Ναοδομία

Η Ναοδομία ήταν μία υπηρεσία της Εκκλησίας της Ελλάδας με αρμοδιότητα αρχικά την έγκριση οικοδομικών αδειών για κτίσματα εκκλησιαστικού ενδιαφέροντος. Στη συνέχεια η Ιερά Σύνοδος απέσπασε από τις πολεοδομίες σημαντικές πολεοδομικές αρμοδιότητες (έλεγχο πολεοδομικών παραβάσεων, την επιβολή και είσπραξη προστίμων και τη νομιμοποίηση αυθαιρέτων) και τις παραχώρησε στη Ναοδομία. Αυτό είχε αποτέλεσμα τη σύγκρουση της Ναοδομίας με τις Πολεοδομίες λόγω επικάλυψης αρμοδιοτήτων και την εμφάνιση φαινομένων όπως τα «πανηγυρόσπιτα» αλλά και αυθαίρετα εκκλησιαστικά κτίσματα. Το 2012 το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους απεφάνθη ότι η παραχώρηση αυτών των αρμοδιοτήτων στη Ναοδομία δεν ήταν σύμφωνη με τον νόμο και η Ναοδομία έπαψε να υφίσταται ως υπηρεσία. Το 2014 δημιουργήθηκε μία νέα αντίστοιχη υπηρεσία, η Υπηρεσία Δόμησης της Εκκλησίας της Ελλάδας, με σημαντικά πιο περιορισμένες αρμοδιότητες από αυτές της Ναοδομίας.

Ιστορικό
Ο Οργανισμός Διοικήσεως και Διαχειρίσεως της Εκκλησιαστικής Περιουσίας (ΟΔΔΕΠ) μετονομάστηκε σε Οργανισμό Διοικήσεως της Εκκλησιαστικής Περιουσίας (ΟΔΕΠ) με βάση τον Καταστατικό Χάρτη της Εκκλησίας της Ελλάδας. Ο ΟΔΕΠ τελούσε υπό την εποπτεία της Διαρκούς Ιεράς Συνόδου της Εκκλησίας της Ελλάδας και οι αρμοδιότητές του περιλάμβαναν τη διοίκηση και διαχείριση της προς εκμετάλλευση («εκποιητέας») μοναστηριακής περιουσίας, την παροχή συμβουλών και γνωμών για την αξιοποίηση όλης της εκκλησιαστικής περιουσίας και τη χορήγηση αδειών για την ανέγερση ή επισκευή μητροπολιτικών μεγάρων, μονών και ναών. Ειδικότερα σχετικά με την ανέγερση και επισκευή εκκλησιαστικών κτισμάτων, ο Καταστατικός Χάρτης καθόριζε ότι την αντίστοιχη άδεια χορηγούσε ο ΟΔΕΠ μετά από σχετική έγκριση της Τεχνικής του Υπηρεσίας και τα Γραφεία Σχεδίου Πόλεως (σημερινές πολεοδομίες) είχαν αρμοδιότητα μόνον όσον αφορούσε στην εφαρμογή των όρων δόμησης (άρθρο 47).

Ο ΟΔΕΠ καταργήθηκε από τον Ν. 1811/1988 αλλά ο νόμος δεν καθόρισε σε ποιον οργανισμό ή υπηρεσία θα περιέρχονταν οι αρμοδιότητές του. Αυτό δημιούργησε ένα νομικό κενό σχετικά με τη χορήγηση αδειών για την οικοδόμηση, επισκευή ή αλλαγή χρήσης κτισμάτων εκκλησιαστικού ενδιαφέροντος.

Σύσταση, εξέλιξη και κατάργηση
Το 1998 η Ιερά Σύνοδος της Εκκλησίας της Ελλάδος συνέστησε την Εκκλησιαστική Κεντρική Υπηρεσία Οικονομικών (ΕΚΥΟ) με σκοπό τη διοίκηση, διαχείριση και αξιοποίηση της κινητής και ακίνητης εκκλησιαστικής περιουσίας και της εκποιητέας μοναστηριακής περιουσίας, δηλαδή της περιουσίας που ανήκε στον καταργηθέντα ΟΔΕΠ. Στην Τεχνική Υπηρεσία του Τμήματος Αξιοποιήσεως της Περιουσίας του Κτηματολογίου συστάθηκε Γραφείο Ναοδομίας οι αρμοδιότητες του οποίου περιλάμβαναν την έκδοση οικοδομικών αδειών για κτίσματα εκκλησιαστικού ενδιαφέροντος και του περιβάλλοντός τους χώρου, την αναθεώρηση των αδειών αυτών, τη χορήγηση βεβαιώσεων για τη σύνδεση των κτισμάτων με τα δίκτυα κοινής ωφέλειας (ηλεκτροδότηση, υδροδότηση κ.λπ.) αλλά και την έκδοση πράξεων διακοπής των οικοδομικών εργασιών εφόσον διαπιστωνόταν παράβαση των όρων της οικοδομικής άδειας. Δηλαδή, η Ιερά Σύνοδος θεώρησε εφόσον η ΕΚΥΟ υποκατέστησε τον καταργηθέντα ΟΔΕΠ, μεταφέρονται σε αυτήν και οι πολεοδομικές αρμοδιότητες του καταργηθέντος ΟΔΕΠ στον κανονισμό που εξέδωσε. Όμως σύμφωνα με νομικούς του Υπ. Περιβάλλοντος το ειδικό νομικό καθεστώς που αποκτούν οι κανονισμοί που εκδίδει η Ιερά Σύνοδος δεν επαρκεί για τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων, αντίθετα απαιτείται τροποποίηση του νόμου που καθορίζει τις αρμοδιότητες αυτές. 

Η διατήρηση ξεχωριστού πολεοδομικού μηχανισμού για την Εκκλησία δημιούργησε διάφορες στρεβλώσεις όπως νομικά κενά και επικάλυψη αρμοδιοτήτων (βλ. υποενότητα «Τα αυθαίρετα της Μονής Πεντέλης»). Επίσης η Ναοδομία χορηγούσε άμεσα άδειες οικοδόμησης ναΐσκων (παρεκκλησίων) σε ιδιώτες, εφόσον αυτοί είχαν καταθέσει αίτηση στην οικεία Μητρόπολη και κάποια δικαιολογητικά στη Ναοδομία. Επειδή όμως η Ναοδομία έδρευε στην Αθήνα, δεν μπορούσε να επιβεβαιώσει την τήρηση των όρων των οικοδομικών αδειών ειδικά για άδειες που χορηγούνταν στη νησιωτική Ελλάδα. Το αποτέλεσμα ήταν σε πολλές περιπτώσεις η (κατά παρέκκλιση των όρων της οικοδομικής άδειας) ανέγερση πολυτελών κατοικιών ως βοηθητικών χώρων των ναΐσκων (βλ. υποενότητα «Πανηγυρόσπιτα»). Η κατάσταση αυτή προκάλεσε την τροπολογία του Π.Δ. που καθορίζει τους εκτός σχεδίου πόλης όρους δόμησης με την οποία καθορίστηκε ως μέγιστο εμβαδό για τους ναΐσκους τα 50 τ.μ. συμπεριλαμβανομένων των βοηθητικών χώρων (που δεν ήταν δυνατό να ξεπερνούν τα 10 τ.μ). Οποιαδήποτε άλλη παρέμβαση απαιτούσε άδεια από τις πολεοδομικές υπηρεσίες. 

Το 2010 η τότε Υπ. Περιβάλλοντος, Τίνα Μπιρμπίλη, ανακίνησε την υπόθεση της αρμοδιότητας έκδοσης οικοδομικών αδειών εκκλησιαστικών κτισμάτων και ελέγχου πολεοδομικών παραβάσεων με αφορμή περιπτώσεις αυθαίρετων εκκλησιαστικών κτισμάτων μονών (Μ. Πεντέλης, Μ. Αγ. Παρασκευής στα Μέγαρα) και της Μητρόπολης Αιγίου (βλ. υποενότητα «Τα αυθαίρετα της Πεντέλης»). Για τις περιπτώσεις αυτές είχαν βεβαιωθεί υψηλά πρόστιμα από τις κατά τόπους πολεοδομίες (μόνον τα πρόστιμα για τα κτίσματα δίπλα στη Μ. Πεντέλης ήταν περίπου €1.000.000 για την ανέγερση και €500.000 το χρόνο για τη διατήρηση) αλλά οι εκκλησιαστικοί φορείς αρνούνταν να πληρώσουν τα πρόστιμα με την αιτιολογία ότι οι πολεοδομίες ήταν αναρμόδιες. Η Γενική Γραμματεία Χωροταξίας εξέδωσε εγκύκλιο (αρ. 11/10) στην οποία ανέφερε ότι οι πολεοδομικοί έλεγχοι είναι αρμοδιότητα των κατά τόπους πολεοδομικών γραφείων. 

Η Ιερά Σύνοδος αντέδρασε αποσπώντας μονομερώς από τις πολεοδομίες την αρμοδιότητα να ελέγχει αυθαίρετα εκκλησιαστικά κτίσματα (που είχε προηγουμένως αδειοδοτήσει η Ναοδομία) και να επιβάλλει πρόστιμα. Πιο συγκεκριμένα η Ιερά Σύνοδος αναβάθμισε το Γραφείο Ναοδομίας σε Διεύθυνση Ναοδομίας και έδωσε στη νέα υπηρεσία πλήθος αρμοδιοτήτων που μέχρι τότε ανήκαν στις πολεοδομίες όπως: νομιμοποίηση αυθαίρετων εκκλησιαστικών κτισμάτων, διενέργεια αυτοψιών και έκδοση πράξεων διακοπής οικοδομικών εργασιών, εξαίρεση κτισμάτων από κατεδάφιση εφόσον έχουν αποκατασταθεί οι αυθαιρεσίες, επιβολή και είσπραξη προστίμων ανέγερσης και διατήρησης αυθαίρετων κτισμάτων κ.λπ. (άρθρο 19). Μάλιστα τα έσοδα από τα πρόστιμα πιστώνονται στον κωδικό «Έργα ευποιίας και περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως υπέρ Ι. Μητροπόλεων, Ι. Μονών και Ι. Ναών». Επίσης στη Διεύθυνση Ναοδομίας δημιουργήθηκε Τμήμα Εκπονήσεως Μελετών και Εκδόσεως Αδειών Δομήσεως (ΤΕΜΕΑΔ), το οποίο είχε αρμοδιότητα αφενός να συντάσει μελέτες για τα εκκλησιαστικά κτίσματα, αφετέρου να εγκρίνει τις μελέτες αυτές. Δημιουργήθηκε έτσι το παράδοξο ο ελεγχόμενος να είναι συγχρόνως και ελέγχων τόσο όσον αφορά στη σύνταξη των οικοδομικών μελετών όσο και στην υλοποίηση τους. 

Τον Μάρτιο του 2012 το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (ΝΣΚ) αποφάνθηκε ότι επειδή ο Ν. 1811/1988 δεν καθόρισε σε ποιο όργανο μεταφέρθηκαν οι αρμοδιότητες του ΟΔΕΠ, η αρμοδιότητα για χορήγηση άδειας δόμησης περιήλθε στις αρμόδιες πολεοδομικές αρχές, παραθέτοντας και σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας: ,  (ακύρωση άδειας κατεδάφισης του ναού Αγ. Ιωάννου Προδρόμου Καλαμαριάς Θεσσαλονίκης και ανέγερσης νέου ναού στη θέση του),  (ακύρωση έγκρισης σχεδίων για την ανέγερση κτιριακών εγκαταστάσεων και ναού του ιδρύματος «Κέντρον του Οικουμενικού Πατριαρχείου»). Στις 8 Οκτωβρίου ο τότε Υπ. Αν. Περιβάλλοντος, Σταύρος Καλαφάτης, έκανε αποδεκτή τη γνωμοδότηση του ΝΣΚ και ενημέρωσε τις κρατικές υπηρεσίες σχετικά. Η αποδοχή της απόφασης από τον Υπ. Αν. Περιβάλλοντος σήμαινε ότι όλοι οι κανονισμοί που εξέδωσε η Ιερά Σύνοδος για τις αρμοδιότητες και τη λειτουργία της Ναοδομίας από το 1988 (δηλ. από την κατάργηση του ΟΔΕΠ) και μετά, θεωρούνται ανίσχυροι και συνεπώς όλα τα εκκλησιαστικά κτίσματα που χτίστηκαν από το 1988 και μετά θεωρούνταν αυθαίρετα. Επίσης η αποδοχή της γνωμοδότησης του ΝΣΚ άνοιξε τον δρόμο για την είσπραξη υψηλών προστίμων βεβαιωμένων περιπτώσεων πολεοδομικών αυθαιρεσιών, τις οποίες οι παραβάτες αρνούνταν να πληρώσουν επικαλούμενοι αναρμοδιότητα των πολεοδομικών γραφείων.

Κριτική
Η Ναοδομία θεωρήθηκε προβληματική από πολλούς, ακόμα και ιερωμένους, που θεωρούν ότι ενώ οι κατά τόπους πολεοδομίες είχαν την αρμοδιότητα να ελέγχουν τις πολεοδομικές παραβάσεις που γίνονταν κατά παρέκκλιση των αδειών που ενέκρινε η Ναοδομία, δεν το έκαναν σχεδόν ποτέ και τελικά βρισκόταν απολογούμενη η Εκκλησία και όχι ο φορέας ο οποίος είχε την υποχρέωση να ελέγχει την ορθή εκτέλεση της όποιας άδειας. Από την άλλη κάποιοι υποστηρίζουν ότι η Ναοδομία ενέκρινε συχνά άδειες με πολλές παραλείψεις και παρατυπίες.. Δύο κραυγαλέες περιπτώσεις στις οποίες εμπλέχθηκε η Ναοδομία ήταν τα αυθαίρετα της Μονής Πεντέλης και τα «πανηγυρόσπιτα».

Τα αυθαίρετα της Πεντέλης
Το 2006 ο αρχιμανδρίτης της Ιεράς Μονής Πεντέλης, π. Τιμόθεος Κιλίφης, κατήγγειλε ότι η ΜΚΟ «Αλληλεγγύη» που εδρεύει στο Διορθόδοξο Κέντρο (βρίσκεται στον χώρο της Ι.Μ.
Πεντέλης) είχε ανεγείρει παράνομα πέντε (τελικά έξι) μπάγκαλοους συνολικού εμβαδού περίπου 400 τ.μ., τα οποία προσπαθούσε εκ των υστέρων να νομιμοποιήσει. Σύμφωνα με τον αρχιμανδρίτη της μονής τα κτίρια είχαν ανεγερθεί σε δασική έκταση (σύμφωνα με δασολόγο του Δασαρχείου Πεντέλης τα κτίρια δεν χτίστηκαν σε δασική αλλά σε αγροτική έκταση) χωρίς άδειες. Σύμφωνα με τον γραμματέα της Ι.Μ. Πεντέλης, π. Χρυσόστομο, τα κτίρια ανεγέρθησαν χωρίς οικοδομική άδεια διότι δεν επρόκειτο για δόμηση νέων κτιρίων αλλά για μετατροπή προϋπαρχόντων ορνιθώνων (κοτετσιών). Μετά τη δημοσιοποίηση του θέματος η πολεοδομία της Νομαρχίας Αττικής πραγματοποίησε αυτοψία και καταλόγισε πρόστιμο ανέγερσης περίπου € 1.000.000 και πρόστιμο διατήρησης περίπου € 500.000 ετησίως. Η Εκκλησία προσέφυγε στην Επιτροπή Κρίσης Αυθαιρέτων Κατασκευών της Νομαρχίας, η οποία διαβίβασε τον φάκελο στο Γραφείο Ναοδομίας. Το Γραφείο Ναοδομίας απέρριψε τον φάκελο νομιμοποίησης των κτιρίων διότι «δεν εξεδόθη οικοδομική άδεια διότι δεν τηρούντο οι υφιστάμενοι όροι δομήσεως και δεν υπάρχει η προβλεπόμενη έγκρισις της αρμόδιας υπηρεσίας» ενώ υποστήριξε ότι «ο προσδιορισμός, η επιβολή προστίμων και η διαδικασία κατεδαφίσεως αυθαιρέτων δεν εμπίπτουν εις την αρμοδιότητα της υπηρεσίας μας» και επέστρεψε τον φάκελο της υπόθεσης στην Πολεοδομία της Νομαρχίας Αν. Αττικής. Τελικά τον Νοέμβριο του 2010 η Επιτροπή Κρίσης Αυθαιρέτων Κατασκευών της Νομαρχίας επέστρεψε οριστικά τον φάκελο στη Ναοδομία, που πλέον είχε αναβιβαστεί σε διεύθυνση με αυξημένες πολεοδομικές αρμοδιότητες χάρη στον Κανονισμό 211/2010

Πανηγυρόσπιτα
Την αδυναμία της Ναοδομίας να ελέγχει αποτελεσματικά την τήρηση των όρων της οικοδομικής άδειας εκμεταλλεύτηκαν κάποιοι για να χτίσουν πολυτελείς κατοικίες ως συμπληρωματικούς χώρους ναΐσκων, τα λεγόμενα πανηγυρόσπιτα. Πιο συγκεκριμένα με μία αίτηση στην οικεία Μητρόπολη και την αποστολή κάποιων δικαιολογητικών στη Ναοδομία, ιδιοκτήτες αγροτεμαχίων πήραν άδεια για την ανέγερση ναΪσκου στα αγροτεμάχιά τους. Στη συνέχεια πήραν άδεια ηλεκτροδότησης, υδροδότησης και σύνδεσης στα δίκτυα κοινής ωφέλειας για το ναΐσκο χάρη σε βεβαίωση της Ναοδομίας και τέλος ανήγειραν στο αγροτεμάχιο πολυτελείς κατοικίες, κάποιες από αυτές αξίας εκατομμυρίων. Η πρακτική αυτή εφαρμόστηκε κατά κόρον (αλλά όχι αποκλειστικά) στις Κυκλάδες. Μάλιστα σύμφωνα με τους υπεύθυνους της Ιεράς Μητρόπολης Σύρου, μόνον εντός του 2009 κατατέθηκαν 15 αιτήσεις για την ανέγερση ναΐσκων, οι περισσότερες από τις οποίες αφορούσαν στη Μύκονο.

Ο Νόμος 4178/2013
Όπως ήταν αναμενόμενο, οι συνέπειες της αποδοχής της γνωμάτευσης του ΝΣΚ από τον Υπ. Περιβάλλοντος προκάλεσαν αναταραχή στους κόλπους της Εκκλησίας της Ελλάδας. Η κατάσταση διορθώθηκε τον Αύγουστο του 2013 με την ψήφιση του Ν. 4178 με τίτλο «Αντιμετώπιση της αυθαίρετης δόμησης» που ήρθε να αντιμετωπίσει το φαινόμενο των αυθαίρετων κτισμάτων αλλά περιέχει μία σειρά ευνοϊκών ρυθμίσεων για την Εκκλησία της Ελλάδας. 

Πιο συγκεκριμένα, ο νόμος προβλέπει προβλέπει πρόστιμα, κυρώσεις και κατεδάφιση για τις αυθαίρετες κατασκευές που είχαν ολοκληρωθεί μέχρι τις 28/7/2011 (άρθρο 7, παρ. 1) αλλά και μία ευνοϊκή ρύθμιση αναστολής οποιουδήποτε προστίμου ή κύρωσης ακόμα και οριστική εξαίρεση από την κατεδάφιση, εφόσον καταβληθεί το ενιαίο ειδικό πρόστιμο (άρθρο 8 «Ρύθμιση αναστολής και εξαίρεσης από κατεδάφιση»). Ωστόσο το άρθρο 16 («Ειδικές περιπτώσεις αυθαίρετων κατασκευών ακινήτων δημοσίου ενδιαφέροντος») προβλέπει ακόμα ευνοϊκότερη μεταχείριση για, μεταξύ άλλων, αυθαίρετες κατασκευές α) που στεγάζουν υπηρεσίες ΝΠΔΔ ή ΝΠΙΔ και ανήκουν στο Δημόσιο, εποπτεύονται από το Κράτος και επιχορηγούνται από τον τακτικό προϋπολογισμό και β) που χρησιμοποιούνται ως λατρευτικοί χώροι γνωστών θρησκειών και έχουν μορφή ΝΠΔΔ και γ) τα Βακούφια (άρθρο 16 παρ. 1). Οι αυθαίρετες κατασκευές του άρθρου 16 εξαιρούνται ακόμα και από την καταβολή του ενιαίου ειδικού προστίμου. Με αυτήν την εξαίρεση όλα τα εκκλησιαστικά κτίσματα που κτίστηκαν από το 1988 και κρίθηκαν αυθαίρετα, νομιμοποιήθηκαν και μάλιστα χωρίς την καταβολή προστίμου. 

Στο άρθρο 53 «Άδειες δόμησης εκκλησιαστικών ακινήτων» συστήνεται Υπηρεσία Δόμησης (ΥΔΟΜ) της Εκκλησίας της Ελλάδος (υπαγόμενη στο Υπ. Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής) που ουσιαστικά υποκαθιστά τη Ναοδομία. Η ΥΔΟΜ της Εκκλησίας της Ελλάδας είναι αρμόδια να εκδίδει άδειες δόμησης για κτίρια εκκλησιαστικού ενδιαφέροντος (μητροπολιτικά μέγαρα, ναούς, ιερές μονές) και τα προσκτίσματά τους αλλά όχι άλλα κτίσματα της Εκκλησίας (π.χ. οίκους ευγηρίας, ορφανοτροφεία κ.λπ.). Επίσης δεν έχει καμία αρμοδιότητα για τον έλεγχο των πολεοδομικών παραβάσεων, την επιβολή προστίμων ή τη νομιμοποίηση αυθαιρέτων όπως είχε αποκτήσει τα τελευταία χρόνια η Ναοδομία. Με άλλα λόγια η ΥΔΟΜ της Εκκλησίας της Ελλάδας ελέγχει τα κτίσματα μόνον όσον αφορά στη μορφή τους ενώ για την έγκριση των όρων δόμησης του διαγράμματος κ.λπ. αρμόδια είναι η Πολεοδομία. Ακόμα, η έγκριση άδειας δόμησης για ιδιωτικούς ιερούς ναούς και παρεκκλήσια εκδίδονται από τις ΥΔΟΜ των δήμων. Με αυτόν τον τρόπο απενεπλάκη η Εκκλησία της Ελλάδας από το φαινόμενο των πανηγυρόσπιτων, όπως ήταν η επιθυμία της. Τέλος, η ΥΔΟΜ της Εκκλησίας της Ελλάδας είναι αρμόδια για την άδεια καθιερώσεως για τους χώρους λατρείας, η οποία πρέπει να εκδίδεται πριν από την έναρξη των εργασιών. Η διάταξη αυτή αντιμετωπίζει (ακυρώνει) παλιότερη δικαστική απόφαση τοπικού δικαστηρίου που είχε αποφανθεί ότι ένας ναός θεωρούνταν καθιερωμένος εφόσον είχε εγκαινιαστεί· συνεπώς μέχρι να γίνει αυτό μπορούσε ακόμα και να κατεδαφιστεί, εφόσον αυτό θεωρούνταν σκόπιμο.

Υπηρεσία Δόμησης της Εκκλησίας της Κρήτης
Με τον Ν. 4258/2014 η Εκκλησία της Κρήτης απέκτησε κι αυτή τη δική της ΥΔΟΜ. Οι αρμοδιότητες της ΥΔΟΜ της Εκκλησίας της Κρήτης ακολουθούν τα πρότυπα της ΥΔΟΜ της Εκκλησίας της Ελλάδας και έχουν τοπική αρμοδιότητα για τα Μητροπολιτικά κτίρια, τους ναούς και τις μονές της Εκκλησίας της Κρήτης, των Ιερών Μητροπόλεων του Οικουμενικού Πατριαρχείου στη Δωδεκάνησο και της Πατριαρχικής Εξαρχίας της Πάτμου.

Πηγές

Εκκλησία της Ελλάδος
Εκκλησία Κρήτης
Ναοδομία