Sugestão vs. Comando e Controle: Qual é a medida mais eficiente para a aplicação de restrições em tempos de pandemia?

Escrito por: Giuliana Maruca e Pietro Zanardo

### **Introdução**

O objetivo do presente artigo é realizar uma comparação entre medidas de sugestão e sinalização do Estado, em contraposição à medidas de comando e controle, no que diz respeito à restrição de horário de funcionamento para o comércio durante a pandemia de Covid-19. O escopo de análise é restrito à cidade de São Paulo, tendo como base principal o Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020 e Decreto nº 59.473, de 29 de maio de 2020.

Além disso, buscamos expor alguns dos potenciais efeitos adversos gerados pelas medidas tomadas na cidade de São Paulo, buscando formular possíveis soluções e caminhos alternativos que poderiam ser tomados para evitá-los. Por vezes, as medidas aplicadas no combate à pandemia de Covid-19 causaram consequências contrárias às esperadas e, portanto, faz-se necessário compreender quais estratégias não obtiveram sucesso e deveriam ser repensadas em situações futuras.

Para tanto, traçamos um paralelo com medidas positivas tomadas por outros governos, em especial os países que mais se destacaram, positivamente, no ano de 2020, em termos de combate à pandemia do coronavírus. Realizamos uma breve análise de aspectos comuns nas estratégias adotadas pelos países mais bem sucedidos nesse quesito, bem como as suas diferenças, para compreender se há, de fato, um caminho certo a ser seguido em termos de políticas públicas para o enfrentamento de uma crise sanitária, ou se, por outro lado, as diferentes características culturais, sociais e econômicas de cada um dos países, fazem com que não exista uma fórmula ideal, mas sim diferentes abordagens que obterão sucesso a depender das conjunturas específicas de cada cenário que se apresenta.

Para que seja possível observar um panorama geral da situação experienciada no Estado de São Paulo no momento atual, em meio à pandemia de Covid-19, conforme as últimas atualizações de informações disponibilizadas pelo governo do Estado, no dia 5.12.2020, a imagem abaixo fornece um levantamento de: (i) número de casos confirmados de coronavírus e óbitos no Estado de São Paulo; (ii) índice de isolamento, tanto no Estado como um todo, quanto na capital paulista; e (iii) valores empenhados no combate ao coronavírus.

Para uma análise mais detalhada dos dados apresentados acima, o próximo gráfico apresente uma comparação entre a evolução no número de casos de coronavírus em São Paulo, em comparação com grandes polos do surto da doença, como os Estados Unidos, Itália e o próprio Brasil como um todo.

É interessante, ainda, observar a variação ocorrida ao longo do ano no Estado de São Paulo, no que diz respeito ao número total de casos de coronavírus, bem como a evolução do número de casos novos constatados por dia, conforme gráficos abaixo.

Por fim, para que seja possível observar a seriedade da situação experienciada pelo Estado de São Paulo, apresentamos um breve comparativo entre as taxas de letalidade observadas em São Paulo, no Brasil e no Mundo. Observa-se que entanto a taxa mundial é de 2,3% e a taxa a nível nacional é de 2,7%, a taxa de letalidade observada em São Paulo é de 3,4%, conforme tabela abaixo:

Ante o exposto, é possível compreender o severo impacto sofrido pelo Estado de São Paulo ao longo do ano de 2020. Desse modo, faz-se necessário avaliar as medidas tomadas com a intenção de controlar a proliferação da pandemia de COVID-19. Sendo assim, as próximas seções do presente artigo apresentarão uma brave exposição das medidas de sugestão e sinalização tomadas pelo governo da cidade de São Paulo (mais especificamente com base no Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020), bem como as medidas de comando e controle, também adotadas pelo governo da cidade de São Paulo (mais especificamente com base no Decreto 59.473, de 29 de maio de 2020).

### **Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020 (Norma de Sugestão e Sinalização)**

O Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020, publicado pela Prefeitura de São Paulo, contém recomendações sobre o horário de funcionamento das atividades industriais, comerciais e de serviços durante o período de enfrentamento da pandemia do COVID-19. A intenção da sugestão de horários de funcionamento era, no momento, a redução de aglomeração de pessoas em locais públicos e em estabelecimentos de comércio, nos horários de fluxo mais intenso.

O grande ponto de atenção, a ser tratado em relação ao Decreto 59.349 é o fato de que este não estabelece normas vinculantes e obrigatórias, mas sim realiza sugestões que podem ou não ser seguidas pelos cidadão de São Paulo. Tal modelo de regulação configura uma norma de sugestão e sinalização. Por meio de normas dessa natureza, o Estado assume postura coordenadora, por meio de qual os reguladores buscam "coordenar o comportamento dos cidadãos, sem estabelecer determinações peremptórias nem alterar a estrutura de incentivos econômicos e legais".

O Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020 recomenda horário de funcionamento das atividades industriais, comerciais e de serviços durante o estado de calamidade pública para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus. Faz-se oportuno analisar seus dispositivos a fim de concretizar medidas de sugestão e sinalização tomadas pelo governo do município de São Paulo em relação à restrição do comércio para conter a pandemia da COVID-19. Nos seguintes dispositivos estabelece-se o foco de nossa análise:

*Art. 1º Fica recomendado que o início de funcionamento ou realização da troca de turno nas atividades com mais de um turno de trabalho dos estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços, públicos e privados, recaiam fora dos horários de pico de afluência ao sistema de transporte público da Capital, das 6h00 (seis horas) às 11h00 (onze horas).(Redação dada pelo Decreto nº 59.405/2020)*

*Art. 2º O Anexo Único do Decreto nº 59.298, de 23 de março de 2020, com as alterações do Decreto nº 59.312, de 27 de março de 2020 passa a vigorar na forma do Anexo Único deste decreto.*

O Anexo Único, referido no Artigo 2º transcrito acima, é o documento que detalha os horários específicos de funcionamento recomendados para comércios de diferentes natureza, conforme imagem abaixo:

A questão central a ser discutida acerca das normas de sugestão e sinalização é até que ponto elas são (e foram, ao longo do ano de 2020), efetivas no controle de comportamento da população e consequente combate à proliferação do coronavírus. Mais adiante, na seção do presente artigo que tratará dos potenciais efeitos adversos das medidas tomadas pelo governo da Cidade de São Paulo, tal questão será explorada de forma mais aprofundada. Por hora, na presente seção, restringimo-nos a apresentar as medidas de sugestão e sinalização adotadas, para fins da estruturação de uma base concreta de análise para, posteriormente, apresentar eventuais críticas, desafios e possíveis alternativas às estratégias adotadas.

### **Decreto nº 59.473, de 29 de maio de 2020 (Norma de Comando e Controle)**

Nos últimos tempos, diversas normas de comando e controle foram editadas como estratégia regulatória para promover o distanciamento social e restringir a circulação da população, em meio à pandemia de Covid-19. As normas de comando e controle constituem técnica de regulação caracterizada pela “promulgação de um conjunto vinculante de regras a serem aplicadas por um ente dedicado a esse propósito”. É o exemplo do Decreto nº 59.473, de 29 de maio de 2020, publicado pela Prefeitura de São Paulo. Tal decreto foi editado apenas 1 mês após o Decreto nº 59.349, analisado previamente, alterando uma postura coordenadora do Estado, para uma postura voltada ao comando e controle.

A estratégia adotada pelo Decreto nº 59.473, de 29 de maio de 2020 foi a restrição, de modo vinculante e obrigatório, em oposição à mera sugestão e sinalização realizadas pelo decreto anterior, para restringir a circulação da população em determinados horários do dia. Desse modo, há imposição de distanciamento social e medidas de restrição de circulação, direcionada não apenas à uma parcela da população, mas à população em geral.

O Decreto Estadual nº 59.473 de 29 de maio de 2020 concretiza a postura e concretização de comando e controle na cidade de São Paulo para direcionar a gradual retomada de atividades econômicas no cenário da pandemia: *Estabelece, nos termos do Decreto Estadual nº 64.994, de 28 de maio de 2020, normas para o funcionamento de estabelecimentos de comércio e de serviços localizados na Cidade de São Paulo, dispondo sobre o procedimento, condições e diretrizes para a gradual retomada de atividades, em conformidade com as diretrizes do Governo Estadual; prorroga o prazo previsto no artigo 1º do Decreto Municipal nº 59.298, de 23 de março de 2020, que dispõe sobre o combate à pandemia de Coronavírus.*

Esse decreto inicia-se com prorrogação da quarentena na cidade de São Paulo, até 15 de junho de 2020, fazendo referência ao Decreto nº 59.298/2020, ressaltando por meio do parágrafo único que atividades consideradas não essenciais permaneciam vedadas até a referida data. Estabelecida a premissa do respeito à quarentena até final da primeira quinzena de junho, o decreto estabelece a retomada gradual das atividades e atendimento ao público com base em classificação por cores de alguns setores e atividades econômicas (laranja, amarela, verde ou azul), conforme estabelecido pelo Art. 2º. Há também regulação do procedimento de autorização necessário para que as atividades elencadas no Art. 2º retomem na prática, junto à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Trabalho - SMDET. Nesse processo há obrigatoriedade de envio de protocolo sanitário pelos solicitantes de autorização para retomada, o qual deve ser analisado pela COVISA que é responsável por apresentar manifestação favorável, favorável com alterações ou desfavorável, e, posteriormente, encaminhar o processo para a Casa Civil do Gabinete do Prefeito, conforme elucida o Art. 6º do Decreto.

Interessante notar também que o §único do Art. 8º do Decreto aqui analisado estabelece que em caso de descumprimento das disposições do Decreto, os estabelecimentos estão sujeitos a “*penalidades legais pelo uso irregular da ocupação do solo*”:

*Art. 8º Publicado o termo de compromisso, os estabelecimentos relativos ao respectivo setor poderão retomar o atendimento presencial ao público, devendo cumprir com todas as exigências nele fixadas, bem como respeitar as demais condições estabelecidas por este decreto e pelo Plano São Paulo.*

*Parágrafo único. Os estabelecimentos que mantiverem suas atividades em desconformidade com o disposto neste decreto, no Plano São Paulo e no respectivo termo de compromisso estarão sujeitos às penalidades legais pelo uso irregular da ocupação do solo.*

Nesse sentido, é possível compreender as diferenças entre as estratégias regulatórias utilizadas por ambos os Decretos expostos acima. Enquanto o Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020 é pautado em uma estratégia de sugestão e sinalização, o Decreto nº 59.473 de 29 de maio de 2020 segue estratégia de comando e controle, deixando para trás as meras indicações e recomendações de ações a serem tomadas, e adotando normas vinculantes, com caráter punitivo atrelado ao descumprimento de suas determinações.

A título de exemplo, a técnica regulatória de comando e controle também é observada nas situações em que determinou-se a quarentena compulsória em âmbito nacional, pela Lei nº 13.979/2020. Outra situação em que se observou a aplicação de medidas de comando e controle durante a pandemia do coronavírus, foi a proibição, imposta por alguns estados brasileiros, sobre o limite de venda de produtos considerados emergenciais no combate ao COVID-19, como álcool em gel, máscaras descartáveis, papel higiênico, sacos de lixo e papel toalha. Além disso, a proibição, imposta pela câmara dos deputados, à exportação de produtos usados no combate à Covid-19. Por fim, uma situação semelhante poderá ser observada em um futuro próximo, caso a vacina contra o coronavírus se prove eficaz e o Estado brasileiro determine a vacinação compulsória de sua população, o que também caracterizaria uma medida de comando e controle, do ponto de vista regulatório.

A grande questão que se apresenta, na comparação entre os dois modelos e, além disso, no mudança de postura e estratégia adotados pela Prefeitura de São Paulo, é a seguinte: Seria o modelo de comando e controle mais benéfico, em comparação ao modelo de sugestão e sinalização? É evidente que em um modelo de comando e controle, em que as normas editadas possuem caráter vinculante, é mais eficiente no que diz respeito ao cumprimento das mesmas por parte da população. Todavia, seria desejável, ao Estado, o estabelecimento de normas de sugestão e sinalização, como medida educativa da população, bem como forma de condicionar comportamentos com menor ônus fiscalizatório e punitivo? Tal discussão será aprofundada na seção, da presente página, que trata dos potenciais efeitos adversos causados pelas medidas tomadas pelo governo de São Paulo, sejam elas medidas de sinalização e sugestão, ou medidas de comando e controle.

### **O Plano São Paulo de Retomada Consciente e Faseada da Economia**

Interessante salientar que o Governo do Estado de São Paulo criou o denominado “Plano São Paulo de retomada consciente e faseada da economia” (Plano São Paulo), estabelecendo os principais pilares dessa retomada consciente da economia, critérios e indicadores a serem avaliados pelos entes municipais, que devem oficializar a flexibilização a partir de edição de decreto e observação dos planos regionais. O Plano São Paulo está disponível no website do Estado de São Paulo, e aqui apresentamos as definições trazidas pelo Plano para cada fase de flexibilização, bem como critérios e indicadores para passagem de uma fase à outra:

Pilares estabelecidos pelo centro de contingência da saúde para enfrentamento do coronavírus:

Resumo de cada fase por cor:

Critério para definição das fases nas regiões dentro do Estado de São Paulo:

Alteração da classificação das fases ao longo do tempo

O Plano São Paulo estabelece como requisitos fundamentais para flexibilização nas respectivas fases apresentadas acima: 1) *Adesão aos protocolos de testagem*; e 2) *Prefeitos deverão apresentar fundamentação científica para liberação que cite fatores locais relacionados ao município.*

A última atualização que consta do website oficial do governo do Estado de São Paulo referente às fases de flexibilização da economia é do dia 30 de novembro de 2020 (e espera-se que esses dados sejam atualizados na mesma página para que a população consiga acompanhar a situação de sua região):

Ressalta-se ainda que, apesar das recomendações feitas por organismos internacionais para que as festas e confraternizações de final de ano sejam evitadas ao máximo neste ano atípico assolado pela crise sanitária global, muitas pessoas ao redor do globo, e em São Paulo talvez não sigam tais recomendações e realizem, sim, encontros e reuniões familiares, ou seja, aglomerações.

Em relação às condições específicas para retomada das atividades econômicas com atendimento presencial em cada umas das fases estabelecidas pelo governo, o website do governo do Estado apresenta de forma bastante clara qual atividade é permitida ou não naquela respectiva fase, limite de ocupação, necessidade de protocolos sanitários e condições específicas relacionadas às atividades setoriais.

Consumo local (bares, restaurantes, etc.):

Salões de beleza e barbearia:

Academias de esportes de todas as modalidades e centros de ginástica:

Eventos, convenções, atividades culturais:

Demais atividades que geram aglomeração:

Em relação a esse último ponto, é interessante notar que apesar das recomendações e regulação dos governos no sentido de não permitir a realização das chamadas “demais atividades que geram aglomeração” em todas e quaisquer das fases de flexibilização da economia. Entretanto, durante a pandemia houve a realização de várias manifestações populares na cidade de São Paulo, principalmente na Avenida Paulista, garantidas constitucionalmente, como por exemplo realização das manifestações em prol e contra as medidas e posturas adotadas pelo governo federal em relação à pandemia, e também campanhas dos candidatos à prefeitura da cidade com a chegada das eleições municipais que aconteceram efetivamente em novembro de 2020. A restrição à liberdade de ir e vir foi estabelecida pelo governo estadual de São Paulo como uma das principais medidas para enfrentamento da pandemia da COVID-19, com o principal objetivo de evitar aglomerações, entretanto tal medida é totalmente oposta ao direito e liberdade de manifestação também garantidos Constitucionalmente, o que foi objeto de muita discussão durante o ano de 2020 ao redor do mundo, e também aqui no Brasil. Para tratar mais desse tema, recomendamos a leitura da página da colega Ana Carolina Said que aborda as medidas de constrição à liberdade de ir e vir e suas implicações e dilemas relacionados.

### **Potenciais Efeitos Adversos das Medidas Tomadas**

É importante, contudo, pontuar que as medias tomadas pelo Governo da Cidade de São Paulo, como forma de prevenção da proliferação do coronavírus, também podem gerar efeitos adversos, contrários àqueles desejados incialmente. Um exemplo de efeito adverso, que pode ocorrer pela implementação tanto de medidas de sinalização e sugestão quanto por medidas de comando e controle, é o fato de que estabelecer um horário de funcionamento restrito aos estabelecimentos da cidade (seja por meio de mera sugestão, ou por meio de norma obrigatória) pode fazer com que a concentração de pessoas em tais estabelecimentos, um mesmo horário, seja maior.

De fato, as medidas tomadas possuem propósito diametralmente oposto à consequência apresentada, contudo, tal fenômeno foi vivenciado por diversos cidadãos em estabelecimentos comerciais ao longo da vigência das medidas adotadas na cidade de São Paulo. Desse modo, é essencial que se tenha consciência dos potenciais efeitos adversos que podem ser gerados pelas limitações impostas, buscando sempre estabelecer estratégias eficientes para evitá-los e, assim, alcançar os objetivos inicialmente traçados.

A título de exemplo, expomos aqui uma reportagem apresentada pela rede Bandeirantes de televisão. A reportagem expõe a situação de aglomeração em lojas, transporte público e ambientes públicos da Cidade de São Paulo, gerada por medidas aplicadas pelo governo de São Paulo para frear a disseminação da pandemia de coronavírus, mas que acabaram gerando o efeito oposto ao esperado. Um exemplo de tais medidas é a determinação de que o comércio abrisse em horários específicos, o que acabou por gerar grandes volumes de pessoas frequentando o ambiente em curtos espaços de tempo, além da determinação de que ônibus circulassem apenas com passageiros sentados, para evitar a lotação no transporte público, medida esta que não foi respeitada pela população de modo geral, permanecendo a situação de aglomeração nos veículos de transporte público.

Além disso, um estudo realizado por pesquisadores da London School for Hygiene and Tropical Medicine (LSHTM) sustenta que medidas que determinam que bares e restaurantes interrompam as suas atividades às 22 horas – uma regra que foi adotada em diversos países, do Brasil ao Reino Unido – teve efeito nulo para reduzir a aglomeração de indivíduos e, portanto, não teve efeito para reduzir a propagação do COVID-19. De acordo com o levantamento – feito por meio de entrevistas com 1.868 pessoas – metade dos entrevistados (50,3%) se encontrou com a mesma quantidade de pessoas que via antes da implantação da restrição de horários, enquanto 25,6% viu menos pessoas e 24% viu mais pessoas. Para os pesquisadores, “não há indicativo de que o fechamento de restaurantes e bares às 22 horas reduziu o número médio de contatos”. As medidas restritivas foram ainda mais ineficazes com jovens adultos com menos de 30 anos, a maior parte dos que alegam ter visto mais pessoas do que antes.

Uma possível medida, que pode ser usada como forma de evitar o efeito adverso apresentado, é aquela adotada recentemente nas eleições de 2020. Em tal situação, estabeleceu-se horário preferencial para o comparecimento da parcela idosa da população às urnas. Cabe pontuar que não se trata de medida de comando e controle, tendo em vista que a população mais jovem não foi proibida de votar durante o horário indicado à população idosa (7h às 10h), mas trata-se de medida de sugestão e sinalização, visto que apenas indicou um horário específico dedicado à tal parcela da população.

Desse modo, é possível estabelecer uma medida capaz de proteger parte da população que integra o grupo de risco no que diz respeito ao coronavírus, sem, contudo, gerar grandes complicações para o restante dos indivíduos, que terão todo o restante do período eleitoral para comparecer e depositar os seus votos. Ainda, caso seja necessário o comparecimento de um jovem no período indicado aos idosos, ele não é proibido, apenas desencorajado. A simples medida parece ter sido capaz de evitar grandes aglomerações em curtos espaços de tempo, sendo eficaz em proteger a população idosa de maior exposição ao vírus.

Importante refletir sobre o potencial agravamento dos efeitos adversos devido à época de festividades que se aproxima com o início do mês de dezembro. Muitas pessoas estão indo às ruas e frequentando estabelecimentos comerciais para realização de compras de itens e presentes relacionados às festividades de final de ano. Ressalta-se ainda que, apesar das recomendações feitas por especialistas da área médica para que as festas e confraternizações de final de ano sejam evitadas ao máximo neste ano atípico assolado pela crise sanitária global, muitas pessoas ao redor do globo, e em São Paulo talvez não sigam tais recomendações e realizem, sim, encontros e reuniões familiares, ou seja, aglomerações.

Um levantamento feito por equipe da Rede Globo, citado por uma repórter em um programa da emissora exibido em meados de novembro, constatou que havia várias festas programadas para 31 de dezembro de 2020, principalmente no litoral, conforme vídeo disponível no website da GloboPlay.

Especificamente em relação à fiscalização nas festas de final de ano, o Secretário de Estado da Saúde do Estado de São Paulo se pronunciou em meados de novembro para afirmar que a fiscalização será reforçada, e multas serão aplicadas, visto que o uso de máscaras está disposto em lei, conforme vídeo disponível no canal oficial do Governo do Estado de São Paulo no YouTube.

Interessante lembrar também que já em junho de 2020, o governador do Estado de São Paulo afirmou em pronunciamento oficial divulgado pela Record News que a partir de 01 de julho de 2020 pessoas físicas que fossem flagradas pela vigilância sanitária sem uso de máscara em estabelecimentos públicos, comerciais ou privados seriam multadas pela vigilância sanitária seriam multadas em R$500,00 (quinhentos reais), e que estabelecimentos comerciais de qualquer também flagrados com a presença de consumidores sem uso de máscara seriam multados sucessivamente em R$5.000,00 reais por pessoa sem máscara no local.

Efeitos adversos àqueles pretendidos não são fenômenos exclusivos de estratégias regulatórias de sugestão e sinalização, tampouco de comando e controle. Ante o exposto, observamos problemas e efeitos indesejados em cenários de utilização de ambas as estratégias. A título de exemplo, a estratégia de sinalização e sugestão para que os cidadãos apenas utilizassem o transporte público sentados, para evitar grandes aglomerações, não obteve sucesso, visto que não houve aderência por parte da população. Por outro lado, a determinação, pautada em estratégia de comando e controle, de funcionamento de estabelecimentos comerciais em horários restritos também gerou efeitos adversos relevantes, por vezes ocasionando maiores aglomerações em períodos de tempo mais curtos, conforme salientado acima.

Desse modo, a análise de efeitos adversos gerados não pode se pautar apenas na natureza da estratégia regulatória aplicada, mas sim em um contexto mais amplo de experimentação e estudo das medidas mais ideais a serem utilizadas em cada cenário diverso. Para utilizar um espectro de análise mais amplo, passaremos, na próxima seção, a uma análise de medidas positivas tomadas por outros governos ao redor do mundo, no que diz respeito ao combate à pandemia de coronavírus. Tal análise é interessante para que se possa compreender quais ações e medidas, diversas daquelas aplicadas na cidade de São Paulo, foram bem-sucedidas em outros locais. Desse modo, é possível encontrarmos caminhos que poderiam ter sido seguidos ou, ainda, que poderão ser adotados em um futuro próximo.

### **Medidas Positivas Tomadas por Outros Governos**

Ao redor do mundo, governos de diversos países e cidades reagiram de formas distintas à pandemia do coronavírus. Principalmente levando em consideração a velocidade de expansão da doença, a velocidade com que as medidas protetivas foram tomadas pelos governos desempenharam um papel central na determinação de sua eficácia. Contudo, ao início da pandemia, não havia informações e conhecimento suficientes para determinar as melhores políticas públicas a serem adotadas. Desse modo, apenas atualmente, após termos visão mais ampla e clara a respeito dos resultados e consequências de tais medidas, é possível comparar a eficácia de cada uma delas, buscando compreender quais decisões foram mais acertadas no combate à pandemia do COVID-19.

Para que seja possível ter um panorama geral da situação vivenciada no Brasil, em comparação com outros países ao redor do mundo, o gráfico apresentado abaixo expõe os principais epicentros do coronavírus ao redor do mundo. De acordo com o levantamento realizado, o Brasil ocupa o terceiro lugar dentre os maiores epicentros da pandemia, atrás dos Estados Unidos e Índia.

Uma reportagem desenvolvida pela Bloomberg datada de 24 de novembro de 2020, buscou analisar quais são os locais no mundo em que o coronavírus é contido de maneira mais eficiente, com os menores impactos em termos sociais e econômicos, analisando indicadores como (i) casos; (ii) fatalidades; (iii) medidas de lockdown; e (iv) acesso à vacinas. O vídeo ao lado expõe a realidade dos países que ocuparam as 5 melhores colocações após a analise realizada e que, portanto, com base nos parâmetros estabelecidos, estão lidando com a pandemia de forma mais eficiente e causando os menores impactos sociais e econômicos possíveis.

O gráfico abaixo expõe um ranking desenvolvido a respeito dos países que apresentam a maior resiliência em relação à pandemia de COVID-19, por meio do mesmo estudo desenvolvido pela Bloomberg e comentado acima, levando em consideração aspectos como (i) casos mensais por 100.000 habitantes; (ii) índice mensal de fatalidade; (iii) total de mortes por milhão de habitantes; e (iv) índice de testes positivos. O ranking é liderado pela Nova Zelândia, seguida pelo Japão, Taiwan e Coréia do Sul. O Brasil ocupa apenas a 37ª posição do ranking (conforme imagem abaixo do gráfico).

Segundo a supramencionada reportagem da Bloomberg, a Nova Zelândia é um dos países que registram os melhores números de resposta à pandemia, graças à tomada de ações rápidas e decisivas. O país foi fechado em 26 de março antes mesmo de qualquer morte relacionada a Covid ocorrer. Além da rápida decisão de fechar as fronteiras, que certamente contribuiu significativamente para a contenção da propagação do vírus, a nação investiu fortemente seus recursos em testes, *contact-tracing* e uma estratégia de quarentena centralizada.

Em segundo lugar no ranking apresentado pela Bloomberg, aparece o Japão, que traçou um caminho diferente daquele realizado pela Nova Zelândia. Apesar de não ter implementado um lockdown tão rígido, o sistema de *contact-tracing* foi rapidamente implantado para combater o surto de Covid-19. Além disso, o país conta com altos níveis de confiança social e cumprimento das leis por parte de seus cidadãos, de modo que o uso de máscaras protetivas e as recomendações para que evitassem aglomerações foram amplamente seguidas.

Outro país que apresentou ótimas estratégias de combate ao COVID-19, com base em medidas tomadas por seus governos, foi Singapura. Apesar de sua proximidade ao epicentro da pandemia, Singapura adotou uma postura extremamente agressiva de combate ao coronavírus, não apenas testando amplamente os seus cidadãos, mas também fazendo uso da tecnologia de *contact-tracing*. Tal tecnologia também foi implementada, desde o início da proliferação da pandemia, por outros países que demonstraram grande sucesso na luta contra o coronavírus, como a Islândia, Taiwan e a Coreia do Sul.

A tecnologia de *contact-tracing* encontra-se dentro das medidas adotadas pelo Estado de São Paulo para o combate do coronavírus, por meio da chamada "plataforma sistêmica de rastreamento e monitoramento de contatos do Estado de São Paulo", que tem o objetivo de facilitar o acesso e gestão dos dados dos casos confirmados e suspeitos de coronavírus. A plataforma apresenta gráficos e relatórios gerenciais e estratégicos para auxiliar no controle da pandemia. Contudo, a aplicação de tal tecnologia em São Paulo ocorreu em estágio muito posterior em comparação com os países mencionados, de modo que o impacto gerado no combate e, principalmente, na prevenção de novos casos de coronavírus não foi tão significativo quanto o impacto observado em países como Singapura, Japão e Nova Zelândia.

É importante mencionar, contudo, que apesar de os países terem enfrentado a pandemia por meio de estratégias diversas, um ponto em comum entre todos aqueles que ocupam as posições mais altas no ranking de sucesso no combate à crise de coronavírus é que todos eles apresentaram reações rápidas, independentemente da natureza das medidas tomadas, conforme o gráfico abaixo:

### **Conclusão**

Por meio do exposto acima, é possível perceber que até mesmo os países que apresentaram as melhores respostas, a nível global, no combate à pandemia de COVID-19, apesar de terem diversas similaridades, tomaram caminhos diferentes. É verdade que todos eles tomaram ações e medidas de cautela com velocidade e prontidão, todavia, enquanto a Nova Zelândia obteve sucesso por meio do fechamento de suas fronteiras, o Japão se beneficiou dos altos níveis de confiança social de seus cidadãos, que respeitaram amplamente as recomendações do governo.

Frente a esse cenário, infere-se que, mesmo analisando os dois países que melhor performaram nos últimos tempos, enquanto na Nova Zelândia as medidas de comando e controle, como o fechamento de fronteiras e implantação de estrito lockdown, foram extremamente necessárias e guiaram o país ao sucesso no combate ao coronavírus, no Japão o sucesso se deu pela utilização de medidas de sugestão e sinalização, não ocorrendo a implantação de estrito lockdown, mas contando com o cumprimento, por parte de sua população, de suas recomendações.

Assim, percebe-se que o sucesso no enfrentamento à crise global de COVID-19 não se deve apenas à técnica regulatória utilizada por cada um dos Estados, mas sim à compreensão de quais técnicas regulatórias se coadunam de forma mais eficiente com a realidade de cada nação em específico. Não é possível aplicar a mesma estratégia em diferentes locais, com diferentes populações e culturas, esperando-se a obtenção dos mesmos resultados. Cada cenário, cada população, cada governo, cada cultura demanda uma estratégia diversa. Tanto técnicas de comando e controle, quanto técnicas de sinalização e sugestão, podem ser extremamente eficientes, a depender de sua boa aplicação e de uma boa leitura do cenário experienciado.

O impacto de questões culturais e a relevância de sua análise para determinação de quais medidas devem ser tomadas pelos governos em termos regulatórios é exposta no comentário de Alan Lopez, professor e diretor da Universidade de Melbourne a reportagem desenvolvida pela Bloomberg: “Se olharmos para a sociedade japonesa, as sociedades escandinavas, há muito pouca desigualdade e muita disciplina”, disse Lopez. “Isso se traduziria em uma resposta mais coesa do país e é por isso que eles estão lá no topo”. O comentário busca exemplificar o fato de que em situações em que os cidadãos acreditam nas autoridades governamentais e em sua orientação, medidas de comando e controle e normas coercitivas podem não ser necessários, como é o caso do Japão, da Coréia do Sul e, até certo ponto, a Suécia.

Quando tratamos da realidade brasileira e, mais especificamente, do cenário observado na cidade de São Paulo, é possível observar que as medidas de sugestão e sinalização foram utilizadas, majoritariamente, de modo preliminar, no início da pandemia. Com o passar do tempo e o agravamento da situação, recorreu-se à normas de comando e controle, transição que é evidente ao analisarmos as alterações de estratégia e abordagem entre o Decreto nº 59.349, de 14 de abril de 2020 e Decreto 59.473, de 29 de maio de 2020, separados por um período de tempo curto, apenas um pouco superior a 1 mês.

Nesse sentido, infere-se que, diferentemente da realidade japonesa, exposta acima, as normas de sugestão e sinalização não se mostraram suficientemente efetivas e bastantes no combate à pandemia de COVID-19, quando analisamos o cenário da cidade de São Paulo, sendo necessária a adoção de normas de comando e controle, vinculantes e com a previsão de punições por descumprimentos. É evidente que existem diversos motivos que podem explicar tal constatação, sejam eles pautados em diferenças culturais, econômicas, ou afins.

Contudo, mesmo após a adoção de medidas de comando e controle, algumas medidas de sinalização e sugestão permaneceram em vigor, de modo que se mostram úteis e eficazes, em certa medida. Desse modo, entendemos que o real caminho para uma resposta efetiva e bem-sucedida à pandemia de coronavírus, ou a crises sanitária de modo geral, é uma boa leitura do cenário com o qual se está lidando, para que seja possível compreender em que aspectos da regulação as medidas de sugestão e sinalização se mostram eficientes e, por outro lado, quando se faz necessária a aplicação de normas vinculantes, por meio de medidas de comando e controle. Não é possível afirmar que, em toda e qualquer situação, a adoção de uma estratégia específica será mais eficiente e bem-sucedida, é sempre necessária a realização de um estudo bem fundamentado da realidade enfrentada.

1. ↑ BALDWIN, Robert; CAVE, Martin; LODGE, Martin. **Understanding regulation**: theory, strategy and practice. Oxford University Press, 2012, p. 3.