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No caso presente, a actividade da Administração move-se dentro dos estreitos limites da vinculação legal, sem possibilidade de escolha entre vários comportamentos ou soluções decisórias, pelo que o acto administrativo terá de se conformar com os pressupostos da legalidade.
Deste modo, o acto impugnado, ao ordenar a cessação da utilização da fracção em causa, limitou-se a exercer os poderes vinculados resultantes daquele artigo 109, pelo que não houve violação do invocado princípio da proporcionalidade.
Em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as respetivas conclusões de recurso, as questões essenciais trazidas em recurso são as seguintes:
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no acórdão recorrido:
Em 202011, foi emitida, pela Divisão Municipal de Fiscalização de Obras Particulares, a informação n. /148498111/CMP, da qual consta, entre o mais, o seguinte:
Descrição da Situação actual
Inspecção ao Local
Tendo sido promovida uma inspecção ao local, a qual ocorreu em 2012109128, foi possível
verificar o seguinte:
No local funcionam os estaleiros gerais da empresa T., Lda., encontrando-se emitida para o local a licença de utilização n.  306155 para habitação.
As obras alvo do embargo efectuado em 27-10-1992, continuam construídas, sem que tenham,
entretanto, sido licenciadas. Foram acrescentados alguns anexos, ao fundo e do lado direito do logradouro que não se encontram licenciados. A sua construção terá, ao que tudo indica mais de cinco anos.
Face ao exposto, proponho que a Directora do Departamento Municipal Fiscalização determine a:
Em 012011, foi lavrada a informação n. /171138/11/CMP com o seguinte teor:
"Assunto: Atendimento na GM Requerentes:
e R., na qualidade de proprietários
Acta /Resumo da reunião:
Em 012011, foi lavrada pela Divisão Municipal de Fiscalização de Obras Particulares a informação n. /185636/11/CMP, da qual se destaca o seguinte:
"Assunto: Proposta de determinação de medida de tutela da legalidade urbanística a executar
Descrição da situação actual da utilização.
Encontram-se, deste modo, verificados todos os pressupostos para que seja ordenada a cessação da utilização.
Face ao exposto, proponho:
Que o Senhor Vereador com o Pelouro da Protecção Civil, Controlo Interno e Fiscalização ordene a cessação de utilização do edifício objecto do presente processo, concedendo-se um prazo de 120 dias para o efeito, nos termos e com os fundamentos constantes do n.  1 do art. 109 do R.J UE. ", conforme emerge da análise de fls. 26 do PA apensa aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
Sobre a Informação referida em recaiu despacho do Senhor Vereador com o Pelouro da Protecção Civil, Controlo Interno e Fiscalização, datado de 112011, cujo teor ora se transcreve: "Ordeno a cessação da utilização nos termos da informação que antecede", conforme emerge da análise de fls. 27 do PA apensa aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
A Autora foi notificada da informação e do despacho referidos em e através do ofício n. /198023/11/CMP, expedido em 212011, conforme emerge da análise de fls. 29/31 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
A Autora apresentou, em 202012, um pedido de legalização das obras e da utilização aqui em apreço sob o n. 32740/12/CMP, facto que resulta admitido em face do posicionamento das partes exarado nos respectivos articulados.
Em 102012 foi emitida a Informação n. /122418/12/CMP, da qual se extrai o seguinte:
"Assunto: Proposta de suspensão de procedimento com fundamento na entrada de pedido de legalização
Consultados os elementos existentes na Direcção Municipal de Urbanismo constata-se que o proprietário do edifício objecto do presente processo apresentou em 202012 um pedido de legalização das obras e da utilização aqui em apreço, registado sob o n.  32740112/CMP.
Por consulta a este pedido de licenciamento, constata-se que através deste o requerente não apresenta apenas as obras ilegais, mas sim alterações que se traduzem na correcção/demolição parcial da obra ilegal.
O referido processo encontra-se ainda em curso e, por consulta ao mesmo, verifica que este se encontra na seguinte fase: análise documental.
A decisão que recair sobre tal processo configura-se como uma questão prévia relativamente ao processo de fiscalização aqui em apreço.
Que a Directora de Departamento Municipal de Fiscalização determine a suspensão do presente procedimento, até que seja emitida decisão final sobre o processo de licenciamento n.  32740112/CMP, ao abrigo do disposto no n. 7 do artigo 1  do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação R.J.U.E.), aprovado pelo Decreto-Lei n.  555199, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção ...) ", conforme emerge da análise de fls. 34 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
Em 002012 foi lavrada a informação n. /136423/12/CMP com o seguinte teor:
"Assunto: Reunião de 31-07-2012
Requerentes:
Arq.  , na qualidade de técnico responsável pela organização do processo de
legalização.
Acta/Resumo da reunião:
A reunião teve como finalidade prestar alguns esclarecimentos sobre os ilícitos enumerados no
processo e verificados no local.
Informou ainda que deu entrada do processo de legalização, visando tanto as obras ilegais como a legalização da actividade em curso.
Com a mesma data foi lavrada a Informação n. /136426/12/CMP, donde se extrai o seguinte:
"Assunto: Proposta de Posse Administrativa e Execução Coerciva
Analisado o processo conclui-se que, da inspecção realizada em 28-09-2011, foram verificados dois ilícitos urbanísticos distintos, a saber:
Alteração de utilização - de habitação para serviços.
Em 26-07-2012, realizou-se nova inspecção ao local verificando-se que a situação não tinha sofrido alterações - Escritório e estaleiro com oficina de manutenção do equipamento da firma.
Consultados os elementos existentes na Direcção Municipal de Urbanismo, constata-se que o proprietário do edifício apresentou em 21-03-2012 um pedido de legalização das obras, onde inclui a alteração da utilização em apreço, registado com o n.  32740112/CMP.
Posto isto e não obstante se admitir que a requerente já diligenciou no sentido de legalizar as obras em causa, assunto que será motivo de análise posterior, certo é que tal, não tem efeitos suspensivos nem tão pouco legitima a utilização do estabelecimento.
A laboração de qualquer estabelecimento para um fim diferente do licenciado, apenas pode ocorrer após a emissão da alteração do alvará de utilização, para o fim agora previsto.
A Autora foi notificada da informação e do despacho referidos e através do ofício n. V159572/12/CMP, expedido em 17/09/2012, conforme emerge da análise de fls. 41/42 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
Atentemos, para tanto, e desde logo, no que foi externado a tal propósito na decisão recorrida.
Ali se disse o seguinte, que se passa a transcrever:
"Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer acto especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:
Por seu turno dispõe o invocado artigo 112:
Presentes estes considerandos importa reverter ao caso em presença.
Temos, para nós, que a argumentação desenvolvida pela Autora não se nos
afigura procedente.
Explicitemos e fundamentemos o nosso entendimento.
Ora, decorre do supra expendido que, aos pedidos de legalização de obra realizada sem licença não é disciplinado pelas normas do actual RJUE, porquanto se trata de pedido que tem de ser enquadrado e disciplinado pelas pertinentes normas do RGEU.
Efectivamente, a legalização de obras construídas sem licença é uma realidade diversa do licenciamento prévio de obras a edificar e que, por via dessa diferente natureza, a situação não é enquadrável no regime especial de deferimento tácito consagrado nos RJUE, sendo-lhes aplicável a disciplina legal dos arts. 165 a 168 do RGEU e do art. 109 do CPA , entre outros, o acórdão do Pleno de 398 R 3598) e os acórdãos da 1 Secção, de 297 R, de 2197 R, de 98 R, de 198 R, de 201 R, de 2101 R, de 202 R 485/02), de 1104 R908/03, de 05 R 305/05) e de 1105 R 0
A recorrente insiste no presente recurso na defesa da formação de ato tácito, mas sem razão.
Atenha-se que o pedido em causa foi apresentado pela autora em 21/03/2012, tendo em vista a legalização das obras que haviam sido realizadas sem a respetiva licença no imóvel em causa, que vinha utilizando como estaleiro geral para a sua atividade, quando a licença de utilização do mesmo era para habitação, solicitando simultaneamente a subsequente alteração da utilização do imóvel de habitação para serviços, pedido que deu origem ao processo de licenciamento n.  32740112/CMP.
E está claro que não é essa a situação do imóvel da autora, que não se enquadrada, nem enquadrável, em tal regime excecional.
Pelo que não colhe a alegação feita pela recorrente autora.
Ora, todas essas matérias pressupõem uma situação de obras projectadas e a executar cfr. artigos 1, n 1, alínea e 2, n
Ora, o 445/91 - 20NOV não introduziu modificações que justifiquem inversão deste entendimento no sentido da aplicação do regime de deferimento tácito aos pedidos de legalização de obras executadas sem licença ou em desconformidade com o projecto aprovado.
Não é procedente o argumento literal extraído pela recorrente do art 1/1-a) de que o diploma legal pretendeu reformular o processo de licenciamento, sem criar regras especiais para a legalização de trabalhos já realizados, pois visou-se estabelecer um procedimento unitário aplicável a "todas as obras de construção ".
O que a nova lei diz, exactamente como dizia o diploma legal substituído, é que todas as obras de construção estão sujeitas a licenciamento municipal. Daqui nada se extrai de novo para concluir que o objecto do regime jurídico instituído pelo 445/91 deixou de ser o licenciamento ou autorização a conceder pela Administração previamente ao exercício pelo particular dessa actividade administrativamente condicionada, passando a abranger também a regularização da situação jurídico-administrativa das obras que devendo ter sido sujeitas a licenciamento o não tenham sido.
Alega, ainda, a recorrente que, a não se considerar aplicável, no caso sujeito, o disposto no invocado art. 61, do 445/91, sempre se teria de concluir pela aplicação das regras gerais do procedimento administrativo, designadamente do disposto no n 1 do art. 108 Artigo 108 Deferimento tácito)
Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependam de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei.
Licenciamento de obras particulares;
do CPA.
Como bem se ponderou, também, no citado acórdão de 2197,
O art 108/1 do CPA estabelece que, quando o exercício de um direito por um particular dependa de aprovação ou autorização administrativa, consideram-se estas concedidas se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei.
O licenciamento de obras particulares vem expressamente referido na cláusula legal concretizadora do art 108/3 como dependente de aprovação ou autorização de órgão administrativo, para este efeito.
Mas daqui nada se retira em favor da recorrente.
Neste sentido, vejam-se, ainda, os acórdãos de 202 R 485/02), de 1104 R 908/03), de 05 R 305/05) e de 1105 R 1029/04).
"Artigo 111
"Artigo 112
Intimação judicial para a prática de ato legalmente devido
Tornando-se, assim, claro que para os pedidos submetidos nos termos daquele regime a procedimentos de licenciamento, ou seja, as operações urbanísticas sujeitas a licença administrativa nos termos daquele regime cfr. artigos 4 e 111 alínea do não se formaria ato tácito de deferimento, mas de indeferimento, na exata medida em que tal apenas facultava ao interessado, nos termos do n 1 do artigo 112 do RJUE poder lançar mão de pedido de intimação da entidade administrativa, por via judicial, a praticar o pretendido ato de licenciamento.
Improcedendo, nesta parte, o recurso.
Valendo o mesmo, essencialmente, como limite e controlo da atuação da Administração nos espaços de discricionariedade da sua atuação.
Vide, a este propósito, entre outros, Diogo Freitas do Amaral, in,
Pelo que, como bem se disse na sentença recorrida, movendo-se a atividade da Administração dentro dos estritos limites da vinculação legal, sem possibilidade de escolha entre vários comportamentos ou soluções decisórias, não será em função dos mesmos princípios, mas do respeito pelos pressupostos legais, que o ato administrativo se conformará com a legalidade.
Pelo que se assoma como evidente que pela ordem de cessação da utilização do imóvel exercer a Administração exerceu os poderes vinculados que
daquele artigo 109 do RJUE resultavam.
Falece, pois, também neste aspeto, o recurso.
Custas pela recorrente - artigo 527 ns 1 e 2 do CPC novo aprovado pela Lei n 41/2013), artigos 7 e 12 n 2 do RCP e artigo 189 n 2 do CPTA.
Notifique sem prejuízo da suspensão de prazos, nos termos do disposto no artigo 7 ns 1 e 2 da Lei n 1-A/2020, de 19 março com alterações introduzidas pela Lei n. 4-A/2020, de 6 de.
o Tribunal a quo defende que o regime do Decreto-Lei n. 155/92 é aplicável a todos os montantes indevidamente recebidos/arrecadados que devam reentrar nos cofres do Estado e, ato contínuo, afasta daí todas os pagamentos que não tenham a natureza de despesa de gestão corrente;
Nessa medida, e não tendo ocorrido, entretanto, qualquer causa de suspensão ou interrupção da prescrição, o direito do Recorrido de exigir o pagamento daquelas quantias prescreveu;
A sentença recorrida ao afastar a aplicação do regime prescricional do RAFE, incorre em erro de julgamento, fazendo errada aplicação do artigo 30 do Código Civil e errada interpretação do artigo 4 do Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho.
O aqui Recorrido/ISS veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 28 de outubro de 2019, concluindo:
Caso o Tribunal Central Administrativo decida conhecer do recurso na parte em que recorre do despacho saneador, o que por mera hipótese académica se equaciona, A CAUTELA SEMPRE SE DIRÁ,
A Recorrente invoca que são de aplicar as regras do Regime da Administração Financeira do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de julho, pelo que, aplicando-se o prazo prescricional de cinco anos previsto neste diploma legal, a divida de comparticipações financeiras exigida encontrar-se-ia prescrita.
Ora, a divida não se encontra prescrita, na medida em que
o prazo de prescrição só se inicia quando o direito poder ser exigido, ou seja, após o conhecimento de que aqueles valores eram indevidos, o que só ocorreu em novembro de 2010; e visto que
Em 5 de fevereiro de 2020 foi proferido Despacho de admissão de recurso.
Em 30 de dezembro de 1986, a Autora celebrou com o Centro Regional de Segurança Social de Coimbra um acordo de cooperação, de cujas cláusulas se destaca cf. documento de fls. 19 a 24 do:
a integração social do deficiente através de um lar de transição.
A lotação de utentes no equipamento a que se refere o presente acordo é de vinte e cinco.
O Centro Regional obriga-se a comparticipar nos encargos financeiros da Instituição, no montante encontrado através de estudo económico-financeiro feito por este Centro Regional e a Instituição, anexo a este Acordo.
A Autora, na qualidade de segunda outorgante, e a Santa Casa da Misericórdia e Hospital de ...), na qualidade de primeira outorgante, celebraram um acordo, não datado, do qual consta o seguinte cf. documento de fls. 291 e 292 do:
Tais serviços especializados serão prestados por funcionários da segunda outorgante, através de acordo com o CRSS, que desenvolverão o seu trabalho nas instalações supra referidas.
Em 30 de Dezembro de 1987, a Santa Casa da Misericórdia e Hospital de ...) celebrou com o Centro Regional de Segurança Social de Coimbra um acordo de cooperação, de cujas cláusulas se destaca cf. documento de fls. 2 a 6 do:
A lotação de utentes no equipamento a que se refere o presente acordo é de seis.
Constitui objeto do presente acordo a definição dos termos e condições em que:
A Instituição desenvolve as atividades de Lar Residencial, localizada na Avenida ...), freguesia de ...), concelho de ...), distrito de Coimbra.
A capacidade do equipamento é de 23 utentes.
O presente acordo entra em vigor em 01/06/2010 tendo a duração de 1 ano, considerando-se automática e sucessivamente renovado por igual período de tempo, se não for denunciado por qualquer dos outorgantes, nos termos da Cláusula
Cláusula Comparticipação financeira da Segurança
) registou-se duplicação de utentes nos mapas enviados pelas duas Instituições a este Centro Distrital, relativos a 2009, nos seguintes termos:
- Maio: 17 utentes.
Junho: 18 utentes.
Julho: 18 utentes.
Agosto: 17 utentes.
Setembro: 17 utentes.
Outubro: 17 utentes.
Novembro: 16 utentes.
Dezembro: 16 utentes.
NISS indevidamente enviado pela Instituição nos mapas de utentes anexo:
ANO VALOR A REPOR
Quanto aos demais utentes em duplicado nas listagens remetidas pelas duas instituições, é de manter que a reposição seja efetuada a 50% por cada uma.
Assim, procedeu apenas o argumento apresentado pela SCM da ...) relativamente ao utente A. NISS ...)),.
Análise efetuada pelo NRS
Concluiu assim a informação, propondo que seja alterada a decisão final proferida em 26/12/2014, de modo a que a reposição seja efetuada 50% por cada um dos utentes acima identificados.
A decisão final de 22/12/2014, exarada na informação n. 31/2014, datada de 12/12/2014, sofre do vicio de violação de lei, porquanto a administração não resolveu todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não foram decididas em momento anterior.
Por ofício de 20 de Maio de 2015, rececionado em 27 de Maio de 2015, foi a Autora notificada da decisão identificada no ponto precedente cf. ofício e aviso de receção a fls. 380 do;
A presente ação deu entrada, por via eletrónica, em 10 de novembro de 2015 cf. comprovativo de entrega a fls. 1 dos. "
Uma vez que igualmente vem recorrido o Despacho Saneador, e no que aqui releva, transcreve-se infra o mesmo:
"Da exceção de caducidade do direito de ação
Diga-se, desde já, que tem razão a recorrente.
Para melhor analisar o que está em causa coloquemos em confronto a conclusão das duas informações que fundamentaram os dois atos, nomeadamente no que se refere aos montantes que, de acordo com o recorrente, devem ser repostos pelos recorridos.
O montante a repor nos termos do ato de 19 de Maio de 2015 será o seguinte:
Desta feita, o ato impugnado não alterou a situação definida pelo ato praticado em 212014, que não foi impugnado pela Autora na presente ação,
Nos termos do disposto no art. 59, n 4, do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
Não está em causa a apresentação tempestiva da reclamação administrativa alínea do probatório), porquanto a suspensão de prazo de impugnação a que alude o citado art. 59, n 4, do CPTA, implica que o ato impugnado seja o mesmo que foi objeto de reclamação administrativa.
Sendo que sempre seria confirmativo, nessa parte do despacho de 212014 e portanto inimpugnável.
Correspondentemente, decidiu-se no Tribunal a quo:
"...) Da prescrição dos montantes exigidos a título de reposição de comparticipações financeiras indevidamente pagas
Por seu lado, refere a Entidade Demandada que a dívida não se encontra prescrita, na medida em que o prazo de prescrição só se inicia quando o direito puder ser exigido e tendo o reconhecimento do pagamento indevido só ocorrido com o processo de auditoria n. 3/2010 de novembro de 2010 cf. ponto 7 do probatório), o direito de restituição só podia ser exercido a partir dessa data. Vejamos.
Pelo que improcede o vício de prescrição em análise.
Do vício de violação de lei por violação do princípio da boa-fé
Retornando ao caso em apreço, entendemos que a Autora não pode concluir que, pelo facto da Entidade Demandada saber do acordo celebrado entre a mesma e a Santa Casa da Misericórdia da ...) cf. ponto 2 do probatório) e, conhecendo-o, ir renovando o acordo de cooperação que tinha com a Autora, que o valor pago, a título de comparticipações financeiras, estava em conformidade com a lei.
Ademais, a Autora não logrou demonstrar qualquer atuação da Entidade Demandada indiciadora de lhe ter incutido a convicção séria e fundada de que a sua situação era regular e não violadora de qualquer norma legal aplicável.
Improcede também este vício invocado.
DO RECURSO DO DESPACHO SANEADOR
Apreciemos então o objeto do Recurso do Despacho Saneador.
Assim, são apenas recorríveis os segmentos inovatórios constantes do despacho aqui recorrido, sendo que tudo quanto se manteve inalterado se consolidou na ordem jurídica.
Em qualquer caso, é manifesto que do despacho originário de 22/12/2014 constavam duas decisões distintas, a saber:
Uma primeira, relativa aos "utentes A., ...), H. ...), ...), e A. ...), pelo que se mantém os fundamentos que conduzem á reposição plena das comparticipações financeiras referentes aos NISS'S inexistentes NISS ...) e ...)), de NISS's de pessoas já falecidas NISS ...) do utente J., falecido em e de NISS de pessoa que se encontrava a trabalhar, com descontos para a Segurança social NISS ...) da utente", determinante da restituição na totalidade das comparticipações financeiras pagas pela segurança social e
Em face de tudo quanto precede, não se vislumbra qualquer vicio que compromete o teor do Recorrido Despacho Saneador.
Para que conste, refere-se no artigo 4 do referido Decreto-Lei n. 155/92:
A Segurança Social só tomou conhecimento das irregularidades verificadas, com a realização da auditoria n. 3/2010, em novembro de 2010, em face do que a restituição dos montantes indevidamente atribuídos, só poderia ser exercido a partir daquela data, por corresponder ao conhecimento dos factos que o justificarão.
Em face do que precede, o prazo de prescrição constante do referido n. 1 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de julho, só terá começado a correr após o conhecimento das irregularidades detetadas na Auditoria, por parte dos Serviços do ISS, P.
Mesmo que assim não fosse, refere o artigo 6, n. 1 e 4 da Lei de Bases da Segurança Social, Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, que:
"1 - As quotizações e as contribuições não pagas, bem como outros montantes devidos, são objeto de cobrança coerciva nos lermos legais.
Recorda-se que a interrupção se consubstancia numa figura que inutiliza para efeitos de prescrição, todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do ato interruptivo, sendo que nova prescrição está sujeita ao prazo da prescrição primitiva artigo 32 do Código.
Assim e como conclusão e síntese do que aqui se foi afirmando, importa deixar expressos os seguintes factos:
O prazo de prescrição só se inicia quando o direito puder ser exigido, ou seja e em concreto, após o conhecimento de que aqueles valores eram indevidos;
Assim, independentemente do regime prescricional que possa ser aplicado, sempre se conclui que a mesma não terá ocorrido.
Em face de tudo quanto se expendeu, não merece censura o entendimento adotado pelo tribunal a quo.
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Porto, 15 de maio de 2020
Formulou a aqui Recorrente/J. nas suas alegações de recurso, apresentadas em 13 de dezembro de 2019, as seguintes conclusões:
O processo ficou assim em suspenso, concluindo-se que a aguardar o desfecho do processo-crime então desencadeado e que a recorrente foi envolvida vindo a ser totalmente absolvida do mesmo.
É incorreto afirmar que o óbice ao pagamento está num impedimento jurídico - a não assinatura do contrato de concessão de incentivos como se a culpa de o mesmo da sua não outorga, residisse na esfera da recorrente.
Estranha-se que, sabendo o IEFP da absolvição da recorrente transitada em julgado, não tivesse diligenciado pela prossecução do processo como se lhe impunha.