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Titolo: [LUNGO] LE POLITICHE SCOLASTICHE NEI PAESI INDUSTRIALIZZATI

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LE RECENTI POLITICHE SCOLASTICHE NEI PAESI INDUSTRIALIZZATI
di Angela Martini
Il varo or ora avvenuto dei curricoli della scuola di base e  la
prevista uscita, sebbene rinviata - sembra - di un anno - di quelli
della scuola secondaria, focalizzando su di sé l'attenzione dei
commentatori, degli addetti ai lavori e dell'opinione pubblica in
generale, rischia di far passare in secondo piano il quadro
complessivo delle politiche scolastiche che, a partire circa dalla
metà degli anni '80, sono state poste in atto dai governi di vari
paesi dell'area OCSE - fra cui l'Italia - e al cui interno anche la
riforma dei cicli e dei curricoli si collocano e traggono significato.
Tali politiche mostrano alcune caratteristiche analogie, sebbene la
diversità - di tradizioni storiche e istituzionali e di condizioni
reali - dei contesti in cui sono calate ne rendano di fatto differenti
l'impatto e i processi di concreta realizzazione.
I principali tratti distintivi che esse manifestano - e che non
necessariamente si ritrovano tutti contemporaneamente presenti nei
singoli casi - sono sommariamente così individuabili:
1)una ridistribuzione delle competenze decisionali fra i vari livelli
di governo del sistema scolastico, in direzione di un aumento dei
poteri sia degli Enti locali sia dell'autonomia delle scuole, ma
talvolta anche in direzione opposta: mentre paesi a forte e antica
tradizione di accentramento amministrativo (come la Francia) hanno
adottato provvedimenti di decentralizzazione, paesi con un sistema
scolastico da sempre fortemente decentrato (come l'Inghilterra) hanno
indebolito il potere delle LEAs (Local Education Authorities)[5] e
rafforzato i controlli a livello centrale (introduzione di un national
curriculum, sistema di assessment dell'apprendimento degli alunni
nella fascia dell'obbligo e di ispezione periodica delle scuole). In
generale, comunque, si può dire che mentre i compiti di gestione
diretta tendono ad essere affidati alla periferia del sistema, il
centro conserva o si attribuisce ex novo poche, ma spesso cruciali,
competenze in materia di indirizzo e di controllo, in genere
esercitate attraverso Agenzie specializzate o Organismi indipendenti
(ad esempio, in Olanda, il CITO - Istituto Nazionale per la
misurazione del profitto - e  lo SLO - Istituto per lo sviluppo del
curricolo).
2)Una modificazione delle "tecniche di governo" del sistema
scolastico, che sempre più si deburocratizzano, superando le modalità
di regolamentazione per via di prescrizioni normative e focalizzandosi
sui risultati conseguiti in termini di efficacia ed efficienza. Il
governo del sistema, in altre parole, tende a divire un governo "a
distanza", che si esercita attraverso la la valutazione degli esiti
cui i processi scolastici mettono capo (instaurando in alcuni casi un
vero e proprio sistema di accountability degli istituti scolastici)
3)La tendenza ad espandere le possibilità di scelta dell'istituto da
parte delle famiglie - all'interno di sistemi integrati
pubblico-privato ma anche al di fuori del settore pubblico - e ad
introdurre meccanismi di finanziamento delle scuole basati sul numero
di iscritti secondo il principio del "denaro che segue l'alunno", fino
alla instaurazione di veri e propri sistemi di "quasi-mercato" nella
fornitura del servizio scolastico[6].
4)Un potenziamento del ruolo dei capi d'istituto e/o degli organismi
di gestione locale delle scuole sulla base del criterio del
site-based/school-based management.
5)La relativa assenza dei docenti dal luogo centrale della scena del
riformismo scolastico, occupato da altri protagonisti (amministratori
a diverso livello, esperti e consulenti vari, funzionari ministeriali,
ecc.).
 6)Da ultimo, per completare l'elenco, si potrebbe aggiungere che un'
altra caratteristica che accomuna le politiche in questione è la loro
relativa indipendenza dalle maggioranze di volta in volta al governo
in questo o quel paese. Un caso eclatante da questo punto di vista è
la Svezia, paese a tradizione socialdemocratica, nel quale alcuni dei
provvedimenti sopra esaminati sono stati introdotti inizialmente da
maggioranze conservatrici (tornate al potere per la prima volta nel
1976 dopo una lunghissima assenza) ma sono poi stati sostanzialmente
conservati e sviluppati dai governi di centro-sinistra, che si sono da
allora alternati con quelli di centro-destra. Altrettanto dicasi per
il Regno Unito, dove la riforma scolastica inizialmente voluta e
attuata con l'Education Refom Act del 1988 dal governo di Margaret
Thatcher è stata poi mantenuta nelle sue linee essenziali dal
laburista Tony Blair.
Ciascuno dei punti su elencati meriterebbe - per poterne chiarire
implicazioni e conseguenze osservate e ipotizzabili - un'analisi che
da sola impegnerebbe il tempo assegnatomi per questo intervento. Mi
limito perciò a soffermarmi, e in forma comunque parziale, su due di
essi.
Il primo punto su cui vorrei fermarmi è costituito dalla spinta alla
decentralizzazione del controllo sulle scuole. La rivendicazione per
gli istituti di un maggior potere decisionale è un leit-motiv costante
delle recenti politiche dell'istruzione, che risuona trasversalmente a
tutti i paesi interessati, ma i processi cui dà luogo assumono una
fisionomia e un'accelerazione diversi a seconda del paese e dell'area,
in particolare per quanto riguarda l'Europa del Nord e l'Europa
centro-meridionale.
Tuttavia, al di là di ciò, comuni sono le argomentazioni con cui viene
giustificata l'attribuzione di maggiori spazi di autogoverno alle
scuole: in una realtà complessa e in rapido cambiamento come quella in
cui viviamo, la qualità dell'istruzione e la responsabilizzazione
degli istituti per i risultati che ottengono aumenta  - si afferma -
se chi decide è direttamente coinvolto nelle decisioni adottate e se
le decisioni sono prese là dove il servizio scolastico è erogato, cosa
che  permetterebbe di adeguare meglio l'offerta formativa alle
esigenze e ai bisogni locali.
L'attendibilità delle aspettative connesse all'autonomia passa
ovviamente, in primo luogo, attraverso la verifica del reale grado di
potere decisionale accordato alle scuole e, in secondo luogo,
attraverso il controllo empirico dell'esistenza di un effettivo legame
tra autonomia da un lato e aumento dell'efficienza gestionale e della
qualità dell'istruzione - misurata dai risultati cui essa mette capo -
dall'altro lato.
Per quanto riguarda il primo aspetto, l'OCSE ha condotto a tre riprese
(1991/92, 1992/93 1997/98) un'indagine sulla distribuzione delle
competenze decisionali per valutare l'effettivo grado di autonomia
decisionale delle scuole in vari paesi sviluppati, utilizzando tre
categorie di analisi: 1)il livello a cui le decisioni sono assunte, 2)
gli ambiti di decisione e 3)le modalità di decisione.
L'ultima indagine condotta (cfr.: Bottani, 2000) ha confermato la
tendenza verso la decentralizzazione in gran parte del mondo
industriale avanzato, talché oggi in esso buona parte delle decisioni
in tema di istruzione sono prese a livelli diversi da quello centrale,
più spesso tuttavia a quello degli Enti locali intermedi che non delle
singole scuole. Non è emerso in ogni caso alcun rapporto tra struttura
dello stato e livello di autonomia scolastica: in paesi federalisti
come gli Stati Uniti e la Svizzera il grado di autonomia decisionale
delle scuole è più basso di quanto non accada, ad esempio, in paesi a
tradizione di forte accentramento amministrativo, come la Francia. Fra
tutti i paesi, la Svezia appare quella che più ha innovato in questo
campo, passando da un sistema di governo ancora per molti aspetti
centralizzato una ventina d'anni fa alla situazione odierna, nella
quale le scuole godono comparativamente della più larga autonomia[7],
seguite a stretto giro di ruota da quelle inglesi.
Per quanto concerne il secondo aspetto - l'aumento della qualità
dell'istruzione che deriverebbe dall'autonomia - nessuna evidenza
empirica si ha al momento di un legame fra le due. A questo proposito,
può esser interessante, tuttavia, citare il caso della città di
Chicago che ha assistito dapprima ad un radicale trasferimento di
poteri alle scuole con la legislazione di riforma del 1988 e
successivamente, di fronte agli esiti fallimentari, ad una successiva
ricentralizzazione nelle mani del sindaco Richard Daley a partire dal
1995 (cfr.: Dorn, 2000).
Ma, mettendo ora da parte la questione dei poteri di decisione
affidati alle scuole nell'ambito delle politiche di autonomia e degli
effetti reali di queste ultime, un tentativo di lettura che vada oltre
le giustificazioni ufficiali ci suggerisce che esse possono esser
considerate anche come un abile modo per scaricare alla periferia
conflitti di natura politica e sociale che non si ha il coraggio, la
volontà o la capacità di affrontare in maniera esplicita nelle sedi
dove andrebbero affrontati. In un recente libro, che esamina
estesamente le politiche scolastiche di "devolution and choice" in 5
stati (Australia, Nuova Zelanda, Stati Uniti, Gran Bretagna e Svezia),
si legge questo passo che desidero citare per esteso (Whitty et al.,
1998, p. 44):
«La devoluzione può esser vista come una abdicazione di responsabilità
da parte dello stato, 'un deliberato processo di inganno, distorsione,
occultamento e intenzionale abbandono con cui lo stato cerca di
sfuggire, in un modo abbastanza privo di dignità, alla sua storica
responsabilità di garantire la qualità dell'istruzione pubblica', o
come una ritirata selettiva da aree in cui ha difficoltà ad ottenere
risultati, come l'eguaglianza di opportunità. In un modo o nell'altro,
il rendere le decisioni in tema d'istruzione una responsabilità delle
singole istituzioni scolastiche e delle famiglie è una strategia
efficace per 'shifting the blame' (spostare la colpa). Il fallimento
delle singole scuole nel fiorire come istituzioni autonome può esser
attribuito a carenza della leadership o alla qualità
dell'insegnamento. Similmente, l'ineguaglianza di risultati educativi
fra gli alunni può essere spiegata con le carenze e l'incapacità della
famiglia o di esercitare efficacemente il nuovo diritto di scelta, o
di impegnarsi con le scuole come partners attivi e partecipi. L'onere
di sostenere un'ideologia meritocratica è così scaricato dalle spalle
di chi governa».
Il secondo punto su cui mi vorrei soffermare - il terzo dell'elenco -
concerne la tendenza ad espandere la possibilità di scelta della
scuola come strumento per accrescere la qualità dell'istruzione per
tutti, in un regime di aperta concorrenza fra gli istituti. Questa
ricetta, applicata in Gran Bretagna, ha prodotto non la scomparsa
delle "cattive scuole" per lasciare spazio solo alle "buone", e
nemmeno un complessivo incremento degli standard formativi degli
alunni, come era nelle intenzioni dichiarate dai fautori, ma piuttosto
un aumento della differenziazione sociale tra gli istituti per effetto
dell'instaurarsi di forme surrettizie di reclutamento selettivo degli
allievi e, alla fine, anziché l'auspicata diversità orizzontale delle
opzioni pedagogiche e didattiche, un rafforzamento delle esistenti
gerarchie. Come gli autori del libro prima citato osservano, le
politiche scolastiche sopra descritte hanno condotto «ad una
situazione in cui le scuole 'di successo' vanno consolidando la loro
posizione di mercato attraverso processi di scrematura
(cream-skimming) delle richieste di iscrizione» (Whitty et al., p.
105), mentre nello stesso tempo «per la maggior parte dei membri dei
gruppi svantaggiati, in contrasto coi pochi che riescono a evadere
dalle scuole al fondo della gerarchia, i nuovi ordinamenti sembrano
essere una maniera più sofisticata di riprodurre le tradizionali
distinzioni tra differenti tipi di scuola e tra le persone che le
frequentano» (ibidem, p.  42).
Vorrei concludere il mio intervento sottolineando alcune peculiarità
che, in un panorama internazionale percorso da linee di tendenza, come
si è detto, per molti versi omologhe, contraddistinguono la situazione
del nostro paese in questo frangente storico:
in primo luogo, l'estrema ambiguità e incoerenza che caratterizza
nella fase attuale le politiche di ordinamento e l'intero quadro delle
riforme dell'istruzione, dalla scuola all'Università. Di tale
incoerenza, che rasenta talvolta la schizofrenia, minacciando la
tenuta del sistema e la sua capacità di produrre un qualsiasi
risultato che non sia la riproduzione in forma via via più allargata
delle proprie contraddizioni, si potrebbero citare esempi molteplici
ma mi limiterò ad accennare a due soltanto:
mentre si avvia una riforma della scuola secondaria che l'avvicina ad
un modello comprensivo di tipo anglosassone, si tralascia di importare
il sistema di selezione nell'accesso all'Università - tanto più
rigoroso quanto maggiore è il prestigio accademico dell'istituzione -
che di quel modello è parte integrante.
Analogamente, mentre si introduce un sistema di crediti e
certificazioni (sorvolo, per carità di patria, sui debiti formativi
che non esistono in nessun paese del mondo), se ne prospetta una
gestione in forma "burocratizzata" e si continua a mantenere il valore
legale dei titoli di studio.
La seconda peculiarità che ci distingue è l'assenza di un'analisi e di
un dibattito serio  - presenti invece altrove - sul senso e sulle
poste in gioco delle politiche di trasformazione in atto. Riprendendo
il titolo del libro di un economista francese, Jean Paul Fitoussi, si
potrebbe dire che se c'è oggi in Italia un "dibattito proibito" questo
è il dibattito sulla scuola. I tentativi intrapresi da qualche
intellettuale per aprirne uno e variamente ripresi dalla stampa
nazionale o sono stati lasciati cadere nel vuoto o sono stati
rapidamente ridotti ai loro termini più banali (si pensi al caso
recente della polemica sul 7 in condotta inaugurata da Mario Pirani su
Repubblica). In particolare, sembra mancare la volontà di una
riflessione approfondita sui nuovi problemi e le inedite difficoltà
che solleva, nell'epoca della globalizzazione, la crisi del welfare e
del ruolo dello stato nazionale (di cui i sistemi di istruzione di
massa sono stati ad un tempo mezzo e prodotto della sua compiuta
realizzazione nel secolo scorso) per quanto concerne gli scopi della
scolarizzazione e la ricerca di un punto d'equilibrio teso a
conciliare la duplice, irrinunciabile esigenza di perseguire sia
l'eccellenza che l'equità nel sistema pubblico d'istruzione. Solo la
consapevolezza critica delle nuove contraddizioni, e talvolta degli
autentici paradossi, cui il mondo post-moderno ci pone di fronte, - ad
esempio, tra la libertà riconosciuta agli attori del sistema e
l'obiettivo dell'eguaglianza di opportunità - solo l'abbandono di ogni
trionfalismo e di ogni retorica delle riforme, assieme al sentimento
della responsabilità collettiva, potrebbero sostenerci sulla impervia
strada della individuazione di nuove risposte.
La riforma della scuola richiede che siano affrontate le più
fondamentali questioni del senso e del significato dell'educazione e
del rapporto tra l'istituzione scolastica e la società nel suo
complesso. Quale tipo di società vogliamo? Quale educazione dobbiamo
proporre agli studenti per una società che intenda proseguire sulla
via di uno sviluppo democratico? E infine, quali condizioni sono
necessarie perché una tale educazione sia resa possibile?
Riferimenti bibliografici
Bottani, N. (2000), Autonomy and decentralisation: between hopes and
illusions. A comparative study of reforms in five European countries,
relazione al congresso annuale AERA 2000, New Orleans, 24-28 Aprile
Dorn S. (2000), "America Y2K: the obsolescence of reform", Education
Policy Analysis Archives, vol. 8, n. 2, gennaio 2000
Somaini E. (1997), Scuola e mercato, Roma: Donzelli
Whitty G., Power S., Halpin D. (1998), Devolution and choice in
education. The school, the State and the market, Melbourne: ACER Press
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[1] In realtà anche la frequenza sta diventando aleatoria a fronte
della caduta di ogni meccanismo selettivo e con l'indebolimento delle
regole disciplinari.
[2] Notevole per analogia è considerare l'esperienza sovietica degli
anni 20 . Poco dopo avere preso il potere il regime sovietico decise
di rivoluzionare l'istruzione elementare e secondaria. "Venne creata
una rete uniforme di scuole professionali unificate con lo stesso
programma , inferiore per i bambini dagli otto ai  tredici anni , e
superiore, per i ragazzi dai quattordici ai diciassette anni. Mentre
nel vecchio sistema uno studente aveva bisogno del diploma di un certo
tipo di scuola secondaria per essere ammesso alle diverse facoltà
universitarie , da quel momento in poi ci sarebbe stata solo una
"scala" che portava dall'asilo all'università ..Nelle nuove scuole l'
autorità del corpo insegnante era drasticamente ridotta .La qualifica
fu trasformata da "maestri (ucitel) in "lavoratori scolastici .e fu
vietato loro di punire gli allievi, di sottoporli a verifiche, di
assegnare compiti a casa o di dare voti . I progressi degli studenti
dovevano essere valutati da un collettivo . L'amministrazione
scolastica era demandata a comitati in cui i "lavoratori scolastici"
condividevano l'autorità con gli allievi più grandi e con operai delle
fabbriche vicine. Lunacarskij , che ammirarva la filosofia pedagogica
di John Dewey  voleva che gli allievi "imparassero facendo". Era
convinto che unendo lavoro e gioco avrebbe esercitato un'attrazione
irresistibile sui giovani. In sostanza cercò di attuare su vasta scala
i principi della pedagogia progressista occidentale , come la "scuola
attiva di Dewey , il "sistema Dalton" inglese, e i metodo Montessori,
che in occidente erano applicati solo ad istituti sperimentali...". L'
effetto fu molto lontano dalle intenzioni.
Gli insegnanti ,pagati miseramente" non avevano la minima idea di che
cosa si volesse da loro".
La Krupskaia scriveva ad un'amica " le cose vanno male .Le scuole
professionali unificate producono realmente solo assurdità ." . Quello
che si rileva in quella lontana esperienza è il contrasto tra
intenzioni e realtà. " Da altri documenti emerge che presero piede
soltanto le innovazioni intese a minare gli standard minimi di
istruzione e   l'autorità degli insegnanti". Vedasi R.Pipes, Il regime
bolscevico, Mondatori 2000 pp.366-369.
[3] Certo il senso di vuoto si lega anche a un altro fenomeno e cioè
alla perdita di un legame tra ascesa sociale e esito degli studi. I
problemi della società di massa e di scuola di massa hanno il loro
prevedibile impatto.
[4] Su questo sta per uscire sulla rivista Punti critici un ottimo
articolo della Preside Angela Martini.
[5] Fra i provvedimenti introdotti dall'Education Reform Act del 1988
vi è stata la possibilità per le scuole prima dipendenti dalle LEA o
di gestire direttamente la maggior parte dei fondi in base al numero
di iscritti (Local School Management) addirittura di "opt out", vale a
dire di uscire dal controllo delle LEA e ricevere direttamente fondi
dal governo centrale, divenendo GSM (grant-maintained-schools)
[6] Ricordo che secondo Somaini (1997), il quale teorizza
l'opportunità di creare un sistema di tal genere nel settore
dell'istruzione, tra le principali caratteristiche che lo
contraddistinguono vi sono: a)la separazione tra il soggetto
finanziatore del servizio e il soggetto (o i soggetti) erogatore; b)la
possibilità per gli utenti di scegliere liberamente la scuola, statale
o privata, dove iscrivere i propri figli; b)l'autonomia delle scuole
nel definire la propria offerta formativa; c)meccanismi di allocazione
delle risorse finanziarie agli istituti collegati alle scelte degli
utenti; d)rapporti di concorrenza tra le scuole.
[7] Fatto 100 il totale delle decisioni prese ad ogni livello di
governo del sistema scolastico, da quello centrale a quello più
periferico, il 66% delle decisioni sono oggi prese a livello
d'istituto in Svezia (OECD, 1998, citato in: Bottani, 2000)


Molto interessante. Potresti indicarmi il sito?
 Grazie
 Antimo



http://www.gildains.it/
   (Il limite dell置tile)
e.
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...stava senza guardare e
gli saliva il pensiero
veniva dalle fonde terre
era scuro nel sole
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Inviato via 
http://usenet.iol.it
 

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Grazie.
 Antimo