A possibilidade de aumento de tarifas e cortes nos salários dos funcionários públicos em um contexto pandêmico: os desafios econômicos gerados pelo COVID-19

Escrito por: Felipe Conrado

## **Introdução**

A pandemia do novo COVID-19 pegou o mundo de surpresa. Da noite para o dia, comércios fecharam, as pessoas ficaram trancadas dentro de suas casas e todos tiveram de se adaptar a uma nova realidade, voltada à prevenção da disseminação da doença, para a qual não se tem cura ou, ainda, uma vacina.

Para além das graves consequências sanitárias causadas por todo esse cenário, a paralisação repentina da economia também gerou resultados nefastos. Não é incomum que se vejam comércios sendo fechados, pessoas desempregadas e cada vez mais uma sensação geral de incerteza e medo por parte da população. Basta notar que, no período da pandemia, houve um aumento de 30% nos pedidos de falência - além de um aumento de 70% nos pedidos de recuperação judicial.

Toda essa situação, como é de se esperar, reflete nos cofres públicos. Não por acaso, o Secretário Especial da Fazenda do Ministério da Economia, Waldery Rodrigues Junior, estima que as contas públicas em 2020 devem somar um déficit de cerca de R$895,8 bilhões.

A fim de contornar essa situação, algumas medidas já passaram a ser tomadas em relação ao setor privado, como a possibilidade de se reduzir a até 30% o salário de funcionários que não estejam trabalhando em razão da COVID-19 – conforme permitiu a Medida Provisória 936, de 1º de Abril de 2020.

A grande questão surge quando se passa a tratar de funcionários públicos. Isso porque, ao contrário do setor privado, estes funcionários contam com garantias e seguranças diferenciadas, as quais não são tão facilmente adaptáveis.

Essa questão, contudo, não é nova. Já não é a primeira vez que se cogita a redução da jornada de funcionários públicos, com consequentes cortes salariais, a fim de se contornar crises fiscais dos estados ou municípios. Contudo, a questão já foi posta à análise do STF, que se posicionou contrariamente a tal possibilidade.

## Princípio da Irredutibilidade dos Vencimentos

O principal dispositivo constitucional que permeia a discussão acerca da possibilidade, ou não, de redução dos vencimentos dos funcionários públicos é o art. 37, XV, da Constituição Federal, por meio do qual positivou-se o princípio da irredutibilidade. Segundo esse dispositivo, “*A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...)  o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I*”.

Trata-se, aqui, de disposição muito similar ao que se tem no art. 7º, VI, da Constituição Federal, que estipula, como direito dos trabalhadores urbanos e rurais, “*irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo*”

A lógica da regra é o respeito ao direito adquirido dos servidores quanto aos seus vencimentos. Assim, preserva-se o princípio da estabilidade e garante-se uma maior segurança no exercício da sua função.

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> "O art. 37, XV, da CF/1988, consagrou a irredutibilidade dos subsídios e vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos. Ressalvaram-se, no entanto, as circunstâncias discriminadas nos incs. XI (limitações derivadas do subsídio de ministro do STF) e XIV (inacumulabilidade de acréscimos) do art. 37 e nos arts. 39, § 4.o (vedação de adicionais), 150, II (isonomia entre contribuintes), 153, III (incidência de imposto de renda) e 153, § 2.o, I.
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> O princípio da irredutibilidade de vencimentos destina-se a proteger a remuneração dos servidores públicos de retrações nominais que pudessem ser determinadas por meio de lei, bem como a impedir alterações do limite remuneratório por meio da reformulação da própria norma constitucional do teto de remuneração.
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> (...)
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> O dispositivo constitucional do art. 37, XV, visa a garantir a irredutibilidade dos vencimentos e subsídios a todos os servidores públicos. Trata-se de uma inovação trazida pela Constituição Federal de 1988, que ampliou ao gênero do funcionalismo a garantia de irredutibilidade anteriormente conferida apenas aos magistrados e conselheiros de Tribunais de Contas.
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> Logo, a incidência subjetiva da norma abrange os servidores estatutários, empregados públicos (do regime celetista), comissionados ou de funções gratificadas. No tocante a essa última modalidade, a remuneração pertinente recebe tratamento de mero benefício de ordem pessoal, mais inerente à pessoa do servidor do que à função que desempenha.
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> Como típico princípio – infenso ao resultado de “tudo ou nada” – a irredutibilidade comporta aplicação por ponderação e temperamento. Referida norma, além de manter a expressão nominal da remuneração, protege somente os valores licitamente percebidos pelo servidor. Isto é, veda-se a redução direta da cifra que exprime seus vencimentos – não se incluindo, todavia, os adicionais e as gratificações devidas por força de circunstâncias específicas e transitórias" (Oliveira, Fernão Justem de. ANDRADE, Aline Rodrigues de. *Irredutibilidade da remuneração de servidor público*. In: Revista de Direito Administrativo Contemporâneo, Redac. Vol. 26 (Setembro-Outubro 2016))
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Ressalve-se, contudo, que o STF, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 563.965, já se esclareceu que, conquanto se reconheça o direito adquirido dos servidores públicos quanto à irredutibilidade dos seus vencimentos, não há direito adquirido quanto à forma como tais vencimentos são calculados.

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> "I - Não há direito adquirido a regime jurídico, desde que respeitado o princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos; II - A Lei complementar 203/2001, do Estado do Rio Grande do Norte, no ponto que alterou a forma de cálculo de gratificações e, consequentemente, a composição da remuneração de servidores públicos, não ofende a Constituição da República de 1988, por dar cumprimento ao princípio da irredutibilidade da remuneração. Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada em 09/12/2015" (Tese firmada pelo STF no Recurso Extraordinário nº 563.965)
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A irredutibilidade, contudo, é frontalmente oposta à ideia de se reduzir a jornada de trabalho dos servidores públicos, com proporcional redução dos vencimentos, em razão de crises fiscais e como forma de corte de gastos.

## Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)

A tentativa de se reduzir os salários dos funcionários públicos a fim de se compensar rombos nas contas públicas não é novidade e não surgiu exclusivamente em razão da pandemia da COVID-19 – principalmente tendo em vista que o Brasil tem enfrentado uma série de crises econômicas em sequência, sendo a crise atual, derivada da pandemia, somente mais uma em um cenário muito maior.

Um exemplo dessa tentativa pode ser encontrado na redação da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000 – promulgada em maio de 2000, por meio da qual buscou-se criar mecanismos por meio dos quais seria possível a redução da jornada dos servidores públicos, com proporcional redução dos seus vencimentos.

Essa possibilidade vinha por meio do art. 23 da referida lei complementar, cuja redação era a seguinte:

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> “*Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição*
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> *§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.*
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> *§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária*”
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Esse dispositivo teve a sua eficácia suspensa em 2007, por meio de decisão liminar proferida pelo STF no âmbito da ADI 2.238, na qual discutiu-se justamente a legalidade de tal medida, em vista ao princípio constitucional da irredutibilidade dos vencimentos dos servidores públicos.

## Posicionamento do STF

Como dito, a discussão acerca da redução de salários de funcionários públicos foi posta à análise do STF, tendo em vista o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). A disposição dessa lei que previa a possibilidade de redução da jornada e proporcional redução dos salários de funcionários públicos estava suspensa por decisão liminar do Supremo, tendo sido finalmente declarada ilegal em junho de 2020, em julgamento decidido por maioria de votos.

Trata-se a ADI 2.238, ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB), pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).

A divergência foi aberta pelo Min. Edson Fachin, que entendeu não ser possível flexibilizar o mandamento constitucional da irredutibilidade de salários a fim de que se abram outros meios de superação de crises fiscais pelos estados ou municípios.

Segundo o Ministro, a superação de crises fiscais deve ser feita “*conforme a Constituição, e não apesar dela*”. Por esse motivo, entendeu não ser possível mitigar o princípio da irredutibilidade dos vencimentos, sob pena de se estar renegando direito fundamental concedido aos trabalhadores.

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> “Decerto, diante de desafiante quadro de recessão econômica nacional e de sistêmico desajuste das contas estaduais e municipais, notadamente no que tange à folha de salários, reconheço um pleito legítimo por parte dos Chefes do Poderes Executivos dos diversos entes federativos em ganhar espaço fiscal para a efetivação de investimentos e cumprimento de plataforma político-eleitoral sufragada pelas urnas, o que, no curto prazo, poderia ser feito pela redução do peso das dotações com pessoal e seus encargos no ciclo orçamentário.
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> No entanto, firmo convicção de que esse objetivo deve ser realizado conforme a Constituição, e não apesar dela. Tenho buscado manter em linha de coerência em meus posicionamentos exarados neste E. Plenário, como é dever de todo magistrado brasileiro. Nesses termos, iterativamente tenho me posicionado por não transigir com os valores sociais do trabalho na condição de fundamento do Estado, à luz da matriz trabalhista consagrada em Assembleia Nacional Constituinte.
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> A meu ver, eventual panorama econômico que tornasse imprescindível a adoção de receituário de austeridade somente reforça a função da Corte Constitucional como *locus* específico para impedir retrocessos sociais na seara dos direitos e da Ordem Social, identificando o núcleo de intangibilidade do direito fundamental ao trabalho e equilibrando a delicada relação entre o capital e o trabalho, sempre à luz dos ditames constitucionais.
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> Por isso, rogando as mais respeitosas vênias a quem se posiciona em sentido diverso, declaro que não me gera desassossego confirmar a correção do juízo de plausibilidade jurídica das alegações dos Requerentes efetuado por este Supremo Tribunal Federal em sede cautelar, com base nos parâmetros protetivos esculpidos na Constituição da República de 1988.
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> Igualmente, na esteira de brocardo *a maiori, ad minus* segundo o qual quem pode mais, pode o menos, não compreendo uma relação de proporcionalidade entre o vínculo empregatício e o direito à percepção da contraprestação pecuniária ao trabalho. Esse raciocínio cuja premissa não subscrevo levaria a supor que diante da possibilidade concreta de medida mais gravosa, como a exoneração de servidores estáveis, a redução de jornada de trabalho e do salário por medida unilateral do Chefe de cada instituição autônoma seria dos males o melhor. A esse propósito, entendo que são grandezas incomensuráveis em consonância à dicção expressa da Constituição da República.
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> Com efeito, por mais inquietante e urgente que seja a necessidade de realização de ajustes nas contas públicas estaduais, a ordem constitucional vincula, independentemente dos ânimos econômicos, a todos, inclusive a este Juiz em atividade de interpretação constitucional. Assim, caso repute-se conveniente e oportuna a redução das despesas com folha salarial no funcionalismo público como legítima política de gestão da Administração Pública, o receituário está previamente fixado nos §§3o e 4o do art. 169 do Texto Constitucional, pelo menos desde a Reforma Administrativa de 1998.
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> Não cabe ao magistrado flexibilizar o mandamento constitucional para gerar alternativas menos onerosas do ponto de vista político aos líderes públicos devidamente eleitos para tomar decisões difíceis desse jaez”
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> (Voto do Min. Edson Fachin na ADI 2.238)
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Ainda que vencido, cumpre também destacar o posicionamento exarado naquela oportunidade pelo Min. Relator Alexandre de Moraes. Segundo ele, seria necessário que se fizesse uma interpretação teleológica do texto constitucional, a fim de que se extraísse a possibilidade, ou não, de redução temporária da jornada de trabalho e proporcional redução salarial de funcionários públicos.

Segundo o Ministro, a lógica do princípio da irredutibilidade da remuneração do servidor público seria impedir que fossem realizadas pressões hierárquicas dentro do funcionalismo público. Isso, contudo, não seria violado por razão de uma redução temporária da jornada de trabalho e proporcional redução salarial, que seriam medidas tomadas exclusivamente em situações de necessidade. Além disso, pontuou que tais medidas emergenciais estariam em linha com os princípios da razoabilidade e eficiência, sob os quais também se guia a administração pública.

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> “A *temporariedade* da medida destinada a auxiliar o ajuste fiscal e a recuperação das finanças públicas, a *proporcionalidade* da redução remuneratória com a consequente diminuição das horas trabalhadas e a *finalidade maior* de *preservação* do cargo, com a manutenção da estabilidade do servidor estão em absoluta consonância com o princípio da razoabilidade e da eficiência, pois, ao preservar o interesse maior do servidor na manutenção de seu cargo, também se evita a cessação da prestação de eventuais serviços públicos.
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> Patente, pois, o respeito ao *princípio da razoabilidade,* uma vez que observadas as necessárias proporcionalidade, justiça e adequação entre o artigo 23 e as normas constitucionais protetivas do serviço e do servidor público, acarretando a constitucionalidade da norma, porque, como salientado por AGUSTÍN GORDILLO (*Princípios gerais do direito público.* São Paulo: RT, 1977, p. 183), a atuação do Poder Público será sempre legítima, desde que com racionalidade, ou ainda, no dizer de ROBERTO DROMI (*Derecho administrativo.* 6. Ed. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1997, p. 36), a razoabilidade engloba a prudência, a proporção, a indiscriminação, a proteção, a proporcionalidade, a causalidade, em suma, a não arbitrariedade.
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> Da mesma maneira, essa medida intermediária, excepcional e temporária é destinada a proteger o interesse público, pois evitará a extinção dos cargos estáveis, a impossibilidade de sua recriação nos anos seguintes, a necessidade posterior de novos concursos públicos para a reposição dos servidores e a perda da experiência acumulada dos antigos estáveis”
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> (Voto do Min. Alexandre de Moraes na ADI 2.238)
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Ao final, conforme se extrai do acórdão da ADI 2.238, “*por maioria, julgaram procedente o pedido para tão somente declarar, parcialmente, a inconstitucionalidade, sem redução de texto, do art. 23, § 1o, da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a obstar interpretação segundo a qual é possível reduzir valores de função ou cargo que estiver provido, e, quanto ao § 2o do art. 23, declarar a inconstitucionalidade, ratificando a cautelar, nos termos do voto do Ministro EDSON FACHIN, vencidos, no ponto, os Ministros ALEXANDRE DE MORAES (Relator), ROBERTO BARROSO e GILMAR MENDES, que a julgavam improcedente no tocante ao art. 23, §§ 1o e 2o, com a cassação da medida cautelar concedida, e, parcialmente, a Ministra CÁRMEN LÚCIA, apenas num ponto específico, e o Presidente Ministro DIAS TOFFOLI, que acompanhava o Relator quanto ao § 1o do art. 23, e quanto ao § 2o, julgava-a parcialmente procedente para fixar interpretação conforme*”

## A PEC Emergencial

Apesar do referido posicionamento do STF, encontra-se atualmente em trâmite no Congresso Nacional uma outra forma pela qual se busca possibilitar a redução de salários de funcionários públicos: a Proposta de Emenda Constitucional (“PEC”) 186/2019 – também conhecida como “PEC Emergencial”.

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A PEC Emergencial é uma das medidas do projeto denominado “*Plano Mais Brasil*”, por meio do qual o Governo Federal busca a redução de gastos.
A PEC 186/2019 não é desenhada especificamente para o cenário pandêmico. Na realidade, ela tem por objetivo fixar medidas a serem adotadas imediatamente, no caso em que seja descumprida a Regra de Ouro do art. 167, III, da Constituição Federal.

Para um breve contexto, o art. 167, III, da Constituição Federal dispõe que é vedada “*a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta*”. O site “Politize!” traz boa explicação acerca da Regra de Ouro:

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> **“Operações de crédito** são empréstimos que o Governo pede aos bancos; **despesas de capital** são gastos com bens que, uma vez comprados, se incorporam ao patrimônio público, como investimentos em títulos de empresas, aquisição de equipamentos, imóveis etc. Despesas de capital se opõem às despesas correntes, já que estas não se incorporam ao patrimônio público.
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> Pode-se entender melhor desta forma: o pagamento de salários é uma despesa corrente, pois o valor acresce apenas o patrimônio do servidor; já a compra de novas mesas para um prédio público acresce apenas o patrimônio público, ou seja, o valor gasto com a mesa é uma despesa de capital.
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> Despesas de capital, portanto, são ao mesmo tempo gastos e aquisições. **Despesas correntes são apenas gastos,** **e muitas delas são também despesas obrigatórias**. O que a Regra de Ouro diz, em outras palavras, é o seguinte: *pode-se contrair empréstimos para pagar despesas de capital, mas não para pagar despesas correntes*. Ou seja: o Governo não pode emprestar dinheiro para pagar despesas obrigatórias.
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> Contudo, e isto é muito importante, o Governo pode violar a Regra de Ouro com aprovação do Congresso Nacional, ou seja, ele pode se endividar para pagar despesas correntes *se* o Congresso aprovar a medida. Isto ocorreu, inclusive, em junho deste ano, e está previsto para ocorrer nos próximos (esta seria uma das grandes preocupações da PEC)”
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Assim, a PEC 186/2019 dispõe que, caso haja o descumprimento da Regra de Ouro, então devem, imediatamente, ser adotadas as seguintes medidas de cortes de gastos:

·       Deve-se reduzir, durante dois anos, a jornada de trabalho dos funcionários públicos, com redução proporcional do salário;

·       Serão suspensas, durante dois anos, quaisquer promoções e avanços de carreira dos funcionários públicos;

·       Serão suspensos, durante dois anos, os concursos públicos, salvo para reposição de cargos;

·       Será suspenso o aumento de benefícios de cunho indenizatório para servidores e dependentes;

·       Será proibida, pelos dois anos seguintes, a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou readequação nos proventos dos servidores;

·       Será suspensa, por dois anos, a criação ou aumento de auxílios, bônus, verbas de representação ou benefício de qualquer natureza;

·       O Presidente da República, os Governadores e os Prefeitos não poderão permitir o aumento com despesas de pessoal ou pagamento de vantagens a servidores públicos com parcelas devidas nos 180 dias anteriores ao fim do mandato ou período posterior;

·       Será proibida, dutante dois anos, a criação de novas despesas obrigatórias, como pagamento de servidores aposentados

·       O superávit financeiro e excesso de arrecadação serão necessariamente destinados à amortização da dívida pública.