10. Формальные и неформальные институты и их характеристика.

## Формальные и неформальные институты

...Под институционализацией мы понимаем процесс образования специфического набора социальных норм и правил, задающих контекст человеческого сосуществования и взаимодействия. Совокупность таких правил эффективно связывает поведение акторов, гарантирует соответствие реальности ожиданиям и одновременно развивает «силу действия» (Lepsius, 1990). В данной перспективе принятие конституции и политически управляемые процессы формирования институтов (политическая инженерия, или целенаправленное институциональное строительство) создают только одну модель политической институционализации. В ее рамках возникают формальные структуры политических систем третьей волны демократизации.

Другая модель – установление и институционализация неформальных практик и правил политической игры. В дефектных демократиях подобная модель не просто дополняет формально легитимированный процесс институционализации. Она может даже – в зависимости от характера неформальных институтов – противоречить формальной институционализации. Мы утверждаем, что причиной повреждения либерально-конституциональных, легитимных и легально установленных норм часто является вытеснение формальных институтов неформальными правилами. Такая «деформализация» политических процедур и правил принятия решений возникает прежде всего вследствие сочетания двух факторов, уходящих корнями в додемократическое прошлое: а) авторитарного наследия неформальных практик и б) аккумуляции экономических и политических проблем поставторитарной системы, перенесенных из авторитарной фазы. Оба этих фактора создают благоприятные условия для нелиберальной трансформации либерально-демократических институтов, которая осуществляется, как правило, неформальным образом и ведет к преобладанию неформальных практик. Они существуют параллельно и усиливают друг друга.

### Авторитарное наследие неформальных практик

Неформальные политические сети, которые не увеличивают, а уменьшают действенность формальных демократических институтов в дефектных демократиях, нередко бывают результатом эволюции институтов автократического режима. Для целого ряда таких режимов Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань, Китай) (Cheng, Womack, 1996; Kim, 1997; Heilmann, 1998) и Восточной Европы (Россия, Венгрия) (von Beyme, 1994; Kurtan, 1998; Stykow, 1998) характерны плотное сплетение клиентелистских и персоналистских сетей, неформальные «режимы давления» (Brie, Stykow, 1995) и лоббирование внутри государственного аппарата. Подобные неформальные механизмы в какой-то мере играли роль «функциональных эквивалентов». Они, по крайней мере отчасти, обеспечивали эффективные формы коммуникации, опосредования интересов и реализации решений. Они компенсировали, соответственно, неэффективность формальных структур и институтов авторитарных режимов. Функциональная слабость формальных институтов создавала благоприятные условия для развития неформальных институтов.

В связи с этим в молодых демократиях растет конфликтный потенциал между старыми (передающимися из поколения в поколение) и новыми институтами. Как следствие подобной проблемы институциональной адаптации (Sreit, Mummert, 1996) повышаются затраты на установление институтов либерально-демократического правового государства. Такие институты частично разрушаются сразу же после их введения. Институциональные реформы во многом не срабатывают, поскольку политические акторы «не принимают их как реформы правил, а выбирают альтернативные типы координации взаимодействия между государственными и негосударственными партнерами (в том числе между собой)» (Brie, Stykow, 1995).

Таким образом, политические и экономические акторы в новых демократиях вместо соблюдения формальных правил нередко предпочитают следовать известным неформальным нормам и практикам. Функционированию молодых институтов мешает «длинная рука прошлого» (Offe, 1995). Чем быстрее старым политическим и экономическим элитам удается закрепиться на значимых позициях в новой политической и экономической жизни и организовать в ней мощные группы интересов, тем вероятнее подобный сценарий (Kaufman, 1997).

### Неформальные институты как результат рациональных действий

...Неформальные институты, отвечающие доминирующим нелиберальным тенденциям молодых демократий, становятся не прямым следствием автократического наследия, а скорее итогом рациональных стратегий акторов. Речь идет о таких практиках, как персонализм, клиентелизм, всеобъемлющая коррупция или картели акторов, возникающие вне конституционных рамок. Это происходит прежде всего тогда, когда недавно возникшие демократии оказываются в экономическом, политическом и/или социальном кризисе и акторы вынуждены действовать в условиях высокой экономической и политической неопределенности. В ситуации неопределенности неформальные правила позволяют акторам снизить издержки непрогнозируемых акций. Для подобных ситуаций характерны, в частности, отсутствие у бюрократии технологий эффективного осуществления, толкования и санкционирования новых (установленных законом) правил, неспособность политических партий создавать стабильное большинство, неготовность парламентов, правительств и администраций действовать при рутинизации механизмов принятия решений, коррумпированность или беспомощность правовой системы. Когда неясно, насколько результативны новые демократические и конституционно-правовые институты, стимулы для создания неформальных правил оказываются особенно сильными, а затраты на действия, разрушающие нормы правового и конституционного государства, – особенно низкими.

Подобные правила могут установиться как вне рамок формальных институтов («параллельные институты»), так и внутри них. Неформальные действия в рамках формальных демократических институтов позволяют акторам комбинировать выгоды от неформального устройства (исключение внешних акторов, гарантированность ожиданий и высокая гибкость при принятии решений) с выгодами формальных демократических институтов (демократическая легитимность) (Brie, 1996; 1997). В конечном итоге напряжение между формальными институтами и неформальными правилами может достичь такого уровня, что возникнут иные формальные правила, более соответствующие уже существующим неформальным практикам и отвечающие потребностям и интересам значимых акторов...

Чтобы пояснить наш аргумент, определим используемое нами понятие институтов. Мы придерживаемся широкой институциональной концепции, которая вбирает в себя различные течения неоинституционализма (в основном Riker, 1980; Williamson, 1985; North, 1992). Институты представляют собой относительно долговечные и нормативные образцы социальных связей, которые считаются легитимными и обладают потенциалом для решения проблем и регулирования человеческих отношений: «Институты – это правила игры в обществе или, выражаясь формально, созданные людьми правила, ограничивающие их взаимодействие» (North, 1992). В качестве политических институтов можно рассматривать любые регулятивные эталоны, которые служат «становлению и осуществлению связанных и распространяющихся на все общество решений» (Goehler, 1994). Институты могут быть закреплены законом, т. е. быть правилами, установленными в результате государственной монополии на применение силы, иначе говоря – формальными институтами. В этом случае для их быстрого изменения требуется политическое или судебное решение (North, 1992). Однако политические институты возникают не только через политические, административные или судебные решения. Они могут возникать и эволюционно, на основе регулярных взаимодействий между индивидуальными, коллективными или корпоративными акторами без обязательного формального правового предписания («неформальные институты»). Тем самым общества, преднамеренно или нечаянно, воспроизводят существующую институциональную модель. В любом случае институты служат для установления стабильного порядка, где они снизят неопределенность взаимодействия между людьми, сделав политические и социальные трансакционные издержки поддающимися учету и минимизации (North, 1992; Richter, Furubotn, 1996).

### Сущность

Итак, формальные и неформальные правила можно определить и разграничить следующим образом. Формальные институты – это конституции, уставы, законы и административные нормы. Они детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Государственные институты гарантируют соблюдение формальных правил средствами убеждения (в идеале) или же угроз и санкций. К неформальным институтам относятся традиции, обычаи, моральные ценности, религиозные убеждения, сети и другие нормы общения долгосрочного характера. Если формальные правила возникают, изменяются и внедряются путем насаждения извне, неформальные вырастают на основе самоорганизующейся динамики социального взаимодействия (см. Pejovich, 1998; Brie, 1998). В случае формальных институтов установлением и внедрением правил, а также преследованием за их нарушение, занимается государство.

Неформальные институты, напротив, генерируются социально. Неодинаковы и их притязания на значимость. Формальные институты претендуют на общую значимость, неформальные – лишь на партикулярную (North, 1992; Brie, 1996). Формальные процессы принятия решений протекают в бюрократизированных инстанциях и в соответствии с установленными процедурами. Неформальные – перемещаются из этих инстанций в параллельные структуры и осуществляются в виде «системы переговоров» участвующих акторов (Mayntz, 1998).
Неформальные правила политической игры существуют внутри и вне формальных институтов, устанавливающих границы для принятия обязательных решений. Общность неформальных кодексов и формальных (письменно кодифицированных) правил игры образует рамки политического взаимодействия. Эти рамки, как правило, известны его акторам и поэтому, по крайней мере временно, принимаются ими...

В либеральных конституционно-правовых демократиях обе формы институтов дополняют друг друга в том смысле, что формальные институты опираются на дополнительную поддержку институтов неформальных (Brie, 1996). Это придает формальным институтам демократии гибкость и эластичность, которые позволяют им приспосабливаться к требованиям общества и политического процесса (Schulze-Fielitz, 1998). Такая деформализация процесса переговоров и трактовки правил не нарушает либерального конституционно-правового содержания демократии до тех пор, пока «только компетентные и легитимированные конституционно-правовым образом органы принимают окончательные решения» (Schulze-Fielitz, 1998). Неформальные механизмы здесь «подпитывают» демократические институты, подкрепляя формализованные политические процедуры и реагируя на социальные изменения.

В дефектных демократиях неформальные правила и образцы подрывают и ограничивают порядок функционирования формальных, демократически легитимированных институтов. Они нарушают функциональные коды формальных институтов, искажают или вытесняют их как значимые процедуры и практики принятия решений. Неформальные институты внедряются в оболочку формальных институтов и заполняют ее согласно своей функциональной логике. На уровне принятия решений демократия тогда функционирует в соответствии с нелегитимированными неформальными институтами и правилами, которые находятся в противоречии с принципами демократического правового государства. Подобное замещение формальных и демократически легитимированных институтов неформальными правилами действий может осуществляться как сверху, так и снизу. Оно происходит сверху, когда избранная демократическим путем исполнительная власть расширяет свои прерогативы за счет конституционных сдержек и противовесов. Когда же слабое гражданское общество со слабо аккумулированным «социальным капиталом» (Putnam, 1993), но высоким потенциалом насилия, взаимным недоверием и широким распространением коррупции и традиций клиентелизма пренебрегает институциональными правилами, лишает институты их влияния или «колонизирует» их в частных интересах, данный процесс идет снизу.

Это разделение не только аналитическое. Вместе с тем на практике неформальные ограничения «сверху» зачастую смешиваются с теми, что появляются «снизу», и наоборот. Результатом такого смешения могут стать дефектные демократии, в которых сегменты политических элит сосуществуют с сегментами общества посредством неформальных, но стабильных символическо-клиентелистских связей. Конституционно предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными и частично либо временно утрачивают силу. В этом случае деформализация принятия политических решений лишает демос его суверенитета, гарантированного представительством.