Impactos de mudanças nas normas e regulações ambientais em meio à pandemia

Escrito por: Maria Beatriz Cardoso

### **Introdução: efeitos da pandemia no cenário ambiental e indígena**

A pandemia de COVID-19 veio acompanhada de uma crise em nível global. Desde a declaração, pela Organização Mundial da Saúde (OMS), de estado de pandemia em decorrência do alcance mundial do coronavírus, países ao redor do mundo todo vêm executando medidas de isolamento social, fechamento de estabelecimentos comerciais e paralisação de indústrias. Como resultado, é natural que algumas dessas providências tomadas pelos governos para frear e mitigar as consequências do contágio pelo vírus tenham reverberado em outras áreas, para além da saúde, como economia, política, educação e tantas outras. Nesse contexto, ao longo dos parágrafos seguintes, serão abordados alguns dos principais impactos, no meio ambiente e nas populações indígenas, de regulações implementadas pelo Poder Público Federal no Brasil.

Para tanto, num primeiro momento, será feito um mapeamento de alguns dos principais atos normativos publicados em nível nacional desde o início da pandemia e que tenham relação com o meio ambiente ou com a questão indígena. Isso porque, no que concerne ao primeiro tema, tem se observado, historicamente, que existe uma tendência de “afrouxamento” das políticas públicas voltadas à proteção ambiental, já que, num esforço de restabelecer a economia com a maior rapidez possível, costumam ocorrer uma série de concessões e excepcionalidades que, com frequência, impactam a preservação ambiental. Sendo assim, serão também explorados alguns destes impactos, positivos ou negativos, gerados pela mudança de hábitos na sociedade e pela resposta do Poder Público à situação ocasionada pela disseminação do coronavírus em meio à coletividade.

Já num segundo momento, será explorada a dinâmica entre os três Poderes no que tange ao posicionamento do Poder Público especificamente quanto às consequências da disseminação do vírus em populações indígenas. Populações essas que, sobretudo por suas particularidades na cultura e no modo de viver, apresentam histórico imunológico bastante distinto dos não índios e, só por isso, já careceriam de medidas especiais para um combate mais eficaz aos efeitos da COVID-19 entre elas. De acordo com um estudo coordenado pelo Centro de Pesquisas Epidemiológicas da Universidade Federal de Pelotas (Ufpel) revelou que o risco de contrair o coronavírus é cinco vezes maior nos indígenas do que em não-índios. No entanto, quando se consideram outros fatores que assolam a realidade indígena atualmente, como a ausência de representatividade política e as contínuas pressões sociais sobre seus territórios, a ameaça viral se torna ainda mais perigosa e exige, com extrema urgência, a adoção de medidas públicas capazes de não apenas tratar adequadamente dos indígenas acometidos pelo vírus, mas também de mitigar os efeitos da pandemia sobre o futuro dos povos remanescentes no Brasil.

### **Influências no meio ambiente de mudanças nos hábitos sociais e o papel das regulações federais**

Com o advento das providências, adotadas nos níveis federal, estadual e municipal, para frear o avanço do contágio pelo coronavírus e mitigar seus efeitos, a rotina de grande parte dos brasileiros mudou drasticamente. Até o momento, observou-se que essa mudança de hábitos trouxe efeitos ambientais múltiplos, alguns benéficos e outros prejudiciais. Porém, como será explorado adiante, tais efeitos podem ser majorados, atenuados, equilibrados ou até mesmo ignorados, na medida em que forem ou não endereçados por regulações do Poder Público.

#### **Reverberações no meio ambiente das medidas de enfrentamento à COVID-19 no Brasil**

Com a diminuição na frota veicular circulante no tráfego urbano e a paralisação de indústrias, houve reduções consideráveis nos níveis de emissões atmosféricas e na geração de energia elétrica. De acordo com um estudo publicado pela Nature, houve uma redução temporária de 17% na quantidade global diária de dióxido de carbono emitida na atmosfera no mês de abril deste ano, em comparação ao mesmo período em 2019. Mas, na opinião da professora de mudanças climáticas da Universidade de East Anglia, Corinne Le Quéré, que participou do estudo referido anteriormente, são grandes as chances de que os níveis normais de emissões sejam superados conforme as medidas forem sendo flexibilizadas. Até lá, no entanto, especialistas reconhecem benefícios da queda momentânea nos índices de poluição, como a atenuação de problemas respiratórios em seres humanos e também a menor exposição da fauna silvestre a altas concentrações de gases.

Contudo, é certo que houve também impactos negativos. Em virtude das medidas de isolamento social e fechamento de estabelecimentos comerciais, as pessoas passaram mais tempo dentro de casa e, por consequência, houve um aumento considerável da quantidade de resíduos por cuja destinação final ambientalmente adequada passaram a ser os próprios consumidores os responsáveis. Se antes boa parte das pessoas saía para trabalhar e almoçava fora de casa, por exemplo, com o isolamento social essas mesmas pessoas tiveram que realizar não apenas seu trabalho, mas também suas refeições dentro de casa. Com isso, para acompanhar o maior tempo que as pessoas passam em seus lares, observou-se também um aumento no consumo, o que, por tabela, elevou a geração de lixo doméstico. Sobre esse ponto, de acordo com estimativa feita pela Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais - ABRELPE, por conta da quarentena, a geração de resíduos domiciliares pode aumentar entre 15% e 25%.

Em semelhante linha, conforme avançou a disseminação pelo vírus, também os leitos hospitalares ficaram mais cheios, ocasionando também um aumento na geração dos chamados Resíduos de Serviços de Saúde (RSS). Estes, por sua vez, possuem diretrizes específicas de acondicionamento e destinação, nos moldes da Resolução da Diretoria Colegiada – RDC nº 222/2018, elaborada pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA. No entanto, os RSS muitas vezes são descartados incorretamente, uma vez que centros urbanos menores têm sistemas de coleta precários e não costumam possuir aterros. Ademais, outro fator importante a ser considerado é que uma parte considerável dos pacientes que estão em melhor estado de saúde acabam por realizar o tratamento em casa e, consequentemente, não tomam as providências adequadas para garantir que os resíduos estejam livres de qualquer periculosidade quando forem descartados. A longo prazo, esse descarte inadequado pode trazer severas consequências aos solos, cujas reverberações para a saúde vegetal e humana seriam ainda desconhecidas, tendo em vista o caráter inédito da proliferação do vírus pelo mundo.

#### **Panorama da atuação do Poder Público por meio de regulações em meio à pandemia**

Como mencionado anteriormente, a despeito de existirem reduções na quantidade de dióxido de carbono liberado na atmosfera em períodos de crise, costuma haver, em seguida, uma retomada dos níveis usuais de emissões, na medida em que são feitas uma série de concessões governamentais às indústrias para que a recuperação econômica ocorra o mais rápido possível. A exemplo do que se observou este ano nos Estados Unidos, onde, em plena pandemia, a administração do Presidente Donald Trump (i) assinou ordem executiva instruindo as agências a renunciarem a leis ambientais de longa data para acelerar a aprovação federal de novas minas, auto estradas, oleodutos e outros projetos, dada a atual "emergência" econômica"; e (ii) limitou a capacidade dos Estados de bloquear a construção de projetos de infraestrutura energética, parte do objetivo da administração Trump de promover gasodutos, terminais de carvão e outros desenvolvimentos de combustíveis fósseis e poluentes.

No cenário brasileiro, tendo em vista a proximidade de comportamentos e cartilhas entre Trump e o Presidente Jair Bolsonaro, não seria insensato esperar postura semelhante, por parte do governo federal, àquela observada nos Estados Unidos, isto é, o sacrifício de políticas que zelam pelo controle de impactos ambientais em detrimento da realização de concessões favoráveis ao desenvolvimento econômico a curto prazo.

No âmbito federal, a primeira legislação direcionada a regular medidas para o enfrentamento de um possível avanço do coronavírus em território brasileiro foi a Lei nº 13.979/2020, promulgada no dia 6 de fevereiro de 2020. A lei foi originada pelo Projeto de Lei nº 23/2020 (PL nº 23/2020), que tramitou em regime de urgência, sendo aprovada em apenas dois dias pelas casas do Congresso Nacional. Como destaques, o texto da lei apresenta, enquanto perdurar o estado de emergência de saúde pública em decorrência do possível avanço da COVID-19: (i) a previsão de que sejam implementadas, à coletividade, medidas como isolamento social e quarentena; (ii) o fechamento temporário de vias de entrada e saída do país; (iii) a execução obrigatória de testes e exames laboratoriais, bem como a vacinação compulsória; (iv) a dispensa de realização de procedimentos licitatórios para a aquisição de insumos, bens ou serviços de saúde utilizados no combate à propagação da COVID-19, entre outros.

Todavia, a lei parece ter tido como principal objetivo o de guiar a atuação das autoridades componentes do Poder Público no iminente cenário de avanço no contágio do vírus pelo país, de modo que não estipulou grandes medidas que pudessem impactar de modo significativo o meio ambiente ou a situação em que se encontravam os indígenas. Algumas das únicas medidas concretas determinadas pela Lei, porém, consistiam na obrigatoriedade (i) de que boca e nariz fossem mantidos cobertos por máscara, quando da “circulação em espaços públicos e privados acessíveis ao público, em vias públicas e em transportes públicos coletivos” (artigo 3º-A); e (ii) de que estabelecimentos que fossem permanecer abertos durante a pandemia seriam “obrigados a fornecer gratuitamente a seus funcionários e colaboradores máscaras de proteção individual” (artigo 3º-B). Em vista de tais medidas, não é custoso prever que a promulgação da lei geraria aumentos na produção, no consumo e, consequentemente, no descarte das máscaras. Não obstante, uma posterior publicação de ato normativo que organizasse estratégias públicas para minimizar os impactos ambientais do descarte incorreto em massa das máscaras jamais ocorreu.

Por outro lado, os aumentos na produção e consumo de alimentos foram alvo de regulação em âmbito nacional,  por meio da Lei nº 14.016/2020, publicada em 23 de junho e que possui como principal objetivo combater o desperdício de alimentos e promover a doação para o consumo humano de excedentes alimentícios. O ponto central do referido dispositivo consiste em estipular, a restaurantes, lanchonetes e estabelecimentos que comercializem produtos alimentícios prontos para consumo, que doem, a grupos vulneráveis, a parcela desses produtos que não for vendida e estiver dentro de seu prazo de validade. De acordo o texto da lei, a doação poderá ocorrer diretamente, mediante a “colaboração com o poder público ou por meio de bancos de alimentos, de outras entidades beneficentes de assistência social certificadas na forma da lei ou de entidades religiosas” (parágrafo 2º do artigo 1º); e, na contramão do que estabelecia a legislação anterior sobre o tema, segundo o disposto nos artigos 3º e 4º, os doadores somente serão responsáveis pelos alimentos após a momento da doação se agirem com dolo, caso contrário, “a responsabilidade do doador encerra-se no momento da primeira entrega do alimento ao intermediário ou, no caso de doação direta, ao beneficiário final” (parágrafo 1º, artigo 3º). Na avaliação do autor da proposta legal, o Senador Fernando Collor de Mello (PROS-AL), o conteúdo da lei tornou-se ainda mais necessário no contexto da pandemia.

Sobre esse ponto, é fato que, de acordo com o era previsto, a pandemia intensificou as dinâmicas de consumo e também ampliou a parcela da população sujeita a diversas vulnerabilidades, tendo em vista o aumento nos índices de desemprego e a queda generalizada nos rendimentos outrora auferidos por meio do comércio, razões pelas quais uma regulamentação voltada a atenuar o desperdício e facilitar a oferta de alimentos aos mais necessitados seria bem-vinda. Também é inegável que a redação da Lei nº 14.016/2020 combate um dos maiores receios de possíveis doadores antes de sua promulgação, que era o risco de serem responsabilizados por eventuais danos gerados aos beneficiários da doação, durante a etapa de transporte e/ou acondicionamento dos itens alimentícios, por exemplo. No entanto, na linha do alerta feito pelo Conselho Nacional de Saúde - CNS (simbolizado pela Recomendação nº 057/2020), é preciso atentar-se para a necessidade de elaboração de certos critérios capazes de conferir maior segurança ao consumo dos alimentos doados, o que não foi atendido pela nova lei.

Ora, tão importante quanto o Poder Público oferecer uma ágil resposta aos problemas majorados pela pandemia, é garantir que tal resposta seja elaborada com o máximo cuidado para contribuir, de fato, para a melhoria desses problemas. Nesse sentido, como avalia a professora e advogada Mônica Yoshizato Biewagen, é possível que as disposições acerca da responsabilidade do doador gerem efeitos prejudiciais aos beneficiários das doações, já que, com a restrição da incidência de tal responsabilidade aos casos de de dolo, a lei elimina o dever de reparar danos decorrentes “de atos cuja reprovabilidade é quase tão intensa quanto no dolo, como a que decorre de culpa grave”, ou negligência, por exemplo. Para ela, o novo cenário de inseguranças trazidas pela lei será amenizado pelos tribunais, em semelhante linha ao que se observou nas intercessões feitas pelo Supremo Tribunal Federal - STF na questão dos indígenas, por meio do julgamento da ADPF nº 709, abordada no capítulo seguinte.

### **A dinâmica entre Poderes na situação dos indígenas: PL 1.142/2020 e ADPF 709**

Apesar de sua notável situação de vulnerabilidade diante da pandemia, os povos indígenas tardaram em ser objeto de regulações pelo Poder Público Federal, ainda que, já em 18 de abril de 2020, pesquisadores da Fiocruz e da Fundação Getúlio Vargas alertavam para os riscos de espalhamento da COVID-19 em populações indígenas. Todavia, enquanto o primeiro ato normativo apresentando medidas gerais para enfrentamento da emergência de saúde pública causada pelo coronavírus foi publicado pela Presidência da República em 6 de fevereiro de 2020 (a Lei nº 13.979/2020), a primeira disposição normativa que sequer mencionava a questão dos indígenas em meio à pandemia foi publicada quase cinco meses depois, em 7 de julho de 2020. Trata-se da Lei nº 14.021/2020, cuja promulgação inicial corresponde ao texto do Projeto de Lei nº 1.142/2020 (que será mais aprofundado adiante) com os 22 vetos feitos pelo Presidente Jair Bolsonaro no texto outrora aprovado pelo Congresso Nacional.

Com tal cenário em mente, serão abordados a seguir dois exemplos emblemáticos de intercessões legislativas e judiciais na condução, pelo governo federal, do tema dos indígenas em meio ao contexto da pandemia de COVID-19. São eles: a dinâmica da tramitação do Projeto de Lei nº 1.142/2020 e o histórico do julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal - STF, da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF nº 709/2020.

#### **A tramitação do Projeto de Lei nº 1.142/2020 (PL 1.142/2020)**

Em 27 de março de 2020, dias após a promulgação do primeiro ato normativo reconhecendo, em nível federal, o *status* de pandemia assumido pela disseminação do coronavírus no país –, foi apresentado, na Câmara dos Deputados, a primeira versão do Projeto de Lei nº 1.142/2020 (PL nº 1.142/2020), pelas deputadas Rosa Neide (PT/MT), Fernanda Melchionna (PSOL/RS), Luiza Erundina (PSOL/SP), Jandira Feghali (PCdoB/RJ), Benedita da Silva (PT/RJ), Erika Kokay (PT/DF), Dorinha Seabra Rezende (DEM/TO) e deputados José Guimarães (PT/CE), Camilo Capeberibe (PSB/AP), João Daniel (PT/SE), Célio Moura (PT/TO), José Ricardo (PT/AM), Alexandre Padilha (PT/SP), Marcon (PT/RS), Jorge Solla (PT/BA), Carlos Veras (PT/PE), Padre João (PT/MG), Zé Carlos (PT/MA), Patrus Ananias (PT/MG, Paulo Teixeira (PT/SP), Marcelo Freixo (PSOL/RJ), Edmilson Rodrigues (PSOL/PA), Afonso Florence (PT/BA) e Bira do Pindaré (PSB/MA). O Projeto tinha como principal objetivo dispor sobre medidas de urgência para apoiar povos e comunidades indígenas, no âmbito da pandemia de COVID-19.

Logo de início, o texto do PL previa, aos que se autodeclararem indígenas, independentemente de que estivessem ou não vivendo em terras indígenas: (i) a instituição de um auxílio emergencial aos povos indígenas, no valor mensal correspondente a um salário mínimo, a ser destinado à unidade familiar indígena, enquanto durasse o estado de emergência da pandemia; (ii) restrições ao acesso de não indígenas às aldeias, por meio de medidas de proteção territorial e sanitária; (iii) a organização de atendimento *in loco* por equipes de saúde especializadas e devidamente equipadas, para evitar que os profissionais de saúde levem o vírus às comunidades; e (iv) a contratação emergencial de profissionais da saúde voltados ao reforço da saúde indígena, bem como a aquisição de ambulâncias para transporte de indígenas no trajeto de suas comunidades até o centro de saúde mais próximo. Ademais, o texto previa ainda que os recursos necessários para a efetivação dessas medidas ficariam por conta de dotações consignadas ao Ministério da Justiça, Ministério da Saúde, ao Ministério da Cidadania e de recursos oriundos de um fundo específico a ser criado para auxiliar no enfrentamento da pandemia.

Tempo depois, após a apresentação de outros cinco projetos de lei acerca do mesmo tema que foram apensados ao PL 1.142/2020, no dia 21 de março, foi apresentada e aprovada a primeira redação final do PL, por sua relatora na Câmara, a deputada Joenia Wapichana (REDE/RR). Ali, o texto do PL passaria a abranger (artigo 1º): (i) indígenas isolados e de recente contato; (ii) indígenas aldeados; (iii)  indígenas que vivem fora das Terras Indígenas em áreas urbanas ou rurais; (iv) povos e grupos de indígenas que se encontram no País em situação de migração ou de mobilidade transnacional provisória; (v) quilombolas; (vi) quilombolas que, em razão de estudos, de atividades acadêmicas, de tratamento de sua própria saúde ou de seus familiares, estão residindo fora das comunidades quilombolas; e (vii) demais povos e comunidades tradicionais.

O novo texto previa também a criação do Plano Emergencial para Enfrentamento à Covid-19 nos Territórios Indígenas (Plano Emergencial), cuja coordenação ficaria a cargo da Secretaria Especial de Saúde Integrada - SESAI e cujo objetivo seria de "assegurar o acesso aos insumos necessários à manutenção das condições de saúde para prevenção do contágio e da disseminação da Covid-19, bem como para o tratamento e a recuperação dos infectados, com observância dos direitos sociais e territoriais dos povos indígenas". Como medidas a serem buscadas pela execução do Plano (artigo 5º), destacam-se:

* (i) o acesso universal a água potável;
* (ii) a distribuição gratuita de materiais de higiene, de limpeza e de desinfecção de superfícies para aldeias ou comunidades indígenas, oficialmente reconhecidas ou não, inclusive no contexto urbano;
* (iii) a participação de Equipes Multiprofissionais de Saúde Indígena (EMSIs) qualificadas e treinadas para enfrentamento da COVID-19, devidamente equipadas com Equipamentos de Proteção Individual (EPIs) adequados e suficientes;
* (iv) o acesso a testes rápidos e RT-PCRs, a medicamentos e outros equipamentos médicos adequados para identificar e combater o vírus;
* (v) a organização de atendimento nos centros urbanos, inclusive nos leitos hospitalares e de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), e de acompanhamento diferenciado de casos que envolvam indígenas;
* (vi) a elaboração e distribuição suficiente, com participação dos povos indígenas ou de suas instituições, de materiais informativos sobre os sintomas da COVID-19, com tradução e em linguagem acessível, respeitada a diversidade linguística dos povos indígenas;
* (vii) o provimento de pontos de internet nas aldeias ou comunidades, a fim de viabilizar o acesso à informação e de evitar o deslocamento de indígenas para os centros urbanos;
* (viii) transparência e publicização dos planos de contingência, notas e orientações técnicas, vigilância e monitoramento epidemiológico dos casos relacionados à COVID-19 em territórios indígenas;
* (ix) a elaboração e execução de planos emergenciais, bem como estabelecimento de protocolos de referências para atendimento especializado, transporte e alojamento dos indígenas; e
* (xi) financiamento e construção de casas de campanha para situações que exijam isolamento de indígenas nas suas aldeias ou comunidades.

Ainda, a redação final aprovada na Câmara previa também a garantia absoluta de atendimento de saúde e de assistência social aos indígenas, bem como a garantia de segurança alimentar e nutricional. Tais salvaguardas seriam promovidas por meio da distribuição direta, organizada pela União com o apoio dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEIs) e da Fundação Nacional do Índio (Funai), de cestas básicas, sementes, ferramentas agrícolas, remédios, itens de proteção individual e materiais de higiene e de desinfecção, conforme a necessidade de famílias indígenas, quilombolas e demais comunidades tradicionais. No mais, foi previsto que a União arcaria com as despesas do Plano Emergencial (artigo 7º, §2º) e deveria também disponibilizar imediatamente à SESAI uma dotação orçamentária emergencial, que não poderia ser inferior ao orçamento do órgão no ano fiscal vigente, a fim de priorizar a saúde indígena (artigo 7º).

Em especial no que concerne aos povos indígenas isolados ou de recente contato, a redação previa também medidas para inibir o acesso do vírus a eles (artigos 12 e 13), prevendo quarentena obrigatória para pessoas autorizadas a interagir com tais povos, bem como a restrição geral ao acesso de não índios às Terras Indígenas, por meio da suspensão de atividades nos arredores que não sejam essenciais à sobrevivência e bem estar das comunidades. Ressalvados dessas restrições estariam os agentes públicos, desde que observem os padrões de segurança epidemiológica da OMS.

Depois de aprovada na Câmara, a redação do PL 1.142/2020 foi remetida ao Senado Federal na data de 22 de maio de 2020. No senado, o Projeto foi designado à relatoria do Senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP) e recebeu, ao todo, cinco propostas de emendas: (i) a Emenda nº 001, de autoria da Senadora Rose de Freitas (PODEMOS/ES), sugerindo a criação de Distritos Sanitários Especiais Quilombolas (DSEQs) para coordenar e executar as ações ações emergenciais de saúde em prol de comunidades quilombolas e dos demais povos e comunidades tradicionais, mas que foi posteriormente retirada pela autora; (ii) a Emenda nº 002, de autoria do Senador Fernando Bezerra Coelho (MDB/PE), que, antes de ser retirada pelo autor, trazia um projeto para substituir a redação advinda da Câmara com algumas modificações, sobretudo no que concerne à abrangência das políticas públicas previstas pelo PL, a qual, se estendida para além dos “povos cuja limitação territorial esteja reconhecida nos termos da Constituição e da lei”, supostamente traria “manifesto prejuízo às comunidades descritas no parágrafo 1º do art. 231 [da Constituição Federal de 1988], ou seja, em contexto de aldeamento”; (iii) a Emenda nº 003, do Senador Luiz do Carmo (MDB/GO), que buscava apenas explicitar a inclusão de pescadores artesanais entre os povos alvo do PL; e (iv) as Emendas nº 004 e 005, propostas pela Senadora Kátia Abreu (PP/TO) e que buscavam, respectivamente: a priorização de famílias indígenas e quilombolas frente aos demais povos abrangidos pelo PL no que tange ao acesso às medidas de garantia da segurança alimentar e nutricional, e a vinculação, aos termos da Lei nº 13.979/2020, das contratações de serviços e aquisições de materiais que se fizerem necessários.

Diante das propostas, o relator incorporou à redação do PL o conteúdo das Emendas nº 003 e 005 e submeteu a versão final à apreciação do Plenário, o qual, em 16 de junho de 2020, votou pela aprovação. Com isso, o texto foi remetido, no dia 18 de junho, à sanção pela Presidência da República. Foi então que, na data de 8 de julho de 2020, foi publicada, no Diário Oficial da União, a Lei nº 14.021/2020, que corresponde a uma versão com impressionantes vinte e dois vetos presidenciais ao texto aprovado pelo Senado. De acordo com o Conselho Indigenista Missionário - CIMI, o PL nº 1.142/2020 foi o projeto de lei que havia obtido o maior número de vetos presidenciais da história até então. Em suma, foram vetados sobretudo dispositivos que previam obrigações à União no contexto do combate aos impactos do coronavírus em meio a populações indígenas e outras comunidades tradicionais. Com isso, sofreram vetos: (i) a garantia de acesso universal a água; (ii) a distribuição direta de alimentos, remédios, materiais de higiene, entre outros itens; (iii) a destinação, exclusiva por parte da União, de orçamento para a execução das medidas previstas pelo texto da lei; (iv) o prazo de dez dias para que fosse traçado um plano de contingência, bem como a determinação de traçar o plano; (v) a estipulação de plataformas de atendimento voltadas a indígenas que residam fora de áreas demarcadas, os quais seriam atendidos diretamente pelos centros integrantes do Sistema Único de Saúde - SUS, sempre e quando portassem "comprovação documental" de sua origem indígena; e (vi) a extensão do Plano Emergencial a quilombolas, pescadores artesanais e demais comunidades tradicionais.

Dada a relevância das medidas suprimidas pelos vetos do Presidente Jair Bolsonaro, entretanto, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto, após analisarem cada um dos dispositivos vetados, proferiram, no dia 19 de agosto de 2020, expressiva votação favorável à derrubada de dezesseis dos vinte e dois vetos. Em linhas gerais, como sintetiza o Instituto Socioambiental - ISA, foram mantidos os vetos relacionados (i) à dotação orçamentária para ações estipuladas no PL; (ii) à criação de um programa para obtenção, por povos indígenas e comunidades tradicionais, de crédito agrícola; e (iii) à obrigatoriedade da distribuição de cestas básicas, sementes e ferramentas agrícolas para as comunidades abrangidas pelo Projeto.

Com a rejeição dos vetos pela maioria absoluta dos Deputados e Senadores, de acordo com o disposto nos parágrafos 4º e 5º do artigo 66 da Constituição Federal de 1988, o texto mais recente já apreciado do Projeto será encaminhado à Presidência da República, a fim de que seja promulgado. Ainda, como dispõe o parágrafo 7º do mesmo artigo, o texto deve ser promulgado como nova lei num prazo de 48 horas pelo Presidente da República após o recebimento. Dessa forma, no dia 27 de agosto de 2020, foi publicada no Diário Oficial da União a promulgação das partes inicialmente vetadas cujo veto não foi mantido pelo Congresso Nacional. Logo, como resultado do processo de tramitação do PL nº 1.142/2020, a versão final da Lei nº 14.021/2020 já encontra-se em vigor.

#### **O julgamento da ADPF 709, pelo Supremo Tribunal Federal**

Num contexto de incertezas acerca do futuro da tramitação do PL 1.142/2020, no dia 29 de junho de 2020, foi recebida pelo Supremo Tribunal Federal - STF uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF, com pedido de medida liminar, proposta pela Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB em conjunto com alguns partidos políticos, como o Partido Socialista Brasileiro - PSB, o Partido Socialismo e Liberdade - PSOL, o Partido Comunista do Brasil - PCdoB, a Rede Sustentabilidade - REDE, o Partido dos Trabalhadores - PT e o Partido Democrático Trabalhista - PDT. Numerada como ADPF 709 e designada à relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, a ação contou com a Presidência da República em seu polo passivo, a fim de que fossem incorporadas, num âmbito federal, medidas direcionadas a equacionar as alegadas falhas e omissões do Poder Público no combate à epidemia do novo coronavírus no que concerne aos povos indígenas brasileiros.

Segundo os autores, a pandemia de COVID-19 posiciona os indígenas em especial vulnerabilidade frente ao elevado risco de contágio pelo vírus e tal risco representaria perigo real para o extermínio de diversos povos, em flagrante afronta a direitos consagrados pela Constituição Federal, como o direito à vida (artigo 5º, caput), à saúde (artigos 6º e 196) e o direito do qual gozam os povos indígenas a viverem em seu território, conforme sua própria cultura (artigo 231). Como explica Castillo (2015), em geral, povos indígenas que vivem isolados ou em contato inicial encontram-se entre as populações mais sensíveis existentes, devido às múltiplas vulnerabilidades que apresentam em termos imunológicos, sociais, territoriais e políticos. Na mesma linha, os autores da ADPF 709 defendem que também os diversos povos indígenas brasileiros estão sujeitos a essas vulnerabilidades no contexto atual, isto é:

> (i) a **vulnerabilidade epidemiológica**, decorrente da inexistência de memória imunológica em seus organismos para defesa contra determinadas doenças – a exemplo de uma simples gripe –; (ii) a **vulnerabilidade demográfica**, que ocorre pela fragilidade do contingente populacional, em consequência dos números reduzidos e das grandes taxas de mortalidade decorrentes do contato; (iii) a **vulnerabilidade territorial**, pela contínua pressão da nossa sociedade sobre seus territórios e a estreita relação desses povos com os recursos naturais e suas respectivas cosmologias; e (iv) a **vulnerabilidade política**, que ocorre pela impossibilidade desses povos se manifestarem através dos mecanismos de representação comumente aceitos pelo Estado, tais como partidos políticos, associações ou assembleias. (ADPF 709, 2020, p. 29, grifo dos autores)
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Como resultado, os indígenas possuiriam acesso consideravelmente reduzido à infraestrutura de saúde, saneamento e outros serviços públicos, ao passo em que os reflexos dessa dificuldade de acesso seriam perceptíveis nos dados trazidos pela APIB, segundo os quais a taxa de mortalidade por COVID-19 entre povos indígenas é de 9,6%, contra 5,6% na população brasileira em geral (ADPF 709, 2020, p. 5). No entanto, não obstante os dados alarmantes, os autores da ADPF destacaram uma série de ações e omissões do Poder Público Federal que teriam sido lesivas aos preceitos constitucionais garantidos aos indígenas e, consequentemente, contribuído para o impacto avassalador da COVID-19 que se observa em meio a esses povos.

Como exemplos de atos omissivos, a petição destacou a inércia da União em impedir que não índios adentrassem os territórios indígenas, o que facilitou e acelerou a disseminação do vírus entre grupos isolados ou em de recente contato. Já no que tange aos atos comissivos, foram destacadas (i) a posição política da Secretaria Especial de Saúde Indígena - SESAI de restringir seus trabalhos apenas às terras homologadas, o que ignora por completo os direitos de indígenas que vivem próximo a áreas urbanas ou em áreas todavia não demarcadas; (ii) ações falhas da Fundação Nacional do Índio - FUNAI e da SESAI, que teriam faltado com seu dever de zelar pela efetividade dos direitos fundamentais das populações indígenas, com o agravante de que a SESAI teria ainda elaborado, sem qualquer tipo de consulta às populações indígenas, um plano de contingência vago e sem medidas concretas para enfrentar o avanço do vírus; e (iii) ações descuidadas do governo federal, que, quando finalmente liberou equipes médicas para tratar os indígenas acometidos com a COVID, teria o feito sem garantir que as equipes tivessem cumprido quarentena e não contaminadas com o vírus.

Ainda, de acordo com os autores da ADPF, questão relevante seria a atuação da chamada Sala de Situação, uma medida que, de acordo com o artigo 12 da Portaria Conjunta nº 4.094/2018, deve ser ativada, "diante do estabelecimento de situações de contato, surtos ou epidemias envolvendo os Povos Indígenas Isolados e de Recente Contato", para auxiliar na tomada de decisões acerca das estratégias de proteção desses povos, bem como organizar respostas emergenciais e monitorar as intervenções já executadas. Na petição, foi destacado que "embora formalmente constituída, não se têm notícias do efetivo funcionamento da Sala de Situação, e tampouco de suas orientações", sendo "fundamental que a Sala de Situação desempenhe suas funções, tão essenciais neste momento – e não só no papel" (ADPF, 2020, p. 39).

Por fim, no que se refere às providências necessárias, os autores requereram fosse determinado: (i) à União Federal que proceda à retirada imediata de invasores ilegais nas terras indígenas Yanomami, Karipuna, Uru-Eu-Wau-Wau, Kayapó, Araribóia, Munduruku e Trincheira Bacajá; (ii) à SESAI que passe a prestar atendimento a todos os indígenas que vivem no país, independentemente de onde estejam vivendo; (iii) ao Conselho Nacional de Direitos Humanos - CNDH que elabore, em conjunto com o auxílio técnico da Fiocruz e de representantes da APIB e dos Conselhos Distritais de Saúde Indígena - CONDISIs, um plano direcionado a proteger os povos indígenas de serem impactados pelo avanço desenfreado do vírus. Ainda, tendo em vista o caráter urgente da matéria, posto que a espera até seu julgamento definitivo poderia causar danos irremediáveis, tais pedidos foram requeridos também em sede de medida cautelar, a fim de que o pleito fosse julgado com a máxima prontidão pelo relator, o Ministro Luís Roberto Barroso.

Diante disso, no dia 1º de julho de 2020, o Ministro proferiu despacho determinando a intimação do Presidente da República, do Procurador-Geral da República e do Advogado Geral da União, para que se manifestassem dentro de 48 horas acerca do pedido de cautelar. Dias depois, em 8 de julho de 2020, o Ministro proferiu uma decisão monocrática na qual concedia parcialmente as cautelares requeridas pelos autores e solicitava a inclusão da providência na pauta do plenário do STF, a fim de que os demais Ministros confirmassem a concessão da cautelar. Logo na oportunidade, porém, o Ministro determinou a imediata implementação de providências como (i) a criação de barreiras sanitárias; (ii) a efetivação de Sala de Situação; (iii) a imediata elaboração e o monitoramento de um Plano de Enfrentamento da COVID-19 para os Povos Indígenas Brasileiros pela União, com a participação do CNDH e representantes das comunidades indígenas, bem como apoio técnico da Fiocruz; (iv) a inclusão, no Plano de Enfrentamento e Monitoramento da Covid-19 para os Povos Indígenas, de medida emergencial de contenção e isolamento dos invasores em relação às comunidades indígenas ou outra providência alternativa que esteja apta a evitar o contato; e (v) a imediata extensão dos serviços do Subsistema Indígena de Saúde aos povos aldeados situados em terras não homologadas e aos povos indígenas não aldeados.

Em cumprimento à determinação judicial, a União promoveu, em 17 de julho de 2020, a primeira reunião de instalação da Sala de Situação para enfrentamento da COVID-19 quanto a povos indígenas isolados e povos indígenas de recente contato. No entanto, a reunião contou com problemas técnicos de transmissão e não resultou produtiva, de modo que, no dia 20 de julho, a APIB se manifestou em Juízo para requerer, dentre outros pedidos: que fosse garantida a participação plena e ativa dos representantes indígenas, com todo o apoio técnico necessário para que os mesmos possam entender e se fazer entender nas discussões; e que fosse designado um representante do Juízo para acompanhar as reuniões da Sala de Situação, intervindo quando for necessário, para garantir a objetividade dos trabalhos. Dois pedidos esses que foram concedidos pelo Relator em decisão proferida no dia 22 de julho.

Uma semana depois, em outra decisão, datada de 29 de julho de 2020, o Ministro Luís Roberto Barroso deferiu o ingresso de nove atores na ação, para atuarem como *amicus curiae*, isto é, para apresentarem seus posicionamentos acerca da questão em pauta ao Juízo e, assim, ampliar o leque de argumentos oferecidos ao julgador. Na ocasião, nas palavras do Ministro, dada a relevância da matéria e a representatividade e expertise dos postulantes, ingressaram como *amicus curiae*: o Conselho Indigenista Missionário - CIMI, a Conectas Direitos Humanos, a Associação de Direitos Humanos em Rede, o Instituto Socioambiental - ISA, a Defensoria Pública da União, o Movimento Nacional de Direitos Humanos - MNDH, o Conselho Indígena Tapajós Arapiuns - CITA, a Terra de Direitos e a Comissão Guarani Yvyrupa - CGY. Na mesma data, a União apresentou o Plano de Barreiras Sanitárias para Povos Indígenas Isolados e de Recente Contato.

Passados alguns dias, em 5 de agosto, o Plenário do STF concluiu o julgamento da ADPF e referendou a decisão monocrática proferida pelo ministro Luís Roberto Barroso. Na sessão, a maior parte dos ministros presentes concordou com as medidas cautelares definidas pelo relator, o ministro Edson Fachin, porém, apresentou uma divergência apenas no que concerne à retirada dos invasores das terras indígenas. Para ele, tal retirada deveria ser imediata, sob pena de prolongar o risco de contágio ao qual estão submetidos os povos. O restante dos ministros, por sua vez, acompanharam o entendimento do ministro Barroso, que concebeu a retirada como um processo que não poderia acontecer repentinamente, devendo haver um diálogo institucional no âmbito do Poder Público, bem como a estruturação de um planejamento com cronograma factível de ser executado.

Desde então, tendo a União elaborado dois Planos Emergenciais, é importante ressaltar que nenhum foi integralmente homologado pelo ministro Luís Roberto Barroso, por terem falhado em incorporar as sugestões feitas no decorrer da ação e apresentarem medidas genéricas e imprecisas. Para o ministro, ademais, seria também problemática a recusa da União em apresentar dados epidemiológicos considerados essenciais para a compreensão das tendências de evolução da epidemia, o que poderia resultar em prejuízos não apenas ao diagnóstico da eficiência das medidas já efetivadas, como também à elaboração de futuras estratégias em prol da proteção das populações indígenas e outras comunidades tradicionais. O argumento utilizado pela União para reter tais dados – a saber, a suposta salvaguarda do direito dos indígenas à privacidade – foi rebatido pelo ministro, já que bastaria que as identificações dos pacientes fossem suprimidas para que tal direito fosse preservado.

Em meio a esses percalços e à ocorrência de ataques cibernéticos que alegadamente interferiram na operação dos sistemas de órgãos federais, a Advocacia Geral da União requereu ao relator que fosse prorrogado o prazo conferido à União para que apresentasse uma nova versão do Plano de Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas, desta vez, incorporando as determinações feitas pelo Juízo. Tal pedido foi deferido pelo Ministro Barroso, que conferiu prazo até 23 de novembro de 2020 para que fosse apresentada a nova versão. Logo, no dia 26 de novembro, diante da apresentação, pela União, da aguardada terceira versão do Plano de Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas, o Ministro concedeu prazo até o dia 4 de dezembro de 2020 para que as partes interessadas apresentassem suas considerações acerca do Plano.

Neste intervalo de tempo, porém, surgiram alegações da APIB, apoiadas pela Procuradoria-Geral da República e a Defensoria Pública da União, de que não foram implantadas adequadamente, pelo Governo Federal, barreiras sanitárias para proteger as Terras Indígenas do Alto do Rio Negro, Enawenê Nawê e Vale do Javari. Tal fato levou o Ministro Luís Roberto Barroso, no dia 1º de dezembro de 2020, a proferir nova decisão determinando fosse a União intimada para que, dentro de até 48h: (i) convocasse nova reunião extraordinária da Sala de Situação, a fim de que fossem identificadas "a localização, os materiais, os recursos humanos e demais elementos que integrarão as barreiras a serem implementadas em tais áreas", bem como fossem levados ao conhecimento do Ministro os pontos de concordância e de divergência quanto à implementação, os quais seriam posteriormente monitorados; (ii) informasse ao Juízo "todas as barreiras sanitárias integrantes das Prioridades 1 e 2 pendentes de implementação ou suspensas e respectivas Terras Indígenas"; e (iii) esclarecesse e comprovasse os motivos que levaram ao descumprimento da determinação expressa feita pelo STF.

Até o momento, ainda não houve novos atos decisórios por parte do Relator, mas, tendo em vista a morosidade observada na postura da União em atender às determinações do juízo, espera-se que o julgamento da ADPF 709 se estenda e que o Governo Federal seja compelido a implementar e monitorar certas medidas para a proteção adequada dos povos indígenas em meio à pandemia. Resta saber qual será o custo dessa espera.

### **Conclusões**

A pandemia de COVID-19 veio acompanhada de uma série de medidas para frear o avanço da contaminação pelo vírus em meio à sociedade. Como vimos, parte das providências adotadas provocaram consideráveis impactos na preservação do meio ambiente e das condições climáticas, a exemplo do isolamento social e do fechamento de centros comerciais e industriais. Nesse contexto, foi possível observar, já num primeiro momento, destacaram-se o aumento no consumo, quedas nas emissões atmosféricas usuais e crescimento do volume de lixo gerado pela sociedade. Porém, diante de tais mudanças, pudemos observar certas delongas, por parte do Poder Público Federal em endereçar, por meio de regulações e outros atos normativos, os novos comportamentos sociais que apresentam riscos à proteção ambiental.

Ademais, foi possível observar uma certa inércia do governo federal no que se refere à estipulação espontânea de atos normativos específicos destinados a garantir a salvaguarda dos direitos indígenas em meio à crise de saúde motivada pela rápida propagação do vírus em território brasileiro. Na atualidade, vimos que as duas principais fontes de determinações específicas voltadas a frear e mitigar os avanços do coronavírus em meio a povos e comunidades tradicionais, a saber o PL nº 1.142/2020 e a ADPF nº 709, tiveram origem, respectivamente, na iniciativa popular e na Câmara dos Deputados. Não suficiente a falta de iniciativa do executivo em nível federal, notou-se que, quando foi induzido a se manifestar no PL e na ADPF, o governo optou por não apenas tentar reduzir ao máximo o papel da União na implementação de medidas de saúde específicas às particularidades de povos indígenas e outras comunidades tradicionais, como também por defender restrições à abrangência de tais possíveis medidas, a fim de que compreendessem somente os povos indígenas que habitassem Terras demarcadas.

Para muitos, o posicionamento displicente do governo federal diante do tema era fácil de se prever, uma vez que o presidente Jair Bolsonaro, já em sua campanha pré eleitoral, não apresentava grandes propostas destinadas à conservação ambiental nem à proteção de comunidades indígenas. Contudo, diante do cenário de urgência que se observa atualmente, é preocupante que o governo federal tenha tardado tanto em reagir espontaneamente aos impactos sofridos pelo meio ambiente e pelos povos e comunidades tradicionais e que, quando finalmente o fez, tenha sido tão motivado por questões ideológicas que obscurecem não apenas da realidade dos problemas como também o caminho para as soluções. De todos os modos, a conduta do Executivo federal não deixa de assumir caráter exemplar, afinal, no dilema entre oferecer respostas regulatórias o mais rapidamente possível e oferecer respostas que sejam eficazes num ponto de vista concreto, o governo optou por omitir-se de ambas, como se a gravidade dos impactos não fosse digna de sua interferência.

### **Referências**

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