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Titolo: La condanna di Bassolino da parte della Corte dei Conti

Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania - sentenza 
6 - 27 dicembre 2007, n. 4174
Presidente Staro - Relatore Cassaneti
Con atto di citazione depositato presso la Segreteria di questa Sezione in 
data 27.12.2006 la Procura regionale ha evocato in giudizio il signor 
Antonio Bassolino per sentirlo condannare al pagamento in favore dell'Erario 
dell'importo di euro 3.921.304,17, o alla diversa somma determinata dal 
Collegio, oltre rivalutazione monetaria e spese di giustizia, a titolo di 
risarcimento del danno provocato alla Regione Campania mediante l'adozione 
degli atti relativi alla costituzione della società mista Omissis S.p.A. 
(indicata in seguito nell'atto scritto come Omissis), finalizzata 
all'attuazione del progetto, approvato dal Commissario di Governo con 
ordinanza n. 601 del 21 dicembre 2001, denominato "Call Center Ambientale - 
Sosa - S.O.S. Ambiente" presentato dal Consorzio omissis di Napoli (indicato 
in seguito come omissis) per la realizzazione di talune strutture di 
informazione ambientale nell'ottica del miglioramento dei servizi resi all'utenza; 
per l'attuazione del progetto in questione, la Omissis avrebbe dovuto 
provvedere anche all'assunzione di cento lavoratori socialmente utili.
Di tale vicenda la Procura contabile è venuta a conoscenza attraverso la 
relazione, trasmessa con nota n. 22356 del 10.02.2006 del Servizio Ispettivo 
dell'I.G.F. - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ministero 
dell'Economia e della Finanze, del Dirigente dei Servizi Ispettivi di 
Finanza Pubblica dr. N. M. relativa alla verifica amministrativo-contabile 
al Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti nella Regione Campania 
eseguita dal 25.05.2004 al 04.03.2005 e datata 14.12.2005.
Con ordinanza commissariale n. 14/2002 - espone la Procura - è stato 
approvato lo schema di statuto della società per azioni denominata "Omissis 
S.p.A." e con la n. 116/2002 è stata disposta l'acquisizione del 51 per 
cento del capitale della società medesima, del valore di ? 255.000 
(corrispondenti a 51.000 azioni), atteso che il capitale sociale ammontava 
ad ? 500.000, suddiviso in 100.000 azioni nominali del valore unitario di ? 
5,00.
Il pacchetto azionario detenuto dal Commissariato è stato poi trasferito, 
con vari provvedimenti adottati tra il 2002 ed il 2004, a titolo gratuito, 
ad altri soggetti, di modo che l'investimento di ? 255.000 effettuato nel 
2002 risulta trasferito completamente, nel 2004, all'Amministrazione 
Provinciale di Napoli ed all'Arpac (Agenzia Regionale per la Protezione 
Ambientale), a seguito di parere favorevole dell'Avvocatura Distrettuale 
dello Stato del 6 novembre 2002.
La Procura riferisce, inoltre, che la relazione ispettiva si conclude 
osservando che "risorse pubbliche affidate, tra l'altro, ad una struttura 
caratterizzata dalla straordinarietà non potevano essere sottratte per altre 
finalità non espressamente individuate che non fossero connesse all'immediato 
superamento della fase emergenziale nello smaltimento dei rifiuti in 
Campania tenendo altresì presente che non appaiono fondati i richiami 
normativi sui quali il Commissario ha basato le proprie ordinanze per 
procedere ad operazioni di tipo societario".
Il requirente ha quindi evidenziato l'improprietà del richiamo, effettuato 
in sede di approvazione dello schema di statuto e di formalizzazione dell'atto 
costitutivo della predetta società mista avvenute con ordinanza 
commissariale n. 14/2002, all'art. 10 del d.lgs. 01.12.1997 n. 468 (dettato 
nell'ambito della revisione della disciplina sui lavori socialmente utili 
cui il d.lsg. 468/97 ha riguardo ed intitolato "Occupazione dei soggetti già 
impegnati nei lavori socialmente utili"), in quanto tale norma consente alle 
PP.AA. di promuovere la costituzione di società miste "allo scopo di creare 
le necessarie ed urgenti opportunità occupazionali per i lavoratori 
impegnati nei lavori socialmente utili, facendo contemporaneamente fronte a 
proprie esigenze istituzionali per l'esecuzione di servizi aggiuntivi non 
precedentemente affidati in appalto o concessione", società aventi "ad 
oggetto attività uguali, analoghe o connesse a quelle già oggetto dei 
progetti" in corso; il richiamato art. 10 d.lgs. 468/97, dunque, ha 
riguardo - osserva la Procura attrice - alle "attività che rientrano più che 
altro nella gestione ordinaria delle regioni e degli enti locali e che 
esulano certamente dalla gestione straordinaria dell'emergenza rifiuti, 
considerati i caratteri di eccezionalità e temporaneità che dovrebbero 
contraddistinguerla", con il risultato che il Commissariato di Governo per 
l'Emergenza Rifiuti della Regione Campania ha ingiustificatamente 
travalicato, adottando la suddetta iniziativa, i propri compiti 
istituzionali.
Inoltre, l'atto introduttivo del giudizio si sofferma sulle osservazioni 
contenute nella "Relazione Territoriale sulla Campania", trasmessa alle 
Presidenze delle Camere il 01.02.2006 dalla Commissione parlamentare d'inchiesta 
sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, ai sensi 
dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.10.2001 n. 399.
Tale relazione, in parte testualmente riportata nell'atto introduttivo del 
giudizio, si è soffermata ad osservare che nelle seguenti ordinanze:
? n. 14/2002 (con cui è stato approvato lo schema di statuto della società 
per azioni mista Omissis, fatto pervenire dal Consorzio omissis con nota del 
07.01.2002);
? n. 228/2002 (con cui si è approvato lo schema di convenzione tra il 
Commissario e la società mista Omissis, autorizzando la liquidazione in 
favore di quest'ultima, a titolo di acconto, della somma di un milione di 
euro, su un impegno di spesa totale di euro 3.098.741,39, cui si sarebbero 
aggiunti i costi per i lavoratori socialmente utili da assumere);
? nn. 228/2002 e 409/2002, con cui è stato previsto il trasferimento a 
titolo gratuito delle quote all'Arpac, alla Giunta Regionale della Campania 
ed alla Provincia di Napoli;
le rispettive motivazioni si diffondono "ampiamente sulla legislazione 
comunitaria in tema di accesso alle informazioni in materia ambientale, con 
abbondanza di riferimenti normativi e pattizi, senza tuttavia tenere 
minimamente in conto i vincoli di pubblicità e concorsualità, sempre di 
fonte comunitaria ... regolanti la scelta del partner privato chiamato a 
formare la società mista di gestione del progetto" e trascurando, inoltre, 
che l'art. 5 T.U.E.L. (pur richiamato nella motivazione dell'ordinanza n. 
228/2002) impone "«l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica 
che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in 
materia di concorrenza», ai fini della scelta del socio privato".
Peraltro - prosegue ancora la relazione della Commissione parlamentare d'inchiesta 
sul ciclo dei rifiuti riportata dalla Procura attrice in citazione - nella 
vicenda in questione, l'emergenza, pure invocata, sembra essere riferibile 
piuttosto alla necessità di assumere e stabilizzare una folta schiera di 
lavoratori socialmente utili che all'urgenza di avviare il call-center 
ambientale ... A tale ultimo riguardo, infatti, deve rilevarsi che, per 
esplicita ammissione dei vertici attuali della società mista, il call center 
in questione è pressoché inattivo (quattro o cinque chiamate al giorno) e 
del tutto sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali della 
struttura commissariale, quali, ad esempio, i consorzi di bacino".
La Guardia di Finanza, Comando Nucleo Reg.le di Polizia Tributaria, G.S.V. - 
Arade, di Napoli, incaricata dall'Ufficio di Procura di svolgere indagini 
sugli aspetti rilevati dalla predetta relazione ispettiva, ha reso 
documentata relazione in merito con nota n. 9299/dau del 30.08.2006 
integrata per lo specifico aspetto della Omissis dalla successiva nota n. 
5644/GTSP/A.D.E. del 10.10.2006.
Da tali risultanze istruttorie è emersa la pendenza di giudizio civile, 
instaurato dalla omissis nei confronti del Commissario di Governo per l'Emergenza 
Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania con citazione 
notificata in data 09.09.2006, in cui si lamenta, in particolare, che una 
serie di inadempimenti da parte del Commissario Straordinario di Governo - 
specificamente, la mancanza di certezze in ordine al conseguimento di 
entrate effettive relative alle commesse di parte e competenza Pubblica 
(come la commessa "progetto S.O.S. Ambiente") - ha determinato ingenti 
perdite, tali da causare, secondo le previsioni normative vigenti, lo 
scioglimento della società Omissis Invero, a seguito dell'inadempimento 
degli impegni del Commissario di Governo finalizzati al ripianamento delle 
perdite subite dalla Omissis negli anni 2004 e 2005, "in data 16 marzo 2006 
il Consorzio omissis diffidava e metteva in mora il Commissario di Governo 
per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque, e stante il comportamento 
inerte del Commissario, non essendo più tollerabile la "pericolosa" 
situazione di perdite descritta, decideva di non ricapitalizzare le perdite, 
..., uscendo, quindi, dalla compagine sociale di Omissis".
Nell'assemblea straordinaria della Omissis del 12.05.2006 - riferisce il 
requirente contabile - vista la perdita al 31.12.2005 di ? 2.344.449,00, si 
è deliberato di azzerare il capitale sociale di ? 500.000,00 riducendo la 
perdita a ? 1.844.449,00 e di ricostituire contestualmente il capitale 
sociale aumentandolo fino a ? 2.344.449,00; la omissis ha rinunciato al 
diritto di opzione ed è uscita dalla società, e la sottoscrizione del 
capitale è avvenuta per ? 107.610,21 dall'Arpac (4,59% del capitale sociale) 
e per ? 2.236.838,79 dal Commissariato di Governo per l'Emergenza Bonifiche 
e Tutela delle Acque (95,41% del capitale sociale), con commesse in 
portafoglio rappresentate da un progetto di monitoraggio ambientale dell'Amministrazione 
provinciale di Napoli, dal progetto "camini" assegnato dall'Arpac e dai 
progetti del Commissario di Governo per interventi di caratterizzazione 
Napoli Est e per interventi di monitoraggio ambientale sanitario.
La Procura attrice ha, dunque, delineato i profili d'illiceità 
amministrativo-contabile della vicenda Omissis evidenziando, in primo luogo, 
le gravi anomalie del procedimento di adozione dell'ordinanza n. 601 del 21 
dicembre 2001, con la quale il Commissario di Governo ha approvato il 
progetto denominato "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente" 
presentato dalla omissis, anomalie sintetizzabili come segue:
? il progetto non è stato acquisito il 11.12.2001, data di protocollo della 
nota omissis datata 03.12.2001, ma solo successivamente, presumibilmente 
soltanto in un momento immediatamente precedente al 21.12.2001, data di 
adozione dell'ordinanza di approvazione, secondo varie emergenze 
documentali;
? l'unico dato comprovato è l'allegazione del progetto alla convenzione 
stipulata il 31.12.2001 tra Consorzio omissis e Commissariato, registrata al 
n. 94 del 31 dicembre 2001 del registro di repertorio dell'Ufficiale rogante 
del Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti, numero che, peraltro, 
era stato in origine assegnato ad altro contratto, con registrazione 
annullata per essere assegnata alla convenzione omissis e con assegnazione 
all'altro contratto (convenzione con la Società xxx S.r.l.) del n. 96 del 
11.01.2002, secondo una procedura peculiare ed affetta da singolari 
anomalie, tanto che la G.d.F. ha segnalato che per essa è stata informata l'A.G. 
ordinaria;
? la proposta progettuale della omissis risulta acquisita in varie e diverse 
versioni, presentandosi comunque gravemente carente riguardo agli aspetti 
economico-finanziari, poiché, da quanto rinvenuto agli atti, tali aspetti 
sono trattati in maniera estremamente succinta e superficiale;
? i tempi di approvazione della proposta progettuale appaiono 
ingiustificatamente rapidi, penalizzanti in ordine al corretto esame della 
proposta stessa, e rispondenti soltanto all'esigenza di perfezionare gli 
atti anteriormente alla scadenza del 31.12.2001, termine (poi prorogato) 
della vigenza della disciplina di cui si intendeva dare applicazione.
Il requirente, quindi, ha riportato integralmente la parte di maggior 
rilievo del testo dell'ordinanza commissariale n. 601/2001, passando poi a 
sottolinearne i molteplici aspetti di illegittimità.
In primo luogo, la Procura attrice ha osservato che l'ordinanza in parola è 
fondata sull'applicazione dell'art. 10 del d.lgs. n. 468/1997 - già dianzi 
richiamato - inteso a disciplinare la costituzione di società miste ad opera 
delle PP.AA. allo scopo di creare le necessarie ed urgenti opportunità 
occupazionali per i lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili per 
far fronte a proprie esigenze istituzionali mediante l'esecuzione di servizi 
aggiuntivi non precedentemente affidati in appalto o in concessione, i cui 
primi tre commi hanno trovato applicazione, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. 
n. 81/2000, fino al 31.12.2001, termine prorogato al 31.12.2002 dal comma 71 
dell'art. 52, legge n. 448/2001.
Orbene, la Procura ha rilevato che l'operazione commissariale non è in 
armonia con il d.lgs. n. 81/2000, contenente norme per la disciplina dei 
lavori socialmente utili, di modo che il richiamo alle disposizioni 
contenute nell'art. 10 d.lgs. 468/1997 (per lo più abrogate, anche con 
riferimento alle procedure per l'approvazione dei progetti, dalla modifica 
del 2000) si rivela inutile, non sussistendone i presupposti, perché si è 
proceduto alla costituzione di una società mista senza un individuato e 
preesistente progetto di lavori socialmente utili, in relazione al quale 
tale costituzione si doveva porre "in continuità" a tenore sia del dato 
testuale della norma dianzi richiamata e sia secondo l'interpretazione resa 
nella circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 
100/1998.
La mancanza di qualsivoglia progetto Lsu ultimato che legittimasse l'avvio 
dell'operazione esaminata emerge anche - ricorda la Procura - da varie 
risultanze documentali risalenti alla stessa omissis.
In secondo luogo, il requirente ha rilevato consistenti aspetti 
d'illegittimità anche con riferimento alla fase della scelta del socio della 
società mista, "allorché si è proceduto all'individuazione diretta della 
omissis quale socio privato senza l'osservanza del generale principio 
concorsuale", perché, difformemente a quanto prescritto ancora dall'art. 10 
d.lgs. 468/1997 dianzi richiamato, la omissis non ha precedentemente curato 
la gestione e realizzazione del progetto di lavori socialmente utili prima 
della promozione della Omissis, né appaiono fondati i richiami, contenuti 
nella deliberazione Commissariale, alla legge 16.03.2001 n. di ratifica in 
Italia della Convenzione di Aarhus del 1998, alla Relazione sulla proposta 
di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del 
pubblico all'informazione ambientale, nonché alla precedente direttiva del 
1990. Invero, la Convenzione di Aarhus (riguardante l'accesso alle 
informazioni, la partecipazione dei cittadini, l'accesso alla giustizia in 
materia di ambiente) firmata ad Aarhus nel 1998 (poi ratificata con la legge 
108/2001) è rivolta, in termini di adempimenti attuativi, al Ministero dell'Ambiente, 
mentre non ha attribuito alcuna funzione in merito a carico dell'organo 
straordinario Commissario di Governo. Il d.lgs. 24.02.1997 n. 39, attuativo 
della pur invocata direttiva europea 90/313/CEE, non è a sua volta affatto 
richiamato dal provvedimento commissariale in parola, e, in ogni caso - 
osserva il requirente - il richiamo alla proposta di direttiva europea non 
sembra poter contribuire ad una migliore legittimazione dell'iniziativa, 
perché, in ogni caso, il provvedimento di che trattasi non sembra "diretto a 
far «fronte a proprie esigenze istituzionali» del Commissario di Governo, 
secondo quanto richiesto dall'art. 10 cit., ma pretende di porre in essere 
una progettazione di ben più vasta portata e non finalizzata al superamento 
dell'emergenza, con un'estensione all'intero complesso delle PP.AA." senza 
una verifica preventiva - e nemmeno successiva - di interesse o 
disponibilità in tal senso di altri soggetti pubblici.
L'art. 2, comma 1, dell'O.M. 25 febbraio 1999, n. 2948 (punto 16.1, aggiunto 
dall'O.M. 21 ottobre 1999) ha previsto che il Commissario delegato - 
Presidente della Regione Campania dispone "la formazione e l'informazione 
ambientale, e la promozione del rispetto dei valori naturali ed ambientali, 
avvalendosi degli esperti di cui all'art. 12, comma 3, della presente 
ordinanza"; ma prosegue precisando che la finalità da perseguire è sempre 
quella del superamento dell'emergenza, che circoscrive la funzione e le 
attività dell'organo Commissariale.
Ha evidenziato, ancora, la Procura attrice che all'art. 3 della convenzione 
n. 94/2001 stipulata tra il Commissario delegato ed il Consorzio omissis, 
che ripropone le lettere d) ed e) del dispositivo dell'ordinanza 601, si 
precisa che da altre Amministrazioni Pubbliche vi dovrà essere uno 
stanziamento di bilancio per l'informazione ambientale, dovendosi dunque 
constatare "che sono indefiniti i soggetti che dovrebbero garantire l'esecuzione 
e, conseguentemente, la copertura finanziaria del progetto, quale realizzata 
da un ipotizzato stanziamento per l'informazione ambientale", di modo che la 
surrichiamata disposizione convenzionale risulta violativa della 
disposizione dell'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 468/1997, che prescrive che 
i progetti di lavori di pubblica utilità, predisposti dalle PP.AA. e dagli 
enti pubblici economici, vengano corredati dalle "delibere di cui all'articolo 
10, comma 1, recanti gli impegni in ordine alle opzioni ivi previste e ai 
conseguenti stanziamenti di bilancio", nel caso di specie assenti.
Il requirente ha, quindi, conclusivamente rilevato come sia stata gravemente 
carente da parte del Commissario la valutazione sulla sussistenza dei 
presupposti per dare vita al progetto e sulla sua effettiva utilità e 
attuabilità nonché il palese ed ingiustificato travalicamento dei propri 
compiti istituzionali diretti al superamento dell'emergenza, cui è 
conseguita la grave illegittimità dell'iniziativa, "a fronte della quale si 
è avuto un rilevante impegno finanziario senza che vi sia stata una 
corrispondente utilità per la collettività amministrata".
Invero, il progetto "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente", non 
ha avuto sostanziale esecuzione, poiché il medesimo call center è oggi 
pressoché inattivo e sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali 
della struttura commissariale, oltre ad essere difforme rispetto a quello 
approvato dal Commissariato, essendo stato realizzato in attuazione di una 
ulteriore elaborazione progettuale svolta nel 2002 su incarico dell'Arpac, 
che con propria delibera n. 690/2002, tenuto conto che la società Omissis 
aveva elaborato un nuovo progetto tecnico-economico di creazione e gestione 
del Call Center, conferiva alla Omissis medesima l'incarico per la 
realizzazione di tale progetto, riconoscendole un compenso pari a 
complessivi ? 206.582,76.
In relazione ad irregolarità nel procedimento presso l'Arpac aventi 
rilevanza penale, emerse nel corso degli accertamenti curati su delega 
dell'Ufficio di Procura, la G.d.F. ha provveduto ad informare la competente 
A.G.
Neanche il progetto denominato "Sirenetta", del resto, ugualmente indicato 
tra le attività che avrebbe potuto svolgere la società mista, ha avuto buon 
esito.
"Il mancato decollo del centro servizi sull'informazione ambientale, sulla 
cui base è stata costituita la società mista, è stato causato, deve 
ritenersi, dagli evidenziati vizi ed aspetti critici dell'iniziativa", 
circostanza confermata anche dallo stesso piano industriale economico anno 
2005 della Omissis allegato all'ordinanza n. 14/2005 del Commissario di 
Governo per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione 
Campania, con la quale si è effettuato un primo ripianamento e 
ricapitalizzazione della società Omissis, piano in cui si è evidenziato come 
la mancata definizione contrattuale e conseguente assegnazione delle 
commesse, sulle quali la società avrebbe dovuto svolgere la sua attività, 
condiziona fortemente la necessaria copertura dei costi. Le elevate perdite 
della società e le assai poco confortanti prospettive future sono state 
"tali da provocare recentemente la fuoriuscita del socio privato (con il 
successivo strascico della richiesta risarcitoria nei confronti del 
Commissario di Governo), nonostante si denotino tentativi di assicurare 
nuovi lavori da far svolgere alla Omissis nell'intento di salvaguardarne l'aspetto 
occupazionale", che però si delineano a loro volta - rileva ancora il 
requirente - di limitato orizzonte temporale ed assorbenti notevoli risorse 
pubbliche, sottratte ad altre destinazioni.
Il danno derivato all'erario dall'inutilità delle spese conseguenti all'illegittima 
approvazione del progetto presentato dalla omissis ed alla costituzione 
della Omissis viene quantificato dalla Procura attrice in ? 3.921.304,17, 
risultante dalla somma di ? 3.667.470,67, esborso costituito dalla 
sommatoria dei mandati/bonifici relativi alla Omissis e riguardanti il 
progetto di call center ambientale, fuoriusciti dal patrimonio commissariale 
con mandati emessi tra il 2003 ed il 2005, e di ? 253.833,50, pagati nel 
2005 alla Omissis a titolo di spese e commissioni bancarie nonché interessi 
passivi dovuti in virtù del decreto Commissariale n. 519 del 01.12.2003.
Il danno in questione, derivato ad avviso del requirente in relazione all'attuazione 
dell'ordinanza commissariale n. 601 del 2001, deve quindi essere ascritto al 
Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle 
acque nella Regione Campania "che ha adottato gli atti relativi all'approvazione 
del progetto presentato dalla omissis ed alla costituzione della Omissis, 
individuato nella persona del Presidente della Regione Campania A.B." - cui 
è stato pertanto notificato invito a dedurre in data 18.10.2006 - il cui 
comportamento si delinea - secondo la prospettazione attrice - come 
gravemente colposo, senza che possano costituire cause esimenti o 
giustificative la sostanziale finalizzazione dell'iniziativa all'esigenza di 
assumere e stabilizzare lavoratori socialmente utili anziché alla 
risoluzione di problematiche emergenziali in materia ambientale (rifiuti, 
bonifiche e tutela delle acque) oppure l'asserita - in sede di 
controdeduzioni - attribuzione al Commissario di un novero di poteri e 
funzioni, tra cui anche il servizio di informazione ambientale. Con 
riferimento a tale ultima argomentazione, la Procura ha osservato, 
richiamando sentenze del G.A., che "i poteri attribuiti al Commissario 
trovano non solo giustificazione nell'emergenza ma, in funzione di quest'ultima, 
anche una naturale limitazione, dettata dalla ragione stessa della 
particolare legittimazione dell'intervento straordinario", non potendosi 
"assegnare all'organo straordinario l'intero settore dell'informazione 
ambientale, con estensione in via generale della competenza svincolata dalle 
finalità emergenziali cui lo stesso è chiamato a far fronte, con la 
conseguenza di introdurre in tal modo un'inammissibile deroga, con 
violazione dei principi costituzionali, all'ordinaria ripartizione delle 
competenze amministrative".
Si è costituito, con memoria depositata in Segreteria il 23.10.2007 per il 
tramite dei difensori incaricati avv.ti Giuseppe Abbamonte e Felice 
Laudadio, il convenuto A.B., chiedendo il proprio proscioglimento da ogni 
addebito, in ragione della dedotta insussistenza del nesso eziologico e 
dell'elemento soggettivo (colpa grave, nel caso di specie) dell'illecito 
amministrativo-contabile. A tal fine ha evidenziato, in primo luogo, che la 
formazione e l'informazione ambientale, perseguita dal Commissario di 
Governo con l'approvazione del progetto omissis relativo ad un call center 
ambientale, rappresenta un compito istituzionale obbligatorio affidato al 
predetto organo dalla O.M. del 21.10.1999, finalizzato "al superamento 
definitivo dello stato di emergenza e ad un ritorno alla normalità", di modo 
che non potrebbe ravvisarsi alcun travalicamento dai fini istituzionali 
commissariali (ha richiamato, in proposito, la relazione di questa Corte 
riguardante la gestione commissariale dell'emergenza rifiuti in Campania 
relativa agli anni 1999-2000, la direttiva 90/313/CEE, la giurisprudenza 
amministrativa citata dal requirente nell'atto introduttivo ed altra 
inerente aspetti della fattispecie esaminata, nonché l'art. 2 legge 
290/2006). In secondo luogo, ha posto in rilievo che l'ordinanza 
commissariale n. 601/2001 era inidonea ad ingenerare in capo all'organo che 
l'ha adottata alcuno specifico obbligo giuridico e - dunque - d'impegno di 
spesa, trattandosi di "atto meramente programmatorio e di indirizzo", 
costituente adesione alla proposta progettuale della omissis, da distinguere 
dalla convenzione successivamente stipulata, integrante invece "atto 
vincolante da cui discendono obblighi per i contraenti", di modo che alcun 
rilievo di illegittimità-illiceità potrebbe essere mosso a carico del 
provvedimento in parola. Inoltre, non sussisterebbe alcuna violazione del 
disposto dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, correttamente interpretato, in 
particolare perché la omissis aveva già realizzato e gestito un progetto di 
call center per il Servizio Sanitario Regionale comportante la 
stabilizzazione di Lsu, la convenzione quadro n. 94/2001 prevedeva anche la 
gestione del progetto Sirenetta ed il Progetto Sos Ambiente preesisteva alla 
costituzione della società mista Omissis; ad avviso della difesa, quindi, 
non sussisterebbe alcuna illegittimità dell'azione commissariale intrapresa 
nella costituzione della Omissis, né in termini di applicazione della 
disciplina concernente l'impiego di LSU né sotto il profilo della scelta del 
socio privato, illegittimità, del resto, non deducibile né dal richiamo 
preteso erroneo di testi normativi, né dall'omesso riferimento a 
disposizioni di legge e neppure, da ultimo, dall'esistenza di contenziosi 
civili omissis /Commissariato di Governo. Conseguentemente, e posta la 
legittimità dell'azione intrapresa dal Commissario di Governo con l'adozione 
dell'ordinanza n. 601/2001, dovrebbe rilevarsi come quest'ultima risponda ad 
una scelta discrezionale insuscettibile di sindacato giurisdizionale. 
Infine, la difesa del convenuto ha evidenziato che il malfunzionamento della 
società mista Omissis è dipesa dalle omissioni, perpetrate dall'Arpac, 
dall'Amministrazione provinciale di Napoli e dagli altri Enti coinvolti, in 
ordine alla garanzia delle commesse assegnate alla Omissis, il che 
condurrebbe, non solo a negare la sussistenza del nesso eziologico 
condotta/evento, ma anche a richiedere - come in effetti si richiede - 
l'integrazione del contraddittorio mediante vocatio in ius degli 
amministratori degli Enti dianzi citati e della stessa Omissis.
Alla pubblica udienza odierna l'avv. Felice Laudadio, confermando 
integralmente le deduzioni scritte, ha precisato ed ulteriormente rimarcato 
quanto segue:
1. 1. la scelta commissariale inerente la costituzione della Omissis, 
rientra senz'altro nell'ambito del ruolo affidato al Commissariato di 
Governo di superamento della situazione emergenziale, poiché la 
realizzazione di tale obiettivo non avrebbe potuto essere conseguita se non 
mediante lo svolgimento di un programma di "educazione", sia delle PP.AA. e 
sia dei cittadini, ad esempio alle modalità della raccolta differenziata dei 
rifiuti, come, del resto, è dato dedurre dalla lettura dell'ordinanza 
ministeriale n. 2848/1999;
2. 2. il danno rilevato dalla Procura contabile, anche a volerne per assurdo 
ammettere la sussistenza, non potrebbe mai essere addebitato soltanto all'ex 
Commissario di Governo, odierno convenuto, ma all'intero sistema 
ordinamental-burocratico, ivi compresi coloro che hanno adottato le 
ordinanze ministeriali emanate a disciplina dei suoi compiti;
3. 3. la scelta commissariale è coerente, nei fini, anche rispetto alle 
norme comunitarie, puntualmente richiamate nell'articolata premessa dell'ordinanza 
n. 601/2001;
4. 4. la legittimità delle procedure e delle attività ritenute illecite dal 
requirente è deducibile anche dalla lettura della relazione 1999/2000 di 
questa Corte - Sezione del Controllo per la Regione Campania - e del parere 
all'uopo richiesto - ed acquisito agli atti di causa - dell'Avvocatura 
Distrettuale dello Stato;
5. 5. il dispositivo dell'ordinanza n. 601/2001 testimonia una scelta 
dettata da motivi emergenziali e, dunque, adottata secondo modalità 
improntate alla straordinarietà ed alla deroga delle disposizioni generali: 
le irregolarità procedurali afferenti l'introito del progetto agli atti del 
Commissariato esulano dalle funzioni del convenuto e non sono, pertanto, a 
lui contestabili;
6. 6. analogamente, non è addebitabile all'ex Commissario di Governo il 
malfunzionamento gestionale della Omissis, la cui costituzione ha risposto 
ad un criterio di imprenditorialità nella relativa conduzione.
L'avv. Laudadio ha, dunque, concluso evidenziando il difetto di nesso di 
causalità condotta/evento - non essendovi alcuna relazione tra l'ordinanza 
n. 601/2001 ed il malfunzionamento gestionale della Omissis - con 
conseguente difetto di legittimazione passiva del convenuto nel presente 
giudizio; ulteriormente, ha rilevato la mancanza del requisito dell'antigiuridicità 
della sua condotta, con conseguente insussistenza dell'illecito contestato. 
Pertanto, ha chiesto il proscioglimento del B. da ogni addebito.
L'avv. Raimondo Nocerino ha, a sua volta, evidenziato la legittimità dell'iniziativa 
finalizzata alla stabilizzazione di Lsu, in quanto le disposizioni che 
regolano i poteri del Commissariato di Governo per l'Emergenza Rifiuti 
consentono sia l'impiego di LSU e sia la costituzione di società miste, 
anche senza voler fare specifico riferimento all'art. 10 d.lgs. 468/1997, la 
cui corretta applicazione nel caso di specie l'avv. Nocerino ha provveduto a 
rimarcare ed a meglio specificare, confermando, a sua volta, la richiesta di 
proscioglimento del convenuto.
Il P.M. di udienza, dopo aver comunicato di non avere specifiche e recenti 
notizie dell'avvenuta instaurazione di procedimenti penali riguardanti la 
vicenda oggetto del presente giudizio ed aver richiamato integralmente l'atto 
scritto al fine di disconoscere la valenza sostanziale delle argomentazioni 
difensive, ha precisato, altresì, quanto segue:
1. 1. il progetto Sirenetta, richiamato dalla difesa per sostenere la 
corretta applicazione dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, non ha previsto l'impiego 
di LSU, né risulta che ve ne fossero altri preesistenti all'iniziativa 
relativa alla Omissis, tant'è vero che non vi è alcun richiamo in proposito 
nell'ordinanza n. 601/2001;
2. 2. la temporaneità delle funzioni affidate al Commissariato di Governo 
per l'Emergenza Rifiuti per la Regione Campania è inconciliabile con la 
pretesa stabilizzazione di Lsu cui la Omissis è stata finalizzata;
3. 3. l'attribuzione delle funzioni d'informazione ambientale al 
Commissariato va letta come ristretta al superamento dell'emergenza rifiuti, 
come del resto è dato chiaramente dedurre dalla lettura delle ordinanze 
ministeriali che ne hanno disciplinato i poteri, non come estesa a qualsiasi 
settore di rilievo ambientale, come invece stabilito dall'ordinanza 
commissariale 601/2001;
4. 4. riguardo il difetto di nesso di causalità condotta/evento, risulta, 
invece, che gli enti di cui la difesa del convenuto adombra la 
responsabilità per l'insuccesso dell'iniziativa - e cioè per la 
determinazione del danno dedotto dal requirente - non sono stati, in realtà, 
mai coinvolti nella progettazione e nell'impegno finanziario relativi alla 
Omissis.
Ha concluso confermando la domanda di condanna esplicitata in citazione e 
non opponendosi, tuttavia, all'applicazione del potere riduttivo dell'importo 
addebitato al convenuto, in considerazione delle finalità occupazionali dell'iniziativa.
L'avv. Laudadio ha negato, in sede di replica, che si sia fatto riferimento, 
nelle premesse dell'ordinanza, a settori d'informazione ambientale esulanti 
dall'emergenza rifiuti.
Diritto
1. Il Collegio deve anzitutto pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla 
domanda d'integrazione del contraddittorio avanzata dalla difesa del 
convenuto con riferimento agli amministratori dell'Arpac, 
dell'Amministrazione provinciale di Napoli, e degli altri Enti coinvolti 
nella vicenda all'attenzione della Sezione, ivi compresa la stessa Omissis 
s.p.a., atteso che trattasi di questione che investe il regolare instaurarsi 
del rapporto processuale.
Sul punto, deve evidenziarsi che a seguito delle innovazioni legislative 
all'istituto della responsabilità amministrativa recate dalla legge 14 
gennaio 1994 n. 20, come poi modificata dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639, 
con l'introduzione del principio della personalità e parziarietà in luogo di 
quello previgente della solidarietà (fatta eccezione soltanto per il caso 
del dolo con illecito arricchimento), al di fuori delle ipotesi di 
litisconsorzio necessario di cui all'art. 102 c.p.c. - che presuppone 
l'unicità e l'inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale - 
l'integrazione cosiddetta "facoltativa" del contraddittorio (artt. 107 
c.p.c. e 47 R.D. n. 1038 del 1933) è rimessa alla valutazione di opportunità 
del Collegio ove si versi in una fattispecie di comunanza di cause, cioè 
quando dall'impianto accusatorio (ed entro i limiti dallo stesso imposti, ai 
sensi dell'art. 112 c.p.c.) emergano condotte autonome di terzi che abbiano 
potuto incidere sul processo di causazione del danno, sovrapponendosi o 
unendosi alla condotta degli evocati in giudizio, in tal modo rendendosi 
opportuna la loro chiamata per ragioni di economia processuale, anche al 
fine di evitare conflitto di giudicati (cfr. solo alcune fra le più recenti 
pronunce sul punto: Sezione Giurisdizionale Campania, sentenza n. 1135/2007; 
Sezione III Centrale, sentenza n. 419/2007; Sezione II Centrale, sentenza n. 
234/2007; Sezione Giurisdizionale Umbria, sentenza n. 223/2007).
In ogni caso, la Sezione può attribuire al soggetto convenuto esclusivamente 
la quota di danno allo stesso imputabile, secondo quanto previsto dall'art. 
1 quater della legge n. 20 del 1994, che impone al giudice contabile, 
nell'ipotesi di danno determinato da più persone, di valutare le singole 
responsabilità e condannare "ciascuno per la parte che vi ha preso".
Orbene, nel caso in esame la domanda risarcitoria risulta promossa con 
l'intera intestazione del debito erariale al solo convenuto.
Spetta al Collegio, pertanto, stabilire, non più se vi siano i presupposti 
per la chiamata in giudizio anche dei soggetti indicati - oltretutto in modo 
piuttosto generico - dalla difesa del B., bensì pronunciarsi nel merito 
della riferibilità al convenuto dell'integrale somma riportata nell'atto 
introduttivo del giudizio, ovvero di altra somma che costituisca 
(eventualmente) danno erariale in rapporto alla condotta tenuta come fonte 
della "singola responsabilità" nel senso indicato dalla legge.
Per quanto dianzi esposto, la richiesta d'integrazione del contraddittorio 
deve essere respinta.
2. Il Collegio può ora esaminare in punto di merito la vicenda descritta 
nella premessa in fatto.
Deve quindi procedersi alla verifica della sussistenza, nel caso concreto, 
degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che, com'è noto, 
si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato 
alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o 
dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l'evento 
dannoso, nonché nella sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che 
lo hanno determinato e l'ente che lo ha subito.
3. Con riferimento, in primo luogo, all'elemento oggettivo del danno 
pubblico, la domanda attrice assume che esso sia stato patito dalle 
pubbliche finanze a seguito della costituzione della società Omissis; 
orbene, l'analisi inerente la relativa sussistenza richiede l'accurato esame 
degli elementi di fatto e delle argomentazioni giuridiche caratterizzanti la 
fattispecie.
3.1 A tal fine, va posto preliminarmente in rilievo, visto quanto 
incontrovertibilmente risulta dagli atti di causa, che il procedimento di 
approvazione del progetto denominato "Call Center Ambientale - SOS.A - 
S.O.S. Ambiente" (cd. anche brevemente progetto SOSA) presentato dal 
Consorzio Sviluppo Tecnologie Ambientali di Napoli, che rappresenta il punto 
A del dispositivo dell'ordinanza n. 601 del 21 dicembre 2001 (all. n. 5A al 
fascicolo di Procura) del Commissario di Governo, presenta molteplici 
anomalie.
In primo luogo, il progetto in questione non risulta acquisito agli atti del 
Commissariato il 11 dicembre 2001, per quanto esplicitato nella stessa nota 
omissis recante come oggetto "Call Center Regionale Ambientale (protocollo 
n. 37665 del 03.12.2001), in cui si " . richiede, vista la delicatezza e l'urgenza 
dell'argomento trattato, la possibilità di presentare con immediatezza il 
proprio progetto per la creazione di un "Call-Center Ambientale" in grado 
di ." (cfr. all. n. 6A al fascicolo di Procura).
Non vi è alcun riscontro documentale dell'avvenuta presentazione del 
progetto di che trattasi, inoltre, precedentemente all'allegazione di esso 
alla convenzione rep. n. 94 del 31 dicembre 2001 (all. n. 5D al fascicolo di 
Procura; cfr. relazione G.d.F. n. 5644/GTSP/A.D.E. del 10.10.2006, all. n. 6 
al fascicolo, e pagina 38 della Relazione Territoriale sulla Campania 
trasmessa alle Presidenze delle Camere il 01.02.2006, all. n. 7 al fascicolo 
di Procura), laddove l'ordinanza n. 601 è datata, come dianzi evidenziato, 
21.12.2001, dovendosi, pertanto, concludere che il provvedimento 
commissariale è stato adottato in presenza di valutazione quanto meno 
sommaria dell'elaborato progettuale o, addirittura, in totale assenza di 
tale valutazione.
Per quanto, poi, concerne la registrazione di tale convenzione al repertorio 
dell'Ufficiale rogante del Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti 
(cfr. relazione G.d.F. n. 10751/GTSP/A.D.E. del 10.11.2006, all. n. 16 al 
fascicolo di Procura ed all. n. 18 al medesimo fascicolo) risulta, 
attraverso la disamina del registro di che trattasi, che il numero di 
repertorio 94 (assegnato alla predetta convenzione) corrispondeva 
precedentemente (registrazione del 13.12.2001) al altro negozio (Convenzione 
con la Società Fert S.r.l.), al quale, a seguito dell'annullamento di tale 
assegnazione per consentire la registrazione della Convenzione con la 
omissis al 31.12.2001 - sempre al n. 94 - è stato poi assegnato il numero 
progressivo 96 del 11.01.2002.
Orbene, le anomalie rilevate nell'ambito di tale procedimento di 
annullamento/riassegnazione di numeri di registro di repertorio rilevate 
dalla G.d.F. e fatte proprie dalla Procura attrice (mancanza nell'intero 
registro di repertorio di altri esempi di annullamento di atto e 
riassegnazione del medesimo numero ad altro negozio, mancata conservazione 
al fascicolo della copia annullata dell'atto repertoriato, riutilizzazione 
del numero progressivo annullato per repertoriare altro negozio, nonché 
annullamento della registrazione e riassegnazione appena successiva di altro 
numero di repertorio ad un negozio pur in presenza del fatto che la 
registrazione di che trattasi può essere effettuata soltanto a seguito della 
effettiva stipula del contratto) sono senz'altro condivisibili su di un 
piano strettamente formale ma, soprattutto, rappresentano grave e 
preoccupante indizio, su di un piano più squisitamente sostanziale, di una 
frettolosità nella conclusione del procedimento di approvazione del progetto 
"Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente" e di affidamento della 
realizzazione e della gestione dello stesso alla omissis conciliabile, assai 
più che con la corretta e diligente valutazione degli atti, con la necessità 
di ottenere un determinato risultato entro e non oltre la data del 
31.12.2001.
Sul punto, valga osservare che non è condivisibile l'assunto difensivo 
secondo cui le suevidenziate irregolarità non costituirebbero null'altro che 
sintomo di scarsa attenzione e di poca precisione da parte dei soggetti 
addetti alla tenuta dei registri di protocollo e di repertorio del 
Commissariato di Governo, in quanto tali insuscettibli di essere posti in 
relazione sostanziale con la rilevata negligenza valutativa degli atti 
relativi al progetto "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente" 
sottostante all'adozione dell'ordinanza commissariale n. 601/2001, rilevata 
dalla Procura; invero, le irregolarità dianzi evidenziate costituiscono 
incontestabile sintomo, proprio delle gravissime carenze procedimentali che 
hanno condotto all'emanazione del predetto provvedimento, da cui è disceso l'impiego 
di risorse economiche pubbliche in un'iniziativa che non ha prodotto alcuna 
utilità per la collettività.
Inoltre, la "facoltà di derogare riguardo la competenza, i tempi e le 
modalità procedimentali", attribuita al Commissario di Governo, cui ha fatto 
riferimento nel corso dell'odierna udienza l'avv. Felice Laudadio e che 
legittimerebbe le predette - a suo dire - mere semplificazioni procedurali 
finalizzate allo svolgimento dei compiti istituzionali, è prevista dall'art. 
3 dell'ordinanza M.I. - Delegato per il coordinamento della Protezione 
Civile n. 2560 del 02.05.1997 (depositata nel corso dell'odierna udienza 
dall'avv. Raimondo Nocerino) soltanto "nei limiti necessari all'espletamento 
delle funzioni e dei poteri dell'ordinanza", la quale, intitolata "Ulteriori 
integrazioni e modifiche alle precedenti ordinanze concernenti gli 
interventi intesi a fronteggiare la situazione di emergenza nel settore 
dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania", prevede all'art. 1, 
comma 4°, i predetti funzioni e poteri, che riguardano esclusivamente la 
raccolta differenziata, lo smaltimento, il riciclaggio ed il recupero dei 
rifiuti, senza che alcun riferimento sia reperibile nel testo dell'ordinanza 
ministeriale di che trattasi all'informazione ambientale, né di carattere 
generale né specificamente inerente l'emergenza rifiuti.
Impostazione del tutto analoga è dato reperire anche nelle successive 
ordinanze ministeriali (art. 18 ord. M.I. 2948/1999, art. 5 ord. M.I. 
3031/1999, art. 4 ord. M.I. 3032/1999, art. 6 ord. M.I. 3060/2000 art. 17 
ord. M.I. 3100/2000 ed art. 5 ord. M.I. 3104/2001, tutte depositate agli 
atti del fascicolo nel corso dell'odierna udienza dall'avv. Raimondo 
Nocerino), che attribuiscono, sì al commissario delegato - presidente della 
regione Campania la facoltà di adottare "provvedimenti in deroga" ad una 
serie di disposizioni normative, ma ciò consentono sempre nel "rispetto dei 
principi generali dell'ordinamento" e "nei limiti necessari per la 
realizzazione degli interventi di emergenza", che riguardano, ora la 
raccolta differenziata, lo smaltimento, il riciclaggio ed il recupero dei 
rifiuti, ora il "consolidamento del sottosuolo e dei versanti della città di 
Napoli" ed ora vari eventi di dissesto idrogeologico, ma mai l'informazione 
ambientale, soprattutto se caratterizzata dalla realizzazione di una 
struttura di call center avente caratteri di stabilità e non di 
temporaneità.
Si deve - conclusivamente sul punto - sottolineare come i principi 
costituzionali e quelli generali dell'ordinamento costituiscono limiti ai 
poteri derogatori, espressamente conferiti al commissario straordinario, il 
quale può emanare i provvedimenti opportuni e necessari per fronteggiare 
particolari eventi, sostituendosi agli enti pubblici che, nella situazione 
di ordinarietà, sono titolari dei diritti, poteri e funzioni nelle diverse 
materie che si trovano ad essere coinvolte dall'azione del Commissario.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 127/1995, ha sottolineato 
l'eccezionalità del potere di deroga della normativa primaria, conferito ai 
commissari straordinari - autorità amministrative munite di poteri di 
ordinanza - sulla base dei presupposti di emergenza indicati dall'articolo 5 
della legge n. 225/1992. Tale eccezionalità si collega ad un presupposto di 
fatto (qualità e natura degli eventi) e richiede la necessaria presenza di 
tre requisiti. Innanzitutto la deroga deve essere temporalmente delimitata; 
inoltre deve essere specifica, nel senso che i poteri commissariali devono 
essere ben definiti nel loro contenuto; infine, le norme delle quali è 
consentita la sospensione di applicazione, per effetto dei poteri attribuiti 
al commissario straordinario, devono risultare legate con la situazione di 
emergenza da un nesso di strumentalità.
La delimitazione temporale dei poteri straordinari conferiti nei casi di 
emergenza dal Governo al Commissario per ragioni di protezione civile, 
consente anche di non comprimere illimitatamente quell'autonomia regionale, 
garantita a livello costituzionale già prima della modifica dell'articolo 
117 della Costituzione. La regione, infatti (che pure è chiamata a specifici 
interventi organizzativi ed attuativi delle attività di protezione civile) 
si trova, a seguito della dichiarazione della calamità naturale od altri 
gravi eventi, ad essere l'ente «sostituito» da un soggetto delegato a 
livello statale a svolgere interventi territoriali, i quali restano comunque 
nella titolarità del Presidente del Consiglio dei Ministri.
La giurisprudenza (Cons. Stato 22 gennaio 1999, n. 52) ha affermato che il 
Commissario straordinario per l'emergenza rifiuti (figura dotata di 
ulteriore specificità rispetto al Commissario straordinario per la 
protezione civile) non è titolare di una potestà direttamente conferita 
dalla norma, ma resta un'autorità delegata, alla quale sono trasferiti 
poteri gestionali, ma non la titolarità dell'intervento che rimane in capo 
al Presidente del Consiglio dei ministri. È quest'ultimo, o il ministro 
delegato per la protezione civile, che stabilisce le norme che possono 
essere derogate e, conseguentemente, circoscrive e specifica il potere di 
ordinanza del quale il commissario, in quanto organo amministrativo 
delegato, può avvalersi.
Conseguentemente, il Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti deve 
ritenersi destinatario di un potere di deroga tutt'altro che generale ed 
indiscriminato, bensì circoscritto entro i suindicati limiti.
Dell'insufficiente - se non addirittura assente - valutazione degli atti 
dianzi rilevata nel caso di specie costituiscono, inoltre, conferma l'avvenuto 
reperimento di varie versioni del progetto acquisito presso il Commissariato 
(una di 75 pagine, mancante delle pagine da 3 a 6, una di 82 pagine, 
mancante delle pagine finali relative al quadro economico, pur evidenziate 
nell'indice, ed altra ancora di 22 pagine: cfr, all.ti 5D e 5I al fascicolo 
di Procura) e dei tre fogli inoltrati al Commissariato via fax in data 
24.12.2001 riguardanti la proiezione economico-finanziaria del progetto, dal 
che è dato dedurre, non solo - secondo quanto già dianzi osservato - che l'adozione 
dell'ordinanza commissariale è avvenuta in data precedente a quella dell'acquisizione 
completa ed esaustiva dell'elaborazione progettuale con essa approvata, ma 
anche che tale proposta progettuale risulta gravemente carente riguardo agli 
aspetti economico-finanziari, che, invero, sono stati evidenziati in modo 
molto breve e schematico, unitamente a quelli relativi alla dotazione 
organica della società mista deputata alla gestione del progetto (cfr. all. 
n. 6B al fascicolo di Procura).
Tanto ciò è vero, che il progetto poi effettivamente realizzato e gestito 
non è quello approvato dal Commissariato, ma quello affidato alla Omissis 
dall'Arpac con delibera n. 690 del 30.12.2002, tenuto conto del fatto che la 
società Omissis aveva elaborato un nuovo progetto tecnico-economico di 
creazione e gestione del Call Center, relativamente al quale la società 
Omissis ha inviato all'Arpac la progettazione esecutiva con nota n. 59/U/SM 
del 27.02.2003 (cfr. all.ti nn. da 3 a 10 alla relazione G.d.F. Del 
10.10.2006).
Quanto appena evidenziato conferma le gravi perplessità, già precedentemente 
rilevate, circa, non solo la brevità del periodo temporale in cui si è 
svolta l'analisi degli atti relativi al progetto approvato con l'ordinanza 
commissariale n. 601/2001, ma soprattutto riguardo l'effettivo esame della 
proposta, elementi che mostrano un procedere estremamente affrettato da cui 
è discesa un valutazione degli atti insufficiente ed illegittima, in quanto 
non giustificata neppure da ragioni di effettiva emergenza o pericolo, ma 
soltanto dall'esigenza di perfezionare gli atti anteriormente alla data del 
31.12.2001, termine - successivamente prorogato - entro il quale poteva 
beneficiarsi della vigenza della disciplina normativa di cui s'intendeva 
dare applicazione (disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 10 d.lgs. 
468/1997, di cui si dirà oltre, che avrebbero trovato applicazione, ai sensi 
dell'art. 6 del d.lgs. n. 81/2000, appunto fino al 31 dicembre 2001, e poi, 
con la modifica recata dal comma 71 dell'art. 52, l. n. 448/2001, fino al 31 
dicembre 2002).
3.2 Sotto un secondo profilo, e passando ad esaminare la congruenza delle 
finalità esplicitate nell'ordinanza commissariale n. 601/2001 dianzi citata, 
dalla lettura del testo del provvedimento emerge una lunga articolata e 
generale premessa inerente l'obbligo posto da varie disposizioni comunitarie 
(citate nella premessa in fatto della presente sentenza) in capo alle 
Autorità Pubbliche di predisporre tempestive ed esaustive informazioni 
inerenti le problematiche ambientali sia di tipo ascendente - destinate, 
cioè, "a fornire dati e conoscenze alle svariate sedi decisionali" - e sia 
di tipo discendente - aventi, cioè, come destinatari "le conoscenze, la 
partecipazione e la responsabilità degli utenti di determinati beni o del 
pubblico in generale"; dopo di che, la prefata ordinanza, richiamando più 
volte le ordinanze ministeriali attributive dei poteri e delle funzioni del 
Commissariato di Governo per l'Emergenza Rifiuti, Bonifiche e tutela delle 
Acque e le relative prescrizioni, nonché "ritenuto potersi avvalere dei 
poteri cui si è facultati", pone in evidenza "il sussistere di un obbligo 
istituzionale di attivare, anche un complesso sistema d'informazione 
integrato "informatico" da mettere a servizio ed a supporto delle esigenze 
della P.A. e, in particolar modo, dei Cittadini residenti e dell'U.E.". A 
seguire, menziona il progetto fatto pervenire dal Consorzio omissis "xxx" 
relativo alla realizzazione di un Call Center Ambientale, denominato SOS. A. 
«Sos Ambiente» - recando testualmente la dicitura "Letto il progetto", 
lettura che in ragione delle considerazioni riportate al punto 3.1 che 
precede, è seriamente da escludere che sia realmente avvenuta in epoca 
precedente a quella di emanazione dell'ordinanza in esame - ed espone che 
esso fa riferimento ad un apparato strutturale di supporto finalizzato "alla 
riduzione dei tempi di accesso dei Cittadini dell'Unione e della P.A. alle 
varie strutture di informazione ambientale ed al miglioramento dell'efficienza 
nell'erogazione dei servizi".
Dopo aver, quindi, preso atto del fatto che il Consorzio si è impegnato a 
realizzare il progetto impegnando lavoratori c.d. "socialmente utili" e ad 
effettuare attività di formazione professionale ed aggiornamento 
professionale, nonché del fatto che il progetto sarà conforme alle 
prescrizioni del d.lgs. 468/1997 (così come successivamente modificato ed 
integrato) recante disposizioni in materia di disciplina del lavoro 
socialmente utile, stabilisce di costituire, sempre con le modalità previste 
dal d.lgs. 468/1997 (articolo 10 tutti i commi), una Società Consortile 
mista, alla quale affidare il compito di gestire lo strategico servizio 
"informatico".
Dopodichè, evidenziato ulteriormente che la realizzazione di siffatto 
sistema informatico avrebbe consentito di contribuire, "senza ulteriore 
dispendio di risorse finanziarie, alla rimozione delle cause concorrenti il 
grave rischio al quale è soggetta la Collettività" e di adempiere "l'obbligo 
istituzionale di garantire, ., il rispetto delle Direttive comunitarie", ha 
disposto:
1. di approvare il progetto, denominato "Call Center Ambientale - SOS.A - 
S.O.S. Ambiente", presentato dal Consorzio omissis -;
2. che la omissis avrebbe realizzato le strutture previste, curandone la 
gestione, unitamente al progetto c.d. Sirenetta;
3. che il Consorzio, ovvero la Società Consortile "mista" da costituire, 
avrebbe provveduto all'assunzione, alla formazione ed all'aggiornamento 
professionale, nel corso delle varie fasi di realizzazione ed attivazione 
delle strutture programmate, di almeno 100 l.s.u.;
4. l'assunzione di un impegno finanziario, da parte del Commissario 
delegato, sino al 31.12.2002, per ? 3.098.741,39 (lire 6.000.000.000), 
importo comprensivo della quota di partecipazione al capitale sociale della 
"Consortile" da costituire e dell'onere scaturente dall'acquisizione della 
proprietà delle strutture da realizzare;
5. la fissazione degli ulteriori termini attinenti la gestione delle 
strutture realizzate (a far data dal 01 gennaio 2003) "con successivo 
provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre Amministrazioni 
Pubbliche interessate";
6. il rinvio all'Ufficiale Rogante per la redazione della Convenzione.
Orbene, visto il contenuto dell'ordinanza 601/2001 come dianzi in 
dettagliata sintesi riportato, vanno operati tre ordini di considerazioni.
3.2.A In primo luogo, si osserva che il progetto promosso, volto ad 
assicurare l'informazione ambientale in generale per tutte le 
amministrazioni pubbliche ed anche per gli utenti privati, è stato approvato 
facendo specifico richiamo al rispetto della legge 108/2001 di ratifica in 
Italia della Convenzione di Aarhus del 1998, alla Relazione sulla proposta 
di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del 
pubblico all'informazione ambientale, oltre che alla precedente direttiva 
del 1990.
Orbene, come giustamente rilevato dalla Procura attrice, i riferimenti 
normativi sui quali è stato costruito il provvedimento in questione non 
appaiono idonei a legittimare l'iniziativa commissariale.
In primo luogo, la Convenzione internazionale di Aarhus (ratificata in 
Italia con la legge n. 108/2001) riguarda l'accesso alle informazioni, la 
partecipazione dei cittadini, l'accesso alla giustizia in materia di 
ambiente ed ha l'obiettivo di sensibilizzare i cittadini sui problemi 
ambientali favorendo l'accesso all'informazione e la loro partecipazione al 
processo decisionale, ma la sua attuazione è stata affidata al Ministero 
dell'Ambiente, ed in ogni caso ha imposto diretti obblighi agli Stati, 
affidando alle autorità nazionali il compito di attuare il diritto all'informazione 
ivi contemplato, non prevedendo alcun adempimento a carico dell'organo 
straordinario Commissario di Governo.
In linea con le indicazioni della convenzione del 1998 dianzi ricordata, 
poi, si pongono, nel senso di affidare compiti relativi alle informazioni in 
materia ambientale alle amministrazioni statali - e non certamente al 
Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti in Campania - sia la 
direttiva europea 90/313/CEE (attuata con il d.lgs. n. 39/1997) e sia la 
proposta di direttiva europea, cui si riferisce il provvedimento n. 601, 
successivamente attuata dal nostro legislatore con il d.lgs. n. 195/2005.
La circostanza, peraltro, che il provvedimento in esame non è stato diretto 
a far "fronte a proprie esigenze istituzionali" del Commissario di Governo, 
ma ha inteso realizzare una progettazione di ben più vasta portata e non 
finalizzata al superamento dell'emergenza, oltretutto con un'estensione all'intero 
complesso delle PP.AA., risulta ancor più evidente dalla lettura delle 
ordinanze ministeriali che hanno disciplinato i poteri e le facoltà, nonché 
le relative modalità di esercizio, attribuiti al Commissario di Governo per 
l'Emergenza Rifiuti nella Regione Campania. Invero, tali ordinanze - come 
già precedentemente osservato al punto 3.1 - hanno attribuito a tale organo 
straordinario funzioni inerenti la promozione e l'attuazione della raccolta 
differenziata, dello smaltimento, del riciclaggio e del recupero dei rifiuti 
secondo procedimenti tecnologicamente evoluti, nonché il consolidamento del 
sottosuolo in presenza di fenomeni di dissesto idrogeologico, cioè poteri 
temporanei e straordinari, perché strettamente finalizzati al superamento 
della situazione emergenziale in esse descritta.
Orbene, è pur vero che l'art. 2, comma 1, dell'ord. M.I. n. 2948/1999, 
prevede, al punto 1.16 siccome aggiunto dall'ord. M.I. n. 3011/1999, che il 
Commissario delegato - Presidente della Regione Campania dispone "la 
formazione e l'informazione ambientale, e la promozione del rispetto dei 
valori naturali ed ambientali"; è altrettanto vero, però, che tale funzione 
dev'essere esercitata sempre "ai fini del superamento dell'emergenza" (comma 
1 del medesimo art. 2 dianzi citato) ed "avvalendosi degli esperti di cui 
all'art. 12, comma 3, della presente ordinanza", cioè del personale posto a 
disposizione del Ministero per l'Ambiente per le attività di sua competenza 
"connesse alle situazioni di emergenza socio-ambientali per le quali è stato 
dichiarato lo stato di emergenza", il che incontrovertibilmente circoscrive 
la funzione e le attività dell'organo Commissariale.
L'informazione considerata nel progetto, invece, è relativa a tutta la 
materia ambientale, non essendo soltanto limitata agli specifici settori di 
emergenza ai quali è finalizzata l'attività Commissariale, come deducibile 
dal dato testuale del provvedimento n. 601/2001, dianzi riportato (punto 
3.2), e diversamente da quanto sostenuto dalla difesa del convenuto, secondo 
cui sia le "semplificazioni" procedurali che hanno dato luogo all'adozione 
dell'ordinanza n. 601/2001 del Commissariato di Governo e sia il merito 
delle disposizioni in essa contenute sarebbero derivabili - e dunque 
legittimate - dalla realizzazione ad ampio spettro degli scopi emergenziali 
dell'organo commissariale.
Del resto, anche l'art. 3 dello statuto della Omissis - riportato 
testualmente a pagina 9 del tomo n. 1 della relazione sulla verifica 
amministrativo-contabile del 15.12.2005 dell'I.G.F. già citata in premessa: 
cfr. all. n. 1 al fascicolo di Procura - che ne definisce l'oggetto sociale, 
è di amplissimo respiro, concernendo l'utilizzo, la progettazione e la 
gestione di sistemi informatizzati nonché di programmi di formazione 
professionale inerenti l'informazione ambientale in genere e non facendo 
alcuno specifico riferimento al superamento della situazione emergenziale 
dei rifiuti nella regione campana.
Di conseguenza, risultano senz'altro condivisibili le osservazioni riportate 
a pagina 12 della predetta relazione, ove si evidenzia che "risorse 
pubbliche affidate, tra l'altro, ad una struttura caratterizzata dalla 
straordinarietà non potevano essere sottratte per altre finalità non 
espressamente individuate che non fossero connesse all'immediato superamento 
della fase emergenziale nello smaltimento dei rifiuti in Campania". Del 
pari, risultano fondate, alla luce delle suesposte osservazioni, le 
argomentazioni della Relazione Territoriale sulla Campania del 01.02.2006, 
anch'essa già sopra citata, in cui, alla pagina 39, si evidenzia che "nella 
vicenda in questione, l'emergenza, pure invocata, sembra essere riferibile 
piuttosto alla necessità di assumere e stabilizzare una folta schiera di 
lavoratori socialmente utili che all'urgenza di avviare il call-center 
ambientale: la Omissis, infatti, attualmente conta 210 dipendenti, di cui 34 
per call-center ambientale (LSU regionali) e 150 per progetto Monai della 
provincia di Napoli ...".
Per contro, risulta chiaramente infondato l'assunto difensivo, secondo cui 
seri motivi per ritenere legittima l'iniziativa commissariale in esame 
sarebbero ravvisabili nella Relazione sulla gestione degli interventi 
straordinari in materia di smaltimento dei rifiuti in Campania affidati al 
Presidente della giunta regionale della Campania (anni 1999-2000), approvata 
con deliberazione n. 7/2002 della Sezione centrale di controllo sulla 
gestione delle Amministrazioni dello Stato - I Collegio (adunanza dell'11 
dicembre 2001).
Invero, tale Relazione osserva, al punto 1.2, quanto di seguito si riporta 
testualmente:
"Per quanto riguarda gli obiettivi assegnati alla gestione in esame, va 
premesso che l'ordinanza di nomina a Commissario straordinario del 
Presidente della Giunta regionale della Campania in data 18.3.1996, come 
integrata da quella del 31.12.1996, previde gli interventi ritenuti 
necessari per superare l'emergenza ma dispose che gli interventi specifici 
venissero compresi in un Piano di emergenza da elaborare da parte del 
Commissario delegato entro il 31.12.1996.
Detto piano, formulato il 31 dicembre 1996 e promulgato il 14 luglio 1997, 
tuttavia, ha subito successive modificazioni in corrispondenza delle 
variazioni normative intervenute nella legislazione nazionale dei rifiuti 
(segnatamente, il D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22) o contenute nelle ordinanze 
della Presidenza del Consiglio, di disciplina della gestione.
In armonia con tale disciplina, sono stati affidati al Commissario delegato 
i compiti di:
? realizzare impianti definitivi, per il recupero di materie, combustibili 
ed energia dai rifiuti"; a tale obiettivo di fondo, sono stati associati 
quello, propedeutico, di
? realizzazione della raccolta differenziata dei rifiuti e quelli connessi 
di
? incentivazioni per il sistema di trasporto dei rifiuti e di fissazione 
delle tariffe , nonché quello di
? messa in sicurezza di discariche, anche abusive".
La Relazione medesima prosegue, quindi, osservando che "a decorrere dall'ordinanza 
del 31.3.1998, sono stati inseriti nelle attività di emergenza del settore 
dei rifiuti rilevanti interventi di bonifica ambientale" e che:
"Con l'ordinanza del 21.10.1999, è stato inserito tra gli obiettivi del 
Presidente della Giunta regionale nella qualità di Commissario delegato 
anche (art. 1, comma 6) "la formazione e la informazione ambientale" ed è 
stato dato incarico ai commissari (art. 3) di realizzare "attività di 
ricerca e di sperimentazione e sviluppo anche mediante la costituzione di un 
Centro" relativamente ai predetti interventi di natura ambientale".
Ha, infine, concluso, sul punto, evidenziando che "non può sottacersi che 
tali interventi in materia ambientale non appaiono riconducibili alla 
emergenza dei rifiuti e, quindi, alla dichiarazione dello stato di emergenza 
del settore operata nel 1994 dal Consiglio dei ministri, per cui le predette 
ordinanze - per la parte relativa al risanamento ambientale - devono 
ritenersi in contrasto con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992".
Il referto di che trattasi, dunque, ha dettagliatamente osservato come agli 
organi commissariali istituiti per lo svolgimento di tutti gli adempimenti 
inerenti il superamento della situazione emergenziale riguardante i rifiuti, 
sono stati successivamente affidati anche compiti riguardanti interventi 
urgenti di bonifica ambientale, ai quali deve comunque ritenersi riferito (e 
limitato) il compito di formazione e d'informazione ambientale affidato agli 
organi in questione dall'ordinanza M.I. n. 2948/1999, stanti le risultanze 
del dato testuale di tali provvedimenti ministeriali, dianzi riportate ed 
analizzate, senza che la funzione informativa di che trattasi possa giammai 
ritenersi estensibile - come preteso dall'ordinanza commissariale - a 
qualsivoglia settore concernente la tutela dell'ambiente.
La Relazione in esame, infatti, evidenzia, al punto 3 (Conclusioni) che 
"alcune attività di ricognizione o di diffusione di informazioni o notizie 
utili per la formazione della cultura della raccolta differenziata, 
peraltro, avrebbero potuto essere già svolte in passato, ponendosi come 
interventi caratterizzati da sufficiente autonomia gestionale e non 
comportanti grandi problemi tecnici. Proprio in relazione a tale aspetto, è 
mancata una idonea azione di diffusione, che sarebbe stata utile per 
concretizzare una differenziazione anche domestica dei rifiuti". In tal 
modo, il referto ha prospettato ed auspicato, del tutto condivisibilmente, 
un utilizzo della funzione informativa connessa ai compiti commissariali, 
improntati alla straordinarietà ed all'emergenza, avente tipologia, modalità 
di svolgimento ed obiettivi che nulla hanno a che vedere con la 
realizzazione e con la gestione del call center ambientale per cui è stata 
costituita la Omissis in attuazione dell'ordinanza commissariale n. 
601/2001.
Per quanto dianzi considerato, il Collegio ritiene che quest'ultimo 
provvedimento abbia riguardato un'iniziativa che ha dato luogo ad ingente 
dispendio di risorse pubbliche, in assenza di qualsivoglia legittimazione 
normativa e, per quanto oltre si osserverà, del tutto priva di utilità per 
la collettività cui appariva destinata.
Del resto, l'art. 2 della legge 6 dicembre 2006, n. 290 ("Conversione in 
legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, recante 
misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti 
nella regione Campania"), richiamato dalla difesa del convenuto ed 
intitolato "Informazione e partecipazione dei cittadini - Consulta regionale 
per la gestione dei rifiuti nella regione Campania", dispone, al primo comma 
(il secondo disciplina i compiti della Consulta regionale) che "Il 
Commissario delegato, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore 
del presente decreto, adotta, con propria ordinanza, le misure volte ad 
assicurare l'informazione e la partecipazione dei cittadini in conformità ai 
principi della «Carta di Aalborg», ... Le iniziative di informazione sono 
attuate in collaborazione con il Dipartimento per l'informazione e 
l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in conformità alle 
disposizioni del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, e, comunque, 
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica".
Tale disposizione, quindi, non fa altro che imporre al commissario delegato 
l'obbligo d'informazione, nel quadro dei principi di sostenibilità 
ambientale dello sviluppo dei centri urbani recati dalla carta di Aalborg, 
relativamente e limitatamente, peraltro, ai già conferiti compiti di 
gestione e superamento della situazione emergenziale concernente i rifiuti, 
cioè, in buona sostanza, in una prospettiva del tutto analoga a quella 
adombrata nella Relazione sulla gestione degli interventi straordinari in 
materia di smaltimento dei rifiuti in Campania riguardante gli anni 
1999-2000, di cui si è detto in precedenza. Tanto ciò è vero, che il 
legislatore ha previsto che tale obbligo d'informazione venisse adempiuto 
"senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica", nonché "in 
collaborazione con il Dipartimento per l'informazione e l'editoria della 
Presidenza del Consiglio dei Ministri", requisiti entrambi mancanti nel caso 
all'esame, visto che il provvedimento commissariale in merito al quale si 
controverte è stato adottato senza alcuna collaborazione con altri Enti - 
per quanto oltre si dirà - ed in presenza dell'assunzione di un rilevante 
impegno finanziario per la struttura commissariale.
3.2.B Sempre in punto di elemento oggettivo, deve ora analizzarsi la 
riconducibilità - in termini di legittimità - dell'iniziativa di che 
trattasi, al disposto dell'art. 10 del decreto legislativo n. 468 del 1997, 
rubricato "Occupazione dei soggetti già impegnati nei lavori socialmente 
utili", cui essa fa esplicito riferimento. Tale norma consente alle 
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 3 
febbraio 1993, n. 29 . di far "fronte a proprie esigenze istituzionali per 
l'esecuzione di servizi aggiuntivi non precedentemente affidati in appalto o 
in concessione", allo scopo di "creare le necessarie ed urgenti opportunità 
occupazionali per i lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili", 
mediante la "costituzione di apposite società miste che abbiano ad oggetto 
attività uguali, analoghe o connesse a quelle già oggetto dei progetti" LSU 
in corso, "a condizione che la forza lavoro in esse occupata sia 
inizialmente costituita, nella misura non inferiore al 40 per cento, dai 
lavoratori già impegnati nei progetti stessi, ovvero in progetti di 
contenuti analoghi", effettuando la scelta - a tale scopo - del socio 
privato, anche senza l'osservanza delle procedure di evidenza pubblica, 
purché si tratti di "società di capitale, anche in forma cooperativa, che 
risultino aver collaborato sin dall'inizio alla promozione, gestione e 
realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili che hanno preceduto 
la costituzione delle società miste". Il comma quarto della norma richiamata 
ha previsto che i commi secondo e terzo dovessero trovare applicazione fino 
al 31.12.1999, ma l'art. 6, d.lgs. 28 febbraio 2000, n. 81, come modificato 
dal comma 71 dell'art. 52, L. 28 dicembre 2001, n. 448, ha stabilito che le 
disposizioni di cui ai commi primo, secondo e terzo avrebbero trovato 
applicazione fino al 31.12.2002.
Nella vicenda che si esamina, il ricorso all'art. 10 d.lgs. n. 468/1997 
(così come successivamente modificato dal d.lgs. 81/2000) contenuto 
nell'ordinanza commissariale n. 601/2001 risulta infondato, poiché non 
sussistevano, nella specie, i presupposti per la sua applicazione.
Nella caso in esame, invero, si è proceduto alla costituzione di una società 
mista senza un individuato e preesistente progetto di lavori socialmente 
utili, in relazione al quale, secondo la surriportata previsione normativa, 
tale costituzione si doveva porre "in continuità", secondo quanto, del 
resto, confermato dalla norma stessa, quando discorre di occupazione dei 
lavoratori "già impegnati nei progetti stessi"; inoltre, come giustamente 
evidenziato dalla procura attrice, anche la circolare del Ministero del 
Lavoro e della Previdenza Sociale n. 100 del 26 luglio 1998, intitolata 
"Lavori Socialmente Utili. Decreto Legislativo 1 dicembre 1997, n. 468 e 
Decreto Interministeriale 21-5-1998. Prime direttive attuative" (all. n. 19 
al fascicolo di Procura), ha contribuito a legittimare siffatta 
interpretazione del testo normativo, che in essa viene fedelmente - pur se 
sinteticamente - riportato al punto 2.2.1, in cui si chiarisce, inoltre, 
che: "Tale previsione normativa si applica alla società o ai terzi 
costituiti "ex novo" al termine dei progetti Lpu" (14° par. punto 2.2.1. 
della circolare 100/1998): nel caso all'esame, invece, non risulta la 
presenza di alcun progetto LPU ultimato in funzione del quale applicare 
l'art. 10 d.lgs. 468/1997, non potendosi, quindi ritenere che l'operazione 
condotta sia corredata da liceità.
La gestione di un call-center affidata da Italia Lavoro, nel corso del 1999, 
ad una società facente parte del medesimo Consorzio (di cui si fa menzione 
nella memoria prodotta alla G.d.F. dalla omissis nel settembre 2006: cfr. 
all. n. 6R al fascicolo di Procura) nell'ambito delle attività del Servizio 
Sanitario, in scadenza al 31.12.2001 ed impegnante oltre 32 unità di 
personale del bacino dei LSU, non trova alcun riferimento né negli atti 
commissariali e né nella progettazione approvata.
Sotto ulteriore profilo, deve evidenziarsi, per quanto concerne la scelta 
del socio della società mista, che si è proceduto all'individuazione diretta 
della omissis quale socio privato senza l'osservanza del generale principio 
concorsuale, a dispetto del fatto che l'art. 10 d.lgs. 468/1997 consente la 
deroga alle procedure di evidenza pubblica, nella fase inerente la scelta di 
che trattasi, soltanto ove si tratti di "società di capitale, ..., che 
risultino aver collaborato sin dall'inizio alla promozione, gestione e 
realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili che hanno preceduto 
la costituzione delle società miste".
Orbene, non risulta che la omissis abbia curato la gestione e realizzazione 
di analogo progetto di lavori socialmente utili precedentemente alla 
costituzione della Omissis, in primo luogo, perché, come già dianzi 
osservato, il progetto di realizzazione e di gestione di un call center per 
il Servizio Sanitario Regionale affidato nel 1999 ad una società facente 
parte del medesimo Consorzio non viene in alcun modo richiamato nel 
provvedimento commissariale 601/2001 ed, in secondo luogo, perché il 
progetto Sirenetta (avente ad oggetto un sistema di monitoraggio informatico 
del trasporto di rifiuti), richiamato dalla difesa per sostenere la corretta 
applicazione dell'art. 10 d.lgs. 468/1997 non ha previsto - come giustamente 
ricordato dal P.M. di udienza - l'impiego di Lsu.
Risultano, dunque, anche sotto questo profilo, condivisibili le 
osservazioni, correttamente fatte proprie dal requirente, contenute nella 
Relazione Territoriale sulla Campania presentata il 01.02.2006, secondo cui 
(pagine 38 e 39) la struttura commissariale, a dispetto del copioso 
riferimento testuale a disposizioni comunitarie, non abbia tuttavia tenuto 
"minimamente in conto i vincoli di pubblicità e concorsualità, sempre di 
fonte comunitaria ..., regolanti la scelta del partner privato chiamato a 
formare la società mista di gestione del progetto", nonostante la 
giurisprudenza del G.A., allineata sotto tale profilo a quella della Corte 
di Giustizia C.E., abbia rimarcato "che l'affidamento diretto di un appalto 
pubblico ad una società mista pubblico-privata, pregiudica l'obiettivo di 
una effettiva e libera concorrenza tra le imprese e contrasta con il 
principio della parità di trattamento degli interessati"; eppure - prosegue 
la Relazione - l'art. 5 T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000) impone, ai fini della 
scelta del socio privato, lo svolgimento di apposite gare secondo procedure 
ad evidenza pubblica, idonee a garantire l'osservanza delle disposizioni 
interne e comunitarie in materia di concorrenza.
Come, poi, giustamente posto in rilievo nella Relazione sulla verifica 
amministrativo-contabile eseguita dall'I.G.F. e datata 15.12.2005, le 
attività per le quali è consentito, ai sensi dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, 
costituire società miste preposte a gestire progetti prevedenti l'impiego di 
LSU sono quelle che "rientrano ... nella gestione ordinaria delle regioni e 
degli enti locali e che esulano certamente dalla gestione straordinaria 
dell'emergenza rifiuti, considerati i caratteri di eccezionalità e 
temporaneità che dovrebbero contraddistinguerla".
Conseguentemente, ed anche sotto il profilo appena posto in rilievo, appare 
evidente l'ingiustificato travalicamento dei propri compiti istituzionali in 
cui si è concretata l'emissione dell'ordinanza commissariale n. 601/2001, 
risultando infondata la deduzione difensiva, proposta dall'avv. Raimondo 
Nocerino nel corso dell'odierna udienza, secondo cui al Commissario 
Straordinario di Governo per l'Emergenza rifiuti è riconosciuta la generale 
facoltà di predisporre progetti socialmente utili e di promuovere la 
costituzione di società miste, poiché tale facoltà, prevista dall'art. 2 
dell'ordinanza M.I. n. 2560 del 02.05.1997 (depositata in copia dal medesimo 
difensore in udienza), limita la predisposizione di progetti LSU all'"attuazione 
degli interventi di propria competenza, con specifico riguardo al 
conseguimento degli obiettivi di raccolta differenziata" e, per quanto 
concerne la promozione della costituzione di società miste, prevede che essa 
sia finalizzata all'"attuazione di quanto previsto dal comma 21 
dell'articolo 1 del decreto legge 1 ottobre 1996 n. 510, convertito, con 
modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608", disposizione che, 
dettata nell'ambito delle "Disposizioni urgenti in materia di lavori 
socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore 
previdenziale", riproduce in modo pressoché pedissequo le disposizioni 
dettate dall'art. 10 d.lgs. 468/1997, già dianzi riportate.
Infine, sul punto, non si ritiene di poter condividere l'ulteriore assunto 
difensivo, secondo cui il parere reso dall'Avvocatura Distrettuale dello 
Stato in data 06.11.2002 legittimerebbe l'iniziativa sotto il significativo 
aspetto della costituzione della società mista con contestuale impiego di 
LSU, perché l'Avvocatura Distrettuale, interpellata specificamente sulla 
cedibilità gratuita alla Regione di quote societarie di proprietà del 
Commissariato di Governo, si esprime positivamente esclusivamente sul punto, 
osservando che "l'istituzione di un commissariato straordinario governativo 
non implica una stabile avocazione di competenza allo stato", ma rappresenta 
"un ausilio dell'amministrazione centrale a quella locale, per l'avvio di un 
processo che da quest'ultima deve essere recepito e condotto in regime 
ordinario", e non riguardando affatto la legittimità dell'iniziativa 
intrapresa con l'ordinanza commissariale n. 601/2001 (cfr. all. n. 1 bis al 
fascicolo di Procura).
3.2.C Ancora in ordine all'illecito depauperamento del patrimonio pubblico 
derivato dalla costituzione della Omissis al fine di gestire il cd. Progetto 
Sosa approvato con l'ordinanza commissariale n. 601/2001, va osservato che 
ha fortemente inciso sull'inutile dispendiosità dell'iniziativa l'estensione 
della progettazione oggetto dell'ordinanza stessa all'intero complesso delle 
PP.AA. in assenza di qualsivoglia coinvolgimento delle stesse nelle fasi sia 
di programmazione delle commesse e sia di assunzione dei necessari impegni 
finanziari, cui si è accennato al punto 3.2.A che precede.
Invero, soltanto nelle premesse dell'atto si dice "Ritenuto che sia doveroso 
fornire il necessario impulso, i mezzi, le professionalità e le energie agli 
Enti pubblici e Privati istituzionalmente impegnati", mentre alla lettera E 
del dispositivo è affermato che "con successivo provvedimento da emanare, 
sentite e d'intesa con le altre Amministrazioni Pubbliche interessate, 
saranno fissati gli ulteriori termini attinenti la gestione delle strutture 
realizzate a far data dal 01 gennaio 2003".
L'estensione in parola, che è di natura sia soggettiva e sia oggettiva, 
avrebbe dovuto essere preventivamente delineata e successivamente attuata, 
poiché senz'altro qualsivoglia progetto di "call center", nella sua 
ideazione, richiede, per essere realizzato e fornire le informazioni 
ambientali, che si ineragisca con le varie PP.AA. e che ci si avvalga del 
collegamento con le varie strutture di competenza ambientale per ottenere le 
informazioni da rendere al cittadino.
Tuttavia, nel caso di specie, risulta assente una qualsiasi preventiva 
verifica di interesse o disponibilità in tal senso di altri soggetti 
pubblici potenzialmente interessati (quali Comuni, Province, AASSLL, 
Autorità di Bacino, Arpac, Enti di ricerca etc.). Neanche successivamente, 
del resto, si è avuta una corrispondenza con altre pubbliche amministrazioni 
in merito all'attuazione della progettata "informazione ambientale" (cfr. 
relazione G.d.F. del 10.10.2006, pag. 4, punto 2 ed all. n. 17 alla stessa).
Nella convenzione n. 94 stipulata in forma pubblica amministrativa in data 
31 dicembre 2001 tra il Commissario delegato ed il Consorzio omissis, viene 
data attuazione alla citata ordinanza n. 601/2001, precisandosi all'art. 2 
che il progetto della omissis approvato sarà curato dal Consorzio, e per 
esso dalla Società mista, per il periodo di 60 mesi, mentre all'art. 3, in 
cui è fissato l'impegno assunto a carico del Commissario, così si dispone: 
"L'impegno finanziario assunto, giusta Ordinanza 601/2001, dal Commissario 
delegato, sino al 31.12.2002, ammonta ad Euro 3.098.741,39 (lire 6 
miliardi), tale importo è comprensivo della quota di partecipazione al 
capitale sociale della "Società mista" da costituire e dell'onere scaturente 
dall'acquisizione della proprietà delle strutture da realizzare; con 
successivo provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre 
Amministrazioni Pubbliche interessate che, giusta la legislazione 
comunitaria, dovranno provvedere all'iscrizione nei propri Bilanci della 
voce stanziamento per la "informazione ambientale", saranno fissati gli 
ulteriori termini attinenti la gestione delle strutture realizzate a far 
data dal 01 gennaio 2003".
Il riportato art. 3 della convenzione ripropone le lettere d) ed e) del 
dispositivo dell'ordinanza 601, precisando, in aggiunta, che da altre 
Amministrazioni Pubbliche vi dovrà essere uno stanziamento di bilancio per l'informazione 
ambientale.
Quindi, giustamente la Procura attrice ha rilevato che "sono indefiniti i 
soggetti che dovrebbero garantire l'esecuzione e, conseguentemente, la 
copertura finanziaria del progetto, quale realizzata da un ipotizzato 
stanziamento per l'informazione ambientale" e che la predetta previsione 
convenzionale è violativa della disposizione dell'art. 2, comma 5, del d. 
lgs. 468/1997, ove si prevede che: " . i progetti di lavori di pubblica 
utilità, predisposti dalle Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, 
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e dagli enti 
pubblici economici, sono corredati dalle delibere di cui all'articolo 10, 
comma 1, recanti gli impegni in ordine alle opzioni ivi previste e ai 
conseguenti stanziamenti di bilancio".
Conferma di tali osservazioni è individuabile nel piano industriale 
economico anno 2005 della Omissis allegato all'ordinanza n. 14/2005 del 
Commissario di Governo per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque nella 
Regione Campania, con la quale si è effettuato un primo ripianamento delle 
perdite societarie con conseguente ricapitalizzazione della società Omissis.
Nel piano, invero, si legge che: "I limiti al lavoro sono relativi non solo 
all'urgenza relativa all'elaborazione del "piano" ma soprattutto alla 
carente definizione della commessa a cui fare riferimento per la costruzione 
del piano stesso. Infatti, la società come è noto, è fortemente 
caratterizzata dalla dipendenza dagli Enti locali ed in particolare dall'attribuzione 
di specifiche commesse da parte soprattutto dei soci committenti. Allo stato 
la mancata definizione contrattuale e conseguente assegnazione delle 
commesse, sulle quali la società dovrà svolgere la sua attività, condiziona 
fortemente il giudizio sulla continuità delle attività dell'azienda, e ciò 
indipendentemente da un altro fattore e cioè quello relativo alla perdita 
conseguita nell'esercizio 2004 che erode completamente il capitale sociale, 
con la conseguente necessità di ripianare la perdita e ricostituire il 
capitale sociale almeno al minimo legale. Solo la puntuale definizione delle 
commesse può dare la necessaria copertura dei costi" (cfr. all. n. 19 alla 
relazione G.d.F. del 10.10.2006).
La gestione della Omissis, dunque, è risultata enormemente fallimentare, con 
perdite elevate e con prospettive future più che desolanti, tali da 
provocare di recente la fuoriuscita del socio privato, con la successiva 
instaurazione di contenziosi con scopo risarcitorio nei confronti del 
Commissario di Governo, come già anticipato nella premessa in fatto.
Infatti, le attività attribuite alla società si delineano a loro volta di 
limitato orizzonte temporale, non certamente a causa della mala gestio di 
carattere esclusivamente imprenditoriale imputabile ad avviso della difesa 
del convenuto agli amministratori della Omissis, ma a cagione 
dell'assunzione dell'iniziativa in tempi che è eufemistico definire 
estremamente brevi, per realizzare scopi di stabilizzazione occupazionale 
estranei alla gestione commissariale caratterizzata da temporaneità e da 
straordinarietà, nonché in assenza di qualsivoglia assenso-assunzione 
d'impegno finanziario da parte di altri organismi pubblici.
Inoltre, il provvedimento commissariale ha trascurato di considerare due 
fondamentali aspetti:
A. Ai sensi dell'art. 3 della legge n. 61/1994 sono le A.R.P.A. (Agenzie 
Regionali per la Protezione Ambientale) che " devono fornire il supporto 
tecnico scientifico necessario per la pianificazione e gli interventi a 
livello regionale, gestire l'informazione ambientale regionale, organizzare 
programmi di educazione e formazione ambientale e soprattutto, effettuare i 
controlli e le azioni di prevenzione ambientale tramite le proprie strutture 
tecniche presenti sul territorio", e, secondo l'art. 5 della legge regionale 
n. 10/1998, che disciplina le funzioni dell'Arpac (Ente strumentale della 
Regione Campania), l'Agenzia in parola è preposta, oltre che allo 
svolgimento delle attività e dei compiti di interesse regionale di cui all'art. 
1 legge n. 61 /1994, anche dell'attività finalizzata a fornire previsioni, 
informazioni ed elaborazioni microclimatiche e metereologiche, dell'attività 
di sensibilizzazione e informazione dell'opinione pubblica sui temi 
ambientali, nonché all'organizzazione e gestione del sistema informatico 
regionale per l'ambiente ed a qualsiasi altra attività collegata alle 
competenze regionali in materia ambientale. Non a caso, infatti, con nota n. 
278/S.P. del 28.01.2004, indirizzata al Commissario di Governo, l'Assessore 
alle Politiche Territoriali e Ambiente della Regione Campania suggerisce il 
trasferimento all'Arpac della quota di azioni assegnate a titolo gratuito 
alla Regione con ordinanza commissariale n. 228/2002 (cfr. all. n. 5G al 
fascicolo di Procura).
B. La costituzione della Omissis per la realizzazione e la gestione del cd. 
Progetto Sosa, inoltre, risulta illegittimamente sovrapporsi rispetto alle 
funzioni destinate agli Uffici per le Relazioni con il Pubblico istituiti 
presso le PP.AA., cui l'art. 8 della legge n. 150/2000 (recante la 
disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle Pubbliche 
Amministrazioni) affida il compito di garantire l'esercizio dei diritti di 
informazione, con adozione di sistemi di interconnessione telematica, nonché 
la reciproca informazione fra l'Urp stesso e le altre strutture operanti 
nell'amministrazione, oltre che fra gli UU.RR.PP. delle varie 
amministrazioni (cfr. artt. 10 e 11 del d.lgs. 165/2001).
Il requirente ha giustamente rilevato, "pertanto, come sia stata gravemente 
carente da parte del Commissario la valutazione sulla sussistenza dei 
presupposti per dare vita al progetto e sulla sua effettiva utilità e 
attuabilità, anche in relazione alle competenze ed al concorso della altre 
amministrazioni", il che conferma la condivisibilità della prospettazione 
attorea in punto di illecito travalicamento, da parte del Commissario 
Delegato, dei propri compiti istituzionali specificamente diretti al 
superamento della situazione emergenziale.
4. L'iniziativa, la cui illiceità è ampiamente descritta nelle 
considerazioni che precedono, ha dato luogo ad un rilevante impegno 
finanziario cui non è corrisposta alcuna utilità per la collettività 
amministrata, di modo che deve ravvisarsi la sussistenza, nel caso all'esame 
del Collegio, di un danno ingiusto e risarcibile subito dalla collettività 
amministrata.
Il progetto "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente", infatti, è 
rimasto privo di sostanziale esecuzione, com'è dato chiaramente dedurre sia 
dalla lettura della citata Relazione della Commissione parlamentare, secondo 
cui ". per esplicita ammissione dei vertici attuali della società mista, il 
call center in questione è pressoché inattivo (quattro o cinque chiamate al 
giorno) e del tutto sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali 
della struttura commissariale, quali, ad esempio, i consorzi di bacino" 
(pag. 39), e sia da quanto accertato in sede d'indagine dalla G.d.F., la 
quale ha specificamente riportato che il periodo di effettiva operatività 
del call center in questione è da individuare soltanto nei mesi di 
settembre-ottobre 2003, dovendosi per il resto constatare una desolante 
inattività (4-5 chiamate al giorno, appunto): cfr. all. nn. 10 e 17 alla 
relazione G.d.F. del 10.10.2006 (prospetto delle chiamate ricevute dal call 
center e dichiarazioni rese dal dr. R. B., presidente C.d.A. Omissis in data 
03.10.2006).
L'illecito esborso derivato dalla costituzione della società mista Società 
Protezione Ambiente e Natura S.p.A. (cd. Omissis) è stato correttamente 
quantificato dalla Procura come segue:
A. ? 3.667.470,67, importo costituito dalla sommatoria dei mandati/bonifici 
relativi a Omissis e riguardanti il progetto di call center ambientale. Il 
mandato di pagamento è il n. 362 del 03.08.2005, effettuato per ? 
3.167.457,27 dal Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e 
tutela delle acque nella Regione Campania, mentre i bonifici disposti in 
favore di Omissis da Pomigliano Ambiente S.p.A., su disposizione del 
Commissario Governo Emergenza rifiuti, sono il n. 68483218612 del 24.03.2003 
per ? 100.003,10, il n. 66843166505 del 29.04.2003 per ? 100.004,10 ed il n. 
15613400703
 per ? 300.006,20 (cfr. all. n. 19 alla relazione G.d.F. del 
10.10.2006).
B. ? 253.833,50, importo corrisposto alla Omissis, con il mandato di 
pagamento del Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e 
tutela delle acque nella Regione Campania n. 363 del 03.08.2005, a titolo di 
spese, commissioni bancarie ed interessi passivi dovuti in virtù del decreto 
Commissariale n. 519 del 01.12.2003 (all. n. 5F al fascicolo di Procura) con 
il quale, nel riconoscere il debito nei confronti della Omissis, si dà anche 
atto, in presenza di una cessione del credito della società mista, "che 
eventuali oneri accessori, quali interessi e spese da quantificare a seguito 
del soddisfacimento dell'anticipazione erogata dall'Istituto di Credito, 
saranno posti a carico della struttura Commissariale e riguardano 
esclusivamente le somme anticipate" (cfr. all. n. 19 alla relazione G.d.F. 
del 10.10.2006).
Il danno derivante dalla somma di tali importi, disposti dal Commissariato 
in relazione all'attuazione dell'ordinanza n. 601 del 2001, è pari ad ? 
3.921.304,17.
5. In punto di nesso di causalità, e ritenuta ovviamente in re ipsa la 
sussistenza del rapporto di servizio tra il Commissario delegato dal Governo 
per l'Emergenza rifiuti-Presidente della Regione Campania e l'Amministrazione 
regionale danneggiata, non può revocarsi in dubbio, come validamente posto 
in rilievo dal requirente, che "il mancato decollo del centro servizi sull'informazione 
ambientale, sulla cui base è stata costituita la società mista, è stato 
causato, ..., dagli evidenziati vizi ed aspetti critici dell'iniziativa, tra 
cui emerge l'incauto, insufficientemente ponderato e non consentito 
intervento dell'organo straordinario governativo, avvenuto presupponendo l'interesse 
e collaborazione, anche e soprattutto finanziaria, di altre non 
preventivamente sentite né individuate amministrazioni".
Tale ponderazione, effettuata con le vistose ed illecite carenze 
precedentemente evidenziate, era rimessa in via esclusiva all'ex Commissario 
delegato dal Governo al superamento della situazione emergenziale, in 
ragione delle considerazioni che seguono.
L'istituto del commissariamento in materia di rifiuti rappresenta un modello 
di azione amministrativa straordinaria nel campo della gestione dei rifiuti, 
che non trova una fonte normativa specifica, ma viene adottato in 
riferimento agli interventi urgenti in materia di protezione civile. Esso è 
stato successivamente pienamente legittimato dalla Corte Costituzionale con 
la sentenza n. 127 del 1995, con la quale è stato stabilito che spetta allo 
Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorrere allo 
stato di emergenza, a norma dell'articolo 5 comma 1 della legge 24 febbraio 
1992, n. 225, in ordine alla situazione socio-economico-ambientale di una 
regione, sulla base degli elementi evidenziati dai competenti organi statali 
e regionali.
Il ricorso alla nomina di un «Commissario straordinario» rientra nell'ambito 
dell'organizzazione amministrativa come evento di controllo sostitutivo tra 
enti; esso acquista un carattere peculiare quando riguarda competenze 
attribuite dalla legge alle Regioni. Ulteriore specificità deve essere 
attribuita alla figura del Commissario straordinario per la protezione 
civile, al cui fondamento normativo si richiamano le numerose ordinanze del 
Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei 
ministri che, nel corso degli anni, sono intervenute per nominare commissari 
straordinari per l'emergenza rifiuti, prorogare il loro mandato, specificare 
limiti e modalità dei compiti attribuiti.
La gestione commissariale, in altri termini, si caratterizza per la sua 
centralizzazione e per la sua concentrazione in capo, inizialmente, al solo 
Prefetto, ritenuto il solo organo di Governo in grado di sostituirsi a 
livello territoriale a tutti gli altri enti territoriali coinvolti a vario 
titolo e preposto quindi a gestire i poteri commissariali straordinari, e 
successivamente, con l'affiancamento del Presidente della Giunta della 
regione «commissariata», al fine di personalizzare, contemporaneamente 
concentrandola in un organo unisoggettivo munito di investitura governativa, 
l'effettiva partecipazione delle entità regionali all'esercizio 
«emergenziale» della gestione del ciclo dei rifiuti.
Per quanto osservato, non può che ravvisarsi sussistente l'ascrivibilità in 
via esclusiva dell'insorgenza dell'illecito esborso dianzi descritto e 
quantificato, alla condotta avventata e negligente tenuta nella conduzione 
della vicenda all'esame dall'ex Commissario delegato dal Governo 
all'emergenza rifiuti in Campania A.B.
6. La responsabilità dell'indicato danno viene ritenuta attribuibile a 
titolo di colpa grave, secondo la prospettazione della Procura, al predetto 
Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle 
acque nella Regione Campania, avendo egli adottato gli atti relativi all'approvazione 
del progetto presentato dalla omissis ed alla costituzione della Omissis, 
cioè, in particolare, l'ordinanza n. 601/2001 più volte dianzi citata.
In effetti, in considerazione delle notevoli anomalie e rilevanti 
illegittimità precedentemente evidenziate, il comportamento tenuto dall'ex 
Commissario per l'emergenza rifiuti A.B. è da qualificare quale gravemente 
colposo.
Invero, dagli atti di causa, dettagliatamente sopra analizzati, risulta, in 
buona sostanza, che nel periodo intercorrente tra la metà di dicembre del 
2001 ed il 1 gennaio 2002 è stata concentrata tutta 
l'acquisizione/valutazione degli atti relativi all'affidamento del progetto 
cd. Sosa, prevedente l'impiego di almeno cento LSU, ad una società mista da 
costituire (poi denominata Omissis): il commissariato ha accolto il 
progetto, ne ha riconosciuto la validità, ha adottato l'ordinanza ed ha dato 
il via libera a costituire una società in meno di quindici giorni.
È questo il quadro sintetico che descrive la vicenda oggetto del giudizio.
La circostanza che l'iniziativa in contestazione, intrapresa in tempi 
deliberativi assai ristretti per l'approssimarsi della scadenza del 31 
dicembre 2001 (solo successivamente prorogata), risponda essenzialmente all'esigenza 
di assumere e stabilizzare lavoratori socialmente utili e non a 
problematiche emergenziali in materia ambientale (rifiuti, bonifiche e 
tutela delle acque), così come rilevato dalla Commissione parlamentare d'inchiesta 
sul ciclo dei rifiuti nella menzionata relazione, non consente di 
riconoscerne la legittimità, bensì, al contrario, impone ancor più di 
evidenziare come l'ampia portata dell'iniziativa di cui all'ordinanza 601/01 
palesemente non rientri nei compiti istituzionali del Commissario.
Come giustamente rilevato nell'atto introduttivo del giudizio, "i poteri 
attribuiti al Commissario trovano non solo giustificazione nell'emergenza 
ma, in funzione di quest'ultima, anche una naturale limitazione, dettata 
dalla ragione stessa della particolare legittimazione dell'intervento 
straordinario".
Valga richiamare, in proposito, le disposizioni contenute nell'art 5 della 
legge 225/1992, istitutiva della Protezione Civile, riguardanti "Stato di 
emergenza e potere di ordinanza", secondo cui, una volta deliberato dal 
Consiglio dei ministri (o, per sua delega, dal Ministro per il coordinamento 
della protezione civile) lo stato di emergenza in presenza del verificarsi 
degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c) (calamità naturali, 
catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere 
fronteggiati con mezzi e poteri straordinari), la medesima Autorità 
ministeriale può avvalersi, per l'attuazione degli interventi previsti dai 
commi 2 e 3 dello stesso articolo (interventi di emergenza ed altri comunque 
intesi a scongiurare ulteriori situazioni di pericolo per persone e cose), 
di commissari delegati, con provvedimento di delega che "deve indicare il 
contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo 
esercizio". L'attuazione degli interventi di che trattasi - prosegue l'art. 
5 in parola - legittima il Ministro preposto o il Commissario all'uopo 
delegato ad adottare "ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente", 
purché emanate "nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento 
giuridico", nonché "motivate" ed indicative "delle principali norme a cui si 
intende derogare".
Orbene, così richiamata la disposizione attributiva ai commissari delegati 
per stati di emergenza del potere di emanare ordinanze "in deroga", appare 
immediatamente evidente l'infondatezza dell'assunto difensivo, secondo cui, 
posto che l'ordinanza n. 601/2001 dovrebbe ritenersi intesa ad attuare una 
finalità emergenziale, il medesimo provvedimento costituirebbe mero "atto di 
indirizzo e programmatorio", privo di immediata efficacia vincolante per i 
contraenti, da attribuire, invece alla convenzione successivamente stipulata 
e registrata al n. 94 del 31.12.2001 del repertorio. Invero, siffatti 
provvedimenti sono così strutturati proprio per disciplinare con efficacia 
immediata e diretta situazioni abbisognevoli di rapide soluzioni.
Le ordinanze extra ordinem, infatti, possono essere adottate in deroga ad 
ogni disposizione vigente, ma soggiacciono, nel contempo, a precisi limiti, 
quali il rispetto dei principi generali dell'ordinamento, l'obbligo di 
motivazione, l'indicazione delle principali norme giuridiche cui si intende 
derogare, il rispetto degli stabiliti limiti temporali. Si tratta di 
impedire che le deroghe apportate al quadro normativo vigente, finiscano 
nella sostanza per determinare uno stravolgimento dello stesso. Ed invero, 
il potere di adottare ordinanze in deroga non può che dar luogo a "deroghe 
temporalmente limitate non anche ad abrogazione o modifica di norme vigenti" 
(Corte Costituzionale, sentenze nn. 127/1995, 418/1992, 201/1987, 4/1977 e 
8/1956; Cons. di Stato, Sez. V, sentenze nn. 6809 e 6280/2002; Cons. di 
Stato, Sez. IV, sentenza n. 197/98).
Orbene, la sussistenza in capo al convenuto dell'elemento soggettivo della 
colpa grave è testimoniata dal fatto che egli non poteva non essere 
consapevole della propria investitura, quale organo commissariale, 
finalizzata alla gestione dell'emergenza mediante l'esercizio dei poteri 
attribuitigli, ivi compresa l'emanazione di ordinanze extra ordinem, da 
adottare, peraltro, nel rispetto dei principi, individuati dalla Consulta e 
dalla giurisprudenza amministrativa, dianzi ricordati.
Quindi, delle due l'una: o l'ordinanza n. 601/2001 non si strutturava sul 
modello e sull'efficacia dell'ordinanza cd. "in deroga", ed allora non 
avrebbe mai potuto prescindere dall'attenta valutazione degli atti relativi 
all'esame del progetto cd. Sosa ed all'affidamento della sua realizzazione e 
gestione ad una società mista prevedente l'impiego di un certo numero di 
LSU - cioè dalla corretta applicazione delle disposizioni normative dianzi 
richiamate ed analizzate e che sono state, nella specie, palesemente 
disattese; oppure si trattava di un'ordinanza extra ordinem, ed in tal caso 
non avrebbe potuto essere adottata se non al fine di fronteggiare situazioni 
di pericolo o maggiori danni a persone o a cose, mediante l'esercizio di un'amplissima 
potestà discrezionale, che trova un limite rigoroso, attesi i principi 
costituzionali in gioco, nell'effettiva esistenza di una situazione di 
fatto - consistente in calamità naturali, catastrofi o altri eventi 
emergenziali - richiedente, per intensità ed estensione, l'utilizzo di mezzi 
e di poteri straordinari, stante la comprovata impossibilità di potere 
altrimenti far fronte alla situazione medesima - la quale, nel caso di 
specie, era del tutto priva delle caratteristiche emergenziali di che 
trattasi, per quanto dianzi evidenziato.
Inoltre, va osservato, sempre in punto di elemento soggettivo dell'illecito 
amministrativo-contabile rilevato, che non solo l'ex Commissario di Governo 
per l'Emergenza Rifiuti ha utilizzato il proprio potere di emanare ordinanze 
al di fuori dei limiti imposti dalle surrichiamate disposizioni attributive 
del potere medesimo e disciplinanti i presupposti e le modalità del relativo 
esercizio, ma anche, nel disporre la costituzione della società mista 
unitamente al socio privato Consorzio omissis per la gestione del progetto 
cd. Sosa mediante l'impiego di Lsu, ha assunto sostanzialmente l'impegno a 
prevederne la gestione mediante il coinvolgimento di altri Enti, gestione 
che, invece, è mancata del tutto, per cui attualmente Omissis non ha 
commesse a sufficienza neppure per sopravvivere, ed i lavoratori Lsu 
preposti al progetto Sosa risultano quasi completamente inutilizzati; di 
modo che deve rilevarsi che anche l'impegno in parola è stato assunto con 
ingiustificabile avventatezza, improntata ad un evidente disinteresse circa 
il corretto uso dei propri poteri istituzionali ed in ordine alle 
conseguenze dannose per il patrimonio pubblico suscettibili di derivare da 
siffatta condotta negligente.
Per quanto dianzi osservato, il Collegio ritiene ravvisabile, nel caso 
all'esame, la sussistenza in capo al convenuto dell'elemento soggettivo 
della colpa grave.
7. Riconosciuta, quindi, la responsabilità amministrativa di A.B. in qualità 
di Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti, Bonifiche e Tutela delle 
Acque, il Collegio, nel procedere alla definitiva quantificazione 
dell'ammontare del danno che egli è tenuto e risarcire in favore dell'erario 
per effetto della presente pronuncia, ritiene, anche in accoglimento del 
rilievo operato in merito dallo stesso P.M. di udienza, che sussistano le 
condizioni per esercitare il potere riduttivo previsto dall'art. 52 del R.D. 
12 luglio 1934 n. 1214, in relazione alla obiettiva circostanza - certamente 
non rilevante al grado di completa esimente, per le considerazioni dianzi 
esposte - che l'iniziativa che ha costituito illecito depauperamento del 
patrimonio pubblico nei suindicati termini, aveva tuttavia finalità di 
stabilizzazione occupazionale, senz'altro non rientrante nelle finalità 
istituzionali del commissariato e sicuramente costituente illecito esborso 
erariale per la sostanziale inutilità per la collettività dell'impiego degli 
Lsu chiamati a partecipare al progetto cd. Sosa, ma in concreto meritevole, 
per le ragioni solidaristiche sottostanti, di dare luogo ad equitativa 
riduzione dell'addebito da ? 3.921.304,17 ad ? 3.200.000,00, importo 
comprensivo di rivalutazione monetaria, ma gravato da interessi legali dalla 
data di pubblicazione della presente sentenza al soddisfo.
8. Per quanto riguarda, infine, le spese di giudizio, queste, ai sensi 
dell'art. 97 c.p.c. seguono la soccombenza.
PQM
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania:
1. respinge la richiesta d'integrazione del contraddittorio;
2. condanna il signor A.B. al pagamento, in favore della Regione Campania, 
della somma complessiva di ? 3.200.000,00, determinata con esercizio del 
potere riduttivo e, dunque, comprensiva di rivalutazione monetaria.
Detta somma sarà gravata di interessi dalla data di pubblicazione della 
presente sentenza al soddisfo.
Il predetto soggetto è, poi, tenuto al pagamento, nei confronti dell'erario, 
delle spese di giustizia che si liquidano in euro 835,08.


-- 
dott. prat. sper di div. avv. di belle speranze (apprendista stregone 
amministrativista).

 E io non capisco come questo non si dimetta...
Già (anche il fatto di avere affermato che quando era commissario facevano 
tutto i collaboratori ...) . Comunque la lista di quelli che si dovrebbero 
dimettere più quella di chi non dovrebbe più aspirare a certe cariche è 
molto lunga.
Adesso hanno infiammato anche la Sardegna, mah.
Il problema è che non si vedono alternative :(
Max max 

 Il problema è che non si vedono alternative :(
La celere può essere una soluzione efficace in certi casi...
Cmq io non è che mi sia documentato molto, ma ancora non riesco a capire 
come sia possibile che nella mia città e nel resto di Italia i rifiuti 
vengano smaltiti, mentre a Napoli no.
L.



Uh.
Confesso che non sapevo che una "ordinanza del presidente del consiglio dei 
ministri" (non un decreto legge, eh) potesse validamente derogare a (cito 
testualmente) "specifiche disposizioni  in  materia  ambientale, 
paesaggistico-territoriale, di pianificazione  del  territorio  e  della 
difesa  del suolo, nonche' igieico-sanitaria", disposizioni peraltro 
aventi -come noto- per buona parte rango legislativo.
Tu che sei piů fresco di studi pubblicistici, mi spieghi funziona la cosa?
Grazie,
Francesco
risposte etc. etc. 

 dei ministri" (non un decreto legge, eh)
Sono ordinanze di protezione civile per situazioni di emergenza e quindi la 
loro efficacia è limitata nel tempo (il fondamento legislativo lo trovi nei 
provvedimenti richiamati). Il fatto è nello specifico sarà almeno 10 anni 
che vengono emanate ordinanze del genere.
Max max 

 vengano smaltiti, mentre a Napoli no.
Imho il motivo principale è l'incompetenza di chi si è occupato del problema 
negli ultimi 15 anni e passa.
Sostanzialmente il tirare a campare e pensare che ognuno risolvesse il 
problema agli altri.
Solo secondariamente c'è tutto il resto (camorra, verdi che si mettono di 
traverso, guadagni illeciti, etc. etc.).
Sono seriamente convinto che se si lasciasse fare le cose a chi saprebbe 
veramente farle saremmo un Paese all'avanguardia anche con il 30% delle 
risorse spese in tangenti e simili mentre invece qui si perde anche la 
rimanente parte.
Max max 

 Sono ordinanze di protezione civile per situazioni di emergenza
Parliamo dell'emergenza come fonte del diritto? ;-)
L.

 Parliamo dell'emergenza come fonte del diritto? ;-)
Più o meno. Il problema è che l'emergenza permanente non è vera emergenza.
"
Stato di emergenza e potere di ordinanza.
1. Al verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c) , 
il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei 
ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del 
Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di 
emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto 
riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Con le medesime 
modalità si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir 
meno dei relativi presupposti .
2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla 
dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto 
dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad 
ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali 
dell'ordinamento giuridico  .
3. Il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi 
dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione 
civile, può emanare altresì ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di 
pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Le predette ordinanze sono 
comunicate al Presidente del Consiglio dei ministri, qualora non siano di 
diretta sua emanazione.
4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi 
dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione 
civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente 
articolo, può avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di 
delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le 
modalità del suo esercizio.
5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere 
l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono 
essere motivate.
6. Le ordinanze emanate ai sensi del presente articolo sono pubblicate nella 
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nonché trasmesse ai sindaci 
interessati affinché vengano pubblicate ai sensi dell'articolo 47, comma 1, 
della legge 8 giugno 1990, n. 142. " 

 dell'importo di euro 3.921.304,17,  
Accidenti  ,  
a questo  punto  Rutelli  che  fu  condannato al  pagamento
di 500 000 Euro  si dirà  di  aver  pagato  la somma
equiparabile  a  una  paghetta:).
-- 
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http://www.newsland.it/news
 segnala gli abusi ad 
ab...@newsland.it