Regulação do setor de crédito imobiliário pelo CMN e BCB: novas possibilidades em tempos de pandemia

Escrito por: Victoria Gouvea

### Introdução: o setor de crédito imobiliário e regulação

O setor de crédito imobiliário é constituído por dois principais sistemas: o Sistema Financeiro de Habitação (“SFH”) e o Sistema de Financiamento Imobiliário (“SFI”). Nesses sistemas, há algumas modalidades de financiamento: (i) a aquisição, (ii) a construção, (iii) a reforma, (iv) a ampliação, (v) a produção de imóveis e a (vi) compra de material de construção.

A Lei Federal nº 4.380 de 21 de agosto de 1964 (“Lei nº 4.380”) instituiu o SFH, com o objetivo de formular: “a política nacional de habitação e de planejamento territorial, coordenando a ação dos órgãos públicos e orientando a iniciativa privada no sentido de estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda” (art. 1º). Além disso, instituiu correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social e juros reais, o que geraria retorno para o capital empregado.

Nesse Sistema, estão incluídas operações contratadas com recursos não só do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (“SBPE”) e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (“FGTS”), mas também do Programa Casa Verde e Amarela (instituído pela Medida Provisória nº 996, de 25 de agosto de 2020).

Os agentes financeiros do SFH são os bancos, caixas econômicas e demais instituições financeiras autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil (“BCB”), como companhias de habitação, fundações habitacionais, institutos de previdência, etc. Logo, são incluídas não só as instituições financeiras, mas também instituições não financeiras (as quais também podem realizar a concessão de crédito), repassadores de recursos e várias outras entidades. Cada um desses agentes deve obedecer às normas referentes aos financiamentos imobiliários no escopo do SFH, como a Lei nº 4.380, além de normas próprias.

Para execução de seus objetivos, a Lei nº 4.380 criou o Banco Nacional da Habitação (“BNH”), pessoa jurídica do Direito Público, com patrimônio próprio e autonomia administrativa vinculada ao Ministério da Fazenda. Sua finalidade era, entre outros, “orientar, disciplinar e controlar o sistema financeiro da habitação” (Artigo 17, inciso I).

Como autarquia federal, o BNH era administrado por um Conselho de Administração e uma Diretoria, cujos membros eram todos nomeados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado Federal (Artigo 27 da Lei nº 4.380). Essa estrutura jurídico-formal garantiria que, simultaneamente, o Poder Executivo pudesse implantar suas políticas públicas via agência reguladora e o Poder Legislativo (Artigo 52, inciso III, alínea ‘f’ da Constituição República Federativa do Brasil (“CF”)) pudesse controlar as nomeações, de modo a evitar que agentes sem nível mínimo de qualificação fossem nomeados (PEREIRA NETO : 2014).

A Lei Federal nº 5.762 de 14 de dezembro de 1971 transformou o BNH de autarquia federal em empresa pública de direito privado e patrimônio próprio. Tal movimento ilustra o período em que o Estado realizava um papel de empresário, definindo parâmetros de prestação dos serviços, captando recursos, planejando investimentos e fiscalizando o cumprimento de suas determinações (PEREIRA NETO : 2014).

Por fim, o Decreto-Lei nº 2.291 de 21 de novembro de 1986 (“Decreto-Lei nº 2.291”) extinguiu o BNH por incorporação à Caixa Econômica Federal (“CEF”). Essa extinção se coaduna com o período de desestatização por volta da década de 1990, com a movimentação em direção ao modelo de Estado Gerencial, no qual o Estado estabelece as regras do jogo na economia de mercado, mas não participa diretamente. Com essa mudança, reforça-se o papel de agências reguladores que ficam, daí em diante, encarregadas da promoção de regulação e fiscalização de atividades sob seu escopo. Nesse sentido, conforme estipulado no artigo 7º do Decreto-Lei nº 2.291, ficou na competência do Conselho Monetário Nacional (“CMN”):

> I - exercer as atribuições inerentes ao BNH, como órgão central do Sistema Financeiro da Habitação, do Sistema Financeiro do Saneamento e dos sistemas financeiros conexos, subsidiários ou complementares daqueles;
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> II - deferir a outros órgãos ou instituições financeiras federais a gestão dos fundos administrados pelo BNH [...]
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>
>
> III - orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação
>
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Como supervisor do CMN e ente que substituiu a antiga Superintendência da Moeda e do Crédito ("SUMOC"), o BCB ficou competente por “fiscalizar as entidades integrantes do Sistema Financeiro da Habitação e aplicar as penalidades previstas” (Artigo 9º do Decreto-Lei nº 2.291). Portanto, essas duas instituições são, atualmente, as responsáveis pela regulação e fiscalização do SFH.

Contudo, elas não são os únicos agentes desse complexo e importante Sistema. Em agosto de 1967, foi criada a Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança (“Abecip”), representante do setor financeiro de crédito imobiliário (constituído por instituições integrantes tanto do SFH e SBPE como do SFI), cuja finalidade é:

> defender os direitos, interesses e prerrogativas de suas associadas, colaborar para o desenvolvimento e estimular o aperfeiçoamento do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, do Sistema Financeiro de Habitação - SFH, do Sistema de Financiamento Imobiliário - SFI e do Sistema Financeiro Nacional – SFN, em consonância com a política adotada pela FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos (Artigo 3º de seu Estatuto Social)
>
>

   Como grupo de entes de setor específico, a Abecip é um exemplo de autorregulação. Conforme definido por Baldwin (2012), a autorregulação pode ocorrer quando um grupo de empresas ou indivíduos exerce controle sobre seus membros e seu comportamento. Entre algumas das vantagens desse tipo de formação, estariam a expertise (efetividade regulatória) e a eficiência (produção de controles eficientes).

Assim, a Abecip não só tem normativo próprio (o Normativo SARB 009/2013), como também aderiu, em 24 de junho de 2011, ao Sistema de Autorregulação Bancária instituída pela Federação Brasileira de Bancos (“FEBRABAN”), “através da qual utiliza toda a estrutura já existente em relação aos procedimentos de relacionamento, monitoramento e disciplinares, bem como de aprovação e publicação dos normativos” (Autorregulação Abecip Definição).

Por fim, como parte da regulação do setor, o Governo Federal estabeleceu certas condições para o financiamento imobiliário por meio do SFH: primeiro, o valor de avaliação do imóvel deverá ser, no máximo, igual a R$1.500.000,00; segundo, seu custo efetivo deverá ser, no máximo, igual a 12% ao ano (Pergunta 2 - ​Perguntas frequentes a respeito de crédito imobiliário. Fonte: BCB). O estabelecimento dessas condições é o que diferencia o SFH do SFI.

No SFI, não há condições preestabelecidas, de forma que a livre negociação é permitida entre clientes e instituições financeiras. A Lei Federal nº 9.514 de 20 de novembro de 1997 (“Lei nº 9.514”), a qual dispõe sobre o SFI e institui a alienação fiduciária de coisa imóvel, estipula que o SFI “tem por finalidade promover o financiamento imobiliário em geral, segundo condições compatíveis com as da formação dos fundos respectivos” (Artigo 1º).

Segundo a Lei nº 9.514, poderão operar no SFI “as caixas econômicas, os bancos comerciais, os bancos de investimento, os bancos com carteira de crédito imobiliário, as sociedades de crédito imobiliário, as associações de poupança e empréstimo, as companhias hipotecárias e, a critério do Conselho Monetário Nacional - CMN, outras entidades” (Artigo 2º).

    Dessa forma, no SFI, há tanto a regulação da atividade econômica pela Lei nº 9.514 – isto é, a aparelhagem jurídica aplicável a certo setor econômico, por meio da qual o Poder Público cria e mantém equilíbrio entre concorrência e outros princípios que não são respeitados somente pelo direito concorrencial (FRISON ROCHE, 2005) – quanto um sistema de mercado aberto. Assim, essa complementação garante a convivência da concorrência com a segurança e higidez do setor (PEREIRA NETO, 2016).

Os recursos tanto do SFH quanto do SFI são captados principalmente em depósitos de poupança por bancos e outras instituições financeiras que integram o SBPE. É o CMN responsável por definir os percentuais mínimos de recursos que serão aplicados obrigatoriamente pelos agentes e operadores financeiros nas operações de financiamento imobiliário. Para o SFH, os recursos também advêm do FGTS, quando eles são destinados a financiamentos imobiliários. Já para o SFI, recursos também são captados por meio dos Certificados de Recebíveis Imobiliários ("CRI", instituído pela Lei nº 9.514 e explicado na Figura 5 acima).

Para mais informações acerca do mercado imobiliário, acesse: https://www.bcb.gov.br/estatisticas/mercadoimobiliario e https://dadosabertos.bcb.gov.br/dataset/informacoes-do-mercado-imobiliario.

### A crise econômica da COVID-19 e o setor de crédito imobiliário

A crise generalizada causada pela pandemia do novo Coronavírus gerou graves impactos a diversos setores econômicos em 2020. Segundo dados divulgados pelo IBGE, houve retração de 2,2% do Produto Interno Bruto ("PIB"). São muitas as consequências dessa redução de crescimento econômico, entre elas o encerramento de empresas ou sua falta de liquidez, o desemprego, a diminuição do poder de compra, a desvalorização de ativos financeiros e o aumento de gastos públicos.

Conforme explica a Pesquisa Pulso Empresa: Impacto da Covid-19 nas empresas, 21,4 % das empresas em funcionamento adotaram pelo menos uma medida com apoio do governo na 2ª quinzena de agosto de 2020. Entre as medidas apontadas, estão o adiamento de impostos e a adoção de uma linha de crédito emergencial para pagamento de folha salarial.

Além disso, segundo previsões lançadas pelo Relatório Focus do BCB, as expectativas de mercado apontam redução de 5,46% do PIB em 2020.

A Tabela 1 abaixo, disponibilizada pelo IBGE e atualizada até o 1º trimestre de 2020, mostra a taxa acumulada ao longo do ano em relação ao mesmo período do ano anterior (PIB a preços de mercado). Evidencia-se que o subsetor de "Atividades Imobiliárias" foi um dos únicos que não teve resultado negativo.

Como indicam os gráficos abaixo, retirados dos Indicadores disponibilizados pela Abecip, apesar da queda nos meses de Fevereiro a Maio de 2020, os números no mercado de crédito imobiliário voltaram a subir nos meses seguintes. Houve aumento nas vendas de imóveis, além da maior busca por crédito imobiliário.

A quantia de financiamentos no mês de Setembro de 2020 resultou em R$12.913,40, o que representa um aumento de 70% em relação ao mesmo mês no ano anterior. Como ilustram os gráficos da Abecip, mesmo que a modalidade "Construção" tenha mantido um valor mais constante em relação aos primeiros meses do ano, a modalidade "Aquisição" é a que vem crescendo com mais vigor.

Entre as possíveis causas desses resultados tão distoantes de vários outros setores econômicos, estão o isolamento social, a redução da taxa Selic, e as variadas medidas de incentivo a crédito imobiliário.

Segundo dados divulgados pela Exame, houve aumento do volume de pesquisas em 2020 sobre o tema em relação ao mesmo período de 2019:

* +33,2% nas buscas por imobiliárias;
* +30,2% nas buscas por classificados;
* +23% nas buscas por incorporadores;
* +66,73 nas buscas por compra/venda
* +40% nas buscas relacionadas a financiamento imobiliário e programas de governo.

Como exposto pela Exame, os resultados de uma pesquisa realizada pelo Google com mil pessoas informam que vários fatores são considerados na decisão de mudar de imóvel, como o não atendimento do espaço às novas necessidades (28%), a falta de condições financeiras para seguir no imóvel atual (22%) ou a mudança de emprego (15%).

Ou seja, em decorrência do isolamento social, a imposição de novo modelo de trabalho e de convivência e o surgimento de nova relação entre as pessoas e suas casas tiveram relevante impacto no mercado de crédito imobiliário.

A redução da taxa Selic (abreviação para "Sistema especial para liquidação e custódia") é outro fator que também impacta no panorama geral desse mercado (assim como de todo o panorama econômico do país). Segundo explicações do BCB sobre a Política Monetária:

> Manter a inflação sob controle, ao redor da meta, é objetivo fundamental do Banco Central (BC). A me​ta para a inflação​ é estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). A estabilidade dos preços preserva o v​alor do dinheiro, mantendo o poder de compra da moeda​. ​Para alcançar esse objetivo, o BC utiliza a política monetária, política que se refere às ações do BC que visam afetar o custo do dinheiro (taxas de juros) e a quantidade de dinheiro (condições de liquidez) na economia. No caso do BC, o principal instrumento de política monetária é a taxa Selic, decidida pelo Copom​.
>
>

Assim, o Decreto nº 3.088 de 21 de junho de 1999 ("Decreto nº 3.088") estabeleceu a sistemática de "metas para a inflação" como diretriz para fixação do regime de política monetária (Artigo 1º, *caput*). Tal sistemática funciona por meio da coordenação entre:

* a fixação das metas do "CMN, mediante proposta do Ministro de Estado da Fazenda" (Artigo 1º parágrafo 2º, Decreto nº 3.088) (como órgão da Administração Direta, o CMN, desta forma, exerce suas atividades de formulação de políticas públicas referentes a moeda e crédito, conforme Artigo 1º da Lei nº 4.595 de 31 de dezembro de 1964 ("Lei nº 4.595")); e
* a execução pelo BCB das "políticas necessárias para cumprimento das metas fixadas" (Artigo 2º, Decreto nº 3.088) (como agência reguladora, o BCB realiza a "execução das políticas públicas traçadas pela Administração Centralizada" (PEREIRA NETO, 2014) por meio da regulação cotidiana (isto é, a normatização e a fiscalização dessas atividades cotidianas).

O Artigo 1º, em seu parágrafo 2º e incisos, do Decreto nº 3.088 indica que a fixação de metas ocorre 3 anos antes, ou seja, o estabelecimento da taxa Selic se trata de medida de médio prazo, que procura, por meio de planejamento, gerar estabilidade econômica. Para visualizar o Histórico das taxas de juros básicas, acesse: https://www.bcb.gov.br/controleinflacao/normasinflacao.

Assim, no ano de 2017, foi publicada pelo BCB a Resolução CMN nº 4.582 de 29 de junho de 2017, que fixou "II - para o ano de 2020, meta para a inflação de 4,00% (quatro por cento), com intervalo de tolerância de menos 1,50% (um e meio ponto percentual) e de mais 1,50% (um e meio ponto percentual)" (Artigo 1º). Apesar disso, foi necessário, no ano de 2020, fazer alterações. Em 05 de agosto de 2020, o Comitê de Política Monetária ("Copom") realizou sua 232ª reunião, a qual resultou no nono corte da taxa no ano de 2020. Por meio do Comunicado nº 36.010, o Copom informou que reduziu, em unanimidade, a meta da taxa Selic para 2,00% a.a., menor taxa da história, e justificou a decisão com base nas graves consequências da pandemia.

De acordo com matéria do G1, isso significaria que, para operações de crédito, com a diminuição do juro básico, "o BC estimula redução dos juros bancários e alta no crédito. No primeiro semestre, os bancos repassaram o corte do juro básico para suas linhas de crédito e os empréstimos subiram (também influenciados pelas linhas emergenciais do governo, para combater a pandemia do novo coronavírus)". Conforme Relatório Especial realizado em outubro de 2019 pelo Banco Inter, "o crescimento da demanda por crédito tem de fato correlação negativa com a taxa Selic e relação positiva com o crescimento da renda das famílias, medido pela massa salarial". Dessa maneira, com a diminuição da Selic, manteve-se o mercado de crédito imobiliário aquecido apesar da crise econômica.

Por fim, as medidas governamentais no sentido de mitigar os impactos negativos da pandemia foram outro grande fator no crescimento do mercado de crédito imobiliário e na recuperação de diversos outros mercados. Diversos setores contaram com o estímulo governamental, são exemplos:

* A concessão de linhas de crédito;
* A regulação de preços;
* As contratações emergenciais e licitações;
* A edição de várias Medidas Provisórias pelo Presidente da República; entre outros.

A utilização das Medidas Provisórias ("MPs") é prerrogativa do Chefe do Executivo. Isto é, trata-se de "competência própria, específica, não delegada, de situação em que o Poder Executivo é habilitado pela própria Constituição para inovar diretamente na ordem jurídica, isto é, sem ter que previamente passar pela autorização do Congresso Nacional" (BENITEZ, 2002: 183).

De acordo com o *caput* do Artigo 62 da CF, "Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional". Ou seja, trata-se permissivo constitucional ao Presidente da república de legislar, o qual é limitado pelos critérios de relevância e urgência e pelas vedações referentes à matéria apresentadas no Parágrafo 1º do mesmo artigo. Diferentemente da fixação da Selic, por exemplo, as MPs são medidas de curto prazo, tendo vigência de 60 dias, podendo ser prorrogada até 120 dias. Isso significa que, caso o processo de tramitação no Legislativo não ocorra a tempo, transformando a MP em projeto de lei de conversão, a MP perderá sua eficácia.

Como postula o Parágrafo 6º do Artigo 62 da CF, a tramitação das MPs nas casas legislativas poderá entrar em regime de urgência, sobrestando as deliberações ordinárias. Isso faz com que as MPs causem um certo "congestionamento" do fluxo legislativo. Por isso, deveriam ser consideradas medidas excepcionais, que só seriam utilizadas - com parcimônia - em momentos de crises agudas. Contudo, não é isso que se observa na história brasileira. Desde a promulgação da CF em 1988, foram 1.012 MPs editadas, o que resulta numa média de 101 MPs por mandato.

Só no ano de 2020, foram editadas 95 MPs até o início do mês de Dezembro, como indica lista do Planalto. Entre as 95 Medidas, 39 tiveram sua vigência encerrada, 1 foi revogada, 21 estão em tramitação e 34 foram convertidas em lei. Essa vasta produção é justificada pelo cenário emergencial de saúde pública, positivado pela Lei nº 13.979 de 6 de fevereiro de 2020 (a Lei Nacional da Quarentena) e pelo estado de calamidade pública, decretado em decorrência da pandemia em 20 de março de 2020 mediante o Decreto Legislativo nº 06 de 18 de março 2020; fato que não deixa de ser um problema do ponto de vista legislativo.

### A Medida Provisória nº 992 e suas repercussões no mercado de crédito imobiliário em tempos de pandemia: o compartilhamento da alienação fiduciária

Nesse contexto, insere-se a Medida Provisória nº 992 de 16 de julho de 2020 ("MP 992"), que "dispõe sobre o financiamento a microempresa e empresa de pequeno e médio porte, sobre o crédito presumido apurado com base em créditos decorrentes de diferenças temporárias, sobre o compartilhamento de alienação fiduciária e sobre a dispensa do cumprimento de exigências de demonstração de regularidade fiscal nas operações praticadas pelo Banco Central do Brasil".

Grande foco do CMN, BCB e integrantes dos Sistemas de crédito imobiliário tem sido o instrumento de compartilhamento de alienação fiduciária, introduzido no ordenamento brasileiro pela referida MP como medida mitigatória da crise.

Para entender o funcionamento desse dispositivo, é preciso, primeiro, compreender o instituto da alienação fiduciária.

A alienação fiduciária de coisa imóvel foi introduzida no contexto brasileiro por meio da Lei nº 9.514, a mesma que fundou o SFI. De acordo com o Artigo 22 dessa Lei, trata-se de "o negócio jurídico pelo qual o devedor, ou fiduciante, com o escopo de garantia, contrata a transferência ao credor, ou fiduciário, da propriedade resolúvel de coisa imóvel". Desse modo, enquanto o credor tem direito à propriedade fiduciária, o devedor tem direito à propriedade fiduciante: "nenhum deles tem a propriedade plena sobre o bem, o qual fica destacado ao atendimento específico da garantia", como explica artigo do Migalhas.

Além disso, outra vantagem dessa garantia, que justifica seu êxito no mercado de crédito imobiliário, é a rapidez com que pode ser executada, já que não é necessário adotar a via judicial para fazê-lo. O sucesso que este instituto tem representado parece indicar o motivo da instituição do compartilhamento de alienação fiduciária mediante MP 992.

A Exposição de Motivos apresentada junto à MP 992 resume as razões que levaram à instituição do compartilhamento de alienação fiduciária:

> 18. Propõe-se, ainda, viabilizar a utilização de um mesmo bem imóvel como garantia de mais de uma operação de crédito, perante um mesmo credor integrante do SFN, mediante o compartilhamento de bem alienado fiduciariamente.
>
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> 19. Na configuração atual do mercado, as operações de crédito imobiliário se caracterizam por padrão estático, não sendo possível a contratação de novos créditos vinculados à mesma garantia imobiliária, nem perante o mesmo credor. No entanto, a redução gradual da razão entre saldo devedor e valor da garantia das operações de financiamentos imobiliários, à medida em que as prestações são pagas, abre espaço para que outras operações de crédito sejam contratadas com base na mesma garantia da operação em curso, conforme a necessidade e o interesse do tomador do crédito.
>
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> 20. Esperam-se impactos positivos da medida tanto para os consumidores de produtos financeiros como para a estabilidade do sistema financeiro. A vantagem do compartilhamento da alienação fiduciária por mais de uma operação de crédito é que, devido à qualidade desta modalidade de garantia, as novas operações tendem a ser contratadas em prazos e taxas de juros mais favoráveis ao tomador, se comparadas a outras modalidades de crédito sem garantia, ao mesmo tempo em que a observância de critérios mais rigorosos e transparentes na contratação de operações garantidas por imóvel contribui para a estabilidade financeira.
>
>
>
> 21. Assim, por meio da introdução de dispositivos na Lei nº 13.476, de 28 de agosto de 2017, a presente Proposta de Medida Provisória cria a possibilidade de o fiduciante utilizar o bem previamente alienado fiduciariamente como *garantia de novas e autônomas operações de crédito de qualquer natureza.*
>
>

Ou seja, por meio do compartilhamento de alienação fiduciária, seria possível que o devedor aproveitasse o valor já quitado de uma operação de crédito que está garantida no imóvel para contrair novo crédito de qualquer natureza. Nesse cenário de inovação, a movimentação de vários entes ligados ao mercado de crédito imobiliário foi rápida, dando origem a normativos.

#### A atuação do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central e crédito imobiliário: novos normativos em meio à pandemia

O Artigo 13 da MP 992 definiu: "A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil, no âmbito de suas competências, disciplinarão o disposto nesta Medida Provisória". Assim sendo, no dia 21 de julho de 2020, apenas 5 dias após a publicação da MP, o BCB tornou pública a Resolução CMN nº 4.837 ("Resolução nº 4.837"). Por meio desta Resolução, o CMN realizou seu papel como principal órgão regulador dos Sistemas de crédito imobiliário e alterou a Resolução CMN nº 4.676 de 31 de julho de 2018 ("Resolução nº 4.676"), que dispõe sobre os integrantes do SBPE, do SFH e do SFI, sobre as condições gerais e os critérios para contratar financiamento imobiliário.

Na Exposição de Motivos da Resolução nº 4.837, o Diretor de Regulação, Otávio Ribeiro Damaso, esclareceu o impacto causado pela inovação da MP 992 com o instituto do compartilhamento de alienação fiduciária:

> 3. Embora a ação tenha sido adotada no bojo das iniciativas de enfrentamento da atual crise de saúde pública, cuida-se de *medida estrutural,* de caráter perene, uma vez que seus efeitos se protrairão para além do cenário atual, servindo de base ao desenvolvimento do mercado de crédito garantido por imóveis.
>
>

> 4. Nada obstante, reveste-se a ação legislativa também de *elemento conjuntural*, voltado a permitir a contratação de crédito em condições mais vantajosas mesmo em cenário de maior aversão ao risco.
>
>

Assim, a Resolução nº 4.837, alterando o Artigo 6º da Resolução nº 4.676, estabeleceu que, caso um mesmo imóvel sirva como garantia a mais de uma operação de crédito, mediante o instituto do compartilhamento de alienação fiduciária, "o valor nominal total das obrigações garantidas, compreendendo principal e despesas acessórias, deve observar o limite aplicável à operação de crédito original".

Estipulando que os empréstimos com garantia por alienação fiduciária compartilhada fossem incluídos no rol de operações de financiamento imobiliário, a Resolução possibilitou a utilização de parcela dos recursos oriundos de depósitos de poupança por entidades do SBPE. Esta é uma medida bastante excepcional, já que possibilita que os recursos de depósitos de poupança, antes utilizados apenas para operações em modalidades de financiamento imobiliário, fossem empregados em empréstimos de qualquer natureza.

A Exposição de Motivos da norma indica que o Artigo 95, Parágrafo 3º da Lei nº 13.097 de 19 de janeiro de 2015 admitia a utilização de até 3% dos recursos de poupança para tal fim. Apesar disso, o CMN havia optado, até o momento, por não fazê-lo, mantendo a utilização exclusiva desses recursos para operações imobiliárias em sentido estrito. Trata-se, portanto, de medida excepcional e transitória, que tem como objetivo dispor linhas de empréstimo flexíveis com o menor custo possível para enfrentamento de dificuldades econômicas atuais.

Além disso, acrescentando o Parágrafo 2º ao Artigo 17 da Resolução nº 4.676 e estipulando condições que balizassem a atividades dos credores fiduciários, a Resolução nº 4.837 também determinou que esses novos empréstimos devem ter:

> I - valor total das novas operações menor ou igual ao saldo devedor da operação de crédito original, na data da contratação;
>
>

> II - taxas de juros iguais ou inferiores à da operação de crédito original; e
>
>

> III - prazos iguais ou inferiores ao prazo remanescente da operação de crédito original, na data da contratação.
>
>

Ou seja, essas condições da nova contratação de crédito são mais favoráveis ao devedor do que o primeiro empréstimo garantido em bem imóvel, apresentando menos encargos financeiros e prazo mais extenso para pagamento.

#### Só uma medida transitória?

Com o decorrer da crise, muitas das medidas tomadas foram se esgotando. É o caso da MP 992. Segundo o Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 144 de 13 de novembro de 2020, a MP 992 "teve seu prazo de vigência encerrado no dia 12 de novembro de 2020". Diante desse encerramento de vigência da MP, que serviu de base para a Resolução nº 4.837, resta dúvida: o compartilhamento de alienação fiduciária, que tinha sido considerado uma medida estrutural importante no marco legal das garantias imobiliárias, foi apenas medida transitória de enfrentamento à crise?

Segundo o Parágrafo 3º do Artigo 62 da CF, caberia ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas decorrentes da MP por meio de decreto legislativo. Entretanto, tal decreto é raramente proferido, o que leva à consequência prevista no Parágrafo 11º do mesmo artigo. O dispositivo determina que, na falta do decreto legislativo no prazo previsto, "as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas".

Assim, é provável que todas as condições do compartilhamento de alienação fiduciária tal qual regido pela MP 922 sigam valendo para aqueles que o contraíram durante a vigência da norma. Nesse sentido, é importante destacar duas principais modificações que o compartilhamento de alienação fiduciária trouxe que impactam fortemente a escolha do fiduciante no momento de contratar esse empréstimo. Primeiro, o texto da MP 992 (inserindo o Artigo 9º-D na Lei 13.476 de 28 de agosto de 2017), previa que, no caso de haver inadimplemento de qualquer uma das operações de crédito com lastro na alienação fiduciária compartilhada do imóvel, o credor poderia considerar vencidas antecipadamente todas essas operações, ainda que a inadimplência fosse relacionada a apenas uma delas. Ou seja, apesar de ter sido uma medida interessante para facilitar acesso rápido a crédito, o inadimplemento a uma das operações acarreta no vencimento antecipado de todas as outras, mesmo sendo elas autônomas.

Em segundo lugar, a MP mudou a regra geral da alienação fiduciária de bem imóvel expressa no Parágrafo 4º do Artigo 9º-D (que tinha sido inserido na Lei 13.476 de 28 de agosto de 2017. A regra geral estipula que, no caso de o produto resultado da alienação da garantia em leilão ser insuficiente para satisfazer o crédito, a dívida era considerada extinta. Sob a égide da MP 992, se houver compartilhamento de alienação fiduciária e nenhuma das dívidas garantidas tenha finalidade habitacional, o devedor responderá com todo o seu patrimônio pelo crédito restante que não foi coberto pela alienação do imóvel dado em garantia, não havendo extinção da dívida. Ambas são condições extremamente gravosas que fazem com que se reavalie os benefícios trazidos pelo instituto tal como ele aparece na MP 992.

Por fim, destaca-se a questão referente ao funcionamento do compartilhamento de alienação fiduciária através da Resolução nº 4.837: por regular instituto respaldado em MP com vigência encerrada, continuaria a Resolução a produzir efeitos independentemente?

Ao que tudo indica, a introdução do instituto do compartilhamento de alienação fiduciária por meio de MP que teve encerramento de vigência declarado teve como consequência grande instabilidade. Como indicou a Exposição de Motivos da Resolução nº 4.837, algumas das medidas adotadas pelo CMN para regular esse instrumento eram próprias para a atual conjuntura e teriam caráter passageiro, como a utilização de recursos de depósitos em poupança.

Dessa forma, a análise da regulação feita pelo CMN em relação ao compartilhamento de alienação fiduciária indica que, apesar de constituir uma importante inovação para o setor de crédito imobiliário, este instrumento, por enquanto, funcionará como apenas como medida de enfrentamento de crise, de modo que várias das disposições da Resolução nº 4.837 dependem de nova regulação por parte do CMN.

### Conclusão

Em cenários de profunda crise, reafirma-se a importância de órgãos e agências especializados. Este é o caso do CMN e do BCB. Como entes responsáveis pela regulação do setor de crédito imobiliário no âmbito do SFI, SFH e SBPE, sua atuação na disposição de condições aplicáveis a novos institutos relacionados a crédito imobiliário é indispensável. As modificações trazidas pela Resolução nº 4.837 à Resolução nº 4.676 são exemplo da atividade de compatibilização da organização econômica de mercado com as necessidades agudas por crédito decorrentes da forte recessão econômica.

Por outro lado, o encerramento de vigência da Medida criou uma instabilidade na atividade de regulação do CMN no tocante ao compartilhamento de alienação fiduciária, pois foram dissolvidas as bases sobre as quais a regulação se pautava. Desse modo, será necessário que o CMN reconstrua sua regulação em relação ao tema, buscando restabelecer o equilíbrio econômico quanto ao crédito imobiliário via compartilhamento de alienação fiduciária.

### Bibliografia

* BALDWIN, Robert; CAVE, Martin; LODGE, Martin. **Why Regulate?**. *In:* Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice. Second Edition, New York: Oxford University Press, 2012. p. 137-146.
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