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Titolo: Corte cost. n. 129 del 2006

L'avete vista? Vi è piaciuta?
Amme m'ha fatto venire in mente idee un po' confuse.
i) ma 'sti telefonisti cosa continuano ad intervenire nei giudizi in
via d'azione? vogliono prendere la Corte per sfinimento?
ii) 5.3 in diritto: le direttive fungono da norme interposte. Ma è
sempre stato così? A me pare di no, e non mi sembra una questione solo
nominalistica. Nelle precedenti sentenze (406/2005; 7 e 166 del 2004)
in cui si annullavano leggi regionali nessuno ha mai parlato di norma
interposta.
iii) ma ora che ci penso, abbiamo avuto leggi statali annullate per
violazione del 117, comma I, nella parte in cui impone il rispetto
dell'ordinamento comunitario? No, vero? Eccome si farebbe poi, visto
che ci hanno insegnato (faticosamente) che il contrasto tra norma
comunitaria e norma interna si risolve in via interpretativa, ovvero
non da luogo ad invalidità, ma solo ad inefficacia, della norma
interna confliggente. Ce l'ha detto la CGCE, che fa parte
dell'ordinamento comunitario.
E allora, può il 117, comma I, essere applicato alle leggi statali, o
serve solo (allo Stato) nei confronti delle leggi regionali?
L.

 ha scritto nel messaggio 
news:1144326247.1...@u72g2000cwu.googlegroups.com...
L'avete vista?
No. La posti?

eccola (non che fosse molto difficile reperirla :-) )
CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza 28 marzo 2006 n. 129
Presidente Annibale MARINI Redattore Gaetano SILVESTRI
1. Edilizia ed urbanistica - Legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 - Legge per il governo del territorio - Ricorso del Governo
in riferimento al combinato disposto dell'art. 9, co. 12 e 13, e
dell'art. 11, co. 3; dell'art. 19, co.2, lett. b), n. 2, e
dell'art. 10, co.1, lett. d), entrambi in relazione all'art. 55,
co.1, lett. b), e all'art. 57, co.1, lett. a) e b); all'art. 27,
co.1, lett. e), n. 4, e dell'art. 33 della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 - Presunta violazione dell'art. 117,
co. 1 e 3 Cost. - Interventi nel procedimento di TIM ITALIA S.p.a. e
di VODAFONE OMNITEL N.V. - Legittimazione ad intervenire nel g.l.c.
in via d'azione ai soli soggetti titolari delle potestà legislative
in contestazione - Inammissbilita' dell'intervento.
2. Edilizia ed urbanistica - Legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 - Legge per il governo del territorio - Combinato disposto
dell'art. 9, co. 12, e dell'art. 11, co. 3, della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 - Implicita esclusione dell'obbligo di
procedure ad evidenza pubblica per tutti i lavori, da chiunque
effettuati, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria -
Ricorso del Governo - Presunta violazione delle Direttive comunitarie
92/50 del 18 giugno 1992, 93/36 del 14 giugno 1993, 93/37 e e 93/38 e
quindi dell'art. 117, co. 1 Cost. - Illegittimitá costituzionale
in parte qua.
3. Edilizia ed urbanistica - Legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 - Legge per il governo del territorio - Art. 27, co. 1,
lett. e), n. 4 - Previsione di un iter autorizzatorio comunale
(rilascio del permesso di costruire) ulteriore rispetto a quello già
previsto dall'art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 per
l'installazione di torri e tralicci per impianti di
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione - Asserita violazione dell'art. 87 del d.lgs. n.
259 del 2003 e quindi dell'art. 117, co. 3 Cost. benché vi sia un
riferimento esplicito alla sola norma interposta - Illegittimitá
costituzionale.
4. Edilizia ed urbanistica - Legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 - Legge per il governo del territorio - Art. 19, co. 2,
lett. b), n. 2, e art. 10, co. 1, lett. d), entrambi in relazione
all'art. 55, co. 1, lett. b), e all'art. 57, co. 1, lett. a) e b),
della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 - Attribuzione
alla Regione, e non allo Stato, della predisposizione degli indirizzi e
dei criteri generali per il riassetto del territorio ai fini della
prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, nonché
delle direttive per la prevenzione del rischio sismico - Ricorso del
Governo - Asserita violazione dell'art. 117, co. 3 Cost., in
particolare, dei principi fondamentali della materia «protezione
civile» - Mera regolamentazione dell'esercizio delle funzioni di
prevenzione dei rischi nell'ambito del territorio regionale -
Esclusione di una possibile invasione della sfera di competenza dello
Stato - Infondatezza delle questioni.
5. Edilizia ed urbanistica - Legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 - Legge per il governo del territorio - Art. 33 -
Disciplina in generale del permesso di costruire - Ricorso del
Governo - Impugnazione della norma insieme all'art. 27, co. 1,
lett. e), n. 4 - Asserita violazione dell'ar. 117, co. 3 Cost. -
Infondatezza della questione.
6. Edilizia ed urbanistica - Legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 - Legge per il governo del territorio - Art. 9, co. 13 -
Esclusione che le previsioni del piano dei servizi che demandano al
proprietario dell'area la diretta realizzazione di attrezzature e
servizi, ovvero ne contemplano la facoltà in alternativa
all'intervento della pubblica amministrazione costituiscano vincolo
espropriativo e che siano soggette a decadenza - Ricorso del Governo
- Presunta violazione della'art. 117, co. 1 e 3 Cost. - Assenza
di motivazione - Infondatezza della questione.
1. Sono inammissibili gli interventi di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE
OMNITEL N.V., essendo parti, nei giudizi di legittimitá costituzionale
in via d'azione, soltanto i soggetti titolari delle potestá
legislative in contestazione.
2. É costituzionalmente illegittimo il combinato disposto dell'art.
9, comma 12, e dell'art. 11, comma 3, della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12, nella parte in cui non prevede l'obbligo di
procedure ad evidenza pubblica per tutti i lavori, da chiunque
effettuati, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria.
3. É costituzionalmente illegittimo l'art. 27, comma 1, lettera e),
numero 4, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.
4. Non é fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell'art. 10, comma
1, lettera d), entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera
b), e all'art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
5. Non é fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005,
promossa dal Governo in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione;
6. É inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 13, della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005, promossa dal Governo in riferimento all'art. 117, primo e terzo
comma, della Costituzione.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: - Annibale MARINI Presidente; - Franco BILE
Giudice; - Giovanni Maria FLICK Giudice; - Francesco AMIRANTE Giudice;
- Ugo DE SIERVO Giudice; - Romano VACCARELLA Giudice; - Paolo MADDALENA
Giudice; - Alfio FINOCCHIARO Giudice; - Alfonso QUARANTA Giudice;-
Franco GALLO Giudice; - Gaetano SILVESTRI Giudice; - Sabino CASSESE
Giudice; - Maria Rita SAULLE Giudice; - Giuseppe TESAURO Giudice
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 12 e
13, in combinato disposto con l'art. 11, comma 3; dell'art. 19,
comma 2, lettera b), numero 2, e dell'art. 10, comma 1, lettera d),
entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art.
57, comma 1, lettere a) e b); dell'art. 27, comma 1, lettera e),
numero 4, e dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 16 maggio
2005, depositato in cancelleria il successivo 24 maggio 2005 ed
iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia nonché gli atti
di intervento di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Nicolò Zanon per
la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 maggio 2005 e depositato il 24
maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 9, commi
12 e 13, e dell'art. 11, comma 3; dell'art. 19, comma 2, lettera
b), numero 2, e dell'art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in
relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art. 57, comma 1,
lettere a) e b); dell'art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e
dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 11 del 16 marzo 2005, in riferimento
all'art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.
L'Avvocatura dello Stato, preliminarmente, precisa che la
presentazione del ricorso è stata decisa dal Consiglio dei ministri
nella riunione del 13 maggio 2005 e che «si depositeranno» estratto
del verbale e relazione del Ministro proponente. L'estratto e la
relazione risultano però depositati contestualmente al ricorso.
Il ricorrente passa poi ad inquadrare l'oggetto della legge impugnata
nella materia «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. ed inizia l'esame delle singole norme poste ad oggetto
del ricorso.
1.1. - In primo luogo, è censurato il combinato disposto dell'art.
9, commi 12 e 13, e dell'art. 11, comma 3. Il comma 12 dell'art. 9
prevede la possibilità da parte del proprietario di un'area
sottoposta a vincoli espropriativi di realizzare direttamente
attrezzature e servizi indicati dal «piano dei servizi», per la cui
attuazione è preordinato il vincolo di espropriazione. Il successivo
comma 13 stabilisce che «non configurano vincolo espropriativo e non
sono soggette a decadenza le previsioni del piano dei servizi che
demandino al proprietario dell'area la diretta realizzazione di
attrezzature e servizi, ovvero ne contemplino la facoltà in
alternativa all'intervento della pubblica amministrazione». Infine,
l'art. 11, al comma 3, dopo aver stabilito che «alle aree destinate
alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non
disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere
attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al Comune,
aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili
previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo»,
prevede che, in alternativa a tale attribuzione di diritti edificatori,
«sulla base delle indicazioni del piano dei servizi il proprietario
può realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o
generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con il
Comune per la gestione del servizio».
L'Avvocatura dello Stato ritiene che le norme sopra indicate, qualora
l'entità dei lavori da realizzare superi la soglia stabilita dalla
normativa comunitaria, si pongano in contrasto con quest'ultima e con
la normativa statale che disciplina le modalità di affidamento degli
appalti pubblici di lavori e servizi. In particolare, sarebbero violati
i principi generali del Trattato sull'Unione europea in materia di
tutela della concorrenza e, nell'ambito specifico degli appalti, le
direttive del Consiglio delle Comunità europee 92/50 del 18 giugno
1992 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi), 93/36 del 14 giugno
1993 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture), 93/37 (Direttiva
del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori), 93/38 (Direttiva del Consiglio che coordina le
procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli
enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano
nel settore delle telecomunicazioni), e le relative norme statali di
attuazione, che prevedono il ricorso a procedure di aggiudicazione ad
evidenza pubblica per la realizzazione degli interventi in questione.
In proposito viene specificamente richiamato l'art. 19, comma 01,
della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici), secondo cui i lavori pubblici possono essere realizzati
esclusivamente mediante contratto di appalto o di concessione;
quest'ultimo contratto, come ricorda il ricorrente, negli anni è
stato equiparato dalla normativa comunitaria agli appalti pubblici,
quanto alla procedura di scelta del contraente, proprio per evitare che
diventasse uno strumento per eludere la disciplina comunitaria in
materia.
Nel ricorso governativo si osserva che lo «scambio» ipotizzato nelle
norme impugnate, tra il proprietario dell'area, che realizza
direttamente i servizi previsti nel piano, e l'ente pubblico, che li
acquista, «riguarda comunque valori e diritti di stretta pertinenza
pubblica, in relazione ai quali il soggetto privato acquista
connotazioni tipiche di "organismo di diritto pubblico", tali da
non poter ragionevolmente sottrarsi all'onere di realizzare tali
interventi (finanziati, come detto, in tutto o in parte con risorse e
diritti di appartenenza pubblica) attraverso procedure di evidenza
pubblica che assicurino il miglior uso delle risorse collettive». Si
ricorda, al riguardo, la sentenza della Corte di giustizia delle
Comunità europee, sez. VI, del 12 luglio 2001, in causa C-399/98,
secondo cui, qualora il titolare di una concessione edilizia o di un
piano di lottizzazione realizzi direttamente le opere di
urbanizzazione, a scomputo totale o parziale dei contributi dovuti per
il rilascio della concessione, si è in presenza in ogni caso di un
appalto di lavori secondo la normativa comunitaria, con il conseguente
ricorso alle procedure di evidenza pubblica allorché il valore
dell'opera eguagli o superi la soglia comunitaria. Questa conclusione
sarebbe confermata dall'art. 2, comma 5, della legge n. 109 del 1994,
il quale dispone che, per le singole opere d'importo superiore alla
soglia comunitaria, i soggetti privati sono tenuti ad affidare le
stesse nel rispetto delle procedure di gara previste dalla direttiva
93/37/CEE.
1.2. - Sono oggetto di censura, inoltre, l'art. 19, comma 2,
lettera b), numero 2, e l'art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in
relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art. 57, comma 1,
lettere a) e b), della impugnata legge della Regione Lombardia.
La prima delle norme citate prevede che il piano territoriale regionale
definisca gli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai
fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici,
secondo quanto disposto dall'articolo 55, comma 1, lettera b).
Quest'ultima norma, a sua volta, assegna alla competenza della Giunta
regionale la definizione degli «indirizzi per il riassetto del
territorio, anche in raccordo con i contenuti dei piani di bacino, ai
fini della prevenzione dei rischi geologici ed idrogeologici e della
loro mitigazione», nonché delle «direttive per la prevenzione del
rischio sismico e l'individuazione delle zone sismiche, ivi compresi
la formazione e l'aggiornamento degli elenchi delle zone medesime».
L'art. 57 stabilisce che, nel piano di governo del territorio, il
«documento di piano» contenga la definizione dell'assetto
geologico, idrogeologico e sismico comunale sulla base dei criteri ed
indirizzi emanati dalla Giunta regionale e che il piano delle regole
dia attuazione ai criteri e agli indirizzi in parola.
A parere del ricorrente le norme suddette si porrebbero in contrasto
con l'art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59) e con l'art. 5 del decreto-legge 7 settembre 2001,
n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo
delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per
migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre
2001, n. 401. Queste due norme, ritenute principi fondamentali della
materia protezione civile, vincolanti pertanto la relativa potestà
concorrente delle Regioni, affermerebbero la competenza statale in
ordine alla predisposizione degli indirizzi e dei criteri generali
nonché delle direttive per la previsione e la prevenzione delle varie
ipotesi di rischio.
Per le stesse ragioni viene censurato l'art. 10, comma 1, lettera d),
nella parte in cui si richiama a quanto previsto dall'art. 57, comma
1, lettera b).
1.3. - Infine, le censure governative si appuntano sull'art. 27,
comma 1, lettera e), numero 4, e sull'art. 33 della citata legge
regionale n. 12 del 2005. La prima delle due norme afferma che
«l'installazione di torri e tralicci per impianti
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione» rientra fra gli «interventi di nuova
costruzione», cioè fra quelli di trasformazione edilizia e
urbanistica del territorio. Di conseguenza l'installazione di torri,
tralicci e ripetitori di cui sopra è soggetta a permesso di costruire
ai sensi dell'art. 33 della legge impugnata.
Secondo il ricorrente le norme in parola, sottoponendo
l'installazione degli impianti di comunicazione elettronica ad un
iter autorizzatorio comunale «ulteriore» rispetto a quello già
previsto dall'art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259
(Codice delle comunicazioni elettroniche), attuativo di alcune
direttive comunitarie, darebbero vita ad un «ingiustificato
appesantimento del procedimento», con conseguente violazione della
normativa nazionale e comunitaria richiamata.
In particolare, la difesa erariale ricorda come il Consiglio di Stato,
con la sentenza n. 100 del 2005, abbia stabilito che la procedura di
autorizzazione da applicare al riguardo sia soltanto quella di cui
all'art. 87 del citato d.lgs. n. 259 del 2003 e non risulti pertanto
necessario il rilascio del permesso di costruire.
2. - Si è costituita in giudizio, con memoria depositata il 6 giugno
2005, la Regione Lombardia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
manifestamente inammissibile o, in subordine, manifestamente infondato.
3. - In data 27 giugno 2005, TIM ITALIA S.p.a. ha depositato atto di
intervento chiedendo che sia accolto il ricorso del Governo e che la
legge reg. della Lombardia n. 12 del 2005 sia quindi dichiarata
costituzionalmente illegittima, nei termini indicati dal ricorrente.
4. - In data 5 luglio 2005, VODAFONE OMNITEL N.V. ha depositato atto
di intervento chiedendo che sia accolto il ricorso del Governo.
5. - In data 20 settembre 2005, la Regione Lombardia ha depositato
memoria, contenente una nuova procura con la quale è stato integrato
il collegio difensivo, chiedendo che, previa dichiarazione di
inammissibilità degli interventi di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE
OMNITEL N.V., sia dichiarato inammissibile o, in subordine, infondato
il ricorso.
5.1. - Con detta memoria la difesa regionale, preliminarmente,
eccepisce l'inammissibilità del ricorso del Governo, in quanto
quest'ultimo è stato depositato senza il contestuale deposito del
verbale del Consiglio dei ministri e della relazione ministeriale.
Secondo la resistente, ciò avrebbe privato la Regione della
possibilità di verificare «fin da subito» la corrispondenza tra
quanto contenuto nel verbale e nella relazione e quanto contenuto nel
ricorso, «eccependo se del caso la difformità tra tali contenuti».
Né, secondo la Regione, questa inammissibilità potrebbe essere sanata
da un deposito successivo, il quale «consentirebbe, al più, di far
pervenire verbale e relazione nelle mani della difesa regionale solo
nel momento in cui viene autorizzato lo scambio delle memorie, quando
è ormai scaduto il termine di cui all'art. 10 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale».
La Regione Lombardia passa quindi in rassegna una serie di pronunzie di
questa Corte che «rendono palese l'importanza del verbale e della
relazione ministeriale», sottolineando come, nel caso di specie, le
ragioni dell'inammissibilità del ricorso appaiano, «se possibile,
in modo ancora più chiaro». Nel presente giudizio, infatti, non vi
sarebbe «questione di incertezze sulle norme impugnate o di
contraddizioni tra delibera, relazione ministeriale e ricorso: è
questione invece della totale assenza del verbale e della relazione».
La difesa regionale esclude, in particolare, che possa pervenirsi a
conclusione diversa dall'inammissibilità del ricorso sulla scorta
delle sentenze n. 134 del 2004 e n. 321 del 2005 di questa Corte. A
detta della Regione, il fatto che nei relativi giudizi la Corte abbia
acquisito d'ufficio, con ordinanza istruttoria, l'estratto del
processo verbale della riunione del Consiglio dei ministri e la
relazione del Ministro per gli affari regionali, non esenta il Governo
dall'obbligo di depositare verbale e relazione. Inoltre, in tali
giudizi, le Regioni resistenti, «accettando di difendersi sulla sola
base di quanto contenuto nel ricorso», non hanno sollevato alcuna
eccezione, «come invece fa qui esplicitamente la Regione Lombardia».
5.2. - Passando alle norme oggetto delle singole censure governative,
la Regione Lombardia eccepisce, anzitutto, l'inammissibilità del
ricorso nella parte in cui concerne il comma 13 dell'art. 9. Si
osserva al riguardo come nessuna autonoma motivazione venga addotta a
sostegno della censura né sia possibile individuare alcun «legame
diretto» tra l'asserita necessità di espletare procedure di
aggiudicazione ad evidenza pubblica e la disposizione in parola, la
quale stabilisce che non configurano vincolo espropriativo le
previsioni del piano dei servizi che demandino al proprietario
dell'area la diretta realizzazione di attrezzature e servizi.
In merito alle censure mosse all'art. 9, comma 12, e all'art. 11,
comma 3, la resistente ricorda che, secondo il ricorrente, sarebbero
violate le norme di principio dettate in materia di lavori pubblici e
le norme comunitarie relative alle modalità di affidamento degli
appalti pubblici di lavori e servizi. Al riguardo, la difesa regionale
osserva che, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, non può più parlarsi della materia «lavori pubblici»
e che, come affermato da questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003,
si tratta di «ambiti di legislazione che non integrano una vera e
propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a
potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà
legislative concorrenti».
A detta della Regione, pertanto, le norme della legge impugnata vanno
inquadrate nella materia dell'urbanistica e quindi in quella del
«governo del territorio».
La difesa regionale, dopo aver sottolineato l'estrema difficoltà di
individuare i principi fondamentali in siffatta materia, ritiene che
possa essere utile, pur non costituendo ancora diritto vigente,
l'esame del disegno di legge AS 3519 (Principi in materia di governo
del territorio). In particolare, la Regione si sofferma sull'art. 7
del citato disegno che prevedendo «la realizzazione diretta degli
interventi di interesse pubblico o generale previa stipula di
convenzione con l'amministrazione per la gestione dei servizi»,
presenterebbe, a suo dire, una «pressoché totale identità di
contenuti» rispetto alle norme della legge regionale impugnata.
Pur ribadendo che si tratta di norme non ancora vigenti, la resistente
ritiene che esse non costituiscano «una novità assoluta nel panorama
dell'urbanistica»; il disegno di legge citato rappresenterebbe,
infatti, «soltanto la conferma definitiva dell'ingresso dei principi
"consensual-perequativi" all'interno della materia urbanistica».
In proposito, la difesa della Regione ricorda come la legislazione
statale e regionale preveda già il ricorso ad alcune forme di accordi
pubblico-privato, analogamente a quanto introdotto dalle norme
impugnate.
Si sottolinea, poi, come l'adozione di modelli perequativi risponda
alla necessità di coniugare le scelte urbanistiche con le esigenze di
uguaglianza e giustizia sociale. Inoltre le norme della Regione
Lombardia troverebbero, a suo dire, ampia copertura nel principio di
sussidiarietà orizzontale di cui al nuovo art. 118 Cost., nonché
nella sentenza n. 179 del 1999 di questa Corte, nella quale è stata
riconosciuta la validità dell'accordo tra il privato e
l'amministrazione pubblica nella materia in questione.
Per quanto attiene alla presunta violazione del diritto comunitario, la
difesa regionale contesta che il privato, realizzando i servizi e le
attrezzature pubbliche grazie al finanziamento, totale o parziale, da
parte della pubblica amministrazione, acquisti la veste di organismo di
diritto pubblico. Al riguardo la Regione sottolinea come, ai sensi
della direttiva 93/37/CEE, per potersi parlare di organismo di diritto
pubblico sia necessaria la coesistenza di tre diversi requisiti: a) una
distinta personalità giuridica; b) la dipendenza, anche in termini
economici, da un ente pubblico; c) il perseguimento di obiettivi di
interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.
Nel caso di specie, alla luce di quanto sopra, dovrebbe escludersi
l'esistenza dei requisiti di cui alle lettere a) e b): infatti, per
un verso, la nozione di organismo «sembra indicare sempre e comunque
un "ente", una "persona giuridica", e difficilmente può
estendersi a ricomprendere una persona fisica», mentre, per altro
verso, la legge «in nessun modo prevede che l'opera venga finanziata
attraverso contributi statali».
In merito poi alla sentenza della Corte di giustizia 12 luglio 2001
(C-399/98), citata dal ricorrente, la difesa della Regione Lombardia
osserva come la controversia risolta in quella sede presentasse profili
assai diversi da quelli dell'odierno giudizio. In particolare, la
differenza tra i due casi emergerebbe dal fatto che le norme della
Regione Lombardia non si rivolgono al titolare di una concessione o di
un piano di lottizzazione, come nel caso risolto dalla Corte di
giustizia, ma al proprietario dell'area. Ciò renderebbe «non
comparabili» le due situazioni, anche in considerazione del fatto che,
nella normativa oggi impugnata, si prevede che l'area resti di
proprietà privata.
Sempre in relazione alla presunta violazione del diritto comunitario,
la difesa regionale ricorda come i requisiti stabiliti dall'art. 1,
lettera a), della direttiva 93/37/CEE, ai fini dell'applicazione
della stessa, siano sei: 1) la contrattualità; 2) l'onerosità; 3)
la forma scritta del contratto; 4) la qualifica soggettiva di
amministrazione aggiudicatrice per una parte; 5) la qualificazione
soggettiva di imprenditore per l'altra; 6) la natura di opera
pubblica dell'oggetto dei lavori.
In particolare la Regione contesta che nel caso di specie sussista il
carattere dell'onerosità, in quanto la possibilità di realizzare
direttamente l'opera, «oltre ad essere sottoposta alle condizioni
che verranno stabilite nell'apposita convenzione, garantisce al
proprietario la compensazione per la cessione gratuita dell'area».
Si sottolinea, inoltre, che proprio perché la possibilità di
realizzare direttamente l'opera è stata pensata in un regime
compensativo, questo obiettivo sarebbe vanificato qualora fosse
necessaria una procedura di gara. Semmai, osserva la resistente,
l'opportunità di una gara potrebbe riguardare le modalità di
attribuzione della gestione delle attrezzature e dei servizi realizzati
sulle aree in questione; in questo caso, però, spetterebbe alla
convenzione tra privato e amministrazione farsi carico della necessità
di rispettare le regole comunitarie sulla concorrenza e, a tal
proposito, nessun rilievo è contenuto nel ricorso del Governo.
In via subordinata, qualora la Corte costituzionale non ritenesse di
condividere le considerazioni della Regione sopra esposte, la difesa di
quest'ultima chiede che le norme regionali impugnate siano «fatte
salve per tutti i lavori di importo non superiore alla soglia
comunitaria».
5.3. - In merito alle censure mosse all'art. 19, comma 2, lettera
b), numero 2, e all'art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in
relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art. 57, comma 1,
lettere a) e b), della citata legge della Regione Lombardia, la difesa
regionale ritiene che esse siano infondate per i motivi di seguito
esposti.
In particolare, si sottolinea come l'intero sistema della protezione
civile, secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 327
del 2003, sia «ispirato ad un modello non più centralizzato, ma
caratterizzato da una organizzazione diffusa a carattere
policentrico». In questo modello un «rilevante ruolo» sarebbe
riconosciuto alle Regioni, sia per l'adozione di atti normativi, sia
per lo svolgimento di funzioni amministrative.
A detta della resistente le norme impugnate, e specificamente l'art.
55, sarebbero rispettose dell'art. 108 del d.lgs. n. 112 del 1998,
che attribuisce alle Regioni le funzioni relative alla predisposizione
degli indirizzi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base
degli indirizzi nazionali, e di quelle relative agli indirizzi per la
predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi
calamitosi.
Ulteriori conferme della competenza regionale in materia si avrebbero
dalla sentenza n. 228 del 2003, in relazione al d.l. n. 343 del 2001, e
dal decreto-legge 31 maggio 2005, n. 90 (Disposizioni urgenti in
materia di protezione civile) che, all'art. 4, ha fatto salve le
competenze regionali previste dalla normativa vigente.
A parere della difesa regionale, la conferma decisiva si avrebbe,
comunque, dalla sentenza n. 327 del 2003 di questa Corte.
Nell'occasione sono state dichiarate infondate alcune questioni di
legittimità costituzionale su norme della Regione Marche che, a detta
della resistente, attribuiscono alla competenza regionale funzioni
«analoghe» a quelle previste dalla legge lombarda oggetto del
presente giudizio.
5.4. - Infine, in relazione all'art. 27, comma 1, lettera e),
numero 4, e all'art. 33 della citata legge regionale n. 12 del 2005,
la Regione Lombardia eccepisce, preliminarmente, l'inammissibilità
delle relative censure. Mancherebbe, infatti, qualsiasi riferimento
alle norme costituzionali violate e non sarebbe individuato l'ambito
materiale cui sarebbe riconducibile la fattispecie in questione.
Nel merito, la difesa regionale ritiene che il ricorso sia infondato.
Al riguardo, si ricorda come questa Corte, con la sentenza n. 303 del
2003, abbia dichiarato l'illegittimità costituzionale, per eccesso
di delega, del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198
(Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture
di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo
del Paese, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre
2001, n. 443), il quale, al comma 2 dell'art. 3, stabiliva che le
stazioni radio base per reti di comunicazione mobili GSM/UMTS «sono
compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili
in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti
urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento».
La Regione fa notare come questa disposizione non sia stata riprodotta
nel d.lgs. n. 259 del 2003: da ciò deriverebbe che attualmente la
localizzazione delle infrastrutture per telecomunicazioni «non è più
"libera", ma deve essere necessariamente conforme sia alla
legislazione nazionale e regionale in tema, sia a quella locale
approvata dai Comuni, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge
statale n. 36 del 2001, e contenuta negli strumenti urbanistici
generali o in regolamenti ad hoc».
In particolare, osserva la resistente, questa Corte ha riconosciuto
(sentenza n. 307 del 2003) che «l'autonoma capacità delle Regioni e
degli enti locali di regolare l'uso del proprio territorio trova
pieno vigore, purché criteri localizzativi e standard urbanistici
rispettino le esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e
non siano, nel merito, tali da impedire od ostacolare
ingiustificatamente l'insediamento degli stessi».
Di conseguenza, sempre a detta della difesa regionale, stante il
disposto dell'art. 86, comma 3, del d.lgs. n. 259 del 2003, il quale
assimila le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle
opere di urbanizzazione primaria, soggette a permesso di costruire,
deve ritenersi che anche per le infrastrutture citate sia necessario il
«titolo abilitativo edilizio».
La Regione Lombardia conclude sul punto ricordando che la legge
regionale impugnata, all'art. 41, riconosce a chi abbia titolo per
presentare istanza di permesso di costruire la «facoltà,
alternativamente e per gli stessi interventi di trasformazione
urbanistica ed edilizia, di inoltrare al Comune denuncia di inizio
attività». In questo modo sarebbe comunque garantito «un
procedimento celere, alternativo a quello che tende a ottenere il
permesso di costruire», in ossequio ai principi di semplificazione
amministrativa e di celerità richiamati da questa Corte nella sentenza
n. 336 del 2005 e dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 100 del
2005.
5.5. - Infine la Regione Lombardia, dopo aver ricordato che nei
giudizi di legittimità costituzionale in via principale il
contraddittorio è riservato a Stato e Regioni, con esclusione
dell'ammissibilità di interventi di soggetti terzi, chiede che siano
dichiarati inammissibili gli interventi in giudizio di TIM ITALIA
S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.
6. - In prossimità dell'udienza TIM ITALIA S.p.a. ha depositato
una memoria nella quale, preliminarmente e con specifico riguardo alle
censure mosse agli artt. 27 e 33 della legge impugnata, sostiene di
avere un «interesse rilevante, autonomo e particolarmente qualificato
ad ottenere l'accertamento della illegittimità» delle norme
censurate dal Governo. Trattandosi infatti di soggetto titolare di
licenze per l'installazione e l'esercizio di reti di radiotelefonia
cellulare, osserva la difesa dell'interveniente, l'esito del
giudizio di legittimità costituzionale avrà «un effetto diretto e
immediato» sulla sua sfera giuridica.
In particolare, si rileva come «l'installazione, l'esercizio e la
fornitura di reti di telecomunicazione, nonché la prestazione dei
servizi ad essa connessi accessibili al pubblico» costituiscano
«attività di preminente interesse generale» ai sensi dell'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 259 del 2003. Inoltre, il possesso della licenza
per i servizi di telefonia mobile «costituisce dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere di
realizzazione della rete».
Quindi la società interveniente, in quanto titolare di licenza di
un'attività di preminente interesse generale, presenterebbe «un
puntuale titolo di qualificazione all'intervento». Ad ulteriore
sostegno di queste considerazioni, si osserva che TIM ha altresì
l'obbligo di assicurare il «servizio universale» ai sensi del
decreto del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998 (Finanziamento
del servizio universale nel settore delle telecomunicazioni), inteso
come insieme minimo di servizi di qualità a disposizione della
generalità dell'utenza. Inoltre, la rete di telefonia mobile è
definita come «strumento dell'azione amministrativa di protezione
civile».
Dopo aver sinteticamente illustrato i principi fondamentali vigenti
nella normativa comunitaria in materia, la difesa dell'interveniente
conclude sul punto sottolineando «l'estrema rilevanza che ha per il
gestore l'eliminazione di norme regionali che bloccano la
realizzazione in modo celere della rete», nonché l'«innegabile»
utilità della partecipazione al processo da parte del gestore «al
fine di una esauriente acquisizione di elementi oggettivi di
giudizio». Si precisa infine che dall'eventuale rigetto del ricorso
del Governo, TIM subirebbe una «diretta e irrimediabile lesione della
propria sfera giuridica e precisamente del proprio diritto
costituzionale di libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.)»;
tra l'altro, quanto statuito dalla Corte costituzionale, se non
venisse ammesso l'intervento in giudizio, risulterebbe
«incontestabile in altre sedi giudiziarie», con conseguente
pregiudizio del diritto di difesa.
Qualora, poi, la Corte non ritenesse di ammettere l'intervento,
l'interveniente chiede che venga accettato il «contributo
collaborativo di TIM quale amicus curiae»; ciò in virtù della
«specifica competenza scaturente dal suo ruolo di esercente un
servizio di sicura rilevanza pubblicistica» e della «puntuale
conoscenza del regime della rete».
Nel merito, la difesa della società chiede che sia accolto il ricorso
presentato avverso la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.
7. - In prossimità dell'udienza VODAFONE OMNITEL N.V. ha
depositato una memoria nella quale, preliminarmente, chiede venga
riconsiderato l'orientamento di questa Corte, che nega
l'ammissibilità dell'intervento, nei giudizi di legittimità
costituzionale promossi in via principale, di soggetti diversi da
quelli titolari delle potestà legislative della cui delimitazione si
discute.
In particolare, un'apertura in tal senso sarebbe rinvenibile
nell'ordinanza n. 20 del 2005, nella quale gli interventi in giudizio
di soggetti diversi da quelli legittimati al ricorso sono stati
dichiarati inammissibili «non essendo stati addotti argomenti che
inducano questa Corte ad abbandonare il proprio precedente indirizzo».
Osserva l'interveniente che, a contrario, «in talune circostanze e a
fronte di validi motivi» la Corte potrebbe mutare orientamento; in
altre parole, secondo la difesa di VODAFONE, l'intervento dovrebbe
essere ammesso qualora sia «sufficientemente qualificato», cioè
«quando sia accertata in capo al soggetto interveniente la
rappresentatività o la titolarità di interessi a cui l'ordinamento
giuridico riconosce espressa tutela» e «quando vi sia una valutazione
positiva della rilevanza e dell'incidenza che l'atto legislativo
esercita su quegli stessi interessi».
Nel caso di specie la società interveniente ritiene che sussistano i
presupposti per l'ammissibilità del suo intervento, rappresentati
dalla titolarità di licenze individuali rilasciate dal Ministero delle
comunicazioni, dal carattere di «preminente interesse generale»
riconosciuto dal legislatore nazionale agli impianti di
telecomunicazioni, dagli effetti «rilevanti, diretti ed immediati»
che l'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
norme impugnate produrrebbe sull'attività svolta da VODAFONE ed
infine dalla ingiustificata compressione del diritto di difesa che essa
subirebbe qualora l'intervento fosse dichiarato inammissibile.
Nel merito la difesa della società chiede che sia accolta la questione
di legittimità costituzionale promossa dal Governo e che sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale degli artt. 27, comma 1,
lettera e), numero 4, e 33 della legge della Regione Lombardia n. 12
del 2005.
8. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha depositato
un'ulteriore memoria integrativa con la quale, richiamate tutte le
argomentazioni e le conclusioni prospettate in precedenza, segnala che,
in virtù di quanto statuito nell'art. 1, comma 4, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), il Consiglio dei ministri, nella seduta del 22
dicembre 2005, ha approvato uno schema di decreto legislativo di
ricognizione dei principi fondamentali vigenti in materia di governo
del territorio.
Al riguardo si sottolinea come esso, pur non essendo attualmente
diritto vigente, risulti «non irrilevante» ai fini della risoluzione
del presente giudizio; si tratta infatti di principi già esistenti in
materia.
8.1. - Con riferimento al primo motivo di ricorso, avente ad oggetto
l'art. 9, commi 12 e 13, e l'art. 11, comma 3, della legge
impugnata, la resistente ritiene di particolare interesse il contenuto
dell'art. 8, commi 11 e 16, dello schema di decreto legislativo sopra
citato. In particolare, il comma 11 prevede la possibilità per
l'amministrazione di ricorrere all'«iniziativa economica privata,
o mista pubblica-privata, tramite strumenti di convenzionamento, senza
la necessità di ablazione del bene privato» al fine di realizzare
obiettivi di interesse generale per dotare il territorio di
attrezzature e servizi.
Il comma 16 del medesimo art. 8, invece, stabilisce che
l'amministrazione, «ai fini dell'attuazione dello strumento
urbanistico generale», può applicare il principio della
«perequazione urbanistica», consistente «nel riconoscere a tutte le
proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione
urbanistica un diritto edificatorio la cui entità sia indifferente
rispetto alla destinazione d'uso, ma derivi invece dallo stato di
fatto e di diritto in cui si trovano le proprietà stesse al momento
della formazione del piano urbanistico».
I principi espressi dalle due norme sopra menzionate, a detta della
difesa regionale, coinciderebbero con quelli che ispirano le norme
regionali impugnate.
La Regione Lombardia si sofferma poi sull'art. 71, comma 4, dello
schema di decreto legislativo; la norma da ultimo citata stabilisce
infatti che ai soggetti privati che eseguono lavori considerati di
pubblica utilità e di interesse generale si applicano le norme della
legge n. 109 del 1994, solo se i lavori siano di importo superiore ad
un milione di euro e se per la realizzazione «sia previsto, da parte
di pubbliche amministrazioni o organismi di diritto pubblico, un
contributo diretto e specifico in conto interessi o in conto capitale
che, attualizzato, superi il cinquanta per cento dell'importo dei
lavori».
Da questa disposizione, a detta della difesa regionale, si ricaverebbe
a contrario che le norme regionali impugnate non si porrebbero in
contrasto con alcun principio fondamentale, non prevedendo in nessun
modo che l'opera venga finanziata attraverso contributi statali.
8.2. - Anche per quanto attiene al secondo motivo di ricorso, la
difesa della Regione Lombardia ritiene che possano trarsi utili
indicazioni dallo schema di decreto legislativo citato. La resistente
si sofferma in special modo sull'art. 8, comma 1-bis, il quale
stabilisce che le Regioni emanino norme «sui criteri per la formazione
degli strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del rischio
sismico», e sull'art. 51, che si limita a disporre un rinvio agli
articoli da 83 a 106 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) ed
al d.l. n. 343 del 2001.
Fra le norme cui fa rinvio l'art. 51, la difesa regionale reputa di
particolare importanza l'art. 83 del t.u. sull'edilizia, secondo il
quale «le Regioni, sentite le Province e i Comuni interessati,
provvedono alla individuazione delle zone dichiarate sismiche, alla
formazione e all'aggiornamento degli elenchi delle medesime zone e
dei valori attribuiti ai gradi di sismicità, nel rispetto dei criteri
generali».
Si sottolinea, inoltre, come l'art. 89 del t.u. individui
nell'ufficio tecnico regionale l'autorità competente a fornire, ai
Comuni nei quali sono applicabili le norme relative alla prevenzione
sismica, il parere sugli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati e sulle lottizzazioni e loro varianti.
8.3. - In merito all'ultimo motivo di ricorso, la difesa regionale
ribadisce che il d.lgs. n. 259 del 2003, a differenza del precedente
d.lgs. n. 198 del 2002, non ha introdotto una clausola di esclusività
per quanto attiene alle procedure da seguire per l'installazione di
torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori
per i servizi di telecomunicazioni.
La resistente ritiene, al riguardo, che «l'unicità e
l'onnicomprensività» dell'autorizzazione prevista nel Codice
delle comunicazioni elettroniche avrebbero dovuto essere esplicitamente
previste, come nel d.lgs. n. 198 del 2002. Di conseguenza, nel silenzio
del legislatore statale, le norme regionali non contrastano con i
principi fondamentali in materia.
La Regione insiste poi sulla duplice valenza delle installazioni in
parola, che «sono sicuramente parti di una rete di servizi di
comunicazione elettronica» ma anche «infrastrutture edilizie» ed in
particolare opere di urbanizzazione primaria; in quanto tali sono
soggette a permesso di costruire in base al testo unico
dell'edilizia.
Infine, si sottolinea come il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. I-quater, con ordinanza 16 dicembre 2004, n. 16332, abbia
sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 87 e 88
del Codice delle comunicazioni, in riferimento agli artt. 3, 76, 97 e
117 Cost. In particolare, secondo il Tribunale rimettente, la
violazione dell'art. 76 Cost. si avrebbe in quanto l'art. 41 della
legge delega 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti), non avrebbe affidato al Governo la
revisione della disciplina urbanistico-edilizia con specifico riguardo
al permesso di costruire.
Inoltre, gli artt. 87 e 88 sarebbero lesivi delle competenze regionali
in materia di governo del territorio.
La difesa regionale conclude affermando l'esistenza di un rapporto di
pregiudizialità tra la questione di cui ora si discute e quella
sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con la
conseguenza che un eventuale accoglimento di quest'ultima non
potrebbe che comportare il rigetto del presente ricorso governativo.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 16 maggio 2005 e depositato il 24
maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 9, commi
12 e 13, e dell'art. 11, comma 3; dell'art. 19, comma 2, lettera
b), numero 2, e dell'art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in
relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art. 57, comma 1,
lettere a) e b); dell'art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e
dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 11 del 16 marzo 2005, in riferimento
all'art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.
2. - Preliminarmente vanno dichiarati inammissibili gli interventi
nel presente procedimento di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL
N.V. Infatti, nel giudizio di costituzionalità delle leggi promosso in
via d'azione, parti sono soltanto i soggetti titolari delle potestà
legislative in contestazione. Pertanto, alla stregua della normativa in
vigore e conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis: sentenze numeri 80, 59 e 51 del 2006, 469 e 383 del 2005),
non è ammesso l'intervento in tali giudizi di soggetti privi di
potere legislativo.
3. - La Regione Lombardia eccepisce in via preliminare
l'inammissibilità del ricorso governativo per non essere stato
effettuato il deposito contestuale dell'estratto del verbale del
Consiglio dei ministri e della relazione del Ministro proponente. Ciò
risulterebbe dallo stesso ricorso, che si riferisce ad un futuro
deposito, successivo alla notifica dell'atto introduttivo del
presente giudizio.
L'eccezione non può essere accolta.
I due documenti prima citati risultano essere stati effettivamente
depositati presso la cancelleria della Corte costituzionale e non
emergono elementi per ritenere che tale deposito non sia stato
contestuale a quello del ricorso.
4. - Con specifico riguardo alle censure contenute nel ricorso
governativo, va anzitutto dichiarata l'inammissibilità di quella
avente ad oggetto il comma 13 dell'art. 9 della legge regionale
impugnata, in quanto manca ogni motivazione circa la sua asserita
illegittimità costituzionale. La norma in questione si limita infatti
a stabilire che non costituiscono vincolo espropriativo e non sono
soggette a decadenza le previsioni del piano dei servizi che demandino
al proprietario dell'area la diretta realizzazione di attrezzature e
servizi, ovvero ne contemplino la facoltà in alternativa
all'intervento della pubblica amministrazione. Nessun legame emerge
tra tale disposizione e le questioni di legittimità costituzionale
illustrate nel ricorso dall'Avvocatura dello Stato, con la
conseguenza che la stessa non può essere assoggettata a controllo di
costituzionalità.
5. - Espunto il comma 13 dell'art. 9 della legge regionale
impugnata, rimane da esaminare la censura riguardante il comma 12 del
medesimo articolo, in combinato disposto con l'art. 11, comma 3,
della stessa legge. Il ricorrente sostiene che tale norma sia
costituzionalmente illegittima perché non prevede - e quindi
implicitamente esclude - che nell'ipotesi di realizzazione diretta,
da parte del proprietario dell'area sottoposta a vincolo
espropriativo, delle attrezzature e dei servizi per la cui attuazione
è preordinato il detto vincolo, la scelta del contraente, per appalti
che eguaglino o superino la soglia comunitaria, avvenga secondo
procedure di evidenza pubblica. Vi sarebbe violazione delle direttive
del Consiglio delle Comunità europee 92/50 del 18 giugno 1992
(Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici dei servizi), 93/36 del 14 giugno 1993
(Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di forniture), 93/37 (Direttiva del Consiglio
che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di
lavori) e 93/38 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che
forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel
settore delle telecomunicazioni) e quindi dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione
5.1. - La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.
5.2. - La normativa comunitaria in materia di appalti pubblici,
contenuta in un gruppo di direttive, che hanno ricevuto attuazione
mediante atti legislativi nazionali, prevede che in ogni caso, quando
si realizzi un'opera o si affidi un servizio o una fornitura per
importi uguali o superiori ad un certo valore, il soggetto che procede
all'appalto debba adottare procedure di evidenza pubblica per la
scelta del contraente. L'obbligo sussiste sia che l'attribuzione
dell'appalto spetti ad un ente pubblico territoriale o ad altro
«organismo di diritto pubblico» (secondo la dizione delle direttive
prima citate), sia che lo stesso venga effettuato da un privato, il
quale in tal caso assume - come chiarito dalla Corte di giustizia
delle Comunità europee - la veste di «titolare di un mandato
espresso», conferito dall'ente pubblico che intende realizzare
l'opera o il servizio (sentenza 12 luglio 2001, in causa C-399/98).
La citata pronuncia della Corte di giustizia riguarda il caso del
titolare di una concessione edilizia o di un piano di lottizzazione,
cui è consentita la realizzazione diretta di un'opera di
urbanizzazione, a scomputo totale o parziale del contributo dovuto per
il rilascio della concessione, quando il valore di tale opera eguagli o
superi la soglia comunitaria.
Il principio fissato dalla Corte di giustizia è stato riversato
nell'ordinamento italiano per mezzo dell'art. 2, comma 5, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici), nel testo sostituito dall'art. 7, comma 1, della legge 1°
agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e
trasporti), che, riferendosi agli interventi eseguiti direttamente dai
privati a scomputo di contributi connessi all'attività edilizia o
alla lottizzazione di aree, stabilisce che «per le singole opere
d'importo superiore alla soglia comunitaria i soggetti privati sono
tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle procedure di gara
previste dalla [...] direttiva 93/37/CEE».
La fattispecie configurata dalle norme regionali impugnate è
assimilabile a quella oggetto delle direttive comunitarie sopra citate,
nell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia e riprodotta dal
legislatore nazionale italiano. Si tratta infatti di accordi che i
privati proprietari di aree destinate ad essere espropriate per la
realizzazione di attrezzature e servizi pubblici possono stipulare con
il Comune competente, in base ai quali «il proprietario può
realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o
generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con il
Comune per la gestione del servizio» (art. 11, comma 3, della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005). Si tratta quindi di accordi a titolo
oneroso, dai quali derivano per le parti contraenti diritti e obblighi
reciproci, che consentono al proprietario espropriando, in particolare,
di mantenere la proprietà dell'area e di ottenere la gestione del
servizio previsto in cambio della realizzazione diretta degli
interventi necessari. Tutta l'operazione prevista dalle norme
impugnate è preordinata alla soddisfazione di interessi pubblici, come
viene confermato dall'art. 9, comma 12, della legge regionale de qua,
che fa riferimento a vincoli previsti «per la realizzazione
esclusivamente ad opera della pubblica amministrazione, di attrezzature
e servizi».
Da quanto sinora detto si deduce come sia applicabile anche al
proprietario espropriando che accetta di realizzare l'opera prevista
dall'ente pubblico la qualifica di «titolare di un mandato
espresso» conferito dal Comune, di cui alla citata sentenza della
Corte di giustizia.
Non entrano in discussione, per i profili di costituzionalità evocati
nella presente questione, le modalità della cosiddetta urbanistica
consensuale e perequativa, ma soltanto l'obbligo di procedere alle
prescritte gare di appalto, poste a base della normativa europea
citata, a tutela della trasparenza e della concorrenza, qualora
l'importo delle realizzazioni superi un certo limite. Il ricorso a
procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente non può
peraltro essere ritenuto incompatibile con gli accordi tra privati e
pubblica amministrazione, giacché la possibilità che tali procedure
siano svolte dagli stessi privati risulta già ammessa
nell'ordinamento proprio nella fattispecie oggetto della richiamata
pronuncia della Corte di giustizia e disciplinata in modo conforme dal
citato art. 2, comma 5, della legge n. 109 del 1994, come sostituito
dalla legge n. 166 del 2002.
5.3. - Sulla scorta delle precedenti considerazioni, non si può
dubitare che le direttive comunitarie prima citate - in materia di
procedure ad evidenza pubblica per l'attribuzione di lavori,
forniture e servizi - debbano essere osservate anche nell'ipotesi
che sia conferito ad un privato il compito di realizzare direttamente
l'opera necessaria per la successiva prestazione del servizio
pubblico, la cui gestione può essere affidata, mediante convenzione,
al privato medesimo. Come questa Corte ha già affermato (sentenze n.
406 del 2005, n. 7 e n. 166 del 2004), le direttive comunitarie fungono
da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione
di conformità della normativa regionale all'art. 117, primo comma,
Cost. La norma costituzionale citata, collocata nella Parte seconda
della Costituzione, si ricollega al principio fondamentale contenuto
nell'art. 11 Cost. e presuppone il rispetto dei diritti e dei
principi fondamentali garantiti dalla Costituzione italiana. Pertanto
la mancata previsione, nelle norme regionali impugnate, dell'obbligo
di adottare procedure ad evidenza pubblica in ogni caso in cui
l'appalto sia di importo uguale o superiore alla soglia comunitaria,
determina la loro illegittimità costituzionale.
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha pure impugnato
l'art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e l'art. 10, comma 1,
lettera d), entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera b) ed
all'art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione
Lombardia n. 12 del 2005. Tali norme violerebbero l'art. 117, terzo
comma, Cost., ed in particolare i principi fondamentali della materia
«protezione civile», di cui all'art. 107 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997 n. 59), in quanto attribuiscono alla Regione,
e non allo Stato, la predisposizione degli indirizzi e dei criteri
generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione dei
rischi geologici, idrogeologici e sismici, nonché delle direttive per
la prevenzione del rischio sismico.
6.1. - La questione non è fondata.
6.2. - Questa Corte ha già rilevato che il legislatore statale, con
la legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale
della protezione civile), «ha rinunciato ad un modello centralizzato
per una organizzazione diffusa a carattere policentrico» (sentenza n.
327 del 2003). In materia di prevenzione dei rischi, la legislazione
nazionale vigente configura un sistema composito di competenze,
ordinato secondo il criterio della maggiore o minore generalità degli
indirizzi, in base al quale ciascun livello di governo deve contenere
l'esercizio dei propri poteri all'interno degli indirizzi dettati
su più vasta scala dal livello superiore.
Alla luce del criterio prima indicato, si può osservare che l'art.
107 del d.lgs. n. 112 del 1998 attribuisce allo Stato «gli indirizzi
per la predisposizione e l'attuazione dei programmi di previsione e
prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio». Le norme
regionali impugnate attribuiscono alla Giunta regionale la definizione
degli indirizzi per il riassetto del territorio, «ai fini della
prevenzione dei rischi geologici e idrogeologici e della loro
mitigazione» (art. 55, comma 1, lettera b, della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005). Gli indirizzi in parola devono però confluire nel
piano territoriale regionale (art. 19, comma 2, lettera b, numero 2,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005), il quale costituisce «atto
fondamentale di indirizzo, agli effetti territoriali, della
programmazione di settore della Regione, nonché di orientamento della
programmazione e pianificazione territoriale dei Comuni e delle
Province» (art. 19, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005).
Dall'esame della normativa statale e regionale in materia emerge che
la Regione ha solo voluto disciplinare l'esercizio delle funzioni di
prevenzione dei rischi nell'ambito del proprio territorio. Ciò non
implica un'invasione della sfera di competenza dello Stato, in
quanto, come questa Corte ha già statuito (sentenza n. 327 del 2003),
la mancanza dell'esplicita menzione dell'obbligo di rispetto degli
indirizzi nazionali non comporta la loro violazione, che dovrà essere
eventualmente accertata nelle singole norme e nei singoli atti.
6.3. - Per quanto riguarda l'individuazione delle zone sismiche,
bisogna rilevare che l'art. 83 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), dispone: «Le regioni, sentite le province e i comuni
interessati, provvedono alla individuazione delle zone dichiarate
sismiche [...], alla formazione e all'aggiornamento degli elenchi
delle medesime zone e dei valori attribuiti ai gradi di sismicità, nel
rispetto dei criteri generali di cui al comma 2». Tale ultima
disposizione richiamata stabilisce che il Ministro per le
infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per
l'interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il
Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata, determina
con proprio decreto «i criteri generali per l'individuazione delle
zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di
sismicità da prendere a base per la determinazione delle azioni
sismiche e di quant'altro specificato dalle norme tecniche».
Come si vede, il quadro normativo sistematico di allocazione delle
competenze ai vari livelli di governo è chiaro e non risulta
contraddetto dalla norma regionale impugnata, che deve essere
interpretata nel contesto ora richiamato.
7. - Il Governo ha infine promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e
dell'art. 33 della legge reg. della Lombardia n. 12 del 2005, per
violazione dell'art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n.
259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), in quanto sottopongono
l'installazione di torri e tralicci per impianti di
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione ad un iter autorizzatorio comunale (rilascio del
permesso di costruire) ulteriore rispetto a quello già previsto dal
citato art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003.
7.1. - Preliminarmente si deve rigettare l'eccezione di
inammissibilità proposta dalla difesa regionale e motivata dalla
mancanza, nel ricorso dell'Avvocatura dello Stato, dell'indicazione
del parametro di costituzionalità di cui si assume la violazione. Deve
infatti rilevarsi che l'art. 117, terzo comma, Cost. è evocato nella
parte generale del ricorso, con particolare riferimento alla materia
«governo del territorio», e che la norma impugnata è indicata
espressamente nel medesimo contesto. Nel punto 3) dei motivi specifici,
il ricorrente non ha ritenuto di dover ripetere l'indicazione della
norma costituzionale e si è limitato a far riferimento alla norma
interposta. Ciò non determina tuttavia incertezze nella individuazione
della disposizione costituzionale di cui si lamenta la violazione.
7.2. - Nel merito la questione è fondata.
7.3. - L'art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 costituisce attuazione
della delega legislativa contenuta nell'art. 41, comma 2, lettera a),
della legge n. 166 del 2002, che in materia di telecomunicazioni
prescrive, al numero 3, la «previsione di procedure tempestive, non
discriminatorie e trasparenti per la concessione del diritto di
installazione di infrastrutture», e al numero 4 la «riduzione dei
termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi, nonché
regolazione uniforme dei medesimi procedimenti anche con riguardo a
quelli relativi al rilascio di autorizzazioni per la installazione
delle infrastrutture di reti mobili».
Con tali norme il legislatore nazionale ha posto la tempestività delle
procedure e la riduzione dei termini per l'autorizzazione
all'installazione delle infrastrutture di cui sopra come principi
fondamentali operanti nella materia «governo del territorio», di
competenza legislativa concorrente. La confluenza in un unico
procedimento dell'iter finalizzato all'ottenimento
dell'autorizzazione a costruire tali impianti risponde pertanto ai
principi generali sopra richiamati perché, come ha osservato il
Consiglio di Stato (sezione VI, sentenza n. 4159 del 2005), le
«esigenze di tempestività e contenimento dei termini resterebbero
vanificate se il nuovo procedimento venisse ad abbinarsi e non a
sostituirsi a quello previsto in materia edilizia».
Bisogna aggiungere che l'unificazione dei procedimenti non priva
l'ente locale del suo potere di verificare la compatibilità
urbanistica dell'impianto per cui si chiede l'autorizzazione. Il
citato art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 prevede infatti che tali
installazioni vengano autorizzate dagli enti locali, previo
accertamento, da parte dell'organismo competente ad effettuare i
controlli, della compatibilità del progetto con i limiti di
esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità. Questi
ultimi sono specificati dall'art. 3, comma 1, lettera d), numeri 1 e
2, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione
dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici).
Nella suddetta disposizione sono compresi «i criteri di
localizzazione» e «gli standard urbanistici». La tutela del
territorio e la programmazione urbanistica sono salvaguardate dalle
norme statali in vigore ed affidate proprio agli enti locali
competenti, i quali, al pari delle Regioni (sentenza n. 336 del 2005),
non vengono perciò spogliati delle loro attribuzioni in materia, ma
sono semplicemente tenuti ad esercitarle all'interno dell'unico
procedimento previsto dalla normativa nazionale, anziché porre in
essere un distinto procedimento.
7.4. - Da quanto detto si deduce che la previsione di un ulteriore
procedimento finalizzato al rilascio del permesso di costruire, che si
sovrappone ai controlli da effettuarsi a cura dello stesso ente locale
nell'ambito del procedimento unificato, costituisce un inutile
appesantimento dell'iter autorizzatorio per l'installazione di
torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori
per i servizi di telecomunicazione, in contrasto con le esigenze di
tempestività e di contenimento dei termini, da ritenersi, con
riferimento a questo tipo di costruzioni, principi fondamentali di
governo del territorio. Da ciò consegue l'illegittimità
costituzionale delle norme regionali impugnate per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
8. - L'art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005,
impugnato insieme all'art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, resta
immune dalla censura di illegittimità costituzionale prospettata nel
ricorso, giacché disciplina in generale il permesso di costruire,
dall'ambito del quale viene sottratta, per effetto della presente
sentenza, l'autorizzazione all'installazione di torri e tralicci
per le finalità di cui sopra.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara inammissibili gli interventi di TIM
ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.;
dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 9, comma 12, e dell'art. 11, comma 3, della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
nella parte in cui non prevede l'obbligo di procedure ad evidenza
pubblica per tutti i lavori, da chiunque effettuati, di importo pari o
superiore alla soglia comunitaria;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma 1,
lettera e), numero 4, della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell'art. 10, comma
1, lettera d), entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera
b), e all'art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005,
promossa dal Governo in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 13, della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005, promossa dal Governo in riferimento all'art. 117, primo e terzo
comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 23 marzo 2006.

 via d'azione? vogliono prendere la Corte per sfinimento?
Forse perchè i loro atti vengono comunque letti ? ;-P
Max max