第一章 财政自治权第二章 行政自治权

第一章 财政自治权

　　只要从事治理的国家和从事管理的国家之间的混淆继续存在，公用事业的预算就不会不同于一般预算，并且很难或者甚至不可能考虑国营企业或地方企业的真正的财政地位。
　　例如在比利时，人们在很长的时期內认为铁路给国家带来巨额的利润。大臣旺当·皮尔蓬姆被称为财政大臣的养父。他的后任之一埃尔普特先生说，铁路系统是“财政部的一头真正的乳牛”。根据这些凿凿可据的说法，议员们不断地要求减低工商业的税率和提高雇员的工资。可是，茹尔·朗坎先生在他关于一九○○年铁路预算的报告中以及在以后的几次报告中，开始使议会对这种乐观心理产生了警惕。他断然地说：议员们已经被一种错觉所俘虏，情况远不如政府所采用的会计制度使人容易相信的那样特別值得称道。
　　而且，从一九○六年起，铁路上已经采用了比较接近现实的新的会计方法。现在，政府用这些新的方法追算已经结束的七十五个会计时期，得出了全部利润共计三千万法郎这一数字。
　　这并不是说在减去一切费用以后可以获得纯利三千万法郎，整个说来，收支相抵后的剩余部分一般只够清偿每一会计时期的利息。
　　在其他国家，特別是瑞士，人们早就作过努力，想结束那种存在于国家预算和铁路预算之间的混乱。
　　德·李希特维尔德先生在其《一个民主国家的预算方法》（《Les methodes budgétaires d'une démocratie》）一书中明白地指出，如果说严格统一的预算似乎能够十分有效地保证从前警察国家账目的清楚，那么，由于国家已经接收了新的特权，使自己成为生产者、教育者和运输者，那就不再有保留原始的预算形式的理由了。
　　这样，人们就越来越倾向于把总的预算同那专门记载各个国营企业的收支项目的补充预算区別开来。
　　例如在瑞典，已经有了专门的铁路预算，在一九一二年同邮政、电报、公地和水力厂的总的预算分开。
　　法国也是如此，那里有着八种补充预算：造币厂、储蓄银行、国家印刷厂、荣誉团、海军疾病补助银行、中央美术工艺学校、统一铁路和国家铁路。电话公司的补充预算在一九○六年遭到禁止，但斯蒂格先生在一九一○年向议会提出了重建这种预算的法案，竭力主张作为雇主的国家必须像任何商行一样精确地记载资金的运用情况，以便向外借款或建立公积金。
　　但是，如果认为这些补充预算是这类预算的典范，那就错了。甚至铁路管理部门的会计制度都是不能令人满意的。“虽然如此，”恩格尔哈特先生说，[1]“我们这里却有这样一种企业，它的收支不是像以前那样用统计项目而是用营业账目来比较的。而且甚至还有一种工厂账册。非常不幸，人们对这两种账册都有一些意见。”可能有人提出批评：年度的营业报告书往往列出虚假的纯利；应该记在营业账上的支出被记到厂账上去了。至于所投的资本，可以说国家并不知道；用会计的方法是不可能加以估计的，用账册以外的文件甚至也不能估计得很精确。
　　瑞士联邦铁路公司却不是这样的情况。我们在那里看到完全的财政自治。铁路管理部门有它自己的一种特性；如果说它无权直接接洽借款，那么至少联邦的某些借款是拨归联邦铁路公司动用而由它支付利息和偿还本金的。
　　普鲁士的铁路管理机构是一个财政工具，它把利润放进国库；同这种做法相反，瑞士的管理机构保留它的利润，正如万一发生亏损，它也要承担它的亏损一样。

　　“铁路账目，”一八九七年十月十五日的联邦法第七条说，“应当同联邦政府其他部门的账目分开，而记账的方式应使人们有可能随时确切地断定财政的情况。

　　联邦铁路公司的纯利润首先用来支付利息和偿还公司的债务。

　　其余的剩余部分应以百分之二十拨作特殊准备金，同联邦铁路公司的其他资产分开保管，直到这笔基金及其积累的利息总数达到七千万法郎为止。其余百分之八十的剩余**必须用于联邦铁路本身**，以改进并缓和运输状况，特別是要减低客货运费，扩展瑞士铁路系统，主要是一些支线。

　　如果普通的收入以及未用完的现金余额不足以支付营业费用以及原来资本的利息和分期摊还的本金，可以允许动用准备金。”
　　在这种情况下，铁路管理机构在财政上和一个私营企业并没有什么不同，除了下面这一有利于铁路公司的事实，即：它既然没有股份，就毋需支付紅利，而是可以把它的全部利润用于铁路的改进方面。
　　财政自治的办法主要的目的在于建立一个精密的会计制度，并且特別有助于确定经理的责任，但是，如果不同时实现行政管理上的自治，这种办法对于公用事业的改进就不会有多大助益。欧洲最杰出的国营铁路系统，并且我们甚至可以说是所有欧洲铁路系统中最杰出的铁路系统，乃是普鲁士国家铁路公司，它没有财政自治权，但明显地有着程度相当显著的行政自治权。
　　在谈到分別记载某些国营企业的收入和支出的补充预算时，如果应用财政自治这个名称，那显然是言过其实。如果它们并不同时享有行政自治权，它们的簿记特色在精确地说明它们的业务成绩方面也许是有用的；但它们仍旧被掌握在政府国家手中；它们并不控制它们所获得的利润；尽管它们有独立的簿记，它们却可能在政府的压力下不得不为了收入而不是为了公众的利益经营业务。

[1] 恩格尔哈特：《国家经营工业的预算独立性》（《L’Autonomie budgétaire des exploitations industrielles de l'etat》），第58页。

第二章 行政自治权

Ⅱ．国营铁路公司
Ⅲ．比利时的国营铁路系统的计划

　　从国营工业部门开始占有一定的重要地位的时候起，权力国家和雇用国家之间的区別很快就表现出来了。
　　公营企业既然有明显地不如私营企业的不利方面，就必须模仿它们的方法，必须摆脱政府传统的束缚，必须不受政治的干涉，必须获得一种为其他政府部门的权力机构所没有的行动自由。
　　这种行动自由是比较完全的。行政自治权有各种程度的不同。但只要有国营工业部门存在，政府为形势所逼，迟早不得不给与那些部门以一种特性，这种特性和一般所说的国家，即作为权力机关的国家的特性有所不同。
　　例如，普鲁士的煤矿管理机构以及欧洲、南非和澳大利亚的大多数国营铁路公司就是这种情况。

### **Ⅰ．普鲁士煤矿管理机构**

　　属于国家岁收范围的萨尔采矿业有着相当宽广的行政自治权。经营属于国家岁收范围的煤矿的管理委员会负责商业和行政管理工作，它所行使的职能同私人公司的董事会的职能十分相像。煤矿的实际运转工作委托给具有十分广泛的权力但受管理委员会节制的工程师。
　　为了使读者能够了解这种制度，我们最好还是引证一下法国工程师威斯先生的意见；他显然反对国家管理煤矿，在一本专门论述萨尔国营煤矿的工作情况的小册子中以下列语句作出结论说：

　　“从全体来看，煤矿管理机构有着一个坚强的组织，这个组织使它有可能在这一工业领域內同管理得最好的私营企业相匹敌。我们必须说，尽管那个民族一向有尊重权力的习惯，尽管他们带有我们可以称之为普鲁士军国主义的特点，**煤矿管理机构却被赋与大量下放的权力，责任规定得很明确：执行命令的经理人员享有广泛的主动权**……工人很有纪律，并热爱煤矿。正是通过这种严密的组织，普鲁士国家才能在经营这个世界上最大矿区的方面取得了**辉煌的成绩**，虽然那里还存在着一切国营事业所固有的困难。”
　　让我们赶快补充说明：即使萨尔煤矿管理机构可以被用来作为甚至现在还存在的区別权力机关的国家和管理机关的国家的倾向的典型例子，我们却无论如何看不出它曾部分地体现了集产主义思想。
　　首先，这个区別决不是完全的。煤矿的产品为了政府的利益而出售。煤矿的开发具有明显的财政性质。它的主要目的在于为国家、为它的陆海军提供财源。任何其他的考虑，例如公众的利益或矿工生活条件的改善，对它来说绝对是次要的。其次，工人们仍旧是雇佣劳动者，不过现在是为资本主义国家而不是为私人资本家劳动罢了。他们并不参加企业的管理。他们甚至在管理委员会里没有代表。他们没有组织起来的权利，更没有在一个工会中联合起来的权利。他们抱怨他们的工资菲薄，并且他们无论如何不像私营企业的工人，例如来因—威斯特发利亚联合公司的工人那样自由。

### **Ⅱ．国营铁路公司**

　　今天几乎没有哪一个国家的国营铁路管理机构不对中央政府保持一定程度的自治权的。普鲁士提供了一个把管理权下放的值得欽佩的例子。它的铁路系统又分成二十一个地方管理区，每一区享有像萨尔煤矿地方管理处那样的自治权和主动权，可以自行确定它们的材料的性质，到市场去购买它们的机车、车厢和燃料，并决定有关运输条件和要求等问题，而除了提出报告以外，不必向中央管理机构请示。但是任何地方都还没有像瑞士那样在这方面取得很大成绩。
　　在瑞士，我们起初也看到像普鲁士那样的权力下放。铁路系统分成五区。每一区设有由董事三人组成的董事会，负责该区的行政管理工作，编造预算和拟草营业报告书，建筑路线的延长部分，不必经过竞争的投标手续而购置金额在十万法郎以下的产业，并处理关于运费价目单的应用以及货运的损失、损坏或耽误的争议。除董事会以外，每区还设有由该区各州提名的十五至二十个委员组成的区委员会，负责审核预算之外或超出预算的一切债款，批准该区董事会的预算、计算书和年度报告书。
　　可是，正如普鲁士的中央铁路管理机构直接隶属于公用事业部一样，在瑞士，对于铁路系统和提供廉价服务的总的监督属于一个根据法律建立起来的特殊权力机关，即联邦铁路公司总董事会，这个机关对第三者来说在行政管理和法律问题方面原则上代表铁路公司。
　　这个董事会编造年度预算、作出总的决算并编写营业报告书。它研究和实行新的计划，拟草方案和购置营业所需的器材；它同其他运输线订立协议，排定时刻表，仔細规定客货运输收费标准，调节业务，查核收入，监督区董事会的工作（区董事会的十分重要的决定须由它批准）。它是一个由选举产生的、任期六年的五位董事组成的团体（其职能与议会两院的职能相一致），他们被授与一种超出他们所由产生的联邦院的职权和权力。加里埃尔先生说，“总董事会的董事长是联邦铁路的真正首脑。”[1]
　　其大部分委员由各州选出并主要代表工商界的一个管理委员会，协助对建筑物和车辆作出总的规划，绘制新路线的地图，提出改进营业的建议；它批准超过五十万法郎的兴建和购货合同；它修改预算计划，审查账目和业务报告书，并把它们送交联邦院。它也规定计算薪金的基本条例，并为了铁路雇员的利益而设立银行的组织。
　　联邦铁路公司确实享有自治权，这一点可以从铁路公司的经理屡次三番同联邦院发生冲突的情况中看出来。
　　正如德·李希特维尔德先生在他的那本有趣的书里指出的那样，瑞士的铁路管理机构把自己看作一个独立的权力机关。当它写信给联邦院，谈起一位议会雄辩家认为它的行动过火时，它讲到“你们的”官吏，仿佛它本身并不是由国家官吏组成似的。管理机构的报告在提到铁道部和联邦当局的时候，说它们是“监督机关”。一九○八年，铁道部不得不威胁联邦铁路公司——请记住，这指的是瑞士国家的铁路公司——说是要对它法律起诉；某些命令没有受到铁路当局重视，以致许多议会雄辩家议论纷纷，深表愤慨；管理委员会把民族院发来的一份训令中的批评意见当作“无端的攻击”；他们谈论它的“浅薄的决定”，谈论它的不可想像的无聊。
　　让我们补充说明，在许多政治家看来，这种独立的姿态一定是太过分了。
　　因此，在一九○八年，当铁路的情况看来很糟因而引起普通愤怒的时候议会指派几个委员会去调查亏空的原因。人们谴责总董事会，说它损害了联邦的声誉，而联邦院则坦率地抱怨它的权利遭到掠夺。
　　塞克雷坦先生于十二月八日在民族院发表这些怨言时说，

　　“你们的委员会已经得出结论，认为目前存在着一种使联邦铁路管理机构和总董事会不受联邦院控制的过分强烈的趋势；在此以前，没有能够在这个管理机构和公共权力机关之间保持必要的接触和必不可少的从属关系。由于铁路系统的总董事会几乎拥有无限的权力，由于它的管理委员会对联邦议会采取一种小小的独立议会的姿态，联邦铁路公司今天变成了国中之国，它同联邦院进行谈判，并且很难忍受两院的任何控制。现在时机已经成熟了，联邦院应该立即开始控制整个铁路事业，总董事会应该立即从属于联邦院，同时我们应该从现在这个组织中消除那种为联邦的其他任何管理机构所没有的无用的、甚至有害的复杂因素。”[2]
　　但是，从那个时候起，人们的批评意见似乎比以前温和得多了。政府确实在打算修改法律，但看来主要的变革还在于简化铁路系统內部的过分复杂的行政管理结构。
　　而且，在一九○八年引起这些问题的危机已经过去了。利润已经意料不到地有了增加，如果有些人还认为扩大联邦院的监督权力是有利的话，那么可以肯定说，铁路行政管理方面的自治权并没有受到严重损害。
　　再说，像李希特维尔德和莱纳[3]这样一些不属于任何党派的评论家认为，最近这几年所以获得了满意的成绩，完全是由于这种自治权的缘故。

　　正如他们所指出的那样，每年乘车的无数旅客熟悉瑞士的铁路系统并给予很高的评价。他们津津乐道地赞扬班次的正常状态和对公众提供的种种便利条件。另一方面，似乎已经确立了一种财政的平衡。

　　“一九一○年的贷借对照表，”李希特维尔德先生写道，“表现出有大量的赢余；据说一九一一年的营业也很顺利，并且预料一九一二年的利润可以达到七百万法郎。更可乐观的是：公司方面已经觉得有可能大大减低开支。由于采用了优良的会计制度，毛病已经暴露出来，大家都承认亟需加以糾正。从一九○八至一九一○年，总董事会已经能够把每台机车驶行一英里的费用减低百分之五，而每英里的客运费则已经增加了约百分之十四，货运费增加了约百分之八。它已经成功地遏制了雇员人数不断增长的趋势，虽然增加了工资而仍能把营业费减少到原有数字的百分之六十五点四八，并且由于更好地安排所使用的力量而减少了车辆保养费用。在寻求职业的政客们看来，禁止开出一趟没有什么用处的列车或禁止添建一段多余的路线；是个人的挫折和改选时不再当选的危险预兆；如果负责铁路管理的当局不是通过自治权而避免接受那些政客的压力，上述的所有那些措施本来是不可能实现的。”
　　德·莱纳先生补充说：

　　“我们已经有机会立刻证实德·李希特维尔德先生所归纳的意见的正确性。联邦铁路公司的整个管理机构都受到那种能够保证大工业企业获得成功的精神的鼓舞。”
　　让我们再附带提一句，人们曾采取一切可能的措施把政治干预减少到最低限度。联邦院只任命总董事会的五名董事和各个区董事会的二十五名董事，并且这些官吏的任期都不少于六年。所有其他的任命都不受政治影响，而且是根据那种广泛地支配着企业组织的权力下放的原则作出的：中央管理机构的人员由总董事会任命，每一区的行政人员由区董事会任命。管理委员会或各区委员会都不委派人员；管理委员会提出总董事会董事的候选人，但联邦院不必一定要批准它的选择。
　　比利时政府于一九一二年指定了一个专门委员会，“以便从各方面研究国营铁路和航运业的自治问题以及一切有关问题”；值得遗憾的是，瑞士的那种例子似乎并没有对那专门委员会的决定发生多大影响。

### **Ⅲ．比利时的国营铁路系统的计划**

　　这个委员会在其于一九一三年十二月二日提出的、把制造商和技术专家的意见同政治家和官吏的意见并列在一起的报告中，以尽可能明确的语句作出了赞成自治的结论。
　　事实上，它建议由一个负责的单位，即国营全国铁路管理处，来代替铁道部，以便维修，经营和扩展国家的铁路。
　　全国铁路管理处将不是——例如像全国城市间铁路公司那样——一个公司，即以若干股东的联合为其存在的先决条件的公司，而只有国家同它发生利害关系。
　　法律将建立一个专门机构，使它对于各种归它负责的委托管理事项具有普通个人一般的处置权力。然而，全国铁路管理处将没有什么东西是它自己的。它将以国家的名义并且为了国家购买、保有和出让财产。事实上，它将成为国家的代理人。它的存在的期限将取决于立法者。它将由一个管理委员会经管一切工作，并接受一个监察委员会的监督。
　　管理委员会的委员最多为十五人，应在铁道部和财政部大臣的建议下由国王任命并在必要时加以撤换。他们不能参加议会，也不能充任由国家支付薪金的职位。
　　监察委员会的委员最多为七人，应由下院提名四人，上院提名三人。他们可以同时是议会的议员。
　　在这种情况下，铁道部大臣的职能大部分成了监督性的。他仍然完全为是否遵守法律这一事实负责。在一切有关财政部的资源或国家的贷款等业务往来方面，需要由他过问。在预算提交议会以前，必须先得到他的同意。
　　至于议会的两院，它们通过、驳回或修正预算和计算书，从而继续运用它们的掌握权力的活动能力。可是，事实上，管理委员会却觉得自己具有很大的行动自由。它任命行政干部；在包括建筑物和车辆在內的设备方面，在时刻表、运输的收费标准和条件方面，以及在火车班次的组织方面，它决定应该进行的兴革事项。[4]
　　只要把计划粗略地研究一下，我们就可以说，如果它实现财政自治（它简单地模仿了瑞士的组织），它就只是呈现出行政管理自治的外貌。它保持着在现制度中作为主要弊害的整个中央集权制；它不但无助于阻止政治干预，反而使政治干预有所加强。固然，今天属于铁道部大臣的一切决定和一切任命都将转让给管理委员会，但是这个委员会的所有委员都由该大臣提名。使现今这个组织腐败的政党将格外肆无忌惮地加强活动，因为作为大臣的代理人的管理委员将不再对议会负本身行动的责任。
　　因此我们可以期望，在大战以后，当比利时抗拒那些建议把我们的铁路移交给私人资本家的人们的努力时，它一定会设法保证他们实行一种不会列起这些批评的行政自治。这将是我们国家建设中最重要的任务之一。

[1] 加里埃尔著《瑞士的经济集中》（《La centralisation économique en Suisse》）一书中的第二部分：《联邦的铁路》。

[2] 德·李希特维尔德；《一个民主国家的预算方法》，第142页。

[3] 德·萊纳：《比利时的运输政策》（《La politique des transports en Belgique》），第65页

[4] 参看参看计划原文，載《中央实业委員会会报》（《Bulletin du Comité central industriel》），一九一四年一月号。