i n g i n 
t h e 
p e r t i n e n t 
s t a t u t e s o r 
t h e 
r e c o r d 
i n d i c a t e s 
t h a t t h e S t a t e 
o v e r s e e s t h e 
f u n c t i o n s o f t h e 
B o a r d , w h i c h 
i n c l u d e , among 
o t h e r 
t h i n g s , a d m i n i s t e r i n g e x a m i n a t i o n s t o t h o s e 
s e e k i n g 
a 
l i c e n s e t o p r a c t i c e 
d e n t i s t r y o r d e n t a l 
h y g i e n e 
a n d i n v e s t i g a t i n g v i o l a t i o n s o f l a w s o r r e g u l a t i o n s 
g o v e r n i n g 
t h e p r a c t i c e 
o f d e n t i s t r y a n d 
d e n t a l 
h y g i e n e . A l a . 
Code 1 9 7 5 , §§ 34-9-43 & - 4 3 . 1 . 
The 
B o a r d d o e s n o t a p p e a r t o h a v e a n y p o w e r t o own o r 
s e l l 
p r o p e r t y 
i n i t s 
own name, a f a c t o r 
t h a t h a s 
b e e n c o n s i d e r e d 
r e l e v a n t i n 
o t h e r c a s e s . S e e , e . g . , 
R o d g e r s v . H o p p e r , 768 So. 2 d 963, 967 ( A l a . 2 0 0 0 ) ; 
T a l l a s e e h a t c h i e C r e e k W a t e r s h e d C o n s e r v a n c y D i s t . v . 
7 
1100993 
A l l r e d , 620 So. 2 d 628, 630 ( A l a . 1 9 9 3 ) . 
The B o a r d 
c a n 
e n t e r 
i n t o 
c e r t a i n 
c o n t r a c t s , 
i n c l u d i n g 
e m p l o y m e n t c o n t r a c t s 
r e l a t i n g t o a d m i n i s t r a t i v e a n d 
i n v e s t i g a t i v e 
s e r v i c e s 
a n d c o n t r a c t s 
f o r l e g a l 
s e r v i c e s , 
a p o w e r 
t h a t 
h a s b e e n 
c o n s i d e r e d 
a s 
i n d i c i u m 
t h a t 
t h e a l l e g e d 
a g e n c y 
i s a c t u a l l y a 
s e p a r a t e 
e n t i t y . 
R o d g e r s , 
768 So. 2 d a t 967; 
A l l r e d , 620 So. 2 d a t 630. 
" C o n t r a c t s 
f o r l e g a l s e r v i c e s , h o w e v e r , must be 
a p p r o v e d 
b y t h e a t t o r n e y 
g e n e r a l , 
a 
f a c t 
t h a t 
i n d i c a t e s i n c i d e n t a l c o n t r o l o v e r t h a t a s p e c t o f t h e 
B o a r d ' s 
p o w e r s . 
A l a . Code 1 9 7 5 , § 
3 4 - 9 - 4 3 ( 8 ) b . 
A d d i t i o n a l l y , t h e 
B o a r d ' s a c c o u n t s must be a u d i t e d 
b y a c e r t i f i e d p u b l i c a c c o u n t a n t o f t h e S t a t e , a n d 
r e p o r t s o f t h e 
money r e c e i v e d a n d d i s b u r s e d a n d 
o f 
t h e 
a c t i v i t i e s o f 
t h e 
B o a r d t o g e t h e r 
w i t h t h e a u d i t 
m u s t be 
f i l e d 
w i t h t h e S t a t e 
F i n a n c e 
D e p a r t m e n t . 
A l a . 
Code 1975, § 3 4 - 9 - 4 2 . 
The l e v e l o f o v e r s i g h t 
o v e r t h e B o a r d b y t h e S t a t e 
w o u l d 
a p p e a r t o be 
m i n i m a l , w h i c h , 
a c c o r d i n g t o t h e 
MH-MRB 
c o u r t , i s 
n o t 
i n d i c a t i v e o f S t a t e - a g e n c y s t a t u s . 
MH-MRB, 940 
So. 2 d a t 1 0 0 4 . 
" B a s e d on o u r c o n s i d e r a t i o n o f t h e r e l e v a n t 
f a c t o r s 
u n d e r 
S t a u d t a s a p p l i e d i n d e t a i l b y 
o u r 
supreme c o u r t i n 
MH-MRB, we c o n c l u d e t h a t t h e B o a r d 
d o e s 
n o t q u a l i f y a s an 
' i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l a g e n c [ y ] o f 
t h e 
S t a t e ' a n d , t h e r e f o r e , 
t h a t i t i s n o t 
e n t i t l e d t o 
§ 14 i m m u n i t y . Thomas[ v . 
 
A l a b a m a Mun. E l e c . A u t h . ] , 432 So. 2 d [470] a t 
480 
[ ( A l a . 
1 9 8 3 ) ] . 
B a s e d on t h a t 
c o n c l u s i o n , we must 
a l s o a g r e e w i t h W i l k i n s o n t h a t , d e s p i t e t h e l a n g u a g e 
c o n t a i n e d i n 
h e r 
e m p l o y m e n t c o n t r a c t s , t h e 
B o a r d o f 
A d j u s t m e n t i s n o t t h e a p p r o p r i a t e 
f o r u m f o r h e r 
c l a i m s 
a g a i n s t 
t h e B o a r d , 
b e c a u s e 
t h e B o a r d o f 
A d j u s t m e n t 
p r o v i d e s 
a f o r u m f o r a d d r e s s i n g 
t h o s e 
c l a i m s 
o t h e r w i s e b a r r e d b y § 14 i m m u n i t y a n d 
h a s 
a b s o l u t e l y no j u r i s d i c t i o n 
o v e r 
c l a i m s o r a c t i o n s 
t h a t may be b r o u g h t i n 
t h e 
c o u r t s o f t h i s S t a t e . 
§ 
4 1 - 9 - 6 2 ( b ) ; s e e a l s o L e e [ v . C u n n i n g h a m ] , 
234 A l a . 
[639] a t 6 4 1 , 176 So. [477] 
a t 479 [ ( 1 9 3 7 ) ] ; a n d 
8 
1100993 
V a u g h a n [ v. S i b l e y ] , 
709 So. 2d [482] a t 486 
[ ( A l a . 
C i v . 
App. 
1 9 9 7 ) ] . " 
So. 3d a t 
( f o o t n o t e 
o m i t t e d ) . 
I n 
i t s p e t i t i o n 
f o r a 
w r i t 
o f 
c e r t i o r a r i , 
t h e 
B o a r d 
a r g u e s 
t h a t 
t h i s 
c a s e p r e s e n t s an i s s u e o f 
f i r s t i m p r e s s i o n 
r e g a r d i n g w h e t h e r t h e B o a r d i s a S t a t e a g e n c y t h a t i s e n t i t l e d 
t o § 14 i m m u n i t y and w h e t h e r t h e B o a r d was 
e n t i t l e d t o i n v o k e 
t h e 
j u r i s d i c t i o n o f t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t . 
I I . 
S t a n d a r d o f 
R e v i e w 
" I n 
r e v i e w i n g a d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f 
C i v i l 
A p p e a l s on a p e t i t i o n f o r a w r i t o f c e r t i o r a r i , 
t h i s 
C o u r t ' a c c o r d s no p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s t o t h e 
l e g a l 
c o n c l u s i o n s 
o f 
t h e 
i n t e r m e d i a t e 
a p p e l l a t e 
c o u r t . T h e r e f o r e , we must a p p l y de novo t h e s t a n d a r d 
o f r e v i e w t h a t was 
a p p l i c a b l e i n t h e C o u r t o f 
C i v i l 
A p p e a l s . ' 
Ex p a r t e T o y o t a M o t o r C o r p . , 
684 
So. 
2d 
132, 135 
( A l a . 1 9 9 6 ) . " 
Ex p a r t e E x x o n M o b i l C o r p . , 926 So. 2d 303, 308 
( A l a . 2 0 0 5 ) . 
The C o u r t o f C i v i l A p p e a l s s t a t e d t h e f o l l o w i n g r e g a r d i n g t h e 
s t a n d a r d o f r e v i e w a p p l i c a b l e i n t h a t 
c o u r t : 
" ' I n 
Newman 
v. 
S a v a s , 
878 
So. 
2d 
1 1 4 7 [ , 1148-49] ( A l a . 2 0 0 3 ) , t h i s C o u r t s e t 
o u t t h e s t a n d a r d o f r e v i e w o f a r u l i n g 
on 
a 
m o t i o n 
t o 
d i s m i s s 
f o r 
l a c k 
o f 
s u b j e c t - m a t t e r 
j u r i s d i c t i o n : 
"'"A 
r u l i n g 
on 
a m o t i o n 
t o 
d i s m i s s 
i s 
r e v i e w e d 
w i t h o u t 
a 
p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s . Nance 
v . M a t t h e w s , 
622 So. 2d 297, 
299 
9 
1100993 
( A l a . 
1 9 9 3 ) . 
T h i s 
C o u r t 
must 
a c c e p t 
t h e 
a l l e g a t i o n s o f t h e 
c o m p l a i n t 
a s 
t r u e . 
C r e o l a 
L a n d 
 
Dev., I n c . 
v . B e n t b r o o k e H o u s i n g ,  
L . L . C ., 828 So. 2 d 2 8 5 , 288 ( A l a . 
2 0 0 2 ) . F u r t h e r m o r e , i n r e v i e w i n g 
a 
r u l i n g on a m o t i o n t o d i s m i s s 
we 
w i l l n o t c o n s i d e r w h e t h e r t h e 
p l e a d e r 
w i l l 
u l t i m a t e l y 
p r e v a i l 
b u t 
w h e t h e r 
t h e 
p l e a d e r 
may 
p o s s i b l y p r e v a i l . N a n c e , 622 So. 
2d a t 2 9 9 . " ' 
" ' P o n t i u s v . S t a t e Farm Mut. A u t o . I n s . 
Co., 915 So. 
2d 557, 563 ( A l a . 2 0 0 5 ) . " 
W i l k i n s o n , 
So. 3d a t 
. 
I I I . 
D i s c u s s i o n 
The 
B o a r d a r g u e s 
t h a t t h e C o u r t o f C i v i l 
A p p e a l s 
e r r e d 
when i t 
c o n c l u d e d t h a t t h e B o a r d was n o t a S t a t e a g e n c y 
t h a t 
i s 
e n t i t l e d t o § 14 i m m u n i t y . 
I n S t a u d t , 388 So. 2 d a t 993, 
t h i s C o u r t s t a t e d : 
" W h e t h e r 
a 
l a w s u i t 
a g a i n s t 
a 
b o d y 
c r e a t e d 
b y 
l e g i s l a t i v e 
e n a c t m e n t 
i s a s u i t 
a g a i n s t t h e s t a t e 
d e p e n d s on [1] t h e c h a r a c t e r o f p o w e r d e l e g a t e d t o 
t h e b o d y , [2] t h e r e l a t i o n o f t h e b o d y t o t h e s t a t e , 
a n d [3] t h e n a t u r e o f t h e f u n c t i o n p e r f o r m e d b y t h e 
b o d y . 
A l l f a c t o r s i n t h e r e l a t i o n s h i p 
must be 
e x a m i n e d t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e s u i t i s a g a i n s t an 
arm 
o f t h e s t a t e o r m e r e l y 
a g a i n s t a 
f r a n c h i s e e 
l i c e n s e d f o r some b e n e f i c i a l p u r p o s e . 
S t a t e D o c k s  
C o m m i s s i o n v. B a r n e s , 225 A l a . 403, 406-07, 143 So. 
5 8 1 , 584 
( 1 9 3 2 ) . " 
10 
1100993 
1. C h a r a c t e r 
o f Power D e l e g a t e d t o t h e Body 
I n d e t e r m i n i n g 
w h e t h e r t h e B o a r d i s a S t a t e a g e n c y 
t h a t 
i s 
e n t i t l e d 
t o § 14 
i m m u n i t y , 
we 
must 
f i r s t 
l o o k 
a t t h e 
c h a r a c t e r 
o f power 
d e l e g a t e d 
t o t h e B o a r d . 
I n S m e l l e r 
v . 
O r e g o n 
S t a t e 
B o a r d o f D e n t a l 
E x a m i n e r s , 
294 U.S. 
608, 
611 
( 1 9 3 5 ) , 
t h e U n i t e d 
S t a t e s Supreme C o u r t 
s t a t e d : 
" T h a t 
t h e 
s t a t e 
may 
r e g u l a t e 
t h e 
p r a c t i c e 
o f 
d e n t i s t r y , 
p r e s c r i b i n g t h e q u a l i f i c a t i o n s 
t h a t a r e 
r e a s o n a b l y 
n e c e s s a r y , 
a n d t o t h a t e n d may 
r e q u i r e 
l i c e n s e s 
a n d 
e s t a b l i s h 
s u p e r v i s i o n 
b y 
an 
a d m i n i s t r a t i v e 
b o a r d , 
i s 
n o t 
open 
t o 
d i s p u t e . 
D o u g l a s v . N o b l e , 261 U.S. 
165 
[ ( 1 9 2 3 ) ] ; 
G r a v e s v .  
S t a t e o f M i n n e s o t a , 272 U.S. 425, 427 
[ ( 1 9 2 6 ) ] . 
The 
s t a t e may t h u s a f f o r d p r o t e c t i o n a g a i n s t 
i g n o r a n c e , 
i n c a p a c i t y a n d 
i m p o s i t i o n . D e n t v. West 
V i r g i n i a , 
129 
U.S. 
114, 
122 
[ ( 1 8 8 9 ) ] ; 
G r a v e s v . 
S t a t e 
o f 
 
M i n n e s o t a , 
s u p r a . 
We h a v e h e l d 
t h a t t h e s t a t e 
may 
d e n y 
t o 
c o r p o r a t i o n s 
t h e 
r i g h t 
t o 
p r a c t i c e , 
i n s i s t i n g 
upon 
t h e 
p e r s o n a l 
o b l i g a t i o n s 
o f 
i n d i v i d u a l s 
( S t a t e 
B o a r d 
o f 
D e n t a l 
E x a m i n e r s 
v . 
 
M i l l e r , 90 C o l o . 193, 8 P. (2d) 699 
[ ( 1 9 3 2 ) ] ; 
M i l l e r  
v. 
S t a t e 
B o a r d o f D e n t a l 
E x a m i n e r s , 
287 U.S. 
563 
[ ( 1 9 3 2 ) ] ) , a n d t h a t i t 
may p r o h i b i t a d v e r t i s i n g t h a t 
t e n d s t o m i s l e a d 
t h e p u b l i c i n t h i s 
r e s p e c t . 
D r . 
 
B l o o m D e n t i s t , I n c . v . C r u i s e , 
259 N.Y. 
358, 363, 
182 N.E. 
16 
[ ( 1 9 3 2 ) ] ; I d . , 288 U.S. 588 
[ ( 1 9 3 3 ) ] . " 
S e c t i o n 3 4 - 9 - 2 , A l a . Code 1975, 
p r o v i d e s :
1 
1Many o f t h e s e c t i o n s i n C h a p t e r 9 o f T i t l e 34, 
" D e n t i s t s 
a n d 
D e n t a l 
H y g i e n i s t s , " were amended e f f e c t i v e S e p t e m b e r 1, 
2011. 
U n l e s s 
o t h e r w i s e 
i n d i c a t e d , we h a v e q u o t e d f r o m t h e 
amended v e r s i o n when t h e Code s e c t i o n was amended. 
11 
1100993 
" ( a ) 
The 
L e g i s l a t u r e 
h e r e b y 
d e c l a r e s 
t h a t t h e 
p r a c t i c e 
o f d e n t i s t r y a n d t h e p r a c t i c e 
o f 
d e n t a l 
h y g i e n e 
a f f e c t 
t h e 
p u b l i c 
h e a l t h , 
s a f e t y , 
a n d 
w e l f a r e a n d s h o u l d be s u b j e c t t o r e g u l a t i o n . 
I t 
i s 
f u r t h e r 
d e c l a r e d 
t o be a m a t t e r o f p u b l i c 
i n t e r e s t 
a n d 
c o n c e r n 
t h a t 
t h e d e n t a l 
p r o f e s s i o n 
m e r i t 
a n d 
r e c e i v e 
t h e c o n f i d e n c e o f t h e p u b l i c a n d t h a t 
o n l y 
q u a l i f i e d 
d e n t i s t s 
be 
p e r m i t t e d 
t o 
p r a c t i c e 
d e n t i s t r y a n d o n l y 
q u a l i f i e d 
d e n t a l 
h y g i e n i s t s 
be 
p e r m i t t e d t o p r a c t i c e d e n t a l h y g i e n e i n t h e S t a t e o f 
A l a b a m a . 
A l l p r o v i s i o n s o f t h i s c h a p t e r r e l a t i n g t o 
t h e 
p r a c t i c e o f d e n t i s t r y a n d d e n t a l 
h y g i e n e 
s h a l l 
be 
l i b e r a l l y 
c o n s t r u e d t o c a r r y o u t t h e s e 
o b j e c t s 
a n d 
p u r p o s e s . 
"(b) 
The 
L e g i s l a t u r e 
a l s o 
f i n d s 
a n d 
d e c l a r e s 
t h a t , b e c a u s e o f t e c h n o l o g i c a l a d v a n c e s a n d c h a n g i n g 
p r a c t i c e p a t t e r n s , t h e p r a c t i c e o f d e n t i s t r y a n d t h e 
p r a c t i c e 
o f 
d e n t a l 
h y g i e n e 
i s 
o c c u r r i n g 
w i t h 
i n c r e a s i n g f r e q u e n c y a c r o s s s t a t e l i n e s a n d t h a t t h e 
t e c h n o l o g i c a l 
a d v a n c e s i n t h e p r a c t i c e o f d e n t i s t r y 
a n d 
i n t h e p r a c t i c e 
o f d e n t a l 
h y g i e n e a r e i n t h e 
p u b l i c 
i n t e r e s t . 
" ( c ) The L e g i s l a t u r e 
f u r t h e r f i n d s a n d 
d e c l a r e s 
t h a t t h e p r a c t i c e o f d e n t i s t r y a n d t h e p r a c t i c e o f 
d e n t a l h y g i e n e a r e e a c h a p r i v i l e g e . 
The 
l i c e n s u r e 
b y 
t h i s 
s t a t e o f n o n r e s i d e n t d e n t i s t s who e n g a g e i n 
d e n t a l 
p r a c t i c e 
a n d 
p e r s o n s 
who 
e n g a g e 
i n t h e 
p r a c t i c e 
o f d e n t a l 
h y g i e n e 
w i t h i n 
t h i s 
s t a t e 
a r e 
w i t h i n 
t h e 
p u b l i c 
i n t e r e s t . 
The 
a b i l i t y 
t o 
d i s c i p l i n e 
t h e 
n o n r e s i d e n t 
d e n t i s t s 
a n d 
d e n t a l 
h y g i e n i s t s 
who 
e n g a g e i n d e n t a l 
p r a c t i c e 
i n 
t h i s 
s t a t e 
i s 
n e c e s s a r y 
f o r t h e 
p r o t e c t i o n 
o f 
t h e 
c i t i z e n s o f t h i s 
s t a t e a n d f o r t h e p u b l i c 
i n t e r e s t , 
h e a l t h , 
w e l f a r e , 
a n d 
s a f e t y . " 
C h a p t e r 
9 o f 
T i t l e 
34, A l a . Code 1975, p r o v i d e s 
d e t a i l e d 
r e q u i r e m e n t s 
a n d 
r e g u l a t i o n s 
r e g a r d i n g 
t h e 
p r a c t i c e 
o f 
d e n t i s t r y a n d d e n t a l 
h y g i e n e i n t h e S t a t e . 
S e c t i o n 
3 4 - 9 -
12 
1100993 
4 0 ( a ) , A l a . 
Code 1975, p r o v i d e s , 
i n p e r t i n e n t p a r t : 
" I n o r d e r 
t o a c c o m p l i s h t h e p u r p o s e s a n d t o p r o v i d e f o r 
t h e e n f o r c e m e n t 
o f t h i s c h a p t e r , t h e r e i s h e r e b y c r e a t e d t h e B o a r d o f D e n t a l 
E x a m i n e r s o f A l a b a m a . 
The b o a r d i s h e r e b y v e s t e d w i t h t h e  
a u t h o r i t y t o c a r r y o u t t h e p u r p o s e s a n d e n f o r c e t h e p r o v i s i o n s  
o f 
t h i s c h a p t e r . " 
A d d i t i o n a l l y , § 3 4 - 9 - 4 3 , A l a . Code 1975, 
p r o v i d e s : 
" ( a ) 
The b o a r d s h a l l e x e r c i s e , 
s u b j e c t t o t h i s 
c h a p t e r , t h e f o l l o w i n g p o w e r s a n d d u t i e s : 
"(1) A d o p t r u l e s f o r 
i t s 
g o v e r n m e n t as 
deemed n e c e s s a r y a n d p r o p e r . 
" ( 2 ) 
P r e s c r i b e 
r u l e s f o r q u a l i f i c a t i o n 
a n d 
l i c e n s i n g 
o f 
d e n t i s t s 
a n d 
d e n t a l 
h y g i e n i s t s . 
"(3) 
C o n d u c t 
o r 
p a r t i c i p a t e 
i n 
e x a m i n a t i o n s t o a s c e r t a i n t h e q u a l i f i c a t i o n 
a n d 
f i t n e s s o f a p p l i c a n t s 
f o r l i c e n s e s a s 
d e n t i s t s a n d d e n t a l 
h y g i e n i s t s . 
" ( 4 ) 
Make 
r u l e s 
a n d 
r e g u l a t i o n s 
r e g a r d i n g 
s a n i t a t i o n . 
" ( 5 ) 
F o r m u l a t e 
r u l e s a n d 
r e g u l a t i o n s 
b y w h i c h 
d e n t a l 
s c h o o l s a n d c o l l e g e s a r e 
a p p r o v e d , 
a n d 
f o r m u l a t e 
r u l e s 
a n d 
r e g u l a t i o n s b y w h i c h t r a i n i n g , 
e d u c a t i o n a l , 
t e c h n i c a l , 
v o c a t i o n a l , 
o r 
any 
o t h e r 
i n s t i t u t i o n w h i c h p r o v i d e s i n s t r u c t i o n f o r 
d e n t a l 
a s s i s t a n t s , 
d e n t a l 
l a b o r a t o r y 
t e c h n i c i a n s , 
o r 
a n y 
o t h e r 
p a r a d e n t a l 
p e r s o n n e l a r e a p p r o v e d . 
13 
1100993 
" ( 6 ) 
G r a n t 
l i c e n s e s , 
i s s u e 
l i c e n s e 
c e r t i f i c a t e s , t e a c h i n g p e r m i t s , a n d 
a n n u a l 
r e g i s t r a t i o n 
c e r t i f i c a t e s 
i n 
c o n f o r m i t y 
w i t h 
t h i s 
c h a p t e r 
t o 
s u c h 
q u a l i f i e d 
d e n t i s t s a n d d e n t a l h y g i e n i s t s . 
" ( 7 ) 
C o n d u c t h e a r i n g s 
o r 
p r o c e e d i n g s 
t o 
i m p o s e 
t h e 
p e n a l t i e s 
s p e c i f i e d 
i n 
S e c t i o n 3 4 - 9 - 1 8 . 
" ( 8 ) a . 
E m p l o y 
n e c e s s a r y 
p e r s o n s 
t o 
a s s i s t 
i n 
p e r f o r m i n g 
i t s 
d u t i e s i n t h e a d m i n i s t r a t i o n a n d 
e n f o r c e m e n t o f t h i s 
c h a p t e r , 
a n d 
t o 
p r o v i d e 
o f f i c e s , 
f u r n i t u r e , 
f i x t u r e s , 
s u p p l i e s , p r i n t i n g , 
o r 
s e c r e t a r i a l 
s e r v i c e 
t o 
t h e s e 
p e r s o n s 
a n d 
e x p e n d 
n e c e s s a r y 
f u n d s . 
"b. 
E m p l o y 
an 
a t t o r n e y 
o r 
a t t o r n e y s , 
s u b j e c t 
t o 
t h e 
a p p r o v a l o f t h e A t t o r n e y 
G e n e r a l , 
t o 
a d v i s e 
a n d 
a s s i s t 
i n 
t h e 
c a r r y i n g o u t a n d e n f o r c i n g o f t h e 
p r o v i s i o n s 
o f 
t h i s 
c h a p t e r . 
P r o v i d e d , 
h o w e v e r , 
i f t h e 
b o a r d 
c o n t r a c t s 
w i t h 
an 
o u t s i d e 
a t t o r n e y t o be g e n e r a l c o u n s e l t o 
t h e 
b o a r d , 
t h a t a t t o r n e y o r any 
member o f a l a w 
f i r m 
w i t h 
w h i c h 
he o r she i s a s s o c i a t e d s h a l l n o t 
f u n c t i o n 
as 
t h e 
b o a r d ' s 
p r o s e c u t o r 
a t 
d i s c i p l i n a r y 
h e a r i n g s . 
" ( 9 ) a . 
I n v e s t i g a t e 
a l l e g e d 
v i o l a t i o n s 
o f 
t h i s 
c h a p t e r 
a n d 
i n s t i t u t e 
o r 
h a v e 
i n s t i t u t e d 
b e f o r e 
t h e b o a r d 
o r t h e 
p r o p e r 
c o u r t 
a p p r o p r i a t e 
p r o c e e d i n g s 
r e g a r d i n g t h e 
v i o l a t i o n . 
14 
1100993 
"b. 
A u t h o r i z e 
a n d 
e m p l o y 
i n v e s t i g a t o r s who c o m p l y w i t h t h e 
P e a c e O f f i c e r s ' Minimum S t a n d a r d s 
a n d T r a i n i n g A c t t o e x e r c i s e 
t h e 
p o w e r s 
o f 
a 
p e a c e 
o f f i c e r 
i n 
i n v e s t i g a t i n g 
a l l e g e d 
v i o l a t i o n s 
o f 
t h e 
d r u g 
o r 
c o n t r o l l e d 
s u b s t a n c e s 
l a w s 
b y 
p e r s o n s 
l i c e n s e d 
p u r s u a n t 
t o 
t h i s 
c h a p t e r , 
i n c l u d i n g t h e p o w e r s o f 
a r r e s t 
a n d 
i n s p e c t i o n 
o f 
d o c u m e n t s . 
" ( 1 0 ) A d o p t 
r u l e s 
a n d 
r e g u l a t i o n s 
t o 
i m p l e m e n t 
t h i s c h a p t e r . 
" ( 1 1 ) 
P u b l i s h , 
on a q u a r t e r l y 
b a s i s , 
a l l 
m i n u t e s , 
e x c e p t m i n u t e s 
o f e x e c u t i v e 
s e s s i o n s , 
f i n a n c i a l 
r e p o r t s , 
s c h e d u l e s o f 
m e e t i n g s , 
i n c l u d i n g 
a n t i c i p a t e d e x e c u t i v e 
s e s s i o n s , 
a n d o t h e r p e r t i n e n t 
i n f o r m a t i o n 
on 
t h e b o a r d ' s 
w e b s i t e no 
l a t e r 
t h a n 
90 
d a y s 
f o l l o w i n g t h e d a t e o f o c c u r r e n c e . I n 
a d d i t i o n , 
p u b l i s h 
o r 
p o s t 
a n n u a l l y 
t h e 
r u l e s 
a n d 
r e g u l a t i o n s 
p r o m u l g a t e d 
b y 
t h e 
b o a r d , a c o p y o f t h e D e n t a l P r a c t i c e A c t , 
a n d 
a 
l i s t 
o f 
a l l p e r s o n s 
l i c e n s e d 
t o 
p r a c t i c e u n d e r 
t h i s c h a p t e r . 
" ( 1 2 ) 
A t t e n d 
m e e t i n g s , 
s e m i n a r s , 
w o r k s h o p s , 
o r e v e n t s t h a t may 
i m p r o v e 
t h e 
f u n c t i o n 
a n d 
e f f i c i e n c y 
o f 
t h e 
b o a r d 
o r 
i m p r o v e t h e a b i l i t y o f t h e b o a r d t o e n f o r c e 
a n d a d m i n i s t e r t h i s c h a p t e r . 
" ( b ) 
The 
b o a r d , 
i n e x e r c i s i n g 
i t s p o w e r s 
a n d 
d u t i e s , 
s h a l l a d h e r e 
t o g u i d e l i n e s a n d 
p r o c e e d i n g s 
o f 
t h e 
S t a t e 
E t h i c s 
C o m m i s s i o n 
as 
p r o v i d e d 
i n 
C h a p t e r 
25 o f 
T i t l e 
36. 
The 
b o a r d may 
a d o p t 
r u l e s 
15 
1100993 
f o r t h e p u r p o s e o f e s t a b l i s h i n g 
a d d i t i o n a l 
e t h i c a l 
g u i d e l i n e s . "
2 
A l s o , § 3 4 - 9 - 4 6 , A l a . 
Code 1 9 7 5 , g i v e s t h e B o a r d " t h e 
p o w e r t o 
i s s u e s u b p o e n a s a n d c o m p e l t h e a t t e n d a n c e o f w i t n e s s e s a n d t h e 
p r o d u c t i o n 
o f a l l n e c e s s a r y 
p a p e r s , 
b o o k s , 
a n d 
r e c o r d s , 
d o c u m e n t a r y 
e v i d e n c e 
a n d 
m a t e r i a l 
o r 
o t h e r 
e v i d e n c e . " 
F u r t h e r , 
a n y member o f t h e B o a r d h a s t h e a u t h o r i t y t o 
i s s u e 
o a t h s 
t o 
w i t n e s s e s 
o r 
t o 
t a k e 
w i t n e s s e s ' 
a f f i r m a t i o n s . 
A d d i t i o n a l l y , § 3 4 - 9 - 1 8 ( a ) , A l a . 
Code 1975, s e t s f o r t h c o n d u c t 
t h a t 
c o n s t i t u t e s 
g r o u n d s f o r d i s c i p l i n a r y 
a c t i o n 
a g a i n s t 
a 
d e n t i s t o r d e n t a l 
h y g i e n i s t . 
S e c t i o n 
3 4 - 9 - 1 8 ( b ) 
p r o v i d e s : 
"(b) When t h e b o a r d f i n d s a n y d e n t i s t o r 
d e n t a l 
h y g i e n i s t 
g u i l t y o f a n y o f t h e g r o u n d s s e t f o r t h i n 
s u b s e c t i o n 
( a ) , 
i t 
may e n t e r an o r d e r i m p o s i n g one 
o r more o f t h e f o l l o w i n g 
p e n a l t i e s : 
" ( 1 ) 
R e f u s e t o i s s u e 
t h e d e n t i s t o r 
d e n t a l h y g i e n i s t l i c e n s e o r p e r m i t p r o v i d e d 
f o r i n t h i s 
c h a p t e r . 
"(2) 
W i t h t h e e x c e p t i o n o f n e g l i g e n c e 
as d e f i n e d i n p a r a g r a p h ( a ) ( 6 ) a . r e v o k e t h e 
l i c e n s e o r p e r m i t o f a n y d e n t i s t o r 
d e n t a l 
h y g i e n i s t . 
"(3) 
S u s p e n d t h e l i c e n s e o r p e r m i t o f 
any 
d e n t i s t o r d e n t a l 
h y g i e n i s t . 
2 S u b s e c t i o n (b) was a d d e d b y t h e amendment t o § 3 4 - 9 - 4 3 , 
A l a . Code 1975, e f f e c t i v e S e p t e m b e r 1, 2 0 1 1 . 
16 
1100993 
" ( 4 ) E n t e r a 
c e n s u r e . 
" ( 5 ) 
I s s u e 
an 
o r d e r 
f i x i n g 
a p e r i o d 
a n d 
t e r m s 
o f 
p r o b a t i o n 
b e s t 
a d a p t e d 
t o 
p r o t e c t t h e p u b l i c h e a l t h a n d s a f e t y a n d t o 
r e h a b i l i t a t e 
t h e 
d e n t i s t 
o r 
d e n t a l 
h y g i e n i s t . 
" ( 6 ) Impose an a d m i n i s t r a t i v e f i n e n o t 
t o 
e x c e e d 
f i v e 
t h o u s a n d 
d o l l a r s 
($5,000) 
f o r e a c h c o u n t o r s e p a r a t e o f f e n s e . 
" ( 7 ) Impose r e s t r i c t i o n s on t h e s c o p e 
o f 
p r a c t i c e . 
" ( 8 ) 
Impose 
p e e r 
r e v i e w 
p r o f e s s i o n a l e d u c a t i o n 
r e q u i r e m e n t s . 
o r 
" ( 9 ) 
A s s e s s 
t h e 
c o s t s 
o f 
t h e 
d i s c i p l i n a r y 
p r o c e e d i n g s . " 
F i n a l l y , 
§ 3 4 - 9 - 5 , A l a . Code 1975, 
p r o v i d e s : 
"Any p e r s o n who 
s h a l l e n g a g e i n t h e p r a c t i c e 
o f 
d e n t i s t r y a c r o s s s t a t e 
l i n e s o r p r a c t i c e 
d e n t i s t r y 
o r d e n t a l h y g i e n e 
i n t h i s 
s t a t e w i t h i n t h e m e a n i n g 
o f 
t h i s 
c h a p t e r w i t h o u t h a v i n g 
f i r s t 
o b t a i n e d 
f r o m 
t h e 
b o a r d 
a 
l i c e n s e 
a n d 
an 
a n n u a l 
r e g i s t r a t i o n 
c e r t i f i c a t e , 
when 
t h e 
c e r t i f i c a t e 
i s r e q u i r e d 
b y 
t h i s 
c h a p t e r , o r who 
v i o l a t e s 
t h i s 
c h a p t e r , o r 
who 
 
w i l l f u l l y v i o l a t e s any p u b l i s h e d r u l e o r 
r e g u l a t i o n  
o f t h e b o a r d , o r who 
d o e s any a c t d e s c r i b e d i n 
t h i s 
c h a p t e r as u n l a w f u l , t h e p e n a l t y f o r w h i c h 
i s n o t 
h e r e i n 
s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d , 
s h a l l be 
g u i l t y o f a 
m i s d e m e a n o r a n d u p o n c o n v i c t i o n s h a l l be p u n i s h e d 
b y 
a 
f i n e 
o f 
n o t 
more 
t h a n 
f i v e 
t h o u s a n d 
d o l l a r s 
($5,000) f o r e a c h o f f e n s e , t o be 
f i x e d b y t h e c o u r t 
t r y i n g t h e c a s e , a n d i n a d d i t i o n t h e r e t o may 
b e , i n 
t h e d i s c r e t i o n o f t h e c o u r t , s e n t e n c e d t o h a r d l a b o r 
f o r 
t h e 
c o u n t y 
f o r 
a 
p e r i o d 
n o t 
t o 
e x c e e d 
12 
m o n t h s . " 
17 
1100993 
( E m p h a s i s added.) 
The p u r p o s e s o f C h a p t e r 9, T i t l e 34, A l a . Code 1975, a n d 
t h e 
c h a r a c t e r o f t h e 
p o w e r a n d d u t i e s t h a t a r e d e l e g a t e d t o 
t h e B o a r d s u p p o r t a f i n d i n g t h a t t h e 
B o a r d i s 
a S t a t e 
a g e n c y 
t h a t i s 
e n t i t l e d t o 
§ 14 i m m u n i t y . 
2. R e l a t i o n o f t h e 
Body t o 
t h e S t a t e 
N e x t , 
t h i s C o u r t must l o o k a t 
t h e r e l a t i o n o f t h e B o a r d 
t o t h e S t a t e . 
I n r e a c h i n g 
i t s d e c i s i o n i n W i l k i n s o n , t h e 
C o u r t o f C i v i l A p p e a l s r e l i e d h e a v i l y on t h i s C o u r t ' s d e c i s i o n 
i n MH-MRB, 
s t a t i n g : 
"As e x p l a i n e d i n 
MH-MRB, i n 
most e v e r y c a s e d e c i d e d 
a f t e r [ A r m o r y C o m m i s s i o n o f 
A l a b a m a v.] S t a u d t f , 388 
So. 2 d 991 ( A l a . 1 9 8 0 ) ] , t h e ' t r e a s u r y 
f a c t o r ' h a s 
b e e n , 
i f n o t 
t h e d e t e r m i n a t i v e 
f a c t o r , one o f 
t h e 
d e t e r m i n a t i v e 
f a c t o r s i n 
d e c i d i n g w h e t h e r an e n t i t y 
was a S t a t e a g e n c y 
e n t i t l e d t o § 14 i m m u n i t y . 
MH- 
MRB, 
940 So. 2 d a t 1 0 0 4 . I m m u n i t y i s 
d e s i g n e d t o 
s h i e l d t h e S t a t e t r e a s u r y , n o t 
t o a f f o r d i m m u n i t y t o 
e a c h a n d e v e r y e n t i t y 
c r e a t e d b y s t a t u t e , e v e n i f 
t h e p u r p o s e o f t h e e n t i t y i s 
t o p r o t e c t t h e p u b l i c 
w e l f a r e . " 
So. 3 d a t 
. The C o u r t o f C i v i l A p p e a l s t h e n r e a s o n e d : 
" B a s e d on S t a u d t a n d 
a s e x p l a i n e d i n 
MH-MRB, we 
must e x a m i n e t h e ' c o m p l e t e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n 
t h e 
S t a t e a n d t h e B o a r d , ' MH-MRB, 940 So. 2 d a t 1 0 0 5 , 
a n d we b e g i n b y f i r s t n o t i n g t h a t , d e s p i t e t h e t r i a l 
c o u r t ' s 
f i n d i n g t h a t ' t h e f u n d s r a i s e d b y t h e B o a r d 
a r e a p p r o p r i a t e d b y t h e 
S t a t e t o 
t h e 
B o a r d , ' i t d o e s 
n o t a p p e a r 
t h a t t h e 
B o a r d r e c e i v e s a n y S t a t e 
f u n d s 
a t a l l . One o f 
t h e 
s t a t u t e s c r e a t i n g t h e 
B o a r d d o e s 
18 
1100993 
c o n t a i n l a n g u a g e i n d i c a t i n g t h a t a l l 
money c o l l e c t e d 
b y t h e B o a r d i s ' a p p r o p r i a t e d ' t o t h e B o a r d . A l a . 
Code 1 9 7 5 , § 3 4 - 9 - 4 1 . 
However, 
t h a t same s t a t u t e 
f u r t h e r 
p r o v i d e s 
t h a t t h e money 
c o l l e c t e d b y t h e 
B o a r d f o r f e e s a n d o t h e r 
r e c e i p t s i s p a i d t o t h e 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r o f t h e B o a r d a n d i s d e p o s i t e d i n 
a b a n k s e l e c t e d b y t h e members o f t h e B o a r d . 
I d . 
The money c o l l e c t e d b y t h e B o a r d i s n e v e r p l a c e d i n 
t h e S t a t e t r e a s u r y . 
C f ^ A l a . Code 1 9 7 5 , § 34-43-14 
( e s t a b l i s h i n g a s p e c i a l 
r e v e n u e 
f u n d i n t h e S t a t e 
t r e a s u r y f o r t h e A l a b a m a B o a r d o f M a s s a g e 
T h e r a p y 
F u n d ) . 
The B o a r d , 
f r o m 
a l l t h a t 
a p p e a r s 
i n t h e 
r e c o r d , 
i s f u l l y 
s e l f - s u p p o r t i n g , a n d no 
a c t u a l 
a p p r o p r i a t i o n o f f u n d s t o t h e B o a r d f r o m t h e S t a t e 
a p p e a r s t o be r e q u i r e d i n o r d e r f o r i t 
t o p e r f o r m 
i t s 
f u n c t i o n s . 
T h u s , t h e S t a t e d o e s n o t ' " s u p p l [ y ] 
t h e means" b y w h i c h 
[ t h e B o a r d i s ] m a i n t a i n e d a n d 
o p e r a t e d . ' 
MH-MRB, 940 So. 2 d a t 1004 
( q u o t i n g 
W h i t e [ v. A l a b a m a I n s a n e H o s p . ] , 138 A l a . [479] a t 
482, 35 So. [454] a t 454 
[ 1 9 0 3 ) ] ) . " 
So. 3 d a t 
. 
However, i n E x p a r t e 
T r o y U n i v e r s i t y , 961 So. 2 d 105, 
109-10 
( A l a . 2 0 0 6 ) , 
t h i s 
C o u r t 
n o t e d 
t h a t , 
a l t h o u g h 
s i g n i f i c a n t , w h e t h e r an e n t i t y r e c e i v e s f u n d s f r o m t h e S t a t e 
i s n o t t h e d e t e r m i n a t i v e 
f a c t o r : 
"The 
r e c e i p t o f f u n d s 
f r o m 
t h e S t a t e 
i s a 
s i g n i f i c a n t f a c t o r i n d e c i d i n g w h e t h e r an e n t i t y i s 
a S t a t e a g e n c y . 
L i k e w i s e , t h e f a c t t h a t a j u d g m e n t 
' w o u l d 
r e s u l t 
i n a 
m o n e t a r y 
l o s s 
t o t h e 
S t a t e 
t r e a s u r y , ' 
E x p a r t e A l a b a m a D e p ' t o f M e n t a l 
H e a l t h  
& M e n t a l R e t a r d a t i o n , 937 So. 2 d 1018, 1023 
( A l a . 
2 0 0 6 ) , i s s i g n i f i c a n t , i f 
n o t d e t e r m i n a t i v e , i n 
t h e 
d e c i s i o n . 
However, n e i t h e r f a c t o r i s 
t h e s o l e b a s i s  
f o r o u r e x t e n s i o n o f § 14 t o S t a t e 
a g e n c i e s . S e e , 
e . g . , 
Ex 
p a r t e 
G r e a t e r 
M o b i l e - W a s h i n g t o n 
C o u n t y 
 
M e n t a l H e a l t h - M e n t a l R e t a r d a t i o n B d . , I n c . , 
940 So. 
19 
1100993 
2d 
990, 
993 
( A l a . 2 0 0 6 ) ; 
T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k 
 
W a t e r s h e d 
C o n s e r v a n c y 
D i s t . 
v. 
A l l r e d , 
620 
So. 
2d 
628, 
630 
( A l a . 1 9 9 3 ) ; A r m o r y Comm'n o f A l a b a m a 
v.  
S t a u d t , 388 So. 2d 991, 992-93 ( A l a . 1 9 8 0 ) ; W h i t e v.  
A l a b a m a I n s a n e Hosp., 138 A l a . 479, 482, 35 So. 
454, 
454 
( A l a . 1903) . 
T h i s 
C o u r t 
c o n s i d e r s 
s e v e r a l 
f a c t o r s 
i n d e t e r m i n i n g w h e t h e r 
an 
e n t i t y 
i s 
'an 
i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c [ y ] ' 
a n d 
t h u s 
e n t i t l e d t o p r o t e c t i o n 
f r o m 
s u i t u n d e r 
§ 
14, 
i n c l u d i n g 
f a c t o r s 
r e l a t e d t o '(1) t h e c h a r a c t e r o f 
t h e 
p o w e r d e l e g a t e d t o t h e b o d y ; 
(2) t h e r e l a t i o n o f 
t h e 
b o d y t o t h e 
S t a t e ; 
a n d 
(3) t h e n a t u r e o f t h e 
f u n c t i o n p e r f o r m e d b y t h e b o d y . ' 
R o d g e r s v. 
H o p p e r , 
768 So. 2d 963, 966 
( A l a . 2 0 0 0 ) ( c i t i n g S t a u d t , 388 
So. 2d a t 9 9 3 ) . " 
( E m p h a s i s added.) 
A d d i t i o n a l l y , 
t h e 
C o u r t 
o f 
C i v i l 
A p p e a l s 
a p p l i e s 
an 
o v e r l y 
n a r r o w 
d e f i n i t i o n 
o f 
" S t a t e 
f u n d s " 
t h a t 
a p p e a r s 
t o 
m i s a p p r e h e n d 
t h e 
t r u e 
n a t u r e 
o f 
t h e 
f u n d s 
c o l l e c t e d 
a n d 
r e t a i n e d 
b y 
t h e B o a r d . 
S e c t i o n 
3 4 - 9 - 1 6 , A l a . Code 
1975, 
p r o v i d e s , i n p e r t i n e n t 
p a r t : 
"The 
B o a r d 
s h a l l 
e s t a b l i s h 
a n d 
c o l l e c t 
r e a s o n a b l e f e e s p r o v i d e d f o r i n t h i s c h a p t e r w i t h i n  
t h e 
r a n g e s 
s e t 
f o r t h 
b e l o w 
a n d w i t h o u t h a v i n g t o 
e n g a g e i n t h e r u l e m a k i n g p r o c e s s 
" 
( E m p h a s i s added.) 
T h a t s e c t i o n a l s o i n c l u d e s a d e t a i l e d 
l i s t 
o f 
f e e s , s u c h as " D e n t a l E x a m i n a t i o n A p p l i c a t i o n F e e , " D e n t a l 
E x a m i n a t i o n F e e , " a n d " D e n t a l E x a m i n a t i o n M a t e r i a l s F e e . " 
I t 
t h e n s e t s f o r t h a maximum amount t h a t may be c h a r g e d f o r e a c h 
20 
1100993 
l i s t e d f e e .
3 
T h e r e f o r e , 
t h e l e g i s l a t u r e r e q u i r e s t h e B o a r d t o 
e s t a b l i s h 
a n d 
c o l l e c t 
f e e s . 
A d d i t i o n a l l y , a l t h o u g h 
t h e 
l e g i s l a t u r e 
h a s 
g i v e n 
t h e 
B o a r d 
some 
d i s c r e t i o n 
i n 
e s t a b l i s h i n g 
t h e amount o f 
f e e s 
i t w i l l 
c o l l e c t , 
i t a l s o 
l i m i t s t h a t d i s c r e t i o n b y p r o v i d i n g t h e maximum f e e s t h a t c a n 
be e s t a b l i s h e d a n d c o l l e c t e d . 
S e c t i o n 3 4 - 9 - 4 1 , A l a . Code 1975, 
p r o v i d e s : 
"The 
b o a r d 
s h a l l 
a n n u a l l y 
e l e c t 
f r o m i t s 
m e m b e r s h i p 
a 
p r e s i d e n t , 
v i c e - p r e s i d e n t , 
a n d 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r a n d may e m p l o y s t a f f members who 
a r e n o t members o f t h e b o a r d . 
The b o a r d s h a l l h a v e 
a common 
s e a l . 
The 
b o a r d 
s h a l l 
h o l d 
an 
a n n u a l 
m e e t i n g i n B i r m i n g h a m a t t h e U n i v e r s i t y o f A l a b a m a 
S c h o o l 
o f D e n t i s t r y as s o o n as p r a c t i c a l 
a f t e r t h e 
g r a d u a t i o n 
e x e r c i s e s 
o f t h e d e n t a l 
s c h o o l 
f o r t h e 
p u r p o s e 
o f 
e x a m i n i n g 
o r 
p a r t i c i p a t i n g 
i n 
t h e 
r e g i o n a l e x a m i n a t i o n o f a p p l i c a n t s f o r a l i c e n s e t o 
p r a c t i c e 
d e n t i s t r y a n d 
d e n t a l 
h y g i e n e 
o r a t 
s u c h 
o t h e r 
t i m e s a n d p l a c e s 
as t h e b o a r d may 
d e s i g n a t e 
f o r 
t h e p u r p o s e 
o f 
t r a n s a c t i n g 
i t s b u s i n e s s 
a n d 
e x a m i n a t i o n s . 
A 
m a j o r i t y 
o f 
t h e 
b o a r d 
s h a l l 
c o n s t i t u t e a quorum f o r t h e t r a n s a c t i o n o f 
b u s i n e s s 
a t a n y m e e t i n g e x c e p t 
t h a t i n c o n d u c t i n g 
h e a r i n g s 
i n v o l v i n g a n y o f t h e p e n a l t i e s o u t l i n e d i n S e c t i o n 
3 4 - 9 - 1 8 , 
no 
l e s s 
t h a n 
f i v e members o f t h e 
b o a r d 
s h a l l be p r e s e n t . 
I n c o n d u c t i n g 
h e a r i n g s 
i n v o l v i n g 
a n y o f t h e p e n a l t i e s o u t l i n e d i n S e c t i o n 3 4 - 9 - 1 8 , a 
m a j o r i t y o f t h e b o a r d may 
a p p o i n t a n y f o r m e r member 
o f t h e b o a r d who 
f o r s u c h p u r p o s e s 
s h a l l h a v e a l l 
t h e 
p o w e r s 
a n d 
p r i v i l e g e s o f 
s u c h 
o f f i c e 
as 
a 
3 B e f o r e 
i t s amendment e f f e c t i v e S e p t e m b e r 1, 2 0 1 1 , § 3 4 - 9 ¬
16 a l s o s e t a minimum amount t h a t c o u l d be c h a r g e d f o r e a c h 
f e e . 
21 
1100993 
r e g u l a r 
b o a r d member p o s s e s s e s . 
I n c o n d u c t i n g o r 
p a r t i c i p a t i n g i n exams, a m a j o r i t y o f t h e b o a r d may 
a p p o i n t a n y f o r m e r member o f t h e b o a r d o r s u c h 
o t h e r 
l i c e n s e d 
p r a c t i c i n g 
d e n t i s t s 
f r o m 
a 
j u r i s d i c t i o n 
r e c o g n i z e d b y t h e b o a r d who f o r 
s u c h p u r p o s e s 
s h a l l 
h a v e a l l 
t h e p o w e r s a n d p r i v i l e g e s o f s u c h o f f i c e a s 
a r e g u l a r b o a r d member p o s s e s s e s . 
Out o f t h e f u n d s 
o f t h e b o a r d t h e members t h e r e o f 
s h a l l 
r e c e i v e a s 
c o m p e n s a t i o n a sum t o be f i x e d b y t h e b o a r d f o r e a c h 
day a c t i v e l y e n g a g e d i n t h e d u t i e s o f t h e i r 
o f f i c e , 
a n d i n a d d i t i o n b o a r d members s h a l l r e c e i v e t h e same  
p e r d i e m a n d t r a v e l a l l o w a n c e a s i s p a i d b y l a w t o 
 
s t a t e e m p l o y e e s f o r 
e a c h d a y a c t i v e l y e n g a g e d i n 
t h e 
 
d u t i e s 
o f 
t h e i r 
o f f i c e . 
The 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
s h a l l 
r e c e i v e 
s u c h c o m p e n s a t i o n as may be f i x e d b y 
t h e b o a r d , w h i c h 
s h a l l be i n a d d i t i o n t o h i s 
o r h e r 
p e r 
d i e m a n d e x p e n s e s , 
p r o v i d e d 
no p e r d i e m o r 
e x p e n s e s 
s h a l l be a l l o w e d 
u n l e s s h i s o r h e r d u t i e s 
r e q u i r e h i s o r h e r a b s e n c e f r o m h i s o r h e r o f f i c e . 
The 
s e c r e t a r y [ - t r e a s u r e r ] 
s h a l l 
r e c e i v e 
s u c h 
c o m p e n s a t i o n 
a s may be 
f i x e d b y t h e b o a r d . 
The 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
s h a l l 
be 
c u s t o d i a n 
o f a l l 
p r o p e r t y , 
money, 
r e c o r d s 
a n d t h e o f f i c i a l 
s e a l o f 
t h e 
b o a r d . 
A l l money r e c e i v e d b y t h e b o a r d 
u n d e r 
t h i s 
c h a p t e r 
s h a l l be p a i d t o a n d r e c e i v e d b y t h e 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
o f 
t h e 
b o a r d . 
The 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
s h a l l 
d e p o s i t t o t h e c r e d i t o f 
t h e 
b o a r d 
a l l f u n d s 
p a i d t o t h e b o a r d i n a b a n k 
s e l e c t e d b y i t s 
members. The b o a r d i s a u t h o r i z e d t o 
e x p e n d s u c h f u n d s a s s h a l l be n e c e s s a r y t o 
e n f o r c e 
t h e 
p r o v i s i o n s 
o f t h i s 
c h a p t e r ; 
t o p a y 
s a l a r i e s , 
e x p e n s e s a n d o t h e r c o s t s h e r e i n p r o v i d e d ; t o p r o m o t e 
t h e 
a r t s a n d s c i e n c e 
o f d e n t i s t r y ; a n d f o r s u c h 
o t h e r p u r p o s e s a s t h e b o a r d s h a l l c o n s i d e r t o be i n 
t h e b e s t i n t e r e s t o f d e n t i s t r y i n t h i s 
s t a t e . A l l 
t h e 
c o s t s 
h e r e i n 
p r o v i d e d 
f o r s h a l l 
be 
p a i d 
b y 
c h e c k s 
drawn 
b y 
t h e 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
a n d 
c o u n t e r s i g n e d 
b y t h e p r e s i d e n t o f t h e b o a r d ; 
e x c e p t 
t h e b o a r d may a u t h o r i z e t h e a d m i n i s t r a t i v e 
s e c r e t a r y 
o r t h e e x e c u t i v e 
d i r e c t o r t o s i g n c h e c k s f o r c o s t s 
t h a t do n o t e x c e e d a m o n e t a r y l i m i t t o be s e t 
b y t h e 
b o a r d i n i t s r u l e s . 
S h o u l d t h e p r o p e r t y 
be 
o t h e r 
22 
1100993 
t h a n money, t h e s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
s h a l l 
p r o v i d e 
f o r 
t h e s a f e k e e p i n g t h e r e o f f o r t h e u s e o f t h e 
b o a r d . A l l 
money, 
i n c l u d i n g 
l i c e n s e 
f e e s , 
a n n u a l 
 
r e n e w a l 
l i c e n s e 
c e r t i f i c a t e 
f e e s , e x a m i n a t i o n f e e s  
a n d a n y a n d a l l o t h e r f e e s a n d r e c e i p t s u n d e r t h e  
p r o v i s i o n s o f t h i s c h a p t e r , a r e h e r e b y a p p r o p r i a t e d  
t o 
t h e B o a r d 
o f D e n t a l 
E x a m i n e r s 
t o be u s e d 
a s  
h e r e i n p r o v i d e d . " 
( E m p h a s i s 
added.) 
I n 
t h i s 
s e c t i o n , 
t h e 
l e g i s l a t u r e 
s p e c i f i c a l l y s t a t e s t h a t t h e f e e s a n d r e c e i p t s c o l l e c t e d u n d e r 
C h a p t e r 9, T i t l e 34, A l a . 
Code 1 9 7 5 , a r e a p p r o p r i a t e d t o t h e 
B o a r d . 
The r e a s o n i n g o f t h e C o u r t o f C i v i l A p p e a l s r e g a r d i n g 
t h e s e amounts a p p e a r s t o be t h a t , b e c a u s e t h e money 
c o l l e c t e d 
b y t h e B o a r d i s 
d e p o s i t e d i n t o a b a n k a c c o u n t r a t h e r t h a n 
i n t o 
a 
s p e c i a l 
f u n d i n t h e S t a t e t r e a s u r y , 
s u c h money d o e s n o t 
c o n s t i t u t e S t a t e f u n d s ; t h e r e f o r e , t h e C o u r t o f C i v i l 
A p p e a l s 
r e a s o n e d , t h e B o a r d d o e s n o t r e c e i v e a n y S t a t e f u n d s . 
I n 
O p i n i o n o f t h e J u s t i c e s No. 385, 69 So. 3 d 847 ( A l a . 2 0 1 1 ) , 
t h i s C o u r t a d d r e s s e d t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f S e n a t e 
B i l l 3 7 3 , 
w h i c h w o u l d h a v e a l l o w e d c e r t a i n a p p r o v e d 
e n t i t i e s t o r e t a i n 
a p e r c e n t a g e o f s t a t e i n c o m e t a x e s w i t h h e l d f r o m t h e p a y o f 
e l i g i b l e 
e m p l o y e e s . 
I n a d d r e s s i n g t h i s 
i s s u e , 
t h i s 
C o u r t 
s t a t e d : 
" W i t h r e g a r d t o t h e d i s p o s i t i o n o f t h e p r o c e e d s 
f r o m 
s t a t e 
i n c o m e 
t a x e s , § 2 1 1 . 0 2 [ , 
A l a . C o n s t . 
1901,] p r o v i d e s : 
23 
1100993 
" ' [ A ] l l n e t p r o c e e d s o f s u c h t a x , p l u s t h e 
e a r n i n g s 
f r o m 
i n v e s t m e n t 
o f 
t h e 
t r u s t 
f u n d s , must be u s e d o n l y i n t h e manner and 
i n t h e o r d e r f o l l o w i n g : 
( 1 ) To r e p l a c e t h e 
r e v e n u e 
l o s t 
t o t h e 
s e v e r a l 
f u n d s o f t h e 
s t a t e 
by 
r e a s o n 
o f 
t h e 
e x e m p t i o n 
o f 
h o m e s t e a d s 
f r o m t h e s t a t e ad v a l o r e m t a x . 
A l l 
h o m e s t e a d s 
i n 
A l a b a m a 
a r e 
h e r e b y 
d e c l a r e d 
t o be exempt 
f r o m 
a l l s t a t e 
ad 
v a l o r e m 
t a x 
t o 
t h e 
e x t e n t 
o f 
a t 
l e a s t 
$2,000.00 
i n 
a s s e s s e d 
v a l u e 
and 
a 
s u f f i c i e n t 
amount 
i s h e r e b y 
a p p r o p r i a t e d 
f r o m t h e p r o c e e d s o f t h e income t a x i n e a c h 
f i s c a l y e a r t o r e p l a c e t h e r e v e n u e 
l o s t t o 
t h e s e v e r a l f u n d s o f t h e s t a t e by r e a s o n o f 
t h e 
h o m e s t e a d 
e x e m p t i o n 
h e r e i n 
d e c l a r e d ; 
( 2 ) The 
r e s i d u e 
s h a l l 
be 
p l a c e d 
i n 
t h e 
s t a t e t r e a s u r y t o t h e c r e d i t o f t h e A l a b a m a 
s p e c i a l e d u c a t i o n t r u s t f u n d t o be u s e d f o r 
t h e 
payment 
o f 
p u b l i c 
s c h o o l 
t e a c h e r s 
s a l a r i e s 
o n l y . ' 
" ( E m p h a s i s 
a d d e d . ) 
S e c t i o n 
211.02 
c l e a r l y 
and 
u n e q u i v o c a l l y p r o v i d e s t h a t a l l 
n e t p r o c e e d s o f t h e 
s t a t e 
i n c o m e 
t a x must 
be 
u s e d 
o n l y 
f o r t h e 
two 
s p e c i f i c 
p u r p o s e s 
d e s i g n a t e d t h e r e i n . 
F i r s t , 
t h e 
p r o c e e d s must be u s e d ' [ t ] o r e p l a c e t h e r e v e n u e 
l o s t 
t o t h e s e v e r a l f u n d s o f t h e s t a t e by r e a s o n o f t h e 
e x e m p t i o n 
o f h o m e s t e a d s 
f r o m t h e 
s t a t e 
ad v a l o r e m 
t a x . ' 
S e c o n d , 
t h e 
' r e s i d u e 
s h a l l be p l a c e d i n t h e 
s t a t e t r e a s u r y t o t h e c r e d i t o f t h e A l a b a m a 
s p e c i a l 
e d u c a t i o n 
t r u s t f u n d t o be u s e d f o r t h e payment o f 
p u b l i c 
s c h o o l 
t e a c h e r s s a l a r i e s 
o n l y . ' 
( E m p h a s i s 
a d d e d . ) 
"S.B. 
373 p e r m i t s c e r t a i n a p p r o v e d 
e n t i t i e s t o 
r e t a i n a p e r c e n t a g e o f s t a t e i n c o m e 
t a x e s w i t h h e l d 
f r o m 
t h e p a y 
o f 
e l i g i b l e 
e m p l o y e e s . 
H o w e v e r , 
§ 
211.02 r e q u i r e s t h a t ' a l l n e t p r o c e e d s o f [ t h e s t a t e 
i n c o m e ] 
t a x ' be u s e d f o r t h e s p e c i f i c p u r p o s e s s e t 
f o r t h i n § 2 1 1 . 0 2 . 
T h e r e f o r e , f o r S.B. 
373 n o t t o 
be v i o l a t i v e o f § 2 1 1 . 0 2 , t h e p e r c e n t a g e w i t h h e l d b y 
24 
1100993 
t h e 
a p p r o v e d 
e n t i t i e s 
must 
n o t 
c o n s t i t u t e ' n e t 
p r o c e e d s o f [ t h e s t a t e i n c o m e ] t a x . ' 
"The 
C o n s t i t u t i o n o f A l a b a m a o f 1901 d o e s n o t 
d e f i n e t h e p h r a s e ' a l l 
n e t p r o c e e d s o f s u c h t a x ' as 
u s e d i n § 2 1 1 . 0 2 . 
B l a c k ' s Law D i c t i o n a r y 
d e f i n e s 
'net 
p r o c e e d s ' as 
' [ g ] r o s s 
p r o c e e d s , 
l e s s 
c h a r g e s 
w h i c h 
may 
be 
r i g h t l y 
d e d u c t e d . ' 
B l a c k ' s 
Law 
D i c t i o n a r y 1041 ( 6 t h 
e d . 1 9 9 0 ) . 
S.B. 373 a l l o w s an 
a p p r o v e d 
e n t i t y 
t o r e t a i n a p e r c e n t a g e 
o f 
s t a t e 
i n c o m e t a x e s 
w i t h h e l d 
f r o m 
e l i g i b l e e m p l o y e e s . 
I f 
an a p p r o v e d 
e n t i t y 
c o l l e c t s 
s t a t e i n c o m e t a x e s due 
f r o m i t s 
e m p l o y e e s b u t d o e s n o t r e m i t t h o s e t a x e s i n 
t h e i r 
e n t i r e t y t o t h e S t a t e , 
i s i t p o s s i b l e 
t h a t 
s u c h 
r e t a i n e d 
amounts 
w o u l d 
c o n s t i t u t e 
' c h a r g e s 
w h i c h may be 
r i g h t l y 
d e d u c t e d , ' 
r a t h e r 
t h a n ' n e t 
p r o c e e d s o f t h e t a x , ' s o t h a t t h e A c t w o u l d n o t 
r u n 
a f o u l o f § 211.02? 
The a n s w e r t o t h a t q u e s t i o n i s 
'no.' 
" I n O p i n i o n o f t h e J u s t i c e s No. 346, 665 So. 2 d 
1357, 1358-59 ( A l a . 1 9 9 5 ) , t h i s C o u r t a d d r e s s e d t h e 
c o n s t i t u t i o n a l i t y o f House 
B i l l 
586 i n l i g h t o f § 
5 ( a ) o f Amendment No. 450 t o t h e C o n s t i t u t i o n o f 
A l a b a m a o f 1901 (now § 2 1 9 . 0 2 , A l a . C o n s t . 1901 
( O f f . 
Recomp.)) a n d h e l d : 
"'Our 
r e s p o n s e t o t h e f i r s t 
q u e s t i o n 
o f t h i s R e s o l u t i o n 
[ r e q u e s t i n g t h e o p i n i o n ] 
i s 
t h a t t h e a p p r o p r i a t i o n 
t h a t 
w o u l d be 
made b y S e c t i o n 11 o f House B i l l 586 w o u l d 
be c o n t r a r y t o § 5 ( a ) o f Amendment No. 450 
o f t h e 
A l a b a m a C o n s t i t u t i o n , 1 9 0 1 . 
S e c t i o n 
5 ( a ) o f Amendment No. 450 s t a t e s : 
"'"The 
t r u s t 
c a p i t a l 
s h a l l 
be 
h e l d i n p e r p e t u a l 
t r u s t a n d s h a l l 
n o t 
be 
a p p r o p r i a t e d 
b y 
t h e 
l e g i s l a t u r e 
o r 
e x p e n d e d 
o r 
d i s b u r s e d 
f o r a n y p u r p o s e 
o t h e r 
t h a n 
t o 
a c q u i r e 
e l i g i b l e 
i n v e s t m e n t s 
i n a c c o r d a n c e 
w i t h 
25 
1100993 
t h e 
p r o v i s i o n s 
o f 
t h i s 
amendment.... 
[ B u t ] a n y 
t r u s t 
 
i n c o m e d e r i v e d t h e r e f r o m 
s h a l l be 
p a i d 
d i r e c t l y 
i n t o 
t h e 
g e n e r a l  
f u n d 
a s i t i s r e c e i v e d b y t h e 
b o a r d , 
s u b j e c t t o a p p r o p r i a t i o n 
a n d 
w i t h d r a w a l 
b y 
t h e 
l e g i s l a t u r e . " 
" ' ( E m p h a s i s 
added.) 
I n 
t h e 
Amendment, 
" t r u s t 
i n c o m e " 
i s d e f i n e d 
as 
" t h e n e t 
i n c o m e r e c e i v e d b y t h e s t a t e , s u b s e q u e n t t o 
t h e 
t r a n s f e r o f t h e i n i t i a l 
t r u s t 
c a p i t a l 
b y t h e s t a t e t r e a s u r e r t o t h e b o a r d , 
f r o m 
t h e 
i n v e s t m e n t 
a n d 
r e i n v e s t m e n t 
o f 
a l l 
a s s e t s 
o f t h e t r u s t 
f u n d , 
d e t e r m i n e d i n 
a c c o r d a n c e 
w i t h 
t h e p r o v i s i o n s 
o f 
t h i s 
amendment." 
" ' U n d e r 
t h i s 
B i l l , 
t h e 
l e g i s l a t u r e 
p r o v i d e s 
f o r a 
c o n t i n u i n g 
a p p r o p r i a t i o n 
o v e r a p e r i o d o f 30 y e a r s , 
b e g i n n i n g i n 
1995, 
f r o m t h e a n n u a l 
i n t e r e s t 
e a r n e d on 
i n v e s t m e n t s 
o f t h e A l a b a m a 
T r u s t F u n d t o 
t h e A l a b a m a I n c e n t i v e s F i n a n c i n g A u t h o r i t y . 
W h i l e t h e l e g i s l a t u r e ' s b r o a d g o v e r n m e n t a l 
p o w e r i s p l e n a r y i n c h a r a c t e r , i t 
i s 
n o t 
a b s o l u t e 
a n d i s s u b j e c t 
t o t h e 
e x p r e s s 
r e s t r i c t i o n s 
o f t h e s t a t e 
c o n s t i t u t i o n . 
Van 
H a r t v. d e G r a f f e n r i e d , 388 So. 2d 1196, 
1198 
( A l a . 1 9 8 0 ) ; s e e a l s o , e . g . , C i t y o f  
B i r m i n g h a m v . C i t y o f V e s t a v i a 
H i l l s , 
654 
So. 2 d 532 ( A l a . 1 9 9 5 ) . 
Amendment No. 450, 
b y 
e x p r e s s 
l a n g u a g e , 
r e q u i r e s 
t h a t t h e 
i n t e r e s t 
e a r n i n g s 
on i n v e s t m e n t s 
be 
p a i d 
i n t o t h e s t a t e ' s G e n e r a l F u n d upon 
r e c e i p t . 
A f t e r t h e t r u s t i n c o m e h a s b e e n p a i d 
i n t o 
t h e 
G e n e r a l 
F u n d , 
t h e 
l e g i s l a t u r e 
may 
a p p r o p r i a t e i t 
a s i t 
s e e s 
f i t , s u b j e c t t o 
c o n s t i t u t i o n a l 
r e s t r i c t i o n s . 
A r t i c l e I V , 
§ 7 1 , o f t h e 
A l a b a m a C o n s t i t u t i o n , 
1 9 0 1 , i s 
one 
s u c h c o n s t i t u t i o n a l 
r e s t r i c t i o n on t h e 
26 
1100993 
l e g i s l a t u r e ' s p o w e r t o a p p r o p r i a t e 
f u n d s . 
A c c o r d i n g t o § 7 1 : 
"'"The 
g e n e r a l 
a p p r o p r i a t i o n s 
b i l l 
s h a l l 
e m b r a c e 
n o t h i n g b u t 
a p p r o p r i a t i o n s 
f o r t h e o r d i n a r y 
e x p e n s e s 
o f 
t h e 
e x e c u t i v e , 
l e g i s l a t i v e , 
a n d 
j u d i c i a l 
d e p a r t m e n t s 
o f t h e s t a t e , f o r 
i n t e r e s t on t h e p u b l i c d e b t , a n d 
f o r 
p u b l i c s c h o o l s . . . . A l l o t h e r  
a p p r o p r i a t i o n s 
s h a l l be made b y  
s e p a r a t e 
b i l l s , 
e a c h 
e m b r a c i n g  
b u t one s u b j e c t . " 
" ' ( E m p h a s i s 
added.) 
o 
"'The 
l e g i s l a t u r e d e c l a r e s i n 
§ 
1 1 ( a ) 
f t h e B i l l t h a t t h e a p p r o p r i a t i o n " i s made 
p u r s u a n t 
t o 
a n d 
i n 
a c c o r d a n c e 
w i t h 
[Amendment No. 450] a n d t h a t t h e i n t e r e s t 
i n c o m e on i n v e s t m e n t s i n 
t h e 
A l a b a m a 
T r u s t 
F u n d i s 
n o t a p a r t o f t h e G e n e r a l F u n d o f 
t h e 
S t a t e 
u n t i l 
d e p o s i t e d 
i n t h e G e n e r a l 
F u n d . " 
The G o v e r n o r , i n 
h i s 
b r i e f , 
a r g u e s  
t h a t t h e 
a p p r o p r i a t i o n o f s p e c i f i e d , a n n u a l  
i n s t a l l m e n t s 
o f i n c o m e 
f r o m t h e A l a b a m a  
T r u s t F u n d f o r 30 y e a r s , made b y S e c t i o n 11  
o f 
H.B. 
586, 
d o e s 
n o t 
c o n s t i t u t e 
an 
 
a p p r o p r i a t i o n 
o f money 
i n t h e 
s t a t e ' s  
G e n e r a l 
F u n d 
b e c a u s e 
t h e 
money 
i s  
a p p r o p r i a t e d b e f o r e i t r e a c h e s t h e s t a t e ' s  
G e n e r a l F u n d . 
The s i m p l e 
a n s w e r t o t h i s  
c o n t e n t i o n 
i s : 
The c o n s t i t u t i o n 
i t s e l f 
 
s t a t e s t h a t t h e i n c o m e f r o m i n v e s t m e n t s o f  
t h e 
A l a b a m a 
T r u s t 
F u n d 
s h a l l 
be 
p a i d 
 
d i r e c t l y t o t h e s t a t e ' s G e n e r a l F u n d . 
The 
 
l e g i s l a t u r e i s w i t h o u t 
power t o o v e r r i d e  
t h i s 
e x p r e s s 
c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n b y  
t h e 
s u b t e r f u g e 
o f d i v e r t i n g 
s u c h 
f u n d s 
 
b e f o r e 
t h e y a r e a c t u a l l y p a i d 
i n t o t h e  
G e n e r a l F u n d . 
House 
B i l l 586 i s i n v a l i d , 
27 
1100993 
b e c a u s e i t 
i s i n d i r e c t 
c o n f l i c t w i t h t h e 
c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n s o f Amendment No. 
450. 
The 
c o n s t i t u t i o n 
h a s 
" e a r m a r k e d " 
t h e s e f u n d s f o r 
t h e G e n e r a l F u n d . 
"'The 
G o v e r n o r 
s t a t e s 
i n h i s b r i e f 
t h a t , 
b e c a u s e 
u n d e r 
H.B. 
586 
t h e 
l e g i s l a t u r e w o u l d be p o w e r l e s s t o c o n t r o l 
t h e 
i n t e r e s t i n c o m e e a r n e d b y t h e A l a b a m a 
T r u s t 
F u n d , 
a 
f a c t 
i n c o n t r a s t 
t o 
i t s 
a b i l i t y 
t o 
i n c r e a s e 
a 
s p e c i a l 
t a x t o 
s e r v i c e a d e b t , t h e scheme a u t h o r i z e d b y 
t h e 
B i l l i s n o t a d e b t o f t h e s t a t e . 
He 
a s s e r t s 
i t i s t h e 
e c o n o m i c 
a n d 
l e g a l 
e q u i v a l e n t o f an a n n u a l a p p r o p r i a t i o n . 
We 
c a n n o t a g r e e . 
The i n e s c a p a b l e f a c t i s : b y 
c o n s t i t u t i o n a l 
mandate 
t h e s e 
f u n d s 
a r e 
r e q u i r e d t o be p a i d 
i n t o t h e G e n e r a l F u n d 
as r e c e i v e d , a n d t h e l e g i s l a t u r e i s b o u n d 
b y t h e c o n s t i t u t i o n t o a p p r o p r i a t e t h o s e 
f u n d s 
o n l y 
as 
p e r m i t t e d 
b y 
e x p r e s s 
p r o v i s i o n s o f t h e c o n s t i t u t i o n . 
"'The 
l e g i s l a t u r e 
may 
n o t 
a v o i d 
 
c o n s t i t u t i o n a l 
r e s t r i c t i o n s 
on 
i t s  
a u t h o r i t y 
t o a p p r o p r i a t e s t a t e 
f u n d s b y  
" d i v e r t i n g " 
s u c h 
f u n d s 
f r o m t h e G e n e r a l  
F u n d 
b e f o r e 
t h e y 
a r e 
r e c e i v e d 
b y t h e  
G e n e r a l F u n d . ' 
I n 
" ( E m p h a s i s , 
o t h e r t h a n a s i n d i c a t e d , 
added.) 
t h a t 
same 
o p i n i o n , 
t h i s 
C o u r t 
a l s o 
s t a t e d : 
'No 
c o n s t i t u t i o n a l 
d i s t i n c t i o n e x i s t s b e t w e e n money t h e 
s t a t e a l r e a d y h a s a n d t h a t w h i c h i t w i l l 
r e c e i v e . ' 
665 So. 2 d a t 1362. 
" B a s e d on t h i s C o u r t ' s r e a s o n i n g i n O p i n i o n o f  
t h e 
J u s t i c e s 
No. 
346, t h e 
l e g i s l a t u r e 
may n o t 
p r e v e n t 
a n y 
amounts 
t h a t 
a r e 
w i t h h e l d 
f r o m 
e m p l o y e e s ' 
p a y c h e c k s 
p u r s u a n t t o s t a t e - i n c o m e - t a x 
l a w s 
f r o m b e c o m i n g s t a t e - i n c o m e - t a x p r o c e e d s t o be 
d e p o s i t e d 
i n t o 
t h e a p p r o p r i a t e 
f u n d s 
s i m p l y b y 
28 
1100993 
a l l o w i n g an a p p r o v e d 
e n t i t y t o r e t a i n t h o s e amounts 
o n c e c o l l e c t e d , 
r a t h e r t h a n t u r n i n g them o v e r t o t h e 
S t a t e . 
As 
s o o n 
as 
an 
e m p l o y e r 
w i t h h o l d s 
s t a t e 
i n c o m e t a x f r o m an e m p l o y e e ' s p a y c h e c k , 
t h e amount 
w i t h h e l d becomes g r o s s p r o c e e d s o f t h e s t a t e i n c o m e 
t a x . " 
69 So. 
3d a t 856-58. 
The 
r e a s o n i n g t h i s C o u r t e m p l o y e d i n 
O p i n i o n o f t h e 
J u s t i c e s No. 
385, 
s u p r a , a n d O p i n i o n o f 
t h e  
J u s t i c e s No. 
346, 
665 So. 2d 1357 
( A l a . 1 9 9 5 ) , i s p e r s u a s i v e 
h e r e . 
I n 
t h i s 
c a s e , 
o n c e 
t h e 
B o a r d 
c o l l e c t s 
t h e 
f u n d s 
e s t a b l i s h e d 
b y 
t h e 
l e g i s l a t u r e , 
t h o s e 
f u n d s 
become 
S t a t e 
f u n d s . 
The mere f a c t t h a t t h e l e g i s l a t u r e a p p r o p r i a t e s t h o s e 
f u n d s 
b e f o r e 
t h e y 
r e a c h t h e 
S t a t e 
t r e a s u r y d o e s n o t 
a l t e r 
t h e i r 
s t a t u s 
as 
S t a t e 
f u n d s . 
A l s o , 
t h e 
f a c t 
t h a t 
t h e 
l e g i s l a t u r e h a s a l l o w e d t h e B o a r d t o d e p o s i t t h o s e f u n d s i n a 
b a n k r a t h e r t h a n 
i n t h e 
S t a t e t r e a s u r y 
a l s o d o e s n o t 
a l t e r 
t h e i r s t a t u s as S t a t e f u n d s . 
A l t h o u g h t h e f u n d s a p p r o p r i a t e d 
t o t h e B o a r d a r e n o t d e p o s i t e d i n t h e S t a t e t r e a s u r y , b u t i n 
a b a n k , t h e B o a r d d o e s n o t h a v e u n b r i d l e d d i s c r e t i o n r e g a r d i n g 
t h e e x p e n d i t u r e o f t h o s e f u n d s . 
S e c t i o n 3 4 - 9 - 4 1 , A l a . Code 
1975, 
s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e s t h e e x p e n d i t u r e s o f s u c h 
f u n d s 
f o r o n l y c e r t a i n 
s p e c i f i c p u r p o s e s . 
A d d i t i o n a l l y , 
§ 3 4 - 9 - 4 1 , 
A l a . 
Code 1975, 
e v e n p r o v i d e s f o r t h e manner i n w h i c h 
t h e 
29 
1100993 
c o s t s 
f o r 
s u c h 
e x p e n d i t u r e s 
w i l l 
be 
p a i d 
a n d 
who 
has 
t h e 
a u t h o r i t y t o s i g n c h e c k s on b e h a l f o f t h e B o a r d . 
F i n a l l y , 
o u r 
c o n c l u s i o n 
t h a t t h e f u n d s a p p r o p r i a t e d 
d i r e c t l y t o t h e 
B o a r d 
a r e S t a t e f u n d s i s f u r t h e r b u t t r e s s e d by t h e p r o v i s i o n s o f 
t h e 
A l a b a m a S u n s e t Law, 
§ 41-20-1 e t s e q . , 
A l a . Code 1975, 
w h i c h 
p r o v i d e s 
f o r 
t h e 
c o n t i n u a t i o n 
o r 
t e r m i n a t i o n 
o f 
S t a t e 
a g e n c i e s . 
The 
B o a r d 
o f 
D e n t a l 
E x a m i n e r s 
i s 
one 
o f 
t h e 
a g e n c i e s 
e n u m e r a t e d 
i n 
§ 
4 1 - 2 0 - 3 ( a ) ( 2 ) q . , 
A l a . Code 
1975. 
S e c t i o n 4 1 - 2 0 - 1 2 , A l a . Code 1975, 
p r o v i d e s t h a t a l l u n e x p e n d e d 
f u n d s o f an e n u m e r a t e d a g e n c y t h a t has b e e n t e r m i n a t e d 
w i l l 
r e v e r t " b a c k t o t h e 
s t a t e f u n d f r o m w h i c h i t s a p p r o p r i a t i o n 
was made, u n l e s s 
o t h e r w i s e 
p r o v i d e d 
b y 
l a w . " 
The 
C o u r t 
o f 
C i v i l 
A p p e a l s 
i n c o r r e c t l y 
c o n c l u d e d 
t h a t 
" t h e 
S t a t e d o e s n o t 
' " s u p p l [ y ] 
t h e means" b y w h i c h 
[ t h e B o a r d 
i s ] 
m a i n t a i n e d 
a n d 
o p e r a t e d . ' 
MH-MRB, 940 
So. 
2d 
a t 
1004 
( q u o t i n g W h i t e [ v. A l a b a m a I n s a n e H o s p . ] , 
138 
A l a . 
[479] 
a t 
482, 
35 
So. 
[454] 
a t 454 
[ ( 1 9 0 3 ) ] ) . " 
So. 
3d 
a t 
. 
F u r t h e r , 
o t h e r 
p r o v i s i o n s 
i n C h a p t e r 
9, 
T i t l e 
34, 
A l a . 
Code 1975, 
r e g a r d i n g 
t h e 
r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e B o a r d 
a n d 
t h e S t a t e i n d i c a t e t h a t t h e B o a r d i s a S t a t e a g e n c y . 
S e c t i o n 
3 4 - 9 - 4 1 , A l a . Code 1975, 
p r o v i d e s 
t h a t members o f 
t h e 
B o a r d 
30 
1100993 
" s h a l l 
r e c e i v e t h e same p e r d i e m a n d t r a v e l 
a l l o w a n c e 
as i s 
p a i d b y l a w t o s t a t e e m p l o y e e s f o r 
e a c h d a y a c t i v e l y 
e n g a g e d 
i n t h e d u t i e s o f t h e i r 
o f f i c e . " 
A l s o , § 3 4 - 9 - 4 2 , A l a . 
Code 
1975, p r o v i d e s , i n p e r t i n e n t p a r t : 
"The s e c r e t a r y - t r e a s u r e r o f t h e b o a r d s h a l l 
c o m p i l e 
an 
a n n u a l 
r e p o r t 
w h i c h 
s h a l l 
c o n t a i n an 
i t e m i z e d 
s t a t e m e n t o f a l l 
money r e c e i v e d a n d d i s b u r s e d a n d a 
summary o f t h e o f f i c i a l a c t s o f t h e b o a r d d u r i n g t h e 
p r e c e d i n g 
y e a r , a n d t h e r e p o r t 
s h a l l h a v e 
a t t a c h e d 
t h e r e t o 
a 
c e r t i f i e d 
r e p o r t 
a n d a u d i t made b y a 
c e r t i f i e d p u b l i c a c c o u n t a n t o f t h e S t a t e o f A l a b a m a . 
A c o p y o f t h e r e p o r t a n d a u d i t 
s h a l l be 
f i l e d o f  
r e c o r d i n 
t h e o f f i c e o f t h e D e p a r t m e n t o f F i n a n c e o f  
t h e 
S t a t e o f A l a b a m a , a n d a c o p y s h a l l be r e t a i n e d 
b y 
t h e 
s e c r e t a r y - t r e a s u r e r 
t o be 
r e n d e r e d 
upon 
r e q u e s t , 
t o t h e d e n t i s t s a t l a r g e i n t h e S t a t e o f 
A l a b a m a . " 
( E m p h a s i s 
added.) 
A l t h o u g h 
§ 3 4 - 9 - 4 3 ( 8 ) b . a u t h o r i z e s t h e 
B o a r d t o h i r e an a t t o r n e y o r a t t o r n e y s t o a d v i s e a n d a s s i s t i t 
i n c a r r y i n g o u t a n d p e r f o r m i n g 
i t s d u t i e s u n d e r t h e p r o v i s i o n s 
o f 
C h a p t e r 
9, 
T i t l e 
34, A l a . Code 
1 9 7 5 , t h a t 
h i r i n g i s 
" s u b j e c t 
t o 
t h e 
a p p r o v a l 
o f 
t h e 
A t t o r n e y 
G e n e r a l . " 
A d d i t i o n a l l y , § 3 4 - 9 - 4 3 . 1 , A l a . 
Code 1 9 7 5 , p r o v i d e s : 
" ( a ) 
The 
b o a r d 
may 
e m p l o y 
i n v e s t i g a t o r s , 
a t t o r n e y s , 
a g e n t s , 
a n d a n y 
o t h e r 
e m p l o y e e s 
a n d 
a s s i s t a n t s 
t o 
a i d i n 
t h e 
a d m i n i s t r a t i o n 
a n d 
e n f o r c e m e n t o f t h e d u t i e s o f t h e b o a r d . The b o a r d 
may 
r e q u e s t 
a s s i s t a n c e 
f r o m t h e A t t o r n e y 
G e n e r a l , 
d i s t r i c t 
a t t o r n e y s , o r o t h e r 
p r o s e c u t i n g 
a t t o r n e y s 
o f t h i s 
s t a t e i n t h e v a r i o u s 
c i r c u i t s a n d c o u n t i e s . 
A l l p r o s e c u t i n g a t t o r n e y s t h r o u g h o u t t h e s t a t e 
s h a l l 
31 
1100993 
a s s i s t 
t h e b o a r d , u p o n 
r e q u e s t o f e i t h e r , 
i n a n y  
a c t i o n 
f o r i n j u n c t i o n 
o r a n y 
p r o s e c u t i o n 
w i t h o u t  
c h a r g e o r a d d i t i o n a l 
c o m p e n s a t i o n . " 
( E m p h a s i s added.) 
S e c t i o n 3 4 - 9 - 4 5 , A l a . 
Code 1975, p r o v i d e s : 
"The b o a r d a n d i t s 
members a n d o f f i c e r s 
s h a l l 
a s s i s t 
p r o s e c u t i n g 
o f f i c e r s 
i n t h e e n f o r c e m e n t 
o f 
t h i s c h a p t e r , a n d i t s h a l l be t h e d u t y o f t h e b o a r d , 
i t s 
members 
a n d 
o f f i c e r s 
t o 
f u r n i s h 
t h e 
p r o p e r 
p r o s e c u t i n g 
o f f i c e r s 
w i t h 
s u c h 
e v i d e n c e as i t o r 
t h e y may a s c e r t a i n t o a s s i s t them i n t h e p r o s e c u t i o n 
o f a n y v i o l a t i o n o f t h i s c h a p t e r , a n d t h e b o a r d i s 
a u t h o r i z e d f o r s u c h p u r p o s e s t o make s u c h r e a s o n a b l e 
e x p e n d i t u r e s f r o m t h e f u n d s o f t h e b o a r d as i t may 
deem 
n e c e s s a r y 
t o 
a s c e r t a i n 
a n d 
f u r n i s h 
s u c h 
e v i d e n c e . " 
A l l t h e s e v a r i o u s p r o v i s i o n s o f C h a p t e r 9, T i t l e 34, A l a . Code 
1975, 
show 
t h a t t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e B o a r d a n d t h e 
S t a t e s u p p o r t s t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e B o a r d i s a S t a t e a g e n c y 
t h a t i s e n t i t l e d t o § 14 
i m m u n i t y . 
3. N a t u r e o f t h e F u n c t i o n P e r f o r m e d b y t h e B o a r d 
F i n a l l y , 
t h e n a t u r e o f t h e 
f u n c t i o n 
p e r f o r m e d b y t h e 
B o a r d a l s o s u p p o r t s a f i n d i n g 
t h a t t h e B o a r d i s e n t i t l e d t o 
S t a t e i m m u n i t y . 
I n a d d i t i o n t o e x a m i n i n g a n d l i c e n s i n g t h o s e 
who 
w i s h t o e n g a g e i n t h e p r a c t i c e 
o f d e n t i s t r y o r 
d e n t a l 
h y g i e n e i n t h e S t a t e , t h e B o a r d 
a l s o p r o m u l g a t e s 
r u l e s 
a n d 
r e g u l a t i o n s 
g o v e r n i n g 
t h e 
p r a c t i c e 
o f 
d e n t i s t r y 
a n d 
t h e 
p r a c t i c e o f d e n t a l h y g i e n e ; i n v e s t i g a t e s v i o l a t i o n s o f C h a p t e r 
32 
1100993 
9, 
T i t l e 
34, A l a . Code 1975; 
i n s t i t u t e s p r o c e e d i n g s o r 
h a s 
p r o c e e d i n g s 
i n s t i t u t e d 
b e f o r e 
i t r e g a r d i n g 
v i o l a t i o n s 
o f 
C h a p t e r 
9, 
T i t l e 
34; 
a n d t a k e s 
d i s c i p l i n a r y 
a c t i o n 
a g a i n s t 
t h o s e f o u n d g u i l t y o f c o n d u c t s e t f o r t h i n § 3 4 - 9 - 1 8 ( a ) , A l a . 
Code 1975. 
A d d i t i o n a l l y , § 3 4 - 9 - 5 , A l a . Code 1975, p r o v i d e s 
t h a t 
w i l l f u l 
v i o l a t i o n s 
o f 
t h e 
r u l e s 
a n d 
r e g u l a t i o n s 
p r o m u l g a t e d b y t h e B o a r d c o n s t i t u t e s a m i s d e m e a n o r . 
I n 
R o d g e r s 
v. H o p p e r , 768 
So. 2d 963 
( A l a . 2 0 0 0 ) , 
t h i s 
C o u r t 
a d d r e s s e d t h e 
i s s u e 
w h e t h e r 
t h e A l a b a m a 
C o r r e c t i o n s 
I n s t i t u t e 
F i n a n c e 
A u t h o r i t y 
("ACIFA") 
was 
a 
S t a t e 
a g e n c y 
e n t i t l e d t o S t a t e 
i m m u n i t y : 
" R o d g e r s 
a r g u e s 
t h a t A C I F A i s n o t 
e n t i t l e d 
t o 
s o v e r e i g n i m m u n i t y b e c a u s e , he a r g u e s , i t i s n o t an 
a g e n c y 
o f t h e 
S t a t e 
a n d 
t h u s i s n o t p r o t e c t e d 
b y 
A r t . 
I , 
§ 
14, 
o f 
t h e 
C o n s t i t u t i o n . 
S e c t i o n 
14 
p r o v i d e s : 
' [ T ] h e 
S t a t e 
o f A l a b a m a 
s h a l l 
n e v e r 
be 
made a d e f e n d a n t 
i n any 
c o u r t 
o f l a w o r 
e q u i t y . ' 
T h i s 
C o u r t 
h a s 
h e l d 
t h a t 
' t h e 
u s e 
o f 
t h e 
w o r d 
" S t a t e " i n S e c t i o n 14 was 
i n t e n d e d t o p r o t e c t 
f r o m 
s u i t 
o n l y 
i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c i e s 
o f 
t h e 
S t a t e . ' 
T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k 
 
W a t e r s h e d 
C o n s e r v a n c y 
D i s t . 
v. 
A l l r e d , 
620 
So. 
2d 
628, 631 
( A l a . 1993) 
( q u o t i n g Thomas v. A l a b a m a 
Mun. 
 
E l e c . 
A u t h . , 
432 
So. 
2d 
470, 
480 
( A l a . 1 9 8 3 ) ) . 
T h u s , 
we 
must 
d e t e r m i n e 
what 
c o n s t i t u t e s 
an 
' i m m e d i a t e a n d s t r i c t l y g o v e r n m e n t a l a g e n c [ y ] . ' 
The 
t e s t f o r d e t e r m i n i n g w h e t h e r a l e g i s l a t i v e l y 
c r e a t e d 
b o d y 
i s 
an 
i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c y f o r p u r p o s e s o f a s o v e r e i g n - i m m u n i t y a n a l y s i s 
i n v o l v e s an a s s e s s m e n t 
o f 
(1) t h e c h a r a c t e r o f t h e 
p o w e r d e l e g a t e d t o t h e b o d y ; (2) t h e r e l a t i o n o f t h e 
33 
1100993 
b o d y t o t h e S t a t e ; 
a n d (3) t h e n a t u r e 
o f t h e 
f u n c t i o n p e r f o r m e d b y t h e b o d y . 
A r m o r y Comm'n o f 
 
A l a b a m a v . S t a u d t , 388 So. 
2 d 991, 993 ( A l a . 
1 9 8 0 ) ) . 
I n T a l l a s e e h a t c h i e C r e e k W a t e r s h e d C o n s e r v a n c y D i s t .  
v. 
A l l r e d , 
s u p r a , we a p p l i e d 
t h e s e 
f a c t o r s t o an 
e n t i t y w i t h p o w e r s s i m i l a r t o t h o s e o f A C I F A . 
The 
L e g i s l a t u r e h a d o r g a n i z e d t h e 
T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k 
W a t e r s h e d 
C o n s e r v a n c y 
D i s t r i c t 
( ' T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k ' ) a s 
a w a t e r s h e d c o n s e r v a n c y d i s t r i c t ('WCD'), 
p u r s u a n t t o 
§ 9-8-50 e t s e q . , 
A l a . Code 1975. 
A s a 
WCD, 
[ T a l l a s e e h a t c h i e ] 
C r e e k was a u t h o r i z e d t o a c t 
as an a g e n t o f 
t h e S t a t e . 
I t 
e n j o y e d t h e c u s t o m a r y 
g o v e r n m e n t a l p o w e r o f e m i n e n t d o m a i n ; i t was exempt 
f r o m S t a t e a n d l o c a l t a x a t i o n ; a n d i t b e n e f i t e d f r o m 
l e g i s l a t i v e a p p r o p r i a t i o n s . 
See 
§§ 9 - 8 - 6 1 ( 1 ) , 9-8-
6 1 ( 7 ) , 
a n d 
9-8-67. 
D e s p i t e 
t h e s e 
d e c i d e d l y 
g o v e r n m e n t a l 
c h a r a c t e r i s t i c s , 
we 
h e l d 
t h a t 
T a l l a s e e h a t c h i e C r e e k , a s a WCD, was an i n d e p e n d e n t 
e n t i t y , a n d , t h u s , was n o t e n t i t l e d t o 
s o v e r e i g n 
i m m u n i t y . 
T a l l a s e e h a t c h i e C r e e k , 620 
So. 
2 d 
a t 6 3 1 . 
" T h i s 
C o u r t b a s e d i t s h o l d i n g i n t h a t c a s e on 
s e v e r a l k e y c h a r a c t e r i s t i c s t h a t d i s t i n g u i s h e d WCDs 
as 
e n t i t i e s 
s e p a r a t e 
f r o m 
t h e S t a t e . 
T h o s e 
c h a r a c t e r i s t i c s i n c l u d e d t h e 
a b i l i t y t o : (1) 
s u e a n d 
^ 
A- ^ 
A ^ -I- ^ 
^ 
-I- s ^-1- ^ . 
/ 0 \ 
^
^
1
1 
s ^ ^ 
be 
s u e d ; 
(2) e n t e r 
i n t o 
c o n t r a c t s ; 
(3) s e l l a n d 
d i s p o s e o f p r o p e r t y ; a n d (4) i s s u e b o n d s . 
I d . a t 
630 
( c i t i n g §§ 9 - 8 - 2 5 ( a ) ( 1 3 ) , 
9 - 8 - 6 1 ( 6 ) , a n d 
9-8-
61(4) a n d ( 5 ) ) . 
N o t a b l y , t h e L e g i s l a t u r e a l s o h a d 
e x p r e s s l y 
p r o v i d e d 
t h a t d e b t s a n d o b l i g a t i o n s o f a 
WCD w e r e n o t 
t h e 
S t a t e ' s d e b t s a n d o b l i g a t i o n s . I d . 
( c i t i n g 
§ 
9 - 8 - 6 1 ( 3 ) ) . 
We 
f o u n d 
t h i s 
f i n a l 
c h a r a c t e r i s t i c t o 
be d i s p o s i t i v e , 
s t a t i n g : 
" ' T h i s 
l a s t p r o v i s i o n c l e a r l y 
c o n t e m p l a t e s 
t h a t WCDs a r e e n t i t i e s 
s e p a r a t e a n d a p a r t 
f r o m 
t h e 
S t a t e ; 
t h e 
p r o v i s i o n 
a l s o 
i n t r o d u c e s an e l e m e n t o f a m b i g u i t y 
i n t o 
t h e 
c r u c i a l 
q u e s t i o n 
o f 
t h e 
f i n a n c i a l 
r e s p o n s i b i l i t y f o r a n y j u d g m e n t a d v e r s e t o 
a WCD.' 
34 
1100993 
" T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k , 620 So. 2 d a t 630. 
" I n 
t h e p r e s e n t 
c a s e , 
A C I F A h a s t h e s e 
same 
q u a l i t i e s , 
q u a l i t i e s s u g g e s t i n g 
t h a t i t 
i s 
an e n t i t y 
i n d e p e n d e n t o f t h e S t a t e . 
T h e s e q u a l i t i e s 
i n c l u d e : 
(1) t h e p o w e r t o s u e a n d be s u e d ; (2) t h e p o w e r t o 
e n t e r 
i n t o 
c o n t r a c t s ; 
(3) t h e p o w e r t o 
s e l l 
a n d 
d i s p o s e 
o f p r o p e r t y ; 
(4) t h e p o w e r t o i s s u e b o n d s ; 
a n d 
(5) e x c l u s i v e 
r e s p o n s i b i l i t y f o r i t s f i n a n c i a l 
o b l i g a t i o n s 
( t h e same 
q u a l i t y 
t h a t 
we 
f o u n d 
d i s p o s i t i v e i n T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k ) . 
See 
§§ 14-
2 - 8 ( 2 ) , 1 4 - 2 - 8 ( 5 ) t h r o u g h ( 7 ) , 
1 4 - 2 - 1 2 , a n d 14-2-24. 
" A C I F A a r g u e s t h a t , n o t w i t h s t a n d i n g 
t h a t i t 
h a s 
t h o s e q u a l i t i e s , i t 
i s o r g a n i z a t i o n a l l y i n t e r t w i n e d 
w i t h t h e S t a t e b y v i r t u e o f t h e S t a t e ' s 
o v e r s i g h t 
p o w e r r e g a r d i n g A C I F A ' s c h i e f o p e r a t i n g 
a c t i v i t y -¬
p r i s o n c o n s t r u c t i o n . 
T h i s o v e r s i g h t p o w e r , h o w e v e r , 
i s n o t d i f f e r e n t f r o m t h e p o w e r t o d i r e c t 
o p e r a t i o n s 
t h a t 
i s commonly 
e x e r c i s e d 
b y t h e owner 
o f a n y 
o r d i n a r y b u s i n e s s . 
I n t h i s c a s e , t h e S t a t e ' s 
power 
t o d i r e c t o p e r a t i o n s 
i n c l u d e s t h e p o w e r t o a p p r o v e 
p r i s o n - c o n s t r u c t i o n 
p l a n s 
a n d t h e u s e o f 
p r i s o n 
l a b o r . 
A C I F A ' s r e l a t i o n s h i p w i t h t h e S t a t e d o e s n o t 
p e r s u a d e u s t o a c c e p t i t s 
a r g u m e n t . 
" R a t h e r t h a n l o o k i n g t o A C I F A ' s o p e r a t i o n s , 
we 
must 
l o o k 
t o 
i t s o r g a n i z a t i o n a l 
a n d 
f i n a n c i a l 
s t r u c t u r e , 
a s 
we 
d i d 
w i t h 
t h e 
WCDs 
i n 
T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k . 
A c c o r d i n g l y , 
we 
c o n c l u d e 
t h a t A C I F A a n d , d e r i v a t i v e l y , i t s 
o f f i c i a l s a r e 
n o t 
e n t i t l e d t o s o v e r e i g n 
i m m u n i t y . " 
768 So. 2 d a t 966-67. 
I n t h i s c a s e , t h e B o a r d h a s t h e a u t h o r i t y t o e n t e r 
i n t o 
e m p l o y m e n t 
c o n t r a c t s a n d t o e n t e r 
i n t o 
c o n t r a c t s t o e m p l o y 
a t t o r n e y s . 
However, 
a s we 
p r e v i o u s l y 
n o t e d , 
t h e B o a r d ' s 
35 
1100993 
a u t h o r i t y t o e m p l o y a t t o r n e y s i s s u b j e c t t o a p p r o v a l b y t h e 
a t t o r n e y 
g e n e r a l . 
See § 3 4 - 9 - 4 3 ( 8 ) b . , A l a . 
Code 1975. 
U n l i k e A C I F A i n R o d g e r s , t h e B o a r d was n o t g r a n t e d t h e 
c a r t e b l a n c h e a u t h o r i t y t o s u e a n d be s u e d . 
I n s t e a d , § 3 4 - 9 ¬
29, A l a . 
Code 1975, m e r e l y a u t h o r i z e s t h e B o a r d t o b r i n g an 
a c t i o n i n i t s 
name i n a n y c o u r t o f t h e S t a t e f o r t h e p u r p o s e 
o f e n j o i n i n g a p e r s o n f r o m v i o l a t i n g t h e p r o v i s i o n s o f C h a p t e r 
9, T i t l e 34, A l a . 
Code 1 9 7 5 . 
A l s o , § 3 4 - 9 - 1 8 ( f ) , 
A l a . Code 
1975, 
p r o v i d e s : 
"Members 
o f 
t h e 
b o a r d , 
a n y 
a g e n t , 
e m p l o y e e , 
c o n s u l t a n t , 
o r 
a t t o r n e y 
f o r t h e b o a r d , 
a n d t h e 
members 
o f a n y 
c o m m i t t e e 
o f 
d e n t i s t s 
o r 
d e n t a l 
h y g i e n i s t s i m p a n e l e d b y t h e b o a r d , 
s h a l l be immune 
f r o m 
s u i t s f o r a n y c o n d u c t i n t h e c o u r s e o f 
t h e i r 
o f f i c i a l 
d u t i e s 
w i t h 
r e s p e c t 
t o i n v e s t i g a t i o n s o r 
h e a r i n g s ; 
p r o v i d e d , 
t h a t 
t h e p e r s o n s 
a c t 
w i t h o u t 
m a l i c e a n d i n g o o d f a i t h t h a t s u c h i n v e s t i g a t i o n s o r 
h e a r i n g s 
a r e w a r r a n t e d b y t h e f a c t s , known t o them 
a f t e r 
d i l i g e n t 
e f f o r t 
t o o b t a i n t h e f a c t s o f t h e 
m a t t e r r e l a t i v e t o t h e i n v e s t i g a t i o n s o r 
h e a r i n g s . " 
A d d i t i o n a l l y , u n l i k e A C I F A i n R o d g e r s , t h e B o a r d was n o t 
s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e d b y t h e l e g i s l a t u r e t o s e l l a n d d i s p o s e 
o f p r o p e r t y . 
A t m o s t , t h e l e g i s l a t u r e p r o v i d e d t h a t t h e B o a r d 
c o u l d 
" p r o v i d e 
o f f i c e s , 
f u r n i t u r e , 
f i x t u r e s , 
s u p p l i e s , 
p r i n t i n g , o r s e c r e t a r i a l s e r v i c e " t o t h o s e p e r s o n s i t e m p l o y e d 
t o a s s i s t i n i t s d u t i e s a n d i n a d m i n i s t e r i n g a n d e n f o r c i n g t h e 
36 
1100993 
p r o v i s i o n s 
o f C h a p t e r 
9, 
T i t l e 
34, A l a . Code 1975. 
§ 
34-9-
4 3 ( a ) ( 8 ) a . , A l a . Code 1975. 
F u r t h e r , t h e l e g i s l a t u r e d i d n o t 
a u t h o r i z e t h e B o a r d t o i s s u e b o n d s o r t o i n c u r i n d e b t e d n e s s . 
F i n a l l y , 
i n R o d g e r s , 
t h i s 
C o u r t 
r e l i e d 
h e a v i l y on t h e 
f a c t 
t h a t 
t h e 
l e g i s l a t u r e 
e x p r e s s l y p r o v i d e d 
t h a t t h e d e b t s 
a n d 
o b l i g a t i o n s o f A C I F A w e r e n o t t h e d e b t s a n d o b l i g a t i o n s o f t h e 
S t a t e . 
C h a p t e r 9, 
T i t l e 34, A l a . Code 1975, d o e s n o t 
c o n t a i n 
any 
s i m i l a r 
p r o v i s i o n s . 
T h e r e f o r e , 
R o d g e r s 
i s 
d i s t i n g u i s h a b l e . 
The 
f a c t s o f t h i s c a s e a r e more c l e a r l y a k i n t o t h o s e i n 
Mooneyham v. S t a t e B o a r d o f C h i r o p r a c t i c E x a m i n e r s , 802 So. 2d 
200 
( A l a . 2001) . I n Mooneyham, t h i s C o u r t a d d r e s s e d t h e i s s u e 
w h e t h e r 
t h e B o a r d o f C h i r o p r a c t i c E x a m i n e r s was 
an a g e n t 
o f 
t h e S t a t e a n d t h e r e f o r e e n t i t l e d t o S t a t e 
i m m u n i t y : 
"We 
n e x t 
a d d r e s s 
t h e 
i m m u n i t y 
o f 
t h e 
B o a r d 
i t s e l f . 
The B o a r d a r g u e s t h a t i t i s a S t a t e 
a g e n c y 
a n d 
t h a t 
as 
a 
S t a t e 
a g e n c y 
i t e n j o y s 
a b s o l u t e 
i m m u n i t y f r o m any l a w s u i t . 
We 
a g r e e . 
" A r t i c l e I , § 14, o f t h e C o n s t i t u t i o n o f 
1901, 
p r o v i d e s : 
' [ T ] h e 
S t a t e 
o f A l a b a m a 
s h a l l 
n e v e r 
be 
made a d e f e n d a n t 
i n any 
c o u r t 
o f l a w o r 
e q u i t y . ' 
W i t h r e s p e c t t o t h e w o r d ' S t a t e , ' we h a v e 
s a i d : 
" ' T h i s C o u r t has h e l d t h a t " t h e u s e o f t h e 
w o r d ' S t a t e ' i n S e c t i o n 14 was 
i n t e n d e d 
t o 
p r o t e c t 
f r o m 
s u i t 
o n l y 
i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c i e s 
o f 
t h e 
37 
1100993 
S t a t e . " 
T a l l a s e e h a t c h i e 
C r e e k 
W a t e r s h e d 
 
C o n s e r v a n c y 
D i s t . 
v . A l l r e d , 
620 So. 2 d 
628, 
631 ( A l a . 
1993) 
( q u o t i n g Thomas v .  
A l a b a m a Mun. E l e c . A u t h . , 432 So. 2 d 470, 
480 
( A l a . 1 9 8 3 ) ) . 
T h u s , we must d e t e r m i n e 
what c o n s t i t u t e s an " i m m e d i a t e a n d s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c [ y ] . " 
The 
t e s t f o r 
d e t e r m i n i n g w h e t h e r a l e g i s l a t i v e l y c r e a t e d 
b o d y 
i s 
an 
i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l 
a g e n c y 
f o r p u r p o s e s 
o f a 
s o v e r e i g n - i m m u n i t y 
a n a l y s i s 
i n v o l v e s 
an 
a s s e s s m e n t 
o f 
(1) t h e c h a r a c t e r 
o f t h e 
p o w e r 
d e l e g a t e d t o t h e b o d y ; 
(2) t h e 
r e l a t i o n o f t h e b o d y t o t h e S t a t e ; a n d (3) 
t h e 
n a t u r e o f t h e f u n c t i o n p e r f o r m e d b y t h e 
b o d y . 
A r m o r y Comm'n o f A l a b a m a v . S t a u d t , 
388 So. 2 d 991, 993 ( A l a . 1 9 8 0 ) . ' 
" R o d g e r s v . H o p p e r , 768 So. 2 d 963, 966 ( A l a . 2 0 0 0 ) . 
"The 
B o a r d 
o f 
C h i r o p r a c t i c 
E x a m i n e r s 
i s a 
l e g i s l a t i v e l y c r e a t e d b o d y . 
§ 3 4 - 2 4 - 1 4 0 , A l a . Code 
1975. 
The 
B o a r d 
i s a u t h o r i z e d 
t o 
c o n t r o l 
t h e 
l i c e n s i n g 
o f 
c h i r o p r a c t o r s , 
§ 3 4 - 2 4 - 1 6 1 , 
a n d i s 
c h a r g e d w i t h r e g u l a t i n g t h e c h i r o p r a c t i c p r o f e s s i o n , 
§ 3 4 - 2 4 - 1 6 6 . 
A l t h o u g h t h e B o a r d may c o l l e c t 
c e r t a i n 
f e e s t o g e n e r a t e r e v e n u e , i t 
i s r e q u i r e d b y l a w t o 
d e p o s i t 
t h o s e 
f u n d s i n t h e S t a t e 
T r e a s u r y , 
w h i c h 
s e t s a s i d e t h o s e f u n d s f o r 
t h e B o a r d ' s u s e . 
§ 34¬
2 4 - 1 4 3 . 
U n d e r 
§ 
3 4 - 2 4 - 1 4 3 , 
t h o s e 
f u n d s 
a r e 
a p p r o p r i a t e d t o t h e B o a r d 
' t o d e f r a y t h e e x p e n s e s 
i n c u r r e d ' i n c a r r y i n g o u t t h e B o a r d ' s c h a r g e s . 
Our 
e x a m i n a t i o n o f t h e s t a t u t e s c r e a t i n g a n d e m p o w e r i n g 
t h e 
B o a r d shows t h a t t h e B o a r d i s a r e g u l a t o r y b o d y 
t h a t 
r e c e i v e s 
i t s 
f u n d i n g 
f r o m 
t h e 
S t a t e . 
T h e r e f o r e , we 
c o n c l u d e 
t h a t t h e B o a r d i s a 
S t a t e 
a g e n c y 
a n d , 
c o n s e q u e n t l y , 
i s e n t i t l e d 
t o § 
14 
i m m u n i t y . 
B e c a u s e 
t h i s i m m u n i t y , when a p p l i e d t o a 
g o v e r n m e n t a l e n t i t y , i s a b s o l u t e , t h e c i r c u i t 
c o u r t 
p r o p e r l y 
d i s m i s s e d a l l t h e 
c l a i m s 
a g a i n s t 
t h e 
B o a r d . " 
38 
1100993 
802 
So. 3 d a t 2 0 3 - 0 4 . 
L i k e 
t h e B o a r d 
o f 
C h i r o p r a c t i c 
E x a m i n e r s , t h e B o a r d " i s a r e g u l a t o r y b o d y t h a t r e c e i v e s i t s 
f u n d i n g 
f r o m t h e S t a t e . " 
802 So. 2 d a t 204. 
B a s e d on t h e f o r e g o i n g , i t i s c l e a r t h a t t h e B o a r d i s 
"an 
arm o f t h e s t a t e " r a t h e r t h a n a mere " f r a n c h i s e e l i c e n s e d 
f o r 
some 
b e n e f i c i a l 
p u r p o s e . " 
S t a u d t , 
388 
So. 3 d a t 993. 
T h e r e f o r e , 
t h e 
B o a r d 
i s 
an 
" i m m e d i a t e 
a n d 
s t r i c t l y 
g o v e r n m e n t a l a g e n c [ y ] o f t h e S t a t e , " Mooneyham, 802 So. 2 d a t 
203-04, t h a t i s e n t i t l e d t o i m m u n i t y p u r s u a n t t o A r t . I , § 14, 
A l a . 
C o n s t . 1 9 0 1 , a n d t h e C o u r t o f C i v i l A p p e a l s e r r e d when 
i t 
c o n c l u d e d 
o t h e r w i s e .
4 
4 I n V e r s i g l i o v . B o a r d o f D e n t a l E x a m i n e r s o f A l a b a m a , 651 
F.3d 
1272 
( 1 1 t h . 
C i r . 
2 0 1 1 ) , 
d e c i d e d a f t e r W i l k i n s o n , t h e 
U n i t e d 
S t a t e s 
C o u r t 
o f A p p e a l s 
f o r t h e E l e v e n t h 
C i r c u i t 
a d d r e s s e d t h e i s s u e w h e t h e r t h e B o a r d was e n t i t l e d t o E l e v e n t h 
Amendment i m m u n i t y f r o m V e r s i g l i o ' s c l a i m s 
a s s e r t e d p u r s u a n t 
t o t h e F a i r L a b o r S t a n d a r d s A c t . I n a d d r e s s i n g 
t h i s 
i s s u e , 
t h e E l e v e n t h 
C i r c u i t n o t e d t h a t t h e B o a r d " a p p e a r [ e d ] t o h a v e 
a v i a b l e a r g u m e n t t h a t i t 
i s an arm o f t h e S t a t e u n d e r " t h e 
t e s t s e t f o r t h i n 
M i c c o s u k e e T r i b e o f I n d i a n s v . F l o r i d a S t a t e  
A t h l e t i c C o m m i s s i o n , 226 F. 3 d 1226 ( 1 1 t h 
C i r . 2 0 0 0 ) . 
651 
F . 3 d 
a t 1274. 
However, 
i n l i g h t 
o f t h e C o u r t o f 
C i v i l 
A p p e a l s ' 
d e c i s i o n 
i n 
W i l k i n s o n , 
t h e 
E l e v e n t h 
C i r c u i t 
u l t i m a t e l y 
d e t e r m i n e d 
t h a t 
"a 
h o l d i n g 
b y 
[ t h e 
E l e v e n t h 
C i r c u i t ] t h a t t h e B o a r d i s 
an arm o f t h e s t a t e f o r p u r p o s e s o f 
s o v e r e i g n i m m u n i t y w o u l d be i n a p p r o p r i a t e . " 
651 F . 3 d a t 
1277. 
39 
1100993 
The B o a r d 
a l s o a r g u e s 
t h a t t h e C o u r t o f 
C i v i l 
A p p e a l s 
e r r e d when, b a s e d on i t s 
c o n c l u s i o n t h a t t h e B o a r d was n o t a 
S t a t e a g e n c y , i t c o n c l u d e d t h a t t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t 
was 
n o t t h e p r o p e r f o r u m f o r W i l k i n s o n ' s 
c l a i m s a g a i n s t i t . 
I n V a u g h a n v. S i b l e y , 709 So. 2 d 482, 486 ( A l a . C i v . App. 
1 9 9 7 ) , t h e C o u r t o f C i v i l A p p e a l s 
s t a t e d : 
" B e c a u s e o f t h e s o v e r e i g n 
i m m u n i t y 
c l a u s e , t h e 
c o u r t s 
o f 
t h i s 
s t a t e a r e w i t h o u t 
j u r i s d i c t i o n 
t o 
e n t e r t a i n 
a 
s u i t 
s e e k i n g 
damages, 
i n c l u d i n g b a c k 
p a y , 
f o r b r e a c h 
o f 
c o n t r a c t 
a g a i n s t 
t h e 
s t a t e . 
S t a t e 
Bd. 
o f A d j u s t m e n t 
v . 
D e p a r t m e n t o f 
M e n t a l  
H e a l t h , 
581 
So. 
2 d 
481 
( A l a . C i v . App. 
1991) 
. 
V a u g h a n ' s 
remedy, 
i f a n y , 
i s w i t h 
t h e B o a r d 
o f 
A d j u s t m e n t . 
S e c t i o n s 4 1 - 9 - 6 2 ( a ) ( 4 ) a n d ( a ) ( 7 ) , Code 
" ' ( a ) 
The B o a r d 
o f A d j u s t m e n t 
s h a l l 
h a v e 
t h e p o w e r 
a n d 
j u r i s d i c t i o n 
a n d i t 
s h a l l be i t s 
d u t y t o h e a r a n d c o n s i d e r : 
"
'  
" ' ( 4 ) A l l c l a i m s a g a i n s t t h e 
S t a t e 
o f A l a b a m a o r a n y o f i t s 
a g e n c i e s , 
c o m m i s s i o n s , 
b o a r d s , 
i n s t i t u t i o n s 
o r 
d e p a r t m e n t s 
a r i s i n g 
o u t 
o f 
a n y 
c o n t r a c t , 
 
e x p r e s s o r i m p l i e d , t o w h i c h t h e 
S t a t e 
o f A l a b a m a o r a n y o f i t s 
a g e n c i e s , 
c o m m i s s i o n s , 
b o a r d s , 
i n s t i t u t i o n s 
o r d e p a r t m e n t s 
a r e 
p a r t i e s , w h e r e t h e r e i s c l a i m e d a 
l e g a l o r m o r a l o b l i g a t i o n r e s t i n g 
on t h e s t a t e ; 
II I 
40 
1100993 
" ' ( 7 ) 
A l l 
c l a i m s 
f o r 
 
u n d e r p a y m e n t 
b y 
t h e 
S t a t e 
o f 
A l a b a m a o r a n y o f i t s a g e n c i e s , 
c o m m i s s i o n s , b o a r d s , 
i n s t i t u t i o n s 
o r d e p a r t m e n t s t o p a r t i e s 
h a v i n g 
d e a l i n g s 
w i t h 
t h e 
S t a t e 
o f 
A l a b a m a o r a n y o f i t s a g e n c i e s , 
c o m m i s s i o n s , b o a r d s , 
i n s t i t u t i o n s 
o r 
d e p a r t m e n t s . ' 
" ( E m p h a s i s 
added.) 
The 
B o a r d 
o f A d j u s t m e n t 
h a s 
j u r i s d i c t i o n 
o v e r c l a i m s a g a i n s t t h e s t a t e t h a t a r e 
n o t j u s t i c i a b l e i n 
t h e c o u r t s b e c a u s e o f t h e s t a t e ' s 
c o n s t i t u t i o n a l i m m u n i t y f r o m b e i n g made a d e f e n d a n t . 
L e e v . C u n n i n g h a m , 234 A l a . 639, 6 4 1 , 176 So. 477 
( 1 9 3 7 ) . " 
F u r t h e r , § 4 1 - 9 - 6 2 ( b ) , A l a . Code 1 9 7 5 , p r o v i d e s , i n p e r t i n e n t 
p a r t : 
" [ T ] h e 
j u r i s d i c t i o n 
o f t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t i s 
s p e c i f i c a l l y 
l i m i t e d t o t h e c o n s i d e r a t i o n o f t h e 
c l a i m s e n u m e r a t e d i n s u b s e c t i o n (a) o f t h i s 
s e c t i o n 
a n d 
no 
o t h e r s ; 
... 
n o t h i n g 
c o n t a i n e d 
i n 
t h i s 
s u b d i v i s i o n 
s h a l l 
be 
c o n s t r u e d 
t o 
c o n f e r 
j u r i s d i c t i o n upon t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t t o s e t t l e 
o r a d j u s t a n y m a t t e r o r c l a i m o f w h i c h t h e c o u r t s o f 
t h i s 
s t a t e h a v e o r h a d j u r i s d i c t i o n 
" 
I n L e e v. C u n n i n g h a m , 234 A l a . 639, 176 So. 477 ( 1 9 3 7 ) , 
t h i s 
C o u r t 
s t a t e d t h e f o l l o w i n g w i t h 
r e g a r d t o t h e o r i g i n a l a c t 
c r e a t i n g t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t : 
"Our j u d g m e n t , h o w e v e r , i s 
t h a t t h e l e g i s l a t i v e 
p u r p o s e 
d i s c l o s e d i n t h e a c t ... was t o c o n f e r on 
s a i d 
b o a r d 
j u r i s d i c t i o n 
o v e r 
c l a i m s 
a g a i n s t t h e 
s t a t e , 
c o l o r a b l e l e g a l l y a n d m o r a l l y w e l l 
g r o u n d e d , 
n o t j u s t i c i a b l e i n 
t h e c o u r t s b e c a u s e o f t h e s t a t e ' s 
 
c o n s t i t u t i o n a l i m m u n i t y f r o m b e i n g made a d e f e n d a n t 
41 
1100993 
( C o n s t . 
1 9 0 1 , § 
1 4 ) , a n d t o 
e x c l u d e 
f r o m i t s 
 
j u r i s d i c t i o n 
c l a i m s w e l l g r o u n d e d i n l a w o r e q u i t y ,  
c o g n i z a b l e b y t h e c o u r t s . " 
234 
A l a . a t 6 4 1 , 176 So. a t 479 ( e m p h a s i s a d d e d ) . 
The 
C o u r t o f C i v i l A p p e a l s b a s e d i t s c o n c l u s i o n t h a t t h e 
B o a r d o f A d j u s t m e n t was n o t t h e p r o p e r f o r u m f o r W i l k i n s o n ' s 
c l a i m s 
on i t s e r r o n e o u s 
h o l d i n g 
t h a t 
t h e B o a r d was n o t 
e n t i t l e d 
t o § 
14 
i m m u n i t y . 
However, 
b e c a u s e 
we 
h a v e 
d e t e r m i n e d 
t h a t t h e B o a r d i s a S t a t e 
a g e n c y a n d 
t h e r e f o r e 
e n t i t l e d 
t o i m m u n i t y p u r s u a n t t o § 14, t h e c o u r t s o f 
t h i s 
S t a t e a r e w i t h o u t 
j u r i s d i c t i o n i n t h i s 
c a s e , a n d t h e B o a r d o f 
A d j u s t m e n t w o u l d h a v e j u r i s d i c t i o n 
o v e r W i l k i n s o n ' s 
c l a i m s . 
F o r t h e s e 
r e a s o n s , t h e C o u r t o f C i v i l A p p e a l s e r r e d when 
i t r e v e r s e d t h e t r i a l c o u r t ' s j u d g m e n t d i s m i s s i n g 
W i l k i n s o n ' s 
c o m p l a i n t 
a g a i n s t t h e B o a r d a n d r e m a n d e d t h e c a s e f o r f u r t h e r 
p r o c e e d i n g s . 
A c c o r d i n g l y , 
we 
r e v e r s e 
t h e j u d g m e n t o f t h e 
C o u r t o f C i v i l A p p e a l s a n d remand t h e c a s e t o t h a t c o u r t f o r 
t h e e n t r y o f a j u d g m e n t c o n s i s t e n t w i t h 
t h i s 
o p i n i o n . 
REVERSED AND REMANDED. 
M a l o n e , 
C . J . , a n d 
W o o d a l l , 
S t u a r t , 
B o l i n , 
P a r k e r , 
M u r d o c k , Shaw, a n d M a i n , J J . , c o n c u r . 
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